De la Personnalité civile du département, par Eugène Allard,...
Allard, Eugène
A. Rousseau, 1885








De la du departementPAREugene allardDOCTEUR EN DROITParisLIBRAIRIE NOUVELLE DE DROIT ET DE JURISPRUDENCEArthur rousseauÉDITEUR
14, RUE SOUFFLOT ET RUE TOULLIER, 13.1885




De la du départementPAREugene allardDOCTEUR EN DROITParisLIBRAIRIE NOUVELLE DE DROIT ET DE JURISPRUDENCEArthur rousseauÉDITEUR
14, RUE SOUFFLOT ET RUE TOULLIER, 13.1885
Préface
Le département et l’arrondissement ont même origine.
Tous deux remontent à cent ans à peine. Destinés à
remplacer les anciennes divisions de la France en
généralités, ils ont été dotés par la loi du 28 pluviôse de
l’an VIII qui les régit encore, d’une organisation semblable ;
dans l’un et l’autre, on trouve un agent du
pouvoir central, révocable à volonté et assisté d’une
assemblée délibérante. Conseils généraux et conseils
d’arrondissements, ont subi longtemps un sort analogue
 ; composés d’abord au gré du chef de l’État, ils ont
acquis ensemble, en 1833, le précieux privilège d’émaner
du suffrage des citoyens. En un mot, durant les
quarante premières années de ce siècle, une simple
différence de degré dans la hiérarchie administrative,
sépare les deux nouvelles divisions du territoire français
créées par la Révolution.

Mais, quel changement depuis cette époque ? Aujourd’hui
l’arrondissement est, pour ainsi dire, une branche
morte de l’arbre administratif. C’est à peine si le conseil
qui se réunit deux fois par an dans chaque souspréfecture,
participe à la vie locale. La répartition des
contributions directes, voilà sa seule raison d’être.
Les conseils généraux, au contraire, ont de véritables
II PRÉFACE
sessions chaque année ; quelques-uns tiennent jusqu’à
vingt-cinq ou trente séances longues et laborieuses,
sans compter celles de la commission départementale ;
et cependant le vote qui décide la répartition des impositions
directes, prend à peine quelques minutes. C’est
que de telles assemblées ont la gestion de nombreux
intérêts. Leurs attributions se sont successivement
élargies ; et chose remarquable, cette extension dont il
est facile de suivre la marche dans les trois lois de
1838, de 1866 et de 1871, n’a subi aucun retour en.
arrière malgré la diversité des régimes politiques.

La personnalité civile des départements est le ressort
caché qui a donné l’impulsion à un pareil mouvement
en faveur de la décentralisation. Par cela seul que
les conseillers généraux ont compris qu’ils étaient les
représentants d’un être moral qui possède, qui a un
patrimoine et des revenus, leur zèle s’est accru, ainsi
que le sentiment de leur responsabilité. Un mouvement
d’opinion s’est produit, et les lois de 1866 et de 1871
ont été votées.

Aussi le principe de la personnalité civile n’est-il
plus contesté. Reconnu et sanctionné par le législateur
en 1838, il n’a été, croyons-nous, l’objet d’aucune
attaque depuis cette époque. Tout le monde comprend
que l’unité de l’État n’est en rien compromise par la
création de personnes morales telles que les départements.


Bien différente était la situation avant 1789.

Tout a été dit contre la centralisation excessive qui
opprimait les pays d’élections et ne laissait aucune
place à l’individualité des provinces qui y étaient soumises.
Que de plaintes a également suscitées l’omnipo-
PREFACE III
tence des intendants qui représentaient le pouvoir
central dans chaque généralité ! Toutefois, il ne faudrait
pas oublier le point de vue auquel se plaçaient
quelques-uns des adversaires du système d’administration
inauguré par Richelieu. Ce qu’ils revendiquaient,
c’étaient les privilèges dont jouissaient par exception
les pays d’États, privilèges, tout au moins nominaux,
dont aucun de ceux qui réclament aujourd’hui avec le
plus d’ardeur l’extension des libertés locales, n’oserait
se déclarer le défenseur.

De pareilles prétentions étaient encore émises au
moment où éclata la Révolution. C’est ainsi qu’on vit
comparaître à la barre de l’Assemblée constituante les
délégués du Parlement de Rennes, et leur président,
M. de la Haussaye, parler de la Bretagne comme d’une
nation indépendante, « Nos franchises, disait-il, sont
des droits et non pas des privilèges ; les corps ont des
privilèges, les nations ont des droits. » Aussi comprend-t-on
jusqu’à un certain point les appréhensions
dont étaient assailli Louis XVI, en inaugurant le régime
des assemblées provinciales en 1778, et les restrictions
de toute nature dont fut entourée cette nouvelle
institution.

A vrai dire, la question était mal posée, beaucoup ne
concevaient pas de milieu entre ces deux termes
extrêmes : absence de toute liberté locale ou octroi de
privilèges exhorbitants, et tels qu’on ne pourrait les
établir sans empiéter sur les attributions normales du
pouvoir central dans un état non fédératif.

La Constituante résolut le problème plus sagement.
Malheureusement son oeuvre fut éphémère ; la Convention
ramena pour ainsi dire la situation des dépar1
IV - PREFACE
tements à celle des généralités des pays d’élections
avant 1778 ; et ce n’est qu’avec lenteur que les nouvelles
circonscriptions parvinrent à acquérir une individualité
propre.

Le but de ce travail est d’étudier en détail la formation
de la personnalité civile du département, et de
rattacher à ce principe fondamental, l’exposition des
règles qui dominent aujourd’hui, la gestion des intérêts
purement départementaux.

Une première partie est entièrement consacrée à
l’administration provinciale dans notre ancienne
France. Nous n’avons pas hésité à remonter assez haut
dans notre histoire pour mettre en regard du système
actuel, les deux régimes différends qui se partageaient
nos provinces avant 1789. La comparaison ne peut
manquer d’être instructive, et, du reste, en pareille
matière, les faits portent en eux-mêmes leur intérêt.

PREMIÈRE PARTIE

DE L’ADMINISTRATION DES PROVINCES

AVANT 1789.
Introduction
Au point de vue administratif, la France se divise
avant 1789 en pays d’Élections et pays d’États. Les premiers
sont complètement soumis à l’autorité du pouvoir
central ; les seconds ont conservé une certaine
indépendance. « La différence entre les pays d’États
et les autres, dit Guy Coquille, vient de ce que ceux
là ont retenu leur droit, et les autres l’ont laissé
perdre. » Des considérations historiques seules peuvent
expliquer cette diversité de régime. Il n’entre pas dans
le cadre de ce travail de les exposer ici. Qu’il nous suffise
de dire que l’oeuvre de concentration monarchique
ne s’est pas opérée avec la même force sur toutes les
parties du territoire français. Les provinces étaient
réunies à la couronne soit par conquête ou confiscation,
soit par suite de mariages de successions, de reversions,
d’apanages. Les circonstances variaient à l’infini. A l’origine,
le pouvoir royal respecta plus ou moins les institutions
spéciales à chaque province.. Au XIIIe et au
XIVe siècle, il leur reconnut une certaine autonomie par
4 INTRODUCTION
l’établissement d’États provinciaux. Mais bientôt une
profonde distinction s’opère ; quelques pays perdent
leurs assemblées locales, et prennent le nom de pays
d’Élections. La royauté les soumet à un régime commun,
celui de la centralisation la plus absolue. D’autres conservent
leurs États, mais sont en lutte continuelle avec
le pouvoir central et cherchent à faire respecter une indépendance
dont les limites varient suivant les provinces,
mais sont partout mal définies. Nous aurons
donc à nous occuper successivement des pays d’Élections
et des pays d’États.

Dans les premiers, la monarchie française a si bien
fait sentir son autorité, qu’à partir du milieu du XVIIe
siècle, il ne reste aucune trace de l’institution des États
provinciaux, et l’on peut parler de l’administration des
intendants au XVIIIe siècle sans avoir à faire allusion
une seule fois à ces assemblées. Il est au contraire indispensable
de rechercher quels furent les véritables
prédécesseurs des fonctionnaires qui viennent d’être
nommés, et de donner quelques détails sur les agents
qui dès l’origine furent envoyés par les rois de France
pour les représenter dans les provinces.

Quant à l’étude du régime des pays d’États, elle doit
être nécessairement précédée de quelques considérations
sur les assemblées provinciales au XIVe et XVe
siècle.

Tel est l’ordre qui sera suivi dans ce travail.

CHAPITRE PREMIER
DES ORIGINES DE L ADMINISTRATION PROVINCIALE
C’est au XIIe siècle qu’ont été posées les premières pierres
de l’édifice administratif.

Auparavant, la France était divisée en grands fiefs, tous
souverains indépendants et isolés quoique relevant delà
même couronne. Aussi, ne connaissait-on que des intérêts
locaux « et a-t-on pu dire avec raison que l’administration
était locale comme les intérêts » (1). Le souverain d’un fief
déléguait son-pouvoir administratif à un prévôt, chargé : 1° De
rendre la justice ; 2° De maintenir la police ; 3° D’exiger les
corvées dues pour les services publics ; 4° De convoquer les
milices et de percevoir les revenus du domaine (2). Tout
vassal noble ayant souveraineté exerçait dans sa terre
les mêmes pouvoirs que son suzerain dans la sienne. Le
clergé avait aussi le pouvoir administratif dans ses terres.
Enfin, des communautés, des associations acquirent certaines
libertés et les firent reconnaître par leurs suzerains. Elles
s’administraient elles-mêmes sous la surveillance du prévôt
(1) Histoire de l’administration en France, par Dareste de la Chavaiine.(2) Dans le Midi ; ces agents prirent le nom do Bayles ; leurs attributions
étaient moins étendues ; elles se bornaient à l’administration proprement dite.
Quant à la juridiction, elle fut remise à de véritables magistrats n’ayant pas
d’autres fonctions, les viguiers ou les juges suivant les cantons, De là, les circonscriptions
de la France méridionale appelées vigueries ou jugeries.6 CHAPITRE PREMIER
du seigneur. Mais bientôt on commença à concevoir l’existence
d’intérêts généraux, communs à plusieurs fiefs, et
l’idée d’une administration centrale prit naissance.

Comme suzerain, le roi pouvait exiger des grands feudataires
certaines obligations, les traduire devant sa cour de
justice, leur réclamer le payement des aides, les convoquer à
la guerre. C’est ce que fit Philippe-Auguste quand il réunit
la première assemblée des pairs du royaume pour juger
Jean-sans-Terre en 1203, et quand il fit combattre sous ses
ordres à Bouvines en l214, les milices des grands fiefs, C’était
là sans aucun doute un commencement de centralisation
administrative. Les agrandissements successifs.du domaine
royal vinrent permettre de la développer.

Le roi comme tous les seigneurs, avait des prévôts, dont
le nombre augmenta nécessairement avec l’extension du domaine
de la couronne. Les offices de prévôts étaient ordinairement
vendus, mais ils étaient conférés à vie et non à titre
héréditaire. C’est là ce qui les distingue des charges de comtes
et de ducs sous la première dynastie. Les concessionnaires
étaient donc de véritables agents du gouvernement placés
sous la surveillance d’un des grands officiers de la couronne,
du grand sénéchal.

Le grand sénéchal chargé de l’administration des revenus
du roi devint le grand juge en matière domaniale. Il eut
aussi, du moins après la suppression de l’office du comte du
Palais, la juridiction sur tous les officiers de la maison. Mais
bientôt ce grand officier parut trop puissant. Sa charge fut
abolie.

Philippe-Auguste pour le remplacer créa l’office de baillis
que l’on a désignés sous le nom de grands baillis pour les distinguer
des officiers inférieurs appelés du même nom. Les
baillis avaient chacun une circonscription comprenant plusieurs
prévôtés, ils faisaient des tournés annuelles pour
recevoir les plaintes des administrés ; ils tenaient des assises
où étaient jugées en appelles décisions des cours prévôtales.
DES ORIGINES DE L’ADMINISTRATION PROVINCIALE 7
Ils recueillaient les revenus du domaine royal, fermes des
prévôtés, produit des amendes. Ils prélevaient sur les revenus
les sommes nécessaires pour solder les dépenses de la
province placée sous leur autorité. Ils étaient de plus chargés
de veiller à l’accomplissement des devoirs féodaux des seigneurs,
vassaux, habitant le domaine. Ils avaient autorité
sur eux, et pour ménager la susceptibilité de ces derniers, le
roi choisissait les grands baillis parmi les chevaliers. Dans
le midi de la France, on ne trouve pas de baillis, mais des
sénéchaux investis des mêmes fonctions. En effet, Louis VIII
ayant réuni à la couronne la sénéchaussée de Beaucaire, on
ne remplaça pas dans cette circonscription les sénéchaux des
seigneurs par des baillis ; on donna aux premiers les fonctions
que ces derniers exerçaient dans le domaine royal. De
même dans d’autres provinces méridionales on conserva les
juges ou les viguiers comme tribunaux de premier degré.

Ainsi donc, au commencement du xme siècle, des prévôts
ou agents locaux se partagent tout le domaine royal qu’ils
administrent ; au-dessus d’eux des baillis dans le Nord, des
sénéchaux dans le Midi, correspondent directement avec le conseil
du roi. Il y a deux degrés de fonctionnaires ; mais chaque
fonctionnaire surtout dans le Nord s’occupe de tout ce
qui concerne l’administration et la justice ; il est universel.

Saint-Louis étendit la juridiction des baillis et sénéchaux
en leur donnant non seulement l’appel du jugement des prévôts
royaux, mais encore celui des justices seigneuriales et
municipales dans les terres d’obéissance au roi, et peu après,
il diminua les pouvoirs régaliens des grands feudataires par
l’établissement des cas royaux.

Dès lors, le bailli devient l’agent tout puissant du roi. Peu
à peu ses attributions se restreindront, par la création de nouvelles
fonctions judiciaires et financières : mais il conservera
une haute autorité pendant le XV° siècle. » Par leur persévérance
les baillis arrivèrent à forcer le seigneur à faire sur ses
propres terres une large part à la souveraineté du roi. Ils
8 CHAPITRE PREMIER
imposèrent au nom de celui-ci des règlements et des défenses,
et malgré les prétentions obstinées des seigneurs haut
justiciers, le mauvais vouloir des juges seigneuriaux qui
cherchaient par tous les moyens à entraver l’exercice des
nouveaux droits de la couronne, graduellement ils accomplirent
leur rude tâche (1). »

Telle était d’une façon générale la situation des baillis au
commencement du XIVe siècle. A cette époque, une révolution
qui devait avoir des conséquences durables se produisit
dans l’administration centrale.

Philippe-le-Bel scinda l’ancien conseil des rois capétiens,
composé des principaux vassaux et des grands officiers de
la couroune, et placé au dessus des baillis et des sénéchaux.
Il décida qu’à l’avenir les questions judiciaires, seraient réservées
aune cour de justice issue du sein du conseil et ainsi fut
créé le Parlement. La Chambre des comptes également confondue
dans l’origine avec le conseil, fut désormais distincte
de ce dernier corps, et s’occupa de l’administration financière.


C’est ainsi que commença au plus haut degré de la hiérarchie
des fonctionnaires, la division des attributions. Il était
naturel qu’elle s’étendit aux ; degrés inférieurs, c’est-à-dire,
aux baillis ou sénéchaux et aux prévôts. Sous Philippe-le-Belparaissent
à côté des administrateurs ordinaires des agents
spéciaux pour les eaux et forêts. A partir de Philippe-le-Long
commence la révolution qui doit avoir pour résultat d’ôter
aux baillis leurs attributions financières et de les donner à
des receveurs spéciaux,

En effet, comme nous l’avons déjà dit, le bailli, qui rendait
la justice, était en même temps receveur-payeur et
comptable. Il envoyait au trésor royal les deniers qu’il avait
perçus distraction faite de la somme nécessaire aux dépenses
de la province.

Mais il lui arrivait souvent de charger du maniement des
(1) M. A Maury. L’Administration Française avant la révolution de 1789.DES ORIGINES DE L’ADMINISTRATION PROVINCIALE 9
deniers un secrétaire placé sous ses ordres. Celui-ci se
transforma bientôt en agent du trésor royal sans devenir
pour cela indépendant du bailli. Il y eut ainsi dans
diverses parties de la France des receveurs qui relevaient
directement des gardiens du trésor royal. Du reste, SaintLouis
avait déjà institué à Paris pour ses domaines un
receveur dont les attributions étaient distinctes de celles du
prévôt.

Dès le milieu du XIVe siècle, les baillis cessent d’être comptables.
Les receveurs se rendent eux-mêmes à la chambre des
comptes ; il existe une ordonnance de 1347 leur imposant
l’obligation de venir prêter serment.

Cette nouvelle organisation s’appliqua naturellement aux
prévôts ; ces derniers cessèrent d’administrer le domaine, et
devinrent juridiction royale du premier degré.

Voilà donc une administration domaniale qui se constitue.
Les revenus composant le domaine comprenaient le produit
des immeubles, les redevances fixes ou censuelles connues
sous le nom de droits féodaux, tous objets de nature à composer
des fortunes privées ; et de plus divers produits résultant
des droits de la puissance publique, tels que les émoluments
du sceau des greffes et des chancelleries, des actes
judiciaires, des amendes, confiscations, aubaines, bâtardises
etc. . . Jusqu’en 1311, ces revenus furent confiés d’abord à
un officier, puis a plusieurs nommés trésoriers de France,
du nom de l’apanage et fief spécial du roi, duc de France.

Les trésoriers étendirent bien vite leurs attributions à tout
le royaume. Ils étaient juges, ordonateurs, administrateurs
de tout ce qui concernait le domaine. Le roi Jean porta le
nombre de ces officiers à quatre, qui, vu l’accroissement du
domaine, se départirent : « L’un en Languedoc, le second en
Langue-d’ouy, le troisième en outre-Seine, et le quatrième
en Normandie, en quoi consistait alors toute l’étendue du
royaume. » Bientôt on distingua parmi les trésoriers ceux
sur le fait des finances, et ceux sur le fait de la justice ; ces
10 CHAPITRE PREMIER
derniers formèrent la chambre du Trésor qui connaissait de
toutes les contestations relatives à la collecte des deniers du
roi en matière domaniale. Les autres s’occupèrent de l’administration
proprement dite.

Parallèlement à cette administration du domaine, se développa
une nouvelle institution financière, nécessité par les circonstances.
Philippe-le-Bel avait créé un revenu distinct des
revenus domaniaux celui des impositions (aides ou tailles) (1).
(1) L’origine de l’impôt royal est assez délicate à déterminer. A l’époque
féodale, il faut distinguer deux espèces de tailles bien distinctes : la première,
dite taille ordinaire, est celle qui est levée par le seigneur sur les serfs de sa
terre, une ou deux fois par an. Elle est arbitraire, ad voluntatem, ad
placitum ; c’est à elle que s’applique la célèbre formule : le serf est taillable
à merci. La seconde, la taille extraordinaire, est un des modes d’application de
l’aide féodale aux quatre cas ; elle pèse sur tous, aussi bien sur les vassaux
libres que les simples tenanciers.La taille ordinaire se modifia sous l’influence de deux faits, l’affranchissement
des communes et celui des serfs. « Le résultat général des chartes communales,
à l’égard des redevances féodales et spécialement de la taille, est celuici
: les redevances arbitraires ou incertaines sont réglées d’une manière fixe,
et un certain nombre de droits disparaissent dans l’intérieur des villes ou dans
leur banlieue. Souvent on abolit la taille, mais souvent aussi on se contente de
la régler : de taille arbitraire elle devient taille abonnée. Enfin, un certain
nombre de droits exercés par les seigneurs passent aux mains des villes qui,
ayant une existence propre, doivent avoir des revenus pour pourvoir à leurs
dépenses ; elles n’innovent pas et prennent en les régularisant les anciennes
taxes, comme la taille qui devient proportionnelle » (M. Vuitry, Régime
financier de la France, p. 272).D’autre part, le, serf affranchi, prenant place dans la classe des roturiers,
n’était plus taillable à merci. D’arbitraire l’imposition qui le frappait devenait
fixe, était convertie en cens et prenait également le nom de taille abonnée.La taille ordinaire n’est certainement pas l’origine de l’impôt royal.Quant à la taille extraordinaire, elle était, avons-nous dit, une des formes de
l’aide féodale ou subside (auxilium)  dû au seigneur en vertu du droit ou plutôt
de la coutume féodale dans trois cas, quand le seigneur armait son fils chevalier,
quand il mariait sa fille, quand prisonnier il avait à payer une rançon
pour se racheter. A l’époque des croisades, on ajouta le cas d’un voyage en
Terre-Sainte, et même, dans certaines localités, toute espèce de guerre entreprise
par le seigneur donna droit à la levée de l’aide. Le roi, quand il percevait
l’aide féodale, ne faisait qu’exercer un pouvoir seigneurial. Rigoureusement,
il n’avait aucun droit en dehors de son domaine propre. Aussi ne devait-DES ORIGINES DE L’ADMINISTRATION PROVINCIALE 11
Charles Vvoulut que le produit de ces impositions fut centralisé
au trésor qui recevait déjà tous les produits domaniaux. Mais
une des règles de la féodalité était que les subsides fussent
consentis librement par ceux qni les payaient au suzerain.
Aussi dut-on réunir en assemblée les principaux membres
ecclésiastiques, les nobles, les hommes du tiers-état pour
leur faire voter l’imposition. C’est-là, remarquons-le en passant,
l’origine des États provinciaux et des États généraux.

Nous verrons plus tard dans la suite de cette étude, le rôle
des députés des trois ordres principalement dans les États
provinciaux relativement au vote des impositions. En ce moment
nous nous occupons seulement de ce qui concerne la
répartition et le recouvrement.

Les premiers impôts furent accordés librement par les États
sous certaines conditions, et l’une d’entre elles fut à l’origine
qu’ils seraient régis et gouvernés par des officiers particuliers
on lui reconnaître que la faculté d’imposer ses tenanciers et ses vassaux directs,
à l’exclusion des arrières-vassaux et de leurs tenanciers. A l’égard de ces derniers,
le consentement des seigneurs était donc nécessaire. C’est probable,
ment dans ces conditions que furent levées dans la seconde moitié du XIIe siècle,
plusieurs contributions qui semblent avoir le caractère d’un impôt général.Ainsi en 1147, Louis VII se préparant à la croisade créa le premier une imposition
d’un vingtième. On ne peut dire sur quelles bases elle fut établie. En
1188, Philippe-Auguste obtint des prélats et des barons le vote d’un subside
connu sous le nom de la Saladine. Saint Louis n’usa du droit de demander l’aide
à ses vassaux qu’une seule fois quand il arma chevalier Philippe son fils aîné.
Il reçut seulement des dons de certaines villes.Jusqu’à cette époque, il n’y a pas véritablement de contribution publique.
Mais bientôt Philippe-ie-Bel étendant outre mesure le principe de l’aide féodale,
créa l’impôt royal. Cette réforme se fit lentement, et ce n’est que peu à peu
que les vassaux s’habituèrent à payer l’aide en dehors des cas prévus par la
coutume.D’autre part, l’ancien principe en vertu duquel les seigneurs devaient donner
leur consentement pour que leurs tenanciers fussent imposés au profit du roi,
se conserva longtemps, et même ces seigneurs furent naturellement portés à
réclamer le droit de percevoir eux-mêmes ou par leurs délégués ce qu’ils devaient
fournir au domaine royal. C’est là ce qui explique que les États de 1355
se soient réservés ou aient confiés aux États provinciaux la nomination des
agents des finances,12 CHAPITRE PREMIER
différents de ceux à qui les rois confiaient l’administration
de leurs domaines. « Comme la nation ne craignait rien
autant que la perpétuité des impôts, elle redoutait même la
qualité des personnes qui devaient présider à leur levée. Elle
avait été alarmée de les voir entre les mains des officiers domaniaux,
dans la crainte qu’on ne s’habituât à les considérer
comme faisant partie du domaine de la couronne » (Mémoire
sur les trésoriers de France et généraux de finances fait
en 1780, par Poitevin de Maissemy, conseiller à la Cour des
aides) (1).

En conséquence fut rendue l’ordonnance du 28 décembre
1385 qui portait que : « Les États choisiront neuf personnes
trois de chaque ordre, qui seront appelées généraux ou
surintendants sur le fait des aides avec pouvoir d’en ordonner
la distribution et l’emploi, d’en recevoir les comptes et de
prononcer souverainement sur tous les différends qui en
naîtront » (2).

Outre les généraux des aides, les États nommèrent des
officiers particuliers qu’on appela élus. Ils devaient être
subordonnés aux généraux.

Les généraux des aides, du moins, dans les premières années
restèrent à Paris. Leur nom même indique qu’ils avaient une
mission générale s’étendant à toute la France. Quant aux
élus ils résidaient dans les provinces. De là la création de
nouvelles circonscriptions purement administratives et
distinctes des circonscriptions judiciaires. Tout d’abord on
prit pour base les circonscriptions ecclésiastiques, qui du
reste n’étaient à peu de chose près que la reproduction des
anciennes divisions administratives de l’empire romain. Les
élections eurent donc les mêmes limites que les diocèses.
(1) Ce mémoire a été publié en partie par M. Vignon, dans ses Éludes
historiques sur l’administration des voies publiques en France t. Ier
pièces justificatives, p. 30.(2) Ordonnances du Louvre, t. III, p. 19. Voir également Isambert :
Recueil général des anciennes lois françaises, t. IV, p. 734.DES ORIGINES DE L’ADMINISTRATION PROVINCIALE 13
Mais bientôt eut lieu une révolution importante ; Charles V,
tout en conservant le nom de ces fonctionnaires, changea
profondément leur caractère ; de délégués des Étals, ils
devinrent de véritables agents de la royauté. D’abord soumis
à des inspecteurs nommés par le roi, ils furent transformés
en officiers royaux.

D’après une ordonnance de février. 1388 (1) , ils prennent le
titre de généraux conseillers pour le fait des aides, et leur
nombre est fixé à six. On leur applique le même système
qu’aux trésoriers de France ; on distingue parmi, eux, les
généraux sur le fait de la justice (c’est l’origine de la Cour
des aides) , et ceux sur le fait des finances. Le mot finances
remplace le mot aides, parce que ce dernier n’a plus qu’une
signification restreinte ; il s’applique seulement aux revenus
indirects. Les trois généraux sur le fait des finances ne
conservèrent pas des attributions indivises pour ainsi dire
sur tout le domaine royal. Ils se partagèrent le royaume et
chacun prit sous.sa dépendance un certain nombre d’élections.
De là les nouvelles circonscriptions plus étendues que les
élections que l’on appela généralités et qui sont devenues les
véritables divisions administratives de l’ancienne France.

Ce système fut momentanément abandoné en 1400 « Avons
ordonné, dit un édit du roi (2) , que les dits généraux ne partent
point le pays de notre royaume en en prenant chacun une
contrée sous son gouvernement. » Mais on y revient en 1411.
Cette institution des généraux de finances subsista sans changement
pendant tout le XVe siècle. Au XVIe siècle seulement,
leur nombre fut augmenté- Une ordonnance de 1523, énumère
en effet dix généralités. Une seconde ordonnance de décembre
1542 (3) , éleva à 17 le nombre de ces circonscriptions. Danschacune
d’elles existait à la même époque un receveur général
centralisant le produit des impôts, et ayant au-dessous de lui
des receveurs particuliers dans chaque élection. Toutefois les
(1) Isambert. Op. cit., t. VI, p. 652.(2) Isambert. Op. cit., t. VI, p. 855(3) Isambert. Op. cit., t. XII, p. 224 et 805.14 CHAPITRE PREMIER
généraux des finances, restaient chargés de tout ce qui concernait
les impôts et principalement la répartition. Ils nommaient
et destituaient les élus receveurs, grenetiers et contrôleurs.
Ils dressaient les budgets des receveurs, et arrêtaient
les comptes des receveurs généraux sauf rectification à la
chambre des Comptes. Ces attributions étaient, en somme,
exclusivement financières. Le pouvoir central ne songeait
pas encore à s’occuper de la tutelle des communautés et des
questions d’intérêt général fort nombreuses qui furent plus
tard confiées aux intendants. Au-dessous des généraux les
élus s’occupaient de l’assiette et de la répartition locale,
c’est-à-dire contre les paroisses ; ils bâillaient à ferme les impositions
indirectes.

Pendant que l’administration des finances prenait de jour
en jour plus d’importance, celle des domaines voyait également
ses attributions s’accroître. En 1508, on lui confia tout
ce qui concerne la voirie.

A l’origine les baillis, sénéchaux, prévôts s’occupaient concurrement,
et avec un peu de confusion, des faits de voirie.
Il y avait bien quelquefois des commissaires royaux. Souvent
aussi c’étaient les magistrats municipaux, capitouls ou consuls
qui s’attribuaient le droit de faire réparer les chemins et les
ponts. En effet, à cet époque la voirie municipale n’était
pas distincte de la grande voirie. En 1388, le prévôt de Paris
reçut des pouvoirs spéciaux en cette matière. En somme, l’autorité
royale n’administrait pas elle-même les voies publiques ;
c’étaient des concessionnaires qui se chargeaient de construire
ou de réparer, et, qui se procuraient des ressources au
moyen de péages qu’on leur donnait l’autorisation de percevoir.
Il n’y avait donc pas besoin d’administrateurs, ni d’ingénieurs
spéciaux. Il suffisait, pour assurer l’exécution des
édits, de donner aux magistrats ordinaires le pouvoir de
prononcer des décisions répressives. Au commencement du
XVIe siècle, on sentit le besoin de confier aune autorité unique,
le droit d’intervenir. L’ordonance de 1508, qui énumère les
DES ORIGINES DE L’ADMINISTRATION. PROVINCIALE 15
fonctions des trésoriers de France chargea ces agents, « de
visiter tous chemins, chaussées, ponts, pavés, ports et passages
de notre royaume, et eux informer ou faire informer et
enquérir de l’État en quoi ils sont : et s’il y en a aucuns esquels,
pour le bien de nous et de la chose publique, il soit
besoin de faire réparations et édifices et empierremements, de
les faire faire de nos deniers, au regard de ceux qui sont
en notre charge, et des autres qui sont en la charge d’autrui
et que pour ce faire ont et prennent péages, pavages, barrages,
qu’ils les contraignent chacun en leur regard, à les
faire faire selon qu’ils y sont tenus » (art. 18) (1).

Les trésoriers dont nous parlons sont ceux sur le fait des
finances ; ils n’eurent pas plus le contentieux en matière de
voirie qu’ils ne l’avaient en matière de domaine. Ce contentieux
fut confié aux baillis et sénéchaux.

Telles étaient les deux administrations des finances et des
domaines ; on songea bientôt à les réunir. Une ordonnance de
1551 supprima les trésoriers de France ainsi que le changeur
du Trésor entre les mains duquel étaient centralisés tous les
revenus du domaine et confia dans chaque généralité, au
général de finances, les fonctions de trésorier de France. Les
fonds domaniaux devaient être versés dans les caisses des
receveurs généraux. Ainsi, les trésoriers ne forment plus un
corps unique résidant auprès du roi ; leurs attributions sont
réparties entre tous les généraux.

Cette réunion des offices de trésoriers de France et généraux
de finances subit plusieurs vicissitudes qu’il est inutile
d’exposer ici en détail. Ce ne fut qu’en 1577 qu’elle fut définitivement
consacrée par un édit de Henri III. La même ordonnons
portait à cinq le nombre des trésoriers généraux dans
chaque généralité. Cette mesure n’avait d’autre raison qu’un
intérêt fiscal, les offices de trésoriers étant vénaux. Aussi, le
nombre de ces officiers alla-t-il toujours en croissant. On
créa successivement des procureurs, des greffiers, et c’est
(1) Isambert, XIII, 236-247.16 CHAPITRE PREMIER
ainsi que se constitua ce que l’on a appelé les bureaux des
finances, qui, jusqu’à la création des intendants eurent véritablement
en niain l’administrationn locale.

Ces bureaux de finance sont donc les héritiers directs des
généraux superintendants et des trésoriers de France. Toutefois,
il ne faut pas oublier que les généraux se répartissaient
en deux classes, suivant qu’ils s’occupaient du contentieux
ou de l’administration. Les premiers formèrent la Cour des aides,
qui jugeait en matière de contributions directes ou indirectes.
Les seconds seuls transmirent leurs attributions administratives
aux bureaux de finance. Ceux-ci eurent donc l’ordonnancement
des dépenses ; ils donnaient les aides à ferme
ou les faisaient régir pour le compte du roi, ils répartissaient
entre les élections de leur généralité, les impôts directs (1).

D’autre part, comme successeurs des trésoriers de France ils
eurent à s’occuper de la voirie et du domaine. Ils ne géraient
pas, mais surveillaient simplement la rentrée des revenus ; et
baillaient à ferme les domaines royaux. Ce n’est que plus
tard, au moment de la création des intendants, qu’on leur
confia le contentieux du domaine et de la voirie.

Il n’est pas difficile d’expliquer pourquoi le rôle administratif
des bureaux de finances fut de courte durée. Administrer
est le fait d’un seul ; or, chaque bureau formait une
compagnie. Par suite, aucune initiative ; aucune unité d’action.
Mais ce n’était pas tout ; les charges de trésoriers étant
vénales, leurs titulaires acquirent un esprit d’indépendance
(1) Sur ce point, la distinction des pouvoirs administratif et judiciaire fut
assez bien observée. Il n’en fut pas de même pour les fonctionnaires du second
degré ; les élus dont nous avons déjà indiqué brièvement les fonctions attributions,
devinrent peu à peu un véritable tribunal, qui jugeait en première instance
les affaires de la compétence de la Cour des aides. Cependant leur rôle
administratif subsista. Ils continuèrent à s’occuper de la répartition des impôts
mais leur autorité fut bien réduite à partir du moment où ils cessèrent d’être
les seuls représentants locaux du pouvoir central, et où les généraux de finances
et plus tard les bureaux étant eux-mêmes répartis sur le territoire devinrent les
intermédiaires naturels entre le gouvernement et les élus, du moins pour ce
qui concernait les attributions administratives de ces derniers..'DES ORIGINES DE L ADMINISTRATION PROVINCIALE 17
vis-à-vis du pouvoir central. Aussi la royauté songea-t-elle
ibien vite à remplacer les bureaux de finance. Ce travail s’opéra
peu à peu ; les administrateurs uniques et révocables à
volonté qui succédèrent au bureau de finances furent les intendants.
Mais ceux-ci avaient été eux-mêmes, précédés par
les gouverneurs.

Par la création des trésoriers de France et des généraux
superintendants, les baillis et sénéchaux avaient perdu leurs
.attributions en matière domaniale et financière. Sur d’autres
points encore, le rôle qu’ils avaient eu à remplir à l’origine
subit des changements considérables. La révolution se fit
lentement et voici les phases qu’elle suivit. Les baillis et sénéchaux-souvent
peu versés dans la jurisprudence avaient
pris pour habitude de se faire suppléer par des lieutenants
qui à partir de 1493 furent institués par le roi. François 1er
créa en outre dans chaque bailliage et sénéchaussée un lieutenant
criminel.

Les baillis appelés d’épée, pour se distinguer de leurs
lieutenants, et choisis parmi les nobles ne gardaient plus que
l’autorité militaire. A ce titre ils devaient maintenir la policé
parmi les troupes du ban et de l’arrière-ban, faire exécuter les
-ordonnances interdisant les réunions de gens armés, prononcer
la dissolution des compagnies rassemblées par les seigneurs.
Ils acquirent un droit de surveillance sur les troupes
soldées quand celles-ci eurent été rendues permanentes par
Charles VII. Enfin, étant gentilshommes, ils se réservèrent
ce que nous appelons aujourd’hui la police, parce qu’elle
avait à cette époque un caractère militaire. « A la tête des
nobles ils allaient, dit M. Maury, faire des chevauchées, arrêter
les malfaiteurs et les vagabonds » (1).

Mais bientôt ces attributions militaires elles-mêmes disparurent.
Les bailliages et sénéchaussées ne restèrent plus jusqu’en
1789 qu’une circonscription judiciaire et électorale. Le
fait qui amena ce changement fut la création des gouverne'
.(1) M. Maury, 
op. cit.18 , CHAPITRE PREMIER
ments. De bonne heure lés rùis avaient donné quelquefois
par mesure spéciale des pouvoirs extraordinaires à des princes
du sang. Sous Louis XII, les provinces reçurent toutes
des gouverneurs auxquels la direction des forces militaires
fut attribuée et dont les charges considérées comme un démembrement
des offices des grands baillis d’épée furent
" confiées à des princes. Ces gouverneurs exercèrent une autorité
presque discrétionnaire ; ils ont certainement servi
la cause de la centralisation politique, mais comme ils se
transmettaient héréditairement leurs charges, ils devinrent
peu à peu indépendants, et ainsi qu’on l’a dit justement, ils
furent bien plutôt les représentants des provinces vis-à-vis
du roi, que ceux du roi vis-à-vis les provinces. Du reste, les
gouvernements rappelaient la division de la France en grands
fiefs, et cette considération suffit à les rendre bientôt suspects
au pouvoir central. François 1er fixa le nombre des
gouverneurs à douze et chercha à mettre quelque uniformité
dans leurs attributions dont l’étendue variait auparavant suivant
les lettres d’investiture. On peut dire d’une façon générale
qu’ils avaient pour mission de conserver en l’obéissance
du roi les provinces et les places de leur gouvernement
de les maintenir en paix, de les défendre contre les .
ennemis de l’État, de veiller à ce qu’elles fussent bien fortifiées
et munies de toutes choses nécessaires, de prêter
main-forte à la justice quand ils en étaient requis.

Bien peu de gouverneurs se restreignirent à cet ordre d’attributions.
Au XVI° siècle, pendant les guerres de religion, on
les voit chercher à secouer le joug royal. Quelques-uns tentèrent,
de lever des troupes en leur nom, de percevoir des
impôts, en un mot de s’arroger de véritables droits régaliens.
En 1580, le gouverneur du Dauphiné faisait publier les arrêts
du parlement de Grenoble en son propre nom. Une ordonnance
dut le lui interdire. Henri IV eut à soutenir contre ces
étranges représentants du pouvoir central, une lutte incessante,
et surtout à réprimer leur prétention d’être proprié-
DES ORIGINES DE L’ADMINISTRATION PROVINCIALE 19
taires de leur charge et de la transmettre à leurs héritiers. A
l’avènement de Richelieu, la liste des gouverneurs comprend
les plus grands noms de France, le duc de Montmorency en
Languedoc, le duc de Guise en Provence, le duc de Rohan en
Poitou, le duc de Chevreuse en Auvergne, le prince de Condé
en Berry. Ce n’est pas sur de pareils hommes que pouvait
compter le premier ministre, pour en faire des agents dociles.
Si l’on songe d’ailleurs que les officiers de judicatures et de
finances étaient devenus presque leurs vénaux, on comprendra
facilement que le gouvernement exerçait sur tous ses
fonctionnaires une autorité bien restreinte. Il avait il est vrai
comme ressource suprême la suppression des charges, mais
un pareil moyen entraînant le remboursement du prix aux
titulaires devenait très onéreux.

Aussi un écrivain a-t-il pu tracer ce tableau de l’administration
française à cette époque : « Quand on examine la
situation du pouvoir central à la fin du XVIe siècle et au commencement
du XVIIe siècle, dit M. de Carné, dans son livre sur
les États de Bretagne, il est impossible de ne pas constater
toutes les facilités que l’on avait de lui résister. De tous côtés
s’élevaient en face de la royauté des forces dont l’indépendance
s’appuyait sur des titres d’une légitimité tout au moins
apparente. D’abord le clergé, maître d’une grande partie du
sol, administrait lui-même. Les nobles dépouillés d’une partie
de leurs pouvoirs locaux étaient maîtres de l’armée. Enfin le
tiers-état avait obtenu à prix d’argent la concession de cer*
tains droits déterminés. Parmi les fonctionnaires, les uns,
maires, échevins, consuls, capitaines de compagnie de garde
civique, procédaient de l’élection ; les autres, officiers royaux
proprement dits, juges ordinaires ou spéciaux ayant acquis
leurs charges, conservaient une certaine indépendance » (1).
Et plus loin le même auteur ajoute : « le gouverneur ou
plutôt son lieutenant nommé à cette époque par le roi ne
disposait d’aucun agent proprement dit. » Il n’existait qu’un
(1) M. de Carné. Les États de Bretagne.20 CHAPITRE PREMIER
moyen de remédier à un pareil état de choses ; diminuer graduellement
l’influence des titulaires d’office, réduire les pouvoirs
des gouverneurs, et créer de nouvelles fonctions confiées
à de véritables agents de gouvernement révocables à volonté.
De là l’institution des intendants qui a transformé l’administration
des provinces, et a achevé l’oeuvre de centralisation.

CHAPITRE II
CREATION DES INTENDANTS
Il existait assez anciennement auprès du roi une juridiction
spéciale appelée les Requêtes de l’hôtel ; elle dérivait
de la juridiction d’un des grands officiers de la couronne au
temps des premiers Capétiens, le grand maître d’hôtel. Ce
tribunal connaissait des causes des princes, des commensaux
de la maison du roi et de tous ceux qui se rattachaient à la
cour. Il était composé d’officiers nommés maîtres des
requêtes, parce que dans le principe ils avaient mission de
recevoir les requêtes ou pétitions apportées au roi. Sur
chacune de ces pétitions il faisait un rapport au Conseil. Ces
fonctionnaires étaient complètement dans la main du roi, et
celui-ci fut amené à s’en servir comme de mandataires particuliers
 ; il les envoyait dans les provinces remplir une mission
de surveillance et de contrôle. De là l’usage des chevauchées,
nous dirions aujourd’hui tournées d’inspection, que ces agents
étaient chargés de faire au nom du roi (1). Ils devaient veiller
de près à l’exécution des ordonnances, et tenir le Conseil
exactement informé. A l’origine le royaume fut divisé en six
régions qui correspondaient à peu près aux ressorts des
Parlements provinciaux. Un édit de 1553 décida que les
chevauchées se feraient désormais par généralités (2).
(1) On a rapproché avec juste raison les fonctions des maîtres des requêtes
à cette époque de celles des missi domicili de Charlemagne.(2) L’Administration des Intendants, par M. d’Arbois de Jubamville,
p. 14.22 CHAPITRE II
Une pareille institution devait fatalement aboutir à l’établissement
d’agents sédentaires. Aussi rattache-t-on communément
l’origine des intendants aux chevauchées des
maîtres des requêtes.

Cependant dès le milieu du XVIe siècle, on voit à côté des
maîtres de requêtes, des fonctionnaires ou des magistrats,
non plus seulement chargés de surveiller ou de contrôler,
mais investis par mesure spéciale du droit de rendre des
jugements, de casser des officiers, en un mot d’accomplir
de véritables actes d’autorité. Ce point a été mis en lumière
dans un livre récent (1). L’auteur établit que le pouvoir central
donnait des commissions pour mille objets divers ; parmi ces
commissaires, quelques-uns prirent le nom d’intendants,
c’était ceux qui étaient départis, suivant l’expression usitée
alors, sur le fait de la justice, de la police et des finances.
Ces trois attributions étaient tantôt réunies, tantôt séparées,
on voit que tous les intendants étaient des commissaires
mais que la réciproque serait inexacte. Ce qui explique
pourquoi, à leur titre de commissaires départis, on devait
ajouter une formule spécialisant leurs fonctions. En un mot,
l’intendant est un magistrat que le pouvoir central a chargé
en vertu d’une commission de faire sentir loin de la cour
l’action de la puissance royale, et qui parmi ses titres
officiels peut citer celui d’intendant de la justice, ou de la
justice et police, ou de la justice, police et finances. Le mot
police à cette époque avait un sens plus général qu’il ne l’eut
plus tard à la fin du XVIIe siècle, il était synonyme de
politique.

Le premier intendant dont on ait connaissance serait,
d’après M. Hanotaux, un sieur Panuce qui, vers l’année 1553,
fut chargé en vertu d’une commission de l’intendance de la
justice en l’île de Corse. C’était le président de la Cour des
aides de Montpellier : « Icelui, dit l’ordonnance, avons commis,
ordonné et député pour soi transporter en ladite île de
0) Origines de l’Institution des Intendants, par M. Hanotaux.CRÉATION DES INTENDANTS 23
Corse, ou nous lui avons donné plein pouvoir, autorité, commission
et mandement spécial il se informera des coutumes,
constitutions, usage et style qui se observent en
ladite île pour le regard du fait de ladite justice, ou nous
voulons qu’il ait la supérintendance générale pour l’exercice
et l’administration d’icelle tant en civil qu’en criminel sur
toutes personnes. » Ce sont bien là des pouvoirs extraordinaires,
dont l’établissement était motivé par l’état de guerre
civile dans lequel se trouvait la Corse.

En 1565, un nommé Jacques Viole, conseiller au Parlement
de Paris, est député à Blois. A la même époque, on trouve
également des intendants établis à poste fixe en Touraine
avec mission « de connaître de toutes les causes civiles et
criminelles, malversation des juges, ports d’armes, assemblées
illicites, séditions, de présider en toutes les justices du
bailliage, d’évoquer les causes des juges inférieurs, de voir
les départements des élus, de leur faire administrer la justice,
et en cas d’abus ou de malversation d’en donner avis à
Sa Majesté ». En 1580, Henri III à la suite de vives remontrances
des Étals de Blois, supprima ces fonctionnaires.

Après les guerres de religion, quand le gouvernement eut
ressaisi son autorité, on voit réapparaître les commissaires
royaux. Dès l’année 1600, Henri IV reprend le système de ses
prédécesseurs. Il donne des commissions spéciales pour la
levée de la taille. Souvent même il pourvoit un individu
d’une commission pour l’intendance de la justice ou l’intendance
des finances en une armée. Ces intendants des armées
devinrent les intendants des provinces : « Chaque fois qu’une
province était troublée par des désordres ou des rébellions,
le pouvoir royal naturellement y envoyait une armée. Et
cette armée était accompagnée d’un intendant de justice qui
avait à la fois autorité sur l’armée et sur la province. Les
troubles finis, l’intendant restait quelque temps dans le pays,
il devenait intendant de province » (1).
(1) M. Hanotaux, Op. cit.24 CHAPITRE II
Au commencement du XVIIe siècle, il y eut aussi un grand’
nombre d’intendants de justice, et quelques intendants definances.
Les attributions n’étaient pas toujours,les mêmes ;:
elles dérivaient de la commission souvent conçue en termes,
assez vagues.

Il ne faudrait pas croire que ces délégués du pouvoir central
fussent accueillis sans protestations dans les provinces..
Ainsi, en 1628, Richelieu installa à Bordeaux un intendant
nommé Servien avec des pouvoirs très étendus pour faire leprocès
des Rochellois convaincus de crimes de lèse-majesté,
de rébellion et d’entente avec les Anglais. Servien ne fit pas
enregistrer sa commission au Parlement de Bordeaux et
exerça des actes d’une autorité presque souveraine. Les remontrances
du Parlement ne se firent pas longtemps attendre
 ; en voici quelques extraits : « Les commissaires
extraordinaires passent comme éclairs dans les provinces,
paraissent et disparaissent, souvent considérés des
peuples comme des comètes de sinistre présage ; c’est
pourquoi les États assemblés ont souvent fait plainte des
commissions extraordinaires qui privent les juges naturels
de leur juridiction… Les pouvoirs extraordinaires, dit un
ancien, sont de mauvaise conséquence à l’État ; qu’eût-il
dit, Sire, du vôtre qui contient un nombre suffisant d’officiers
pour administrer la justice et les finances de toute l’Europe ?
Sans doute il eût jugé les pouvoirs extraordinaires fort inutiles
 », et les remontrances ajoutent en ce qui concerne l’intendant
: « Par respect pour Votre Majesté, nous avons souffert
sans faire plainte l’an passé que les sieurs Portier et
Servien, maîtres des requêtes de votre hôtel, et autres Messieurs
qui étaient vos officiers, exerçassent à la vue de votre
Parlement, diverses commissions pour juger souverainement ;
le sieur Servien a pris avantage de notre patience et respectueux
silence pour obtenir une commission d’intendance de
la justice, police et finances dans la Guienne, pour l’observation
ou infraction de vos édits ou ordonnances, pour le règle-
CRÉATION DES INTENDANTS 25
ment des officiers, des villes et communautés, et pour faire
vivre vos sujets en paix. Elle lui a donné aussi tout le pouvoir
souverain attribué par vos édits et ordonnances à votre
Parlement et à vos officiers subalternes. » Et l’auteur des
remontrances pour protester contre cette concentration de
pouvoir ajoute cette phrase curieuse : « Il est des rayons de
votre autorité souveraine, Sire, comme de ceux du soleil, lesquels
épars et dispersés sur la face de l’univers donnent une
douce chaleur, mouvement et vie à toutes les parties de l’âme,
mais qui ramenés comme centre dans un miroir brûlent et
consument. »

Ces protestations n’arrêtèrent pas Richelieu. Il continua à
nommer des intendants en Bourgogne, en Provence, en Touraine.
L’existence officielle de ces fonctionnaires est consacré
par l’article 81 du Code Michaud ainsi conçu : « Nul ne peut
être employé es-charges d’intendant de la justice et des
finances que nous dépêchons en nos armées ou provinces,
qui soit domestique, conseil ou employé aux affaires ou proche
parent, des généraux des dites armées ou gouverneurs
des dites provinces » (1).

Enfin en 1633, il existe des intendants à peu près partout.
Il semble du reste qu’à la même époque avaient encore lieu
les chevauchées des maîtres des requêtes. En effet, la même ordonnance
de 1629 dit dans son article 58 (2)  : « Les maîtres de
requêtes de notre hôtel visiteront les provinces suivant le
département qui sera fait par chacun ou par nos chanceliers
ou gardes des sceaux et se transporteront tant en nos cours
de parlement qu’au sièges des bailliages et autres. Recevront
toutes plaintes de nos sujets sur les fautes et incommodités
qu’ils reçoivent même en l’administration de la justice tant pour
l’ordinaire qu’à raison des levées et impositions, oppression
des faibles pour la violence, crédit et autorité des grands ;
informeront d’office des choses susdites et de tous crimes, et
(1) Ordonnance de janvier 1639. Isambert, t. XVI, p. 250.(2) Isambert, t. XVI, p. 241.26 CHAPITRE II
autres choses concernant notre service et le bien et soulagement
de notre peuple. » Le texte ajoute que les maîtres dès
requêtes auront autorité sur tous les fonctionnaires, pourront
réduire les taxes, salaires et épices excessivement
prises par les juges et officiers subalternes, et faire Tendre
ce qui a été indûment exigé, devront surveiller le traitement
fait aux sujets en l’imposition levée et recette de la taille, et
qu’à cet effet ils se feront représenter les rôles et rendront
de véritables sentences exécutoires nonobstant appel ou opposition.


Ainsi l’ordonnance de 1629 dans deux articles distincts et
très éloignés l’un de l’autre (58 et 81) s’occupe des maîtres
des requêtes, puis des intendants. Il semble donc qu’il y ait
eu là deux institutions qu’il ne faut pas confondre, qui ont
subsisté quelque temps l’une à côté de l’autre. Les maîtres des
requêtes faisaient des tournées d’inspection. Les intendants
étaient au contraire de véritables administrateurs. Cependant
on voit les premiers intervenir activement en ce qui concerne
la levée des impôts. Il serait donc difficile de trouver une
formule exacte pour caractériser ces fonctionnaires ; il faut
éviter de mettre dans les termes une précision qui n’existait
peut-être pas dans la réalité. Maître des requêtes et commissaires
royaux ont fini par disparaître pour donner place aux
intendants proprement dits. Du reste, il serait difficile de préciser
l’époque de l’apparition des intendants.

Cependant on a longtemps attribué à une ordonnance du
mois de mai 1635 la création des fonctionnaires qui nous
occupent. Cette ordonnance est portée dans la collection
Isambert (1) comme ayant créé les intendants ; mais c’est là
une méprise ; l’ordonnance, ce point est aujourd’hui certain,
ne s’occupe que des présidents des bureaux de finances.

Par des édits de 1608 et 1627, il avait été créé dans chaque
bureau de finances, quatre charges de présidents et de trésoriers
généraux. Ces présidents choisis parmi les trésoriers de
(1) Isambert, t. XVI, p. 442.CRÉATION DES INTENDANTS 27
France, avaient bientôt acquis une autorité dont ils abusaient
pour entraver l’exécution des ordres du roi. C’est pour faire
cesser un pareil état de choses que Richelieu sépara des bureaux
de finances ces quatre charges de présidents, qu’il
remboursa ceux qui en étaient possesseurs, et s’en réserva
l’entière disposition, s Et combien que les dits présidents
et trésoriers généraux de France soient obligés tant par le
devoir de leurs charges que par le serment qu’ils nous
ont prêtés de nous servir bien et dûment en l’exercice
d’icelles, néanmoins depuis quelques années ils se sont
rendus tellement difficiles à l’exécution de nos édits et
commissions, qu’il semble qu’ils s’y soient voulu directement
opposer et les traverser dont nous avons reçu un très
grand préjudice au bien de nos affaires par le retardement
qu’ils y ont apporté. » Les nouveaux présidents étaient investis
des mêmes prérogatives que les anciens. Ils recueillaient
les voix des trésoriers généraux sur toutes les affaires qui se
traitaient dans les bureaux de finance ; ils avaient à s’occuper
de ce qui concernait la grande et petite voirie, les étapes de
gens de guerre. Ils devaient faire exécuter les édits et les
commissions qui leur étaient adressés par le pouvoir.

Tel est l’objet de l’édit de 1635 (1). Ce qui a trompé
M. Isambert, c’est la qualification d’intendants attribuée aux
trésoriers généraux de France. Plusieurs raisons rendent
inadmissible toute confusion à cet égard. Les fonctions d’intendants
ne constituaient pas des offices, mais de simples
commissions ne pouvant s’acheter, et n’ayant pas besoin
d’être enregistrées en Parlement. Or l’édit de 1635, dit que
les charges et qualités de présidents seront dorénavant tenues
et possédées en titre d’office. De plus, les présidents,
d’après l’édit, sont quatre par généralité tandis qu’il n’y a
qu’un intendant. Enfin, les attributions de ces présidents ne
(1) Ce point a été parfaitement mis en lumière par M. Caillet dans le volume :
De l’administration en France sous le ministère du cardinal de Richelieu.28 CHAPITRE II
touchent qu’aux finances, ceux des intendants à la police et à
la justice en plus.

La mesure prise par Richelieu ne produisit pas l’effet qu’il
en attendait et c’est peut-être une des raisons qui le porta à
augmenter les attributions des intendants.

En résumé, il n’est guère possible de rapporter à une date
fixe la création des intendants. Le pouvoir central pour faire
sentir son autorité a usé de tous les moyens. Les agents qu’il
envoyait dans les provinces soit pour y remplir une mission
de surveillance comme les maîtres des requêtes, soit pour y
exercer temporairement des pouvoirs extraordinaires comme
les commissaires royaux, se transformèrent peu à peu en
agents permanents et sédentaires. Ils devinrent les intendants
ou commissaires départis qui ont joué un si grand rôle
depuis le milieu du XVIIe siècle jusqu’en 1789.

Du reste, toutes ces modifications se firent lentement. Les
changements passaient presque inaperçus ; les Parlements
protestaient bien, ils reprochaient à ces nouveaux agents
d’être « officiers de justice » sans avoir payé finance ; et de
leur enlever certaines causes. Ils firent des remontrances et
même annulèrent des ordonnances rendues par les intendants.
Mais ces derniers trouvèrent un appui dans le Conseil
d’État. Les arrêts des Parlements furent cassés.

Pendant la Fronde, le pouvoir des intendants fut momentanément
diminué. On trouve, à la date du 18 juillet 1648,
une déclaration du roi ainsi conçue : « Nous avons, dès à
présent, révoqué et révoquons toutes les commissions extraordinaires
qui pourraient avoir été expédiées pour quelque
cause et occasion que ce soit, même les commissions d’intendant
et de justice dans les généralités de notre royaume,
fors et excepté dans les provinces de Languedoc, Bourgogne,
Provence, Lyonnais, Picardie et Champagne, esquelles provinces
les intendants qui seront par nous commis ne pourront
se mêler de la levée de nos deniers, ni faire aucune fonction
de la juridiction contentieuse, mais pourront seulement

esdites provinces être près des gouverneurs pour les assister
en l’exécution de leur pouvoir. »

Cette concession dura peu. Dès le début du règne de
Louis XIV, nous trouvons les intendants rétablis, leurs pouvoirs
augmentés. Ces nouveaux agents n’avaient pas supprimé
les anciens gouverneurs militaires. Ils s’étaient placés
à côté d’eux, mais pour les dépouiller de presque toutes
leurs attributions. Le territoire était donc partagé en intendances
et en gouvernements. Ces divisions ne se correspondaient
pas toujours exactement. Telle intendance pouvait
comprendre plusieurs gouvernements, tel gouvernement
plusieurs intendances. Par suite, l’intendant ne résidait pas
toujours dans la même ville que le gouverneur.

La division en gouvernements était la division officielle,
les généralités formaient les véritables circonscriptions administratives.
Elles comprenaient en moyenne près de trois de
nos départemets actuels ; mais il y avait entre elles beaucoup
d’inégalité, tant au point de vue de l’étendue du territoire
qu’à raison de leur importance propre. Aussi certaines intendances
étaient-elles, comme aujourd’hui nos préfectures,
plus recherchées que d’autres. De là une certaine hiérarchie
parmi les titulaires et une possibilité d’avancement pour
ceux qui se distinguaient dans l’accomplissement de leurs
missions. Ce point est signalé par Necker à la fin du XVIIe
siècle. « Un intendant, dit-il, le plus rempli de zèle et de
connaissances est bientôt suivi par un autre qui dérange et
abandonne les projets de son prédécesseur. » Plus loin, il
ajoute qu’à « chaque variation les intendants perdent le fruit
des connaissances locales qu’ils peuvent avoir acquises ».

Au-dessous des intendants, on trouve les subdélégués dont
les attributions sont indiquées dans une ordonnance de 1704.
«  Les subdélégués recevront chacun dans leur département
les requêtes aux intendants ; ils les enverront avec les éclaircissements
nécessaires ; dans les cas qui le requerront ils
dresseront leurs procès-verbaux qu’ils enverront avec leur
30 CHAPITRE II
avis. Ils recevront tous les ordres qui leur seront adressés
par les intendants, tiendront la main à leur exécution, et
s’instruiront le plus exactement que faire se pourra de Tétat
de chacune des paroisses de leur département. >

Le subdélégué était ordinairement un homme du pays
choisi par l’intendant et non par le pouvoir central. N’étant
pas agent de l’État, il ne recevait pas de traitement du trésor.
On le rétribuait sur les fonds de la circonscription qu’il administrait.

ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS
L’intendant est avant tout un administrateur. A l’origine
la commission dont il était pourvu, l’investissait bien quelquefois
d’un pouvoir de juridiction très étendu. C’est ainsi
qu’il pouvait réformer des jugements et des arrêts. A partir
de 1630 ou 1640, ses attributions se limitent au domaine administratif,
il enlève aux gouverneurs et aux bureaux de finances
tout ce qui touche à ce domaine ; aux premiers il ne
laisse qu’une autorité nominale, aux seconds que des attributions
judiciaires. Sans doute, le principe de la séparation
des pouvoirs n’est pas appliqué aussi rigoureusement qu’aujourd’hui.
L’intendant a une juridiction mais tout exceptionnelle.
C’est là ce qui le distingue duproeses romain qui
était juge ordinaire en même temps qu’administrateur. Il est
vrai que le pouvoir central soutenait théoriquement que
l’intendant était le juge de droit commun et avait toute juridiction
qui n’était point particulièrement attribuée à un
autre tribunal. Cette thèse fût même plusieurs fois mise en
pratique. Toutefois en fait, il y a une différence considérable
entre la situation d’un intendant et celle d’un prseses qui
statuait même sur les matières purement civiles. Des diffé-
32 CHAPITRE III
rences encore plus considérables séparent l’intendant du
bailli du XIIIe siècle, puisque ce dernier joignait à ses pouvoirs
d’administrateur et de juge, le commandement militaire
du territoire confié à ses soins.

Comme mandataire direct du souverain, l’intendant recevait
ses pouvoirs au moyen d’une commission scellée du
grand sceau, qui n’était soumise à l’enregistrement d’aucune
Cour ou tribunal. Il correspondait avec chaque ministre. Ses
attributions étaient des plus étendues et des plus variées.
Aujourd’hui quand on veut énumérer les pouvoirs des préfets,
on envisage successivement ces fonctionnaires à plusieurs
points de vue ; d’abord comme agents politiques du gouvernement
central, puis comme délégués de l’État ; enfin, comme
représentant la personnalité civile du département et comme
chargés à ce titre de la gestion des affaires locales. Une
classification aussi rationnelle serait difficile à faire, en ce qui
concerne les intendants. La centralisation était bien plus
forte qu’à notre époque ; affaires locales et d’intérêt général
étaient remises aux mains d’un seul individu. ; peu importait
dès lors de les distinguer théoriquement. Quant à la personnalité
des provinces, elle n’existait pas dans les pays d’élections,
ou du reste les généralités ne correspondaient pas exactement
aux anciennes provinces.

Nous devons donc considérer l’intendant comme seul investi
de tous les pouvoirs administratifs dans l’étendue de sa.
généralité. Ces pouvoirs peuvent se ramener à plusieurs
chefs que nous examinerons successivement.

En qualité de commissaire du conseil du roi, les intendants
avaient des attributions extraordinaires, qui ne se bornaient
pas toujours aux mesures d’ordre administratif ; mais
qui combinées avec le système des évocations empiétaient
souvent sur le domaine judiciaire. De plus, ils avaient le droit
de siéger au Parlement, de présider les bailliages, sénéchaussées
et autres tribunaux inférieurs et d’exercer sur les actes
et la procédure un certain contrôle. Nous laisserons de côté
ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 33
tout ce qui concerne cet ordre d’idées pour nous maintenir
: sur le terrain purement administratif.
Les impôts.

Avant 1789, comme aujourd’hui les impositions se divisaient
en directes et indirectes. Ces dernières étaient mises enferme,
et les administrations provinciales n’avaient point à s’en occuper,
sauf pour quelques-unes d’entre elles, en ce qui concerne
le contentieux comme nous le verrons plus loin. Mais
il n’en était pas de même relativement aux impositions directes.
Les attributions de l’intendant en cette matière étaient
considérables ; il cumulait des pouvoirs qui sont, dans notre
législation actuelle, répartis entre le conseil général, le
préfet, et même jusqu’à un certain point le conseil de préfecture.


Les impositions directes étaient au nombre de trois, taille,
capitation, et vingtièmes. Il n’entre pas dans le cadre de cette
étude de faire l’historique de ces divers impôts. Nous prendrons
la situation telle qu’elle était au XVIIIe siècle, et nousnous
occuperons successivement de la répartition du recouvrement
et du contentieux.

Le montant de la taille et de la capitation était fixé annuellement
par ce qu’on appelait le brevet. Unique jusqu’en 1768,
il fut à cette époque divisé pour les généralités d’élection endeux
parties. Le premier brevet comprenait le principal de
la taille et crues anciennes, le taillon établi par Henri II pour
tenir lieu des vivres exigés par les troupes, le fonds des
maréchaussées, le fonds des étapes, et les deux sous pour
livre de ces diverses impositions. Dans le second brevet
étaient réunies la capitation et les impositions- accessoires àla
taille.

Les fonds du premier brevet étaient dits fixes parce qu’ils
variaient peu d’une année à l’autre, et étaient affectés à des
3.34 CHAPITRE III
dépenses déterminées (1). On procédait à leur répartition au
moyen de plusieurs opérations successives. Tout d’abord le
Conseil du roi déterminait la part pour laquelle devait contribuer
chacune des généralités du royaume. Ces généralités
étaient celles des pays d’élection et des pays conquis, savoir
pour les pays d’élection : Alençon, Amiens, Auch, Bordeaux,
Bourges, Caen, Châlons, Grenoble, La Rochelle, Limoges,
.Lyon, Montauban, Moulins, Orléans, Paris, Poitiers, Riom,
Houen, Soissons et Tours et pour les pays conquis : Alsace,
Comte de Bourgogne (Franche-Comté) Flandres et Haynaut,
Lorraine et Bar, Metz et Roussillon.

La seconde opération se faisait au moyen des commissions
générales. Elle avait pour but d’assigner à chaque élection
une part dans la somme imposée sur une généralité.
Le montant de cette somme était indiqué à l’intendant et
au bureau de finances qui renvoyaient séparément au Conseil
leurs propositions. Les trésoriers ne devaient donner leur avis
que d’après les instructions prises lors de leurs chevauchées.
Quant aux officiers des élections ils pouvaient également
intervenir, et réclamer auprès du conseil, au sujet des
surcharges que les trésoriers auraient faites sur leur circonscription
au profit d’une autre. Le conseil prenait connaissance
de tous ces avis, faisait le partage et renvoyait une commission
pour chaque élection. Ces commissions étaient adressées
aux intendants et trésoriers de France. Elles devaient être
ouvertes au bureau de finances, en présence de l’intendant
qui présidait. Il était enjoint aux trésoriers d’y mettre leur
attache ; l’attache consistait en un ordre formel donné aux
officiers des élections de procéder au département entre les
paroisses.

La troisième opération qui consistait à faire le partage
entre les paroisses prenait en effet le nom de département. A
(1) Le brevet de la taille était le seul de tous les actes portant établissement
de contributions royales qui ne fut pas soumis à l’enregistrement des Parlements,ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 35
l’origine elle était confiée aux élus seuls ; tous devaient y
assister à peine de radiation de leurs gages ; il était défendu
d’y admettre aucuns autres officiers. Il y eut un temps ou
n’étaient admis au département que ceux des officiers de
l’élection que l’intendant choississait à ce sujet, de telle sorte
cependant que tous y assistaient à tour de rôle ; mais plus
tard on revint au système de les réunir tous en corps.
Régulièrement le département devait se faire au bureau de
l’élection, mais bientôt l’usage prévalut de le faire au logement
de l’intendant, avec l’assistance d’un député du bureau
des finances et des officiers de l’élection. Ces derniers devaient
donc se rendre au chef-lieu de la généralité où ils jouaient le
plus souvent le rôle de simples comparses. « Voulons, dit une
ordonnance du roi de 1663, que pour éviter au retardement
des impositions, la voix desdits commissaires départis
prévalle sur celle des officiers d’élection, tant au département
nomination d’office des collecteurs que taxe d’offices. » La
cour des aides protesta « Le roi sera très humblement supplié
d’avoir agréable que les officiers en titre des élections
rendent la justice à ses sujets, sans qu’au département des
tailles et aucuns autres cas, la voix d’un seul puisse prévaloir
et que tout sera fait, jugé, réglé à la pluralité des voix >. Dés
lettres de jussion forcèrent la Cour des aides à céder.

Pour le second brevet, il était expédié en droite ligne à
l’intendant qui en faisait la répartition seul au marc le franc
de la taille. Et même avant 1761 la capitation était répartie
par un rôle particulier que les intendants vérifiaient seuls et
rendaient exécutoire. Ce n’est qu’à partir de 1762 que la
répartition a dû en être faite sur les mêmes rôles que la taille
 » conjointement avec les autres impositions et au marc la livre
d’icelle ». Toutefois à l’égard de la capitation des nobles,
privilégiés, habitants des villes franches, officiers de justice
et employés des fermes, le Conseil sur la proposition des intendants
arrêtait des états dont des extraits étaient délivrés à chaque
receveur pour les particuliers domiciliés dans son élection.
36 CHAPITRE IIICe receveur faisait le recouvrement lui-même et le montant
de toutes ces capitations était déduit de la somme fixée pour
l’élection . Le restant seul était réparti au marc le franc.

Enfin la 4e opération avait pour objet la répartition entre
les particuliers d’une même paroisse. On distinguait deux
sortes de rôles ; ceux faits à l’ordinaire pour les collecteurs
seuls dont nous n’avons pas à nous occuper ici et les rôles
faits d’offices par l’intendant. Les collecteurs devaient retrancher
le montant de ces taxes d’office, de celui de la taille afin
de ne répartir que le surplus.

« L’usage des taxes d’offices, dit le Code des tailles, est fort
sage. Souvent les collecteurs ou asseeurs n’avaient pas le
courage de taxer les plus riches ou les plus puissants de la
paroisse à ce qu’ils auraient dû supporter : il fut enjoint aux
élus de vérifier exactement si toutes les cotes étaient proportionnées
aux facultés, et si tous ceux qui devaient être
imposés l’étaient réellement. Il leur fut enjoint de taxer d’office
ceux qui n’étaient pas imposés et d’augmenter d’office
les cotes de ceux qui ne l’étaient pas assez. Lors de la suppression
de quelques privilèges exemptions de taille, ceux
dont les privilèges étaient supprimés devaient être pour la
première fois taxés d’office. » (1) Les cotes d’office étaient arrêtées
au moment du département c’est-à-dire en réalité par
l’intendant sur le rapport de l’élu, qui avait fait sa chevauchée
dans la paroisse. Elles étaient signifiées à la requête
(1) Outre ces taxes d’office, « il y a encore, ajoute le Code des tailles, celles
qui regardent les particuliers à qui ce privilège a été accordé par des charges
relatives au finance ou à la police publique ; charges qui n’exemptent point de
taille ; et celles qui concernent les commis et employés à la perception des
droits du roi. On n’a pas voulu que leur taxe fut laissée à la discrétion des collecteurs
ou asseeurs, de crainte qu’ils ne les surchargent. La 3e espèce est pour
ceux qui étant taillables se sont retirés dans une ville franche, tarifiée ou abonnée,
où il doivent demeurer taillables pendant dix ans par droit de suite. La 4e
est pour les incendiées ou autres taillables qui ont souffert des pertes, qui sont,
imposés d’office à une somme modique et inférieure à celle qu’ils portaient lés
années précédentes. La 5e est celle que l’on fait surles habitants que font valoir
dans une paroisse autre que celle de leur domicile.. ».ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 37
des receveurs particuliers des finances chargés d’en faire le
recouvrement.

Il résulte de cet exposé qu’au point de vue de la répartition,
l’autorité de l’intendant était considérable. Il donnait
son avis sur la répartition entre les élections ; il procédait à
peu près seul au département entre les paroisses des fonds
du 1er brevet ; quant à ceux du 2me brevet, il jouissait d’une
autorité absolue. Enfin les taxes d’office lui permettaient
d’intervenir dans la répartition entre les contribuables de
chaque paroisse. L’établissement de commissaire des tailles
étendit encore ces attributions. Depuis un temps assez reculé
c’étaient les mêmes individus nommés collecteurs ou asseeurs
qui étaient chargés dans chaque paroisse de la confection des
rôles et de la levée de l’impôt. Ils touchaient six deniers
pour livre, imposés en sus de la taille pour les rénumérer
de leurs frais. Ils étaient responsables envers les receveurs
du montant de la collecte dont ils étaient chargés. Cette responsabilité
fort lourde rendait difficile leur recrutement.
Aussi d’après des déclarations de 1716, 1717 et 1723 tous les
habitants étaient-ils tenus de remplir ces fonctions chacun à
leur tour d’année en année. Ces asseeurs, dans les pays de
taille personnelle, et c’étaient les plus nombreux faisaient la
répartition sans autre base certaine que la déclaration des
contribuables. Cette organisation vicieuse et qu’on opposait
souvent à celle des pays de taille réelle, ou existait un cadastre
fixa à plusieurs reprises l’attention du pouvoir. En
1716 un édit attribua à l’intendant, dans certains cas déterminés,
la faculté de faire procéder devant des commissaires
nommés par lui à la confection des rôles. Le commissaire
agissait ordinairement avec le concours des principaux habitants,
ou des collecteurs qui conservèrent intactes leurs attributions
au point de vue de la perception de l’impôt mais
qui, en ce qui concerne la confection des rôles remplirent
désormais une mission à peu près analogue à celle de nos
répartiteurs. Ce système fut généralisé en 1768 malgré les
38 CHAPITRE III
protestations de la cour des aides. Il avait pour but, sinon
d’arriver plus tard à l’établissement d’un cadastre général,
du moins de rapprocher les uns des autres les rôles de toutes
les paroisses des élections, et de permettre de procéder
d’une façon plus équitable à la répartition, non seulement
entre les habitants d’une même paroisse, mais entre les élections
d’une généralité.

Quant au recouvrement proprement dit des impositions,
l’intendant ne s’en occupait pas. Mais il intervenait encore
au point de vue contentieux. En matière de taille les réclamations
se portaient devant l’élection ; et en appel devant la
Cour des aides. Ce n’était qu’en cas d’imposition d’office que
l’intendant devenait compétent. Il n’en était pas de même
pour la capitation ; le gouvernement n’ayant plus à compter
avec d’anciens usages et des droits établis (la capitation date
de 1695) , posa comme règle générale que les intendants auraient
tout le contentieux, jusqu’à 50 livres en dernier ressort,
et au delà sauf recours au conseil.

Jusqu’ici, nous n’avons parlé que de la taille et de la capitation.
L’administration du troisième impôt direct, les vingtièmes
établi en 1750 fut mise entre les mains des intendants. Les
élections et bureaux de finance y restèrent complètement
étrangers. Les rôles étaient dressés par des contrôleurs placés
sous l’autorité du directeur des vingtièmes qui était lui-même
subordonné à l’intendant. La perception était confiée à des
agents nommés par l’intendant. Enfin ce dernier jugeait toutes
les réclamations, sur l’avis du directeur des vingtièmes. On
voit que son autorité était sans limites.

Les contributions indirectes étaient mises en ferme. Il n’y
avait donc pas lieu à l’intervention de l’administration, en ce
qui concernait le recouvrement. Quant au contentieux, il
faut faire une distinction qui tient aux tendances de plus en
plus centralisatrices du gouvernement. Pour les droits anciennement
établis, dont le recouvrement était donné à des
fermiers, des lois précises remettaient aux diverses espèces
ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 39
de tribunaux, juges des traites-, greniers à sel etc., la solution
des difficultés qui pouvaient s’élever. Mais d’autres
droits moins anciens furent soumis à la juridiction des intendants.
Parmi eux, on peut citer : l° le droit de jauge et courtage
établi en 1527 au profit des jaugeurs et courtiers, officiers
royaux qui devaient empêcher la fraude de s’exercer
dans le transport des vins. (Ces officiers furent supprimés et
les droits continuèrent d’être perçus au profit du roi.) 2° le
droit sur les cartes, les droits sur les papiers et amidons et
plusieurs autres. Mais les plus importants sont sans contredit
les droits domaniaux. On sait que le contrôle des actes est
ce que nous appelons aujourd’hui dans un sens étroit l’enregistrement,
et qu’il a pour objet de donner une date certaine
aux actes auxquels il s’applique. L’insinuation correspond
à notre transcription actuelle. Or le contrôle et l’insinuation
donnaient lieu à une série de droits dont le contentieux était
remis à l’intendant. En ce qui touche le domaine proprement
dit. la compétence appartenait aux bureaux de finance, mais
l’intendant avait certains pouvoirs administratifs. Par exception,
lorsque des biens étaient séquestrés par suite d’une
mesure politique, et mis sous la main du roi, la connaissance
de toutes contestations à naître était réservée aux intendants
sauf appel au conseil.

Enfin les droits d’amortissement de nouvel acquêt et de
franc fief étaient mis en ferme, et les oppositions jugées par
l’intendant sauf appel au conseil.
Administration militaire.

Dans les temps féodaux, le roi pouvait convoquer le ban et
l’arrière-ban. Mais bientôt à ces masses incohérentes et indisciplinées,
de vassaux, de paysans, de bourgeois mal armés,
le pouvoir central préféra des troupes soldées, recrutées au
moyen d’enrôlements volontaires, et composées d’hommes
40 CHAPITRE III
faisant du service militaire leur métier. Le succès de cettenouvelle
institution donna l’idée des enrôlements forcés. C’est
ainsi que Charles VII, en même temps qu’il institua des troupes
soldées-permanentes, les gens d’armes, établit le corps
spécial des francs-archers. Chaque paroisse devait fournir
un homme. C’est ce système qui fut repris plus tard au XVIIe
et au XVIIIe siècle. La milice provinciale, comme le corps
des francs-archers, se composait d’hommes recrutés par voie
du tirage au sort dans les paroisses. Elle formait une- sorte
de réserve. A l’origine, le milicien de chaque paroisse était
désigné par les habitants de la localité ; il devait être non
marié et âgé de 20 ans au moins et 40 ans au plus. Ce système
entraîna de graves inconvénients ; chacun cherchait à se
dérober à l’obligation de servir : on en était arrivé dans certaines
localités à payer celui qui consentait à partir. Enfin en
1691 le gouvernement décida que le milicien serait tiré au sort.
Une ordonnance de 1705 admit et réglementa le système du
remplacement. Il est presque inutile de faire remarquer combien
un pareil procédé était peu équitable, puisqu’il ne tenait
aucun compte de la population ; les habitants d’une petite
paroisse, devant fournir un milicien, tout comme ceux d’une
paroisse très peuplée, avaient bien plus de chances d’être
désignés par le sort. Aussi voit-on dans les derniers temps
de la monarchie plusieurs paroisses peu importantes se réunir
pour le tirage au sort d’un milicien, tandis que des paroisses
plus considérables sont obligées de fournir deux ou trois soldats
chacune. La milice formait tantôt un corps à part, tantôt
était versé dans les régiments de l’armée active.

Le principe admis aujourd’hui que l’autorité civile et non
l’autorité militaire doit présider aux opérations du tirage au
sort et même jusqu’à un certain point, de la révision (on sait
que, dans nos conseils de révision, la majorité est donnée à
l’élément civil) , ce principe était reconnu dans notre ancienne
législation. Tout ce qui concernait le recrutement de la milice
était dans les attributions de l’intendant ou de ses subor-
ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 41
donnés. Une fois que le conseil du roi avait fixé le contingent
général et la part de chaque province, l’intendant réglait le
nombre d’hommes à lever dans chaque paroisse. Le subdélégué
présidait au tirage, réglait les cas d’exemption, désignait
tes miliciens pouvant rester dans leurs foyers, et ceux
qui devaient partir. Toutes ces décisions étaient susceptibles
de recours à l’intendant et au conseil du roi.

L’intendant ne s’occupait pas seulement de la milice, son
autorité s’étendait aussi sur l’armée active, surtout en ce qui
concernait les enrôlements volontaires. C’est ainsi qu’il publiait
des règlements pour défendre les violences et les abus
trop fréquents envers ceux que les recruteurs forçaient à
s’enrôler. Il pouvait déclarer certains enrôlements non valablement
contractés.

Lorsqu’il exista des compagnies de bourgeoisie, il dut
veiller à ce qu’elles fussent bien inspectées, à ce qu’elles ne
prissent les armes qu’après commandement. Il s’occupait
aussi des soldats invalides et des officiers réformés. Il les
faisait payer, habiller ou admettre dans les hôpitaux militaires.


Le règlement du prix des fournitures faites par les habitants
pour le service des troupes en marche, la solution des
difficultés touchant au casernement, au logement des troupes^
au service des hôpitaux militaires, appartenaient aux intendants.
Ils jugeaient les contestations relatives aux occupations
temporaires, pour établissement de camps de manoeuvres
et aux indemnités dues en pareils cas aux propriétaires.
Ponts et chaussées.

L’administration des voies publiques est peut-être la première
qui ait été l’objet d’une décentralisation. Aujourd’hui,
les attributions’ les plus importantes des conseils généraux
42 CHAPITRE III
portent sur ce point. Déjà avant 1789, le régime de la voirie
avait été confié aux assemblées provinciales établies sous
Louis XVI. Il est donc important d’examiner de près le système
de l’ancienne monarchie, pour l’opposer à la pratique
ultérieurement suivie.

Il a été déjà dit que, en vertu d’une ordonnance de 1508,
les trésoriers généraux de France avaient été chargés de
veiller à la conservation des travaux publics et des ouvrages
qui en dépendent, et que lors de leur fusion avec les généraux
de finances, ils avaient transmis ces fonctions aux bureaux
de finance. Les bureaux indépendants tes uns des autres,
n’avaient du moins, en la matière qui nous occupe, aucun
supérieur hiérarchique spécial dans les conseils du roi. De
là une certaine négligence apportée dans l’exercice de leur
charge. C’est alors qu’intervint la création du grand voyer
de France par édit de mai 1899. D’après un règlement de
1605, les fonctions de grand voyer étaient de prendre connaissance
de tous les deniers levés pour les travaux publics
en vertu de commissions royales, et de visiter les ouvrages
faits ou à faire. Dans chaque généralité, le grand voyer avait
sous ses ordres, outre les membres des bureaux de finance,
des lieutenants nommés par lui. Il devait s’informer des
péages et autres droits.perçus pour ouvrages utiles, et faire
contribuer les péagers aux réparations.

Rien ne fut changé en ce qui concernait la juridiction. Cependant
une partie, dès l’année 1607, en fut attribuée au
grand, voyer et à ses commis. Cette disposition amena une
certaine confusion en la matière.

Celte charge de grand voyer ne devait pas subsister longtemps.
En 1621 fut rendu un édit qui portait à douze dans
chaque généralité le nombre des trésoriers généraux. Ce
n’était là qu’une mesure fiscale. Mais l’édit ajoutait que :
étaient révoqués « tous pouvoirs et commissions qui pourraient
avoir été expédiés à quelques personnes et par qui
que ce soit pour le fait de la connaissance et direction des
ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 43
deniers et ouvrages des dits ponts et chaussées » (1). C’était
revenir à l’état de choses antérieur à 1599. Les bureaux de
finances recouvraient le droit « d’ordonner les deniers destinés
pour les ponts et chaussées ». L’édit de 1626 qui, sur tes
plaintes des trésoriers, supprima l’office de grand voyer ne
fut que confirmer ces dispositions (2). Enfin, un second édit
d’avril 1627 attribua aux bureaux de finances la juridiction
en première instance de la voirie.

Telle était la situation qui devait subsister jusqu’à Colbert ;
jusqu’aux réformes de ce grand ministre, l’administration
des travaux publics fut pour ainsi dire provinciale, confiée à
des officiers de finance indépendants du pouvoir central, et
affranchis de toute surveillance. Il y eût seulement quelques
conflits entre les trésoriers généraux et les autorités locales.
Le Conseil d’État dût plusieurs fois intervenir.

Enfin, Colbert vint centraliser les services des ponts et
chaussées et faire sentir la main du pouvoir central en cette,
matière. Aux trésoriers de France, pourvus d’offices héréditaires,
véritables tribunaux, il laissa la partie financière et la
juridiction contentieuse ; il leur enleva la partie administrative
et technique pour la confier aux intendants placés directement
sous ses ordres. En outre dans chaque généralité, fut
adjoint à l’intendant un commissaire pour les ponts et
chaussées choisi parmi les membres des bureaux de finance,
et qui eût pour fonctions de visiter, soit seul, soit conjointement
avec le commissaire départi, les ponts, chemins et
chaussées. Il devait également faire faire l’état, les devis et
estimations des ouvrages nécessaires au point de vue de la
réparation ou de l’entretien, et procéder aux adjudications
publiques, enfin il était chargé de la réception des ouvrages
terminés. Ces trésoriers-commissaires étaient placés sous les
ordres de l’intendant, qui du reste faisait tes propositions
pour leur nomination. Ils touchaient un traitement fixe.

11 ne suffisait pas d’organiser un personnel ; il fallait encore
(1-2) V. M. Vignon, op. cit., t. Ier, 2e partie, p. 96 et 97.
supprimer les entraves mises à la circulation. Or la principale
consistait dans les péages, qui justifiés à l’origine,
n’avaient plus de raison d’être, et devenaient abusifs depuis
que les produits détournés au profit de particuliers de leur
véritable destination n’étaient plus consacrés à l’entretien
des routes. Une grande enquête fut prescrite, et un certain
nombre de péages supprimés. Quant à ceux qui furent maintenus,
il fut déclaré que, « comme les dits péages ne sont établis
que pour l’entretien des dits chemins, ponts et chaussées,
les propriétaires et engagistes des péages devront entretenir
les ponts et chaussées et même les chemins dans l’étendue
de leur juridiction ». La mise à exécution de cette mesure
fut confiée aux intendants et aux trésoriers de France."

Mais bientôt le produit des péages ne suffit pas à couvrir
les dépenses des ponts et chaussées. Il fallut chercher d’autres
ressources. Déjà à plusieurs reprises les rois avaient
affecté à l’exécution des travaux publics des sommes tirées
de leur trésor. Ce fut seulement sous Louis XIV, vers 1668,
que l’allocation devint annuelle et forma l’état du roi des
ponts et chaussées. Cet état du roi était dressé chaque année
sur les propositions faites par tes intendants. A chaque généralité
était attribuée une somme déterminée. A ces allocations
annuelles venaient s’ajouter des impositions spéciales
levées dans certaines localités. En effet, le trésor royal, souvent
épuisé par les guerres, ne pouvait fournir que des sommes
restreintes. Aussi trouva-t-on naturel que la dépense
des ouvrages fut faite par les généralités, les élections ou les
villes, et pesa directement sur les personnes qui profitaient
le plus des travaux exécutés. C’est ainsi que les frais nécessités
par tes travaux que l’on faisait pour protéger les pays
riverains de la Loire contre les inondations, étaient payés au
moyen de deniers levés sur les contribuables aux tailles des
généralités d’Orléans, Tours, Bourges, Moulins et Riom.
Malheureusement les localités n’étaient nullement appelées à
se prononcer sur la qualité des fonds qu’elles pouvaient four-
ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 45
nir. Il n’y avait dans un pareil système aucune idée décenr
itralisatrice. C’était le roi seul qui décidait en cette matière,
qui frappait telle généralité de telle imposition (1) , et statuait
d’après les propositions de l’intendant sur l’emploi des
fonds.

Il résulte des chiffres publiés par M. Vignon (2) que dans
les dernières années du XVIIe siècle, les fonds tirés du trésor
royal pour tes ponts et chaussées ne montaient pas à la moitié
des sommes totales consacrées à ce service.
Parmi ces fonds, on en voit appliquer quelques-uns à l’établissement
d’ateliers de charité. Afin de remédier à la misère
qui se manifestait dans les provinces, le gouvernement imagina
de créer des ateliers publics pour faciliter la subsistance
des pauvres durant l’hiver. Les intendants furent chargés de
trouver des travaux propres, à occuper « toutes espèces de
personnes, même des femmes et des enfants robustes »,
ainsi des terrassements faciles et des amas de matériaux,
et de les adjuger à des entrepreneurs qui seraient tenus
d’employer les pauvres à certaines conditions déterminées.

L’autorité des intendants en matière de travaux publics ne
fut guère amoindrie par l’organisation du corps des ponts et
chaussées, qui remonte aux premières années du XVIIIe siècle.
Mais ce furent tes attributions du trésorier-commissaire qui
tendirent à disparaître.

« L’homme de l’art, dit M. Vignon, qui, appelé par le trésorier-commissaire,
devait faire en sa présence le devis des
ouvrages que celui-ci avait jugés utiles, est remplacé par un
ingénieur nommé par le roi, commissionné pour le service
(1) Quand on voit dans la correspondance du contrôleur général avec les
intendants des expressions comme celle-ci : le roi a frappé telle généralité de
telle imposition, il n’en faut nullement conclure que la généralité est une personne
civile ayantun budget et pouvant fournir une somme déterminée. L’expression
rapportée .ci-dessus signifie seulement que les taillables de la généralité
payeront chacun en plus de leur imposition, une part supplémentaire
suffisante pour parfaire la somme fixée,.(2) M. Vignon, op. cit. t. 1er, ler partie, p. 130 et suiv.46 CHAPITRE III
des ponts et chaussées d’une généralité entière, appartenant
à un corps hiérarchique placé sous les ordres d’un directeur
général, visitant lui-même les chemins, proposant tes ouvrages
à faire, rédigeant les devis sans aucune sujétion vis-à-vis du
trésorier-commissaire, dirigeant les travaux, et enfin dressant
tes procès-verbaux de réception d’après lesquels en sera
effectué le payement… En somme, le trésorier-commissaire
se trouve presque annulé entre l’intendant et l’ingénieur. »
Du reste, les ressources affectées au service des voies publiques
proviennent toujours, soit d’impositions spéciales,
soit dés fonds du trésor. Seulement, à partir de 1717, on ne
voit plus d’impositions frappées par arrêt particulier à
chaque généralité ni l’allocation sur les fonds du Trésor.
Un nouveau système fut suivi. Une somme fixe, et toujours
la même, fut prélevée dans les caisses des receveurs
des finances des généralités sur les produits de la taille et
autres impositions spéciales ; à cette somme venait s’ajouter
une imposition supplémentaire générale établie sur tout
le royaume et répartie au marc la livre de la taille. Le
gouvernement centralisait ces ressources et les distribuait
entre les généralités comme il l’entendait. Il restait bien
encore quelques impositions spéciales dont le produit était
dépensé au profit de la généralité qui tes acquittait ; mais
elles avaient un caractère tout exceptionnel. En réalité, il
existe une caisse des ponts et chaussées, unique pour tous
tes pays d’élection, et le roi en affecte les fonds à tels travaux
qu’il juge convenables. Dans la période qui s’étend de 1720
à 1740, la dépense annuelle consacrée aux ponts et chaussées
monte à environ trois millions. Cette somme alla toujours
en augmentant. En 1786, elle s’élevait à plus de six
millions (1).

Malheureusement, il paraît établi qu’il était rare que ces
sommes annuelles fussent employées intégralement au ser(1) 
On peut consulter à ce sujet les renseignements détaillés fournis par
M. Vignon, op. cit.ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 47
vice des ponts et chaussées. Depuis 1770 principalement, les
impositions étaient bien perçues en réalité ; mais le plus
souvent leurs produits étaient en partie affectés à d’autres
dépenses. Tous les ans, un ou deux millions étaient détournés
de la caisse des ponts et chaussées, de telle sorte que le
trésor royal se trouvait, en 1782, débiteur envers cette caisse
de plus de quinze millions. Pour masquer ces détournements,
on faisait figurer chaque année sur l’état du roi des ponts et
chaussées des recettes fictives et des travaux fictifs. Cet abus
ne cessa qu’à partir de 1786. L’édit du 6 novembre 1786,
relatif à la suppression de la corvée, contient, en effet, un
article créant dans le service des ponts et chaussées une
amélioration importante.

« Les fonds levés dans chacune des généralités du royaume
pour la'confection des ouvrages d’art de ses routes, et qui
font partie du brevet général des impositions, seront à l’avenir
remis à la disposition des intendants, pour être employés
à leur destination, d’après les états du roi dans la forme
ordinaire, et pour la généralité de Paris à la disposition du
sieur intendant des ponts et chaussées, pour être pareillement
employés sur ses ordres et sur les mandements des
trésoriers de France au bureau de finance de la dite généralité.
 »

Cette disposition apportait un remède à l’état de choses
antérieur. En premier lieu elle rendait impossible le détournement
au profit des dépenses de la guerre des fonds affectés
aux ponts et chaussées, puisqu’ils n’étaient plus versés au
Trésor, et que chaque intendant devait justifier de leur emploi
intégral. De plus, elle ôtait au pouvoir central la faculté de
répartir à son gré entre les généralités des sommes qui n’étaient
plus centralisées. Les contributions payées par chaque
province devaient être désormais employées au profit du pays
qui les avait fournies.

Dans la disposition de l’édit de 1786 qui vient d’être rapporté,
on indique que les fonds dont il a été question jusqu’ici
48 CHAPITRE III
étaient affectés aux ouvrages d’art. Il n’est nullement question
des dépenses d’entretien d’empierrement, etc., qui sont
peut-être les plus considérables. C’est qu’en effet on subvenait
à ces dépenses, non pas au moyen de contributions pécuniaires,
mais grâce au système de la corvée.

La corvée est l’institution de l’ancien régime où se révèle
le plus complètement l’étendue des pouvoirs attribués aux
intendants. Aucun édit ne l’a établie. Exigée anciennement
des paysans par leurs seigneurs, puis employée d’après d’anciens
usages, dans certaines provinces, ainsi, en Alsace, ou
l’on avait coutume de faire réparer par corvées les routes endommagées
dans les guerres, elle se généralisa peu à peu. Ce
n’est qu’eh 1737 que te gouvernement adressa aux intendants
un mémoire sur la conduite du travail par corvées ou furent
posées quelques règles (1). Mais en réalité chaque-intendant
agissait à peu près à sa guise dans la généralité, qu’il administrait.
Le nombre des journées demandées aux corvéables
variait suivant tes localités dans des conditions considérables.


Le mémoire indique les travaux- qu’on peut imposer par
corvées. Devaient être assujeties les paroisses renfermées
entre deux lignes parallèles au chemin, tracées à égale distance
de ce chemin et à quatre lieues l’une de l’autre. A l’ingénieur
incombait le soin de faire un devis détaillé du travail
et de dresser des états de répartitions entre les paroisses eu
égard au nombre de leurs corvéables. Ce nombre était fixé
par l’intendant d’après les déclarations des chefs de communautés.
En principe étaient seulement corvéables les personnes
soumises à la taille. Mais il fallait que ces personnes
fussent aptes au travail. De là de nombreuses difficultés relatives
à l’âge, ou à la force physique de chacun ; les réclamations
étaient jugées par le subdélégué, sauf recours- à
l’intendant. Quant à la question si importante du nombre des
jours de corvées par an le mémoire s’exprime ainsi : c Lors(l) 
M.Yignon., op. du, t. III, p. 6 et suivantes..ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 49
que la répartition du travail est faite, il faut faire la
répartition des temps qui peuvent être donnés à ce travail
 ; étant également juste pour les peuples et intéressant
pour l’État de ne pas occuper gratuitement le paysan pendant
les saisons propres à la culture ou à la récolte des fruits de
la terre. Or ces différentes saisons étant déduites de l’année,
il en reste la moitié de libre ; et sur cette moitié, retranchant
encore les mauvais temps, on ne peut guère compter que sur
quatre mois francs de travail, ce qui fait trente journées pour
chaque contribuable à les commander par quart. » Il semble
qu’il n’y ait là bien plutôt une indication donnée aux intendants,
pour rédiger leurs ordonnances, qu’une détermination
rigoureuse au maximum de journées pouvant être exigées.
Cependant il est dit plus loin que les mêmes ouvriers
ne peuvent être retenus plus de huit jours de suite, et que
même c’est assez d’employer deux jours de suite ceux dont
la demeure est à proximité de l’endroit où ils sont appelés à
travailler. En pareil cas l’intendant doit établir un roulement.
On comprend facilement qu’avec des instructions aussi élastiques,
les intendants eurent toute latitude d’agir comme ils
l’entendaient. Quelques-uns dépassèrent le chiffre de trente
jours indiqué dans le mémoire, et allèrent jusqu’à quarante
et même cinquante journées de travail par an. Mais le plus
souvent on faisait travailler à la tâche. Ce qui n’empêchait
pas les inégalités ; car de nombreuses erreurs se glissaient
dans l’appréciation des tâches, assignées tantôt aux individus
et tantôt aux paroisses. Enfin une dernière disposition du
mémoire doit être citée : « Les mutins, querelleurs et blasphémateurs
seront dénoncés au subdélégué ou commissaire
nommés par l’intendant, et si le corvoyeur refuse d’obéir, il
sera sur le champ conduit aux prisons les plus prochaines
par ordre des dits subdélégués ou commissaires  ; et cet ouvrier
rebelle sera de nouveau commandé après son élargissement
pour retourner au travail, encore que sa semaine fût
remplie, même la tâche de la paroisse. »
50 CHAPITRE III
Ainsi le mémoire indique comme punition la prison et l’augmentation
de tâches. Mais dans la pratique, les intendants
infligeaient aussi des amendes qui variaient dans d’énormes
proportions suivant les localités. Ces amendes étaient imposées
pour simple retard d’arrivée aux ateliers, ou bien pour
inexécution de tâches à faire dans un temps déterminé. On
voit même quelquefois la peine de la prison appliquée non
pas seulement aux mutins et aux fauteurs de trouble, mais
aussi à de simples défaillants.

Quant à la manière de procéder au travail, quelquefois
l’intendant, prescrit le système des tâches contigues, c’est-àdire
que l’on réunit autant de paroisses que possible sur une
longueur de route calculée de manière à pouvoir être terminée
dans l’année en continuation des parties achevées
l’année précédente ; dans d’autres généralités, on cherche à
éviter autant que possible les déplacements des corvéables,
« Aussi divise-t-on d’abord la route en parties assignées séparément
à chaque paroisse et pouvant être exécutées au besoin
en plusieurs années. De la sorte la route reste entrecoupée
de lacunes pendant sa construction, et on ne peut s’en servir
avant son entier achèvement » (1).

La latitude laissée aux intendants pour réglementer le régime
de la corvée put entraîner des abus ; mais aussi elle
permit à plusieurs d’user de leur droit d’initiative pour diminuer
les charges imposées aux populations corvéables,
L’un d’eux alla même plus loin. Ce fut Orceau de Fontetle intendant
de la généralité de Caen. Tout d’abord il considéra
que ce n’étaient pas seulement tes paroisses situées à proximité
d’un chemin, qui en retiraient profit, mais le pays tout
entier ; aussi, augmenta-t-il le plus possible le nombre des
paroisses devant contribuer à la confection d’un chemin en
diminuant toutefois les tâches en proportion de l’éloignement.
En second lieu, et c’est là te point le plus important de(1) 
Vignon, op. cit.ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 51
sa réforme, il amena plus ou moins volontairement ces parroisses
à transformer l’exécution de leurs tâches en une
contribution destinée à acquitter les frais d’une mise en adjudication
et répartie au marc la livre de la taille.

C’était convertir la corvée en un impôt, frapper tous les
taillables non plus également comme auparavant, mais en
proportion de leur fortune et enfin supprimer les exemptions
fondées sur les inaptitudes au travail du corps. Le Parlement
de Rouen protesta ; sur une dénonciation du procureur général
c relative aux impositions de corvées et de levées de deniers
se faisant dans la généralité de Caen sous prétexte de réparations
et établissements de chemins, sans aucune autorité légale
 » il fit « très expresses inhibitions et défenses démettre
à exécution l’ordonnance du commissaire, départie en la généralité
de Caen du 10 mars 1758, et tous mandements et rôles
rendus exécutoires en conséquence, sous les peines aux cas
appartenant ». Deux arrêts du conseil durent casser cet acte
du Parlement, et l’intendant de Caen, soutenu par le pouvoir
central, put mettre à exécution son ordonnance.

Peu d’années après, Turgot nommé intendant de la généralité
de Limoges en 1761, transforma également la corvée en
une contribution pécuniaire au moyen d’un système analogue.
En même temps l’opinion publique s’empare de la question,
de nombreux écrits réclament la supression de la corvée.
En 1776, Turgot, devenu contrôleur général des finances,
veut appliquer à tous les pays d’élection les principes qu’il a
mis en pratique quelques années auparavant dans le Limousin.
Il pari de ce principe que la confection des chemins
profitant avant tout aux propriétaires de biens-fonds, la répartition
doit se faire entre ces propriétaires en proportion
du revenu sans admission de privilèges au profit de la noblesse
ou du clergé.

C’est ce qu’il exprime formellement dans son mémoire au
roi dans le projet d’édit tendant à supprimer la corvée, et il
ajoute : « Il se présentera dans l’exécution une difficulté, lors
52 CHAPITRC III
de la répartition de cette contribution demandée aux propriétaires.
Il n’existe dans les pays d’élection que deux sortes de
contributions levées sur les propriétaires des terres, savoir :
1° Les vingtièmes ; 2° Les contributions locales et territoriales,
telles que celles qui ont pour objet les réparations d’églises
ou presbytères…. Les vingtièmes ne comprennent pas tous
les privilégiés, puisque tous les biens des ecclésiastiques en
sont exempts. D’ailleurs, la répartition de cette imposition est
encore dans un état d’imperfection extrême. Il serait même
impossible de prendre les vingtièmes pour base de cette répartition
à faire entre les diverses généralités ; car la contribution
de chaque généralité doit être proportionnée à la
quantité de chemin qui sont à y faire et cette quantité ne suit
en aucune manière la proportion des vingtièmes. L’esprit de
l’opération est de regarder la contribution des chemins comme
une charge locale, supportée par ceux auxquels la dépense
profite. Mais il faut avouer qu’aucune loi générale n’ayant
encore statué sur la répartition de ces impositions locales,
qui se font communément de l’autorité des intendants, ou
même par les subdélégués, l’annonce vague que la contribution
serait assimilée aux charges locales présenterait à l’esprit
un arbitraire inquiétant D’après ces réflexions, les

personnes du Parlement auxquelles j’ai communiqué le projet
de loi ont désiré qu’en laissant substituer le principe d’assimilation,
entre la contribution et les charges locales, il fût
dit dans la loi que la répartition fût faite sur les particuliers
à proportion de leur cotisation aux rôles des vingtièmes, et à
l’égard des biens non imposés aux vingtièmes dans la même
proportion suivant leur revenu » (1).

D’autre part, Turgot veut que les fonds soient levés dans
chaque généralité en proportion de ses besoins et employés
intégralement dans l’intérêt de la généralité elle-même. On
ht en effet dans l’édit de février 1776, qui mit à exécution ses
idées. « Nous n’avons pas voulu que cette contribution fût
(1) M. Vignon, 
op. cit., t. III, pièces justificatives, no 12.ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 53
versée en notre trésor royal. Nous voulons qu’elle soit réglée
tous les ans en notre conseil pour chaque généralité, et qu’elle
n’excède jamais la somme qu’il sera nécessaire d’employer
dans l’année pour la. construction et l’entretien des chaussées
ou autres ouvrages qui étaient ci-devant faits par corvées ;
nous réservant de pourvoir à la construction des ponts et
autres ouvrages d’art sur les mêmes fonds qui y ont été
destinés jusqu’aujourd’hui, et qui sont imposés sur notre
royaume à cet effet. Notre intention est que la totalité des
fonds provenant de la contribution de chaque généralité y
soit employée. »

Ainsi Turgot en établissant une contribution représentative
de la corvée et indépendante de celle qui était déjà levée
pour les ouvrages d’art et pour les ponts, voulait éviter les
abus qui s’étaient introduits dans la pratique relativement à
cette dernière et que nous avons déjà signalés à savoir : le
détournement au profit des dépenses de la guerre des fonds
affectés aux chemins et la répartition arbitraire entre tes généralités.
Il considérait l’entretien des chemins comme une
charge locale ; il n’y avait plus qu’à enlever la gestion du service
de la voirie à l’intendant et à la remettre à une assemblée
provinciale pour faire oeuvre de décentralisation.

Mais ce côté de la réforme de Turgot ne fut pas celui qui
frappa le plus l’opinion publique. La suppression d’anciens
privilèges, l’assimilation de tous les ordres au point de vue de
l’impôt des chemins, puisque tous les propriétaires qu’ils fussent
nobles ou roturiers y étaient assujettis, voilà ce qui souleva
des protestations violentes. L’éditfut retiré et Turgot quitta
le ministère. Une déclaration du 11 août 1776 rétablit l’ancien
usage pour les travaux des routes. Mais la question resta à
l’étude. Les intendants furent consultés à plusieurs reprises.
Enfin un arrêt du 6 novembre 1786 ordonna l’essai pendant
trois ans de la conversion de la corvée en une contribution
pécuniaire. On reprenait les idées de Turgot ; seulement la
répartition devait se faire entre les communautés d’une gêné-
54 CHAPITRE III
ralité dans des proportions déterminées avec la taille et la
capitation roturière. Peu de temps après était réunie l’assemblée
des notables qui adopta en principe la conversion
définitive de la corvée en une prestation en argent ; une déclaration
du 27 juin 1787 fut rendue en conséquence. Elle
expose qu’il est inutile de continuer l’essai ordonné par l’arrêt
du 6 novembre 1786 ; elle décide que désormais il n’y aura
plus à distinguer les travaux de construction et d’entretien
des grandes routes, et les ouvrages d’art qui en dépendent ;
que tous seront exécutés au moyen d’une contribution en
argent, et enfin que.les assemblées provinciales seront chargées
de tout ce qui concerne le service de la voirie.
Administration communale.

Les intendants avaient dans leurs attributions ce qu’on
appelle aujourd’hui la tutelle administrative des communes.
L’étendue de ce droit de tutelle variait suivant lés provincesToutefois
dans la plupart des pays d’élection on appliquait
un édit de 1683, d’après lequel les communautés de village
ne pouvaient faire aucun acte important sans qu’il intervint
un arrêt du conseil, ou une ordonnance de l’intendant. Le
budget devait être approuvé ; les aliénations, les emprunts,
les procès étaient soumis à une autorisation. Un édit de 1764
appliqua ces dispositions aux villes de 4.500 âmes et au-dessus.
Nous ne nous étendrons pas davantage sur cette attribution
des intendants, parce qu’elle ne touche pas directement à
l’administration provinciale.
Police.

Enfin, au point de vue de la police, les intendants exerçaient
une autorité presque discrétionnaire. Leurs pouvoirs s’étendaient
pour ainsi dire à toutes les matières de l’ordre admi-
ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS 55
tiistratif. En matière religieuse, ils avaient la surveillance des
cultes dissidents. Cette attribution remonte assez haut ; c’est
ainsi qu’on lit dans un édit d’août 1553 : « Les maîtres des requêtes
s’informeront par les lieux où ils passeront, de la vie,
de la doctrine des manants desdits lieux et s’il y en a aucuns
malsentants de la foi, sans nul épargner de quelque qualité
qu’ils soient et de la diligence que les juges tant ecclésiastique
que séculiers font de les punir et de les corriger. »

C’est aux intendants que fut confié le soin de mettre à
exécution les mesures prescrites par la révocation de l’édit
de Nantes. Ils jugeaient les hérétiques relaps, ils connaissaient
du crime d’apostasie imputé aux nouveaux convertis.
De plus, les biens des fabriques protestantes ayant été vendus
aux fabriques catholiques ou réunis au domaine, et ceux des
religionnaires mis sous te séquestre, toutes les contestations
relatives à ces biens furent jugées par les intendants.

En temps ordinaire, l’intendant prescrivait ce qu’il jugeait
d’importance pour la salubrité publique ; au cas d’épidémie,
d’épizootie, il pouvait prendre toutes les mesures nécessaires.
C’est ainsi qu’on le voit interdire même sous peine de mort
la circulation des personnes venant des lieux infectés par la
contagion, défendre le transport des marchandises ou le
réglementer, suspendre ou renvoyer les foires, cantonner les
bestiaux, établir des lignes de défense et de quarantaine,
punir par de sévères amendes les infractions aux règlements
sanitaires.

L’intendant s’occupait également du commerce et de l’agriculture.
En matière, de presse il avait un pouvoir très étendu,
faisait des enquêtes, des perquisitions, des saisies chez les
libraires et imprimeurs ; il autorisait l’impression de certains
ouvrages ; vendait le titre d’imprimeur du roi. En ce qui
concerne les postes de messagerie, il faisait exécuter les
règlements relatifs aux privilèges accordés aux maîtres de
postes, en vertu de la déclaration du 24 janvier 1669. Ils
punissait par de fortes amendes le transport irrégulier des

lettres ; il forçait les maîtres de poste à fournir le nombre dechevaux
exigés. Les contestations entre loueur de voitures et
voyageurs lui étaient soumises. Enfin c’était d’ordinaire
devant l’intendant ou te prévôt de la maréchaussée qu’étaient
renvoyés par suite d’évocation, tous les gens du peuple
auxquels il arrivait de troubler l’ordre. On sait combien
étaient fréquentes les émeutes causées par le cherté des
grains. Les individus arrêtés étaient jugés par l’intendant
qui s’adjoignait un certain nombre de gradués. Il y a des
arrêts rendus de la sorte qui condamnent aux galères et
même à mort.

CHAPITRE IV
DES ÉTATS PROVINCIAUX DU XIVe AU XVIIe SIÈCLE.
A côté des pays d’Élections, existaient dans notre ancienne
France, un certain nombre de provinces jouissant d’une autonomie
relative ; l’intervention du pouvoir central s’y faisait
sentir avec moins de rudesse ; on les appelait pays
d’États, attendu qu’elles se distinguaient des autres en ce
qu’elles avaient conservé leurs anciens États en assemblées
locales. Cette institution des États provinciaux remonte à la
fin du XIIIe siècle. Elle s’étend alors à une grande partie de la
France et il ne sera pas inutile d’en dire ici quelques mots.

L’origine des États est assez obscure ; d’après quelques
auteurs, il faudrait aller la chercher dans le système féodal :
« Sous le régime féodal, tes grands seigneurs s’entouraient
souvent de leurs pairs, qui formaient tout à la fois leur tribunal
et leur conseil ; les États provinciaux n’étaient pas
autre chose à l’origine que les conseils des gouvernements
des grands feudataires, d’abord composés exclusivement de
la noblesse et du clergé, auxquels on adjoignit le tiers-état
au commencement du XIVe siècle. Lorsque les provinces passèrent
au roi, ses officiers continuèrent à convoquer les États
provinciaux, comme le faisaient les grands feudataires avant
eux » (1).
(1) Chéruel. Dictionnaire des Institutions.58 CHAPITRE IV
C’est également l’opinion de M. Laferrière (1). D’après lui,
te conseil de chaque feudataire, composé comme il vient d’être
dit, s’occupait de toutes les affaires importantes et jugeait, à
titre de cour souveraine, les appels des juridictions seigneuriales.
Il votait, en outre, les subsides nécessaires en temps
de guerre. C’était en effet un principe du régime féodal que
les seigneurs, quand ils voulaient obtenir un secours en
hommes ou en argent devaient réunir leurs vassaux en
conseil. A ces barons ou vassaux venaient se joindre les évêques
et tes abbés des monastères, qui généralement étaient
eux-mêmes possesseurs de fiefs. Enfin, les communes participaient
également à ce droit de voter l’impôt : « Par leurs
privilèges conquis à force ouverte ou octroyés de bon accord
dit M. Augustin Thierry, les villes étaient devenues comme
les châteaux partie intégrante de la hiérarchie féodale, et la
féodalité reconnaissait à tous ses membres le droit de consentir
librement les impôts et les subsides. C’était l’un des
vieux usages et le meilleur principe de ce régime ; la population
urbaine en eut le bénéfice, sans la revendiquer et sans
que personne le lui contestât. » C’est ainsi que par une transformation
insensible les anciens conseils des grands feudataires
devinrent les États provinciaux. Puis, quand le pouvoir
passa des mains des grands feudataires dans celles des baillis
et des officiers royaux, ce fut te roi qui se mit à les convoquer
principalement pour leur demander des subsides.
Les États provinciaux continuèrent à voter les aides, non
plus pour te'compte du seigneur, mais pour celui du roi ;
à partir du XIVe siècle ils furent en quelque sorte un premier
degré des États-généraux du pays. Mais d’après M. Laferrière
il faut relever une différence essentielle dans la nature des
États généraux et provinciaux. Le droit de siéger aux États
généraux ne pouvait naître que de l’élection. Cette assemblée
a toujours eu le caractère d’assemblée représentative. Celui
(1) Laferrière. Mémoire sur les États provinciaux.DES ÉTATS PROVINCIAUX 59
des États provinciaux aurait été plutôt aristocratique. Lesévêques
et barons y siégeaient en leur qualité propre et sanélection
 ; ils pouvaient seulement se faire représenter par un
fondé de pouvoir. Quant aux maires, consuls, capiteuls,
échevins, ils étaient appelés en vertu de leur titre.

A ce système qui prétend rattacher uniquement au conseil
des grands feudataires, l’institution des États provinciaux,
on objecte que l’habitude de réunir les principaux
vassaux eut pour conséquence la formation d’un corps bien
distinct des États, qui a toujours conservé le nom de Conseil,
et. qui se retrouve dans les grands fiefs, aussi bien
qu’auprès du roi. On a remarqué en outre que les circonscriptions
d’État ne correspondaient pas toujours aux fiefs
mais bien plutôt aux sénéchaussées et aux bailliages. Enfin,
pourquoi a-t-on ajouté cette institution, si elle doit son origine
à la féodalité ; n’apparaît-elle que dans les derniers temps
de ce régime et n’a-t-elle pas existé avant le milieu du
XIIIe siècle ? (1) 

Ces considérations ont amené quelques écrivains à attribuer
la création des États provinciaux aux mêmes causes
qui ont amené l’établissement des États généraux. « On a
soutenu, dit l’un d’eux (2) , que les États provinciaux n’étaient
que les anciens conseils de gouvernement de chaque grand
feudataire, conseils composés de prélats et de barons, auxquels
on aurait adjoint quelques représentants de la bourgeoisie
dans les premières années du xiv° siècle. Il est vrai
qu’après la ruine de l’empire carlovingien il n’y eut plus que
des gouvernements et des intérêts locaux, et que les assemblées
générales avaient disparu. Il est vrai qu’il y avait un
conseil auprès de chaque grand feudataire. Mais outre que
toutes les attributions étaient alors confondues, ces notions
sont insuffisantes, pour expliquer l’établissement régu(1) 
M. Thomas. Des États provinciaux sotis Cliarles VII.(2) M. Rivière. Histoire des insiitulions de l’Auvergne.60 CHAPITRE IV ■'
liers d’États provinciaux. Selon nous, l’institution des États
provinciaux doit être attribuée aux besoins de la royauté.
Quand il fallut réparer de grands désastres publics, subvenir
aux dépenses d’une guerre malheureuse, la royauté ne pouvait
obtenir les ressources nécessaires du clergé et de la
noblesse seuls, qui ne contribuaient que dans des proportions
limitées aux charges de la patrie. La part des communes
aux contributions publiques était considérable. Le prince dut
s’adresser à celles-ci. Les bourgeois des villes pensèrent sans
doute que dans des assemblées de province lès esprits moins
accessibles aux influences étrangères apprécieraient mieux
les exigences de l’intérêt général. Ils se demandaient pourquoi
chaque province ne ferait pas chez elle à moins de
frais et sans dérangement les sacrifices que l’on sollicitait
de son patriotisme. La royauté accepta cette idée pensant
trouver dans les assemblées provinciales qui se bornaient à
exposer des griefs locaux, moins de résistance que dans les
grandes assemblées. C’est pourquoi elle convoqua plus souvent
les États provinciaux que les États généraux, et demanda
séparément à chaque province des subsides. »

M. Thomas (1) soutient également que si la royauté n’a pas
créé de toutes pièces l’institution des États provinciaux, et
a emprunté au régime féodal le principe d’après lequel prélats
et nobles devaient aide au suzerain, du moins elle a
étendu ce principe, l’a appliqué à sa manière en convoquant
les États généraux : « La royauté arriva bientôt à voir les précieuses
ressources financières qu’elle pouvait tirer de cette
obligation d’aider le souverain ; elle comprit aussi que la
convocation par région était plus facile et moins dangereuse
que celle des États généraux. »

Si les mêmes causes ont amené l’établissement des États
généraux et des États provinciaux, il semble que ces deux
institutions ont dû présenter le même caractère. Il nous
paraît donc difficile d’admettre les considérations que nous
(1) M. Thomas, op. cit.DES ÉTATS PROVINCIAUX 61
avons rapportées plus haut et d’après lesquelles les membres
des États généraux auraient toujours eu la qualité de
représentants, tandis que ceux des États provinciaux auraient
été appelés à siéger en vertu d’un droit inhérent à leur personne
ou à leur titre. A l’origine, les mêmes règles s’appliquaient
aux deux institutions. Ce n’est que plus tard, que
s’introduisit dans les États généraux le principe de la représentation.
Au XIVe siècle et durant le cours du XVe, c’est le
roi qui convoque les membres du clergé et de la noblesse.
« La représentation des provinces aux États généraux par
des députés élus de chacun des trois ordres, ne s’introduisit
qu’en 1484, sous le règne de Charles VIII. Auparavant, ni le
clergé, ni la noblesse, ni le tiers-état n’étaient représentés
aux États généraux par des députés de ces divers ordres
choisis dans des assemblées particulières des provinces.
Quand les rois avaient résolu de convoquer une assemblée des
États généraux, ils le faisaient savoir par des lettres particulières
adressées à ceux qui devaient y assister, et aux bonnes
villes qui étaient invitées à choisir des députés pour les
représenter. Chaque membre du clergé ou de la noblesse
qui avait reçu une semblable lettre et les députés du corps
municipal de chaque bonne ville spécialement convoquée, se
rendaient au mandement du prince. En 1484 apparaît un
nouveau mode plus propre à généraliser la représentation de
la nation. On voit les trois ordres de chaque province représentés
par des députés que chacun des trois ordres a.
élus » (1).

Mais en ce qui concerne les États provinciaux la royauté ne
perdit pas son droit de convocation, du moins à l’égard des
deux premiers ordres. La plupart des évêques et abbés
étaient ordinairement appelés. Quelquefois les chapitres ou
monastères déléguaient un de leurs membres. Quant aux
curés de paroisse, ils semblent avoir été toujours exclus !
C’est qu’en effet le clergé ne figurait dans les États qu’en
(1) M. Rivière, op. cit.
g2 CHAPITRE IV
raison du rôle qu’il jouait dans le système féodal, c’est-a-dire
à cause de ses possessions territoriales. Or les cures ne possédaient
pas, comme les évêques, les chapitres ou monastères
 » temporel et justice, » suivant l’expression usitée
alors (1). Du reste, ils étaient fort nombreux: il eût été impossible
de les appeler tous et le principe de l’élection n’étant
pas admis, ils n’auraient pu élire de délégués. Quant à la noblesse
elle était aussi convoquée par le roi. Celui-ci devait
faire un choix, vu le grand nombre des membres de cet ordre.
Généralement le droit d’entrée aux États était attaché
à une terre ou à une baronnie déterminée, quel que fut le
titulaire. C’est ainsi que des seigneurs se trouvant être propriétaires
dans plusieurs bailliages étaient convoqués dans
chacun d’eux pour assister à la même assemblée. Les dames
nobles pouvaient être également appelées ; ce qui est absolument
conforme au système féodal d’après lequel les femmes
possédant fiefs lèvent des impôts, administrent les finances,
rendent la justice. En fait, elles étaient toujours représentées
par un procureur. De même les baillistres des enfants
nobles mineurs siégeaient au lieu et place de ces derniers.


Les délégués des communes désignées comme devant être
représentées aux États étaient ordinairement élus par le
corps de ville. Quelquefois le droit de siéger était attaché aux
fonctions de conseils, maires-ou conseillers. En cas d’élection
les députés recevaient de leurs commettants un mandat.
Il leur fallait un pouvoir formel, et l’on vit à plusieurs reprises
des membres du tiers-état déclarer qu’il leur était impossible
de voter les subsides proposés parce qu’ils n’avaient pas
reçu de pouvoirs sutfisants. D’autres fois ils refusaient de
délibérer sur telle ou telle matière, leurs électeurs ne leur
ayant pas donné procuration à cet effetCi) 
A la suite d’une tenue d’États qui avait eu lieu à Paris en 1346, le roi fît
convoquer les trois ordres de Vermandois, il ordonna au bailli de ne mander
a cette réunion que les « gens d’église ayant temporel et justice ».
DES ÉTATS PROVINCIAUX 63
- Les Étals une fois réunis délibéraient tantôt en commun,
tantôt par ordre ; il est probable qu’au XIVe siècle la délibéralion
par ordre était la plus généralement admise, attendu
qu’à celte époque chaque ordre participait dans des condiditions
particulières aux aides accordées au roi.
Ce vote de l’impôt (I) était, en effet, l’attribution la plus
(1) Cette expression, vote de l’impôt, demande à être bien comprise.
Nous avons déjà indiqué que l’impôt royal n’a d’autre origine qu’une
extension donnée au principe de l’aide féodal, à partir de Philippe-Ie-BeL
L’aide se percevait alors suivant les localités, sous formes d’impositions
directes ou indirectes. Jusqu’en 1355, furent ainsi levés de nombreux subsides,
pour subvenir aux dépenses nécessitées par la guerre de Cent ans.
Faut-il voir dans ce système un principe conforme à nos idées modernes sur
le vote de l’impôt par les contribuables ? On a longtemps soutenu qu’en 1338,
il aurait été décidé, dans une assemblée d’États, qu’à l’avenir nul impôt ne
pourrait être perçu qu’après avoir été consenti par les trois ordres. Il a été
démontré récemment (voir l’ouvrage de M. Hervieu, intitulé Recherches sur
les premiers États généraux) , que c’est là une assertion qui ne repose sur
aucune preuve. Toutefois, il est bien certain qu’en dehors des cas prévus
par la coutume, l’aide légitime devait être demandée. C’est en ce sens que l’on
a pu dire que nulle taxe n’était légitime si elle n’était votée par celui qui devait
la payer (il. Guizot) ou que la féodalité reconnaissait à tous ses membres le
droit de consentir librement les impôts et les subsides (Aug. Thierry). Mais,
ajoute avec raison M. Vuitry à ce propos, dans son ouvrage sur le Régime
fin ancier.de la France aux XIIe, XIIIe et XIVe siècles,«  il es t douteux que ce vote de
l’aide soit entré dans les prévisions du droit féodal primitif. C’est seulement le
désir de la royauté de se procurer des ressources extraordinaires, qui amena
la création d’assemblées, auxquelles on appliqua tant bien que mal les
règles du droit féodal. » Ainsi, d’après nos principes modernes, l’universalité
des contribuables aurait dû être représentée dans les États provinciaux,
auxquels on demandait le vote de certains subsides. Or, il était loin d’en
être ainsi. Le tiers-état avait bien des délégués qui votaient en son nom
les contributions. Mais tous les non nobles, habitant en dehors des villes,
n’avaient pas de véritables mandataires. Nous savons, en effet, que, en
vertu des principes féodaux, l’aide n’était exigée par le roi que de ses
tenancière propres et de ses vassaux directs. Ces derniers avaient seuls le
droit de lever l’aide dans leur propre domaine, et le roi ne pouvait le faire
à leur place sans leur consentement. « Ceux qui habitaient des fiefs, dit
M. Vuitry, ne relevant que médiatement de la couronne et ayant des seigneurs
directs et particuliers, n’étaient représentés que par ces seigneurs
eux-mêmes qui se prétendaient leurs souverains, qui les imposaient comme
leurs contribuables, et qui, par la force des choses, songeaient moins à les
protéger contre les exigences excessives du fisc royal qu’à défendre en eux
leurs intérêts personnels, en ne permettant pas au roi de lever des subsides64 CHAPITRE IV
importante des États et leur véritable raison d’être. Le subside
était réclamé par des commissaires envoyés par le roi
et payés par l’assemblée provinciale.

Quant aux attributions de l’ordre purement administratif,
elles consistaient dans le droit :

1 » De répartir et lever par leurs officiers ou délégués les
impôts, soit pour le don gratuit, soit pour l’impôt relatif aux
dépenses de la province ;

2° D’examiner, pour les approuver ou les rejeter, les
comptes du trésorier général ;

3° De statuer, soit par eux-mêmes, soit d’accord avec les
commissaires du roi, sur les travaux publics, sur les monuments,
les routes et canaux intéressant la province seule,
soit la province et l’État ;

4° De pourvoir aux intérêts de la religion et de l’instruction
publique par des établissements ou des subventions
aux collèges ;
5° De pourvoir, par des commissions intermédiaires ou
dés syndics généraux, pendant l’intervalle des sessions, aux
intérêts de la province, à l’exécution des décisions prises par
les États, à la solution des réclamations élevées à l’occasion
des impôts (1).

Du reste, il ne faudrait pas croire qu’il y eût là un système
complet d’administration s’appliquant dans toutes les provinces.
Rien n’était plus variable, suivant les localités, que
l’organisation des États. Il serait nécessaire d’esquisser
l’histoire particulière de chaque province pour arriver à des
notions exactes. Ce qu’il importait de déterminer ici, c’est le
caractère général de ces assemblées provinciales au XIVe et
XVe siècles. Mais dès cette époque, une grande distinction
commence à s’opérer. Nous avons déjà parlé des officiers
sur leurs sujets. » Les seigneurs ne soutenaient donc pas au sein des assemblées
les intérêts de leurs sujets ; ils ne faisaient qu’accorder au roi l’autorisation
d’user à leur place d’une prérogative résultant des règles du droit
féodal.
(1) V. Laferrière, op. citjDES ÉTATS PROVINCIAUX 65
préposés par les États à la répartition de l’impôt en vertu de
l’ordonnance de 1355, et nous avons dit que dans un certain
nombre de provinces, ils se transformèrent en agents vénaux
et conservèrent le nom d’élus qu’ils avaient originairement,
d’où le nom de pays d’Élections. Dans ces mêmes provinces,
le personnel chargé du recouvrement subit un sort analogue.
Les commissaires désignés à l’origine par les États pour procéder
à la perception des impôts furent bientôt soumis à la
nomination du roi et rendus responsables devant la chambre
des comptes. Quelques États conservèrent cependant le droit
de nommer un receveur chargé de recouvrer les impositions
spécialement affectées à la province.

Enfin l’attribution caractéristique des États le vote des impôts
devait également disparaître peu à peu. A partir de Charles VII
il y eut. des contributions permanentes auxquelles les États ne
pouvaient plus se dispenser de participer. Le roi soumettait à
son Conseil un projet fixant la somme à imposer ; il procédait
ensuite à la répartition entre les provinces, et nommait des
commissaires chargés de lever dans chaque province la
quote-part qui lui revenait. Toutes les commissions étaient
conçues à peu près de la même façon. Un préambule contenait
l’exposé politique de la situation ; les Étals n’avaient plus
■qu’à voter sans même délibérer sur le contenu du préambule.


M. Thomas a cherché à montrer dans son livre que le principe
du consentement des Élats pour l’aide méconnu par la
royauté reprit une nouvelle vigueur en 1418 et que si
Charles VII se passa plusieurs fois des États généraux, jamais
de 1418 à 1451, il ne leva d’impôt direct sans le consentement
des États provinciaux. « On peut dire que de 1418 à 145I il n’y a
aucune différence à ce point de vue entre l’Auvergne ou la
Marche ou le Languedoc J. Les États pouvaient, réduire plus
ou moins les sommes réclamées, mais les commissaires du
roiexerçaient sureux une contrainte morale. Quant aux impôts
nécessités pour les besoins de la province, si quelquefois les
66 CHAPITRE IV
États s’adressaient directement au roi pour obtenir l’autorisation
de lever une somme, le plus souvent, ils imposaient
avec la somme octroyée au roi, des «  deniers mis sus ôultre
le principal ».

Mais à partir de 1451 le roi supprima l’intervention des
Étals. Il procéda du reste habilement. Depuis 1445 jusqu’à
1451, il avait levé simultanément deux impôts directs dans
les provinces ; 1° L’impôt destiné à entretenir des gens de
guerre logés dans chaque pays ; 2° L’impôt ou aide destiné
à la conduite de sa guerre et autres affaires. Or à partir,
de 1451, la guerre étant à peu près terminée, il se contenta
du premier impôt et même diminua le contingent de plusieurs
provinces. Cette mesure fit accepter la levée de l’impôt en
vertu de la seule autorité royale. « On peut donc dire que
c’est à partir de ce moment que les provinces de Langued’oil
deviennent pays d’Élections ». (1) 

En résumé, la royauté est au milieu du XVe siècle complètement
affranchie en matière d’impôts ordinaires du vote des
États généraux, et des États provinciaux, ainsi que de l’intervention
de ces derniers dans la répartition. « La fixation
du chiffre total de l’impôt, la répartition entre les provinces,
et le plus souvent même entre les paroisses, la perception
des deniers, tout émanait de la volonté du roi et
de la juridiction de ses élus. Un système complet d’administration
étranger à l’intervention des États généraux et
provinciaux, sortait ainsi de l’institution même de la taille
permanente, et ce système en se développant dans les XVI° et
XVIIe siècles devint celui des provinces d’Élections dont le nombre
et l’étendue devaient aller chaque jour grandissant" sous
l’impulsion de l’autorité royale au préjudice de ce qu’on
appelait les pays d’États (2)  ».

Ce système complet d’administration dont parle l’auteur du
mémoire, a été exposé plus haut. L’établissement des bureaux
(1) M. Thomas, oeuvre citée.(2) M. Laferrière, op. cit.DES ÉTATS PROVINCIAUX 67
de finance, puis des intendants compléta l’oeuvre de centralisation
dans les pays d’Élections, et amena peu à peu la
disparition des États dont les attributions s’évanouissaient.
Toutefois ces États durèrent pour la majeure partie jusqu’à
Richelieu et même jusqu’à Louis XIV, perpétuant une existence
assez pâle. Malgré la présence des tribunaux d’Élections
ils continuaient à se réunir et présentaient des doléances au
roi.

Mais certaines provinces conservèrent jusqu’en 1789 leurs
institutions locales. Ce furent les pays d’États.

CHAPITRE V
DES PAYS D ETATS
Avant 1789, les provinces auxquelles pouvaient s’appliquer
la dénomination de pays d’États comprenaient le Languedoc,
la Bretagne, la Bourgogne, la Provence, le Béarn et autres
petits pays des Pyrénées, l’Artois et le Cambrésis, la
Flandre.

Ces provinces rentraient dans la division de la France en
généralités. L’institution des intendants avait pénétré dans
les pays d’États aussi bien que dans les pays d’Élections. Seulement
ces fonctionnaires avaient naturellement des attributions
plus restreintes. Elles se bornaient en général à des
pouvoirs de police assez étendus, auxquels on doit joindre le
contentieux de la voirie des travaux publics et de certaines
taxes, ainsi que la tutelle exercée sur les villes et communautés.


Mais ce qui distinguait profondément ces provinces des
autres généralités du royaume, c’est qu’en principe, du
moins aucune levée de deniers pour dépenses, soit particulières
à la province, soit même à la charge du Trésor, ne
pouvait avoir lieu sans le consentement des États composés
des trois ordres. Cette prérogative qui remontait aux assemblées
provinciales du xive siècle et qui se manifestait pratiquement
par le vote annuel de l’impôt était revendiquée
partout avec la même énergie ; et partout le pouvoir central
DES PAYS D ÉTATS 69
cherchait à éluder l’obligation qui lui incombait de consulter
les États lors de l’établissement de nouvelles taxes.
Ces luttes incessantes remplissent l’histoire de chaque pays
d’États.

La composition des assemblées variait suivant les provinces
 ; dans presque toutes on retrouve la division en trois
ordres. Les membres du clergé et de la noblesse, comme
dans les anciens États, ne procédaient généralement pas de
l’élection et les conditions exigées d’eux pour être admis à
siéger différaient d’une province à l’autre. C’est ainsi qu’en
Languedoc on ne trouve que 23 nobles ; il y en avait près de
300 en Bretagne. Quant au tiers-état, il se composait le plus
souvent des maires, consuls et députés des principales villes.

Les États étaient convoqués par le roi, qui s’y faisait représenter
par ses commissaires, c’est-à-dire par le gouverneur,
l’intendant et les membres du bureau de finances.
Ceux-ci exposaient les demandes de subsides formés par le
pouvoir central et priaient en conséquence les États de voter
les contributions représentatives de la taille et de ses accessoires,
le don gratuit et les abonnements. Les contributions
représentatives de la taille étaient ordinairement désignées
sous le nom commun d’octroi. C’était la somme que devait
payer la province pour subvenir aux dépenses en vue desquelles
la taille avait été originairement créée. Cette somme
étant souvent insuffisante, on la complétait par le don gratuit
 ; les États tenaient beaucoup à cette expression quij
d’après eux, constatait leur libre consentement donné au
vote des subsides, sous réserve des libertés de la province.
Enfin, les abonnements étaient des tributs fixes et annuels,,
dont le montant avait été déterminé d’accord avec le pouvoir
central, et qui représentaient la part de la province dans
l’acquittement de certaines taxes indirectes et des impôts
directs nouvellement établis, tels que la capitation et les
vingtièmes.

Cette attribution relative au vote de l’impôt est assurément
70 CHAPITRE V
la plus importante, puisqu’elle semble laisser aux États une
part de souveraineté. Elle entraînait forcément pour ceux-ci
le droit de se procurer comme ils l’entendaient les subsides
nécessaires à acquitter ce qu’ils étaient convenus de payer
au trésor. Généralement c’était au moyen d’une taxe directe
qu’il était pourvu au payement de l’octroi. Elle était établie
d’après les usages locaux, et répartie par l’assemblée entre
les diverses subdivisions de la province. La capitation et les
vingtièmes bien qu’abonnés étaient perçus à peu près
suivant les mêmes règles que dans les pays d’Élections. Quant
aux taxes de consommation, les États payaient au trésor le
prix de l’abonnement, et les affermaient pour leur compte ou
les mettaient en régie. Le produit de tous ces impôts se divisait
en deux parties ; la première était remise au trésor en
vertu des délibérations des états ; la seconde était consacrée
aux besoins particuliers de la province ainsi qu’aux dépenses
nécessitées par certains services publics, parmi lesquels on
doit citer en première ligne celui des ponts et chaussées. Ce
service comprenait l’entretien et la construction des routes,
soit à l’aide de contributions, soit au moyen de prestations
en nature, l’amélioration des services, l’exécution des
canaux. Les provinces avaient également à leur charge l’acquisition
ou la contruction de certains édifices « hôtels des intendances,
bureaux de l’administration provinciale, palais de
justice etc., » ainsi que les dépenses relatives à la maréchaussée,
aux logements des troupes,aux étapes, les suppléments
de gage en faveur des gouverneurs, et lieutenants généraux.
Les frais de matériel occasionnés par la tenue des assemblées,
les émoluments qui presque partout étaient alloués
aux membres des trois ordres pour la durée des sessions,
enfin les traitements des commissions permanentes et des
agents et fonctionnaires dépendant directement des États,
venaient encore grever le budget provincial. On trouve en
effet sous des noms divers, dans tous les pays d’États, une espèce
de comité qui veille à l’exécution des décisions de l’as-

semblée. Les membres de ce comité intervenaient activement
dans l’administration ; leurs attributions essentiellement de
l’ordre exécutif ne se confondaient pas avec celles de l’intendant.
Ils dirigeaient la répartition des impôts ; ils pourvoyaient
à tout ce que leur semblait exiger les intérêts de la province.
Ils s’occupaient des travaux publics, procédaient aux
adjudications.

A côté d’eux, la province avait de véritables fonctionnaires.
Nous ne citerons que le personnel des ponts et chaussées, et
celui des finances. La perception des impôts était confiée à
des receveurs particuliers, nommés par les États ; un trésorier
générai centralisait les fonds. Toutefois, il existait en
Bourgogne, Bretagne, Provence et Languedoc des receveurs
généraux dépendant du pouvoir central et chargés de la levée
de certaines contributions versées directement au trésor.

Il peut être intéressant de rapprocher ces États de notre
ancienne France, de nos assemblées départementales. Les
différences sont frappantes ; les conseils généraux ne délibèrent
plus aujourd’hui sur les impositions générales à payer à
l’État. Ils n’autorisent jamais par leur vote l’établissement de
cette sorte de contribution. Ils n’ont pas comme les États le
droit de régler le mode de perception des impôts ; les centimes
établis dans l’intérêt des départements sont levés par
les agents du Trésor, et aux frais du gouvernement. Les
conseils généraux ne peuvent exercer aucun droit de surveillance
sur le trésorier-payeur général. Enfin ils n’ont pour
faire exécuter les délibérations qu’ils ont prises, ni commissions
permanentes, ni agents soumis à leurs ordres et tenus de
rendre compte. Ce sont les fonctionnaires de l’État qui sont
chargés de suivre, de différentes manières, les décisions insérées
dans les procès-verbaux, et qui s’il y a lieu en entrée
tiennent l’assemblée suivante. Mais comme autrefois les États,
les conseils généraux font entre les arrondissements la répartition
des impôts, et volent les fonds destinés à couvrir les
dépenses particulières aux départements.
72 CHAPITRE V
Après cet exposé succint, il nous sera plus facile d’entrer
dans quelques détails, et de décrire brièvement les institutions,
spéciales à la province du Languedoc.
Des États du Languedoc.

Le Languedoc était le plus vaste et le plus peuplé de tous
les pays d’États ; il contenait plus de deux mille communes
et comptait près de deux millions d’habitants. Il se divisait en
trois grandes sénéchaussées, Toulouse, Carcassonne et Beaucaire ;
les sénéchaussées en diocèses, les diocèses en communautés.
Chacune de ces circonscriptions avait ses assemblées
particub'ères principalement chargées de la répartition de
l’impôt, d’où le nom d’assiettes données aux assemblées de
diocèses. Les assemblées des trois sénéchaussées réunies ensemble,
composaient les États généraux de la province.

Ces États remontent très haut ; ils existaient au milieu du
XIIIe siècle avant la réunion du Languedoc à la couronne. A
cette époque, les comtes de Toulouse se contentaient des revenus
de leur domaine ; hors de là tout se réduisait à quelques
subventions ou dons gratuits que l’on offrait au prince,
et l’on n’établissait d’imposition générale que dans les quatre
cas résultant du droit féodal, savoir : pour la rançon du
seigneur prisonnier, pour le mariage de sa fille aînée, pour la
réception de son fils aîné dans l’ordre de la chevalerie, pour
les voyages d’outre-mer.

Ce vaste pays du Languedoc fut réuni par parties au domaine
royal. En 1228, le traité de Meaux donna à St-Louis, le
Vivarais, le Gévaudan, et plusieurs comtés et vicomtes. En.
1270, Philippe-le-Hardi acquit par succession, le comté de
Toulouse. Le Languedoc devenu province française conserva
son organisation intérieure ; certaines immunités et franchises
furent expressément stipulées. Seulement le commandement
des troupes et la suprématie politique furent attribués à un-

gouverneur. Les États continuèrent donc à se réunir et à
voter l’impôt. Une seule modification fut introduite que
Boulainvilliers explique ainsi dans son État de la France :
« Comme le Languedoc avait été possédé par différents seigneurs
qui tenaient les assemblées de leurs États séparément
et indépendamment les uns des autres, il fut d’abord d’usage
de les convoquer par sénéchaussées. Dans la suite les rois
ayant réuni à leurs domaines plusieurs terres qui n’avaient
point appartenu aux comtes de Toulouse, comme Narbonne,
le Gévaudan, le Vivarais, le Velay, et se trouvant maîtres de
toute la province, ils se portèrent à convoquer les États en
un seul corps pour faciliter la distribution des impositions. »
Sous le roi Jean, et pendant sa captivité, le dauphin Charles
obtint un secours annuel sous le nom d’aide ; l’aide comprenait
: 1° Le vingtième du revenu des biens meubles et immeubles ;
2° Le fouage ou imposition directe de quatre livres
par feu à la ville, et d’une livre à la campagne ; 3° Le vingtième
du prix de toutes les aliénations, enfin le huitième du
prix du vin vendu en détail. Cet impôt fut d’abord recouvré
par des élus collecteurs nommés par le roi. Mais bientôt la
province parvint à le remplacer par le paiement d’une somme
fixe appelée équivalent, et dont nous reparlerons plus loin.
Charles VIII jura en 1484 d’observer les franchises de l’administration
languedocienne, et François 1er promulgua en 1522
la grande charte du pays de Languedoc, qui offre le caractère
d’un véritable contrat synallagmatique. Cette déclaration
royale constate en effet que les États ont envoyé des députés
soutenir leurs droits devant la royauté, et se plaindre des
entreprises faites par les officiers royaux contre les franchises
et immunités de la province. Elle reconnaît qu’à la suite
d’une discussion entre les commissaires et les officiers du
roi, un accord est intervenu d’après lequel la province consent
à payer un prix convenu et la royauté à respecter les
privilèges locaux et à donner satisfaction aux nombreux
griefs qui avaient été exposés.

Au siècle suivant Louis XIII voulut enlever aux États leurs
attributions financières relatives à la répartition en créant
vingt-deux sièges d’Élections. Les États repoussèrent cette
prétention ; le Languedoc se souleva ; enfin en 1632 le roi
consentit à supprimer les élections ; mais il força les États à
racheter à leur compte les offices créés, et décida qu’à l’avenir
le budget devrait être approuvé par arrêt du conseil.
A partir de cette époque les États se réunirent tous Jes ans
jusqu’en 1789.

Telles furent les vicissitudes subies par cette assemblée ;
mais si l’étendue de ses pouvoirs varia suivant les époques
et ressentit le contre-coup de la politique royale, sa composition
resta toujours à peu près la même dans les derniers
siècles de la monarchie.

Les États comprenaient : 1° Vingt-trois prélats, dont trois
archevêques et vingt évêques, nombre égal à celui des diocèses
depuis la création de celui d’Alais, en 1694 ; ces ecclésiastiques
pouvaient se faire représenter en cas d’absence
légitime par leurs grands-vicaires ; 2° Vingt-deux, et depuis
1694, vingt-trois barons, qui pouvaient également déléguer
leurs droits soit à leurs fils, soit à d’autres gentilshommes
de leur choix ; 3° Soixante-huit membres du tiers-état, savoir:
des députés des villes épiscopales et diocésaines, des députés
des vingt-trois diocèses élus par les propriétaires en dehors
des officiers de judicature et d’administration royale ; ces
députés et syndics devaient comparaître en personne, attendu
qu’ils n’étaient eux-mêmes que des représentants, tandis que
les prélats et les barons siégeaient en vertu d’un droit inhérent
à leur siège ou à leurs terres. C’est précisément le
principe adopté en Angleterre, où les pairs seuls peuvent
voter par procureur. Anciennement, quelques abbés ou
prieurs avaient eu place aux États, mais ils disparurent de
bonne heure, et les tentatives des chapitres pour rétablir ce
droit échouèrent. C’est là une première différence avec les
États des autres provinces. Une seconde consistait en ce que

la noblesse entière n’était point admise, mais seulement un
comte, un vicomte et vingt et un barons, c’est-à-dire un
membre par diocèse. « Mais quoique originairement chaque
diocèse eût eu, selon toute apparence, son représentant spécial
de la noblesse locale comme il avait son prélat et ses
députés du tiers, il n’avait pas continué d’en être ainsi. Les
États eurent sans doute toujours égard dans les translations
des baronnies sur de nouvelles terres, admses par eux.à ce
que tous les intérêts spéciaux et locaux de la province fussent
représentés dans Tordre de la noblesse comme ils
l’étaient dans les deux autres ; mais il n’y avait pas, après
tout, une baronnie dans chaque diocèse et quelques diocèses
en possédaient plusieurs. Il y avait parmi les barons quatre
places fixes et perpétuelles, la première pour le comte
d’Alais, la deuxième pour le vicomte de Polignac, la troisième
pour le baron, de tour, du Vivarais, où il y avait douze baronnies
donnant entrée aux États par voie de roulement, et
la quatrième pour le baron, de tour, du Gévaudan, qui possédait
huit baronnies donnant successivement et à tour de rôle
un siège dans l’assemblée provinciale. Quant aux autres barons,
ils prenaient rang après ces quatre gentilshommes,
suivant la date de leur réception aux États, les titres de ducs,
de marquis ou de comtes que ces barons avaient pu recevoir
du roi demeurant à cet égard sans aucune conséquence.
Ainsi les ducs d’Uzès, de Castries, de Mirepoix, les marquis
de la Fare, de Bernis, de Calvisson et bien d’autres seigneurs
du premier rang n’entraient aux États qu’en vertu du droit
attaché à leurs baronnies languedociennes et cédaient le pas
au comte d’Alais et au vicomte de Polignac. En dernier lieu,
un prince du sang, le prince de Conli, n’était aux États que
le comte d’Alais et n’y siégeait qu’à ce litre, soit en personne,
soit par procureur (1). »
L’auteur que nous venons de citer semble admettre qu’il
(1) M. de la Farelle. Un Pays d’États.76 CHAPITRE V
appartenait aux membres des États de désigner eux-mêmesles
baronnies donnant droit de siéger parmi eux. II est certain
au contraire que la qualité de baron des États du Languedoc
était une émanation de la puissance royale. Le roi
donnait ce titre de baron des États au moyen de lettres
spéciales munies du grand sceau, et l’affectait à une seigneurie
située dans la province, et dont le nouveau baron devait
être propriétaire. Cette terre recevait ainsi une dignité qui
s’incorporait au fief. « Mais, dit M. Laferrière (1) l’incorporation
n’était pas absolue. Le baron des États pouvait avec
l’autorisation royale transporter son titre sur une autre terre,
l’aliéner, le constituer en dot, le léguer, en faire l’objet d’une
substitution. Ce titre, hors le cas de substitution expresse,
entrait dans les partages de familles ; et l’usage même s’établit
que dans les partages entre frères et soeurs le titre de
baron des États du Languedoc serait évalué à soixante mille
livres. Devenu ainsi propriété séparée le titre pouvait être saisi
ou vendu par décret judiciaire. Un arrêt de conseil du 9 août
1706 autorisa la vente par adjudication du droit d’entrée aux
Étals attachés à la baronnie de Mérinville. Mais l’adjudicataire
devait être gentilhomme d’ancienne race de nom et d’armes,
et les titres étaient vérifiés par l’assemblée. Ce droit spécial
aux États du Languedoc, formait dans l’application un singulier
mélange du droit des offices avec le droit féodal et
provincial, »

On voit que les attributions de l’assemblée en cette matière
se bornaient à un droit de vérification. Elle examinait les
titres justificatifs des degrés de noblesse exigés par les déclarations
royales. Cependant elle fixait en outre l’âge de la
réception des membres de cet ordre, et le moment où les
jeunes barons acquéraient le droit de délibérer.

Le nombre des membres du clergé et de la noblesse n’avait
pas toujours été aussi restreint. Boulainvilliers se contente
de dire à ce sujet qu’ils étaient anciennement assez
(1) Laferrière, Mémoire sur les États provinciaux.
nombreux et que les rois, pour éviter la multitude, réduisirent
les députés de l’Église à l’évêque de chaque diocèse et ceux
de la noblesse à un certain nombre de barons. « On attribue,
ajoute-t-il, ce changement à une disposition de Charles VII0
quoi-que assez incertainement. »

Quant aux membres du tiers-état, certaines villes députaient
tous les ans aux États. Pour le plus grand nombre, il y
avait un roulement ou tour de rôle régulier qui les faisait
successivement participer aux affaires locales de la province.


Chaque ville avait ses règles de délégations aux États.

Mais cette délégation appartenait sinon exclusivement du
moins de préférence aux maires, capitouls, consuls, soit en
en exercice, soit sortant de charge. A leur défaut seulement,
c’est-à-dire s’ils étaient empêchés ou s’excusaient, les villes
pouvaient élire d’autres mandataires ; seulement elles devaient
les prendre parmi des personnes notables qui y fussent
domiciliées depuis cinq ans, ou figurassent parmi les plus forts
taillables. Les contestations relatives à l’admission des députés
du tiers étaient jugées par les États. Ils pouvaient prononcer
l’exclusion définitive ou momentanée du candidat. En
principe, ils avaient établi une incompatibilité entre les fonctions
d’officiers du roi, et de membre de l’Assemblée. Toutefois
la règle n’était pas absolue et l’on statuait sur chaque cas
en particulier. En cas d’exclusion, on procédait à de nouvelles
nominations. Ce droit pour les États de vérifier les pouvoirs
avait été reconnu par des lettres patentes de 1653.
* - Tant que les charges d’officiers municipaux restèrent électives,
les villes et communautés se trouvèrent représentées
au sein des États. Mais quand à la fin du XVIIe siècle fut créée
la vénalité des offices municipaux, le caractère de la représentation
du tiers-état changea complètement. Ce furent en
général les bourgeois enrichis qui achetèrent ces charges.
Aussi les États s’empressèrent-ils de racheter les offices, et
chaque fois que le roi les rétablit, ils n’hésitèrent pas, en
73 CHAPITRE V
1699, en 1754, en 1774, à faire de lourds sacrifices pécuniaires
pour conserver aux villes aussi bien le droit de s’administrer
elles-mêmes que celui d’envoyer aux États de véritables
représentants.

Les États ne pouvaient se réunir que sur un ordre exprès
du roi ; et encore fallait-il pour pouvoir y assister, une lettre
de convocation individuelle. On a remarqué à ce sujet que le
gouvernement acquérait ainsi le droit de laisser de côté ceux
qui lui déplaisaient. Mais en fait, il n’y a pas d’exemple qu’un
membre légitimé des États ait jamais manqué d’être convoqué
par le roi. Cet usage de convocation individuelle n’était
qu’une reconnaissance de la souveraineté royale. Il s’est
pratiqué en Fance de 1814 à 1848 ; il existe encore aujourd’hui
en Angleterre.

La date de la réunion et de la séparation des États était
fixée par le roi. La durée de la session ne pouvait dépasser
quarante jours. Enfin, les membres des États ne votaient pas
par ordre ; les opinions étaient exprimées individuellement
et les décisions prises à la pluralité des voix sans distinction
entre le clergé, la noblesse ou le tiers-état. Ce système
assurait la majorité aux députés du troisième ordre dont le
nombre dépassait celui des nobles et des ecclésiastiques
réunis.

L’assemblée était présidée de droit par l’archevêque de
Narbonne. Au début de chaque session elle prétait serment
au roi d’après une formule arrêtée en 1670.

A côté de cette assemblée organisée comme il vient d’être
dit, on trouve en Languedoc un certain nombre de fonctionnaires
provinciaux désignés sous le nom commun d’officiers
des États. C’étaient les syndics généraux, les deux secrétairesgreffiers,
le trésorier de la Bourse. Tous devaient être natifs
de la province et étaient choisis par les États. Ils étaient
nommés à vie et ne pouvaient perdre leurs offices que par
démission volontaire, forfaiture ou pour cause d’incompatibilité
c’est-à-dire par suite d’acceptation ou acquisition d’un

office royal. Ils n’étaient comptables de leur administration
qu’à l’assemblée des États. Ils jouissaient du privilège de
committimus, qui avait pour objet de soustraire les officiers
dans leur personne comme dans leur famille à certaines
juridictions, et de modifier les compétences. Ainsi l’évocation
avait lieu à l’égard des juridictions de première instance à la
chambre des requêtes du Parlement de Toulouse et en cause
d’appel au roi lui-même, qui renvoyait l’affaire devant un
autre Parlement ou une autre Cour des comptes.

Les syndics généraux étaient des commissaires permanents
des États, des chargés de pouvoir, en quelque sorte pour
l’exécution de toutes les délibérations pendant l’intervalle
entre les réunions annuelles. Anciennement chaque sénéchaussée
avait son syndic ; lorsque les États particuliers des
sénéchaussées se réunirent pour constituer les États généraux
de la province entière, ces officiers entrèrent dans celte
assemblée pour y remplir leurs fonctions en commun. Les
syndics préparaient les affaires, assistaient aux réunions de
tous les bureaux, et faisaient fonctions de rapporteurs
habituels.

Les commissaires du roi étaient non pas nécessairement ni
même constamment, mais presque toujours le gouverneur
de la province, l’intendant et deux trésoriers de France, l’un
de la généralité de Toulouse, l’autre de celle de Montpellier ;
leur seule participation réelle aux travaux de 1 assemblée, en
dehors de leur droit de proposition au nom du roi consistait
à s’occuper concurremment avec les membres des États
des dettes et impositions des diocèses et communautés.

Les États ont laissé le recueil authentique des procèsverbaux
de leurs séances, manuscrit jusqu’en 1777, imprimé
depuis cette époque. Des copies étaient envoyées dans les
diocèses pour être publiées et servir aux travaux des assiettes.
En dehors des délibérations proprement dites, les États
rédigeaient chaque année le cahier des doléances. Le plus
souvent, ces doléances portaient sur l’augmentation incessante
SO CHAPITRE, V '

des impositions exigées de la province ; on en trouve sur les
crues, sur le sel sur les exactions des traitants et des fermiers
des gabelles, sur les exigences des douanes intérieures, sur
les créations multipliées d’offices qu’il coûtait fort cher de
racheter, sur l’exagération des frais de justice, sur les
concessions des privilèges ou monopoles, sur les excès des
gens de guerre, etc. Il faut ajouter que si les États réclamaient
leur indépendance, à un autre point de vue ils étaient
très intolérants ; catholiques ardents, les membres des États
réclamèrent souvent du pouvoir royal des mesures de rigueur
contre les protestants ; et leurs doléances à ce sujet ne
furent certainement pas sans influence, sur la révocation
de l’édit de Nantes.

Les États adressaient aussi des supplications relativement à
des objets spéciaux, et prenaient auprès du roi la défense des
intérêts particuliers des villes et communautés.

Chaque année une députation se composant des membres
des trois ordres et nommée au scrutin secret, se rendait à
Paris, accompagnée du syndic général. Elle était chargée de
remettre au roi le cahier des doléances ; elle y joignait souvent
des mémoires sur les questions importantes. Il y a là
quelque chose qui rappelle les voeux de nos conseils généraux
actuels.

Quant aux véritables attributions des États, elles consistaient
dans le vote de l’impôt et le gouvernement de la
province. Il a été déjà question de l’Équivalent ou somme
fixe que devait payer le Languedoc pour sa part contributive
à l’impôt de l’aide établi dans toute la France sous Charles VII.
L’équivalent était originairement de quatre-vingt mille livres ;
mais bientôt cette somme ne suffit pas à indemniser le roi
de ce qu’il aurait retiré de l’aide, et la province dut payer un
nouveau droit qui reçut le nom d’aide. Pour acquitter ces
deux impôts, les États établirent une taxe de consommation,
dont le produit était de beaucoup supérieur à la somme
totale qu’ils devaient remettre au roi ; ils trouvaient à cette

combinaison deux avantages : régler d’abord eux-mêmes les
formes de la perception, et de plus faire sur le rendement un
bénéfice considérable, destiné à acquitter les dépenses provinciales.
La part remise au Trésor portait plus spécialement
le nom de preciput de l’Équivalent.

Les contributions représentatives de la taille, de la crue et
du taillon consistaient également en des sommes fixes payées
à la couronne :

- a Les sommes contenues dans ces commissions composent
ce qu’on appelle l’octroi de la province, qui le jour de la
clôture des États est porté en cérémonie aux commissaires
du roi qui délivrent alors ses commissions que les États reçoivent
debout et tête nue, ce qui fait également preuve et
de la souveraineté du roi et de l’ancienne liberté de la province,
comme si elle payait volontairement la part des impositions,
que tout le monde supporte en général (1). »

En plus de ces dépenses, qu’on appelait fixes, la province
devait acquitter le don gratuit ainsi nommé parce que les
États prétendaient le payer librement. En général, ce don
gratuit, solennellement demandé par les commissaires du
roi, était voté sous des conditions soigneusement formulées,
acceptées par les commissaires et garanties par des retenues
provisoires sur la somme accordée. Il était fait un département
particulier du don gratuit, qui, à partir de 1690, resta
fixé à trois millions. Quand en 1694 fut établie la capitation,
les États consentirent à payer ce nouvel impôt sous forme
d’abonnement. « L’assemblée a estimé, disait la délibération,
qu’elle n’avait point de moyen plus sûr pour soutenir le poids
des affaires que cette espèce de subside qui pourra suffire à
toutes les charges, qui sera fixéet certaindurant le cours de la
guerre, et qui, étant partagé par tous les sujets de Sa Majesté,
chacun selon sa force, fournira des subsides abondants. »
Enfin, quelques années plus tard les vingtièmes firent également
l’objet d’un abonnement.
(1) Boulainvilliers, État de la France. "82 CHAPITRE V
Ces dépenses auxquelles il faut ajouter les frais occasionnés
par le passage et le logement des troupes, et les gratifications
dites extraordinaires mais faites tous les ans aux
commissaires du roi composaient ce qu’on appelait les deniers
royaux, c’est-à-dire les deniers levés pour être versés directement
au Trésor, ou pour être employés dans la province à
des services d’intérêt général.

Les deniers provinciaux, que les États se procuraient au
moyen soit de l’Équivalent, soit d’une partie de l’imposition
directe étaient consacrés aux dépenses locales, construction
et entretien des grands chemins, frais des états, traitement
des fonctionnaires provinciaux, intérêts des sommes dues par
la province.

A la fin du XVIIIe siècle, les États levaient pour le compte
du Trésor plus de onze millions, et pour celui de la province
de sept à huit millions.

Le vote de l’impôt se faisait en assemblée générale des
États. La plupart des autres affaires relatives au gouvernement
proprement dit de la province, à l’exception toutefois
de la nomination des fonctionnaires, étaient discutées au
sein des commissions spéciales.

La première de ces commissions était celle des affaires
extraordinaires ; au commencement de chaque session les
commissaires du roi remettaient sur le bureau de l’assemblée
un état des impositions ordinaires annuellement requises,
cette liste était devenue à peu près immuable et comprenait
tous les impôts cités plus haut. Mais sous prétexte de besoins
momentanés, le roi demandait souvent des sommes supplécentaires.
Généralement les États s’abonnaient et conservaient
la liberté de se procurer le montant de l’abonnement
comme ils l’entendaient. De même quand le roi créait des
offices, ils les rachetaient ou les remboursaient. Toutes ces
affaires extraordinaires étaient renvoyées à une commission
qui proposait les voies et moyens pour subvenir à ces nouvelles
charges ; cette même commission s’occupait de cer-

taines affaires des villes financières ; elle les autorisait à s’imposer
extraordinairement des subventions, c’est-à-dire des
droits à percevoir, elle examinait leurs demandes de remises
des impositions dues dans certains cas déterminés. Elle liquidait
leurs dépenses extraordinaires et en arrêtait les comptes.

Une autre commission dite des impositions et travaux publics
des diocèses fut définitivement instituée en 1734 ; elle se
composait de commissaires nommés par le roi, et de commissaires
choisis par les Étals. Elle avait mandat de surveiller, de
modérer et d’arrêter les dépenses trop fortes des diocèses et
des communautés.

Elle vérifiait la répartition faite par les assiettes, entre les
communautés ; elle examinait les budgets des diocèses
ainsi que les demandes qu’ils faisaient de subvention ou d’emprunts
pour les travaux publics particuliers.

Mais une des commissions les plus importantes était certainement
celle des travaux publics, intéressant la province
entière ; elle était permanente, et exerçait des pouvoirs assez
étendus ; ses membres avaient, durant l’intervalle des sessions,
le droit de prendre des mesures pour parer à toutesles
éventualités, sauf à obtenir plus tard l’approbation des
États. Nul travail ne pouvait être entrepris sans l’autorisation
expresse des États. Chaque ouvrage était donné en adjudication
sur un cahier des charges, publiquement et à la « moins
dite Ï au rabais, sous la condition d’un cautionnement à
fournir comme garantie de la bonne exécution. D’après les
devis dressés et les mémoires rédigés à l’appui par les ingénieurs,
la commission présentait chaque année un rapport
détaillé ; les États décidaient les travaux à faire, faisaient
passer les baux d’adjudication, et statuaient sur les réclamations
des entrepreneurs et adjudicataires. Ils achetaient à
l’amiable, ou expropriaient les immeubles nécessaires, et.
fixaient eux-mêmes la somme à payer aux expropriés. Enfin
ils pourvoyaient aux dépenses, et avaient tracé certaines règles
d’exécutions qui liaient les Ingénieurs,
84 .CHAPITRE V
Nous poivrons encore mentionner deux autres commissions,
celle des manufactures et celle de l’agriculture qui s’occupaient
des subventions à accorder aux agriculteurs pu. aux
manufacturiers, rédigeaient les voeux au roi, concernant ces,
matières. Puis venaient la commission pour la vérification
des dettes des diocèses et des communautés. Ces deux commissions
examinaient conjointement avec les commissions du
roi, si les communautés n’avaient pas imposé au delà de ce
qui leur était permis, et si les emprunts avaient été accompagnés
de. toutes les formalités prescrites. Enfin la commission
des comptes constituait la véritable commission du
budget, ou plutôt des finances pour employer les termes
usités dans nos assemblées départementales actuelles. Elle
devait arrêter les états des intérêts et de toutes les dépenses
à payer dans le courant de l’année ; elle vérifiait les comptes
du trésorier de la province. Elle poursuivait la liquidation et
le règlement contre le titulaire ou contre ses héritiers. Elle
fixait le montant des avances dues à ce comptable. Elle-mettait
sous les yeux des membres des États le détail et la liquidation
de tous les emprunts contractés par la province, en
un mot elle présentait et faisait adopter le budget.

Ce droit de s’occuper seuls de leurs finances fut constamment
revendiqué par les États. Au milieu du XVIIe siècle
après la tentative avortée de Richelieu, pour créer des bureaux
d’élection, l’assemblée motivait ainsi une de ces décisions
: « Attendu qu’il a plu à la bonté du roi de rétablir les
États en tous leurs anciens droits et pouvoirs, l’un des plus
essentiels desquels est de faire, par leurs députés, ouïr et
arrêter les comptes du trésorier de la Bourse et autres officiers
du pays. » Ainsi les États s’opposèrent à ce que les
autres cours souveraines, le Parlement de Toulouse, la Cour
des jaides s’immiscent dans les attributions et vérifient les
comptes du trésorier.

En résumé, les États administrent véritablement ; ils établissent
les impositions, en réglementent la perception, en
DES’PAYS. D’ÉTATS 85
approuvent les tarifs, vérifient, contrôlent l’emploi des fonds,
contractent, autorisent les emprunts, décident les grands
travaux publics, concourent à l’établissement des manufacr
tures et les soutiennent, affirment les impositions et rédigent
les baux, enfin publient les règlements.

On voit par là que les États ont une certaine part de souveraineté.


Il est bien vrai que depuis 1642 ils devaient -obtenir l’approbation
royale pour établir une imposition, et que la.plupart
de leurs délibérations n’étaient pas exécutoires par
elles-mêmes. Mais, d’autre part, ils soutenaient qu’aucune
levée de deniers ne pouvait être. ordonnée et faite dans le
Languedoc sans leur consentemen t préalable et exprès.
Ce droit, qui constituait un véritable attribut de souveraineté,
fut constamment défendu. Les États tiraient de ce
principe plusieurs conséquences. D’après eux, seuls ils pouvaient
autoriser la perception des impôts, et régler les
moyens de contrainte à employer pour le recouvrement de
la taille. Quand le roi créait une charge nouvelle, son édit
devait être soumis au consentement des États avant même
d’être enregistré par le Parlement de Toulouse.

En matière d’impositions, il était admis que les terres
étaient de franc-alleu, c’est-à-dire ne relevant d’aucun seigneur.
C’est l’application de la célèbre maxime du droit
écrit « Nul seigneur sans titre ». Aussi voit-on les États protester
toujours contre la perception illégalement essayée
de lods et ventes.

Enfin, les États soutenaient que seuls ils pouvaient affermer
l’équivalent et en toucher le prix, moyennant le précis
put au roi. Les commissaires n’avaient que le droit d’assister
aux enchères, mais ils ne prononçaient pas l’adjudication.
Ces prétentions des États soulevèrent. bien souvent des
conflits. Plusieurs fois, le roi voulut toucher une imposition
de sa propre autorité ; aussitôt les États se révoltaient ; ils
ordonnaient aux communautés d’en refuser le paiement,, et
86 CHAPITRE V
déclaraient exclus de l’assemblée les représentants de celles
qui paieraient malgré les prohibitions. Ces moyens de résistance
ne réussissaient pas toujours. Alors les États étaient
bien obligés de céder, et ils en étaient réduits à négocier et
à faire accepter par le pouvoir royal, des abonnements fixes,.
à la place des impositions établies par le roi, ou bien ils
rachetaient les offices créés. De cette manière, une fois le roi
désintéressé, ils se chargeaient eux-mêmes de pourvoir au
paiement de ces dépenses nouvelles. Ce qu’ils voulaient avant
tout, c’était éviter l’intervention directe des mandataires du
fisc royal. En réalité, ils déguisaient sous le nom d’une contribution
volontaire leur obéissance forcée.

Ainsi, en 1751, le roi établit en Languedoc la nouvelle
imposition du vingtième sans consulter les États. Aussitôt
« eux-ci présentent un mémoire où ils rappellent leurs privilèges
et leurs coutumes. Pour toute réponse, Louis XV ordonne
de délibérer sur le don gratuit « toute affaire cessante
 ». Les États protestent ; l’archevêque d’Albi est un des
plus ardents à encourager la résistance ; ils sont suspendus.
En 1752, le roi les rétablit mais leur impose de délibérer
désormais avant toute autre affaire sur le don gratuit. Ils
durent céder. On voit que l’indépendance des États est plus
apparente que réelle. Lorsqu’on les forçait à racheter ou à
rembourser les offices créés, quand on leur accordait comme
un privilège de s’acquitter d’une imposition nouvelle au
moyen d’un abonnement, on ne leur laissait qu’une liberté
bien restreinte. Et cependant ils s’en servaient encore d’une
façon utile en organisant eux-mêmes avec intelligence les
services administratifs de la province. Et, du moment qu’ils
étaient tombés d’accord avec les représentants du roi sur le
don gratuit, sur la capitation, sur les demandes fixes et
éventuelles, sur le préciput de l’équivalent et autres abonnements,
ils avisaient seuls au moyen de faire face aux engagements
qu’ils prenaient ainsi envers le pouvoir royal.

Ainsi, malgré les restrictions apportées par le gouverne-

ment, les attributions des États sont en somme considérables.
Ils ont pour ainsi dire entre les mains toute l’administration
de la province. Toutefois, ils n’ont rien à voir dans
l’administration militaire et religieuse, et quant à la police
générale, elle reste confiée à l’intendant. 11 faut même ajouter
que ce fonctionnaire profita habilement de la faculté qui
lui était laissée de rendre des ordonnances en toute matière
pour étendre son pouvoir et empiéter sur les droits des
États. A la veille de 1789, l’intendant en Languedoc est parvenu
à réunir en lui diverses attributions administratives.

Tout d’abord, en sa qualité de commissaire du roi, il avait
entrée à l’assemblée des États pour exposer les demandes
du gouvernement central. Régulièrement, il ne devait pas
assister aux délibérations ; mais en fait il intervenait souvent.
En matière de finances, il ne pouvait que provoquer et
déterminer les délibérations des États sur toutes les impositions.
Mais par ses ordonnances il statuait sur les réclamations
à raison des taxes indues sur les oppositions aux rôles
de la capitation ; il prononçait des condamnations. En matière
de droit de contrôle, il avait une véritable juridiction :
publication des édits et déclarations, ordonnances pour la
bonne exécution, pour la levée et le paiement des droits
principaux et des centièmes. Il prononçait des décharges
d’impositions en faveur ou de particuliers, ou d’ordres religieux
pour les dixièmes, vingtièmes, cinquantièmes ou centièmes
deniers, dont il réglait la levée, ainsi que pour les
francs-fiefs et les droits d’amortissement. Il faisait des règlements
généraux et des injonctions spéciales aux contrôleurs.

Quant aux impositions levées dans l’intérêt de la province
ou de ces divisions diocésaines, l’intendant n’avait plus le
droit de statuer seul, et par ses ordonnances particulières. 11
faisait seulement partie d’une commission instituée en 1784
pour procéder à la vérification des impositions des assiettes,
et de tout ce qui avait rapport aux travaux publics dans les
diocèses.

.-A .regard des .travaux d’une grande utilité générale,
comme.les ponts, si la, province ne payait qu’une subvention,
l’intendant.agissait seul pour lecompte du roi ; c’est ce
..qui eut lieu pour les ponts de Cette, d’Agde, de la Nouvelle,
et les canaux du Midi, de Beaucaire. Si. les États fournissaient
la dépense entière, alors la commission.permanente
des.travaux publics reprenait tous ses droits. Cependant,, là
encore on retrouve l’Intervention de l’intendant qui assurait
parses ordonnances la bonne exécution des délibérations de
l’assemblée. II. étendait sa surveillance sur l’entretien, la
bonne conservation, la police et la sûreté des chemins construits
par les États. C’est ainsi qu’on le voit enjoindre à des
entrepreneurs d’exécuter des travaux d’entretien sous peine
d’amende ; autoriser ces mêmes entrepreneurs à prendre des
pierres ou extraire du sable sur les terres riveraines, à
charge d’une indemnité préalable ; prescrire l’entretien et le
curage des fossés de grand chemin, et l’élagage des arbres ;
infliger des amendes aux entrepreneurs pour négligences
dans l’exécution des baux, et aux particuliers pour contraventions
de voirie. Ce même genre d’ordonnance était applicable
à tous les autres ouvrages publics de la province. Ces
ordonnances étaient prises généralement sur les requêtes
présentées par le syndic général, les syndics particuliers des
diocèses, les ingénieurs ou autres agents de l’autorité publique.
.

Nous avons vu que les États consacraient, certains fonds
à encourager et à favoriser les industries commerciales. Mais
il n’existait pas de commission permanente pour s’occuper
de cette nature d’affaire. C’est l’intendant qui par ses ordonnances
mettait à exécution les décisions des États, et réglementait
en cette matière. Il en était de même pour l’agriculture.


Au point de vue de la police, l’intendant avait à peu -près
les mêmes pouvoirs que ses collègues des pays d’Élections. Il
faisait exécuter les ordonnances du roi en matière de finan-

ces ; ainsi, en 1720, lors de l’application du système de Law,
il rendit une ordonnance enjoignant aux receveurs d’accepter
les billets de banque, auxquels il donna ainsi un cours forcé.
Il procédait à la liquidation incessante des offices municipaux
créés et détruits tour à tour dans un intérêt fiscal. Il
surveillait les aliénations du domaine royal, et avait la haute
inspection de tout ce qui concernait les eaux et forêts.


SECONDE PARTIE
DE LAPersonnalité civileDUDépartement introduction
Le département est une création de l’assemblée constituante
de 1789, destinée à remplacer l’ancienne division
de la France en provinces. C’est avant tout une
circonscription administrative dont l’existence a pour
seule origine un acte du législateur. La commune, au
contraire, trouve sa raison d’être dans la nature des
choses ; elle est le résultat de faits historiques ; la loi
ne la crée pas. Cette différence entre les deux institutions
est certaine. Mais les conséquences qu’on en
peut tirer sont très discutables. Faut-il refuser au
département, avec la personnalité civile, le pouvoir
de posséder, d’acquérir, d’administrer, d’aliéner ? Doiton,
au contraire, lui reconnaître une existence propre
lui permettant de remplir plus facilement le rôle qui
lui est assigné dans l’organisation administrative de
notre pays ? Cette question a divisé les esprits ; elle
a été la cause de discussions juridiques qui se sont
92 INTRODUCTION
élevées jusqu’en 1838. Aujourd’hui, elle se trouve
résolue dans un sens favorable aux départements. La
loi de 1838 s’est expliquée formellement sur ce point,
à la suite de. curieux débats que nous aurons à résumer
plus tard.

Il ne sera donc pas sans intérêt de rechercher comment
s’est constituée peu à peu la personnalité civile
du département et de rappeler les diverses mesures
législatives qui, depuis 1789, ont été -rendues sur ce
point.

Mais l’oeuvre de la Constituante en ce qui Concerne
l’organisation départementale, toute nouvelle qu’elle
fût, avait été précédée d’une institution longtemps
laissée dans l’oubli, et que des travaux assez récents (1) 
ont remis en honneur. Nous voulons parler des
assemblées provinciales établies par Louis XVI dans
tous les pays d’Élections. Les pays d’Élections soumis à
la- centralisation la plus excessive étaient de simples
circonscriptions administratives, n’ayant aucune individualité.
Les pays d’États, au contraire, jouissaient
de certaines libertés, revendiquaient même certains
attributs de souveraineté et formaient des corps bien
distincts. Ils étaient propriétaires, levaient des impôts
en leur nom et affectaient de traiter d’égal à égal avec
l’État. La- réforme de Louis XVI ne porta pas sur ces
provinces. Jusqu’en 1789, elles conservèrent leur organisation
propre, et ne cédèrent que devant la Constituante.
Le régime des pays d’Élections fut, au contraires
profondément modifié par la création d’assemblées
(1) M. de Lavergne, Les Assemblées provinciales sous Louis XVI ; —
M. de Luçay, les Assemblées provinciales sous Louis XVI et les divisions
administratives en 1789.INTRODUCTION 93
locales chargées de la gestion de divers services. Cette
nouvelle institution eut-elle pour résultat de donner
une certaine individualité à ces pays d’Élections, et de
dégager leur personnalité de celle de l’État qui l’avait
absorbée depuis.si longtemps. ?. Une étude préliminaire
sur ce point nous paraît devoir compléter le résumé
historique que nous nous proposons de faire.

CHAPITRE PREMIER
DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DES PAYS D’ELECTIONS
SOUS LE RÉGIME DES ASSEMBLÉES PROVINCIALES
(1778-1789) 

La première réforme de Louis XVI date de 1778. Elle est
l’oeuvre de Necker. Mais la question des assemblées provinciales
avait été soulevée depuis longtemps dans l’opinion publique.


Il fallait que l’unité du pays fût achevée pour que l’on
commençât à sentir les abus de la centralisation. Le pouvoir
des intendants particulièrement était souvent attaqué avec
une violence extrême.

 » Parmi les misères de notre siècle, il n’en est point qui
mérite avantage la compassion de ceux qui viendront après
nous que l’administration des intendants. L’opposition que
formèrent presque tous les peuples de la monarchie à cette

nouveauté a été le dernier effort de la liberté française ;

ce peuple a appris par une expérience douloureuse, que ces
nouveaux magistrats devaient être les instruments de sa
misère, que les vies, les biens, les familles, tout serait à leur
disposition, maîtres des enfants jusqu’à les enrôler par force,
maîtres des biens jusqu’à ôter la subsistance, maîtres de la
vie jusqu’à la prison, au gibet, à la roue » (1).
(1) Boulainvilliers, État de la France, publié en 1727.DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DES PAYS, ETC. 95
Et plus loin le même auteur ajoute :

« L’on était encore bien éloigné de prévoir l’énorme multiplication
qui s’est faite de cette odieuse magistrature par la
création des subdélégués des intendants dans toutes les divisions
des généralités ; nouveauté qui revêt à nos yeux le
dernier des hommes de tout le pouvoir de la monarchie, qui
livre le peuple à l’esclavage le plus dur, la noblesse à la
honte d’une dégradation continuelle, et toute la campagne au
pillage de ces officiers et de leurs créatures. »

Boulainvilliers exprime avant tout les rancunes de la noblesse.
D’autres esprits, animés d’un pareil sentiment contre
les intendants, mais par d’autres causes, cherchèrent à remédier
au mal. Fénélon. un des premiers, dans son plan de gouvernement
concerté avec le duc de Chevreuse pour être
soumis au duc de Bourgogne, proposait une nouvelle division
des provinces ; le territoire aurait été partagé en vingt circonscriptions.
Dans chacune, des États composés de députés
des trois ordres se seraient assemblés annuellement pour
régler tout ce qui concernait les finances et le commerce,
c avec pouvoir de corriger, policer, destiner les fonds, écouter
les représentations des députés des assiettes, mesurer les
impôts sur la richesse naturelle du pays et du commerce qui y
fleurit. »

La mort prématurée du duc de Bourgogne arrêta l’exécution
de ce projet. Durant la régence il ne fut pas question
d’États provinciaux. Mais en 1750, le marquis de Mirabeau,
l’auteur de l’Ami des Hommes, publia un mémoire à ce sujet.
Il reconnaît en commençant qu’il ne fait que s’emparer des
idées de Fénélon et les développer ; il établit « que le prince
obligé de remettre le maniement d’une partie des objets de
l’-administration à des préposés voit lorsqu’ils sont en petit
nombre les règles s’oublier et fuir avec elles la confiance publique
d’où dérive l’obéissance. Qu’au contraire, lorsque l’autorité
est répartie sur un grand nombre de tètes, les lois sont
suivies et que l’autorité suprême n’a plus que l’impulsion à

donner : mais pour que cette organisation né devienne pas
pernicieuse, il faut que les assemblées n’aient aucune autorité
qu’émanée du souverain ; que leurs détails soient soumis à
l’inspection de ses préposés ; qu’elles n’aient aucune juridiction
qu’en vertu de l’autorisation du gouvernement ».

Le marquis de Mirabeau montre ensuite l’utilité des États
provinciaux pour, le bonheur des peuples ; il cherche à prouver
que dans les pays d’États on trouve un ordre et un bien-être
inconnus aux pays d’Élections, l’absence de tous les anciens
abus de fiscalité qui dans ces dernières provinces faisaient
« de chaque habitant des campagnes tour àtour le tyran ou la
victime de ses voisins’ », qu’au contraire dans les pays d’États
la levée s’opère avec exactitude, célérité et sans exactions.
« Tout en rendant au roi autant que les pays d’Élections, ils
payent beaucoup moins, n’ayant pas à.fournir les énormes
bénéfices des fermiers généraux et particuliers. »

En définitive, il proposait de constituer des États formés
d’évêques et d’abbés, de nobles et de membres du tiers en
nombre égal à celui des deux ordres privilégiés, de confier,
à ces assemblées ce qui est relatif aux travaux publics et à la
répartition des impôts et enfin de les faire délibérer en commun.
En ce qui concerne spécialement les finances, le mémoire
indiquait le système suivant : faire le calcul de ce que
rapportent au roi les fermes dans la province, ainsi que les
contributions de toute nature, exiger des États une somme
égale, et leur laisser le droit d’y pourvoir pour les impositions
indirectes dans la forme qu’ils jugeront convenables ; et
pour les autres au moyen d’une taille réelle.

Quelques années plus tard, Turgot. reprenait la question.


Dans son intendance de Limoges, Turgot s’était occupé d’établir
un cadastre. Il avait fait tracer de grandes lignes sans
avoir recours aux corvées, et avait créé des ateliers de charité.
Devenu ministre, il conçut le projet de supprimer les
deux vingtièmes et les quatre sols pour livre du premier, et
DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DES PAYS, ETC. 97
de les remplacer par une subvention territoriale. Il trouvait
que les petites propriétés étaient rigoureusement taxées à.
leur valeur, tandis que les grandes ne l’étaient pas à leur véritable
taux. C’est pour la répartition de cet impôt qu’il conçut
son système d’une hiérarchie de municipalités s’engendrant
successivement l’une l’autre par la voie de l’élection et auxquelles
on aurait transporté les attributions des agents du
gouvernement. C’est ainsi que les municipalités provinciales
composées de députés des municipalités d’Élections, devaient
être chargées de la répartition de l’impôt, et des travaux
publics. Mais ces attributions étaient uniquement consultatives.


Enfin en 1779, un économiste, Le Trosne, publia un ouvrage
intitulé : De l’administration provinciale, dans lequel
il expose un plan plus radical. Le Trosne, qui appartenait à
l’école des physiocrates, et considérait la terre comme la
source de toute richesse, supprime les contributions indirectes,
et les remplace par une taille réelle unique. La répartition
en est confiée comme dans le système de Turgot à me
hiérarchie d’assemblées procédant de l’élection. Dans chaque
généralité, une assemblée provinciale doit se réunir un
mois tous les deux ans pour régler tout ce qui concerne
l’administration intérieure de la généralité. Un conseil provincial,
ou commission permanente, fait exécuter tous les
travaux arrêtés par l’assemblée.

Ces divers systèmes restèrent à l’état .de projet jusqu’en
177. A celte époque Necker, présenta au roi un mémoire,
rappelant toutes les plaintes élevées contre l’administration
des pays d’Élections et proposant unenouvelle organisation.
Dans ce mémoire Necker s’exprimait ainsi: « Il est sans doute
des parties d’administration qui tenant uniquement à la police,
à l’ordre public, à l’exécution des ordres de Votre Majesté,
ne peuvent jamais être partagées et doivent par conséquent
reposer sur l’intendant seul ; mais il en est aussi, telles
que la levée et la répartition des impositions, l’enttriene
98 CHAPITRE PREMIER
et la construction des chemins, le choix des encouragements
favorables au commerce, au travail en général, et aux débouchés
de la province en particulier, qui, soumises à une marche
plus lente et plus constante peuvent être confiées préférablement
à une commission composée de propriétaires, en
réservant à l’intendant l’importante fonction d’éclairer le gouvernement
sur les différents règlements qui seraient proposés.
 »

Pour la composition de ces trois assemblées, Necker admettait
le principe des trois ordres, mais il introduisait la
délibération en commun, et le doublement du tiers.

En conséquence, un arrêt du conseil du roi du 12 juillet
1778 ordonna la formation à titre d’essai dans la province de
Berry d’une assemblée composée de douze ecclésiastiques,
douze nobles et vingt-quatre membres du tiers-état. Cette
assemblée était chargée de répartir les impositions dans la
province, d’en faire la levée, de diriger la confection des
.grands chemins et les ateliers de charité. Elle devait être
représentée dans l’intervalle des sessions par un bureau intermédiaire.
L’intendant ne conservait pour ainsi dire que des
attributions de police.

Il importe de déterminer aussi exactement que possible le
caractère de cette nouvelle institution.

Tout d’abord, en lisant l’arrêt instituant une assemblée
dans le Berry, il semble que cette province acquiert une
existence propre. Il est dit en effet que toute levée de deniers
sans l’approbation préalable du gouvernement est formellement
interdite et que toute dépense déterminée par l’assemblée
doit être expressément autorisée par le roi. Ce qui paraît
entraîner l’existence d’un budget. D’autre part, on peut
relever dans le mémoire de Necker la considération suivante
: D’après Necker, pourvu que la répartition de l’impôt
fût faite dans une juste proportion entre les provinces, il n’était
pas nécessaire que les contributions fussent levées partout
de la même manière, il fallait laisser une certaine lati-
DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DES PAYS, ETC. 99
ttude aux assemblées provinciales. Avec ce nouveau système,
ajoutait l’auteur, les provinces auront du crédit et pourront
contracter des emprunts. Ce point avait aux yeux du contrôleur
général une grande importance ; il voulait rendre applicable
à toutes les provinces ce qui se passait dans les pays
d’États. En effet, ceux-ci prêtaient à l’État ou cautionnaient
les emprunts du gouvernement. Ainsi la ville de Gênes n’avait
consenti à faire des avances de fonds au roi de France que
sous la caution des États du Languedoc.

Cette faculté de prêter ou d’emprunter suppose également,
.semble-t-il, le droit pour la province de constituer un être
moral. Cependant on déniait absolument aux membres de la
nouvelle assemblée la qualité de représentants de la province.
Le rois était réservé la nomination d’un certain monbre d’entre
eux laissant à ceux-cile soin de se compléter. L’assemblée une
fois réunie discuta un règlement qu’elle soumit à l’approbation
royale, et dans lequel était exposé un système de renouvellement
par tiers au moyen de l’élection- « La nomination
des députés par l’assemblée, disait le préambule, est peu
faite pour lui concilier l’affection des peuples ; si, désignés
■dans le principe par la volonté du souverain, les administrateurs
se reproduisent les uns par les autres, ils n’auront jamais
reçu leur mission de la province et ne paraîtront aux
yeux de la multitude qu’un tribunal établi pour substituer
l’autorité de plusieurs à l’autorité d’un seul. » Le pouvoir
-central n’écouta pas ces sages paroles ; le système qu’on lui
proposait fut repoussé, et l’assemblée conserva le droit de
se recruter par tiers de trois entrais ans. Et plus tard Necker
lui-même dans son volume de l’ Administration des finances
semble répondre aux lignes que nous venons de citer quand
il dit que les administrations provinciales n’avaient pas été
instituées pour traiter avec le souverain comme fondés de pouvoir
de la part de ses sujets, mais qu’elles avaient simplement
reçues du souverain la mission de veiller sur les intérêts des
contribuables. « Ce sont, ajoute-t-il en parlant des membres de
100 CHAPITRE PREMIER
l’assemblée autant de commissaires départis autorisés par le
souverain à seconder en commun ses vues bienfaisantes et à
remplir une partie des devoirs cumulés auparavant dans la
seule personne d’un intendant » Et ailleurs il s’exprime
ainsi : « Je suppose que les membres de l’administration y
arrivassent comme députés de tel ou tel canton ; on devrait
craindre que rapportant leur élection à la confiance particulière
d’un district, ils ne fussent plus occupés d’intérêts particuliers
que d’affaires générales » (1).

En présence de pareilles affirmations, il semble difficile
d’admettre que Louis XVI et son ministre, en créant les
assemblées provinciales, aient voulu modifier le caractère qui
distinguait les pays d’élection et leur donner une certaine
individualité. Le gouvernement craignait que les nouvelles
assemblées ne voulussent traiter d’égal à égal avec lui, ainsi
que les États de Languedoc et de Bretagne. Aussi ne cessa-t-il
de rappeler qu’elles ne sont qu’une émanation du pouvoir
central. A ce point de vue, il avait certainement raison.
Aujourd’hui encore, on peut dire que l’existence des Conseils
généraux émane en définitive du pouvoir législatif, qui les a
créés. Mais on doit ajouter que ce même pouvoir les a
reconnus comme les représentants attitrés d’une circonscription
territoriale et comme ayant mission de gérer les
intérêts d’un groupe. La personnalité civile du département
est une conséquence forcée de ce principe, et ne compromet
en rien l’unité de l’État. Avant 1789, les idées sur les rapports
des pouvoirs locaux et du gouvernement central n’étaient pas
aussi nettes dans les esprits qu’à l’heure, actuelle. Les
souvenirs de la féodalité étaient trop récents, et la royauté ne
voulait en rien compromettre sa grande oeuvre de l’unification
du pays. Si l’on songe, du reste, qu’après 1789, il a fallu plus
de quarante ans pour faire reconnaître d’une façon formelle
la personnalité civile des départements, que jusqu’à 1838, les
lois ont pu donner lieu à des débats juridiques sur ce point,
(1) Neckor. 
Administration des Finances, t. 2. p. 298 et 289.DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DES PAYS, ETC. 101
il n’y a rien d’étonnant à ce que dans une première tentative
de décentralisation la question n’ait pas été tranchée, ou
plutôt ait été laissée dans l’ombre.

Nous ne faisons pas ici une histoire des assemblées provinciales
 ; aussi n’exposerons-nous pas en détail les travaux de
l’assemblée du Berry ni de celles qui leur ont succédé. Toutefois,
il importe de citer quelques faits et de compléter ainsi les
considérations qui précèdent (1).

D’après l’article premier de l’arrêt du conseil du 12 juillet
4773, l’assemblée du Berry était chargée de répartir les impositions
et d’en faire la levée. Ce sont-là deux opérations
absolument distinctes. Aujourd’hui, la levée des impôts est
considérée comme attribution du pouvoir central. Au contraire
la répartition a été laissée aux conseils généraux ; mais à ce
litre ils agissent comme représentants de l’État et par délégation
expresse du souverain. Il ne faudrait donc pas dire
que le déparlement s’engage à fournir à l’État une somme
déterminée sauf à se la procurer comme il l’entend, qu’il
contracte avec ce dernier un espèce d’abonnement. Cette
idée -cependant paraît au premier abord avoir influé sur la disposition
de l’article premier ; c’était pour ainsi dire un principe
traditionnel. On semblait rétablir une prérogative qu’avaient
eu toutes les assemblées provinciales au xive siècle, et
qu’avaient conservée certains États. Mais en réalité on la
restreignait ; l’exercice en était subordonné à la sanction
royale (2) Du reste, l’assemblée du Berry à peine réunie usa
de cette faculté de s’abonner. Un arrêt du conseil du 27
(1) Nous avons recouru pour cette partie de notre travail à un ouvrage
publié en 1845 à Bourges par M. le baron de Girardot, conseiller de préfecture
du Cher, et intitulé : Essai sur les assemblées provinciales et en particulier
sur celle du Berry.(2) Disons mieux ; on en modifiait complètement le caractère, puisque
l’assemblée n’était en somme que substituée à l’intendant, et devait régler la
lavée de tous les impôts quel qu’ils fussent au nom du roi. On ne faisait ainsi que
mettre en application l’idée que Necker avait exposée dans son mémoire et
d’après laquelle il n’était pas nécessaire que toutes les provinces fussen
soumises au même régime fiscal.102 CHAPITRE PREMIER
novembre 1779 autorise l’abonnement des deux vingtièmes
et quatre sols pour livre du premier, à partir de 1780 et pour
tout le temps de leur durée, moyennant la somme à laquelle
montait à cette époque la contribution de la province
(646,000 livres)  ; sur cette somme devaient être déduits lesfrais
ordinaires de recouvrement, les fonds pour non-valeurs,
décharges et modérations, les pensions en faveur des
employés des vingtièmes supprimés ; enfin les frais de la »
nouvelle administration (640,000 livres). Le soin de répartir
était laissé à la commission intermédiaire, ainsi que le jugement
des contestations et la réception des comptes desreceveurs.
En ce qui concerne la taille, il n’y eut pas d’abonnement,
la question du mode de répartition fut seulement
mise à l’étude, dans la première session, elle ne devait être
résolue qu’en 1783. Mais les délibérations de l’assemblée
portèrent dès cette première réunion sur un autre point qui
doit nous occuper spécialement ; nous voulons parler des.
routes.

Les routes royales comprenaient la plus grande partie dusystème
de viabilité du pays. Elles correspondaient à nosroutes
nationales, départementales et à nos chemins degrande
communication et d’intérêt commun, voire même à^
quelques-uns de nos chemins vicinaux. Il n’y avait en dehors
que des chemins mis le plus souvent à la charge des communautés,
ou bien appartenant aux seigneurs. Les routes royales
avaient été divisées par Turgot en quatre classes : la première
comprenait les grandes routes qui traversaient la totalité du
royaume et qui conduisaient de la capitale aux principalesvilles
ou aux grands ports ; la deuxième, les routes faisant communiquer
entre elles les principales villes ; la troisième, les
routes de province à province. Enfin, les communications despetites
villes et des bourgs étaient placées dans la quatrième
classe. Ce furent toutes ces routes dont l’administration futremise
à l’assemblée du Berry.

La première question qui se présenta fut celle de l’aboli-.
DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DES PAYS, ETC. 103
tion de la corvée. Elle était déjà agitée dans l’opinion publique.
En 1776, Turgot avait en vain essayé une réforme
applicable au pays entier. Un grand nombre de systèmes
fut discuté dans le sein de l’assemblée. Les uns voulaient
conserver la corvée en nature, mais avec une réglementation ;
quelques-uns proposaient d’employer les troupes à la construction
des routes ; d’autres penchaient pour la conversion
en une contribution pécuniaire, mais étaient loin de s’entendre
sur l’assiette de cette contribution. Rien ne fut résolu
dans la première session ; on supplia seulement Sa Majesté
de trouver bon que « sur les cinquante mille francs destinés
par elle à des ateliers de charité, il fut prélevé pour procurer
quelques soulagements aux corvéables la somme de vingt-cinq
mille livres, laquelle avec les secours volontaires qu’il sera
possible de se procurer dans la province, sera divisée entre
les notables des différentes paroisses ».

Ainsi, l’assemblée ne se reconnaissait qu’un droit d’avis ; les
ateliers de charité comme les chemins rentraient dans ses
attributions ; des fonds étaient alloués par le Trésor tous les
ans, à la généralité du Berry pour chacun de ces objets ; l’assemblée
se contentait de demander un espèce de virement.

Dans la deuxième session la question fut reprise. Mais on
voit que l’assemblée n’est pas bien éclairée sur l’étendue de
ses droits. A propos de la conversion de la corvée, quelques
membres demandaient qu’on fît concourir au paiement de la
nouvelle contribution non seulement les taillables, mais tous
les citoyens, sans distinguer les corvéables des non-corvéables.
On objecta que l’assemblée ne devait pas porter atteinte
à des privilèges, qu’elle avait pour seule mission de répartir
sur les citoyens de la province les charges publiques auxquelles
les lois soumettaient chacun d’eux, qu’autrement
elle s’attribuerait le droit de discuter sur la création de nouveaux
impôts.

On proposa également l’établissement d’une corvée mixte.
On conservait la corvée en nature ; mais chaque corvéable
104 CHAPITRE PREMIER
devait recevoir une somme équivalente à la moitié du prix de
sa journée. Pour subvenir à cette dépense, on aurait fait un
emprunt annuel remboursable en cinquante ans par parties
égales. » L’emprunt annuel ainsi remboursé, disait le rapport,
diminue la somme à laquelle monteraient les intérêts
et présenterait les premières années un fardeau plus
léger, qui ne s’augmenterait qu’avec les ressources qu’il
aurait créées, et enfin l’emploi en étant fait sur-le-champ, il
n’y aurait pas à craindre d’en voir détourner les fonds. »
Enfin on aurait subvenu au remboursement en établissant
des droits d’octroi. Cette proposition fut repoussée ; on objecta
que l’assemblée n’avait pas qualité pour engager la province,
qu’elle n’obtiendrait peut-être pas l’assentiment du
gouvernement, qu’elle n’avait pas encore acquis le degré de
stabilité et de consistance nécessaire pour essayer son crédit,
et que les prêteurs pourraient bien refuser leur confiance.

D’autre part, à côté de ces résolutions timides, on voit la
même assemblée réclamer avec insistance des mesures décentralisatrices.
Ainsi elle demande au roi la libre disposition
d’un fonds assuré sur la caisse des ponts et chaussées à la
charge d’en compter avec le directeur général des ponts et
chaussées ; elle veut avoir la direction entière des travaux
publics de la province et la nomination des ingénieurs. L’assemblée
se sépara encore sans avoir résolu la question relative
à la corvée, qui fut provisoirement maintenue.

Ce ne fut qu’en 1782 qu’un arrêt du conseil pris en conformité
des délibérations de l’assemblée, supprima la corvée
dans le Berry et la remplaça par une contribution en argent ;
celle-ci ne devait pas excéder le tiers de la taille, ni être
moindre que le quart. La répartition devait s’en faire sur
tous les taillables au marc la livre de leur taille. A la commission
intermédiaire étaient confiés la fixation du nombre
d’ateliers, le choix de leur emplacement, la surveillance et
la réception des travaux, l’ordonnancement des fonds. Le
jugement du contentieux était remis à l’assemblée.
DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DES PAYS, ETC. 105
Terminons en disant que l’assemblée avait le droit de
régler les frais de la nouvelle administration ; les députés
recevaient un traitement ainsi que les membres de la commission
intermédiaire, les procureurs-syndics, les greffiers.
Les sommes destinées à acquitter ces dépenses se prenaient
sur les fonds libres de la capitation et des vingtièmes, c’està-dire
sur les fonds que le roi allouait annuellement à chaque
généralité en déduction du montant de ses impôts pour
secours aux incendies et pour dépenses locales. Ces fonds
étaient distincts de ceux accordés pour décharges et nonvaleurs.


On voit, en résumé, que la nouvelle administration provinciale
ne fait que disposer des sommes qui lui sont remises
par le roi sur les fonds de l’État pour assurer certains services
considérés comme étant d’intérêt général. Il n’y a rien
qui rappelle le système créé par la loi du 2 ventôse an XIII.
(cette loi est considérée par beaucoup d’auteurs comme ayant
établi la personnalité civile du département) , et d’après lequel
les pouvoirs locaux peuvent voter, dans des limites fixées
d’avance, des impositions additionnelles à celles de l’État.
En ce qui concerne spécialement les travaux publics, la
caisse des ponts et chaussées fournissait à la province une
somme déterminée ; celle-ci ne levait pas, comme nous dirions
aujourd’hui, de centimes spéciaux affectés à cet objet.
Quant au droit pour la province d’être propriétaire, nulle
part il n’en est question.

En 1779, une seconde assemblée fut établie dans la Haute
Guyenne sur le modèle de celle du Berry. Cette assemblée
avait les mêmes attributions ; c’est ainsi qu’elle conclut un
abonnement pour les vingtièmes et s’occupa de la répartition
de la taille qui était réelle. La corvée n’existait pas ; elle était
remplacée par une contribution pécuniaire additionnelle à
la taille ; l’assemblée répartit cette contribution d’une façon
plus équitable et en fixa le taux au onzième de la taille. Les
ordres privilégiés voulurent concourir aux dépenses des
106 CHAPITRE PREMIER
routes ; la noblesse offrit d’acquitter, au profit de la province,,
le quinzième de la taxe des vingtièmes ; le clergé donna également
le dixième de ses décimes. Ces ressources étant insuffisantes,
on dut recourir à un emprunt. Les mêmes objections,
qui avaient été soulevées au sein de l’assemblée du Berry
furent reproduites. On les écarta ; et un édit de juin 1785
autorisa la province à contracter un emprunt de 1,500,000
livres. Le Parlement de Toulouse fit quelques difficultés pour
enregistrer l’édit, maïs il finit par céder, et la souscription
fut couverte en huit jours dans l’intérieur même de la province.


La retraite de Necker amena dans la Haute-Guyenne comme
dans le Berry une modification dans l’étendue des pouvoirs
de l’assemblée et de la commission intermédiaire. L’intendant
recouvra certaines attributions. C’est ainsi qu’on lui
donna la délivrance des ordonnances comptables sur les
fonds des ponts et chaussées" et de toutes les autres ordonnances
de paiement sur les fonds destinés par le roi au service
de la province et aux frais d’administration.

Mais en 1787, la face des choses a tourné. L’assemblée des
notables vient d’être réunie, et le roi se décide à étendre à
tous les pays d’Élections l’institution des assemblées provinciales.
Quelques modifications furent seulement apportées
au système antérieurement suivi. L’intendant ne conservait
plus qu’une juridiction contentieuse et des pouvoirs de police
générale. Il devenait complètement étranger à l’exécution
des délibérations de l’assemblée. En ce qui concerne le côté
financier, les dispositions du nouveau règlement furent assez
détaillées ; voici les principales : « Aucune levée de deniers
pour le compte soit du roi, soit de la province ou des élections,
villes et communautés qui la composent, ne sera faite,
qu’elle n’ait été préalablement ordonnée ou autorisée par leConseil
d’État lorsque la dépense excédera 500 livres. Si la
dépense est inférieure à 500 livres, elle sera imposée sur les
communautés par une simple délibération de l’assemblée-
DE LA PERSONNALITE CIVILE DES PAYS, ETC. 107
provincial ou de sa commission visée de l’intendant. Cette
approbation ne sera que provisoire, et tous les six mois il
devra être adressé au conseil un projet d’arrêt à l’effet devalider
les impositions ainsi établies ».

Le règlement donne ensuite à l’assemblée le droit de délibérer
au sujet des dépenses nécessaires pour les frais d’administration,
les travaux publics et autres objets d’utilité
publique. L’état de ces dépenses doit être présenté au conseil
du roi, qui l’approuve. La somme fixée est répartie entre les
élections par la commission intermédiaire. Une instruction
postérieure, du 5 novembre, fait remarquer que les dépensesdestinées
aux frais d’administration ne devaient pas faire
l’objet d’une imposition nouvelle, mais être acquittées sur les
fonds libres de la capitation et des vingtièmes. Il ne pouvait
y avoir lieu à une taxe spéciale qu’en cas d’insuffisance de
ces derniers.

Il n’en fut pas de même pour les travaux publics. Comme
nous l’avons montré en nous occupant de l’administration
des pays d’Élections, les fonds levés pour les travaux d’art des
routes devaient être en vertu d’un édit de 1786, employés
intégralement dans la généralité où ils avaient été levés. Le
même édit remplaçait à titre d’essai la corvée par une contribution
pécuniaire et appliquait à celle-ci une règle analogue.
En 1787 une nouvelle ordonnance eut pour objet de rendre
définitive cette mesure, et décida que tout ce qui concernait
la forme et le montant de cette contribution devait ainsi que
les travaux eux-mêmes être réglé par les assemblées provinciales
sous l’approbation du roi. En un mot le service entier
des routes, matériel et personnel était remis aux administrations
locales.

Cette disposition fort remarquable peut être rapprochée du
décret du 16 décembre 1811 qui mit à la charge des départements
la construction et l’entretien de certaines routes. Il est
probable que si les assemblées provinciales avaient vécu plus
longtemps la question de propriété des routes aurait été
108 CHAPITRE PREMIER
soulevée par elles à un moment donné comme elle l’a été
après 1811, par les départements. La personnalité civile, qui
croyons-nous n’existait pas d’après le système adopté en 1787,
se serait constituée peu à peu et par la force des choses. Les
assemblées provinciales auraient au bout de quelques années
obtenu la libre gestion de tous les intérêts locaux et avec elle
l’individualité de leur province.

CHAPITRE II
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITE CIVILE DU
DÉPARTEMENT DE 1789 A 1871

Le tableau que présente la France en 1787 et 1788 est celui
d’une nation cherchant à établir sur des bases sérieuses les
libertés provinciales. Dans les pays d’Élections presque toutes
les provinces avaient fait « leur révolution intérieure s (1).
La réforme il est vrai n’avait pas touché les pays d’États.
Mais parmi ces derniers, deux seulement la Bretagne et la
Bourgogne avaient une constitution essentiellement aristocratique.
Les autres, ceux du Languedoc, de la Provence, de la
Flandre, de l’Artois, du Béarn, avaient déjà appliqué dans
une mesure plus ou mois large, les idées qui allaient triompher
avec la révolution de 1789.

Au point de vue qui nous occupe, cette révolution a eu.
pour résultat d’imposer un système unique à toutes les parties
de la France, et d’effacer les différences que les réformes de
1787, avaient laissé subsister entre les pays d’États et les pays
d’Élections. Dans tous les documents de 1789 on voit que la
question des assemblées provinciales agite les esprits. Les
cahiers s’en occupent ; tous s’accordent à accepter le mode
d’organisation institué par redit de 1787, et modifié dans le
Dauphiné.- Quelques-uns même se prononcent pour la sup(1) 
M. de Lavergne, op. cit.
pression des intendants. Chaque province réclame une administration
distincte. Quand elles sont plusieurs à former une
généralité, elles demandent à se séparer. C’est à ce besoin
qu’allait répondre l’institution des départements (1).

Dans son discours d’ouverture aux États généraux, Necker
posa la question avec une grande netteté : « Ce n’est pas seulement
pour formel et constituer largement des États particuliers
dans les provinces où il n’y en a point encore que le
roi aura besoin de vos conseils et de vos réflexions. Sa Majesté
attend de vous que vous l’aidiez à régler plusieurs contestations
qui se sont élevées sur les constitutions des anciens
États de quelques provinces. Sa Majesté désire que sa justice
soit éclairée ; elle désire faire le bonheur de ses peuples
.sans exciter aucune réclamation légitime. »

Ainsi, le ministre croyait le moment venu de toucher aux
pays d’États, et réclamait l’appui des États généraux pour
résoudre une difficulté aussi grave.

L’assemblée Constituante] s’engagea résolument dans cette
voie, et rendit le décret des 4, 6, 7, 8 et 11 août, portant
abolition du régime féodal dont l’article 10 est ainsi conçu :
« une constitution nationale et la liberté publique étant plus
avantageuses aux provinces que les privilèges dont quelques(1) 
Le mot existait déjà avant la loi de 1790. Dans l’arrêt du Conseil du 8
août 1788 qui fixe les formes de la répartition de la taille par les assemblées
provinciales on lit : « art. 3 : à la réception de l’extrait du brevet général de
la taille, la commission intermédiaire de l’assemblée provinciale s’occupera
de dresser un projet de répartition des sommes y contenues entre les déparlements
formant la division de la province, et dans le cas ou un département
serait composé de deux ou trois recettes particulières, la commission intermédiaire
fera entre lesdites recettes la subdivision des sommes par elle
proposées pour ledit département ».Ainsi le mot est déjà pris dans le sens d’une circonscription territoriale
moindre que la généralité et plus grande que l’élection. Ce système des départements
fut appliqué pour la première fois dans le règlement du 8 juillet 1787
spécial à l’Ile de France. On trouvait les élections trop peu importantes pour
recevoir à elles seules une des administrations nouvelles. On en réunissait
plusieurs ensemble qui formaient ainsi un département.(VoirM. de Lavergne, op. cit., p. 158).HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 111
unes jouissaient et dont le sacrifice est nécessaire à l’union
intime de toutes les parties de l’empire, il est déclaré que
tous les privilèges particuliers des provinces, principautés,
pays, cantons, villes et communautés d’habitants soit pécuniaires,
soit de toute autre nature, sont abolis sans retour,
et demeureront confondus dans le droit commun de tous les
Français. »

L’obstacle qui avait arrêté Necker disparait ainsi, les pays
d’États sont supprimés ; et la loi du 22 décembre 1789 vint
consacrer le nouveau régime, c La division de la France en
83 départements, dit M. de Lavergne, n’a pas eu le caractère
révolutionnaire qu’on lui prête. Préparée de longue main par
la monarchie, elle n’a détruit parmi les anciennes provinces
que celles qui existaient encore, c’est-à-dire les quatre grands
pays d’États, et n’a fait à cet égard que réaliser un ancien
projet de la couronne. »

Laissant de côté ce qui touche à l’organisation des nouveaux
corps administratifs, mode d’élection, conditions d’éligibilité,
nous nous attacherons à rechercher quel fut l’esprit
de la nouvelle institution, cette étude n’ayant d’autre but que
de résoudre la question de savoir si le département tel qu’il
fut établi en 1789, constituait une personne craie.

On a prétendu souvent que les départements à l’époque
de leur création n’eurent aucune existence propre, et n’étaient
que de simples divisions administratives.

M. Béchard dans son livre de !'Administration de la France
a dit : « Les États provinciaux se mouvaient avec une pleine
indépendance dans la sphère de leurs attributions spéciales
et limitées. La loi de 1790, au contraire, ne considéra les administrations
de départements que comme un anneau de la
grande chaîne qui devait, par une suite d’administrations
subordonnées les unes aux autres et respectivement investies
d’une autorité publique, rattacher au pouvoir central tous les
membres de l’État. » D’où il ressortirait que l’ancien régime
présentait plus de libertés administratives que le régime
112 CHAPITRE II
de 89. Cette conclusion a été vivement combattue (1) avec raison
croyons-nous. Il semble bien, en effet, que dès 1789 les
départements ont eu une existence propre, des intérêts particuliers,
et un budget distinct de celui de l’État.

L’assemblée Constituante avait décidé qu’il serait sursis à
toute convocation d’États de provinces, jusqu’à ce qu’il eût
été déterminé un mode de les réunir. La question fut mise à
l’étude, et dès le 29 septembre 1789, Thouret, député de
Rouen, déposa son rapport au nom du comité de constitution.


Personne pour ainsi dire ne songeait à conserver les anciennes
circonscriptions administratives de la France, « à
cause des disproportions trop fortes en étendue de territoires
 » ; ce sont les mots employés par Thouret. Il ajoutait
qu’il serait « à craindre que des hommes pervers et ambitieux
ne profitassent de l’effervescence générale, et de la désorganisation
momentanée de tous les pouvoirs pour amener
le démembrement et la dissolution de la monarchie ». Mais
sur quelle base faire reposer le nouveau système ? Il y avait
deux courants : les uns voulaient détruire tout souvenir des
provinces, diviser la France en parties égales, n’ayant aucune
individualité propre.

C’était l’idée du comité de constitution. En effet le rapporteur
commence par établir que les nouvelles divisions administratives
doivent être en même temps des circonscriptions
électorales ; d’après lui, chaque grand district du royaume
sera organisé de manière à servir, et à la formation du Corps
législatif, et à celle des diverses classes d’assemblées administratives.
Aucune des anciennes divisions, diocèses, bailliages,
généralités, enchevêtrées les unes dans les autres ne peut
être prise pour base de la représentation. Le comité propose
donc un nouveau plan d’après lequel : « la France serait partagée
en 80 grandes parties qui porteraient le nom de départements
et seraient d’environ 384 lieues carrées chacune. On
(1) M. H. de Ferron. L’organisation départementale et la Constituante,HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 113
procéderait à cette division en partant de Paris comme du
centre et s’éloignant de suite et de toutes parts jusqu’aux
frontières. »

Ce système fut critiqué ; on lui reprochait « de présenter
plutôt une théorie satisfaisante qu’une pratique aisée », de ne
tenir aucun compte des habitudes, des intérêts, des affections
des populations. A cette objection, Thouret répondait ainsi:
« Toutes les provinces sont maintenant réunies en droits et
en intentions. Elles avaient dû se créer des corps assez puissants
pour résister à l’oppression ministérielle ; mais à présent
ne rendons pas ces corps aussi forts. Élus par le peuple,
leurs membres acquerront une trop grande prépondérance
pour qu’on ne doive pas redouter une force que ces établissements
tireraient de leur masse. » Ainsi, l’idée du rapporteur
est bien de briser les anciens liens qui unissaient certaines
populations entre elles, et d’opérer une division purement
mathématique du territoire français. Dans un pareil
-système, il n’y a guère place pour l’idée de la personnalité
civile des nouvelles circonscriptions.

Mais à côté des membres du comité, il y avait d’autres députés
qui voulaient seulement affaiblir les provinces trop
grandes et les soumettre à des règles uniformes. Ces derniers
en général étaient les députés des pays d’États. Mirabeau et
Pétion parlèrent en ce sens. Mirabeau spécialement, opposa
tout un plan à celui du comité ; il voulait que la France fût
divisée en 120 départements, que chaque département fût
placé dans une ville principale avec un territoire qui pût facilement
se prêter à un système uniforme d’administrationpour
tout le royaume, et enfin que l’étendue du département
et sa position géographique permissent aux députés des
villes et des villages qui en feraient partie, de se rendre
facilement au chef-lieu pour les opérations électorales et ad.ministratives.


Du reste, c’étaient les provinces qui devaient être divisées.'
iLes départements étant formés de citoyens de la même
114 CHAPITRE II
province, liés entre eux par mille rapports, l’innovation serait
plus facilement acceptée.

Quelques députés allaient plus loin. Ainsi des représentants
du Languedoc et de la Bretagne demandèrent que leurs provinces
conservassent une administration unique à laquelle seraient
rattachées les administrations des départements entre
lesquels ces provinces seraient partagées. En définitive,
on convint de respecter autant que possible les anciennes
limites. Dans le courant de la discussion, le rapporteur
lui-même vint déclarer que le comité attachait une grande importance
à la destruction de l’esprit de province mais qu’il était
disposé à user de tous les ménagements dans l’oeuvre de délimitation,
et à ne pas être inflexible dans l’application de la
règle qu’il proposait à l’assemblée.

A la suite de ces débats, il fut décidé dans la séance du
11 novembre, que le nombre des circonscriptions nouvelles
serait fixé entre 75 et 85. Puis on détermina de suite le mode
de nomination et les attributions des nouvelles assemblées
administratives en laissant à un décret ultérieur le soin de
délimiter les nouvelles circonscriptions. Ce décret fut rendu
le 4 mars 1790. Il commence ainsi: « La France sera divisée en
83 départements savoir : Provence, 3 ; Dauphiné, 3 ; etc… » C’est
donc, bien d’une division effective des provinces qu’il s’agit.
Dans la discussion on avait demandé que les provinces fussent
admises à fournir leurs observations, en envoyant des délégués
spéciaux. On repoussa cette proposition en faisant observer
que tous les députés pourraient prendre part aux travaux
du comité quand serait mise à l’élude la division de
la province qu’ils représentaient. En réalité ce furent les députés
de chaque province qui tracèrent les limites des départements,
districts et cantons ; ils durent même dresser
des plans à cet égard, et en contresigner deux exemplaires,
dont l’un était destiné aux archives de l’assemblée et l’autre
aux administrations départementales. Enfin le décret du
4 mars lui-même indique dans ses considérants que l’assem-
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 115
blée n’a arrêté la division en 83 départements qu’après avoir
entendu les députés de toutes les provinces du royaume. En
fait, les anciennes frontières furent respectées autant que
possible. Plusieurs petites provinces furent même laissées
intactes, ainsi l’Angoûmois et le Roussillon, qui devinrent
l’une la Charente-Inférieure et la seconde les PyrénéesOrientales.


Cette oeuvre de la Constituante a été diversement jugée.
Burke, l’adversaire passionné de la révolution française di.
sait : t Rien n’a plus surpris et même épouvanté le reste de
l’Europe qui n’était pas préparé à un pareil spectacle. C’est
la première fois qu’on voit des hommes mettre en morceaux
leur patrie d’une manière aussi barbare. » Plus récemment
un membre de l’Assemblée législative écrivait en 88I dans
son rapport sur l’administration départementale « les provinces
qui avaient fait la France disparurent avec leurs coutumes,
leurs libertés et leurs privilèges. Leurs noms ne
furent pas épargnés…. tout fut sacrifié à cette pensée que la
grande unité ne pouvait être simple et forte, qu’autant
qu’elle serait composée d’unités pareilles entre elles ».N"y at-il
pas une exagération dans ces paroles. Pouvait-on conserver
les anciennes provinces, si inégales entre elles ? Ne fallaitil
pas briser l’ancienne distinction entre pays d’États et pays
d’Élections ?

Nous croyons que pour arriver à ce résultat, l’assemblée
Constituante a usé de tous les ménagements possibles. Sans
doute il y a des points que Ton peut critiquer dans son
oeuvre, surtout en ce qui touche l’organisation des directoires
de départements. Mais quant aux attributions des nouvelles
assemblées administratives, elle n’a pas autant innové
qu’on le répète souvent. Elle a emprunté plusieurs dispositions
à l’institution des assemblées provinciales et même à
celle des pays d’États.

Les fonctions des assemblées administratives sont énumérées
dans la section III de la loi du 22 décembre 1789, etl’on
116 CHAPITRE II
y voit que ces assemblées sont chargées de répartir toutes
les contributions directes imposées à chaque département,
d’ordonner et de faire faire les rôles d’assiettes et de cotisations
entre les contribuables de chaque municipalité, de régler,
et de surveiller tout ce qui concerne tant la perception
et le versement du produit de ces contributions que le service
et les fonctions des agents qui en seraient chargés, enfin '
d’ordonner et de faire exécuter le payement des dépenses
qui seront assignées en chaque département sur le produit
des mêmes contributions.

Nous retrouvons là ce qui existait dans les pays d’Étals depuis
un temps fort long, et dans ceux d’Élections depuis la
création des assemblées provinciales.

L’article 2 de la même section confie aux assemblées administratives
un certain nombre d’attributions, telles que le ,
soulagement des pauvres et vagabonds, et le maintien de la
tranquillité et de la sûreté publiques, et d’une façon générale
les charge, sous l’autorité et l’inspection du roi comme chef
suprême de la nation et de l’administration générale du
royaume, de tout ce qui concerne cette administration. Plusieurs
auteurs sont partis de là pour refuser aux membres
des assemblées créées par la Constituante, la qualité de représentants
des intérêts de leurs circonscriptions et les considérer
comme de simples délégués de l’État. « Dans la pensée
de la Constituante, telle qu’elle l’a formulée elle-même,
dit l’un d’eux (1) ), les administrateurs de départements étaient
des agents élus à temps par le peuple, pour exercer sous
l’autorité du roi les fonctions administratives ; ils se trouvaient
exclusivement chargés de la gestion des intérêts généraux
du pays, n’avaient aucun caractère de représentation
en ce qui concernait les circonscriptions auxquelles ils étaient
préposés et qui d’ailleurs, comme les anciennes généralités
d’Élections demeuraient dépourvues de toute individualité. »

11 est bien vrai que la Constituante qui avait prononcé la
(1) M. de Luçay. Les circonscriptions administratives en 1789.HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 117
suppression des intendants se trouva naturellement amenée
à remettre aux nouvelles assemblées toutes les attributions
de police générale ou touchant l’ordre public dont l’exercice
avait jusque-là, aussi bien dans les pays d’États que dans les
autres, été confié à des agents directs du roi. Ce système
était d’autant plus singulier que ces nouvelles administrations
avaient pour origine l’élection, et que les membres qui
les composaient étaient pour ainsi dire indépendants du
pouvoir central et ne pouvaient être l’objet d’une mesure de
révocation (art. 11 de la loi du 22 décembre 1789).

On doit donc reconnaître que l’assemblée Constituante a
obéi à plusieurs courants d’idées. Elle voulait l’unité du pays
et en cela comme l’a montré M. de Tocqueville, elle n’a fait
que continuer l’oeuvre de la monarchie ; elle avait horreur
de tout ce qui rappelait le despotisme royal ; de là la suppression
des intendants ; elle était imbue de la nouvelle
théorie d’après laquelle tous les pouvoirs devaient procéder
de l’élection ; aussi n’a-t-elle rien trouvé d’extraordinaire à
confier à des assemblées locales électives, des attributions
considérées jusqu’alors comme réservées aux délégués du
pouvoir central. Enfin, elle ne voyait aucun inconvénient à
ce que le pouvoir exécutif fût remis à plusieurs et non à un
seul, et elle institua les directoires.

Mais est-ce à dire pour cela que la Constituante se soit
refusée absolument à toute distinction entre les intérêts généraux
et les intérêts locaux ? Les textes à eux seuls nous
semblent résoudre cette question.

L’article 5 de la loi du 22 décembre est ainsi conçu : « Les
délibérations des assemblées administratives de départements
sur tous les objets qui intéresseront le régime de l’administration
générale du royaume, ou sur des entreprises nouvelles et
des travaux extraordinaires ne pourront être exécutées qu’après
avoir reçu notre approbation. Quant à l’expédition des affaires
particulières et de tout ce qui s’exécute en vertu de délibérations
déjà approuvées, notre autorisation spéciale ne sera
118 CHAPITRE II
pas nécessaire. » Et dans l’instruction rendue le S janvier
pour l’application de cette loi, on lit : « L’État est un, les
départements’ ne sont que les sections d’un même tout ; une
administration uniforme doit donc les embrasser tous dans
un régime commun. Si les corps administratifs, indépendants
et en quelque sorte souverains dans l’exercice de leurs fonctions,
avaient le droit de varier à leur gré les principes et les
formes de l’administration, ' la contrariété de leurs mouvements
partiels, détruisant bientôt la régularité du mouvement
général, produirait la plus fâcheuse anarchie. L’article 5
a prévenu ce désordre en statuant que., etc.. Le même motif
n’existe plus lorsqu’il ne s’agit que de l’expédition des affaires
particulières, et pour tous les objets de cette deuxième
classe, l’approbation royale n’est pas nécessaire aux actes
des corps administratifs. » La distinction est donc formellement
indiquée ; d’une part, les affaires qui intéressent le régime
de l’administration générale, de l’autre les affaires
particulières. Quant à la phrase « l’État est un, etc.. « souvent
invoquée par les auteurs dont nous combattons la doctrine,
on voit qu’elle ne doit pas être considérée comme une
formule absolue, puisqu’elle ne s’applique aux assemblées
de départements qu’en ce qui concerne leurs attributions
d’administration générale.

L’article 6 nous semble encore plus explicite ; il statue
que les assemblées des départements ne pourront établir
aucun impôt, ni faire aucun emprunt sans y être autorisées
par le Corps législatif ; et l’instruction ajoute à ce propos :
« Il sera incessamment pourvu à l’établissement des moyens
propres à leur procurer les fonds nécessaires au paiement
des dettes et des dépenses locales et aux besoins urgents et
imprévus de leurs départements.

Ces fonds furent créés par le décret du 16 et 17 mars 10
avril 1791 portant fixation des contributions foncière et mobilière
pour 1791. « Il sera perçu, dit l’article 4, en outre du
principal un sou pour livre formant un fonds de non-valeurs
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 119
de douze millions, dont quatre seront mis à la disposition des
administrations de département. » Article 8 : « Les départements
et les districts fourniront aux frais de perception et
aux dépenses particulières mises à leur charge, au moyen de
sous et deniers additionnels en nombre égal sur les contributions
foncière et mobilière, sans que ces accessoires puissent
excéder quatre sous pour livre du principal de ces deux
contributions, »

Ces mêmes dispositions furent reproduites dans le décret
des 29 seplembre-14 octobre 1791 portant fixation et répartition
des mêmes contributions pour l’année 1792.

Les ressources établies par ces deux lois devaient servir
à acquitter des dépenses de diverses natures et tout d’abord
à subvenir aux traitements des administrations départementales,
c’est-à-dire des membres de directoire, du procureur
général syndic et des secrétaires, puis à ceux des juges de
paix et membres des tribunaux. En second lieu, un décret
du 16 octobre 1790 avait décidé que les administrations se
logeraient dans les hôtels de ville qui pourraient les contenir,
et à leur défaut dans les palais de justice. En cas d’insuffisance
des uns et des autres, les administrations étaient
autorisées à acheter ou à louer des bâtiments pour s’y
installer.

Venaient ensuite les dépenses affectées aux travaux publics.
Une loi du 19 janvier 1791 relative aux ponts et chaussées
avait distingué formellement les ouvrages devant être
mis à la charge des départements et ceux exécutés sur les
fonds du Trésor public. On lit en effet dans l’instruction du
17 avril 1791 relative à celte loi: « Les fonds dont il sera question
doivent se diviser en deux classes ; les uns, et ce seront
les plus considérables, seront destinés aux dépenses qui devront
être à la charge des départements, tels que l’universalité
des travaux des routes qui s’exécutaient ci-devant au
moyen de la corvée ou d’une prestation représentative ; les
autres ouvrages qui devront être exécutés aux frais de l’État
120 CHAPITRE II
seront ceux qui par leur importance ou leur nature semblent
en quelque sorte appartenir à tout le royaume » (1).

Cette même loi du 19 janvier 1791 mettait également à la
charge des départements le payement du personnel des pontset
chaussées.

Le directoire de chaque département a donc à sa disposition
certaines ressources et doit subvenir à des dépenses déterminées.
Aussi a-t-il un compte de gestion à rendre. C’est ce
que dit formellement l’article 21 de la deuxième section de
la loi du 22 décembre, qui confirme ainsi tout ce qui précède:
« Le conseil de département tiendra annuellement une session
pour fixer les règles de chaque partie de l’administration,,
ordonner les travaux et les dépenses générales et recevoir le
compte de la gestion du directoire ».

Ce budget départemental qui existe dès l’époque de la
Constituante peut être rapproché des budgets des anciennes
provinces d’États. C’est ce qu’a fait M. de Ferron pour le
budget de 1792 du département des Côtes-du-Nord mis en
présence de celui de l’ancienne province de Bretagne. La
comparaison est frappante ; l’administration départementale
percevait à la fois les impôts établis tant au profit de l’État
que du département, comme autrefois le trésorier des États
recueillait non seulement les contributions levées directement
par la province, mais aussi les impôts royaux pour lesquels
la Bretagne avait un abonnement. Dans le budget des
dépenses des Côtes-du-Nord, on trouve cent cinquante mille
livres pour l’entretien et la confection des routes, ports :
vingt mille livres pour l’acquisition des bâtiments destinés à
l’administration du département ; neuf mille six cents livres
pour les appointements des ingénieurs ; vingt-quatre millelivres
pour les collèges et l’éducation publique ; douze milleCi) 
Ce travail de répartition ne fut pas fait ; La Terreur arriva. Plus tard en.
l’an IV, quand furent rétablies les dépenses départementales comme nous leverrons
plus loin, il ne fut pas question de travaux publics.HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 121
livres pour la gendarmerie, cent soixante treize mille livres
pour les traitements des membres du Directoire. C’est ainsi
qu’avant 1789, les États de Bretagne payaient également les
ingénieurs nommés par eux pour présider à la confection de
leurs chemins ; entretenaient la maréchaussée, donnaient une
subvention à renseignement, payaient les gages des officiers
et employés des États. Toutes ces dépenses du budget du
département des Côtes-du-Nord sont soldées uniquement sur
les sous additionnels créés par l’article 8 du décret du 17
mars, 1.6 et 17 avril 1791.

Mais ce n’est pas tout ; le département, en cas d’insuffisance
de ses revenus, recevait des avances du Trésor (décret
des 9-l5 mai 1791) pour la dépense des tribunaux et de l’administration,
et même empruntait à l’État. C’est -ainsi que
le département des Côtes-du-Nord par une décision du 10 décembre
1792 emprunte à l’État cinq cent mille livres pour
mettre les chemins en bon état. On sait que les pays d’États
faisaient fréquemment des opérations de ce genre.

Non seulement le département avait un budget ; il était
aussi propriétaire. Nous avons déjà parlé de la loi relative aux
logements des administrations départementales. Elle disposait
qu’en cas d’insuffisance des hôtels de ville et des palais
de justice, ces administrations devaient acheter ou louer des
bâtiments pour s’y installer.

Nous pouvons citer un autre texte dans cet ordre d’idées.
La loi des 16 janvier, 16 février 1791. titre IV, a considéré les
dépenses de la gendarmerie comme étant à la charge des
départements et son article dispose que « le casernement des
sous-officiers et gendarmes sera fourni en nature par les départements
 ».

Il est bien vrai que le décret des 12 -17 avril 1791
attribua à l’État toutes les propriétés mobilières ou non,
appartenant au ci-devant pays d’États, et sembla absorber
dans la personnalité de l’État ces anciennes circonscriptions
administratives. En voici les principales dispositions :
122 CHAPITRE II
Article premier. Il sera incessamment procédé à la liquidation
des dettes des ci-devant pays d’États, qui doivent être à
la charge de la nation.

Art. 2. Seront réputées dettes des pays d’États à la charge
de la nation, toutes celles qui ont été autorisées dans les
formes ci-devant prescrites et usitées dans les . différentes
provinces du royaume.

Art. 6. En conséquence des articles ci-dessus, toutes les
propriétés tant mobilières qu’immobilières, appartenant aux
ci-devant pays d’Etats à titre collectif seront déclarés domaines
nationaux.

Mais il faut considérer que ce décret ne s’applique qu’aux
pays d’État, en conséquence de ce que les dettes de ces pays
étaient mises à la charge de la nation. Il ne prouve rien
contre la personnalité civile des départements établie sur des
bases toutes nouvelles.

Tel était le système de la Constituante. Il ne devait pas
durer longtemps. La loi du 14 frimaire, an II, fit disparaître
les conseils des départements, ainsi que les syndics. Les directoires
seuls subsistèrent, mais présidés par chacun des
membres à tour de rôle avec changement mensuel. Les attributions
laissées aux directoires furent purement administratives
 ; la direction des affaires politiques revint aux
comités locaux de Salut public et aux représentants du peuple
en mission. Ce système de centralisation fut complété au
point de vue qui nous occupe spécialement, par la loi du
19 fructidor an II, qui réunit au principal des contributions
foncière et mobilière, pour ne former qu’une seule masse et
être versés indistinctement au trésor public, les sous pour
livres additionnels institués à l’origine en vue des dépenses
des départements. En conséquence les traitements et frais
des corps administratifs, ainsi que ceux des tribunaux et
juges furent inscrits au budget général de la République. La
personnalité civile des départements disparaît. Du reste, ce
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 123
décret avait été précédé d’une mesure qu’il importe de ne pas
omettre et qui supprimait la distinction établie par la Constituante
au sujet de l’exécution des travaux publics.

La Convention, vu le mauvais état des routes, la difficulté
des communications et l’intérêt pour l’État de remédier surtout
en temps de guerre à un pareil inconvénient, décréta,
les 16-20 primaire an II (6 décembre 1793)  : « Tous les
travaux publics seront faits et entretenus aux frais de la
République, à compter du 1er nivôse. Tous les grands chemins,
ponts et levées, seront faits et entretenus par le Trésor
public. Les chemins vicinaux continueront d’être aux frais
des administrés. »

La Constitution de l’an III ne fit que fortifier l’action du
pouvoir central. Elle créa dans chaque département une
administration centrale, composée de cinq membres chargés
de la délibération et de l’action, nommés par les électeurs
pour cinq ans, renouvelés par cinquième et destituables par
le Directoire qui, en ce cas, instituait une commission. Le
syndic électif disparaît et est remplacé par un commissaire
nommé par le Directoire et chargé de requérir l’exécution
des lois. Quant aux budgets des départements, il n’en est
pas question ; ils sont confondus dans le budget de l’État.

Mais bientôt la loi du 28 messidor, an IV, revient au système
de la Constituante et met à la charge des déparlements certaines
dépenses. Elle décide en effet que : * les dépenses des
administrations centrales, des corps judiciaires, de la police
intérieure et locale, de l’instruction publique et des prisons,
seront à la charge des départements sous le nom de dépenses
d’administration, et qu’il y sera pourvu par un prélèvement
en sous additionnels qui, dans aucun département, ne pourra
excéder le trentième des contributions (1)  ».
(1) La loi du 28 messidor, comme celles qui l’ont suivie, ne parle de
centimes additionnels que sur les deux contributions foncière et personnelle
mobilière. En cela, elle ne fait que reproduire le système de la loi du 17
avril 1791. Or, cette dernière loi ne pouvait parler des autres contributions,
puisque les patentes n’ont été créées que par une loi du 21 avril 1791,
et que les portes et fenêtres ne remontent qu’à 1798.124 CHAPITRE II
Jusqu’à un certain point ces dépenses peuvent être considérées
comme n’étant qu’une partie des charges de l’État.
C’est ce que dit formellement M. Foucart. D’après M. Vivien,
le régime nouveau avait moins pour but de créer aux départements
des ressources financières, que de soulager et de
diminuer en apparence le budget de l’État. M. Hermann repousse
cette manière de voir, » en revenant à un ordre de
choses qui avait paru bon dès la création des départements,
le directoire exécutif ne pouvait y être déterminépar ces seuls
motifs. L’art de grouper les chiffres n’était pas né à cette époque,
et la science financière n’avait pas encore fait assez de
progrès pour que l’on crût arriver à présenter des charges
publiques comme moins pesantes par cela seul que les contributions
étaient payées sous divers titres. s Quoiqu’il en
soit, cette loi eut certainement pour résultat d’amener la
création d’un budget départemental. Seulement les pouvoirs
des administrations de départements sont bien restreinis ;
c’est la loi qui fixe elle-même l’emploi des fonds, et il ne reste
au département en cas de reliquat aucune partie des ressources
affectées aux dépenses énumérées dans l’article 2.
L’administration du département n’a donc qu’à surveiller
l’exécution.

La loi du 9 germinal an V, ne fit que modifier le nombre
des centimes additionnels. Elle statua en outre que les centimes
additionnels de la contribution foncière seraient considérés
pour partie comme fonds commun applicable aux dépenses
mises à la charge des départements.

L’année suivante la loi du 18 frimaire an VI, maintient les
mêmes principes. D’après l’article 3 les dépenses départementales
sont celles des administrations centrales, des tribunaux
civils, criminels, correctionnels et de commerce, des
écoles centrales, de l’entretien et réparation des édifices publics
et des prisons, des taxations et des revenus des receveurs
et leurs préposés.

L’état des dépenses est dressé chaque année par l’admi-
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 125
nistration départementale qui envoie le projet au ministre de
l’intérieur. Celui-ci examine l’état et après y avoir fait les
changements qu’il croit nécessaires, l’arrête, et le fait repasser
à l’administration départementale (Article 8).

L’article 9 fixe à 10 le maximum des centimes additionnels
destinés à l’acquittement des dépenses énumérées plus haut.

L’article 10 crée le fonds de supplément : « chaque département
imposera en sus des centimes additionnels cinq centimes
sur le principal de la contribution foncière et personnelle,
destinés : 1° A accorder des suppléments aux départements
à qui le maximum de dix centimes ne suffirait pas ;
2° A faire face aux décharges, réductions, remises et modérations
à accorder sur la contribution foncière ; 3° A subvenir
aux secours effectifs pour grêle, incendie, inondations et autres
accidents ; 4° A la dépense des travaux relatifs à la confection
des rôles.

D’après l’article 13, le receveur est autorisé à retenir les
centimes ou sous additionnels destinés aux dépenses départementales
et doit verser à la trésorerie le principal et les cinq
centimes additionnels du fonds de non-valeurs. L’article 13
ajoute que les administrations départementales délivreront
sur le receveur du département les mandats nécessaires pour
le payement des dépenses telles qu’elles auront été arrêtées
par les ministres de l’intérieur et de la justice, et que le
receveur les acquittera sur les centimes additionnels, sans
pouvoir entamer en rien le principal ni les cinq centimes du
fonds de supplément.

Ces dispositions doivent être remarquées. Évidemment ce
sont toujours les ministres qui arrêtent l’état des dépenses ;
l’administration locale n’a qu’un droit d’avis ; mais la loi
distingue bien deux budgets distincts, celui de l’État et celui
du département ; le receveur ne doit jamais faire confusion
entre les deux. Peu à peu le droit d’initiative va être donné
aux représentants du département, et la personnalité civile
se dégagera de cet ensemble de dispositions.

La loi du 11 frimaire an VII vint apporter quelques modifications
à la législation que nous venons d’exposer. Aux
dépenses départementales indiquées par la loi de frimaire an
VI, elle ajoute celle des écoles centrales et des bibliothèques,
muséums, cabinets de physique et d’histoire naturelle, et
jardins de botanique en dépendants. Elle autorise chaque
département à ajouter à l’état de ses dépenses une somme
destinée à pourvoir aux dépenses imprévues. Cette somme
ne peut excéder le dixième du montant des dépenses ordinaires.
L’emploi n’en peut être fait qu’avec l’autorisation du
ministre de l’intérieur pour chaque dépense non portée à l’état.
L’article 18 porte qu’un maximum pour les centimes additionnels
sera établi chaque année. En sus des centimes
additionnels, chaque département imposera : 1° Un nombre
déterminé de centimes destinés à pourvoir dans chaque département
en particulier, sous le nom de fonds de supplément
au déficit des recettes municipales et départementales ;
2° Un nombre déterminé de centimes destinés à former un
fonds commun applicable aux mêmes objets que le fonds de
supplément de l’an VI.

La même loi règle d’une façon détaillée la comptabilité
départementale. Le fonds de supplément reste entre les mains
du receveur, mais ne doit pas être confondu avec les centimes
additionnels ; le fonds commun est versé pour les
quatre-cinquièmes au trésor public.

Nous devons ajouter que toutes ces dispositions fort précises
ne changent rien au système général de la loi de l’an VI. Le
budget du département reste toujours bien distinct de celui
de l’État ; mais il est réglé complètement par les ministres et
toutes les ressources sont affectées à des dépenses déterminées
d’avance.

La loi si importante du 28 pluviôse de l’an VIII ne changea
que peu de chose au système que nous venons d’exposer.
Elle appelle le conseil général à déterminer dans les limites
fixées par la loi, le nombre de centimes additionnels dont
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 127
l’imposition serait demandée pour les dépenses du département.
Mais ces dépenses restent les mêmes. Le préfet doit
rendre compte au conseil général de l’emploi de ces centimes :
« Celle audition décompte n’est pas une simple formalité, dit la
circulaire ministérielle du 16 ventôse an IX, c’est une mesure
essentiellement conservatrice, qui a pour objet du constater
qu’aucune des sommes portées en dépenses n’a reçu une
destination différente, que celle que la loi a fixée. Les conseils
doivent s’assurer de la légalité de toutes ces dépenses, et
rejeter en énonçant les causes de la décision, celles qui ne
seraient pas suffisamment justifiées ». Le conseil général n’a
donc qu’une mission de surveillance, il.n’a aucun droit
d’initiative.

La loi du 25 ventôse an VIII, conserve le maximum de 10
centimes, plus cinq centimes pour fonds de non valeurs,
mais ne parle pas du fonds commun qui disparaît. Il ne
devait être rétabli que longtemps après. Nous passons rapidement
sur cette loi qui maintient toujours intacts les principes
que nous avons posés pour arriver à l’arrêt des consuls
du 28 vendémiaire, an X.

Les deux premiers articles de cette loi réunissent les traitements
d’un certain nombre de fonctionnaires de l’ordre
administratif ou judiciaire, sous le nom de dépenses fixes et
décident qu’elles seront ordonnancées par les ministres de
l’intérieur et de la justice chacun pour ce qui le concerne.
Les articles suivants sont ainsi conçus :

Art. 3. — Les dépenses relatives aux enfants abandonnés,
aux prisons, dépôts de mendicité, telles que traitement de
concierges, guichetiers, officiers de santé et autres employés,
nourriture des détenus, ameublement, grosses réparations
des prisons et prétoires, service de chaînes et de toutes autres
dépenses se rapportant à celles ci-dessus énoncées, celles
relatives aux frais de justice seront payées comme les autres
dépenses variables sur les mandats des préfets

Art. 4. — Le ministre des finances prendra sur le produit
128 CHAPITRE II
des onze centimes additionnels imposés en conformité de l’article
11 de la loi du 21 ventôse an IX, en sus du principal des
contributions directes, les sommes nécessaires pour le paiement
des dépenses énoncées dans l’article précédent. Il ordonnancera
par ordonnance d’à compte au profit des préfets
par douzième chaque mois conformément à l’état annexé.

Art. S. — Les fonds restant libres à la fin de chaque année
sur ceux destinés aux dépenses dont il est parlé à l’article 3
et aux dépenses variables en général seront laissés aux préfets
pour être employés en améliorations des établissements
confiés à leur service.

Art. 6. — En cas d’insuffisance des sommes mises à la
disposition des préfets pour quelqu’un des articles de dépenses
portés au tableau joint au présent arrêté, ils pourront
y suppléer avec les fonds excédant pour les autres articles.

Art. 7. — Le compte des dépenses désignées dans l’article
3 sera soumis aux conseils généraux de départements
qui feront connaître leurs vues tant sur la suppression des
abus qu’ils auraient remarqués dans le service que sur les
améliorations qu’ils croiraient convenables et arrêteront le
dit compte.

Ainsi les dépenses départementales se distinguent en fixes
et variables ; les premières, comme nous le verrons bientôt,
sont destinées à rentrer dans le budget de l’État ; les autres
doivent devenir les véritables dépenses locales. La réforme
la plus importante est celle qui laisse à la disposition des
préfets les fonds restant libres à la fin de chaque année sur
ceux employés aux dépenses variables. Les départements ont
donc désormais des ressources qu’ils peuvent affecter intégralement
à leurs besoins particuliers. Il est vrai que c’est le
préfet, agent du pouvoir central, qui emploie le reliquat en
améliorations des établissements confiés à ses soins. Mais
cette mission doit justement le faire considérer bientôt
comme étant non plus seulement l’agent de l’État mais aussi
le représentant du département.
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 129
Pour les dépenses fixes, au contraire, le reliquat retourne
au Trésor. C’est ce qu’explique formellement une circulaire
du ministre de l’intérieur du 30 ventôse an XII : « Quelques
préfets des déparlements où les centimes additionnels imposés
pour les dépenses fixes excèdent le montant de ces
dépenses ont paru croire que cet excédent pouvait suppléer
à l’insuffisance présumée des centimes additionnels destinés
aux dépenses variables, c’est une erreur. Les fonds imposés
pour les dépenses fixes dans chaque département sont des
parties de masse commune dont la valeur balance exactement
le total général de ces dépenses dans toute la République.
 »

Il y avait donc des centimes distincts et pour les dépenses
fixes et pour les dépenses variables. Jusqu’en 1808 les départements
furent quant au maximum divisés en cinq catégories.
Mais à partir de la loi du 2 ventôse an XIII (21 févr. 1805) ,
il fut décidé que la loi de finances réglerait le nombre de
centimes mis à la disposition de chaque département, d’après
l’appréciation de sa position individuelle. C’est ce qu’établissent
les articles suivants :

Art. 32. Il sera réparti en sus du principal de l’une et
l’autre contribution comme en l’an XIII deux centimes par
franc pour fonds de non-valeur et de dégrèvement.

Art. 33. Il sera réparti en outre sur le principal pour
être versé au trésor public, et pour servir à l’acquit du montant
des dépenses fixes énoncées au tableau annexé à la
présente nomenclature le nombre de centimes portés au
même tableau.

Art. 34. Il sera également réparti : 1° Sur le principal
des deux contributions le nombre de centimes nécessaires à
l’acquit des dépenses variables énoncées au tableau n° VI,
après que le conseil général en aura réglé le montant, sans
pouvoir excéder le maximum porté au même tableau ; 2° Sur
le principal de la contribution foncière seulement un centime
et demi qui formera fonds commun pour subvenir aux frais

de l’arpentage et de l’expertise dans les divers départements.
Les conseils généraux de départements pourront en
outre proposer d’imposer jusqu’à concurrence de 4 centimes
au plus, soit pour réparation, entretien de bâtiments et
supplément de frais de culte, soit pour construction de canaux,
chemins ou établissements publics. Sa Majesté en son
conseil d’État autorisera s’il y a lieu la dite imposition.

Cette dernière disposition de l’article 34 est fort importante.
La création d’un budget facultatif augmente le droit d’initiative
des conseils généraux et consacre d’une façon définitive
l’existence propre et distincte des départements.

L’intervention de l’État est réservée entièrement, puisque
l’autorisation du pouvoir central est exigée pour toute espèce
d’imposition. Mais il est impossible de méconnaître que la
personnalité des départements ne peut être désormais confondue
avec celle de l’État.

Le célèbre décret du 9 avril 1811 vint apporter une nouvelle
consécration à ce principe. Il est vrai qu’il a eu pour but
principal de débarrasser l’État de propriétés dont l’entretien
était coûteux.

Mais cette considération ne prouve rien contre la personnalité
civile des départements qui selon nous existait déjà au
paravant et qui a été simplement confirmée par cette nouvelle
mesure législative. Un exposé détaillé des circonstances
qui ont amené le gouvernement à rendre le décret de 1811
mettra ce point en lumière.

Nous avons déjà parlé d’une loi du 16 octobre 1790-30 janvier
1791 relative au logement des administrations départementales.
La Constituante venait de détruire l’ancienne
administration provinciale ; il s’agisssait de savoir ce que
l’on ferait des édifices qui servaient à loger les intendants,
les gouverneurs, les commandants et autres fonctionnaires
publics ainsi que des hôtels destinés à l’administration des
ci-devant pays d’État. L’Assemblée décida que les villes continueraient
à être propriétaires des édifices qu’elles justifie-

raient avoir construits sur leurs terrains et à leurs seuls
frais. Quant aux autres, ils devaient être vendus comme biens
nationaux , sauf à la nation à se charger des dettes encore
existantes et qui avaient été contractées par les provinces
pour la construction desdits édifices. Ce premier point réglé,
il fallait déterminer où seraient logées les nouvelles administrations.
L’article 2 de la loi dispose que les hôtels de
ville continueront à appartenir aux villes où ils sont situés,
et que lorsqu’ils seront assez considérables pour recevoir le
directoire du département, ledit directoire s’y établira, et
sera tenu des réparations pour la portion de l’édifice par lui
occupée. D’après l’article 4, si l’hôtel de ville est insuffisant,
les palais de justice recevront les directoires de départements
aux mêmes conditions. Enfin l’arlicle 8 est ainsi
conçu : € Tous les autres édifices et bâtiments quelconques,
ci-devant ecclésiastiques et domaniaux, aujourd’hui nationaux,
non compris dans les articles précédents, seront vendus,
sauf aux directoires des départements, lorsque les hôtels de
ville et les palais de justice ne seront pas assez vastes pour
les contenir, à acheter ou louer, et chacun aux frais de leurs
administrés respectifs, ce qui pourra leur être nécessaire
pour leurs établissements sans qu’aucun membre des corps
administratifs puisse y être logé. »

Tel était le système de la Constituante. Les directoires devaient
loger l’administration aux frais des administrés. Une
loi des 31 juillet - 6 août 1791 régla le loyer à payer à l’État
par les corps administratifs quand le bâtiment était national.
La base du loyer devait être fixée d’accord avec les préposés
de l’administration des domaines nationaux, selon la valeur locative
pour le passé et pour l’avenir au denier vingt-cinq de la
valeur estimative des lieux. Les corps administratifs étaient
déclarés responsables en leur propre et privé nom, de l’exécution
de la loi. Ils étaient tenus de toutes indemnités envers
la nation, et obligés en conséquence d’en payer le montant
aux receveurs des domaines nationaux.

Plus tard des difficultés s’élevèrent au sujet du payement de
ce loyer à l’État. Les départements soutenaient qu’en combinant
les articles 2 et 13 de la loi du 11 frimaire an VII,
il en résultait que cette loi n’avait entendu mettre à ia charge
des départements que les réparations locatives, du moins
pour les édifices publics énumérés dans l’article 13, et que
dans le silence de la loi on ne pouvait exiger un loyer ; quant
aux préfectures, ajoutait-on, l’article 8 de l’arrêté du 26
ventôse an VIII a compris dans les dépenses locales le loyer
des bâtiments de la préfecture lorsqu’il n’est pas fourni une
maison nationale, et dans le cas contraire, il met à la charge
des administrés les réparations grosses et menues, ce qui
exclut l’idée d’un loyer à payer à l’État, et même pourrait
faire admettre le transfert de propriété aux départements.

Les domaines repoussaient ces prétentions et soutenaient
qu’en tous cas, les départements devaient un loyer à l’État.

Cette question provoqua de vives discussions : le ministre
des finances dans un rapport présenté à l’empereur le 11 novembre
1810 s’exprimait ainsi : « Il me paraît nécessaire de
prendre une mesure générale pour tout ce qui concerne les

bâtiments nationaux occupés par les corps [administratifs

Malgré les diligences faites pour recouvrer les loyers prévus
par la loi du 6 août 1791, l’administration des domaines n’a
pu parvenir au recouvrement que d’une faible partie de ces
loyers… Il ne me paraît pas juste que quelques départements
jouissent à titre gratuit des bâtiments nationaux occupés par
les préfectures, lorsque d’autres départements sont obligés
pour cet objet de louer des bâtiments particuliers dont ils
sont tenus d’acquitter les loyers. L’égalité qui doit exister
entre tous les départements de l’empire lorsqu’il s’agit de
charges à supporter, devait s’opposer à ce que l’on affranchit,
aux dépens du trésor public, quelques départements de frais
d’administration auxquels d’autres départements restent
assujettis. Je pense que le trésor public doit recevoir une
indemnité à raison des édifices nationaux qu’occupent les
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 133
autorités locales dont les dépenses sont mises par la loi au
compte des administrés. J’estime que l’intérêt particulier de
chaque déparlement et l’intérêt du trésor public seraient que
les départements fussent propriétaires plutôt que simples locataires
des édifices nationaux ou sont actuellement placées
les autorités à l’établissement desquelles les administrés sont
tenus de pourvoir ; ces bâtiments seraient entretenus avec
plus de soin, lorsque les départements considéreraient ces
édifices comme leurs propriétés, et qu’ils cesseraient de
craindre que le domaine n’en reprenne la possession. L’État

de son côté recevrait un prix d’aliénation » Ce rapport fut

soumis à l’examen des deux sections des finances et de l’intérieur
du Conseil d’État ; l’avis du Conseil d’État établit :

1° Que les édifices non nationaux affectés depuis 1789. à
un service public appartiennent en toute propriété aux départements,
(loi des 16 octobre 1790, 13 janvier 1791). Il ne
peut être question de loyer à payer à l’État ;

2° Que pour les édifices nationaux, la propriété n’a pas
cessé d’appartenir à l’État. La loi du 31 juillet-6 août 1791
est formelle à cet égard. La loi du 2 frimaire an VII, met à la
charge des départements les frais d’entretien, mais range
parmi les dépenses générales de l’État les frais de construction
et de grosses réparations, ce qui implique la propriété
de l’État. Quant à l’arrêté du 26 ventôse an VIII, il
a fait remise au département du loyer pour l’hôtel de préfecture,
à condition de payer les grosses réparations, mais il
n’a pas touché à la question de propriété ;

3° Qu’il y a lieu d’adopter la vente aux départements des
édifices nationaux.

Le décret de 1811 fut rendu conformément à ces conclusions,
sauf en ce qui concerne la vente qui fut remplacée
par une concession gratuite. Il est ainsi conçu :

« Sur le rapport de notre ministre des finances, relatif aux
bâtiments nationaux occupés par les corps administratifs
duquel il résulte que l’État ne reçoit aucun loyer de la plus-

grande partie de ces bâtiments ; que néanmoins notre trésor
impérial a déjà avancé des sommes considérables pour
leurs réparations ; que l’intérêt particulier de chaque département,
autant que celui de notre Trésor, serait que les départements,
arrondissements et communes fussent propriétaires
desdits édifices au moyen de la vente qui leur en serait
faite par l’État ;

Considérant que les bâtiments dont il s’agit n’ont pas cessé
d’être la propriété de l’État, voulant néanmoins donner une
nouvelle marque de notre munificence impériale à nos sujets
de ces départements en leur épargnant les dépenses qu’occasionnerait
l’acquisition desdits édifices ;
Avons décrété et décrétons :

Article ler. — Nous concédons gratuitement aux départements
, arrondissements ou communes, la pleine propriété
des édifices et bâtiments nationaux actuellement occupés
pour le service de l’administration des cours et tribunaux
et de l’instruction publique.

Art. 3. — Cette concession est faite à la charge par lesdits
départements, arrondissements et communes, chacun en ce
qui le concerne, d’acquitter à l’avenir la contribution foncière
et de supporter les grosses et menues réparations, suivant les
règles et dans les proportions établies pour chaque local par
la loi du 11 frimaire an VII, sur les dépenses départementales,
municipales et communales et par l’arrêté du 27 floréal
an VIN pour le payement des dépenses judiciaires. »

On voit que le décret ne s’applique qu’aux immeubles nationaux.
Quant aux autres, en fort petit nombre il est vrai,
la propriété des départements n’est pas seulement mise en
doute ; l’avis du conseil d’État la reconnaît formellement, et
c’est pour cette raison que le décret est muet à cet égard. "

En résumé, à partir de cette époque, les départements ont
un budget distinct de celui de l’État ; à côté de dépenses
fixes, simple annexe du budget de l’État, viennent se placer
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 135,
d’abord des dépenses variables ; le montant en est bien déterminé
par le pouvoir central, mais elles sont acquittées au
moyen de ressources qui, en cas de reliquat, restent entièrement
à la disposition des départements ; à ces dépenses
viennent s’en ajouter d’autres, purement facultatives, en
vertu de la loi de l’an XIII. Mais ce n’est pas tout. Voilà le
décret de 1811 qui reconnaît implicitement la faculté aux
départements d’être propriétaires. Il semble que la personnalité
civile ne devait plus être contestée à ces circonscriptions
administratives. Elle le fut cependant et très vivement. On
déniait aux départements la qualité de propriétaires en
disant qu’ils n’étaient qu’administrateurs des biens de l’État
consacrés à un service public et l’on soutenait que l’État
pouvait, sans injustice, donner à ces biens une autre destination-
On disait qu’aucun texte ne règle les dons et les
legs faits à des départements, que les articles 910 et 937,
2045, 2121, 2227 du Code civil parlent de l’État, des communes
et étabbssements publics, mais jamais des départements
 ; enfin que le décret de 1811, s’appliquant aux arrondissements
comme aux départements, l’on ne peut reconnaître
la personnalité civile aux seconds sans l’accorder aux
premiers.

L’exposé historique que nous venons de faire nous semble
réfuter suffisamment le premier de ces arguments. Quant à
ce qui concerne les textes du Code civil, il n’y a rien d’étonnant
à ce qu’ils soient muets au sujet des départements. Il
est certain que ces nouvelles circonscriptions administratives,
de création toute récente, et dont l’organisation n’a été
que le résultat du temps, ne pouvaient s’imposer pour ainsi
dire à la pensée des rédacteurs du Code civil, au même titre
que les communes. Mais rien n’empêche d’admettre que les
départements soient compris dans la dénomination d’établissements
publics qui accompagne le mot communes. Enfin
nous reconnaissons que le décret de 1811, s’appliquant aux
arrondissements comme aux départements, semble entraîner

la personnalité civile des premiers aussi bien que des seconds.
Du reste, la loi du 28 pluviôse an VIII ne disait-elle pas déjà :
« Le conseil d’arrondissement entendra le compte annuel que
le sous-préfet rendra de l’emploi des centimes additionnels
destinés aux dépenses de l’arrondissement ». Il y avait là
certainement un ensemble de dispositions devant favoriser le
développement des arrondissements comme personnes civiles,
si la loi de 1838 n’était venu les réduire au simple rôle de
divisions administratives.

Quoiqu’il en soit, la controverse relative aux départements
a duré jusqu’à la loi de 1838. Le décret du 16 décembre 1811,
qui mit à la charge des déparlements un certain nombre de
grandes voies de communications, ne tranche pas la question
de propriété et, tout en augmentant l’importance des attributions
des conseils généraux, n’apporte aucune lumière nouvelle
à la question qui nous occupe. La loi de finances du
28 avril 1816 vint modifier sur quelques points la législation
concernant le budget départemental. C’est ainsi qu’elle rétablit
le fonds commun. La loi de finances de 1817, décida
que six centimes seraient affectés aux dépenses fixes, et six
aux dépenses variables. Ces dépenses variables devaient être
établies dans un budget dressé par le préfet, voté par le conseil
général, et définitivement approuvé par le ministre de
l’intérieur. En outre, les conseils généraux pouvaient voter
cinq centimes facultatifs. Enfin deux centimes supplémentaires
formaient le fonds commun à distribuer entre les départements.
Ce système dura jusqu’à la loi du 27 juin 1833,
qui rattacha au budget de l’État les dépenses fixes. Cette augmentation
progressive des contributions affectées aux dépenses
des départements prouve quelle était la vitalité de
ces circonscriptions administratives, bien que leur création
fût récente. Mais la question de la personnalité restait toujours
obscure. Deux avis du Conseil d’État en date du 20 novembre
1818 et du 18 octobre 1819, repoussèrent la prétention
des départements d’être personnes civiles. Une instruc-
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 137
tion du ministre de l’intérieur du 17 avril 1832, conclut dans
le même sens.

Cependant des textes formels promulgués vers la même
époque, nous semblent infirmer cette doctrine. L’article 17 de
la loi du l8 avril 1831, s’exprime ainsi: « sont et demeurent
abrogés, l’article 7 de la loi du 16 juin 1824 et les dispositions
des lois qui n’ont assujetti qu’au droit fixe pour l’enregistrement
et la transcription hypothécaire, les actes d’acquisition
et les donations et legs faits au profit des départements, arrondissements,
communes, etc.. » La loi de 1824, parlait en
effet des départements et autres établissements publics.
Le législateur ne semblait donc pas mettre en doute que
les départements pussent recevoir des dons et legs et être
propriétaires.

L’article 26 de la loi de 1833, sur l’expropriation pour cause
d’utilité publique n’est pas moins formel : « S’il s’agit de biens
appartenant à des départements, des communes, les préfets,
maires, pourront valablement accepter les offres… etc. >

Telle était la situation quand vint en discussion la loi de
1838 ; la question de la personnalité civile ne pouvait pas
être éludée. Dans son rapport à la Chambre des députés sur
le projet de loi du gouvernement, M. Vivien s’exprimait
ainsi : « Les départements ont des propriétés ; non seulement
les bâtiments et édifices destinés au service public leur appartiennent
soit en vertu du présent onéreux que leur a fait
le décret de 1811, soit par suite de l’origine départementale
des fonds employés à leur acquisition ou construction ; mais
il en est en outre qui jouissent de certains biens à titre privé,
par suite de dispositions de bienfaisance faites à leur profit,
ou même d’acquisitions. Que les départements doivent ou
non être propriétaires, c’est une question dont l’examen
pourrait soulever de vives discussions, mais qui ne nous
était pas soumise, car elle était résolue par les faits. » Ainsi
donc le rapporteur reconnaît que les départements peuvent
posséder non seulement des immeubles affectés à un service

public, mais encore des biens productifs de revenus comme
un particulier. De là deux catégories de propriétés distinctes
appelant des dispositions de lois différentes. En ce qui concernait
les immeubles affectés à un service public, le projet
de la commission d’accord sur ce point avec celui du gouvernement
soumettait à l’autorisation du pouvoir central
toutes les délibérations du conseil général les concernant.
Mais quant aux propriétés départementales, le rapporteur
distinguait les actes de disposition qui devaient être soumis
à l’approbation gouvernementale de ceux relatifs au mode
de gestion pour lesquels il donnait un pouvoir réglementaire
aux conseils généraux. « Les propriétés, disait le rapport,
destinées à un service public sont placées tant pour les actes
de disposition que pour le mode même de possession sous la
double autorité du département comme propriété, et de
l’État comme gardien des intérêts généraux. Mais celles qui
sont utiles, productives de revenus ne sont soumises à l’autorité
centrale que pour ce qui concerne les actes de propriété.
Ce sera le conseil général qui réglera le mode de
gestion. Il est à cet égard dans la même position que les
conseils municipaux à l’égard de la commune… il s’agit de
biens qui ne sont jamais l’objet d’une jouissance en nature,
et à l’occasion desquels des intérêts privés ne peuvent être
lésés. »

En conséquence, la commission proposait un article ainsi
conçu : « Le conseil général règle le mode de gestion de
propriétés départementales productives de revenus. » Une
vive discussion s’engagea à ce sujet. Un membre de la Chambre,
M. Vatout, commença par remarquer que c’était la première
fois que le déparlement se présentait dans une loi
comme personne civile. Il rappela l’oeuvre de la Constituante
qui, d’après lui, n’avait créé que des circonscriptions administratives,
et demanda qu’il n’y fût pas porté atteinte. Enfin,
il repoussa toute assimilation entre la commune et le département
 ; la commune est propriétaire par elle-même, par son
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 139
droit propre, elle l’était avant tous les changements politiques
survenus dans notre pays. Elle peut facilement administrer
ses biens, et en individualiser pour ainsi dire les revenus.
Ainsi, quand il s’agit d’un bois communal, l’affouage se distribue
entre tous les habitants de la commune. Evidemment,
il ne peut en être de même pour le revenu de la propriété
départementale. Ce revenu, il est vrai, ne s’élève pas à
plus de dix ou douze mille francs pour tous les départements.
« Aussi, ajoutait l’orateur en terminant, ce n’est
pas’ comme exécution, c’est comme principe que j’attaque
l’article 4 de la commission, principe, je le sais, dont les
conséquences ne sont pas présentes, ni sensibles, mais
qui en se développant peuvent le devenir. Je déclare que
ce principe est à mes yeux un pas rétrograde vers les
États de province ».

M. le comte de Monlalivet, ministre de l’intérieur, parla
dans le même sens. La question, dit-il en substance ,
semble peu importante, la propriété dont il s’agit s’élève
à un revenu assez faible ; quarante départements seulement
ont des biens productifs de revenus. Mais il y a une
question de principe engagée. On nous dit que le conseil
municipal ayant le droit de régler la gestion des propriétés
communales, c’est bien le moins que le conseil général
ait un droit analogue. Il faut donc comparer les deux
espèces de propriétés. Or les propriétés communales sont
considérables et c’est une raison pour que le législateur
s’en occupe d’une manière toute particulière. De plus, elles
sont de leur nature permanentes, tandis que la propriété
départementale n’est qu’un accident. Parmi les immeubles
dont nous nous occupons en ce moment il n’en est pas
un seul qui ait été acquis par le département ou légué
par des tiers dans le seul but de constituer une propriété.
Voici quelle est leur origine : lorsqu’un département a reçu
de l’empire, en vertu du décret du 9 avril 1811, la concession
des bâtiments affectés à un service public, il est arrivé que

le service public n’a pas eu besoin de la totalité de l’immeuble
concédé. Alors, le département concessionnaire a demandé
l’autorisation d’affermer la portion du bâtiment qui n’était
pas nécessaire au service public, et cette autorisation a été
accordée. Il est de même arrivé que des acquisitions étant
faites pour des travaux ou des services publics, et les terrains
ou bâtiments achetés étant plus considérables qu’il n’était
nécessaire, le département acquéreur a demandé l’autorisation
de tirer profit de ce qui excédait les besoins du service
public auquel on destinait l’immeuble. Ainsi, dans tous les
actes, l’origine des propriétés départementales remonte aux
nécessités du service public, et jamais un département n’est
devenu propriétaire dans le seul désir de posséder des propriétés.
De même, parmi les biens légués il n’y en a pas un
seul, même productif de revenus qui ait été donné à un département,
si ce n’est pour un service public ou pour être affecté
à des actes de bienfaisance assez généraux pour rentrer dans
la classe des services publics. La propriété départementale
ne peut donc être assimilée à la propriété communale : ce
n’est pas une propriété privée. C’est une propriété transitoire
accidentelle, qui est renfermée entre son origine et le moment
possible où elle reviendra à un service public, car le département
ne conserve d’immeubles productifs de revenus que
par la considération que, dans un moment donné, ils lui
seront utiles pour les services publics. Et plus loin, prenant
à partie le rapport de M. Vivien, M. de Montalivet s’exprimait
ainsi : « Vous allez donner un droit non seulement aux com
seils généraux des départements qui ont des propriétés, mais
aux conseils généraux qui n’en ont pas. Il arrivera ce que
vous voulez empêcher vous-mêmes, votre rapport l’a dit.
Dans la forme incertaine dont vous avez parlé de ce droit de
propriété, vous avez presque regretté que le projet du gouvernement
l’ait reconnu, vous avez semblé regretter qu’on
ne se soit pas arrêté à la première pensée de l’assemblée qui
avait divisé la France en départements, et qui n’a jamais
HISTORIQUE DE LA PERSONNALITÉ CIVILE, ETC. 141
pensé à constituer des biens de main-morte entre les mains
des départements. Le département a été, dans sa pensée, une
circonscription politique placée entre l’État et la commune,
propriétaires tous les deux ; mais, quant aux départements,
la pensée qui a présidé à sa formation a été celle-ci : faciliter
l’administration et en même temps créer une circonscription
politique. Eh bien, vous avez regretté vous-même qu’on ait

dévié du principe on n’a pu faire autrement. Le projet de
loi a dû statuer non sur un principe, mais sur des faits existants.
Notre projet peut se justifier comme reposant sur des
faits, comme reconnaissant des faits et pas autre chose, tandis
que celui de la commission repose sur un principe que
vous regardez vous-même comme dangereux. En créant un
droit pour les départements, vous leur inspirerez le désir
d’être propriétaires. Nous admettons les faits existants, mais
nous n’avons pas voulu aller au delà. »

M. Gaulthier de Rumilly parla en faveur du projet de la
commission et repoussa la distinction qu’on voulait établir
entre les biens communaux et les biens départementaux.
«  Du moment que vous reconnaissez que le département est
une individualité, il faut que vous fassiez rentrer dans le
vote souverain du conseil, le règlement quant à la jouissance
des biens productifs de revenus. »

M. Vivien prit ensuite la parole et défendit le projet de la
commission au moyen de considérations pratiques ; il chercha
à écarter la question de principe, sentant bien que la Chambre
ne lui donnerait pas raison sur ce point.

Après une réplique du ministre de l’intérieur, l’article 4 de
la commission fut mis aux voix et repoussé. Le système du
gouvernement l’emporta et devint celui de la loi. Ainsi le
département est bien reconnu personne civile ; il peut acquérir,
aliéner, transiger, plaider devant les tribunaux. Mais que
de réserves au sujet de l’exercice de ses droits de propriétaire
 ! Comme l’on semble redouter encore le rétablissement
des biens de main-morte, le retour aux privilèges des an-
142 CHAPITRE II
ciennes provinces ! Ces craintes n’ont pas été justifiées par
les faits. Le département est resté ce que les partisans du
projet du gouvernement désiraient qu’il fut avant tout, c’està-dire
une. circonscription administrative destinée à assurer
certains services publics. Les propriétés productives de
revenus sont encore aujourd’hui fort peu nombreuses, et
personne ne songe à s’inquiéter de l’extension qu’elles pourraient
prendre. Par contre, la personnalité civile sanctionnée
d’une façon définitive par la loi de 1838 a puissamment aidé
les départements à rempbr le rôle qui leur a été confié.
« Qui peut contester, dit M. Béchard, que la création de la
propriété départementale n’ait excité de la part des conseils
locaux un redoublement de sollicitude et de zèle pour l’accomplissement
de tous les services, et ne soit devenu un
principe d’amélioration de tout genre ? » (1) 

C’est ce que l’on comprenait déjà en 1866 ; la question de
la personnalité ne fut pas soulevée, le principe était acquis,
et le droit donné au conseil général de régler définitivement
le mode de gestion aussi bien que les aliénations des biens
non affectés à un service public fut accordé sans difficulté.
(1) M. F. Béchard. L’Administration de la France.
CHAPITRE III
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE DÉPARTEMENTALPREMIERE SECTIONDu domaine privé
Les propriétés faisant partie du domaine privé des départements,
sont immobilières ou mobilières. Nous examinerons
successivement les unes et les autres.
Propriétés immobilières.

Laissant de côté les biens productifs de revenus qui sont
peu considérables, et dont nous n’avons qu’à constater
l’existence, nous nous attacherons uniquement aux propriétés
affectées à des services publics.

La plupart proviennent du décret de concession de 1811 ;
ce sont les édifices et bâtiments nationaux occupés à cette
époque pour le service de l’administration, des Cours et tribunaux,
de l’instruction publique, et dont l’entretien et la
réparation étaient à la charge des départements en vertu de
la législation existante. Ces immeubles comprennent en premier
lieu les hôtels de préfecture et de sous-préfecture ; en

effet, la loi du 11 frimaire de l’an VII classait parmi les dépenses
départementales l’entretien des édifices servant aux
administrations centrales.

Quant aux bâtiments des Cours et tribunaux, ceux-là seuls
sont compris dans la concession, qui sont affectés aux Cours
d’assises, aux tribunaux civils d’arrondissement, aux tribunaux
de commerce. La concession ne s’applique pas aux édifices
qui étaient, en 1811, occupés par les Cours d’appel.
En effet, l’arrêté consulaire du 27 floréal an VIII, disposait
que les dépenses des tribunaux d’appel créés par la loi du
27 ventôse an VIII, seraient réparties entre les déparlements
compris dans l’arrondissement d’appel ; plus tard, la loi de
finance du 25 mars 1817 a mis ces mêmes dépenses au nombre
de celles qui sont communes à tous les départements
et imputables sur la portion des centimes centralisés au
Trésor. Ainsi les dépenses de construction et d’entretien des
bâtiments affectés au service des Cours d’appel n’ont jamais
été à la charge spéciale du département dans lequel ces
bâtiments sont situés et le décret de 1811 ne trouve pas ici
son application (arrêt du Conseil d’État du 3 juin 1858).

Nous devons ajouter à l’énumération des édifices concédés
en vertu du décret de 1811, les casernes de gendarmerie
et les prisons. Dès l’origine, la loi des 16 janvier16
février 1791, avait considéré la gendarmerie comme une
dépense départementale, du moins en ce qui concerne le
casernement. Un certain nombre d’édifices nationaux furent
mis à cet effet à la disposition des départements et même
une mesure générale dispensa ceux-ci de payer un loyer.
Quand intervint le décret de 1811, la question se posa de
savoir s’il était applicable aux édifices nationaux qui se trouvaient
au moment de sa publication affectés au service de la
gendarmerie ; un arrêt du Conseil d’État du 31 août 1837 a
tranché la question dans le sens affirmatif en se fondant sur
ce que le casernement de la gendarmerie avait été mis à la
charge des départements par un décret du 11 juin 1810.
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 145
Quant aux prisons, l’article 3 de la loi du 16 octobre 179030
janvier 1791 avait décidé qu’elles seraient entretenues aux
frais des justiciables. Ces édifices suivirent donc le sort des
autres immeubles départementaux. La loi du 11 frimaire
an VII, les comprend parmi les immeubles dont les grosses
réparations sont au nombre des dépenses générales, et l’entretien
au nombre des dépenses départementales, et même
un arrêté du 25 vendémiaire an X porte que les dépenses
relatives aux prisons, telles que : nourriture des détenus,
ameublement, grosses réparations seront payées à l’avenir
comme les autres dépenses variables sur les mandats des
préfets, et par conséquent supportées toutes, sans exception,
par le département. L’application du décret de 1811 à ces
édifices ne saurait donc être contesté.

Les prisons départementales comprennent : 1° Les maisons
d’arrêt non seulement du chef-lieu du département, mais des
chefs-lieux des arrondissements, qui reçoivent les prévenus
et les accusés ; 2° Les maisons de justice établies
dans la ville où siège la Cour d’assises ; 3° Les maisons de
correction qui reçoivent les individus condamnés à des peines
correctionnelles.

Du reste, s’il s’agissait d’une prison militaire, le décret
de 1811 ne saurait être mis en cause (Arrêt du Conseil d’État
du 14 août 1867).

Cette énumération du décret de concession doit être considérée
comme limitative. C’est ainsi qu’il a été décidé par le
Conseil d’État que les départements ne peuvent réclamer la
propriété des édifices nationaux qu’ils occupaient à cette
époque qu’en ce qui concerne les locaux affectés à un service
public du genre de ceux énumérés dans le décret ; les
parties des édifices qui n’avaient pas reçu cette destination,
sont restées la propriété de l’État (Conseil d’État, 17 mai 1837).

Nous pouvons citer également comme application du même
principe un arrêt du 27 mai 1846 qui a refusé de comprendre
au nombre des biens concédés par le décret de 1811, un an10

cien couvent affecté antérieurement à l’établissement d’un
séminaire diocésain.

Cependant, il a été jugé que lorsque des boutiques formaient
partie intégrante et indivisible d’un édifice national
occupé par une sous-préfecture en 1811, et avaient.été comprises
dans le procès-verbal de remise, sans que l’administration
des domaines informée de cette remise eût prescrit
aucune disposition contraire, l’État ne pouvait plus être
admis à revendiquer utilement contre un département après
onze ans de possession paisible la propriété des dites boutiques
(Conseil d’État, 6 février 1839).

Toutes ces questions relatives à l’interprétation du décret
de 1811 sont de la compétence des tribunaux de l’ordre administratif.
Cette décision est conforme à la jurisprudence constante
du Conseil d’État (Voir en ce sens arrêts du 6 mars
1835, du 6 mai 1836, 6 février 1839, 13 janvier 1847).

La Cour de cassation saisie de la question, s’est prononcée
tout d’abord dans un sens contraire. Ainsi, un arrêt du
2 mai 1848 a décidé que les tribunaux civils sont exclusivement
compétents pour connaître des questions de propriété
auxquelles peuvent donner naissance les concessions de propriétés
légalement faites par le gouvernement d’une partie
du domaine public. C’était l’application d’une doctrine
plus générale d’après laquelle, il faudrait distinguer les actes
d’administration proprement dits qui contiennent des prescriptions
individuelles, et les actes réglementaires, c’est-àdire
ceux par lesquels l’autorité administrative étabbt dans
les limites de sa compétence des dispositions générales obligatoires
pour tous, véritables lois faites directement ou par
délégation et dont, à ce titre, l’interprétation semble devoir
appartenir aux tribunaux. Le Conseil d’État soutenait au
contraire que l’interprétation des actes de concession émanés
de la puissance souveraine n’appartenait qu’à lui. « Quand
l’État fait une concession, il entend se réserver le soin, en cas
de difficulté, d’en déterminer l’étendue afin de ne pas se trou-
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 147
ver en définitive avoir-concédé plus qu’il n’avait l’intention de
donner. Les concessions de partie du domaine de l’État, alors
même qu’elles sont faites à des personnes civiles et à des généralités
d’individus, et qu’elles empruntent la forme des décrets
ou ordonnances, restent distinctes des dispositions législatives
proprement dites dont l’interprétation et l’application
appartiennent, sans conteste, aux tribunaux ordinaires. Dans
les concessions, comme celles qui résultent du décret de 1811,
ce qui domine de fait et d’intention, c’est l’élément, le caractère
politique et l’on peut dire que ce sont là des actes de
haute administration dont il est prudent de laisser le soin de
fixer la portée et les limites à l’autorité de laquelle ils émanent
 » (1).

Il y avait donc dissentiment entre le Conseil d’État et la
Cour de cassation quand cette dernière juridiction fut de
nouveau saisie de la question qui nous occupe, et rendit un
arrêt du 24 juin 1851, ainsi motivé : « Attendu que, dans l’état
ou se présente la cause, il s’agit de l’exécution du décret du
9 avril 1811 ; qu’il ne saurait être statué sur la demande dont
il s’agit qu’en appréciant et déterminant le caractère de la
concession qui aurait été faite au département de la Corse en
vertu de ce décret ; qu’une telle appréciation et une telle
détermination rentrent dans les attributions de l’autorité administrative
 ; que dès lors en évoquant la cause et statuant sur
le fond , l’arrêt attaqué a commis un excès de pouvoir et
violé les règles de la compétence, que ce moyen nouveau
étant d’ordre public a pu être présenté pour la première fois
devant la Cour ».

L’interprétation du décret de 1811 est donc du ressort de
l’autorité administrative ; il faut ajouter que c’est le Conseil
d’État seul qui est compétent à l’exclusion du conseil
de préfecture.

Du reste, il doit être bien entendu qu’il n’y a lieu à la compétence
du Conseil d’État que dans les limites qui viennent
(1) Dalloz. Jurisprudence générale (1851, — I — p. 196 eu note).
d’être indiquées, c’est-à-dire seulement quand il s’agit
d’interpréter. Il est en effet de principe que lorsque dans une
instance engagée devant un tribunal civil une des parties
invoque un acte administratif, si le caractère, le sens et la
portée de cet acte ne sont pas contestés, il n’y a pas lieu de
renvoyer aux tribunaux administratifs. Ainsi les tribunaux
ordinaires seront compétents pour statuer sur une question
de propriété s’élevant entre un département et un particulier
et relative à un immeuble concédé en vertu du décret
de 1811.

On peut remarquer la concordance entre le décret de 1811,
et l’article 12 de la loi du 10 mai 1838 ; en effet, tous les
immeubles concédés par le décret de 1811 sont relatifs à des
services déclarés obligatoires en 1838. Si donc dans certains
départements il n’y avait pas de biens nationaux affectés à
ces services, les départements ont dû se procurer des immeubles
à leurs frais. C’est ainsi que l’acquisition et l’entretien
des hôtels de préfecture sont imposés aux départements.
Dans ces hôtels, doivent être logés les préfets ; cette dernière
obligation résulte de l’arrêté du 17 ventôse, an VIII, rendu
en exécution de la loi du 28 pluviôse de la même année.
Quant aux hôtels de sous-préfecture, jusqu’à la loi de 1838,
les départements ne furent pas obligés de pourvoir aux
logements des sous-préfets et de leurs bureaux, tandis
qu’auparavant les directoires de districts non logés il est vrai
avaient des bureaux dans un local aux frais des administrés.
La loi de 1838 a fait disparaître cette anomalie. Cette même
loi classe également parmi les dépenses obligatoires celles
qui sont relatives à la gendarmerie, aux prisons, et aux
cours et tribunaux. En ce qui concerne ce dernier service il
faut remarquer que dans beaucoup de départements, le même
édifice reçoit les Cours d’appel et les tribunaux de première
instance. Dans ce cas les dépenses d’entretien à la charge de
l’État et des déparlements donnent lieu à une ventilation
basée sur la superficie de l’espace occupé par les services de
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 149
la Cour d’appel et par les tribunaux inférieurs, et une décision
ministérielle après délibération des conseils généraux fixe
ces parts respectives. Cette décision est annuellement confirmée
par le décret qui règle le budget du département.
Il résulte de là que lorsqu’il s’agit de construire ou de reconstruire
un édifice destiné à recevoir tous les services judiciaires
on doit procéder à une répartition des frais calculés
d’après les mêmes principes.

Du reste, si les départements la plupart du temps acquièrent
ou construisent des immeubles pour assurer certains
services publics, la loi ne leur impose aucune obligation à
cet égard ; ils peuvent se contenter de louer des locaux. C’est
ce qu’ils font le plus souvent à l’égard des casernes de gendarmerie.
Cependant on peut dire que les départements ont en
général intérêt à devenir propriétaires, à cause des dépenses
d’appropriation qui sont le plus souvent indispensables, et
qu’on ne peut espérer laisser à la charge du propriétaire, en
cas de location.

Parmi les services énumérés dans le décret de 1811, celui
de l’instruction publique n’a donné lieu à aucune concession
d’édifices aux départements. Ce ne fut que la loi du 28 juin
1833 qui établit la propriété départementale en cette matière.

D’après l’article 11 de cette loi, tout département était
tenu d’entretenir une école normale primaire soit par luimême,
soit en se réunissant à un ou plusieurs départements
voisins. En 1850, la loi du 15 mars (art. 35) maintint
les écoles normales primaires dont on avait demandé la suppression,
mais autorisa les conseils généraux à les remplacer
par des cours normaux. Malgré cette facilité laissée aux
conseils généraux aucune école existante ne fut supprimée ;
quelques-unes même furent créées. En 1879, sept déparlements
seulement n’avaient pas d’écoles normales de garçons ;
quant aux écoles de filles, le nombre des départements qui
en étaient privés s’élevait à soixante-trois.

La loi du 9 août !879 a imposé à chaque département d’avoir

une écolepour les garçons et une pour les filles, et a donné à
cet effet aux conseils généraux un laps de quatre ans à partir
de la promulgation de la loi. Un décret peut autoriser deux
départements à s’unir pour fonder et entretenir en commun
soit l’une ou l’autre des écoles primaires, soit toutes les deux.
Les départements procèdent alors conformément aux articles 89
et 90 de la loi du 10 août 1871. Les dépenses relatives à cet
objet sont obligatoires. Du reste, ici comme pour les autres
édifices, le département peut se contenter de louer un local
convenablement approprié.

Nous devons ajouter qu’en vertu de la loi de 1871, les départements
doivent être ou propriétaires ou locataires d’un
local affecté à la réunion du conseil départemental de l’instruction
publique et au bureau de l’inspecteur d’Académie…

Du reste, cette disposition résultait déjà de l’article 10 de
la loi du 14 juin 1854.

Les services dont nous avons parlé jusqu’ici ne sont pas
les seuls que les départements soient tenus d’assurer. Il
faut y joindre celui des aliénés. La loi de 1838 impose en
effet aux départements l’obligation d’avoir un asile ou de traiter
avec un établissement privé. Si le conseil général se décide
à acquérir un immeuble, il est certain alors que c’est le département
qui est le propriétaire des bâtiments et que l’asile
ne forme pas une personne civile distincte pouvant revendiquer
cette propriété. Telle était la pensée des auteurs de la
loi de 1838. Deyant la Chambre des pairs, le rapporteur,
M. Barthélémy faisait observer « que les conseils généraux
répugneraient toujours à voter des fonds pour des constructions
qui n’appartiendraient pas en propre à leur département
 ». Notons toutefois que si l’asile ne forme pas une personne
civile distincte, cependant à certains points de vue son
budget ne doit pas être confondu avec celui du département.
Nous reviendrons plus tard sur ce point.

Avant la loi de 1866, on devait combiner l’article premier
de la loi du 30 juin 1838, avec les articles 11 et 12 de la loi du
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 151
10 mai 1838. Il en résultait que si le département possédait
déjà un établissement d’aliénés, le conseil général ne pouvait
le supprimer à sa guise pour faire un traité avec un établissement
privé, puisqu’il ne pouvait changer la destination
des édifices départementaux sans y être autorisé par décret.
Et s’il refusait de voter les dépenses de réparation et d’entretien,
on les inscrivait d’office. Mais réciproquement, on
admettait que l’adminislralion n’avait aucun moyen de forcer
un département à acquérir un asile et à résilier le traité passé
avec un établissement privé. La loi de 1871 ayant donné aux
conseils généraux le droit de modifier à leur gré l’affectation
des immeubles autres que ceux énumérés dans le paragraphe
4 de l’article 46, il en résulte qu’ils peuvent opter,
librement aujourd’hui entre les deux systèmes.

Un certain nombre de départements sont enfin propriétaires
de dépôts de mendicité. Avant 1789, d’après un arrêt
du conseil du 21 septembre 1767, chaque généralité devait
avoir sa maison de correction, établissement tenant le milieu
entre les prisons et les hospices et où l’on enfermait les mendiants.
La loi des 19-24 mars 1793, prescrivit qu’il serait établi
dans chaque département des maisons de répression pour
les mendiants. Cette loi ne fut pas appliquée ; les anciens établissements
disparurent peu à peu et une suite de mesures
législatives relatives à l’extinction de la mendicité restèrent
sans résultat. Enfin, le décret du 5 juillet 1808 prescrivit de
former dans chaque département un dépôt de mendicité pour
les vagabonds non mendiants. Les dépenses étaient mises à
la charge du trésor du département et des villes. La propriété
n’appartenait donc pas nécessairement aux départements,
et le décret de concession de 1811, en vertu des principes
posés plus haut, ne put recevoir ici son application. La
question de savoir si un département est propriétaire de tel
ou tel établissement est une pure question de fait.

Ici se termine l’énumération des édifices départementaux.
Ajoutons cependant que certains départements peuvent se

trouver propriétaires d’édifices diocésains, par suite de circonstances
particulières. Lors du Concordat, on affecta aux
archevêchés et évêchés, des cathédrales, des palais épiscopaux
et des séminaires pris autant que possible parmi les
domaines nationaux non aliénés. Tous ces édifices restèrentla
propriété de l’État. Seulement l’article 71 de la loi du 18 germinal
an X disposa que les conseils généraux de départements
étaient autorisés à procurer aux archevêques et
évoques un logement convenable. Les départements qui
auraient usé de cette faculté seraient, certainement propriétaires
des bâtiments affectés au logement de l’évêque.

Nous avons classé sans hésitation tous les édifices départementaux
dont il vient d’être question dans le domaine privé
du département. Ce point de droit a cependant fait l’objet de
vives discussions dans la doctrine. Mais avant d’entrer dans
la discussion, il importe d’en déterminer au juste l’intérêt
pratique, en observant du reste qu’elle s’applique aussi bien
aux édifices publics de l’État qu’à ceux du département.

Le domaine public est inaliénable et imprescriptible. Classer
dans ce domaine les immeubles affectés à un service public,
c’est les frapper par cela même de l’indisponibilité la
plus complète tant que durera leur affectation. C’est déclarer
qu’ils ne peuvent faire l’objet d’une possession annale de nature
à engendrer l’aclion possessoire (1) , qu’ils ne sont pas
susceptibles d’être grevés d’une servitude par prescription, et
qu’ils ne tombent pas sous l’application de l’article 661 du Code
civil en ver tu duquel un propriétaire peut rendre mitoyen le mur
(1) L’intérêt de la controverse n’existe qu’en cas d’action possessoire intentée
par un tiers contre le département. Dans le cas contraire, il est incontestable
que le représentant du domaine public départemental peut se prévaloir contre
un tiers de la possession annale pour faire respecter les dépendances de ce
domaine.De même si l’instance possessoire est engagée entre deux particuliers agissant
en leur nom propre, aucun d’eux n’aurait qualité pour opposer le moyen
d’imprescriptibilité, en admettant que ce moyen fût recevable d’une manière
générale, parce que le juge doit statuer sans se préoccuper de savoir s’il y a
ou non domanialité publique.DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 153
joignant son fonds, en remboursant au maître de ce mur la
moitié de sa valeur ; car il y aurait là une espèce d’aliénation
forcée à laquelle le département pourrait refuser de consentir.


On voit ainsi qu’à de nombreux points de vue il est important
de caractériser la nature du droit de propriété des
départements sur les édifices affectés à un usage public.
Mais il ne faut pas aller trop loin. Quand même ces édifices
seraient aliénables, ils ne peuvent cependant être assimilés
aux biens appartenant à de simples particuliers. Car il faut
remarquer que le département, quoique propriétaire, n’a
qu’un droit d’aliénation soumis à certaines restrictions.
(Article 49 dela loi de 1871). De même, quel que soit le système
adopté, l’article 257 du Code pénal reste applicable. La
question de domanialilé publique ou privée n’est pas ici en
cause. Cet article est ainsi conçu : « Quiconque aura détruit,
abattu, mutilé, ou dégradé des monuments, statues et
autres objets destinés à l’utilité ou à la décoration publique,
et élevés par l’autorité publique ou avec son autorisation
sera puni, etc. » Parmi les monuments affectés à l’autorité publique,
il faut évidemment comprendre les édifices départementaux
de la nature de ceux concédés parle décret de 1811.
Cependant MM. Faustin-Hélie et Chauveau veulent restreindre
l’application de cette disposition aux oeuvres d’art. « S’il
faut envelopper dans cette protection salutaire toutes les oeuvres
des arts quelles qu’elles soient, qui servent à la décoration
de nos cités et qui deviennent dès lors une propriété
publique, il faut en écarter en même temps tous les monuments,
toutes les constructions qui n’ont pas ce caractère. »
Mais l’article ne parle pas seulement de décoration ; il y
ajoute l’utilité publique ; cette interprétation n’est donc pas
admissible ; comme le dit justement M. Dalloz « à l’égard de
ceux-ci (les édifices destinés à l’utilité publique) , que l’art
domine ou non dans les formes données à leur construction,
ils n’en sont pas moins placés sous la sauvegarde de la loi.

du moment qu’ils ont un caractère et un but d’utilité publique.
 » Il résulte de là que l’acte de possession sur un édifice
départemental, se manifestant en général par un fait pouvant
constituer une dégradation, ainsi un jour pratiqué dans un
mur, une pierre enlevée pour appuyer une poutre, une telle
possession devra être considérée comme délictueuse, et par
suite ne pourra servir de fondement à une action possessoire
dirigée contre le département. Ce qui fait disparaître un des
inconvénients attribués à la théorie de la domanialité privée
des édifices départementaux. Dans l’application même de ce
système, ces édifices sont protégés par l’article 257 du Code
pénal (1).

La doctrine est très divisée sur la question qui nous occupe.
Voici, d’après M. Ducrocq, les principes qui doivent
dominer en cette matière : « le législateur ne peut avoir
abandonné à l’arbitraire des tribunaux, la détermination de
la nature légale des choses domaniales. Or à défaut d’un
texte général que nous ne voyons nulle part et qui attribuerait
au domaine public les bâtiments affectés à un service
public, nous les classons tous en principe dans le domaine
privé de l’État, du département, de la commune ; nous n’excluons
de cette règle générale que les bâtiments investis par
un texte spécial de la domanialité publique. » Ainsi l’affectation
d’un édifice à un service public ne peut en changer le caractère
et la nature légale ; il ne passe pas du domaine privé
dans le domaine public du département. Ce système repose
sur cette idée fondamentale qu’une chose domaniale ne peut
faire partie du domaine public, être inaliénable et imprescriptible
qu’en vertu d’un texte de loi général ou spécial. Ceci
n’est contesté par personne. Mais M. Ducrocq, contrairement
à ce que soutiennent certains auteurs, affirme qu’il n’existe
aucun texte de cette nature. La controverse porte sur l’article
538 du Code civil. Or cet article ne mentionne aucune
dépendance du domaine public consistant en un terrain bâti.
(1) Voir Ducrocq. Traité des édifices publics.DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 155
Il semble difficile d’admettre que ces édifices publics appartenant
à l’État, au département, ou à la commune, et si importants
par leur nombre et leur valeur, aient échappé à
l’attention du législateur si celui-ci avait eu réellement l’intention
de les [classer dans le domaine public. L’article ajoute
« et généralement toutes les portions du territoire français
qui ne sont pas susceptibles de propriété privée ». L’expression
portion du territoire semble bien inapplicable à des
constructions. Elle se réfère à rémunération précédente qui
ne parle que de terrains non bâtis. Quant au second membre
de phrase : « qui ne sont… », il exclut également les édifices
dont nous parlons. La pensée du législateur est que la nature
physique des choses du domaine public est ce qui les
distingue de celles qui font partie du domaine privé. Ainsi les
fleuves, les ports, les rades sont par leur nature non susceptibles
de propriété privée. Les routes elles-mêmes, sinon par
leur nature physique, du moins par leur affectation, ne peuvent
être la propriété d’un particulier.

Il n’en est pas de même pour les édifices. Ce sont des
maisons comme les autres, il peut même arriver que le département
loue un immeuble pour l’affecter à un service public
 ; c’est ce qui arrive fréquemment pour les casernes de
gendarmerie.

Il n’y a donc aucun rapport entre l’affectation d’une chose à
la jouissance commune et publique, comme celle d’une route et
l’affectation à un service public. C’est même cette destination
à une jouissance commune qui forme le caractère distinclif
du domaine public ; ce qui exclue du moins en principe
les édifices. Il peut certainement, en dehors de ce caractère
de jouissance commune, exister d’autres raisons de classer
un bien dans le domaine public. Ainsi les égbses, suivant un
grand nombre d’auteurs, font partie du domaine public ; mais
c’est en vertu de considérations spéciales qui ne peuvent
s’appliquer aux édifices dont nous nous occupons ici.

La théorie que nous exposons peut également s’appuyer

sur l’article 540 du Code civil. Pourquoi cet article a-t-il cru
devoir classer certaines constructions spéciales dans le domaine
publi ? Justement parce que le légistaleur a senti que
les portes, murs, etc.. ne pouvaient rentrer dans la définition
de l’article 538, puisqu’ils sont susceptibles de propriété
privée, et ne peuvent être considérés comme des portions du
territoire français. Dans la doctrine contraire, l’utilité de cet
article ne se fait pas sentir ; car si l’article 538 comprend
les édifices, a fortiori il comprend les forteresses, et alors
pourquoi une disposition spéciale ?

Un savant auteur, M. Gaudry, dans son traité du Domaine,
soutient un système différent : d’après lui un édifice doit
être classé dans le domaine public en vertu de la perpétuité
et de la généralité de son affectation ; quand ces deux conditions
sont réunies il n’est pas besoin d’un texte particulier
pour produire la domanialité publique. Le mot de perpétuité
signifie que « dans la pensée qui a élevé ou accepté un monument
ou un édifice, il y a volonté que l’utilité publique en
conserve le bienfait tant que les besoins du département ou
la nature des choses le permettront ». La généralité « est le
caractère principal d’un établissement public. Il est public
parce qu’il appartient à tous ». D’après M. Gaudry, peu importe
que le public n’ait pas la disposition ni même l’accès
de l’immeuble du moment qu’il existe pour l’intérêt général.
« L’affectation à un service public a pour résultat de consacrer
un édifice à un usage public », dit un autre auteur,
M. Bressolles.

La première ; condition exigée par M. Gaudry nous paraît
purement arbitraire ; pourquoi distinguer entre l’affectation
temporaire et perpétuelle ? « Que décidera-t-on, dit M.
Ducrocq, de ces hôtels de préfecture dont l’abandon est
volé par les conseils généraux longtemps avant l’érection de
l’hôtel nouveau ? Dans cet intervalle il ne serait pas raisonnable
de reconnaître, à l’affectation dont l’ancien hôtel est
encore l’objet, le caractère de perpétuité même relative. Et
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 157
que décidera-t-on si le conseil général, dans une session ultérieure,
revient sur sa délibération première et décide le
maintien définitif de la préfecture dans ses bâtiments actuels ?
Domaine public avant la première délibération : domaine
privé dans l’intervalle, domaine public après la deuxième délibération ;
tel sera donc le sort trop inconstant de cet hôtel
de préfecture ».

La deuxième condition est plus spécieuse. Mais sans un texte
elle ne suffit pas à conférer la domanialilé publique. Cette
condition est du reste très vague ; s’il suffit que l’édifice soit
d’un usage public, pour tomber dans le domaine public,
il n’y aura plus de domaine privé. MM. Gaudry et Bressolles
reconnaissent bien que la domanialité publique ne peutrésulter
que d’un texte formel et à défaut de l’article 538 du Code
civil, ils s’appuient sur la loi du 11 frimaire an VII. Ils font
observer que cette loi contient une nomenclature des dépenses
qui doivent être mises à la charge de l’État comme
intéressant l’universalité des citoyens. Ils concluent de ces
derniers mots que les édifices et monuments qui s’y trouvent
compris font partie du domaine public. On peut répondre à
cet argument que cette loi n’est .avant tout qu’une loi de
comptabilité. Elle n’a qu’un but, ainsi que le dit le préambule
 ; celui « d’organiser d’une manière claire et précise le
mode administratif des recettes et dépenses départementales,
municipales et communales ». L’article 2 distingue
les dépenses qui restaient à la charge de l’État de celles
qui étaient mises à la charge des départements, mais il
n’est pas touché à la question de domanialité. Les mots : universalité
des citoyens, ne prouvent rien ; tout ce qui concerne
l’État, même les biens du domaine privé, intéresse l’universalité
des citoyens ; du reste, il ne sont mis là que par opposition
à : habitants d’une circonscription déterminée. Ces considérations
doivent donc nous amener à conclure que les édifices
départementaux font bien partie du domaine privé. La
jurisprudence s’est prononcée dans ce sens. Un arrêt de la

Cour de Paris, du 18 février 1854, a décidé « que l’affectation à
un service public de constructions susceptibles par leur na-.
ture d’une destination différente n’en change pas le caractère ;
qu’un hôtel de préfecture n’est pas hors du commerce et que
par conséquent le voisin peut acquérir la mitoyenneté d’un
mur, servant d’enceinte à un hôtel de cette nature ».
Propriétés mobilières.

La propriété mobilière des départements consiste principalement
en mobiliers mis à la disposition de certains fonctionnaires,
ou de certaines administrations, en archives,
bibliothèques, collections. Il faut y ajouter les droits incorporels,
tels que les créances dont il sera question plus tard.
Mobiliers. —Les arrêtés rendus le 17 ventôse an VIII en conséquence
de la loi du 28 pluviôse de la même année mirent à la
charge du déparlement le logement du préfet. Jusqu’alors les
administrations centrales n’avaient pas été logées ; il fallut
donc meubler les hôtels de préfectures. Un décret du 25 mars
1811 a défini le mobilier légal qui comprend les-meubles de représentation
et ceux des bureaux ; il a fixé sa valeur à une année
du traitement accordé aux préfets par le décret du 11 juin
1810. Apartir de 1838, l’entretien de ce mobilier est devenu une
charge purement départementale. Chaque année le préfet doit
compte au conseil général de l’emploi du fonds d’entretien.
Mais sur quelle règle se baser pour fixer le montant de ce
fonds d’entretien, s’il y a divergence entre l’État et le conseil
général ? Aujourd’hui c’est au conseil général qu’il appartient
de déterminer la valeur de ce mobilier. La loi de 1866
avait enlevé à cette dépense son caractère obligatoire ; la loi
de.1871 l’a rétabli, mais on n’a pas remis en vigueur l’ordonnance
du 7 août 1841, ni les décrets des 28 mars et 8 août
1832 sur l’ameublement des préfectures et sous-préfectures.
La dépense est obligatoire en ce sens que si le conseil gêné-
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 159
rai ne votait aucun crédit, il y aurait lieu à une inscription
d’office.

A côté du mobilier des préfectures et sous-préfectures il
faut placer : 1° Le mobilier des Cours d’assises, tribunaux civils,
tribunaux de commerce. Les dépenses sont proposées par le
préfet conformément aux fixations arrêtées par le ministre
de la justice ; 2° Le mobilier du bureau de l’inspecteur d’académie
 ; 3° Le mobilier des écoles normales primaires, également
obligatoire conformément à la loi du 29 août 1879.
Quant aux mobiliers des casernes de gendarmerie, il est à la
charges des gendarmes et celui des prisons depuis la loi de
finance du 5 mai 185S, est fourni par l’État ; cette loi n’a en
effet laissé au compte des départements que les frais de
grosses réparations et d’entretien des bâtiments.

Enfin la dépense du mobilier des archevêchés et évêchés
depuis 1825 n’est plus acquittée par les départements. Après
la création du ministère des affaires ecclésiastiques et de
l’instruction publique, cette dépense fut portée dans le budget
de l’État, qui par suite a été considéré comme propriétaire
du mobilier. Les départements ont été déclarés propriétaires
seulement des parties d’ameublements qui ont été
acquises sur les fonds votés parles conseils généraux depuis
1819 en augmentation du mobilier légal (ordonnance du
4 janvier 1832).
Archives. — Une loi du 20 avril 1790 statua que : les États
provinciaux, assemblées provinciales, commissions intermédiaires,
intendants et subdélégués rendraient aux administrations
qui les remplaceraient le compte des fonds dont ils avaient
eu la disposition et leur remettraient toutes les pièces et tous
les papiers relatifs à l’administration de chaque département.
C’est là l’origine des archives départementales. Ces archives
s’accrurent plus tard. En effet, des mesures analogues à celles
du 20 avril 1790 furent prises au moment où il s’agit de consommer
la vente des biens dits nationaux. Ainsila loi du 28

octobre 1790 ordonna le dépôt des titres et papiers concernant
ces biens aux archives du district de leur situation. Un peu
plus tard, un décret du 29 septembre 1791 consacra la division
des archives en deux catégories, les archives centrales
et les archives des subdivisions territoriales, et prescrivit le
triage des titres dépendant des ci-devant pays d’Etats.

Dans une première catégorie on devait mettre les titres intéressant
le général du royaume, et les envoyer à la bibliothèque
du roi ; dans une seconde, ceux intéressant les départements
formés par les ci-devant pays d’États et les laisser en dépôt
auprès de l’administration du département dans lequel était
situé le siège de l’ancienne administration. La loi du 7 messidor
an II confirma ces dispositions ; elle décida que tous
les dépôts publics ressortiraient aux archives nationales, que
tous les titres, chartes et manuscrits appartenant à l’histoire,
aux sciences ou aux arts et provenant des biens confisqués
seraient après triage dans les départements, déposés provisoirement
à la bibliothèque de chaque district, pour être
ensuite envoyés à Paris. La loi du 5 brumaire an V disposa
que les administrations centrales feraient rassembler dans le
chef-lieu du département tous les titres et papiers dépendant
des dépôts appartenant à la République, et que le placement
en serait fait dans les édifices destinés aux administrations
centrales. Malheureusement les autorités locales ne comprirent
pas la plupart du temps de quelle importance pouvaient
devenir de pareils documents, ils les reléguèrent dans les
greniers.

La loi du 28 pluviôse an VIII confia au secrétaire général
la garde des papiers et lui donna le droit de signer les expéditions.
Ces expéditions s’appliquaient principalement aux
papiers des administrations préfectorales et à ceux des autorités
qui, depuis 1790, avaient administré le département. On
ne songeait guère, à cette époque, à consulter les anciennes
archives. Sous la Restauration, le gouvernement commença
à se- préoccuper de cet état de choses ; le ministre de l’inté-
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 161
rieur, par une circulaire du 21 avril 1817, recommanda aux
conseillers de préfecture qui étaient appelés à remplacer les
secrétaires généraux de veiller à la conservation des archives ;
mais rien de sérieux ne fut fait à cet égard avant la création
d’un employé spécial. La loi de 1838 a classé parmi les dépenses
obligatoires, les dépenses de garde et de conservation
des archives départementales et a laissé au gouvernement le
soin d’organiser le service (1).

Doit-on conclure de ce qui précède que toutes les pièces
déposées dans les archives départementales sont la propriété
de l’État. Cette question a donné lieu à certaines difficultés.
Des circulaires ministérielles ayant réglé d’une façon très
précise les cas où des pièces ou documents devenus inutiles
pouvaient être vendus, on s’est demandé quelle affectation
donner aux produits de ces ventes. Les départements et
l’État en ont chacun de leur côté revendiqué la totalité. Les
départements prétendaient que c’était -pour eux une juste
indemnité des dépenses qu’ils avaient pu faire et qu’ils faisaient
encore pour le service des archives. L’Élat répondait :
1° Les départements sont sans droits sur tous les papiers dont
l’origine est antérieure à 1790. Dans les pays d’Élections, les
papiers intéressant la généralité appartenaient à l’État ; dans
les pays d’États, ceux-ci, il est vrai, étaient propriétaires, mais
les départements n’ont succédé à aucun de leurs droits. Ces
droits ont passé à l’État en même temps que le passif, en
vertu de l’article 6 de la loi des 12-17 avril 1791. Du reste, la
loi du 7 messidor an II dit que tous les dépôts publics assortent
aux archives nationales, comme à leur centre commun, et
que tous les titres domaniaux, en quelque lieu qu’ils existent,
appartiennent au dépôt de la section domaniale des archives
établies à Paris. Quant aux papiers dont l’origine est posté(1) 
Aujourd’hui le traitement de l’archiviste n’est plus au nombre desdépenses obligatoires. Rigoureusement, les départements ne sont donc pastenus d’avoir un archiviste ; partout, en fait, ces fonctionnaires ont étéconservés.11
rieure à la division de la France en départements, l’État
soutenait qu’ayant fait les frais d’acquisition, il devait profiler
des produits de la vente. Le débat fut tranché en 1835.
Une décision concertée entre les deux minisires de l’intérieur
et des finances a décidé : 1° Que l’État a droit au produit de la
vente des papiers hors de service dont l’origine est antérieure
à la division de la France en départements, ainsi que
des papiers déposés par les agents des finances ; 2° Que le
produit de tous les autres papiers appartient aux départements
 ; 3° Que la vente doit s’effecluer avec publicité
et concurrence. Les produits réservés aux départements sont
versés chez le receveur général, sous le titre de produits
éventuels ordinaires.

On voit que les archives déposées dans les préfectures sont
en grande partie la propriété de l’État et non celle des départements.
Cependant on peut considérer ces derniers comme
en ayant la jouissance, à charge de payer les frais de garde.
En effet, le produit des expéditions de toutes les pièces,
quelles qu’elles soient, revient aux départements (1). Ces
expéditions ne sont délivrées que sur demande écrite et après
autorisation du secrétaire général. Les frais sont fixés conformément
à la loi ; ils sont perçus par l’archiviste qui les
verse à la-fin de l’année dans la caisse de la trésorerie générale
: recette en est faite au sous-chapitre des produits éventuels
départementaux.

Nous venons de déterminer les droits de propriété de
l’État et du département d’après la distinction contenue
dans la circulaire de 1865. MM. Macarel et Boulatignier disent
à ce sujet : « Doit-on prendre pour base cette décision de
1835 et par suite déclarer que les départements ont un droit
de propriété sur tous les papiers et registres déposés dans
les archives de préfecture autres que ceux dont l’origine est
antérieure à la division de la France en départements, ou
que les papiers et registres provenant des agents des finances ?
(1) Loi du 10 août 1871, art. 58, § 5.DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 163
Faut-il au moins reconnaître ce droit pour les papiers et
registres acquis avec toute espèce de centimes départementaux ?
Nous ne le pensons pas. C’est d’après une autre base
que les droits respectifs de l’État et du département nous
semblent devoir être réglés ici. Dans notre opinion, tous les
papiers et documents qui se rattachent à l’administration
générale du pays sont la propriété de l’État, qui peut, dès
lors, les déplacer selon que le gouvernement le juge convenable
dans l’intérêt de la science ou de l’administration. Les
droits de propriété du département se bornent aux pièces
qui se rapportent à ses intérêts spéciaux, qui concernent ses
droits et ses intérêts comme personne civile. Pour ces documents,
mais pour ceux-là seuls, il n’en peut être disposé
que suivant les règles établies pour la disposition des propriétés
partielles des départements, c’est-à-dire avec le concours
du conseil général. » D’après cette opinion, ce serait
aujourd’hui le conseil général seul qui statuerait à cet
égard.

Les archives de sous-préfectures ne peuvent contenir que
des documents postérieurs à 1790. Elles sont soumises aux
mêmes règles que celles de la préfecture. C’est au secrétaire
général qu’appartient la garde de toutes les archives du département.
En conséquence, tous les documents relatifs au
conseil général doivent être versés aux archives de la préfecture,
sans qu’il soit nécessaire d’obtenir préalablement
l’assentiment du conseil.
SECTION DEUXIÈMEDu domaine public du départementDes routes départementales.

Sous l’ancien régime la voirie se distinguait en royale et
seigneuriale.

Le droit du roi sur les routes royales, dérivait originairement
de son droit de haute justice. « De la haute police qui
lui appartenait à titre de suzeraineté au sein des grands fiefs
du royaume, la couronne a fait sortir pour elle un droit de
propriété et de surintendance sur les routes et grands chemins,
contribuant de ses deniers à leur entrelien, concurremment
avec les ressources de la corvée, afin d’éteindre les
péages (1). » Cependant dès cette époque Loiseau disait :
« les chemins pour être dits royaux, ne sont pas plus au roi
que les traverses et autres chemins publics: ils sont de la
catégorie des choses qui sont hors du commerce, dont
partant la propriété n’appartient à personne, et l’usage est
à un chacun ; qui pour cette cause sont appelés chemins publics,
et par conséquent la garde d’iceux appartient au souverain
non comme iceux étant de son domaine, mais comme
lui étant gardien et conservateur du bien public ». Ces
routes avaient été divisées en quatre classes, suivant leur
importance. Le roi se réservait le droit de classer chaque
route dans telle ou telle catégorie suivant les circonstances.

Sous la Révolution, le droit de propriété de l’État ne fut
pas contesté. Il succéda naturellement au droit de propriété
du roi.

A côté de cette propriété du roi, il en existait une autre
que revendiquaient les seigneurs sur le sol des chemins et
places des bourgs et villages, ainsi que sur les arbres qui s’y
trouvaient plantés. Intervint la révolution, et le décret des
26 juillet, 15 août 1790 décida que : « le régime féodal et la
justice seigneuriale étant abolis, nul ne pourra dorénavant à
l’un ou à l’autre de ces titres, prétendre aucun droit de propriété,
ni de voirie sur les chemins publics, rues et places
de villages, bourgs ou villes ». Dès lors le sol des chemins a
dû être considéré comme une propriété communale.

Ainsi en 1790, l’État d’un côté, les communes de l’autre,
(l) Cotelle. Cours de droit administratif appliqué aux travaux publics.DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 165
sont propriétaires. La loi du 1er décembre 1790 qui déclare
dans son article 2 que les chemins publics, les rues et places
des villes, etc., et en général que toutes les portions du territoire
national qui ne sont pas susceptibles de propriété
privée sont considérées comme des dépendances du domaine
public, n’a certainement pas voulu détruire cette distinction
entre la propriété de l’État et celle des communes. C’est ainsi
qu’un décret du 6 octobre 1791 mit à la charge des communes
l’entretien de chemins de la seconde catégorie.

En ce qui concerne les grandes routes, nous ne pouvons
que rappeler ici ce que nous avons déjà dit dans notre
premier chapitre. Une loi du 19 janvier 1791, complétée par
une instruction adressée aux directoires des départements le
17 avril 1791, mit les dépenses des routes à la charge
exclusive des départements, ne laissant au compte du trésor
public que les frais de construction et d’entretien des ponts
d’une importance exceptionnelle. Les directoires des départements
avaient donc des pouvoirs fort étendus. La question
de propriété naturellement restait assez indécise ; elle n’eut
pasmême le temps d’être posée. Les départements manquaient
d’argent, ils s’adressaient au Trésor qui leur faisait des avances
de fonds, si bien que la loi du 16 frimaire an II, décida que
tous les travaux publics seraient exécutés et entretenus aux
frais de l’État. Ce système dura jusqu’en 1811. En effet la loi
du 28 messidor an IV, dont nous avons parlé à plusieurs
reprises, ne s’occupe pas des travaux publics. Quant à la loi
du 11 frimaire an VII, qui distingue les dépenses générales,
communales et départementales, elle met au nombre des
premières, la confection, l’entretien et la réparation des
grandes routes, au nombre des secondes, l’entretien du
pavé pour les parties qui ne sont pas grandes routes, l’entretien
de la voirie et des chemins vicinaux dans l’étendue de
la commune. Parmi les dépenses départementales aucune
mention n’est faite de routes ou de chemins.

Enfin intervint le décret de 1811. Dans son article premier

il divise les routes en impériales, et départementales. Les
routes impériales sont réparties en trois classes. Les routes
départementales se composent de toutes les grandes routes non
comprises dans ces trois classes. La construction, la reconstruction
et l’entretien de ces dernières, sont mis à la charge
des départements, arrondissements et communes qui seront
reconnus participer particulièrement à leur usage. Enfin les
départements doivent concourir aux dépenses des routes
impériales faisant partie de la troisième classe. (Cette dernière
obligation a disparu par décision de la loi de finances
du .25 mai 1815.) 

On voit que dans ce décret, il n’est nullement question,
comme dans celui relatif aux édifices départementaux, de
concession ou de remise en pleine propriété. Aussi le droit
de propriété sur les routes départementales fit-il l’objet de
vives controverses. Jusqu’en 1838, alors que la personnalité
civile du département n’était pas universellement reconnue,
quelques-uns soutenaient que les départements n’étant pas
aptes à posséder ne pouvaient revendiquer aucun droit sur
le sol des routes déclassées. D’autres, tout en reconnaissant
la personnalité, faisaient une distinction ; nous lisons
en effet dans un avis du Conseil d’État du 27 août 1834 :
« D’après la législation existante, les déparlements sont
considérés comme investis de la propriété des immeubles
affectés aux services départementaux, soit qu’ils leur aient
été concédés par l’État, soit qu’ils les aient acquis et que le
prix en ait été payé sur les ressources dont ils peuvent
disposer ; le décret du 16 décembre 1811, n’a pas concédé
aux départements la propriété du sol des routes de troisième
classe qu’il a déclaré départementales, et ces routes continuent
dès lors de faire partie du domaine public ; mais les nouvelles
routes ou portions de routes acquises et construites avec les
fonds départementaux sont la propriété des déparlements ;
en conséquence, il est juste de tenir compte aux départements
du prix de ventes des immeubles devenus inutiles pour leur
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 167
service. » Aujourd’hui la question est résolue en faveur du
déparlement par l’article 59 de la loi du 10 août.

Il y a donc un domaine public départemental (1) , comme
il y a un domaine public national et communal. Certaines
règles sont communes à ces trois espèces de domaines, et il
est nécessaire, pour que cet exposé soit complet, d’en dire
ici quelques mots. Quelques auteurs soutiennent que, rigoureusement,
il ne faut pas dire que le domaine public soitpossédé
propriètairement. Il est bien vrai que certains textes
semblent en désaccord avec cette doctrine ; l’article 59 luimême
de la loi du 10 août 1871, classe les routes dont nous
nous.occupons parmi les, propriétés départementales. Mais la
plupart du tempsle législateur a évité cette expression. « L’idée
de domanialité publique, dit M. Ducrocq, est radicalement
exclusive du droit de propriété défini par le droit romain et
par l’article 544 du Code civil, la réunion de l’usus, du fructus
et de l’abusus. L’article 538 du Code civil disposant que le
domaine public embrasse les portions du territoire français
qui ne sont pas susceptibles de propriété privée, ces mots
doivent être entendus en ce sens que ces choses ne peuvent
être la propriété de personne, que cette nature de biens n’a
pas la qualité de propriété, même au point de vue de l’État,
qui n’en a que la garde et la surintendance avec mission de
le conserver aux générations à venir (1)  ». Il est bien évident
que ces considérations s’appliquent a fortiori au domaine
public départemental.
(1) Quelques auteurs anciens et même des arrêts (28 thermidor, an XIII,
Cour de Metz) ont conclu des mots de l’article 588 à la charge de l’État, que
les chemins non construits par l’État ne sont pas du domaine public. Cette
opinion n’est plus soutenue par personne. L’article 538 ne s’occupe que du
domaine public national. Il emploie le mot du domaine public dans le sens de
la loi de 1790, c’est-à-dire de domaine national.Mais, comme l’a dit Proudhon (du domaine public n° 201) « le domaine
public est un et sa nature juridique ne diffère pas suivant qu’il se rattache à une
unité administrative plutôt qu’à une autre ». Le domaine public départemental
se reconnaît donc aux mêmes signes que le domaine public national.(2) M. Ducrocq. Cours de droit administratif, § 764.
De ce que les routes départementales font partie du domaine
public, il faut conclure qu’elles sont inaliénables et
imprescriptibles. La domanialité publique ne résulte pas
immédiatement de la décision de classement ; elle ne commence
qu’à partir du moment où le sol est à l’état de route,
et est livré à l’usage du public. L’article 538 du Code civil
qui régit la matière suppose bien que les portions du territoire
dont il parle sont actuellement à l’état de route. La
question est plus délicate de savoir si, la route étant ouverte
depuis longtemps, le classement crée la domanialité publique
ou ne fait que la reconnaître (1).

Cette indisponibilité du domaine public de l’État aussi bien
que du domaine départemental, qui n’est pour ainsi dire qu’un
fragment détaché du premier, trouve son origine dans les
principes de l’ancienne monarchie. Le domaine, et à cette
époque il faut y comprendre aussi bien ce que nous appelons
aujourd’hui le domaine-privé de l’État que le domaine public,
fut frappé d’indisponibilité absolue par l’ordonnance de Moulins
rendue en février 1566. Il n’y avait exception que pour
un petit nombre de biens dits du petit domaine. L’Assemblée
constituante ne fit donc qu’appliquer ces principes en ordonnant
le retour entre les mains de la nation de toutes les portions
du domaine aliénés depuis 1566. Mais pour l’avenir,
elle posa un principe différent de celui de la monarchie ;
selon elle : « la maxime de l’aliénabilité devenue sans motifs
serait préjudiciable à l’intérêt public s (préambule de la loi
du 1er décembre 1790). Aussi, dans l’article 8 de cette même
loi décida-t-elle que les domaines nationaux pourraient être
vendus et aliénés à titre perpétuel et incommutable en vertu
d’un décret du Corps législatif sanctionné par le roi.
(1) La jurisprudence exige un acte de classement. D’après elle, tout chemin
n’appartenant pas à un particulier et affecté à l’usage de tous ne fait pas
partie du domaine public par sa nature même, et reste dans le domaine privé
tant qu’il n’y a pas eu classement. A l’égard des routes départementales dont
l’ouverture est nécessairement précédée des formalités publiques la question,
ne présente guère d’intérêt pratique.DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 169
L’Assemblée ne semble pas distinguer le domaine privé et
le .domaine public. Mais cette distinction fut établie par la
force des choses. Il est en effet naturel qu’on ne puisse ahéner
des choses qui, comme le dit l’article 2 de la loi du
1er décembre 1790, ne sont pas susceptibles de propriété
privée.

Aussi, l’inaliénabilité d’une certaine portion du domaine,
qui a pris le nom de domaine public, est-elle reconnue,
quoique d’une manière un peu confuse, par le Code civil :
articles 538, 1598 et 2226.

Mais que faut-il entendre au juste par inaliénabilité ? L’inaliénabilité
signifie « l’impossibilité pour le législateur luimême
comme autrefois pour les rois de France investis de
la double puissance législative et executive, d’aliéner valablement
et d’une manière incommutable une dépendance
quelconque du domaine public, sauf aux pouvoirs publics,
pour celles de ces dépendances qui ont reçu leur destination
de la main des hommes, comme les routes et les forteresses,
à procéder au préalable à leur déclassement. Le domaine
public ne peut devenir aliénable qu’après avoir perdu son
caractère (1)  ».

Les conséquences du principe d’inaliénabilité, sont les suivantes
:

La première et la plus évidente est que les routes ne peuvent
faire l’objet d’un droit réel quelconque, démembrement
de la propriété, d’usufruit, d’usage, d’hypothèque, etc.

Mais faut-il également conclure du principe d’inaliénalité que
l’anticipation d’un particulier sur le sol constitue une contravention
permanente dont la répression peut être poursuivie
à toute époque ? Ce point est assez délicat en ce qu’il s’agit
de concilier les exigences de la viabilité et les règles de la
prescription criminelle. La Cour de cassation a jugé, en matière
de petite voirie, qu’il faut appliquer à la contravention
les règles de la prescription, et que c’est du jour où a été
(1) M. Ducrocq. op. cit. S 814.
exécuté le travail incriminé que court le délai fixé par
l’article 640 du Code d’instruction criminelle, enfin que la
prescription s’applique à la démolition comme à l’amende,
mais sous la réserve du droit pour l’administration, agissant
en vertu de l’imprescriptibilité du domaine, de prendre les
mesures nécessaires pour restituer au sol de la voie la partie
qui en a été distraite et de dresser procès-verbal pour faire
cesser les obstacles apportés à la circulation.

Le Conseil d’État admet également (arrêt du 8 mai 1874) ,
que la prescription s’applique à l’amende encourue, mais
que le conseil de préfecture peut condamner l’auteur de la
contravention au payement de la somme nécessaire pour
réparer le dommage causé et remettre les choses en l’état.
On use ainsi d’une, fiction : il est certain que par suite de
l’empiétement d’un particulier le sol devient susceptible d’une
appropriation exclusive, et qu’il n’y aurait logiquement rien
d’impossible à ce que l’on appliquât les règles de la prescription.
Mais le sol est présumé exister à l’état de chemin et
comme tel ne peut être ni possédé ni prescrit (1). Il faut en
conclure un principe plus général, à savoir que la domanialité
ne peut disparaître par le simple usage et que le public
ne peut, en cessant d’user du chemin, le replacer dans la catégorie
des propriétés aliénables. Cependant ce point est
vivement controversé ; M. Proudhon a attaqué ce principe
avec une grande vigueur: « Quand, dit-il, le chemin est
entièrement effacé, quand le sol est entièrement converti
en un terrain d’agriculture, comment pourrait - on dire
que la destination de ce sol reste toujours la même ?
Comment devrait-il encore être réputé sol public lorsqu’il
est paisiblement asservi à un usage purement privé,
et absolument contraire à tous services publics ? Faudrait-il
donc remonter jusqu’au déluge pour savoir si celte possession
(1) L’ordonnance de Blois, article 356, ordonna que tous les grands chemins
fussent rétablis à leur ancienne largeur nonobstant toute usurpation,
par quelque laps de temps qu’elle puisse avoir été faite.DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 171
est légitime comme portant sur un fonds qui n’aurait jamais
été du domaine public ? Et les anciennes routes construites
par les Romains dans les Gaules, sont-elles encore du domaine
public, quoique l’usage en ait cessé depuis plus de
mille ans (1)  ». Et plus loin le même auteur ajoute : « admettons
qu’il soit constant en fait que depuis trois cents ans le
terrain d’une ancienne route, converti en culture, ait été
possédé de génération en génération pendant tout ce temps
par les divers habitants des lieux, sans qu’on connaisse aucune
ordonnance qui ait jamais supprimé cette voie publique,
trouverait-on sur la terre un juge éclairé qui décidât que ce
sol paisiblement possédé pendant trois siècles, comme un
fonds privé, dût néanmoins être rendu au domaine public ?
Mais si l’idée d’une pareille sentence ne peut après trois
siècles sortir de l’imagination d’un homme sage et réfléchi,
pourquoi en serait-il autrement après deux ou après un siècle
seulement. Et ou faudra-t-il s’arrêter ? » M. Proudhon conclut
qu’il faut s’en tenir à la prescription de 30 ans. Malgré ces
arguments nous pensons que les principes posés plus haut
doivent être maintenus, qu’il s’agisse d’usurpations partielles
ou de délaissement total. Le sol d’une route ne peut être prescriptible
que lorsqu’il y a eu déclassement dans les formes
régulières (Arrêt du conseil d’État, du 11 juillet 1866). Du
reste, il faut remarquer que le délaissement résulte presque
toujours d’un changement de tracé ou de l’ouverture d’une
nouvelle route, et que par suite il intervient un acte de l’autorité
compétente. Il y a lieu d’appliquer l’article 4 de la loi
du 20 mai 1836, et l’article 2 de la loi du 24 mai 1842 qui, bien
qu’édictée pour les routes royales, doit sans aucun doute être
étendue aux routes déparlementale s.
Des Ponts.
« Les ponts servant à relier deux tronçons d’une roule font
(1) Proudhon. Du Domaine public, no 229.
en principe partie intégrante de cette route et sont soumis
au même régime (1). » Si donc la route dont il s’agit est une
route départementale, le pont devra être classé dans le
domaine public départemental, par interprétation de l’article
11 de la loi du 14 floréal, an X, aux termes duquel les ponts
dont la construction a fait l’objet d’une concession, doivent,
à l’expiration de la jouissance des concessionnaires, être
« réunis au domaine public, lorsqu’ils ne seront pas une
propriété communale ». Les ponts sont le plus souvent
livrés à la circulation dans les mêmes condilions que les
routes. Ils peuvent aussi être l’objet de concessions, et les
voyageurs sont assujettis à payer une taxe. Les règles
relatives à ces concessions seront examinées plus tard ; pour
le moment, nous plaçant au seul point de vue de la domanialité,
nous ne devons pas hésiter à classer les ponts à péage
comme les autres, dans le domaine public départemental. Le
concessionnaire n’a pas un droit de propriété. C’est un
principe certain, en matière de concessions ; la loi du 15
juillet 1845 le déclare expressément pour les chemins de fer
(Voir arrêt Conseil d’État, 16 avril 1852, et décret sur conflit
ler mars 1860). Le droit de concessionnaire est purement
mobilier et n’est pas susceptible d’hypothèque.

Du reste, le système des ponts à péage est aujourd’hui
abandonné. Une loi du 30 juillet 1880 a décidé qu’il ne
pourrait plus à l’avenir être construit de ponts de cette
catégorie sur les routes départementales. La même loi
encourage le rachat par les départements des ponts actuellement
existants, et promet une subvention dont le maximum
peut égaler la moitié de la dépense.
Bacs etpiassages d’eau.

La loi des 25-28 avril 1792, avait donné à tout particulier
le droit d’étabbr des bacs ; mais celle du 6 frimaire, an VU
(1) Aucoc. 
Conférences de droit administratif.-DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 173
conféra un monopole à l’État du moins en ce qui concerne,
tous les bacs publics sans distinction.

La loi de 1871 (article 58, § 6) , comprit parmi les recettes
ordinaires du département le produit des droits de péage sur
les bacs et passages d’eau établis sur les routes et chemins
à la charge du département. Nous verrons plus tard que
l’article 46 donne un droit de décision définitive aux conseils
généraux sur les questions relatives à ces mêmes bacs.

Il résulte de ces dispositions que l’État a entendu céder aux
départements la propriété des bacs atteints parla disposition
de la loi de 1871. Une circulaire du ministre des travaux
publics, du 14 octobre 1871, adressée aux préfets, s’exprime
ainsi : « pour tous les bacs et passages d’eau qui rentreront
en vertu de la loi de 1871, dans le domaine départemental
les départements devront naturellement tenir compte à l’État
de la valeur du matériel qui y est affecté, sans préjudice bien
entendu des conditions particulières des baux d’adjudication.
Cette valeur est établie au moment de l’adjudicalfon, et en
fin de bail il est tenu compte à l’État par le fermier sortant de
la moins-value sur la valeur primitive, augmentée de toutes
les améliorations faites pendant la durée du bail. MM. les
ingénieurs devront pour chacun des bacs et passages exis,-
tants dans votre département présenter une estimation exacte
de la valeur du matériel qui en dépend, et cette estimation
après avoir été soumise à mon appréciation sera communiquée
au conseil général qui aura à prendre les mesures nécessaires
pour en rembourser le montant au trésor public ».

L’article 58 parle des bacs établis sur les routes et chemins
à la charge du département. Une difficulté s’est
élevée au sujet de ce texte. Il comprend certainement les
routes départementales. Quant aux chemins, voici ce que dit
la circulaire citée plus haut : « on peut à la rigueur admettre
que les chemins de grande communication à la dépense
desquelles les départements contribuent pour une forte part
sont à la charge de ces derniers. Quant aux chemins d’intérêt

commun et vicinaux ordinaires, on ne peut les classer dans
cette catégorie ». Le ministre de l’intérieur au contraire, dans
une circulaire, du 29 septembre 1871, explique que parmi les
chemins à la charge du département, il faut comprendre non
seulement les chemins de grande communication mais ceux
d’intérêt commun. Nous adoptons cette dernière manière de
voir. .

Cependant en ce qui concerne les bacs compris dans le
grand et moyen réseau vicinal, on pourrait peut-être considérer
le département comme étant non pas propriétaire mais
simplement usufruitier, c’est-à-dire comme ayant le droit de
percevoir les péages.

Nous avons parlé plus haut de l’indemnité due par les
départements à l’occasion de la cession de certains bacs en
vertu de la loi de 1871. Il se peut que le bac traverse une
rivière formant la limite de deux départements. Dans ce cas
les deux départements intéressés doivent s’entendre. C’est
une dés hypothèses, où les articles 89 et 90 de la loi du
10 août trouvent leur application. Un avis de la section des
travaux publics du Conseil d’État en date du 16 juin 1875 a
reconnu que s’il y a désaccord entre les deux conseils généraux
au sujet du payement du matériel il est impossible de
résoudre ce désaccord par la voie administrative. Dans l’espèce,
la résistance d’un des départements était fondée sur ce
qu’il avait moins d’intérêt au bac que le département voisin,
parce que la voie publique établie sur son territoire et qui
aboutissait à ce bac était un chemin vicinal de grande communication
et non une route départementale.

Les déparlements étant substitués à l’État doivent être
considérés comme ayant un monopole. Mais ce monopole ne
s’étend qu’aux bacs et bateaux publics. Les articles 8 et 9 de
la loi du 6 frimaire an VII relatifs aux bateaux des particuliers
sont toujours en vigueur.
DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 175Chemins de fer d’intérêt local.

C’est la loi du 11 juin 1880 qui régit aujourd’hui cette matière
 ; elle a remplacé la loi de 1865. Mais au point de vue de
la domanialité, le seul qui nous occupe ici, elle n’a apporté
aucun changement. Dès 1865 il a été reconnu que les chemins
de fer d’intérêt local, doivent être rangés dans le domaine
public départemental ou communal. L’exposé des motifs de
la loi de 1865 s’exposait ainsi : « Les chemins de fer d’intérêt
local ne seront pas l’objet d’une concession de la part de
l’État ; ils ne feront pas retour à l’État et resteront à perpétuité
dans le domaine du département ou des communes. »
Le rapport de la commission du Corps législatif renferme
une déclaration formelle dans le même sens. Du reste, les
cahiers des charges des chemins de fer départementaux stipulent
toujours expressément que la concession est faite par
le département, d’où il résulte que c’est le département qui a
l’expiration de la concession reprend la jouissance du sol
concédé.

En 1870 fut déposé au Corps législatif un projet de loi
relatif aux chemins de fer d’intérêt local, que les événements
de la guerre ne permirent pas de discuter. Dans ce projet, l’article
9 portait que les départements et communes seraient
propriétaires indivis des chemins de fer d’intérêt local chacun
dans la proportion du concours apporté à leur exécution. On
trouvait légitime de ne pas laisser les départements profiter
seuls de travaux exécutés avec le concours des communes.
Ce système eût entraîné des difiicultés pratiques sans aucun
avantage sérieux.

La loi du 11 juin 1880 a maintenu dans le domaine public
départemental les chemins de fer d’intérêt local. Seulement
l’article 11 réserve à l’État le droit de classer par une loi
le chemin de fer local dans le réseau d’intérêt général. Cette
mesure peut se justifier de la manière suivante : « On s’est

demandé si le premier article de la nouvelle loi ne devait pas
contenir une définition ,du chemin de fer d’intérêt local. Le
gouvernement comme la commission ont reconnu que cette
définition était impossible. Ce n’est en effet ni par son étendue
ni par son but ni par son mode de construction que le
chemin de fer d’intérêt local peut être déterminé. La distinction
entre un chemin de fer d’intérêt local et un d’intérêt général
sera toujours essentiellement une question d’espèce. Un
chemin de fer d’intérêt local peut devenir d’intérêt général
et réciproquement. C’est par le classement que le domaine
public de l’État comme le domaine public des départements
ou communal se trouveront délimités » (1).

Ainsi il est certain qu’à un moment donné un chemin de
fer départemental peut être classé dans le réseau d’intérêt
général. Quels seront les conséquences de cet acte du pouvoir
législatif ? La loi du 12 juillet 1865 était restée muette à
cet égard ; aussi de graves dificultés s’élevèrent quand l’Assemblée
nationale à plusieurs reprises remit aux grandes compagnies
un certain nombre de lignes que des conseils
généraux avaient déjà concédées à des compagnies particulières.
C’est ainsi que la loi du 10 mai 1878 incorpora dans
le réseau d’intérêt général des lignes d’intérêt local terminées
et exploitées, sous réserve d’une indemnité à payer aux
départements. En application de cette loi le Conseil d’État
a jugé « qu’elle a eu pour effet de faire passer les lignes
du domaine public départemental dans le domaine public
national ; que le département qui n’a pas antérieurement à
cette loi fait prononcer la déchéance du concessionnaire, ne
peut plus ultérieurement faire prononcer celte déchéance à
son profit, que la compagnie concessionnaire se trouve vis-àvis
de l’État dans la situation où elle était avant vis-à-vis du
déparlement, et peut consentir au rachat de sa concession
par l’État, sans encourir aucune responsabilité à l’égard du
département, enfin que si le déparlement soutient que l’incor(1) 
Rapport de M. Labiche au Sénat.DES BIENS QUI COMPOSENT LE DOMAINE, ETC. 177
poration lui cause un préjudice en rompant l’équilibre et en
rendant difficile l’établissement des lignes qui ont conservé
le caractère d’intérêt local, il doit diriger sa réclamation contre
l’État ».

Ainsi d’après le Conseil d’État, la loi de 1878 n’est pas une
loi d’expropriation ; le traité de concession n’est pas rompu
par cette loi, comme le serait un bail en cas d’expropriation
de l’immeuble loué ; il n’y a pas résiliation de plein droit et
ce n’est que dans le cas ou l’État croit devoir évincer le concessionnaire,
qu’il y a lieu à l’indemnité déterminée par une
commission arbitrale. En un mot il y a désaffectation et non
expropriation. La loi de 1880 confirma ces principes.

D’après elle, vis-à-vis du concessionnaire, il y aura heu au
payement d’une indemnité, non pas pour l’expropriation
d’une propriété foncière, mais pour la dépossession d’un droit
de concession. Le règlement de celte indemnité peut se faire
au moyen d’un accord préalable résultant soit d’une convention
de rachat, soit de l’application du cahier des charges, ou
bien par arbitrage. A défaut d’accord préalable ou d’arbitrage
amiable l’indemnité est liquidée par une commission spéciale
(art. 11).

Vis-à-vis du département, il peut aussi y avoir lieu à une
indemnité. Mais qui la réglera ? Si le droit du déparlement est
un véritable droit de propriété , il semble qu’on devrait re
courir à l’expropriation ordinaire. Or c’est un décret délibéré
en Conseil d’État qui déterminera le dédommagement dû
au département. « Le dernier paragraphe de l’article 9 prévoit
une indemnité allouée non pour l’expropriation d’une propriété
ordinaire, mais pour la dépossession d’un droit sui
generis. On avait attribué au département un droit spécial
qu’on lui retire pour le mettre dans le domaine public de
l’État, il n’y a donc pas lieu à un acte de juridiction véritable,
mais à un arbitrage administratif entre l’État et le département
 » (1).
(1) Rapport de M. Labiche.
CHAPITRE IV
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE DÉPARTEMENTALSECTION PREMIERERègles générales.
Le département étant une personne morale et à ce titre
pouvant être propriétaire, créancier ou débiteur, doit être
représenté pour l’exercice de ses droits civils. C’est au préfet
et au conseil général que la loi confie ce soin.

Le préfet agit tantôt comme agent du pouvoir central
chargé de transmettre et faire exécuter les lois, tantôt comme
délégué de l’État, investi d’une autorité propre et prenant à
cet effet des arrêtés, tantôt enfin comme représentant du département.
C’est à ce dernier point de vue que nous devons
l’envisager.

De même les conseils généraux peuvent être considérés
tantôt comme délégués du pouvoir législatif, tantôt comme
représentants légaux des départements, tantôt comme conseils
du pouvoir central. C’est comme délégués du pouvoir
législatif qu’ils remplissent la mission de répartir chaque
année les contributions directes. C’est comme conseils qu’ils
émettent des voeux et des avis. Nous ne nous occuperons de
ces assemblées qu’en tant qu’elles statuent sur des affaires in-
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 179
téressant la personne civile du département. Cette division
des attributions des conseils généraux n’est pas celle de la
loi du 10 août 3871. Le législateur se plaçant à un point de
vue plus pratique a classé les diverses décisions des conseils
d’après l’autorité qui leur est attribuée. Les unes sont exécutoires
par elles-mêmes ; d’autres exigent une approbation
expresse ; quelques-unes ne sont que des avis ou des propositions,
des réclamations ou des voeux. Il est évident que les
délibérations dont nous avons à nous occuper ici peuvent
rentrer dans l’une ou l’autre de ces catégories.

Si le préfet et le conseil général prennent part tous les
deux à l’administration du domaine départemental leurs
rôles sont bien différents. Le conseil général délibère, il prend
des décisions sur tout ce qui touche à la propriété, aux droits,
intérêts et actions du département. Le préfet n’a que l’instruction
préalable et l’exécution. Il est donc naturel d’examiner
d’abord les droits du conseil général en cette matière.

Attributions du conseil général.

D’après la loi de 1838 toutes les délibérations du conseil
général relatives à l’exercice des droits civils du déparlement
étaient soumises à la nécessité d’une autorisation. Dureste,
ce n’était là que l’application du droit commun. Cette autorisation
en vertu de l’article 5 émanait du roi, du minisire
compétent, ou du préfet selon les cas déterminés par les lois
ou par les règlements d’administration publique. Le décret
du 25 mars 1852 chargea le préfet de donner dans la plupart
des cas l’autorisation. Il faut remarquer que ce fonctionnaire
conservait malgré cela le soin d’exécuter la décision du conseil
général. Dételle sorte qu’il intervenait à deux titres différents,
d’abord comme représentant du pouvoir central délégué
spécialement pour exercer ce que l’on a appelé la tutelle
180 CHAPITRE IV
administrative, puis comme rprésentanet du département pour
préparer l’instruction de l’affaire, et mettre à exécution la
décision qu’il venait lui-même d’approuver. C’était là certainement
une concentration un peu anormale de deux
pouvoirs distincts dans les mêmes mains. Mais le droit d’approuver
n’emportait pas le droit de modifier la décision. Il
n’y avait exception que dans les cas assez nombreux du reste,
ou la dépense était obligatoire. Ainsi, en vertu de l’article 12
les grosses réparations et entretiens des édifices départemenaux,
les contributions dues par les propriétés du département,
le loyer des hôtels de préfecture et de sous-préfecture,
l’ameublement de l’hôtel de préfecture et des bureaux de
sous-préfecture, le casernement de la gendarmerie, les dépenses
ordinaires des prisons départementales, le loyer et le
mobilier des cours et tribunaux et les travaux d’entretien des
routes départementales, les dépenses de garde et de conservation
des archives du déparlement, toutes ces dépenses
pouvaient être inscrites ou augmentées d’office jusqu’à concurrence
du montant des recettes à y pourvoir. Les délibérations
relatives à ces objets étaient donc susceptibles d’être
modifiées par le pouvoir central. Mais il en était d’autres prévues
dans l’article 4, pour lesquelles le gouvernement n’avait
d’autre pouvoir que de refuser ou donner son approbation ;
ainsi celles relatives aux contributions extraordinaires à établir,
aux emprunts à contracter dans l’intérêt du département,
aux acquisitions, aliénations et échanges de propriétés départementales
non affectées à des services entraînant des dépenses
obligatoires, aux modes de gestion des propriétés départementales,
aux actions à intenter ou à soutenir au nom
du département, aux transactions, aux acceptations de dons
et legs, au classement et direction de routes départementales:
voilà autant de décisions uniquement soumises à l’approbation.
Et il importe d’insister sur ce point car cela a été la
grande innovation de la loi de 1838.
Auparavant, d’après la loi du 28 pluviôse an VIII, les con-
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 181
seils généraux n’avaient pour ainsi dire comme attribution
propre que la répartition des contributions directes, et la détermination
dans la limite d’un certain maximum du nombre
des centimes additionnels nécessaires aux dépenses du département.
A tous les autres point de vue, la loi leur donnait
seulement le droit d’exprimer leur opinion sur l’état et les
besoins du département, et de l’adresser au ministre de l’intérieur.
Ils étaient donc appelés non à délibérer, mais simplement
à formuler un avis que le gouvernement suivait ou non.
Les conseils ne pouvaient rien empêcher. La loi de 1838, au
contraire, sur tous les points énumérés plus haut exigea
qu’ils fussent consultés ; et leur délibération dût avoir
désormais pour résultat d’empêcher tel ou tel acte de la vie
civile du département, si l’Assemblée repoussait les propositions
du préfet. On voit par là que la loi de 1838 a fait faire à
nos institutions administratives un grand pas vers la décentralisation.


Ce système subsista jusqu’en 1866, sauf la modification
déjà indiquée et consistant à substituer le préfet au ministre
dans un très grand nombre de cas pour les autorisations
à donner. La loi de 1866 n’a pas abrogé celle de 1838,
mais l’a modifiée ; son article premier énumère un certain
nombre de matières dans lesquelles le conseil général
statue définitivement sauf le droit d’annulation réservé au
pouvoir central. D’autres délibérations restent soumises à la
nécessité d’une autorisation ; enfin quelques-unes peuvent
encore être modifiées, si elles donnent lieu à des dépenses
dites obligatoires.

La loi du 10 août 1871 est venue apporter un dernier changement
sur ce point. Elle a considérablement augmenté le
nombre des délibérations exécutoires par elles-mêmes: le droit
d’approbation pour le chef de l’État ou le Corps législatif n’est
plus qu’exceptionnel. Les délibérations exécutoires par ellesmêmes
sont de deux sortes, celles dont l’exécution ne peut
être empêchée que par une annulation celles dont, l’exécution
182 CHAPITRE IV
peut être paralysée par une simple suspension. Enfin, comme
sous le régime antérieur, il est une dernière classe de délibérations
pouvant être modifiées par l’autorité supérieure :
ce sont celles relatives à des dépenses obligatoires.

Comme les décisions des conseils relatives aux matières
qui vont nous occuper peuvent appartenir à ces différentes
catégories, il importe de dire quelques mots du droit d’annulation,
de suspension, d’approbation et même de modification
laissé au gouvernement suivant les cas.
De l’annulation. — Ce droit d’annulation est reconnu au
gouvernement par l’article 47 de la loi du 10 août 1871. Dans
le délai de 20 jours à partir de la clôture de la session, le préfet
peut demander l’annulation pour excès de pouvoir, ou pour
violation d’une disposition de la loi ou d’un règlement d’administration
publique. Il doit notifier son recours au président du
conseil général et au président de la commission départementale.
Il suffit d’une notification faite dans la forme administrative.
Si dans le délai de deux mois à parlir de la notification,
l’annulation n’a pas été prononcée, la délibération
est exécutoire (1). Cette annulation ne peut être prononcée
que par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration
publique. Le recours n’appartient qu’au préfet ;
un membre ou la minorité du conseil général ne peut l’exercer.
Quant aux tiers s’ils sont lésés, ils ont les voies ordinrires
du droit.

Il résulte du texte de la loi que la délibération ne devient
exécutoire qu’après l’expiration du délai de vingt jours à partir
de la clôture de la session. Jusque là, elle ne peut être mise
à exécution, à moins de cas d’urgence exceptionnelle.

Il ne faut pas confondre l’annulation prononcée en vertu
de l’article 47 avec celle qui résulte des articles 33 et 34.
Dans ce dernier cas il s’agit ou bien de délibérations relatives
à des objets qui ne sont pas légalement comprises dans les
(1) C’est l’annulation par décret qui doit être prononcée dans le délai de
deux mois et non la notification de cette annulation.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 183
attributions du conseil général, ou bien de délibérations prises
hors des réunions prévues ou autorisées par la loi. La
nullité est alors d’ordre public ; aucun délai n’est imposé :
elle peut être provoquée et prononcée en tout temps. Ainsi,
quand le conseil général a violé la loi, l’a faussement
interprétée, à excédé ses pouvoirs, mais dans une matière
où il avait autorité et compétence, l’article 47 est applicable.
Mais s’il s’est occupé d’objets ne rentrant pas dans ses attributions
légales, s’il a empiété sur les pouvoirs d’une autre
autorité, il tombe sous le coup des articles 33 ou 34 ; la décision
prise est radicalement nulle ; et aucune des restrictions
apportées au pouvoir d’annulation par l’article 47 n’est applicable.

De la suspension. — Toutes les délibérations prévues par
l’article 46, c’est-à-dire les plus nombreuses dont les conseils
généraux aient à s’occuper, ne peuvent être qu’annulées.
Mais, bien que très variées et formant pour ainsi dire le
fonds des attributions des conseils, elles sont énumérées
limitativement. Au contraire, les délibérations indiquées dans
l’article 48 et soumises au droit de suspension, en vertu
de l’article 49, portent sur tous les objets d’intérêt départemental,
dont le conseil est saisi, soit par une proposition
du préfet, soit sur l’initiative d’un de ses membres. Mais à
raison du grand nombre d’affaires prévues dans l’article 46,
ce qui semble être le droit commun, n’est, en réalité, que
l’exception.

La plupart des matières soumises aujourd’hui au droit de
suspension, n’étaient pas exécutoires par elles-mêmes sous
le régime de la loi de 1866. Les délibérations devaient être
sanctionnées par un décret rendu au Conseil d’État. Depuis
la loi de 1871, il n’est plus nécessaire qu’une approbation
formelle intervienne. Si dans le délai de trois mois, à partir
de la clôture delà session, un décret motivé n’a pas suspendu
l’exécution, il peut être donné suite à la décision du Conseil
général. On voit que le silence du gouvernement équivaut à
184 CHAPITRE IV
une approbation tacite. Les délibérations prises en vertu de
l’article 48 ne peuvent être annulées sur la demande du gouvernement,
que lorsque le délai de trois mois fixé par l’article
49 est expiré.
Approbation. — Les cas où une approbation expresse est
exigée sont devenus entièrement rares ; cette approbation
émane tantôt du chef de l’État, tantôt du pouvoir législatif.
Modifications. — Quand il s’agit de dépenses obligatoires,
le gouvernement, outre son droit d’approbation, peut encore
suppléer à l’absence ou à l’insuffisance du vote du Conseil
par un décret rendu en Conseil d’État et inséré au Bulletin
des Lois, ou même par une loi spéciale si le maximum annuellement
désigné doit être dépassé.
Attributions du préfet.

Telles sont les règles générales que nous pouvons poser
au sujet des attributions du conseil général. Quant aux pouvoirs
du préfet, ils résultent de l’art. 3, § 2 de la loi de 1871 ;
« le préfet est chargé de l’instruction préalable des affaires
qui intéressent le département ainsi que de l’exécution des
décisions du conseil général et de la commission départementale.
« A ce texte on doit joindre l’article S4 de la même
loi, dont le dernier paragraphe est ainsi conçu : <i le préfet,
sur l’avis conforme de la commission départementale, passe
les contrats au nom du département.

Ainsi préparer les décisions du conseil général, et les
exécuter, tel est le rôle du préfet. En ce qui concerne l’instruction
préalable, il faut remarquer que c’est au préfet seul
qu’elle est confiée. Toute compétence doit être déniée à la
commission départementale sur ce point. La jurisprudence
est formelle en ce sens. En effet, un décret du 27 juin 1874 a
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 185
annulé une délibération du conseil général d’Ille-et-Vilaine
renvoyant, à la commission départementale pour propositions
différentes natures d’affaires et entre autres les acquisitions,
aliénations, échanges de propriétés départementales non
spécifiées au n° 4 de l’article 46. Le décret s’exprimait ainsi:
« Considérant qu’aux termes de la loi du 10 août, le préfet
est chargé de l’instruction préalable des affaires qui intéressent
le département, que le conseil général ne saurait dès
lors, sans empiéter sur les droits du préfet, charger sa
commission d’instruire soit au lieu et place du préfet, soit
parallèlement avec lui certaines catégories d’affaires, et que
les propositions du préfet doivent être directement soumises à
l’assemblée départementale entière sauf à cette assemblée à
provoquer ultérieurement si elle ne s3 sent pas suffisamment
éclairée un complément d’instruction ».

Enfin le préfet, en tant que chargé de l’exécution des
décisions du conseil général, passe les contrats au nom du
département. Mais quelle est la valeur de ces actes ? Peuventils
emporter hypothèque et voie parée ? Sont-ils authentiques ?
Pour résoudre la première de ces deux questions, quelques
considérations historiques sont nécessaires. D’après l’article
14 de la loi du 28 octobre — 8 novembre 1790, relative
aux biens nationaux, le ministère des notaires n’était nullement
nécessaire pour la passation des baux, ni pour tous les
actes d’administration ; ces actes ainsi que les baux étaient
déclarés sujets au contrôle, et devaient emporter hypothèque
et exécution parée. Pour expliquer une pareille disposition,
il faut rappeler qu’à cette époque tous les actes notariés
emportaient de plein droit une hypothèque conventionnelle
sur tous les biens des débiteurs. La loi de 1790 ne fit donc
qu’assimiler les actes administratifs aux actes notariés. Mais
bientôt la loi de brumaire an VII, vint modifier les règles admises
en matière d’hypothèque conventionnelle en établissant
le principe de la spécialité. On aurait pu simplement appliquer
la nouvelle législation aux actes administratifs qui seraient

restés assimilés aux actes notariés ; le but que s’était proposé
le législateur de 1790, aurait été toujours atteint. Mais on alla
plus loin, et on se demanda si la loi du 11 brumaire et après elle
le Code civil, qui ne faisaient résulter l’hypothèque quedesactes
notariés n’avaient pas abrogé la loi de 1790. Un décret du 12
aoûtl807 trancha la question relativement à certains immeubles
et décida que les baux à ferme des hospices et autres établissements
de bienfaisance ou d’instruction publique seraient
faits aux enchères par devant un notaire désigné parle préfet
du département et que le droit d’hypothèque y serait stipulé
formellement, suivant les principes du Code civil.

Plus tard une ordonnance du 7 octobre 1818, appliqua la
même disposition aux baux des biens communaux. Ainsi
donc les contrats d’hypothèque passés au nom des communes
et des établissements publics sont soumis aux mêmes règles
formelles que ceux qui sont conclus par des particuliers. Or,
le département est un établissement public ; il ne saurait
donc être douteux, en présence des textes qui viennent d’être
cités, que pour les actes d’administration se rapportant aux
biens départementaux, on ne peut stipuler d’hypothèque
dans l’acte à moins d’intervention d’un notaire (1).

Une question plus délicate est celle de savoir si les contrats
passés au nom d’un département emportent par euxmêmes
exécution parée. Il est bien vrai, pourrait-on dire, que
certains actes administratifs faits par les fonctionnaires dans la
limite de leurs attributions revêtent un pareil caractère. Mais,
selon nous, les contrats que passent les préfets en tant que représentant
la personne civile du déparlement ne diffèrent en
rien de ceux des particuliers : ils ne doivent emporter voie
parée que s’ils sont signés d’un notaire. Ce sont des conventions
d’ordre purement privé ; ce qui le prouve c’est qu’en
(1) Pour les actes administratifs relatifs aux biens domaniaux et aux marchés
faits au nom de l’État, le débat reste ouvert. La jurisprudence admet que ces
actes sont encore aujourd’hui susceptibles de contenir stipulation d’hypothèque
mais qu’ils n’entrainent plus de plein droit une hypothèque générale.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 187
cette matière le compétence appartient aux tribunaux ordinaires.
L’exécution de pareils actes ne peut donc être poursuivie
que par voie d’action. La jurisprudence s’est prononcée
très anciennement en faveur de cette doctrine, à l’égard
des actes de la vie civile des communes « attendu que le bail
a ferme d’une halle étant passé devant le maire de la commune,
doit être considéré comme un acte public, mais qu’il
n’est pas revêtu de la formule exéculoire prescrite pour les
jugements et les actes notariés et qu’ainsi il n’emporte pas
exécution parée. » Cour de Colmar (28 janvier 1833). La solution
aurait été évidemment la même à l’égard d’un bail départemental.


Cependant dans une doctrine contraire, on a fait remarquer
que les sommes qui peuvent être dues à un département
en exécution d’un contrat sont recouvrées par le trésorier
payeur général. Or ces comptables dressent des états
nominatifs que le préfet rend exécutoires (loi du 10 août 1871
art, 64.) et on a conclu des termes de cet article qui n’est du
reste que la reproduction de l’article 22 de la loi de 1838, que
le département créancier peut se délivrer à lui-même un
titre exécutoire et procéder directement à la saisie des biens
du débiteur récalcitrant. Du reste, c’est là une règle admise
dans notre droit à l’égard des actes émanés d’une administration
publique. Ainsi le ministre des finances en vertu de
la loi du 13 frimaire an VII et de l’arrêté du 18 ventôse an
VIII ont des pouvoirs de cette nature vis-à-vis les fournisseurs
ou les entrepreneurs. Pourquoi ne pas étendre ce
principe aux préfets des départements ?

Bien que cette solution soit généralement admise, nous
nous permettrons de la critiquer. A l’égard des contrats
passés par l’État, quelle est la véritable raison de la disposition
de la loi ? C’est qu’on a voulu dispenser l’État de
recourir aux notaires afin d’épargner les frais. « Pour que le
moyen fut efficace, il fallait que l’État ne fut pas privé des
garanties de droit commun. C’est pour cela que la loi de 1790
188 CHAPITRE IV
attribue aux actes administratifs le droit de conférer hypothèque.
 » (1) Or nous avons vu qu’à la différence de l’État le
département ne peut stipuler d’hypothèque conventionnelle
à moins d’intervention d’un notaire. Pourquoi donc le préfet
qui ne peut remplacer cet officier ministériel, en ce qui concerne
la stipulation d’hypothèque, aurait-il ce pouvoir à
l’égard des voies d’exécution ?

De plus, les titres exécutoires qui émanent du ministre des
finances contre les fournisseurs, ou des agents des administrations
financières, portent le nom de contraintes. Un certain
nombre d’auteurs attribuent à toutes ces contraintes l’effet
d’emporter hypothèque judiciaire(2). Or personne, croyonsnous,
n’a songé à étendre cette disposition exorbitante aux
exécutoires délivrés par les préfets. « Ce serait aller trop loin
a écrit à ce sujet M. Valette (3) , autrement il arriverait que,
par la seule confection des états de la préfecture, toutes les
créances des départements, sans distinction de cause et
d’origine, changeraient de nature et se transformeraient en
titres hypothécaires. Quelle vexation pour les débiteurs ! Et
quelle réaction inexplicable à multiplier les hypothèques
générales. Du reste, la loi de 1838 n’emploie pas le mot contrainte
qui a un sens technique . » Ajoutons qu’il serait
étrange qu’un acte qui par lui-même ne peut contenir une
hypothèque conventionnelle, pût indirectement entraîner
sans jugement une hypothèque générale. N’y a-t-il pas là une
nouvelle raison de séparer bien complètement les actes
émanés des représentants de l’État et ceux qui n’intéressent
(1) Serrigny. Traité de l’organisation et de la compétence administrative,
n° 1075.(2) La discussion porte sur l’interprétation d’un avis du 16 thermidor de
l’anXII, qui semble n’attacher hypothèque judiciaire qu’aux contraintes décernées
par les administrateurs en qualité de juges. On peut consulter sur ce
point un article de M. Valette, publié en 1847 dans la Revue du Droit français
et étranger, t. IV, p. 832.(3) M. Valette, op. cit. à la note précédente.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. . 189
que les départements ? Les règles édictées pour les premiers
ne doivent pas nécessairement s’appliquer aux seconds.

Cependant, nous admettrons que les actes réalisés par les
préfets sans le concours des notaires en la forme administrative
sont authentiques. Ce principe a été posé dans une
circulaire ministérielle, en date du 19 décembre 1840, à
l’égard des actes qui sont passés par les maires.

Aux termes de l’article 54, § 4 de la loi de 1871, le préfet,
avant de passer les contrats au nom du département, doit
prendre l’avis conforme de la commission départementale.
Ainsi, lorsque le conseil général a statué, le préfet prépare
l’acte qui doit engager les deux parties contractantes ; il le
soumet ensuite à la commission départementale, et c’est
seulement sur l’avis conforme de celle-ci que le préfet peut
revêtir l’acte de sa signature. Mention doit être faite de l’avis
conforme (Cire. Int., 8 oct. 1871). Un avis du ministère de
l’intérieur, du 10 novembre 1874, a décidé, en application de
ce principe, que toutes les fois qu’il s’agit d’une convention
intéressant le département, la commission doit être consultée
sur la teneur de l’acte, même quand le conseil général a
définitivement arrêté les conditions essentielles du contrat.

L’intervention de la commission départementale est toujours
exigée même en cas d’acquisitions de terrains destinés
à l’établissement des routes départementales. « Les acquisitions
de ces terrains se rallachent il est vrai à l’exécution de
la loi du 3 mai 1841 sur l’expropriation, et une circulaire du
ministre de l’intérieur du.5 mai 1852 reconnaissait qu’elles
étaient exemptes à ce titre de l’examen du conseil de préfecture
exigé par l’article 29 de la loi de 1838 pour les autres
contrats. Mais la loi de 1871 est une loi organique ayant établi
des principes nouveaux, pour l’application desquels la
législation antérieure ne saurait toujours être interrogée utilement.
Elle n’a pas stipulé d’exception. Tous les contrats
sans distinction passés au nom du département doivent donc
être soumis aux délibérations de la commission départemen-
190 CHAPITRE IV
taie soit que la déclaration d’intérêt public ait été prononcée
soit qu’il s’agisse d’une convention amiable. » (Avis du ministre
des travaux publics, 29 décembre 1873.) 

S’il s’agit de marchés pour les chemins vicinaux, la commission
départementale n’a plus à intervenir. Les contrats de
cette nature ne peuvent être considérés comme passés au
nom du département puisque les chemins, alors même qu’ils
sont dotés par le département, conservent leur caractère de
voies communales.

S’il intervient un contrat entre l’état et le département,
celui-ci ne doit pas être représenté parle président du conseil
général. L’article S4, § 3 n’esl applicable qu’au cas d’une
action litigieuse. C’est le préfet qui agira au nom du domaine
et le secrétaire général au nom du département, en vertu
d’une délégation spéciale donnée à cet effet par le préfet,
suivant l’arrêté du 17 nivôse an IX.

Enfin, en ce qui concerne les asiles d’aliénés, il faut remarquer
que le département étant propriétaire, ainsi que
nous l’avons déjà dit, c’est au préfet et non au directeur
qu’il appartient de passer les actes de propriété au nom de
cet établissemnnt. C’est ce qui résulte formellement d’un avis
du conseil d’État du 6 avril 1842 «  le conseil d’État qui a pris
connaissance d’un projet d’ordonnance ayant pour objet
d’autoriser le directeur de l’asile d’aliénés (Seine-Inférieure) 
à acquérir un terrain nécessaire à l’agrandissement de cet
établissement, vu la loi sur les aliénés, vu l’ordonnance du
18 décembre 1839, dont l’article 6 est ainsi conçu : « le directeur
est chargé de l’administration intérieure de l’établissement
et de la gestion de ses biens et revenus » considérant
que l’asile d’aliénés est un établissement départemental,
que c’est au préfet qu’il appartient de faire au nom du
département les actes de propriété, que l’ordonnance du
18 décembre 1839 a limité les attributions des directeurs à
l’administration intérieure de l’établissement et à la gestion
de ses biens et revenus. »
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 191
Il résulte de là que le préfet ne doit s’occuper que des actes
de propriété. Tout ce qui concerne la gestion des biens et
l’administration intérieure est confié au directeur de l’asile.
SECTION DEUXIEME
Des différents actes de la vie civile du département
Après l’exposé général qui précède, il est nécessaire d’étudier
séparément les différents actes de la vie civile du département,
et d’indiquer les règles qui sont spéciales à chacun
d’eux.

Ces actes peuvent se ramener aux catégories -suivantes :

1° Acquisitions à titre onéreux, aliénations, échanges,
baux ;

2° Dons et legs ;

3° Marchés et fournitures ;

4° Transactions ;
5° Actions ;

6° Emprunts ;

7° Créances et dettes des départements ;

8° Obligations qui ne résultent pas d’un contrat.

I. — Acquisitions à titre onéreux, aliénations,
échanges, baux.

Les ventes, échanges, acquisitions à titre onéreux, sont
votés définitivement, sauf annulation, par le conseil général,
quand les propriétés immobilières ou mobilières que ces
actes concernent ne sont affectées ni aux hôtels de préfecture
ou sous-préfecture, ni aux Cours d’assises et tribunaux,
ni aux écoles normales primaires, ni au casernement de la
192 CHAPITRE IV
gendarmerie, ni aux prisons. Autrement, en vertu des articles
48 et 49 de la loi de l871, la délibération est soumise au droit
de suspension. Avant 1871, dans ces différents cas, les
délibérations du conseil général, en vertu de la loi de 1838,
non modifiée sur ce point par celle de 1866, n’étaient exécutoires
qu’après l’approbation expresse de l’autorité supérieure.
Or, l’administration pouvait faire attendre cette autorisation
aussi longtemps qu’il lui plaisait ; elle n’était même pas obligée
de la refuser. Elle pouvait agir par voie de prétention. Aujourd’hui,
la délibération devient exécutoire si elle n’a pas été
suspendue dans le délai fixé par l’article 49 de la loi de 1871.
Nous pouvons remarquer que ces mêmes délibérations qui
sont soumises au droit de suspension touchent à des matières
donnant lieu à des dépenses obligatoires.

Cette, obligation imposée aux départements de fournir les
locaux nécessaires à certains services soulève une question
assez délicate. En effet, des difficultés peuvent s’élever entre
les conseils généraux et les diverses administrations au sujet
du choix de ces locaux. Il nous semble certain qu’en cette
matière le dernier mot doit rester au pouvoir central, et que
le conseil général ne peut conserver son pouvoir d’appréciation
souverain sur la détermination des immeubles à acquérir
ou à louer. Si donc ie local offert est considéré comme impropre
au service qui doit y être installé, le gouvernement
peut non seulement user de son droit de suspension, mais
encore se substituer au conseil général et prendre une décision
à sa place.

Si le gouvernement n’était pas armé de ce droit, il serait
trop facile aux conseils généraux de se décharger indirectement
de dettes déclarées obligatoires par la loi. Seulement
on doit exiger une mise en demeure adressée au conseil général,
par le pouvoir exécutif ; et le préfet ne passera le bail ou
ne fera l’acquisition qu’après un refus catégorique de tout
arrangement émané de l’assemblée départementale.

Cette solution est applicable toutes les fois qu’il s’agit de
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 193
loger les services énumérés plus haut. Cependant, en ce qui
concerne les casernes de gendarmerie, la jurisprudence du
conseil d’État restreint encore davantage les pouvoirs du
conseil général. En effet, par arrêt du 24 février 1882, le conseil
d’État a décidé : que les baux des locaux affectés au service
de la gendarmerie ne rentrent pas à raison de la nature
du service et des intérêts spéciaux qui s’y rattachent sous
l’application des articles 46, § 3, et 48, § 2 de la loi de 1871, que
ces baux n’ont pas cessé d’être régi par l’arrêté des conseils
du 24 vendémiaire an II, et parle décret du 18 février 1863 ;
que par suite ils ne sont définitifs qu’après avoir reçu l’approbation
du ministre de la guerre ; et qu’en l’absence de locations
faites par le département de nature à être approuvées
par le ministre de la guerre, l’administration peut sans excès
de pouvoir, prescrire au préfet de passer le bail du seul immeuble
agréé par le ministre comme satisfaisant aux nécessités
du service.

Ainsi le Conseil d’État semble admettre que la délibération
du conseil général équivaut à un simple avis. C’est du reste
ce que disait formellement le ministre de l’intérieur dans ses
conclusions : « le casernement de la gendarmerie est une
dépense obligatoire pour le département ; il importe, il est
vrai, que les charges de ce service soient réglées avec économie,
mais son caractère d’intérêt général impose à l’autorité
le devoir de veiller à ce qu’il soit convenablement assuré.
Aussi le casernement est-il soumis à des règles spéciales. Un
décret de 1863 a exigé l’approbation du ministre de la guerre.
La loi de 1871 n’a pas abrogé ce décret. Il y a exception à la
règle que le conseil général statue sur les baux. La délibération
n’est définitive et exécutoire qu’après l’approbation.
Par suite, la délibération prise par la commission départementale
du Var, n’était qu’un simple avis ; c’est pourquoi on
n’a pas eu recours aux mesures d’annulation ou de suspension.
 »

N’est-ce pas aller un peu loin ? Il est certain qu’une entente

est nécessaire entre le conseil général et le ministre de la
guerre ; mais de là à donner à la délibération du conseil la
valeur d’un simple avis, il y a loin. Pourquoi ne pas se contenter
dans ce cas aussi bien que dans les autres d’une simple
mise en demeure adressée au conseil général ? La loi de 1871
confère à l’assemblée départementale le droit de statuer sur
tous les baux sans distinction, sauf les réserves énoncées en
l’article 61. Ces réserves et celles-là seules sont applicables
à tous les baux, à toutes les aliénations prévues par l’article
48. Or, dans le système du Conseil d’État, une simple décision
ministérielle suffirait pour imposer une dépense à un conseil
général, tandis que l’article 61 exige formellement qu’il
intervienne un décret. Il nous semble donc que l’on doit
repousser une doctrine qui tend à mettre dans une catégorie
spéciale les actes relatifs aux immeubles destinés à recevoir
les casernes de gendarmerie.

Le droit de décision du conseil général peut encore se trouver
soumis à des restrictions dans deux hypothèses diverses.
En effet, il doit être" bien entendu qu’en parlant d’acquisitions
de propriétés non affectées aux services énumérés dans
la loi, le législateur n’a entendu s’occuper que des cessions
amiables. Pour tous les cas où il serait nécessaire de recourir
à l’expropriation pour cause d’utilité publique, la loi du
3 mai 1841 resterait applicable.

D’autre part, si un département est propriétaire d’une forêt
et veut l’aliéner, il devra obtenir une autorisation du gouvernement,
parce que celte forêt est soumise au régime forestier.


Une fois la délibération du conseil général devenue exécutoire,
d’après les distinctions qui viennent d’être indiquées,
le préfet traite au nom du département et fait exécuter le
contrat. S’il s’agit d’une vente, on procédera à l’amiable ou
aux enchères publiques ; c’est en effet le moyen normal de
procéder pour les biens des personnes morales. Si le cahLr
des charges porte que dans un certain délai après l’adjudi-
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 195
cation, il y aura lieu à surenchère, le contrat sera exécuté.
Sinon et à défaut de mention spéciale, la première adjudication
sera définitive ; nulle disposition ne consacre le droit
de surenchère pour les départements. Enfin, l’acquéreur en
retard de payer son prix sera soumis à la folle enchère suivant
les règles ordinaires du droit civil.

Le prix des aliénations doit être versé entre les mains du
receveur général d’après l’article 417 de l’ordonnance du
31 mai 1862. Le département ne jouit pas du bénéfice des
déchéances accordé par la loi contre les acquéreurs de l’État.
S’il n’était pas payé de son prix, il n’aurait que le droit de
poursuite et de résolution du contrat.

Quant aux échanges, ils doivent être précédés de procèsverbaux
d’expertise établissant la nature et la valeur des
deux immeubles. Ces expertises ont pour but de permettre
au conseil général de statuer en connaissance de cause. Les
conditions admises par le conseil né peuvent être modifiées
après sa délibération. Les soultes actives ou passives se
règlent suivant les principes admis pour les dettes ou pour
les créances des départements. Si pour le paiement d’une
soulte à la charge du département, on devait recourir à des
emprunts ou à des contributions extraordinaires, on suivrait
les règles indiquées en cette matière (1).

Enfin, les conseils généraux sont également maîtres de
déterminer les formes dans lesquelles seront passés les baux.
Même avant 1866, alors que le droit de décision du conseil
n’était pas absolu, aucune règle n’était tracée par la loi. On
enseignait généralement que l’on devait suivre les principes
posés pour les baux des biens appartenant aux communes.
Toutefois, aucune obligation n’était imposée à cet égard aux
assemblées départementales. Il en est certainement de même
sous l’empire de la loi de 1871. Un conseil général pourra
donc décider que le bail sera fait soit à l’amiable, soit par
adjudication, et cela même dans des cas où le bail de gré à
(1) V. M. Gaudry. 
Du Domaine.
gré est formellement interdit pour les biens du domaine de
l’État.

II. — Dons et legs.

Sous le régime de la loi de 1866, le conseil général statuait
définitivement sur les dons et legs, quand la libéralité ne
donnait pas lieu à réclamations et qu’elle n’impliquait pour le
département aucune charge ou affectation immobilière. Ces
deux conditions étaient exigées simultanément. La première
seule a été maintenue par la loi de 1871 ; ce n’est qu’en cas '
de réclamation des familles que l’intervention du pouvoir
central est réservée.

Nous disons : pouvoir central ; en effet, l’autorisation doit
émaner du chef de l’État. Le préfet n’a pas qualité à cet
égard. Avant la loi de 1866, alors que le conseil général ne
statuait jamais d’une façon définitive, c’était tantôt le chef
de l’État, tantôt le préfet qui autorisait ; de telle sorte que ce
dernier, tout au moins depuis le décret de 1852, réunissait
entre ses mains le pouvoir d’autoriser et la mission d’accepter
Mais la loi de 1866 a donné au conseil général le droit de
statuer définitivement dans l’hypothèse déjà prévue par le.
paragraphe 7 du tableau A du décret de 1852, c’est-à-dire
justement dans celle où se produisait l’intervention du
préfet.

Le rôle de ce fonctionnaire d’après l’article 53 de la loi
de 1871, se borne donc aujourd’hui à accepter les dons et legs
faits au département, en vertu soit de la décision du conseil
général quand il n’y a pas de réclamation des familles, soit
de la décision du gouvernement quand il y a réclamation.

Le texte de l’article 53 emploie l’expression « décision du
gouvernement ». Mais cette décision ne peut être qu’une véritable
autorisation accordée par décret, et ce décret doit
être rendu en assemblée générale du Conseil d’État lorsque
DE L ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 197
la.valeur de la libéralité excède 50.000 fr. (Décret du 21 août
1872, article 5).

11 peut arriver qu’un même testament ou une même donation
contienne des dispositions susceptibles d’être acceptées
par le conseil général avec pouvoir propre, et d’autres qui
exigent une autorisation. Dans ce cas, quel sera le pouvoir
appelé à statuer ? Le Conseil d’État a longtemps décidé qu’il
appartenait à l’autorité centrale de statuer sur toutes les dispositions.
(Avis du Conseil d’État du 27 décembre 1855). A
cette époque la question pouvait se présenter pratiquement
sous cette forme : ou bien il s’agissait de deux libéralités
adressées au même département et dont l’une devait être autorisée
par le gouvernement, et l’autre par le préfet ; ou bien
on se trouvait en présence d’un premier legs fait à un département
et d’un second, adressé à un établissement public, les
deux autorisations devant, comme dans le premier cas, émaner
d’autorités différentes.

Le Conseil d’État de 1855 fondait sa décision sur les considérations
suivantes : « Si chaque autorité était appelée à
statuer séparément sur la demande eh autorisation qui est
de sa compétence, la décision des pouvoirs inférieurs pourrait
se trouver en contradiction avec celle de l’autorité supérieure.
De plus, l’administration ne considère pas seulement
l’établissement qu’il s’agit d’habiliter. Elle tient compte de la
situation particulière du testateur, de celle de sa famille et
de l’ensemble de ses dispositions testamentaires. Il est donc
utile que le testament entier passe sous les yeux du Conseil
d’État et que cette assemblée ne soit pas entravée dans son
libre examen de cet acte par le parti qu’aurait pu prendre un
préfet à l’égard d’une disposition particulière et spéciale ».
Ainsi le Conseil d’État annulait pour excès de pouvoir
les arrêtés des préfets qui statuaient sur des libéralités
résultant d’un testament où étaient insérés des legs soumis
à l’approbation du chef de l’État. Un avis ultérieur
du 10 mars 1868, modifia cette jurisprudence. Les deux lois

de 1866 et 1867, sur les attributions des conseils généraux et
des conseils municipaux, venaient de donner un droit de décision
propre en certains cas à ces assemblées. Il était donc
naturel que la question fut reprise ; la contradiction dont
parle l’avis de 1855, ne s’élevait plus entre les décisions de
deux autorités administratives, dont l’une est subordonnée à
l’autre ; le gouvernement se trouvait désormais en présence
d’assemblées locales déclarées souveraines dans certaines limites.
On résolut la difficulté au moyen d’une distinction entre
les dispositions connexes et complexes. Il y a connexité quand
un legs est fait à un établissement public, a charge de disposer
d’une partie de ce legs en faveur d’un autre établissement
public, ainsi quand un legs est fait à un département ou
une fabrique a charge d’en affecter une partie au soulagement
des indigents. Il y a deux legs et cependant la disposition
ne peut être scindée. Au contraire, quand les deux libéralités
sont distinctes, ainsi quand un testament contient un
legs à un département et un second à un établissement religieux,
on dit qu’il y a complexité.
En conséquence, le Conseil d’État émit l’avis suivant :
« Le Conseil d’État: considérant que des changements ont été
introduits en ce qui concerne le pouvoir de statuer sur les dons
et legs aux communes et départements ; qu’il y a lieu d’examiminer
si la jurisprudence de 1855 doit encore être appliquée ;
« En ce qui touche les libéralités dites connexes qui ne peuvent
être scindées et soumises à deux autorités différentes :
considérant que la disposition d’où dérivent deux libéralités
liées entre elles et subordonnées l’une à l’autre implique une
charge oufune condition, d’où il suit que l’appréciation d’une
semblable disposition demeure en dehors des cas prévus par
l’article 1er de la loi de 1867 : que les pouvoirs nouveaux conférés
aux conseils municipaux ne font point obstacle à ce que
la connaissance des affaires connexes demeure réservée
au gouvernement en vertu du droit commnn établi dans l’article
910 du Code civil ;
DE L ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 199
En ce qui touche les libéralités dites collectives, mixtes, ou
complexes, considérant que le pouvoir de régler l’acceptation
ou le refus des libéralités faites aux communes a été conféré
aux conseils municipaux dans un but de décentralisation, que
ce but ne serait pas rempli si l’appréciation des libéralités
collectives était déférée au gouvernement à l’exclusion des
conseils municipaux dont les attributions resteraient le plus
souvent une application ; que les mêmes effets se produiraient
à l’égard des conseils généraux qui ont reçu de semblables
pouvoirs en pareille matière de la loi du 18 juillet 1866 ;

Est d’avis : 1° Qu’il doit être statué par des décrets sur
les dons et legs faits à des communes, à des départements
et. à des établissements d’utilité publique lorsqu’ils
sont connexes ; 2° Que l’acceptation ou le refus des dons
et legs faits aux communes par dispositions distinctes,
doivent être réglés par les conseils municipaux dans les termes
de la loi du 24 juillet 1867 ».

Ainsi donc, en ce qui concerne les dispositions collectives ,
pas de difficulté ; un décret n’est pas nécessaire. Mais en cas
de connexité, doit-on maintenir la jurisprudence de 1868
malgré la loi de 1871 ? Il pourrait y avoir lieu à hésitation.
En effet, le Conseil d’État fonde principalement sa doctrine
sur ce que les libéralités connexes impliquant une charge ne
peuvent donner lieu à une délibération définitive des assemblées
locales. Or, la loi de 1871 a modifié la législation sur ce
point. Le conseil général statue définitivement même quand
la libéralité est affectée d’une charge ou d’une condition.
L’argument ne porte donc plus. Cependant nous maintiendrons
la doctrine du Conseil d’État parce qu’il résulte de la
nature des choses que deux libéralités connexes ne peuvent
être scindées et examinées séparément.
De l’acceptation provisoire. — Il peut s’écouler un temps
considérable entre le moment de la donation ou de l’ouverture
du testament et l’acceptation. L’instruction exigée

pour préparer la décision du chef de l’État a lieu juste.ment
en cas de réclamation, et demande un certain délai.
Le vote du conseil général lui-même, quand il n’y a pas
lieu à autorisation du pouvoir central, peut se faire attendre
quelques mois. Il n’en résulte pas d’inconvénient grave
en matière de testament. Mais s’il s’agit d’une donation,
la libéralité peut devenir caduque soit par une révocation,
soit par le décès du donaleur. Ce point avait frappé les
rédacteurs du Code civil, on avait proposé d’introduire le
système d’acceptation provisoire d’une manière générale.
Mais cette opinion combattue par Bigot de Préameneu, ne
fut pas admise par le Conseil d’État. Ce n’est qu’en 1837,
qu’on donna aux maires, et en 1838 aux préfets, le droit
d’accepter provisoirement pour le compte des établissements
qu’ils représentent ; et encore ce sont là des dispositions
exceptionnelles, qui n’ont pas été étendues aux autres établissements
publics, si ce n’est aux hospices et hôpitaux (Loi
des 7-13 août 1851, art. 11).

Aujourd’hui cette matière est réglée par le deuxième paragraphe
de l’article 53 de la loi de 1871, ainsi conçu: « Le préfet
peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons et
legs. La décision du conseil général ou du gouvernement
qui intervient ensuite a effet du jour de cette acceptation
 ».

Cette dernière disposition, qui institue une espèce de
rétroactivité, entraîne plusieurs conséquences. Tout d’abord,
elle prévient en matière de donation, la caducité résultant
d’une révocation ou du décès du donateur (1). En second lieu
elle permet, si l’objet de la libéralité est un droit sujet à la
transcription, de faire cette transcription dès l’acceptation
(1) Il est certain que l’effet rétroactif se produit aussi bien en cas de
révocation que de décès. On a plaidé le contraire mais la jurisprudence est
lixée en ce sens.(Voir arrêt de la Cour de Toulouse, du 1er mai 1868, qui statue à propos d’un
legs fait à une commune mais dont les considérants s’appliquent en cas de
libéralité faite à un département).DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 201
provisoire, et par suite de sauvegarder les droits du département
vis-à-vis des tiers.

Mais celle acceptation a-t-elle pour résultat de faire courir
les intérêts et de donner droit aux fruits ? En principe, un « 
donataire soumis à une condition suspensive ne peut
réclamer les fruits et intérêts que du jour de l’arrivée delà
condition. Mais pour les départements l’acceptation provisoire,
bien qu’à certains égards elle équivale à une condition
suspensive, permettra en outre au donataire de réclamer
les fruits à partir du jour de l’acceptation provisoire.

En ce qui concerne les legs, une distinction est nécessaire:

S’il s’agit d’un legs universel et qu’il n’y ait pas d’héritiers
à réserve,ce n’est pas à l’acceptation provisoire qu’il faut
rattacher l’effet indiqué plus haut, attendu que le département
se trouvera si l’acceptation est autorisée avoir été
propriétaire depuis le jour de la mort du testateur, et aura
naturellement droit depuis ce même jour aux fruits et intérêts.
Toutefois il a été soutenu à ce sujet, que si le département
peut être assimilé aux légataires ordinaires en ce sens
qu’il a la saisine sans avoir besoin de faire une demande en
délivrance, cependant il ne bénéficie de la saisine que du
jour de l’acceptation provisoire : « on doit reconnaître dit un
arrêt de la Cour de Bordeaux du 9 mars 1859, que la saisine
. repose, quant à présent, sur la tête des héritiers du sang ;
qu’en effet, le legs universel n’est pas pur et simple, qu’il est
subordonné à l’autorisation du gouvernement, c’est-à-dire à
un événement futur et incertain. » Il résulte de cette doctrine
que les déparlements ne peuvent jamais être saisis si ce n’est
du jour de l’acceptation provisoire, et que la saisine appartient
aux héritiers naturels même non réservataires, tout au
moins jusqu’au jour de cette acceptation.

On voit que dans ce système le legs à un département est
assimilé à un legs conditionnel. Or, c’est un point controversé
de savoir si la saisine attribuée par la loi au légataire universel,
lorsqu’il n’existe pas d’héritiers à réserve, lui appar-

tient quand le legs est conditionnel aussi bien que quand
il est pur et simple. La solution de notre hypothèse dépendrait
donc de cette question de droit civil. Toutefois, nous
inclinerions à penser qu’on- se trouve ici en présence d’une
matière spéciale, qu’on ne doit pas se préoccuper des règles
relatives aux legs conditionnels (1) , et qu’il faut accorder
au département la saisine dès le jour du décès du testateur.
Le legs, dit l’article 910, n’a son effet qu’au tant qu’il est autorisé
par un décret. Mais quel effet ? Évidemment celui qui est
propre au legs eu égard à sa nature, c’est-à-dire la saisine,
a die mortis, s’il s’agit d’un legs universel. Quant aux mots :
effet du jour de l’acceptation provisoire, qui se trouvent dans
la loi de 1871 (article 53) , ils supposent qu’il s’agit d’une
disposition qui ne pouvait avoir d’effet que parle moyen d’une
acceptation. Or, précisément le legs universel produit ses
effets sans qu’une acceptation soit nécessaire.

Supposons maintenant que le legs est à titre universel ou
particulier ; alors il n’y a aucun doute, une demande en délivrance
est nécessaire. D’après le droit commun, c’est du
jour de celte demande en délivrance que courent les intérêts.
Il n’y a aucune raison pour ne pas appliquer cette règle aux
départements. Mais à partir de quelle époque peut se faire la
demande en délivrance ? L’acceptation provisoire permet-elle
de présenter une demande en délivrance qui fasse courir les
intérêts ? La Cour de Paris a statué sur ce point : « Attendu
que le maire peut toujours, à litre conservatoire, accepter les
dons et legs en vertu de la délibération du conseil municipal ;
que l’autorisation supérieure produit un effet rétroactif qui
remonte à la date de l’acceptation provisoire ; qu’il résulte de
cette disposition que le maire a le droit de faire tous les actes
qui sont la conséquence de son acceptation provisoire » Arrêt du
(1) 11 faut remarquer, en effet,que « le caractère juridique d’un legs dépend
de la volonté du testateur, et non de la situation particulière du légataire ».
M. Dalloz. Or, il est bien évident que dans l’hypothèse qui nous occupe, le tesateur
n’a pas eu l’intention de subordonner le legs à une condition.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 203
19 mai 1851. Cette solution a été confirmée par un arrêt de la
Cour de cassation en date du 24 mars 1852. Elle n’est pas
applicable aux établissements publics non autorisés à accepter
provisoirement (Voir arrêt de la Cour de Paris du 11 janvier
1851). Cependant cette jurisprudence est combattue par
certains auteurs ; d’après eux l’acceptation provisoire ne confère
qu’un droit conditionnel. Or le créancier conditionnel ne
peut faire que des actes conservatoires, interrompre une
prescription, inscrire une hypothèque, mais non pas faire
courir des intérêts. L’article 1014 du Code civil ne s’applique
qu’au légataire pur et simple et non au légataire conditionnel.
Nous ne croyons pas ces arguments fondés. Pas plus qu’en
matière de legs universels, il ne faut se préoccuper des règles
relatives aux légataires conditionnels. Si le préfet n’avait en
vertu de l’acceptation provisoire que le droit de faire des actes
conservatoires, certainement on devrait dire comme la Cour
d’appel de Paris dans son arrêt du 11 janvier l851 ; « que, par
acte conservatoire la loi comprend l’acte qui a principalement
pour objet soit de maintenir l’existence d’un droit menacé de
périr par le fait d’une déchéance ou d’une prescription, soit
de prévenir la perte ou l’altération même du gage pouvant
assurer l’utile exécution du droit » et « qu’on ne saurait
réputer acte purement conservatoire l’action en justice dirigée
uniquement en vue d’obtenir des fruits, qu’une action de cette
nature ne tend pas seulement à conserver le droit, mais bien
à l’exercer, à en réclamer le bénéfice immédiat. » Mais nous
nions justement qu’il s’agisse ici simplement d’actes conservatoires.
Le but de la disposition de l’article 53 a été de ne pas
faire perdre aux départements les intérêts et les fruits qui
courent pendant le temps où ils sont en instance pour se
faire habiliter. Si cette disposition ne produisait pas cet effet,
elle serait sans utilité du moins en ce qui concerne les legs
aux départements.

En tous cas, la demande en délivrance doit être introduite
dans la forme ordinaire et ne saurait être suppléée par l’ac-

ceptation provisoire, cette acceptation eût-elle été signifiée
à l’héritier avec sommation de délivrer la chose léguée.

Le legs universel au profit d’un mineur ne peut être accepté
que sous bénéfice d’inventaire. Il n’en est pas de même
pour les départements. Il est même douteux que l’acte gouvernemental
puisse imposer cette formalité.
Du droit de réduction du gouvernement. —En cas de donation,
le gouvernement ne peut qu’accorder ou refuser son
autorisation. Il ne lui est pas possible de réduire la libéralité
 ; la donation est un contrat, et à moins d’entente avec
le donateur, le décret doit accepter ou refuser pour le tout.

En matière de legs, le gouvernement a le pouvoir de réduire
la disposition. Ce droit ne résulte pas d’un texte, mais
d’une pratique administrative constante et remontant même
à l’ancien régime. L’article 910 n’a point innové, et dans l’exposé
des motifs, Bigot de Preameneu, parlant du droit
d’autorisation du gouvernement, disait : « Le gouvernement
doit connaître la quantité et la nature des biens qu’il met
ainsi hors du commerce ; il doit même empêcher qu’il n’y
ait dans ces dispositions un excès condamnable ». Ce droit
de réduction existe donc incontestablement. Il doit être
maintenu dans le cas où une libéralité faite à un département
est soumise par exception à l’autorité gouvernementale.
Seulement, il faut ajouter que le gouvernement exerce le
droit de réduction non plus dans le but indiqué par Bigot,
mais uniquement dans l’intérêt des familles.

La Cour de cassation (25 mai 1863) a soutenu que la condition
imposée par le testateur au gouvernement, d’accorder ou de refuser
pour le tout l’autorisation est valable ; ainsi doit être admise
la clause portant que dans le cas ou pour une cause quelconque,
le legs universel ne recevrait pas une pleine et entière
exécution, ce legs sera considéré comme nul et non
avenu et un tiers substitué à l’établissement institué. Cette
condition d’acceptation intégrale sera maintenue ; et l’effet
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 205
de la réduction sera non de laisser dans la succession la portion
retranchée du legs, mais d’entraîner, conformément à la
volonté du testateur, la caducité de l’institution et l’ouverture
de la substitution.

Cette jurisprudence est vivement attaquée par certains auteurs.
Suivant eux le droit de réduction du gouvernement a
été introduit par des raisons d’ordre public. La Cour de cassation
prétend qu’il y a là un legs conditionnel que l’on ne
peut transformer en legs pur et simple. Il est vrai que le legs
est conditionnel ; mais la condition doit être réputée non
écrite parce qu’elle est contraire à l’ordre public et gêne la
liberté d’appréciation du gouvernement.

Ce dernier système est-il le véritable ? En ce qui concerne
les établissements religieux par exemple, il est certain que le
but de la loi, en réservant au gouvernement la faculté de refuser
son autorisation, est de lui donner un droit d’appréciation
absolue, qu’aucune disposition .testamentaire ne doit
pouvoir limiter. Mais en ce qui concerne les départements,
il faut remarquer que nous sommes dans une matière spéciale,
que le droit d’autorisation n’est réservé au gouvernement
que quand il y a réclamation des familles, et que par
conséquent il ne dérive pas d’un sentiment de défiance. Il n’a
pas pour but de prévenir l’extension trop grande de la
propriété départementale ; c’est une mesure de protection
vis-à-vis des héritiers légitimes. Et l’on pourrait soutenir que
la clause dont il s’agit n’a plus rien de contraire à l’ordre public
 ; attendu que si le gouvernement a l’intention de réduire
ce sera uniquement dans l’intérêt des héritiers qui réclament.
Nous pensons cependant que cet intérêt des héritiers
est suffisant pour faire considérer le droit d’autorisation partielle,
aussi bien que de refus ou d’acceptation intégrale,
comme étant d’ordre public.

Voici, du reste, les conséquences pratiques de cette controverse.
Dans le système delà Cour de cassation, la clause étant
valable doit être respectée ; la condition à laquelle est subor-

donné le legs n’est pas observée, le gouvernement ayant
opéré une réduction. Le tiers substitué recueillera le legs ;
et s’il n’y a pas de tiers, la chose léguée retombera dans la succession.
Dans le système adverse, la clause violant Tordre public,
est réputée non écrite ; le département reçoit la portion pour
laquelle l’acceptation est autorisée : l’autre portion retombe
dans la succession ; le tiers appelé ne peut la réclamer, puisque
la clause de laquelle dépend l’existence de son droit est
réputée non écrite. .Cependant ce dernier point peut donner
lieu à des difficultés. La solution que nous indiquons est celle
qu’avait admise la Cour de Paris. La. Cour de cassation dans
son arrêt précité a condamné également la Cour de Paris sur
ce point. La question est de savoir si la condition illicite
porte sur l’institution ou sur la substitution. Dans le premier
cas, étant réputée non écrite, elle entraîne l’inexistence
de la substitution ; dans le deuxième système, elle laisse
subsister la disposition à laquelle elle était attachée (art. 900).
Mais on voit que cette question est absolument indépendante
de la première, et nous n’avons pas à en faire ici l’examen
approfondi.

Il faut remarquer, du reste, que la plupart du temps il y
aura transaction entre le gouvernement et les héritiers légitimes.
Cependant, ces transactions présentent des inconvénients
sérieux. Elles ne fient que les héritiers qui y sont intervenus,
et l’on se trouve ainsi à la merci de tout héritier
nouveau qui se présenterait.

Le droit de réduction n’entraîne pas pour le gouvernement
celui d’attribuer la portion non réduite à tel ou tel héritier.
Autrefois, ce droit existait, surtout dans le cas où le legs
avait été fait aux pauvres. Aujourd’hui, il ne saurait y avoir
de doute. Les héritiers tiennent leur vocation des autres
clauses du testament ou de la loi sur les successions et nullement
de la décision du gouvernement. Évidemment, en cas
de réclamation des héritiers, le gouvernement pourra trouver
très intéressants quelques-uns d’entre eux et nullement
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 207
les autres, et se laisser entraîner à une réduction uniquement
en considération des premiers. Mais tous profiteront de
cette disposition bienveillante. Les principes du droit l’exigent.
Tout ce qu’on pourra faire en cas de non réduction, ce
sera d’inviter le département à indemniser, par une mesure
quelconque, les parents pauvres.

Il résulte des mêmes principes, que si un tiers a été substitué
au département pour le cas ou le legs serait réduit (1) 
la volonté du testateur devra être respectée. Cependant on a
soutenu devant la Cour de cassation que la réduction doit
uniquement profiter à l’héritier présomptif appelé par la loi
à recueillir la succession en cas d’absence de disposition
testamentaire.

La Cour de cassation a repoussé ce système en disant que
l’article 910 n’a pas été établi seulement dans l’intérêt des familles.
(Il s’agissait dans l’espèce d’un legs fait aux pauvres).
Mais en ce qui concerne les départements, nous avons déjà indiqué
que le droit d’intervention du gouvernement ne se justifie
que par l’intérêt des familles. Par conséquent, cet argument,
s’il s’agissait d’un legs fait à un département, ne serait
pas suffisant.

Mais la Cour de cassation a ajouté avec raison qu’il faut,
tenir compte de la volonté du testateur. Celui-ci peut certainement
appeler à bénéficier de la réduction un légataire
universel, à l’exclusion de la famille légitime. La vocation
de ce bénéficiaire résulte de la volonté bien interprétée du
testateur. L’autorisation partielle ne crée aucun droit spécial,
elle n’opère aucune dévolution en dehors de la volonté
du défunt.

La Cour de cassation a même été plus loin, et a admis que
quand bien même la réduction aurait été prononcée à la suite
d’une transaction avec l’héritier, celte transaction ne serait
(1) Il ne s’agit ici de substitution que pour la portion que ne recueillera pas
le département, et non plus comme dans l’hypothèse précédemment examinée
d’une substitution pour la totalité du legs.
pas opposable au légataire substitué qui pourrait réclamer
la portion non autorisée (arrêt du 6 novembre 1878.) 

Enfinnous devons ajouter qu’en cas de réduction, le legs universel
fait à un département conserve son caractère et ne se
transforme pas en un legs à titre universel. Ainsi le département
conservera la saisine s’il n’y a pas d’héritiers réservataires.


Dans tout ce qui précède, nous avons supposé que le
conseil général accepte la libéralité. Mais la loi de 1871
comme celle de 1838 parle de refus aussi bien que d’acceptation.
Si donc il y a réclamation et que le conseil refuse, le
chef de l’État pourra-t-il ne pas approuver la délibération du
conseil et rendre une décision emportant acceptation pour
le compte du département ? En présence du texte formel delà
loi, il nous semble difficile de répondre autrement que par l’affirmative.
Cependant il y a là, ce nous semble, une anomalie.

Ce droit de statuer d’office se comprend parfaitement pour
les communes et les établissements publics, parce que le
gouvernement intervient non seulement dans l’intérêt de
l’État ou des héritiers, mais aussi dans celui de l’établissement
ou de la commune. C’est ainsi que, en ce qui regarde
les communes, le gouvernement doit autoriser lorsque la
disposition contient des charges ; on craint que le conseil
municipal ne s’exagère les conséquences d’un pareil legs ;
on se défie de sa capacité. Mais en est-il de même à l’égard
du conseil général ? La loi de 1871 a supprimé l’intervention
du pouvoir central en cas de libéralités grevées de charges,
et le rapporteur lui-même disait dans son rapport : « Votre
commission n’a pas pensé que l’intervention du gouvernement
fut indispensable en pareille matière, et n’a maintenu
que la réserve en faveur des familles. Personne en effet n’est
plus à même que le conseil général de juger si les charges
ou l’affectation immobilière attachées à un don ou à un legs
sont de nature à être onéreuses ou non, et il n’y a pas lieu
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 209
d’amoindrir dans ce cas particulier le contrôle souverain qu’il
exerce sur tout ce qui touche à la fortune du département. »

Ajoutons que le refus d’une libéralité par le conseil municipal
est une sorte d’aliénation d’un bien communal qui ne
peut être consommée sans l’approbation du gouvernement.
Cette observation ne peut s’appliquer au conseil général qui
statue souverainement sur l’administration du domaine départemental.
Quoi qu’il en soit le texte est formel, et le droit
du gouvernement d’accepter une libéralité pour le compte
d’un département est indéniable.

Il peut arriver enfin que le conseil reste dans l’inaction,
et que les héritiers demandent au gouvernement d’intervenir
pour fixer leur, droit. Il est certain qu’on ne peut
forcer ceux-ci à rester pendant trente ans dans l’incertitude
en ce qui touche le legs. Que fera le gouvernement ?
Pourra-t-il statuer d’office, et se substituer pour ainsi dire
au conseil général ? A l’égard des conseils municipaux, la
jurisprudence admet en pareil hypothèse, que le gouvernement
ne peut statuer sans avoir au préalable mis la
commune en demeure de prendre une délibération (arrêt du
Conseil d’État au 16 mai 1873) (1). 11 doit en être de même
à fortiori pour les conseils généraux.

Mais si le conseil général consulté refuse parce qu’il y a
certaines charges, le gouvernement peut-il se dire saisi par
la réclamation des héritiers, et accepter d’office ? Ne peut-on
pas soutenir que la réclamation des héritiers n’a pas porté
sur la délibération du conseil général mais sur l’absence de
délibération, que ce n’est pas l’hypothèse prévue par la loi
de 1871, que dès lors le gouvernement n’est pas saisi et ne
peut se substituer au conseil général ? Nous pencherions à
adopter cette solution.
(1) Mais nous devons dire à ce sujet qu’il a été jugé par le Conseil d’État
que cette formalité est exigée uniquement dans l’intérêt de l’établissement
public (arrêt du 9 août 1880) , et que par suite les tiers n’ont aucune qualité
pour se prévaloir de l’inaccomplissement de cette formalité.14210 CHAPITRE IV
Jusqu’ici nous nous sommes contentés d’indiquer qu’il n’y
avait lieu à un décret d’autorisation qu’en cas de « réclamation
des familles. » Ce sont les termes mêmes de la loi. Le
texte s’applique aux legs et aux donations indistinctement :
« Or, dit M. Batbie (2) , s’il est facile de comprendre que la
famille réclame quant aux legs, puisque les droits des héritiers
s’ouvrent au décès, on ne s’explique pas comment du
vivant du donateur, des héritiers sans aucun droit acquis
pourraient élever la voix contre un acte de disposition qui ne
contrarie que des espérances. Aussi pensons-nous que dans
la pensée des rédacteurs de l’article (il s’agissait de la loi de
1838) , les mots sans réclamation ne doivent s’entendre que
des legs et ne s’appliquent pas aux donations. La donation
serait donc valablement approuvée par délibération du
conseil général, et les tribunaux ne devraient pas l’annuler
sous prétexte que l’approbation n’aurait pas été donnée par
décret. En tout cas, si les tribunaux en décidaient autrement,
l’acceptation approuvée par le conseil général voudrait toujours
comme mesure conservatoire, et empêcherait la caducité.
Les parties pourraient donc encore se pourvoir en
autorisation par décret, et le tribunal saisi de la demande en
nullité devrait accorder un délai au département pour faire
des diligences auprès de l’administration centrale. »

On sait qu’en ce qui concerne les communes, les préfets
autorisaient les dons et legs en vertu du décret de décentralisation
de 1852, quand il n’y avait pas de réclamation des
familles. Autrement il fallait toujours un décret, du moins
avant la loi de 1867. On voit que c’est une situation analogue
à celle dans laquelle se trouvent aujourd’hui les conseils
généraux par rapport aux libéralités faites aux départements.
Or, la jurisprudence avait décidé que le préfet excède ses
pouvoirs en statuant sans avoir mis la famille en demeure
de réclamer si elle le jugeait à propos (Conseil d’État, 22 janvier
1857-ler août 1857). On disait alors que si le préfet n’é(2) 
M. Batbie. Traité de droit public et administratif, t. 5 p. 57.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 211
tait pas tenu de mettre les familles en demeure de se prononcer,
il pourrait, par une prompte décision, rendue sans
que les héritiers fussent avertis, soustraire l’affaire à la compétence
du chef de l’État, et violer ainsi le décret de 1852.11
nous semble que ce système pourrait être appliqué sans
inconvénient aux conseils généraux.

III. — Marcliès de fournitures et de travaux publics.

Nous réunissons ces deux espèces de marchés parce qu’au
point de vue qui nous occupe en ce moment, les règles qui
les concernent sont identiques. C’est seulement en ce qui
louche les règles relatives à la compétence, comme nous le
verrons plus loin, qu’il importe de ne pas les confondre.

Les marchés de fourniture sont des traités passés par le
département, dans le but de se procurer les objets de consommation
nécessaires aux services publics. Les marchés de
travaux ont pour objet non des prestations mobilières, mais
des travaux à exécuter sur le domaine départemental.

Les marchés peuvent être faits de gré à gré ou par adjudication
publique. On applique sur ce point aux marchés passés
par les départements, la législation relative à ceux de
l’État. L’article 12 de la loi de finances du 31 janvier 1833
avait disposé qu’une ordonnance royale réglerait les formalités
à suivre dans les marchés passés au nom de l’État. En
exécution de cet article fut rendue l’ordonnance du 4 décembre
1836, dont les dispositions ont été reproduites dans
le décret de 1862 sur la comptabilité publique. L’ordonnance
de 1836 ne parle que des marchés de l’État. Mais la jurisprudence
a admis l’assimilation des marchés départementaux,
notamment en ce qui concerne la question des formes à
suivre dans l’intérêt de la concurrence et de la publicité.
C’est ainsi qu’un arrêt du 21 février 1845, rendu par le Conseil
d’État sur le pourvoi du département de Seine-et-Oise, a dé-

cidé que le préfet, et après lui le ministre, en acceptant pour
la construction d’ouvrages départementaux, la soumission
d’un entrepreneur, sans avoir observé l’ordonnance du 4 décembre
1836, avaient commis un excès de pouvoir. Dans l’espèce,
il s’agissait de marchés de travaux publics. Mais la
même solution s’applique sans difficultés aux marchés de
fournitures (art. 1er de l’ordonnance) « Considérant, disait
l’arrêt, que les règles prescrites par notre ordonnance du
4 décembre 1836, sont également applicables aux marchés
passés au nom des départements, que les travaux, pour lesquels
un marché de gré à gré avait été passé, ne sont pas de
la nature de ceux pour la nature desquels il peut être traité
de gré à gré, qu’ainsi, notre ministre de l’intérieur, en autorisant
le préfet de Seine-et-Oise à confier aux sieurs… adjudicataires
des travaux de la Cour d’assises, l’exécution de ceux
relatifs à la maison de justice, avait méconnu les dispositions
de notre dite ordonnance ; qu’il y avait heu dès lors d’annuler
sa décision, et de déclarer non avenus tant l’arrêt du préfet
approuvant entre autres la soumission que ladite soumission.
 »

La loi du 10 août 1871 ayant donné aux conseils généraux
le droit de statuer définitivement sur le mode d’exécution
des travaux à la charge du département et sur les concessions
à des associations, à des compagnies ou à des particuliers
de travaux d’intérêt départemental , on pouvait se
demander si la jurisprudence que nous venons d’indiquer
devait être maintenue. Une circulaire du ministre de l’intérieur
du 25 mars 1872 examine ce point : « Le principe de la
concurrence et de la publicité est maintenu, dit-elle en substance ;
on ne peut en douter puisque l’article 81, § 4, confère
à la commission départementale le soin de fixer l’époque de
l’adjudication des travaux d’utilité départementale. » L’adjudication
publique est donc exigée en principe. Quant aux
exceptions prévues par l’article 69 du décret de 1862, elles
intéressent pour la plupart les marchés passés au nom de
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 213
l’État. Cependant sont autorisés les marchés de gré à gré
« pour les fournitures, transports et travaux qui, dans le cas
d’urgence évidente amenée par des circonstances imprévues
ne peuvent pas subir les délais de l’adjudication, ainsi que
pour les fournitures, transports et travaux dont la dépense
totale n’excède pas 10,000 francs, et, si le marché est pour plusieurs
années, dont la dépense annuelle n’excède pas 3,000
francs. » Ces dispositions s’appliquent aux départements.
Du reste, en pareil cas, comme le marché de gré à gré est
un contrat, c’est le préfet qui doit le passer, sur l’avis conforme
de la commission départementale.

D’un autre côté, si le conseil général doit respecter les règlements
sur la matière, il peut toutefois demander que l’adjudication
ait lieu dans un cas où elle n’est pas exigée.
C’est ce qui résulte implicitement d’un décret du 1er juillet
1873 annulant une délibération du conseil général de la Charente,
qui avait prescrit la mise en adjudication de la fourniture
des imprimés à la charge des communes du département.
Le décret s’exprime ainsi : « Considérant que si la loi du
10 août 1871 a donné au conseil général le droit de prendre
une décision semblable en ce qui concerne les impressions à
la charge du département, aucun texte ne l’autorisait à en
étendre l’application aux fournitures faites pour le compte
des communes. »
IV. — Des transactions.

L’article 38 de la loi du 10 mai 1838 portait : « Les transactions
délibérées parle conseil général ne peuvent être autorisées
que par ordonnance du roi, le Conseil d’État entendu. »
Le conseil d’État avait étendu à ces transactions l’arrêté du
21 frimaire an XII, en ce sens qu’il exigeait que la délibération
du conseil général fut prise sur la consultation de trois
jurisconsultes désignés par le préfet. Le décret de décentra-

lisation de 1852 transmit aux préfets le droit d’autoriser les
transactions. « Cependant, disait le ministre de l’intérieur
dans une circulaire aux préfets, si l’intervention du Conseil
d’État et du pouvoir exécutif n’est plus nécessaire, vous
n’êtes pas dispensé de prendre l’avis du conseil de préfecture
et de demander une consultation à trois jurisconsultes désignés
par vous » (Circulaire du 5 mai 1852).

La loi de 1866 et après elle celle de 1871 ont donné au conseil
général le droit de statuer définitivement sur les transactions.
Pour suppléer autant que possible à l’examen du
Conseil d’État et assurer aux intérêts du département une
garantie sérieuse, on peut recommander de prendre l’avis de
troisjurisconsultes. Mais il n’y a là aucune obligation.
V. — Des actions.

Le conseil général statue définitivement [sur les actions.
D’après la loi de 1866, le préfet en cas d’urgence pouvait personnellement
intenter une action ou y défendre, sauf à rendre
compte au conseil général. Mais le droit du conseil restait
entier, de sorte que si au moment de la session le procès
n’était pas encore terminé, une délibération suffisait pour
qu’il n’y eût plus lieu de suivre. Ce droit qu’avait le préfet
en cas d’urgence à été transporté à la commission départementale
qui statue dans l’intervalle des sessions. Hors les
cas d’urgence, c’est au conseil général à prendre une décision
 ; s’il s’agit au contraire de défendre à une action, l’article
54 dit que l’avis conforme de la commission départementale
suffit.

C’est au préfet qu’appartient le droit de représenter le département
en justice ; la commission départementale n’a
pas qualité pour citer en justice, alors même que le conseil
général lui en aurait confié la mission. La délibération du
conseil général à cet égard doit être considérée comme nulle
et non avenue.
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 215
C’est également au préfet seul qu’est remis le soin de diriger
l’affaire et de procéder aux actes d’exécution, comme la
constitution d’avoué (1) , la désignation de l’avocat et autres
actes de procédure.

Un arrêt du Conseil d’État du 16 décembre 1863 a admis
que le ministre des travaux publics n’a pas qualité pour
exercer les actions du département, et spécialement pour
déférer au Conseil d’État, au nom d’un département, un
arrêté de conseil de préfecture relatif à une action en indemnité
intentée contre ce département pour dommages provenant
des travaux d’une route départementale.

Il peut sembler étonnant que cette question ait été posée.
Et cependant, peu d’années auparavant, en 1859, le Conseil
d’État avait admis la solution contraire. Cette jurisprudence
ancienne montre avec quelle difficulté l’idée de la personnalité
civile du département s’est introduite. Il faut dire que
dans ces espèces il s’agissait de routes départementales, et
que la question de propriété de ces routes venait encore
rendre plus délicat le débat soulevé. Quoi qu’il en soit, ce
point ne peut plus faire aucun doute aujourd’hui.

Aucune action judiciaire autre que les actions possessoires
ne peut être intentée contre un département qu’autant que
le demandeur a préalablement adressé au préfet un mémoire
exposant l’objet et les motifs] de la réclamation. Il en est
donné récépissé à la partie qui ne peut porter son action
devant les tribunaux que deux mois après la date du récépissé,
sans préjudice des actes conservatoires (art. 55 de la
loi de 1871).
(1) En effet, un département plaideur doit constituer avoué.L’État, en vertu
de l’arrêté du 10 thermidor an IV, non abrogé par l’article 1041 du Code de
procédure, n’est pas tenu de constituer avoué devant les tribunaux. Mais une
pareille disposition ne peut s’appliquer aux départements depuis qu’ils sont
reconnus personnes civiles distinctes de l’État. Aussi l’exploit d’assignation ou
d’appel fait au nom d’un préfet représentant un département serait vicié à
peine de nullité (art. 61, Code de procédure) , s’il ne contenait pas constitution
d’avoué. Seulement, il y aura lieu à communication au ministère publique
(art. 83, Code de Procédure).
Avant la loi de 1871, il avait été jugé qu’une fois le mémoire
remis, le préfet devait, dans les deux mois,faire les diligences
nécessaires pour réunir le conseil général et obtenir
l’autorisation de défendre à l’action ; et que, après l’expiration
de ces deux mois, sans autorisation rapportée, les tribunaux
avaient droit de rendre un jugement, sauf au préfet à demander
un sursis en justifiant des causes l’ayant empêché d’obtenir
l’autorisation. Aujourd’hui, le préfet défend sur l’avis
de la commission départementale ; il n’y a donc plus lieu de
chercher à réunir le conseil général.

Le mémoire est exigé, que le demandeur soit un particulier,
une commune ou un autre département. Il est bien entendu
que la commune demanderesse n’est pas dispensée pour cela
d’obtenir l’autorisation de plaider.

Mais celui qui, défendeur en première instance, relève
appel d’un jugement qui a accueilli une action intentée contre
lui par un département, n’a pas besoin de présenter un mémoire.


L’article 55 ajoute que la remise du mémoire interrompt
la prescription, si elle est suivie d’une demande en justice
dans le délai de trois mois. Il n’en était pas de même avant
la loi de 1871. Vis-à-vis de l’État et des communes, la présentation
du mémoire interrompait bien toute prescription
(Décret des 28 octobre, 5 novembre 1790, titre 3, article 15 ;
loi du 18 juillet 1837, article 51). Mais, vis-à-vis des départements,
la prescription était simplement suspendue, depuis la
présentation du mémoire jusqu’à l’expiration du délai après
lequel l’action pouvait être intentée. Il résultait de là une
anomalie signalée par les auteurs : « Quand il s’agit d’une
action à intenter contre l’État ou une commune, l’interruption
de la prescription a pour effet d’effacer toute possession
antérieure, que le mémoire soit ou non suivi d’une assignation
en justice à l’expiration du délai. M. Reverchon croit, il
est vrai, que si la loi ne subordonne pas expressément ici
l’interruption de la prescription, comme dans le cas de l’arti-
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 217
cle 2245 du Code civil, à la condition d’une assignation ultérieure
en justice, cette condition n’en doit pas moins être
suppléée. Mais il ne paraît pas possible d’ajouter aux dispositions
de la loi, surtout en matière de prescription. Lorsqu’il
s’agit au contraire d’une action concernant un département,
la prescription n’étant que suspendue reprend
son cours si à l’expiration du délai une assignation en justice
ne vient pas l’interrompre définitivement ; de sorte que
dans ce dernier cas la prescription se trouve bien retardée
de deux mois, mais le département pourra joindre à sa possession
antérieure celle qui suivra l’expiration du délai » (1).
Telle était la législation. Les auteurs la critiquaient avec raison.
Ainsi,. MM. Serrigny et Chauveau (2) remarquaient que
l’un et l’autre système étaient mauvais, et qu’on aurait dû
dire, dans tous les cas, que conformément au droit commun,
cette tentative de conciliation aurait l’effet d’interrompre la
prescription, si elle était suivie d’une assignation en justice
dans un temps fixé après l’expiration du délai donné pour se
concilier.

C’est ce qui fut inséré dans la loi de 1871 sur la proposition
de M. Batbie. Averti par la discussion qui s’était élevée au
sujet de l’interruption dont parle la loi du 18 juillet 1837, il
fit indiquer que l’interruption n’aurait lieu que si l’assignation
se produisait dans les trois mois.

Ajoutons, qu’en ce qui concerne les communes, la jurisprudence
continuait à observer strictement le texte de la loi
de 1867, et refusait d’appbquer par analogie la disposition de
la loi de 1871. (Arrêt de la Cour de cassation du 21 août 1882.) 
« Attendu, disait l’arrêt, que l’arrêt attaqué s’est justement
conformé aux règles édictées par la loi spéciale de la matière,
et a refusé à bon droit d’apporter des restrictions et modifications
insérées dans d’autres lois étrangères au régime municipal,
et sur lesquelles on se fondait pour faire admettre
(1) M. Chauveau. Code d’instruction administrative, no 40.(2) Serrigny, op. cit. t. I, n° 439, et Chauveau, op. cit. n° 40.218 CHAPITRE IV
la fin de non-recevoir proposée par la commune. » La loi récente
du 6 avril 1884 a fait disparaître cette anomalie, et dans
son article 124 a reproduit la disposition de l’article 55 de la loi
de 1871.

D’où vient cette obligation du dépôt du mémoire ? Elle
tire son origine de la loi du 28 octobre-5 novembre 1790,
qui exige la remise d’un mémoire au préfet quand on intente
une action contre l’État. En effet, les actions domaniales
sont dispensées du préliminaire de conciliation devant
le juge de paix (article 49, Code de procédure) qui ne
pourrait aboutir à rien, attendu que le préfet n’a pas la faculté
de transiger. C’est pourquoi ce préliminaire est remplacé
par une tentative de conciliation administrative. Plus
tard, quand on rédigea la loi de 1837 sur les communes, on
se trouva en face d’une disposition résultant de l’arrêté du
17 vendémiaire an X et d’après laquelle, les créanciers d’une
commune ne pouvaient intenter contre elle aucune action
qu’après en avoir obtenu la permission du conseil de préfecture.
La jurisprudence avait interprêté ce texte en ce sens
que la permission de poursuivre ne pouvait pas être refusée
aux créanciers. « La loi de 1837 supprima cette différence
entre les actions pour 'créances ou autres objets » et remplaça
la demande d’autorisation par le dépôt d’un mémoire
destiné comme dans le cas de poursuites contre l’État, à tenir
lieu du préliminaire de conciliation. En effet, « le préliminaire
de conciliation ne peut s’appliquer aux communes et
autres personnes incapables de disposer de leurs droits,
parce qu’il n’aboutirait à rien devant le juge de paix en raison
même de cette incapacité » (1).

Cette disposition édictée pour l’État d’abord, puis pour les
communes, fut étendue sans difficulté aux déparlements en
1838, sauf ce que nous avons dit de la prescription. A celte
époque, on sait que le déparlement n’était pas capable de
transiger sans autorisation. La loi de 1871 a maintenu la for(1) 
Serrigny. op. cit. n° 428.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 219
malité du mémoire, non plus à cause de l’incapacité du département,
mais parce que le préfet ne peut rien faire sansl’assentiment
du conseil général.

Cependant il ne faut pas assimiler complètement le dépôt
du mémoire à un préliminaire de conciliation : car ce dernier
n’a lieu que pour les instances principales à introduire devant
les tribunaux civils de première instance, tandis que le mémoire
préalable doit être déposé même dans les affaires commerciales
et dans celles de la compétence des juges de paix
autres que les actions possessoires, bien que ces affaires ne
soient pas soumises à la conciliation organisée par le Code
de procédure.

Lemémoire déposéfait-il courir les intérêts ? « Sans doute, dit
M. Chauveau, le mémoire ne doit pas être assimilé à l’assignation
en justice ; mais il est analogue à la citation en conciliation. Le
silence de la loi autorise à appliquer par analogie les dispositions
de l’article 57 du Code de procédure, et à décider que
la remise du mémoire aura pour effet de faire courir les intérêts
et la restitution des fruits pourvu qu’il soit suivi d’une
assignation en justice dans le mois qui suit l’expiration du
délai après lequel l’action peut être intentée (1)  ». Cet argument
est devenu encore plus probant selon nous, depuis que
la loi de 1871 a assimilé au point de vue de la prescription la
remise du mémoire à la citation en conciliation. M. Serrigny
est d’un avis contraire. La Cour de cassation a également
admis que la remise du mémoire dans une instance contre
l’État ne fait pas courir les fruits ; « attendu que l’article 15 de
la loi du 5 novembre 1790 n’a attaché exceptionnellement
à la remise du mémoire, que l’effet d’interrompre la prescription
 ; que loin d’assimiler, quant au surplus, ce mémoire
à la demande judiciaire, il l’en distingue soigneusement en
déclarant que cette demande pourra être formulée un mois
après ladite remise. » (Arrêt du 23 décembre 1840.) La Cour
de cassation a raison de dire que la remise du mémoire ne
(1) 
Code d’instruction administrative, n° 41.
peut être assimilée à une demande ; mais la loi de 1871 a bien
eu l’intention de l’assimiler au préliminaire de conciliation,
et dès lors elle doit en produire tous les effets. Cependant
nous devons dire que depuis cette époque la jurisprudence a
examiné de nouveau la question à propos d’une demande contre
une commune : « Attendu, dit l’arrêt, que si le dépôt du mémoire
interrompt la prescription et toutes les déchéances, il ne
s’ensuit pas qu’il ait pour effet de faire courir les intérêts de
la créance dont le payement doit être poursuivi contre la commune
par une demande distincte ou séparée ; qu’à la différence
de la citation en conciliation, le dépôt ignoré de la
commune au moment où il est opéré ne peut avoir le caractère
et les effets d’une interpellation directe qui la mette en
demeure d’acquitter la dette à raison de laquelle le demandeur
veut exercer une action contre elle. J (Arrêt de la Cour de cassation
du 25 mars 1874.) Nous croyons néanmoins devoir maintenir
notre solution, à l’égard du département ; l’argument
de la Cour ne peut s’appliquer en effet à une instance engagée
contre un département, puisque la personne à laquelle
est remis le mémoire est la même que celle qui recevra l’assignation.


La remise du mémoire est-elle nécessaire quand il s’agit
d’une action administrative ? M. Chauveau parlant des actions
dirigées contre l’État soutient la négative : « Il résulte, dit-il,
de l’article 15 du décret du 28 octobre — 5 novembre 1790,
titre 3, que le législateur n’a en vue que les actions judiciaires
(1). » M. Serrigny est également de cet avis. Enfin,
un arrêt du Conseil d’État du 9 janvier 1849 a aussi décidé
que l’accomplissement de cette formalité n’est point nécessaire
lorsque la contestation doit être soumise au conseil
de préfecture. En cas de poursuite contre une commune, le
but de la remise du mémoire est que l’administration soit
avertie des poursuites, afin que si la demande lui paraît
fondée, elle puisse ménager une transaction et éviter un
(1) Chauveau : Op. cit.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 221
procès qui tournerait au désavantage de la commune. On
comprend dès lors que s’il s’agit d’une action administrative,
la demande remplisse aussi bien cet objet que le mémoire.
Cette observation est applicable aux procès dirigés contre les
départements.

La même question relative à la nécessité de la remise du
mémoire peut se poser en matière de référé. La jurisprudence
ne s’est prononcée qu’à propos d’une action dirigée
contre une commune, et a répondu que la remise n’est pas
exigée (arrêt du 10 avril 1872). Les motifs de cette décision
ont été parfaitement résumés dans les conclusions de l’avocat
général : « 11 faut reconnaître que le référé est une
action en justice ; mais si le cas de référé n’est pas formellement
excepté de la règle, l’exception résulte virtuellement
et nécessairement des dispositions du Code de procédure.
En organisant cette procédure spéciale, en décidant qu’elle
serait intentée et suivie dans des conditions et des formes
déterminées, les articles 806 et suivants de ce Code ont entendu
exclure toute autre forme, et notamment toutes celles
qui seraient incompatibles avec l’essence et le but même du
référé. » Ces observations sont certainement applicables en
cas de poursuites intentées contre un département.

Enfin, la remise du mémoire peut être remplacée par des
équipollents. Ainsi, il a été jugé que la signification qu’une
partie faite de ses litres au préfet avec sommation de reconnaître
les droits qu’elle a contre l’État, suffit, et que lorsque
le préfet a eu connaissance des prétentions d’une commune
contre le domaine par l’autorisation de plaider accordée à cette
commune, la remise d’un mémoire n’est point indispensable
(arrêts, de cassation,9 avril 1834,2 juillet l832).On peut étendre
ces solutions à notre hypothèse, en exigeant toutefois, en
principe, que les équivalents remplissent exactement le but
pour lequel le mémoire est exigé. Cependant un arrêt de
Cassation du 19 janvier 1852 a admis en règle générale que le
dépôt du mémoire ne peut être suppléé par aucun équipollent.

Le dépôt du mémoire doit être préalable à l’action : suit-il
de là qu’il ne puisse être utilement effectué après l’assignation ?
M. Serrigny (1) répond que cette tentative de conciliation
ne peut suivre un exploit introductif d’instance, que le
contraire est déraisonnable. Cependant, la Cour de cassation
a admis une solution opposée (arrêt du 20 janvier 1845).
Mais il faut remarquer que dans l’espèce aucune procédure,
autre que la citation, n’avait précédé la remise du mémoire.
« En admettant que cette citation ail été prématurément
donnée, pour faire sortir de ce fait une déchéance, il faudrait
qu’il eût empêché l’effet utile que la loi a attaché à la communication
du mémoire. Cet effet est de mettre l’administration
à même de décider si elle doit aimablement faire droit à
la demande du pétitionnaire. L’irrégularité de procédure relevée
dans l’espèce avait-elle pu gêner la faculté d’examen de
l’administration ? La négative a paru avec raison établie aux
yeux de la Cour suprême, qui, écartant pour ce cas la rigueur
du droit, a pensé qu’il n’y avait pas lieu de prononcer une
nullité qui ne faisait aucun grief à l’État. » Nous n’admettrons
pas la même solution en ce qui concerne les déparlements.
Le but du mémoire n’est pas seulement de permettre à l’administration
de transiger, mais aussi de donner au préfet un
délai suffisant pour consulter la commission départementale.

Du reste, il faut ajouter que cette nullité qui résulte de
l’inobservation de l’article 85 est relative et peut être couverte
par la défense au fond (Cour de cassation, arrêt du
3 février 1874). On doit admettre de même que le défaut de
remise du mémoire ne constitue qu’une irrégularité de nature
à vicier la procédure ; il donne simplement lieu à une exception
que les parties peuvent faire valoir devant le tribunal
saisi de l’affaire. Il ne saurait donc être question de conflit.
C’est ce qui résulte de l’ordonnance du 1er juin 1828, article 3 ;
« ne peuvent donner lieu au conflit 2° Le défaut d’accom(1) 
Serrigny, op. cit., n° 1025.DE L ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 223
plissement des formalités à remplir devant l’administration
préalablement aux poursuites judiciaires. »

VI. — Des emprunts.

L’emprunt est très fréquemment employé par les départements.
Il n’est pas de grands travaux, exigeant des ressources
considérables, qui ne s’accomplissent au moyen d’un emprunt.
C’est pour ainsi dire l’acte par lequel se manifeste
le plus souvent dans la pratique la personnalité des départetements.


D’après la loi de 1838, les conseils généraux ne faisaient que
délibérer sur les emprunts à contracter dans l’intérêt des
départements : leur vote élait soumis en ce cas à l’approbation
gouvernementale. La loi de 1866 a donné aux conseils généraux
le droit de voter définitivement les emprunts remboursables
en douze années au plus. Ce délai a été étendu à quinze
ans par la loi de 1871. Les intérêts de l’emprunt sont payés
sur le budget ordinaire ou sur le budget extraordinaire. Le
plus souvent pour faire face à cette dépense, les conseils généraux
votent des centimes extraordinaires.

Une fois l’emprunt contracté, le conseil général doit assurer
chaque année le payement des intérêts. Autrement, la dette,
étant exigible, deviendrait obligatoire et pourrait être inscrite
d’office par le gouvernement en vertu de l’article 61 de la loi
de 1871.

Si l’emprunt doit être remboursé dans une limite excédant
quinze années, ou bien si les centimes extraordinaires votés
pour assurer son remboursement dépassent le maximum fixé
par la loi de finance, l’intervention du pouvoir législatif
devient nécessaire. Ainsi ce qui était la règle jusqu’en 1866
est devenu l’exception. Du reste, le pouvoir législatif aie droit
de modifier le chiffre et les conditions de l’emprunt.

Hors ce cas exceptionnel, le conseil général est absolument

maître de déterminer le mode d’emprunt. Il peut le contracter
de gré à gré, ou avec publicité et concurrence, ou par souscription
ou directement à la caisse des dépôts et consignations,
ou avec tout autre établissement de crédit. L’emprunt
avec émissions d’obligations est assez fréquemment employé.


Lorsque le conseil général inscrit au budget extraordinaire
le montant d’un emprunt à contracter durant la durée de
l’exercice, il ne fixe pas l’époque de la réalisation de cette
ressource. « L’exécution plus ou moins rapide des travaux,
les faits imprévus qui peuvent se produire doivent en effet
avoir pour résultat de retarder ou de hâter le moment où il
sera nécessaire de faire appel au crédit. Aussi l’époque de la
réalisation de l’emprunt est-elle fixée par la commission départementale
(1)  ».■

VII. — Des créances et des dettes du département.

On sait qu’à de nombreux points de vue, l’État n’est pas considéré
comme un créancier ordinaire (2) et qu’il est armé à
l’égard de ses débiteurs de pouvoirs spéciaux, que ne pourrait
invoquer un simple particulier. Le département n’a pas
une situation aussi privilégiée. Cependant il peut revendiquer
certaines garanties.

Un résumé rapide mettra ce point en lumière.
Créances du département contre les acquéreurs de biens.—
Nous avons vu qu’à la différence des contrats passés au
nom de l’Étal, ceux conclus par les départements ne peuvent
contenir stipulation d’hypothèque à moins d’intervention d’un
notaire et n’emportent pas exécution parée.
(1) M. Barbier. Traité du budget départemental, p. 116.(2) Bien entendu il n’est question ici que des créances qui n’ont pas pour
objet le montant des impôts, c’est-à-dire de celles que l’État acquiert comme
personne morale et non comme puissance publique, les seules du reste
que l’on puisse rapprocher des créances départementales.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 225
Il ne peut donc être question de contrainte comme cela a
lieu envers les acquéreurs de biens nationaux (Loi du 18 août12septembre
1791, article 4). La loi du 18 floréal an X, article 8,
et la loi du 18 mai 1850 qui établissent une déchéance spéciale
en faveur de l’État en cas de non paiement du prix, sont
également inapplicables. Il en est de même à l’égard des
créances des départements vis-à-vis les preneurs à bail de
biens départementaux.
Créances du département contre le comptable. — Le Trésor
public, d’après les articles 2098 et 2121 du Code civil
a un privilège et une hypothèque sur les biens des comptables.
Une loi de 1807 a réglé sur quels biens porteraient
d’une part le privilège, de l’autre l’hypothèque. Elle a donc, en
ce qui concerne les créances de l’État, modifié l’article 2122 du
Code civil. Le département n’a pas de privilège ; à son profit
existe seulement l’hypothèque légale de l’article 2121, et
comme la loi de 1807 ne lui est pas applicable, son hypothèque
reste sous l’empire de l’article 2122. L’article 2121 ne
somme pas expressément le département. Mais on doit le
comprendre parmi les étabbssements publics. Du reste, l’article
1er du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité, ne
laisse aucun doute à cet égard.
Créances contre les fournisseurs. — Il existe au profit de
l’État deux garanties légales contre ses fournisseurs.
1° Une hypothèque qui peut être stipulée dans l’acte
administratif ; 2° Les peines établies par le Code pénal
contre les délits des fournisseurs. Les départements ne
profitent pas de ces garanties générales, et ne possèdent que
celles qu’ils s’assurent dans leurs marchés. En conséquence,
les cautionnements en immeubles doivent être constitués par
actes passés devant notaire.
Créances contre les entrepreneurs de travaux publics. —
La responsabilité de droit commun des architectes (art. 1792
226 CHAPITRE IV
et 2270 du Code civil) est appliquée par le Conseil d’État aux
architectes et entrepreneurs non seulement de l’État, mais
aussi de tous établissements publics y compris les départements.
(Voir : arrêts 21 juillet 1853 et 14 mars 1861). Cette
responsabilité s’étend, en dehors des édifices proprement dits
aux travaux d’art tels que les ponts. Enfin, le délai de dix
ans court non de la date de réception du procès-verbal de la
réception des travaux, mais de celle de leur achèvement et
de la prise de possession.
Dettes des départements. — Si des créances nous passons
aux dettes des départements, nous avons encore à signaler
des règles spéciales.

Pour obtenir l’exécution d’une condamnation pécuniaire
ou d’un titre de créances contre un département, il faut
adresser une pétition au préfet, qui inscrit la somme due
au budget du département, sur lequel le conseil général
statue. Une fois la dépense votée, le payement a heu
sur mandat du préfet. Si le préfet refuse de porter la créance
au budget, on se pourvoira devant le ministre d’abord, ensuite
au Conseil d’État, et, dans le cas où le conseil général
ne voudrait pas voter la dépense, on réclamera l’inscription
d’office. En effet, l’article 61 de la loi de 1871 a ajouté aux
dépenses obligatoires mentionnées dans l’article 60 « l’acquittement
des dettes exigibles ».

Ces règles supposent en principe qu’à l’égard des biens
départementaux la voie de la saisie n’est pas praticable.

Il est bien vrai qu’au cas d’une action réelle en revendication,
le jugement revêtu de la formule exécutoire produira
ses effets ordinaires aux mains de l’adversaire du département
pour prendre possession de l’objet en litige avec l’assistance
de la force publique. Mais s’il s’agit d’une action
personnelle, le créancier ne peut pas ramener son titre a exécution
par voie de commandement, saisie-exécution, saisie
arrêt ou saisie immobilière, comme il le ferait à l’égard d’un
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 227
simple particulier. En effet, l’article 65 de la loi de 1871 est
ainsi conçu : « le comptable chargé du service des dépenses
départementales ne peut payer que sur les mandats délivrés
par le préfet, dans la limite des crédits ouverts par les budgets
du département. » Il faut donc s’adresser au préfet qui
paiera ou fera procéder au besoin à l’inscription d’office. Le
décret peut être rendu non seulement au cas de jugement
contradictoire et de jugement par défaut contre avoué passé
en force de chose jugée quinze jours après la notification,
mais aussi au cas de jugement par défaut contre partie,
contre lequel l’opposition serait recevable jusqu’à l’exécution.
Il faut supposer dans ce dernier cas que c’est la commission
départementale qui a voulu faire défaut.

La déchéance quinquennale établie pour les dettes de l’État
par la loi du 29 janvier 1831, n’est pas applicable aux départements
(art. 480. Décret de 4862 sur la comptabilité publique).


VIII. — Obligations qui ne dérivent pas d’un contrat.

Les personnes morales, telles que les départements, sont
soumises au droit commun en matière d’obligations. Ces obligations
peuvent donc résulter non seulement de contrats,
mais aussi de quasi-contrats (ainsi un quasi-contrat judiciaire) 
de quasi-délits et même de délits. Cette responsabilité
qui naît en dehors des contrats est pénale ou civile. La
première consiste à subir une peine infligée par la société, la
seconde a pour objet de réparer le préjudice causé à un particulier.


La Cour de cassation a admis que la responsabilité pénale,
même quand elle est purement pécuniaire, ne peut jamais
s’appliquer à l’État. « Attendu que l’État ne peut jamais être
réputé l’auteur d’un délit ou d’une contravention ; que si dans
certaines circonstances il est responsable de ses agents et

doit réparer le tort qu’ils auraient occasionné, ce n’est ià
qu’une responsabilité civile qui ne peut s’étendre aux confiscations
et aux amendes (arrêt du 11 août 1848). » Cette doctrine
a pour conséquence d’affranchir l’État de toute responsabilité
pénale, même dans le cas ou par exception un
commettant ordinaire pourrait être déclaré pénalement
responsable du fait d’autrui (1). Doit-on appliquer un principe
analogue aux départements ? M. Sourdat (2) pense que dans
les cas exceptionnels ou la responsabilité du fait d’autrui
s’étend aux amendes, en vertu d’une disposition expresse de
la loi, les personnes morales autres que l’État doivent y être
condamnées comme les simples particuliers. C’est ainsi que
l’article 13 de la loi du 30 mai 1851 portant règlement sur
la police du roulage décide que « tout propriétaire de voiture
est responsable des amendes, dommages-intérêts et frais de
réparations prononcés contre toute personne préposée par
lui à la conduite de sa voiture, » Cette disposition serait certainement
applicable à un département poursuivi à raison
d’une contravention commise par le conducteur d’une voiture
dont il serait propriétaire.

Mais ne peut-on aller plus loin ? L’État, dit la Cour de
cassation, ne peut être réputé l’auteur d’un délit ou d’une
contravention. Mais le département a-t-il le droit comme
l’État de s’abriter sous cette présomption légale qu’il n’a
jamais donné mandat de délinquer ? « A la vérité, dit
M. Sourdat, on suppose difficilement que le corps lui-même
puisse se rendre personnellement coupable d’un fait réprimé
par la loi pénale, pour l’avoir par exemple commandé à
l’agent d’une manière expresse. Mais sans parler des crimes
proprement dits, cette complicité ou coopération se conçoit
pour certains délits ou contraventions qui peuvent entraîner
(1) En pareil cas, on présume que la faute provient du fait du commettant.
Il s’agit dès lors bien plutôt d’une responsabilité directe que de la responsabilité
du fait d’autrui.(2) M, Sourdat. De la responsabilité en. dehors des contrats.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 229
des peines pécuniaires. Or, qui pourrait s’opposer à ce que
la preuve de la complicité ou de la coopération fut faite et
la peine appliquée conformément à la loi » (1).

Quoi qu’il en soit, le plus souvent, la personne morale ne
pourra être considérée comme ayant encouru elle-même la
responsabilité pénale. La faute proviendra du fait d’un individu,
et on se trouvera en présence non plus du Code pénal ni
même des articles 1382 et 1383 du Code civil, mais de l’article
1384.

Doivent être considérés comme pouvant engager la responsabilité
du département tous ceux qui, fonctionnaires, entrepreneurs
ou ouvriers, sont rétribués sur les fonds départementaux,
et qui par conséquent ont la qualité de préposés
exigée par le Code civil. Le préfet, bien qu’il ne soit pas payé
par le département, est également un préposé en tant qu’il
représente la personnalité civile du département. On ne saurait
objecter qu’il n’est pas élu par les habitants delà circonscription
ni par les conseillers généraux. La jurisprudence a en effet
toujours admis que les maires, même à l’époque où ils étaient
nommés par le pouvoir central pouvaient engager la responsabilité
de la commune. Il doit en être de même pour les
préfets. Seulement il faut supposer que l’acte incriminé ne peut
rentrer dans la catégorie de ceux pour lesquels le préfet agit
comme délégué du pouvoir central.

En matière de travaux publics, on se trouve en présence
d’une législation spéciale. Il est admis aujourd’hui que les
travaux exécutés par un département dans un intérêt d’utilité
générale rentrent dans la catégorie de ceux prévus par
l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. Nous revien(1) 
Cette argumentation, si elle est exacte, nous paraît s’appliquer à l’État
aussi bien qu’aux départements. Aussi serions-nous porté à décharger l’État
de toute responsabilité en ce qui concerne les amendes ou la confiscation, non
pas pour les raisons données par la Cour de cassation dans l’arrêt rapporté
plus haut, mais par ce motif que l’amende est prononcée contre l’État au
profit de l’État lui-même et que par suite il y a confusion entre les deux obligations.
drons plus tard sur ce point qui présente une grande
importance relativement aux règles de compétence. Mais
nous devons en conclure dès maintenant que les questions
de dommages soulevées par suite de l’exécution de travaux
publics départementaux, seront résolues d’après les principes
spéciaux à la législation des travaux publics, et non
d’après les règles du droit civil.

SECTION III
Des règles spéciales à l’administration du domaine public.
Nous parlerons successivement des routes départementales,
des ponts et bacs et des chemins de fer d’intérêt local.
Routes départementales.

Il importe de déterminer en premier lieu, quelles sont les
autorités compétentes pour procéder au classement et au
déclassement de ces routes.

Aux termes du décret de 1811, le chef de l’État statuait par
décret après délibération du conseil général. La loi du
20 mars 1835, exigea que le vote fut précédé d’une enquête.
D’après la loi de 1838, l’initiative est laissée au conseil
 ; les dépenses d’entretien seules sont obligatoires,
jusqu’à concurrence des ressources inscrites à la première
section du budget. Les, dépenses de construction deviennent
facultatives. Si donc le conseil ne statue pas encore définitivement,
du moins il acquiert un droit d’initiative. Il était
résulté de cette disposition une difficulté sérieuse : quand une
route départementale devait traverser plusieurs départements
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 231
il suffisait de l’inertie ou de la mauvaise volonté d’un seul
conseil général pour empêcher l’exécution d’un travail d’intérêt
commun. Une loi du 25 juin 1841, dût intervenir et décider
que dans ce cas, une loi pourrait désormais ordonner le
classement ou l’exécution de la route après une enquête dont
les formes seraient ultérieurement déterminées, et fixer la
part contributive de chaque département intéressé.

La loi de 1866, donna au conseil général le pouvoir de
statuer définitivement sur le classement et la direction des
routes départementales, lorsque leur tracé ne se prolongeait
pas sur le territoire d’un autre déparlement (§ 6 de l’art. 1er).
Toutefois le gouvernement se réservait non seulement le droit
d’annuler en cas de violation de la loi ou d’un règlement
d’administration publique, ce qui n’était que l’application
d’une règle générale, mais encore, en vertu de la disposition
spéciale du dernier paragraphe de l’article 1, celui de suspendre
indéfinitivement la décision prise parle conseil général.
Du reste, l’enquête prescrite par la loi du 20 mars 1835 restait
obligatoire. Enfin la législation ne fut pas modifiée en ce qui
concernait les routes dont le tracé s’étendait sur plusieurs
départements. En cas d’accord des conseils généraux, il était
statué par un décret ; en cas de désaccord par une loi. De
plus, les formalités relatives à la déclaration d’utilité publique
en matière de traversées départementales restaient fixées
comme auparavant. Mais la disposition, peut-être la plus
importante de la loi de 1866, fut celle qui déclara désormais
non obligatoires les dépenses d’entretien des routes départementales.


Nous arrivons ainsi à la loi du l0 août l871, qui a augmenté encore
les attributions des conseils généraux en décidant qu’ils
statueraient définitivement sur le classement et la direction
de toutes les routes départementales, que leur tracé fût limité
ou non à un seul département. (1) Le gouvernement n’a donc
(1) Cependant ce principe comporte encore aujourd’hui une exception.
Quand il s’agit d’une portion de route nationale délaissée et classée comme
aucun droit de suspension, il ne conserve que la faculté
d’annuler en cas de violation de la loi. Bien entendu, ses
pouvoirs en matière de déclaration d’utilité publique sont
toujours réservés. La loi de 1871 ne s’explique pas formellement
sur ce point comme l’avait fait celle de 1866. Mais il
résulte de la discussion à l’Assemblée nationale qu’aucun
changement n’a été apporté à la législation antérieure. En
effet, lors de la troisième délibération, on a repoussé un
amendement de la commission tendant à accorder aux
conseils ' généraux le droit de déclarer l’utilité publique
de tous les travaux départementaux (1).

La faculté qu’ont les conseils généraux de statuer définitivement
sur le classement, la direction et l’entretien des
routes départementales entraine nécessairement pour ces
assemblées des pouvoirs d’une égale étendue en ce qui
concerne les projets, plans et devis des travaux à exécuter.

Le droit de déclassement a suivi les mêmes vicissitudes et
aujourd’hui est soumis aux mêmes règles que le droit de
classement. Cependant on a voulu restreindre les pouvoirs
souverains du conseil général à l’hypothèse ou la route ne se
route départementale, l’article 1er de la loi du 24 mai 1842, ne se contente
pas de la décision du conseil général ; il exige un décret. Cette loi qui vise un
cas tout spécial n’a pas été abrogée par celle de 1871. On ne saurait objecter
qu’elle ne faisait qu’appliquer le droit commun (modifié en 1871). En 1842 un
arrêté du préfet suffisait pour classer un chemin vicinal ; et cependant, dans
le cas ou la portion de route nationale était placée dans le réseau vicinal, un
décret était encore déclaré nécessaire par la loi du 24 mai.(1) Un doute peut s’élever sur la question de savoir à qui revient le droit
de déclarer d’utilité publique. On ne peut appliquer ici la loi du 27 juillet
1870, (voir article 2). Il y a bien l’article 4 du sénatus-consulte du 5 décembre
1852, qui pour tous les travaux publics exige un décret, le Conseil d’État
entendu. Mais cet article a-t-il modifié la loi du 3 mai 1841, qui se contentait
d’une simple ordonnance royale pour l’exécution d’une route départementale.
Le Conseil d’État en 1856, a admis la négative en se basant sur ce que le
égislateur de 1852, a voulu étendre d’une manière générale les pouvoirs du
chef de l’État et lui donner le droit d’autoriser dans des cas ou une loi était
auparavant nécessaire. Il n’a donc pu restreindre son pouvoir sur le points pécial
qui nous occupe.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 233
prolonge pas sur un autre département. Le droit de déclasser
a-t-on dit comporte non seulement le droit de faire passer
une voie publique d’une classe dans une autre, mais
aussi celui de la supprimer et toutes les fois qu’une mesure intéresse
plusieurs départements il doit y avoir lieu à l’application
des dispositions des articles 89 et 90 de la loi. Il faut donc
exiger l’accord des conseils généraux intéressés pour prononcer
le déclassement. Cette manière de voir a été adoptée dans
une circulaire du ministre des travaux publics (14 octobre
1871) et dans un avis du Conseil d’État (9 août 1875). Cet avis
ajoute que: « la délibération par laquelle un conseil général
aurait prononcé le déclassement d’une route départementale
demeure sans force exécutoire et sans effet
jusqu’à ce qu’elle ait été ratifiée par les conseils généraux
intéressés ; qu’en conséquence il n’y a lieu d’en poursuivre
l’annulation, ni en vertu de l’article 47, ni en vertu de l’article
53 de la loi du 10 août. » Depuis, une circulaire du ministre
de l’intérieur du 9 août 1879 a repris la question. Lorsqu’une
route départementale traverse plusieurs départements,
chacun n’est intéressé qu’à une seule chose ; c’est que
sur toute l’étendue du tracé de la roule, les facilités offertes
au point de vue de la circulation restent exactement les mêmes.
Chaque conseil peut donc déclasser à lui seul la portion
de la route qui le concerne pour en faire un chemin vicinal
de grande communication, pourvu que ce chemin conserve la
même largeur que la route. Les autres départements ne
souffriront nullement du changement apporté au régime
juridique de cette partie de la route, « cela' est tellement
vrai, ajoute la circulaire, que sur seize départements
qui ont déclassé leurs routes départementales depuis 1871
douze se sont abstenus de consulter leurs voisins, lesquels
n’ont paru avoir éprouvé aucun trouble par suite de l’opération
puisqu’ils n’ont pas formulé de réclamations. Cette expérience
est tout à fait concluante, et l’application, le cas échéant,
de l’article 90 suffit pour sauvegarder les intérêts aussi bien
234 CHAPITRE IV
que les droits des conseils généraux ». Cette distinction nous
paraît juste et donne satisfaction aux observations exposées
plus haut. Toutefois une objection pourrait être soulevée. Le
texte primitif de la loi conférait aux conseils le pouvoir de
déclasser les routes départementales * alors même qu’elles
se prolongeaient sur le territoire d’un ou de plusieurs départements
à la condition de consulter les déparlements intéressés,
 » M. Waddington rapporteur, expliqua que l’intention
de la commission avait été de ne pas subordonner le droit
d’un département sur son territoire à celui d’un autre département
sur le sien et de laisser chacun d’eux maître absolu
de sa vicinalité ; que, du reste, il n’y avait pas à craindre de
voir les départements abuser de cette faculté pour supprimer
les débouchés qui existent et dont tout le monde à besoin
dans un département comme dans un autre. C’est alors qu’intervint
M. Batbie, pour soutenir qu’il n’y avait aucune raison
de déroger à l’article 90, et qu’on ne pouvait permettre
à un seul conseil général de disposer d’une route, sans le
consentement des autres départements. Sur ces observations
la dérogation à l’article 90 ne fut pas maintenue par la commission.
D’après cet exposé des travaux préparatoires, il
semble bien que l’hypothèse qui nous occupe ait été considérée
par les auteurs même de la loi comme tombant sous
l’application de l’article 90. Nous nous contenterons de répondre
que la question est justement de savoir si, quand la
condition juridique seule de la route est modifiée et non son
mode de viabilité, on peut dire que l’intérêt des départements
voisins est véritablement engagé.

Cette même circulaire du 9 août 1789 règle un autre point
controversé : « On s’est demandé si la loi du 23 mars 183S,
exigeant que le classement d’une route nouvelle soit précédé
d’une enquête, s’appliquait au déclassement et si elle était
toujours en vigueur. Une décision contentieuse du 10 novembre
1876, rendue sur un pourvoi de la ville de Bayeûx,
avait déclaré que si la loi du 20 mars 1835 exige que le clas-
DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 235
sèment des routes départementales soit précédé d’une enquête,
aucune disposition de la loi ni de règlement n’a exigé
que le déclassement soit précédé de cette formalité. Mais
l’assemblée générale du Conseil d’État n’a pas maintenu cette
jurisprudence ; elle a prononcé l’annulation d’une délibération
du conseil général de Tarn et-Garonne, qui avait prononcé le
déclassement des routes départementales sans que les formalités
prescrites par la loi de 1835 aient été accomplies.
Cette délibération a été prise conformément aux conclusions
du ministre de l’intérieur et confirmée par un décret du 13
novembre 1871. »

Il arrive très souvent que les conseils généraux déclassent
une route départementale pour la faire entrer dans le réseau
vicinal. Quelles conséquences doivent entraîner de pareilles
décisions au point, de vue de la domanialité ? La question a
été discutée dans les circonstances suivantes: En 1877, plusieurs
particuliers attaquèrent devant le Conseil d’État comme
entachée d’excès de pouvoir une délibération du 25 avril
1873, par laquelle le conseil général de l’Oise avait classé
toutes les routes départementales de l’Oise parmi les chemins
vicinaux de grande communication, en réservant les droits du
département sur la propriété du sol des anciennes routes
déclassées et sur les plantations qui en dépendaient. Les requérants
se basaient sur ce que le Conseil n’avait pas le droit
de déclasser les routes départementales par mesure générale,
et que d’ailleurs ce déclassement était fictif, puisque le
Conseil se réservait la propriété du sol.

Le Conseil d’État, sans examiner au fond rejeta le pourvoi en
refusant de reconnaître un intérêt personnel aux requérants,
tant que des subventions industrielles ne leur seraient pas
réclamées. Mais dans les observations du ministère de l’intérieur,
la question qui nous occupe fut traitée. « En classant
comme chemins vicinaux de grande communication les anciennes
roules départementales, le conseil général a-t-il pu
réserver au département son droit de propriété sur le sol de

ces routes ? Les requérants croient pouvoir affirmer que,
dès qu’elles étaient classées dans le réseau de la vicinalité,
ces lignes entraient dans le domaine communal. » Pour réfuter
ce principe, le ministre rappelait les controverses relatives
au décret de 1811 « il n’avait donc pas suffi du déclassement
des routes impériales et de leur classement à titre de routes
départementales pour que les départements devinssent propriétaires.
Il a fallu la disposition de l’article 59 de la loi de
1871. Le conseil général de l’Oise a donc parfaitement pu
modifier la nature d’un certain nombre de lignes sans porter
atteinte au domaine du département, et les réserves qu’il a
inscrites dans sa délibération sont parfaitement légales. »

Du reste, en 1872, au sujet du classement dans l’Ain de
portions délaissées de routes départementales comme chemins
vicinaux un avis du ministre de l’intérieur a donné plusieurs,
solutions dont nous pouvons tirer les principes suivants
:

1° Lorsqu’un conseil général déclasse une roule départementale
pour la classer dans le régime vicinal, le département
conserve la propriété du sol à moins que par des dispositions
formelles cette propriété n’ait été abénée. Le conseil ne consent
qu’un droit d’usage. Il ne fait que changer la destination
d’une propriété immobilière qui ne cesse pas de faire
partie du domaine départemental, et si plus tard une portion
de ce chemin est délaissée, elle tombera dans le domaine
privé du département.

2° Réciproquement, si un conseil général déclasse un chemin
vicinal et le classe comme route départementale, ou bien
emprunte une portion de voirie municipale, pour en faire
une route départementale, et que plus tard cette route est
abandonnée ou déclassée, le sol fait partie du sol communal.
Les communes qui n’avaient pas été dépouillées de leurs
biens par le classement reprennent le droit d’usage momentanément
exercé par le département (1).
(1) Ces mêmes principes ont été formellement reconnus par le Conseil d’ÉtatDE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 237
Ces décisions ont été vivement contestées (1). On a soutenu
que, dès qu’une voie est classée dans le réseau de la vicinalité,
elle entre nécessairement dans le domaine communal.
On s’appuie d’abord sur l’article 15 de la loi du 21 mai 1836,
aux termes duquel la déclaration de vicinalité d’un chemin
attribue définitivement à la commune la propriété du sol de
ce chemin, et ensuite sur la loi du 24 mai 1842 (art. 4). Cet
article suppose qu’une roule royale a été délaissée et que
certaines parties ont été classées parmi les roules départementales
ou les chemins vicinaux, et il décide que les parcelles
de terrain qui ne feraient pas partie de la nouvelle
voie, peuvent être aliénées dans certaines formes par le département
ou la commune. Ce qui prouve bien que le déclassement
entraîne une translation de propriété.

Ces,arguments ne nous semblent pas concluants. D’abord,
l’article 15 de la loi de 1836 se rapporte à une hypothèse
toute différente. Les arrêtés du préfet, dit-il, portant reconnaissance
et fixation de la largeur d’un chemin vicinal, attribuent
définitivement au chemin le sol compris dans les limites
qu’il détermine (comp., art. 44 et 86 de la loi du 10 août 1871).
Cela est incontestable, mais rien ne prouve que la commune
doive être nécessairement propriétaire. La loi de 1836,
dans son article premier, met simplement les chemins vicinaux
à la charge des communes.

Quant à la loi de 1842, on peut tout au plus en tirer cette
conclusion que le déclassement, dans le cas spécial qui est
prévu par cette loi, entraîne une translation de propriété ;
mais rien ne nous autorise à étendre cette disposition particulière
(2).
à l’égard des chemins vicinaux absorbés par une route nationale. (Avis du 24
novembre 1860).(1) V. M. Choppart. Déclassement des routes départementales.(2) Les paroles suivantes du rapporteur à la Chambre des députés, « lui
sont destinées à justifier ce transfert de propriété montrent bien qu’il s’agit
là d’une mesure extraordinaire qui avait besoin d’être spécifiée d’une manière
expresse : « Il est utile d’encourager les départements à classer ces portions
Nous avons supposé jusqu’ici que le conseil général, par
mesure particulière, déclasse une roule départementale
déterminée. Ce qu’il peut faire pour une de ces voies de
communication, il peut certainement le répéter pour toutes.
De là découle pour cette assemblée le droit de déclasser en
bloc toutes les routes départementales. Cette solution est
aujourd’hui généralement admise, et la pratique l’a consacrée
(1).

Enfin, le conseil général est maître de statuer définitivement
sur la désignation des services qui seront chargés de
la construction ou de l’entretien des routes départementales.
Ces pouvoirs, très considérables du reste, des assemblées
de départements, découlent des textes de la loi de 1871. Ils
ne sauraient être étendus en dehors des hypothèses prévues
et doivent être considérés comme déterminés d’une façon
limitative. C’est ainsi qu’un avis du Conseil d’État, émis le
15 juillet 1873, a reconnu qu’aucun des textes de la loi de
1871 ne donnant aux conseils généraux le droit de statuer
sur les plans d’alignement des roules départementales, ce
droit est resté dans les mains du pouvoir exécutif. Le conseil
général doit seulement être appelé à délibérer, par
application du dernier alinéa de l’article 50 de la loi de 1871.
Ponts et bacs.

Le conseil général statue définitivement sur l’établissement
et l’entretien des bacs et passages d’eau desservant les routes
et chemins à la charge du département. Nous avons déjà dit
que par chemins à la charge du département, il faut entendre
non seulement les chemins de grande communication, mais
d’anciennes routes et chemins ; les terrains ainsi concédés les indemniseront
des frais d’entretien et profiteront plus facilement à l’accroissement des voies
de communication. »(1) V. sur ce point les observations de M. Aucoc, dans ses Conférences de
droit administratif, no 943.DE L’ADMINISTRATION DU DOMAINE, ETC. 239
aussi ceux d’intérêt commun. La décision du conseil général
est définitive sauf annulation pour violation de la loi. Elle
doit être précédée do l’accomplissement des formalités tracées
par la loi du 6 frimaire an VII et l’instruction ministérielle
du 31 août 1852. Le conseil général est seulement substitué
au pouvoir central pour les mesures de décision. Mais
les formantes anciennes sont maintenues. C’est ce que dit
formellement le ministre des travaux publics dans une circulaire
de 1871. Ainsi, comme il s’agit de travaux à exécuter
sur les rivières ou canaux, les projets de ces travaux seront
nécessairement préparés conformément aux règlements en
vigueur par les ingénieurs des ponts et chaussées chargés
du service de la rivière ou du canal, qui proposeront en
même temps le tarif du péage à percevoir. Il est évident
qu’une fois ces formalités accomplies, le conseil général reste
libre, et consultera de son côté les agents qu’il a chargés du
service des routes départementales.

Si la rivière qu’il s’agit de traverser est à la limite de deux
départements les conseils généraux intéressés doivent se
mettre d’accord. S’ils ne s’entendent pas, la loi n’ayant pas
instituté d’arbitre pour trancher le différent, les choses resteront
en l’état.

Le conseil général statue définitivement non seulement sur
l’établissement même du bac, mais encore sur le tarif des
droits de péage. L’instruction doit être faite, à peine d’annulation,
dans les formes prescrites avant la loi de 1871.

Sur ce point encore, ce sont les ingénieurs de la navigation
qui doivent proposer le tarif à appliquer. Le département
sera tenu d’adjuger l’exploitation du bac aux enchères publique
(loi du 6 frimaire an VII, article 25). Cette adjudication
se fait à la préfecture au feu des enchères, et non par voie
de soumissions cachetées. Les conditions d’exploitation sont
réglées dans un modèle de cahier des charges qui a été modifié
par la circulaire du 17 décembre 1868.
Chemins de fer d’intérêt local.

Pour compléter ce qui a été dit dans le chapitre précédent
au sujet des chemins de fer d’intérêt local il suffira de rappeler
les principales dispositions de la loi du 11 juin 1880. C’est
le conseil général qui arrête à litre de projet la direction de
ces chemins, le mode et les conditions de leur construction,
ainsi que les traités et les dispositions nécessaires pour en
assurer l’exploitation, en se conformant aux clauses et conditions
du cahier des charges type approuvé par le Conseil
d’État. Ces projets sont soumis à l’examen du Conseil d’État
et du conseil général des ponts et chaussées. Enfin, l’utilité
publique est déclarée et l’exécution est autorisée par une loi.
L’autorisation obtenue, le préfet soumet les projets d’exécution
au conseil général qui statue définitivement.

CHAPITRE V
DES RÈGLES DE COMPÉTENCE AUXQUELLES DONNENT LIEU
LES ACTES DE LA VIE CIVILE DU DÉPARTEMENT
Tous les actes dont il a été question au chapitre précédent
sont contractuels ou quasi-contractuels ; l’administration n’y
figure que comme partie contractante. Ils se distinguent des
actes administratifs proprement dits qui revêtent un caractère
d’autorité et de commandement. Or, ces derniers
ne peuvent donner lieu à un recours au contentieux que lorsqu’il
violent Un droit acquis, et ce recours doit toujours être
porté devant les tribunaux administratifs, sauf dispositions
contraires. Quant aux premiers, en tant que contrats, ils
sont par leur nature même susceptibles d’être déférés à une
juridiction ; mais qui sera compétent, des tribunaux ordinaires
ou des juges administratifs ? La jurisprudence et la
doctrine admettent aujourd’hui que de pareils actes, en l’absence
de textes, doivent être portés devant l’autorité judiciaire.
« S’il s’agit des droits ou des obligations qui dérivent d’un
contrat proprement dit passé par l’administration, c’est à
l’autorité judiciaire qu’il appartient en principe d’y statuer,
sans qu’on ait à rechercher si le contrat était passé à l’occasion
d’un service public, ou pour la gestion des propriétés
publiques dans les conditions du droit civil (1). »
(1) M. Aucoc. Conférences de droit administratif, no 273.46
Ce principe est général ; il s’applique à l’État, aux départements,
aux communes. Toutefois, en ce qui concerne l’État,
de graves difficultés ont été soulevées. On a admis qu’en
vertu de la loi du 17 juillet — 8 août 1790, relative à la liquidation
de la dette publique, il n’appartient qu’à la juridiction
administrative de constituer l’État débiteur ; c’est-à-dire de
reconnaître une créance à la charge de l’État. Cette nouvelle
règle restreint singulièrement la portée du principe
qui vient d’être énoncé, puisqu’elle a pour résultat de
soumettre à la juridiction administrative toutes les difficultés
relatives aux dettes que l’État aurait contractées dans
la gestion des divers services publics. Mais jamais on n’a
songé à en étendre l’application aux départements. Ce point
de doctrine est certain. C’est ainsi que nous trouvons dans la
jurisprudence du Conseil d’État une décision spéciale à notre
matière. Il s’agissait d’un bail passé en la forme administrative
entre un particulier et un département pour la location
d’une maison destinée au casernement de la gendarmerie.
Le Conseil d’État (arrêt du 30 avril 1868) a décidé que ce bail
constituait un contrat de droit commun dont la résiliation,
s’il y a lieu, ne peut être prononcée que par l’autorité judiciaire,
et, en conséquence, a annulé pour excès de pouvoirs
l’arrêté par lequel le préfet, en se fondant sur l’inexécution
des obligations imposées au bâilleur, prononçait la résiliation
du bail.

Toutefois, dans le cas où la délibération du conseil
général, relative à l’acte en question, serait soumise à
l’approbation du pouvoir central, il faudrait faire une
réserve en ce qui concerne l’interprétation des difficultés qui
pourraient s’élever sur la régularité de cette approbation.
Il est bien vrai que l’approbation en elle-même ne change
pas la nature de l’acte « En principe, dit M. Serrigny, après
l’approbation donnée, l’administration a rempli sa mission et
épuisé ses pouvoirs quand elle a donné son homologation. 11
en résulte que la personne civile de l’établissement autorisé .
DES RÈGLES DE COMPÉTENCE, ETC. 243
est considérée comme si elle avait fait l’acte à l’état de majorité.
La constitution qui s’élève plus tard n’est qu’un débat
portant sur des intérêts privés des deux paris, et qui dès lors
doit être soumis aux tribunaux. Cependant si des difficultés
s’élèvent sur la régularité de celte approbation, ces contestations
me semblent rentrer dans la compétence administrative
parce qu’il s’agit d’apprécier des faits placés dans le domaine
exclusif de l’administration (1)  ». Ces mêmes observations
s’appliquent naturellement au cas où le gouvernement aurait
usé de son droit de suspension en vertu de l’article 49 de la
loi de 1871. D’autre part, s’il s’agit d’un acte passé en la forme
administrative pour lequel on aurait employé les formes de
l’adjudication, il faut remarquer, avec le même auteur que
« la réception de l’adjudication par les agents administratifs
constitue un fait, une opération de l’administration, dont la
régularité ne peut être impugnée par les tribunaux ; c’est
donc à l’autorité administrative qu’il appartient de déclarer
ce qui est fait par devant elle, et à se prononcer sur la régularité
des formes de l’acte. » Cette solution est conforme à
celle de la jurisprudence. Un arrêt de la Cour de Limoges
(22 mars 1870) s’exprime ainsi : « les actes translatifs de propriété
même quand ils sont passés dans la forme administrative,
n’en sont pas moins des actes de droit commun ; lorsqu’ils
sont produits sur une action en revendication, les
tribunaux ont évidemment le droit de les apprécier, de les
interpréter et même de les considérer comme non avenus,
s’ils ne contiennent pas les formalités exigées par la loi civile
pour leur validité ; mais il en est tout autrement quand un
acte de cette nature est attaqué pour violation de formalités
purement administratives et préalables à l’aliénation ; dans
ce cas, l’autorité administrative a seule qualité pour statuer. »
Il est également reconnu que si la partie à laquelle les actes
sont opposés ne relève pas celte nullité par la voie administrative
et ne demande pas de sursis pour se pourvoir, le
(1) Serrigny, 
op. cit., n° 1013.
tribunal qui reconnaît à ces actes les conditions de validité
requises par la loi civile peut en faire l’application à la cause.

Si de cet expose général, nous passons à l’étude des divers
actes en particulier, nous constaterons tout d’abord qu’en
matière d’acquisitions aucun texte ne s’oppose à ce que les
principes qui viennent d’être énoncés ne reçoivent leur application.
C’est ainsi qu’en ce qui concerne l’application de la
loi du 3 mai 1841, sur l’expropriation publique, les contrats
de vente relatifs à l’acquisition des terrains passés dans la
forme des actes administratifs seront soumis à la compétence
judiciaire pour les difficultés qui s’élèvent sur leur interprétation.
« Il est bien vrai que la loi de 1841 ne donne aux tribunaux
que le pouvoir d’examiner si les formes préalables
à l’expropriation ont été observées ; mais il n’y a là rien de
limitatif. Hors de l’hypothèse prévue, on rentre dans le droit
commun. Or les conventions contenant acquisition de terrains
pour le département sont de simples contrats dans lesquels
le département joue le rôle d’un particulier ; les agents
qui reçoivent ces actes remplissent le ministère des notaires
dont ils tiennent la place pour des raisons d’économie. Rien
n’empêcherait de recourir à un notaire, et dans ce cas l’acte
n’aurait rien d’administratif. La circonstance que le notaire
est remplacé par le préfet ne peut changer la compétence de
l’autorité chargée d’interpréter l’acte (1)  ».

D’après l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, les difficultés
relatives aux ventes de biens nationaux sont de la compétence
des conseils de préfecture. Ce texte, étant limitatif et
ne parlant que des biens nationaux, c’est-à-dire appartenant
à l’Étal, n’est pas applicable quand il s’agit de ventes faites
par un département. Nous retombons ici sous l’empire des
règles générales relatives à la séparation des pouvoirs. En
d’autres termes, les principes qui régissent les acquisitions
sont applicables aux ventes.

En matière de dons et legs la compétence judiciaire est
(1) M. Serrigny, op. cit., no 1016.DES REGLES DE. COMPÉTENCE, ETC. 245
également de droit et, conformément aux principes énoncés
plus haut, il faut dire que le décret d’autorisation lui-même,
dans le cas ou il est requis ne peut faire obstacle à ce que les
héritiers fassent valoir devant les tribunaux ordinaires
l’atteinte portée à leurs droits privés. Il est évident en effet
que l’autorité judiciaire est seul juge des questions d’hérédité
et des difficultés auxquelles peuvent donner heu la validité
des dons et legs. La décision du gouvernement qui autorise
le département à accepter ne peut nullement modifier les
droits respectifs des parties au point de vue du pur droit civil.
Cette solution a toujours été admise, l’article 7 de l’ordonnance
du 2 avril 1817, porte que « l’autorisation pour l’acceptation
ne fera aucun obstacle à ce que les tiers intéressés se
pourvoient, par les voies de droit, contre les dispositions dont
l’acceptation aura été autorisée ».

Ainsi prenons un exemple : une libéralité est faite à un
département sous une condition. La question est douteuse de
savoir si cette condition est contraire aux lois. Le gouvernement
estime qu’il y a lieu de la réputer non écrite, et il
accorde l’autorisation en effaçant la condition. Les héritiers
qui s’étaient opposés à l’acceptation, conservent certainement
le droit de s’adresser aux tribunaux et de demander la révocation
de la libéralité pour cause d’inexécution des conditions,
ou même de soutenir l’illégalité absolue de la disposition (1).

Le décret d’autorisation ne porte donc jamais atteinte au
principe de la séparation des pouvoirs. Il en résulte qu’il ne
(1) Il a été jugé de même qu’il appartient à l’autorité judiciaire de déclarer
que les conditions sous lesquelles un établissement public a été autorisé à
accepter un legs ne son* pas conformes à la volonté exprimée par le disposant
et de décider, s’il y a lieu, en conséquence, pour les héritiers à se réfuser
à la délivrance du legs (13 juillet 1870. Conseil d’État) et en ce qui concerne
spécialement les départements, que l’autorité judiciaire est seule compétente
pour décider, par l’interprétation des titres de fondation, donations ou testaments,
si les libéralités faites à un hospice avaient pour but de gratifier le
service des enfants assistés, et si par suite le département a le droit de réclamer
que les revenus de ces libéralités lui soient remis pour venir en déduction
de ses dépenses dans ce service. (Tribunal des conflits, 11 décembre 1875.) 
peut être attaqué devant le Conseil d’État par la voie contentieuse.
C’est un acte de tutelle administrative, c’est-à-dire un
acte de pure administration qui ne doit pas être discuté au
fond par le Conseil d’État.

Mais les héritiers ont-ils la faculté de se pourvoir pour incompétence
ou violation des formes ? Le Conseil d’État, pendant
très longtemps, s’est prononcé pour l’affirmative. C’est
ainsi qu’un arrêt du 16 mai 1873 annulait, pour excès de
pouvoir, un décret du gouvernement qui avait statué d’office
sur une libéralité faite à une commune sans que le conseil
municipal eût été mis préalablement en demeure de délibérer.
Un arrêt du 4 août 1882 a modifié cette jurisprudence:
s Considérant que l’arrêté qui a autorisé l’hospice à accepter
une donation ne faisait pas obstacle à ce que les requérants,
s’ils s’y croyaient fondés, fissent valoir devant l’autorité judiciaire
les droits qu’ils prétendaient avoir à invoquer contre
la régularité de la dite donation, que, dès lors, ils ne sont
pas recevables à demander l’annulation du dit arrêté par la
voie du recours pour excès de pouvoir (1). » Ainsi, les héritiers
doivent saisir en premier lieu l’autorité judiciaire, et ce
n’est que dans le cas où il y aurait doute sur la régularité
du décret que le juge ordonnera un renvoi devant l’autorité
administrative pour déclarer si cet acte est régulier ou non.

Si relativement aux actes constatant des transmissions de
droits réels à litre onéreux ou à titre gratuit, les principes
généraux sur la compétence conservent leur application, en
sera-t-il de même en matière de marchés ? Ici on se trouve
en présence de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, qui
attribue compétence au conseil de préfecture relativement
(1) C’est l’application d’un principe général aujourd’hui sanctionné par une
jurisprudence constante, et d’après lequel le Conseil d’État, saisi par la voie
du recours pour excès de pouvoir, ne peut annuler directement les actes qui
ont servi de base à des droits privés, et ne peut prononcer sur la régularité de
ces actes, qu’en cas de renvoi ordonné par la juridiction régulièrement saisie
de la question de fond. (Voir : arrêts du Conseil d’État des 5 et 26 janvier
et 2 février 1877. D. 77, 3. 35.) DES RÈGLES DE COMPÉTENCE, ETC. 247
aux contestations qui s’élèvent entre les entrepreneurs de
travaux publics et l’administration sur le sens et l’exécution
des clauses de leur marché. Celte disposition, qui fait exception
au principe général que nous avons admis, s’appliquet-elle
uniquement aux travaux exécutés aux frais de l’État ?

Parmi les auteurs qui ont soutenu que les travaux publics
entrepris et payés par les départements sont compris parmi
ceux visés dans la loi du du 28 pluviôse, quelques-uns se
sont appuyés sur cette considération qu’en l’an VIII les dépenses
départementales étaient de véritables dépenses publiques,
qui ne se distinguaient pas de celles de l’État ; que par
suite il n’y avait pas de travaux d’utilité publique départementaux,
et qu’en rendant le décret du 16 décembre 1811, le législateur
n’a pu avoir la pensée de restreindre la portée, de la loi
du 28 pluviôse. D’après eux, les travaux départementaux
ont été considérés de tout temps comme des travaux publics,
sans que l’on se soit jamais bien rendu compte de leur assimilation
avec ceux de l’État.

Celte argumentation qui tendait à mêler à la question qui
nous occupe, les difficultés relatives à la reconnaissance de
la personnalité civile des départements, est 'aujourd’hui
complètement abandonnée ; le débat porte sur un autre
terrain ; les départements comme les communes et les établissements
publics forment des personnes distinctes de l’État ;
et la controverse, qui est la même pour tous ces êtres moraux,
peut se formuler ainsi : les travaux exécutés par les départements,
les communes, etc., peuvent-ils être dits publics au
sens de la loi du 28 pluviôse, an VIII, et les difficultés qu’ils
soulèvent doivent - elles en conséquence être soumises au
conseil de préfecture ?

D’après M. Chauveau, les départements sont de véritables
personnes privées, leurs conventions ne se rattachent point à
l’intérêt public. A l’État seul est réservé la prérogative d’être
une personne publique représentant l’intérêt général ;
« vouloir attribuer juridiction à l’autorité administrative sous

le léger prétexte que les travaux concernent une partie
importante du public, une agglomération d’individus, c’est
méconnaître tous les principes constitutifs de la science
administrative ». M. Chauveau, reconnaît seulement que le
décret du 16 décembre 1811, ayant classé les routes départementales
dans la grande voirie, il y a lieu de faire exception
pour les travaux relatifs à ces routes. (1) 

Cette doctrine n’a pas prévalu, on admet aujourd’hui que
les travaux entrepris par le département, pourvu qu’ils aient
le caractère public , sont comme ceux de l’État, soumis à la
juridiction du conseil de préfecture, lors même qu’il n’y a pas
eu d’adjudication. Or, tous les travaux faits par ordre de
l’administration dans un bâtiment affecté à un service
public (2) ont le caractère de travaux publics. Mais s’il s’agit
de travaux que le département fait faire comme simple propriétaire
et personne privée, il n’en serait pas de même ;
« les marchés relatifs à la construction ou aux réparations des
bâtiments et aux autres ouvrages appliqués à ces espèces de
biens ne paraissent pas renfermés dans la classe des travaux
publics mentionnés par l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an
VIII. Ce ne sont pas proprement des marchés de travaux
publics. Ils n’ont pas le même caractère d’urgence et d’utilité
immédiate pour le public qui n’en profile pas directement » (3).
M. Ducrocq admet aussi cette distinction (4). Selon lui « les
travaux exécutés dans l’intérêt privé des départements, tels
que ceux ayant pour objet l’amélioration de leurs propriétés
rurales nu urbaines et le seul intérêt de la personne morale »
 »e constituent pas des travaux publics.
(1). Chauveau. Principes de compétence et de juridiction administrative.
V. no 433, 674 et s.(2) Noirs avons cependant classé ces édifices dans le domaine privé. Ils
n’en sont pas moins considérés comme étant d’utilité publique, et, en effet,
l’expropriation peut être prononcée quand il s’agit de les construire. L’idée
de domanialité publique ne se confond nullement avec celle d’utilité publique.(3) Serrigny, opt. cit. no 673.(4) M. Ducrocq, Cours de droit administratif,, n° 251.DES RÈGLES DE COMPÉTENCE, ETC. 249
La jurisprudence du Conseil d’État s’est depuis longtemps
prononcée dans le même sens. C’est ainsi qu’on lit dans un
arrêt du 1er juin 1828 ; « Considérant que les travaux ont été
exécutés par ordre du préfet sur les fonds départementaux,
d’après les plans et sous la surveillance de l’architecte du
déparlement ; qu’ils rentrent dans la classe des travaux
publics. » Le 4 février 1849, nouvelle décision soumettant au
conseil de préfecture les difficultés relatives à des travaux
nécessités par l’installation d’un calorifère dans un hôtel de
préfecture. Peu de temps après, le 18 novembre 1852, un
autre arrêt exprimait ainsi au sujet des travaux de construction
du palais de justice de Saint-Gaudens : « La disposition de la
loi de pluviôse est générale et absolue ; elle s’applique à
toutes les difficultés qui peuvent s’élever entre les entrepreneurs
de travaux publics et l’administration, concernant
le sens et la portée des clauses de leurs marchés, soit que les
travaux aient été reçus, soit que la réception n’en ait pas été
faite ; il en résulte que le conseil de préfecture était,
compétent pour apprécier la responsabilité qu’aurait encourue
l’entrepreneur aux termes- de l’article 1792 du Code civil,
et c’est à tort que le conseil de préfecture a renvoyé le
préfet de la Haute-Garonne à se pourvoir devant les tribunaux
civils pour faire valoir ladite responsabilité ».

Enfin un arrêt plus récent a statué dans le même sens, et
a décidé que les travaux d’appropriation exécutés pour le
casernement de la gendarmerie dans un bâtiment loué à cet
effet par le département présentent le caractère de travaux
publics, alors même que la dépense en vertu des conventions
intervenues entre le département et le propriétaire de
l’immeuble aurait été mise à la charge de ce propriétaire.

La jurisprudence admet également que les clauses insérées
dans les cahiers des charges pour soumettre les parties à
telle ou telle juridiction sont de nulle valeur et ne produisent
aucun effet, parce que les juridictions étant d’ordre public
ne peuvent être établies par la volonté des parties. Enfin le

moyen d’incompétence fondé sur ce que les tribunaux se
trouveraient saisis d’une contestation de cette nature peut
être proposé pour la première fois comme ouverture de cassation
même de la part de celui qui avait reconnu d’abord la
compétence de l’autorité judiciaire.

Si les marchés de travaux publics passés au nom des départements
sont assimilés à ceux de l’État, au point de vue
de la compétence, il n’en est pas de même en ce qui concerne
les marchés de fournitures. Du moins telle est la solution
que nous croyons devoir adopter. On sait que les ministres
sont compétents pour statuer sur les difficultés relatives à
l’interprétation ou à l’exécution des marchés de fournitures
passés au nom de l’État (article 14 du décret du 11 juin 1806).

Or, cette disposition ne s’applique qu’aux marchés passés
avec les ministres. Tous les autres marchés retombent sous
l’empire du droit commun. Le déparlement, lorsqu’il traite
pour les fournitures dont il a besoin, ne fait autre chose que
d’user de stipulations dont les effets sont prévus et garantis
par les lois civiles. La juridiction des tribunaux ordinaires est
donc normalement compétente…

Le Conseil d’État s’est d’abord prononcé dans un sens opposé
à notre doctrine. Trois ordonnances rendues dans la
même affaire les 27 mai 1816, 11 juin et 6 novembre 1817,
déclarent le conseil de préfecture compétent pour connaître
des contestations élevées entre un préfet et un fournisseur
sur un marché relatif à la fourniture du pain des prisons.
L’ordonnance du 27 mai ayant été insérée au Bulletin des lois,
le Conseil d’État en a conclu plus lard que cette ordonnance
devait être considérée comme ayant force de loi, et il l’a
visée dans quelques-unes des décisions rendues depuis cette
époque. C’est ainsi que le 3 mai 1839, le Conseil d’État saisi
d’un recours contre un arrêté du conseil de préfecture de
Paris, relatif à une difficulté qui s’était élevée entre le préfet
de police et l’adjudicataire d’une fourniture de toiles, statua
au fond, sans que la question de compétence ait même élé

soulevée. La jurisprudence était donc bien établie ; mais
depuis elle a admis du moins implicitement une solution
opposée.

On sait que de nombreux marchés ont été passés pendant
la guerre par les préfets pour l’équipement de la garde nationale
mobilisée. A Lyon, certains fournisseurs ayant à plaider
contre l’administration saisirent le tribunal civil. Le conflit
fut élevé, et le Conseil d’État jugea que ces marchés ayant
été faits dans l’intérêt de la défense nationale devaient être
considérés comme passés au nom de l’État, et non pas pour
le compte du département, qu’en conséquence il y avait lieu
d’appliquer l’article 14 du décret du 11 juin 1806, que le tribunal
civil de Lyon s’était déclaré à tort compétent par l’unique
motif que la demande était dirigée contre le département
du Rhône, et sans examiner s’il s’agissait d’un marché
passé pour l’État ou pour le département. Il semble bien
résulter de là, que si le Conseil d’État avait reconnu que le
marché avait élé passé pour le compte du département, le tribunal
aurait eu raison de se déclarer compétent. Ceci fut confirmé
expressément dans les conclusions du commissaire du
gouvernement ; « l’article 14 du décret du 11 juin 1806 n’est
pas applicable aux marchés de fournitures passés avec les
départements et les communes. Notre législation ne nous
offre pour ces marchés aucun texte qui défère les contestalions
sur leur sens et leur exécution à la juridiction administrative.
Elles restent donc dans le domaine de l’autorité judiciaire.
 » Le commissaire s’attacha seulement à établir que les
marchés avaient été passés pour le compte de l’État, (arrêt
du 21 octobre 1871).

La Cour de cassation semble avoir admis les mêmes principes.
D’après une loi du 11 septembre 1871, ont été mis à la
charge de l’État avec effet rétroactif, les dépenses faites et les
engagements souscrits par les départements pendant la
guerre de 1870-1871 pour fournitures relatives aux gardes
nationales mobilisées ; l’État s’est ainsi trouvé substitué aux

départements comme débiteur vis-à-vis des fournisseurs.
Une question de celte nature ayant été soumise aux tribunaux
judiciaires par un fournisseur qui réclamait à un département
le prix de son marché, on plaida l’incompétence, en
cherchant à prouver en fait que le marché tombait sous l’application
de la loi de 1871, et ne pouvait en conséquence être
considéré comme passé par le département. La Cour de cassation
admit cette manière de voir, et proclama l’incompétence
des tribunaux judiciaires en se fondant sur ce que l’État seul
était en cause.

Cet arrêt résout implicitement notre question, puisque si
les marchésfaits pour le compte des départements avaient été
régis par le décret de 1806, il aurait été inutile de prouver
en fait que les marchés dont il s’agissait avaient été passés
au nom de l’État. Dans un cas comme dans l’autre l’autorité
judiciaire aurait été incompétente.

Nous devons ajouter qu’à l’égard des conventions passées
pour le compte des communes, la jurisprudence se prononce
formellement en faveur de la compétence judiciaire. (Arrêt
du Conseil d’État, 7 septembre 1869.) Il n’y a donc à ce point
de vue aucune différence entre les marchés des communes
et ceux des départements. Mais en ce qui concerne la forme,
nous avons déjà dit que pour les déportements on applique
par analogie les ordonnances du 4 décembre 1836 et 9 août
1841, tandis que pour les communes une ordonnance spéciale
des 14 novembre — 12 décembre 1837 a réglé la
manière dont les marchés doivent être conclus. Cette différence
a semblé à quelques auteurs pouvoir être invoquée en
faveur de l’opinion qui remet à l’autorité administrative la
compétence des marchés départementaux. Mais une simple
ordonnance ne peut changer les questions de compétence qui
sont d’ordre public.

En résumé, les marchés de travaux publics au compte des
départements sont de la compétence administrative ; au contraire,
tous les marchés de fournitures sont soumis aux tribu-
DES RÈGLES DE COMPÉTENCE, ETC. 253
naux ordinaires. Il importe donc dé ne pas les confondre.
Or, il arrive souvent que l’entrepreneur est également fournisseur
 ; en pareil cas, le Conseil d’État estime que l’on doit
considérer quelle est la partie principale. Ainsi, il a été jugé:
que l’engagement imposé à l’entrepreneur de la construction
d’un calorifère commandé pour un établissement public,
de l’entretenir pendant un certain nombre d’années,
n’empêche pas que le contrat ne présente dans son ensemble
le caractère de marché de travaux publics plutôt que celui de
fournitures. (Conseil d’État, 11 août 1859.) 

Enfin, si la question est soulevée devant le tribunal saisi,
celui-ci l’examinera et la résoudra, à moins qu’on ait élevé
le conflit.

Nous devons terminer en énonçant un principe qui s’applique
également aux marchés de fournitures et aux marchés
de travaux publics. La compétence judiciaire pour les premiers,
administrative pour les seconds, s’entend d’une compétence
en matière d’exécution ; mais si l’on attaque l’adjudication
pour inobservation des formalités, il nous semble
qu’on doit aller devant le Conseil d’État, en formant, un
recours pour excès de pouvoir.

Ainsi, nous pouvons supposer qu’un marché qui devrait
être fait avec adjudication a été conclu de gré à gré ; le département
pourra se pourvoir pour excès de pouvoir, parce
qu’il a été lésé dans ses intérêts par un marché passé sans
que les conditions de concurrence et de publicité aient été
remplies. Quant à l’entrepreneur ayant traité en pleine connaissance
de cause, avec entière capacité, il ne peut invoquer
l’inobservation de formalités qui n’ont pas été prescrites en
sa faveur. De leur côté, les tiers ne seront pas admis à se
pourvoir, n’ayant, en effet, aucun droit acquis qui puisse
servir de fondement à leur action.

Le département a donc seul le droit d’agir. Le marché a été
passé de gré a gré par le préfet ; le conseil général estime

que les formalités de l’adjudication devaient être observées ;
il intentera l’action.

Du reste, si l’on suppose, non plus un marché conclu de
gré à gré quand il devait être passé avec adjudication, mais
certaines formalités simplement omises dans l’adjudication
faite, tous les soumissionnaires seront autorisés à se pourvoir.


Enfin, nous devons rappeler spécialement, à l’égard des
marchés de fournitures, ce que nous avons dit à propos des.
ventes administratives. Si, les tribunaux judiciaires étant
saisis, le département invoque l’inobservation de certaines
formalités, il faudra renvoyer l’examen de ce point à l’autorité
administrative.

A l’égard des emprunts passés par les départements, un
arrêt du 16 août 1876 (Cour de cassation) statue ainsi :
« Attendu que si l’autorité judiciaire est incompétente pour
connaître des actes administratifs, il lui appartient de statuer
sur les difficultés qui s’élèvent sur l’exécution ou l’interprétation
des conventions du droit civil intervenues entre les
simples particuliers d’une part et le département de l’autre,
à moins de dispositions exceptionnelles résultant de lois spéciales
 ; que l’emprunt contracté par voie d’émissions d’obligations
par un département a essentiellement le caractère
d’un contrat à titre onéreux de droit commun, et que, par
conséquent, les demandes en payement de sommes dues par
suite d’un emprunt de cette nature, et en dommages-intérêts
pour inexécution des obligations qui en résultent, sont de la
compétence des tribunaux civils. »

Ce n’est que l’application du principe général posé en tête
de ce chapitre.

Enfin si l’on est en présence d’obligations ne résultant pas
d’un contrat, par exemple si une action en responsabilité civile
est intentée contre un département, la compétence judiciaire
est encore de droit. A défaut de textes spéciaux les
juges administratifs ne pourront être saisis. A l’égard de
DES RÈGLES DE COMPÉTENCE, ETC. 255
l’État, poursuivi pour des faits imputés à ses agents, la question
est beaucoup plus complexe. La jurisprudence du Conseil
d’État ; pour revendiquer la compétence administrative, s’est
longtemps appuyé sur le principe que l’État ne peut être
constitué débiteur, principe résultant selon elle de la loi du
17 juillet 1790 relative à la liquidation de la dette. C’est ainsi
qu’une ordonnance du 26 août 1835 décidait « qu’aux termes
de l’article premier de la loi du 17 juillet-8 août 1790 et
des lois générales de la matière, les tribunaux ne peuvent
connaître d’actions qui tendraient à faire déclarer l’état débiteur,
et qu’à cel égard les tribunaux ne sont compétents que
dans les cas prévus par la loi. » La loi visée par l’ordonnance
étant spéciale aux dettes de l’État ne pourrait certainement
être invoquée en cas de poursuites dirigées contre un dépar.
tement. Mais plus tard le Conseil d’État, tout en maintenant la
solution précédemment admise, a fondé sa doctrine uniquement
sur le principe de la séparation des pouvoirs. Quelques
arrêts ont dans ce but essayé de distinguer entre l’État
puissance publique, et l’État personne civile, et ont laissé
à l’autorité judiciaire dans ce dernier cas la connaissance du
litige. Plus récemment, le tribunal des conflits par des arrêts
du 8 et 25 février 1873 rendus dans trois espèces différentes,
sans se prononcer sur cette dictinction, a maintenu d’une
façon absolue la compétence administrative toutes les fois
que l’État est poursuivi à raison de faits imputés à l’un de
ses agents, employé dans un service public (1).

De ce que l’État en tant que puissance publique, ne peut
être déféré aux tribunaux ordinaires et se voir appliquer les
articles 1382 et suivants du Code civil, faut-il conclure que le
département peut revendiquer le même privilège ? Ses agents
sont des fonctionnaires, tout comme ceux de l’Etat. Le prin(4) 
La difficulté est de savoir ce qu’il faut entendre par service public. Le
tribunal des conflits, dans un des arrêts qui viennent d’être cités, a compris
dans cette catégorie l’administration des tabacs, ce qui semble étendre bien
loin la compétence administrativ e.
cipe de la séparation des pouvoirs peut-il être invoqué en
pareil cas ? Nous ne le pensons pas. Si le tribunal des conflits
est allé si avant dans la doctrine qu’il a admise, c’est qu’en
réalité il est bien difficile de distinguer entre l’État puissance
publique et l’État personne civile. Au contraire, le déparlement
ne peut présenter que ce dernier caractère. La compétence
judiciaire sera donc de droit. Toutefois, en vertu des
principes généraux sur la matière, il faut réserver le cas ou
il faudrait interpréter un acte administratif.

La jurisprudence n’a pas eu à se prononcer sur la question.
Plusieurs arrêts ont statué sur des poursuites intentées à
des départements comme civilement responsables. Mais il
s’agissait de dommages causés par suite de l’exécution de
travaux publics, et la juridiction administrative a été naturellement
saisie d’après le texte de la loi du 28 pluviôse
anVIII. Toutefois, de nombreuses décisions ont consacré, tout
au moins en fait, le principe de la compétence judiciaire en
ce qui concerne les communes.

Nous venons de parler d’une disposition spéciale de la loi
de pluviôse an VIII. Cette loi, en effet, établit la compétence
administrative, non seulement à l’égard des difficultés qui
peuvent s’élever entre l’entrepreneur et l’administration sur
le sens et les clauses du marché, mais encore en ce qui concerne
les torts et dommages résultant du fait personnel des
entrepreneurs, et à plus forte raison provenant du fait de
l’administration. Celte disposition vise les travaux exécutés
par les départements, aussi bien que ceux de l’État. Les conseils
de préfecture seront donc saisis de toutes les questions
de responsabilité qui peuvent s’élever en celte matière. Il n’y
a à cet égard aucune différence entre l’État et les départements.


Toutefois, certaines difficultés peuvent s’élever au sujet de
l’étendue de cette compétence des conseils de préfecture. La
jurisprudence avait d’abord admis qu’aucune distinction ne
doit être établie entre les dommages causés aux propriétés
DES RÈGLES DE COMPÉTENCE, ETC. 257
mobilières et immobilières et ceux qui atteignent les individus
dans leur personne même. La seule condition à laquelle
était subordonnée la compétence du conseil de préfecture
était que les dommages fussent la conséquence directe de
travaux ordonnés par l’administration ou d’un fait se rattachant
à l’exécution même de ces travaux.

A partir de 1863, la jurisprudence s’est modifiée, et a reconnu
que les dommages causés aux personnes ne rentrent
pas dans la catégorie de ceux prévus par la loi du 28 pluviôse.
Un décret de conflit rendu par le conseil d’État, le 13 décembre
1868, a appliqué cette doctrine aux départements. Il
s’agissait dans l’espèce d’une action en indemnité intentée
par un ouvrier contre un conducteur des ponts et chaussées
et contre le département du Rhône cité comme civilement
responsable. Cet ouvrier se plaignait de blessures qui lui
avaient été faites dans l’exécution des travaux d’une route
départementale, par suite de la négligence du conducteur.
Ainsi d’après cette nouvelle jurisprudence on doit considérer
l’objet du dommage. Toutes les fois que le dommage atteint
une personne, les tribunaux ordinaires sont compétents.

Cette solution nous semble critiquable. En cette matière
, ce n’est pas l’objet mais la cause du dommage
qui doit décider de la compétence. Dès . qu’il s’agit de
travaux publics, la loi de pluviôse devient applicable. Du
reste, ce principe a été soutenu.devant le Conseil d’État, parle
commissaire du gouvernement en 1873, à propos d’une demande
formée contre une compagnie de chemin de fer, à
raison des fièvres causées par des émanations provenant des
eaux stagnantes réunies dans des chambres d’emprunt dont
elle avait extrait les remblais du chemin de fer. Le commissaire
du gouvernement disait en terminant: « Nous estimons,
messieurs, que sans avoir besoin de vous prononcer en
termes exprès sur cette question de compétence, puisque les
parties en cause n’en ont pas fait l’objet d’une exception formelle,
vous n’en devez pas moins la résoudre implicitement

dans le sens de la compétence administrative, en statuant
sur le fond du litige qui vous est soumis. » Conformément à
ces conclusions, le Conseil d’État alloua une indemnité aux
demandeurs (arrêt du 10 décembre 1873). Celte solution
serait certainement applicable s’il s’agissait d’un département.
On recherchera donc en principe si le dommage
provient directement de l’exécution des travaux. Dans le cas
contraire, la compétence reviendrait aux tribunaux de l’ordre
judiciaire (1). Ainsi un homicide par imprudence a été causé par
un ouvrier dans l’exercice de ses fonctions, mais par suite d’un
fait qui ne lui a pas été commandé, le dommage ne résulte pas
directement de l’exécution des travaux ; le département pourra
être déclaré civilement responsable pour avoir fait choix d’un
ouvrier négligent et sera poursuivi devant les juges ordinaires
(2).

Ces principes sont communs à tous les travaux faits par
des établissements publics. Si, au contraire, il s’agit de poursuites
dirigées contre l’État, le conseil de préfecture reste
bien compétent dans les hypothèses prévues par la loi du
28 pluviôse an VIII ; mais toutes les fois que l’action en indemnité,
si elle est dirigée contre un département, sera renvoyée
aux tribunaux ordinaires comme ne tombant pas sous l’application
de la loi du 28 pluviôse, cette même action intentée
contre l’État restera de la compétence administrative en
vertu du principe général qui interdit aux tribunaux ordinaires
de déclarer l’État débiteur. Elle sera soumise alors
aux ministres, juges ordinaires du contentieux.
(1) Cette jurisprudence se trouve confirmée par des arrêtés de conflit en
date des 17 janvier et 13 mars 1880.(2) Nous supposons, pour plus de simplicité, que les travaux sont exécutés
en régie. Il est certain alors que le département peut être poursuivi directetement.
Il n’en serait plus de même, si l’exécution du travail public était
remis à un entrepreneur ou à un concessionnaire. Cependant, en cas d’insolvabilité
de ces derniers, la question de responsabilité du département pourrait
être soulevée. Mais c’est là une difficulté dans laquelle nous n’avons pas
à entrer et qui, du reste, ne modifie en rien les règles relatives à la compétence.
CHAPITRE VI
DES CONTRIBUTIONS AUXQUELLES EST ASSUJETTI LE
DÉPARTEMENT EN TANT QUE PERSONNE CIVILE
En tant que personne civile le département doit acquitter
certaines contributions au profit de l’État.
Impositions directes.

Le département peut être propriétaire ; il payera donc l’impôt
foncier comme le ferait un particulier, seulement par
application de l’article 105 de la loi du 3 frimaire an VII, d’après
lequel les domaines nationaux non productifs, et en général
les établissements ayant pour objet l’utilité générale
ne sont point cotisés, on déclare en principe non imposables
les bâtiments et édifices, appartenant aux départements, non
productifs de revenus et affectés à un service public.

Ainsi les hôtels de préfecture, de sous-préfecture, les palais
de justice, les écoles normales, etc., ne payent pas l’impôt
foncier à condition, bien entendu, que le département
soit propriétaire et non pas simplement locataire. Cependant
si ces établissements sont productifs de revenus ils seront imposés.
C’est ce qui a été décide à l’égard de terrains affectés
à un dépôt de mendicité, et mis en culture malgré cette affectation
 ; de terrains productifs de revenus situés en dehors de
260 CHAPITRE VI
la superficie nécessaire à un hospice que fait bâtir un département,
ou encore à des bois vendus par l’État à un département
qui les affecte au service d’un dépôt d’étalons.

On s’est demandé si une caserne départementale de gendarmerie
est exempte de la contribution foncière, alors même
que le département reçoit une subvention de l’État, pour y
loger les officiers. D’après le Conseil d’État le fait que le département
reçoit une somme pour consacrer une certaine
partie de l’immeuble lui appartenant à ce service, ne doit
pas faire considérer l’immeuble comme productif de revenus
(Conseil d’Élat 30 avril 1880).

Il a été jugé de même qu’un département ne doit pas l’impôt
foncier pour un immeuble affecté à une division militaire,
bien que cette affectation ait lieu en exécution d’un contrat à
titre onéreux, comme condition de la cession faite au département
d’immeubles appartenant à l’État.

Toutefois, on a admis que des terrains en culture dépendant
d’un asile départemental d’aliénés ne doivent pas être
exemptés de la contribution foncière, bien qu’ils soient cultivés
parles aliénés et que les produits soient consommés dans
l’asile (Conseil d’État 18 juin 1880.) 

Quant à la contribution des portes et fenêtres, elle est également
due par le département en tant que propriétaire ou
locataire, à moins qu’il ne s’agisse d’immeubles affectés à un
service public. C’est ainsi qu’on doit considérer comme non
imposables les ouvertures des bureaux de préfecture,
ainsi que celles des maisons appartenant à des particuliers
et louées pour servir de casernes de gendarmerie Cette
solution n’est pas en contradiction avec celle que nous
avons admise relativement à l’impôt foncier ; quand le
département est locataire, l’impôt foncier continue à peser
sur le particulier, même quand l’immeuble est affecté à
un service public, parce que cette affectation ne peut changer
la situation personnelle de ce contribuable vis-à-vis
du fisc ; au contraire, l’impôt des portes et fenêtres devant
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 261
frapper le locataire, puisqu’il a pour but d’atteindre le revenu
mobilier, c’est le département qui doit l’acquitter en principe
 ; seulement il en est dispensé quand la location est
faite en vue d’assurer un service public.

Si le département ne doit payer aucune contribution pour
l’hôtel de préfecture, cependant sont imposables au nom du
préfet les ouvertures des locaux affectés à son habitation
personnelle y compris les appartements de réserve et de réception.


Le troisième impôt direct porte le nom de contribution
personnelle et mobilière. D’après l’article 12 de la loi du 21
avril 1832 il est dû par chaque habitant français et par chaque
étranger de tout sexe jouissant de ses droits et non réputé
indigent. Cette disposition suppose évidemment qu’il
s’agit des personnes physiques et non de personnes morales.
Le département ne sera donc pas imposable.

Enfin le département peut être assujetti à la patente pourvu
qu’il s’agisse non d’un service public départemental tel par
exemple que le service des établissements d’aliénés, mais
d’une véritable industrie exercée pour le compte et au nom
du département.

Outre les quatre contributions directes qui atteignent les
particubers le département en tant que personne morale, est
soumis à la taxe de main-morte. En effet, la loi du 20 février
1849 a établi sur les biens immeubles passibles de la contribution
foncière appartenant aux départements, une taxe annuelle
représentative des droits de transmission entre vifs et
par décès. La condition essentielle pour que la taxe soit exigible
est que l’immeuble paie la contribution foncière ; il n’y a
donc qu’à se reporter à ce que nous avons dit à propos de
cette contribution, pour déterminer les immeubles qui seront
assujettis à ce nouvel impôt. La taxe de main-morte en vertu
delà loi de 1849 était fixée à 62 centimes et demi pour franc
du principal de la contribution foncière. La loi du 30 mars
1872, article 5, l’a portée à soixante-dix centimes. Elle est, en

outre, soumise aux décimes auxquels sont assujettis les droits
d’enregistrement.

Pour terminer ce qui concerne les contributions directes
mises à la charge des départements, il nous resterait à parler
de l’impôt de 3 0/o sur le revenu des valeurs mobilières. Nous
traiterons ce sujet plus loin à propos des autres impositions
qui pèsent sur les valeurs mobilières.
Enregistrement et Timbre.

Les départements sont soumis en général au droit d’enregistrement/pour
tous les actes contractuels quiles concernent,
comme les simples particuliers. C’est ce qui résulte de l’article
78 de la loi du 18 mai 1818, ainsi conçu : « Demeurent
assujettis au timbre et à l’enregistrement sur la minute dans
le délai de vingt jours, conformément aux lois existantes :

1° Les actes des autorités administratives et des établissements
publics portant transmission de propriété, d’usufruit
ou de jouissance ; les adjudications ou marchés de toute
nature aux enchères, au rabais ou sur soumission.

2° Les cautionnements relatifs à ces actes ».

Ce principe n’a pas toujours été maintenu. L’article 7 de la
loi du 16 juin 1824 mettait les départements, et en général
tous les établissements publics, dans une situation privilégiée,
en décidant qu’ils ne paieraient que dix francs pour droit fixe
d’enregistrement et de transcription hypothécaire sur les
actes d’acquisition, et sur les donations et legs, lorsque les
immeubles acquis ou donnés devaient recevoir une destination
d’utilité publique et ne pas produire de revenus. Le droit de
dix francs était réduit à un franc, toutes les fois que la valeur
des immeubles acquis ou donnés n’excédait pas 500 francs en
principal. Ainsi, pourvu que les deux conditions exigées par
l’article 7 fussent remplies, le département n’avait pas à payer
de droit proportionnel. La loi du 18 avril 1831 a abrogé cette
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 263
disposition dans son article 17, dont le dernier paragraphe
est ainsi conçu : « En conséquence ces acquisitions, donations
et legs seront soumis aux droits proportionnels de transcription
et d’enregistrement établis par les lois existantes ».
C’était, en d’autres termes, remettre en vigueur l’article 78 de
la loi de 1818.

Cet article ne soumet à l’enregistrement que des actes
ayant le caractère contractuel, et qui tous, rentrent dans
la catégorie de ceux que nous avons étudiés comme étant
relatifs à la personnalité civile du département. Au contraire
l’article 80, de la même loi, exempte de l’enregistrement les
actes des autorités administratives non dénommés dans
l’article 78, c’est-à-dire principalement ceux que nous avons
appelés administratifs proprement dits, et qui ne peuvent
être assimilés à un contrat. Nous retrouvons donc ici une
distinction semblable à celle que nous avons établie en
traitant des règles de compétence. Il est facile de voir que
le but du législateur est de ramener la situation du département,
en tant que personne civile, à celle d’un particulier.

C’est ainsi que les actes constatant des acquisitions de
terrains par les départements seront enregistrés conformément
au droit ordinaire de 5 fr. 50 pour 0/0 (Loi du 20
avril 1816, article 32). De même, si le département acquiert a
titre gratuit, il supportera le droit de mutation entre
personnes non parentes soit 9 0/o, non compris les décimes
qu’il s’agisse de biens mobiliers ou immobiliers (Loi du 21
avril 1832, article 33. Loi du 10 mai 1850, article 10). Cependant
on a soutenu autrefois que la loi de 1824 et la loi de 1831,
n’ayant fait mention que des immeubles et des actes soumis
à la transcription hypothécaire, les acquisitions mobilières et
les donations de sommes et de meubles pourraient être
assujetties à un simple droit fixe. La jurisprudence a repoussé
ce système : « attendu que la loi du 22 frimaire an VII ne fait
aucune distinction entre les acquisitions faites par les départements
et celles faites par les particuliers ; que l’article 70

est relatif exclusivement aux actes qui intéressent directement
le gouvernement et les acquisitions faites en son nom, que
l’article 17 de la loi de 1831, a non seulement abrogé l’article
7 de la loi de 1824, mais aussi les dispositions des lois, décrets
et arrêts, qui n’ont assujetti qu’au droit fixe les actes d’acquisitions
faits au profit des départements et a soumis ces acquisitions
aux droits proportionnels, que cette abrogation est
un retour au principe de la loi de l’an VII, que si cette loi
exempte de tout droit les acquisitions faites par l’État, elle
ne dit rien de celles faites par les départements » (arrêt du
23 août 1841).

L’acquisition des casernes de gendarmerie avait été
déclarée sujette au droit fixe par un décret du 7 novembre
1825. Aujourd’hui elle est sujette au droit proportionnel.

Il en est de même des concessions gratuites faites par
l’État au profit des départements, qui avaient été déclarées
sujettes au droit fixe de un franc par une décision du 21
novembre 1809.

Enfin, les ventes de meubles ou d’immeubles par les départements
sont également soumises au droit ordinaire de
5 fr. 50 0/0.

On voit donc qu’en règle générale, sauf les exceptions qui
seront indiquées plus loin, les départements sont soumis au
droit commun. Il est loin d’en être de même pour l’État. En
ce qui concerne les acquisitions ou échanges faits par l’État, il
n’est dû aucun droit (Loi du 22 frimaire an VII, article 70, g 2.
n° 1). Quant aux ventes, il faut distinguer entre les meubles et
les immeubles. S’il s’agit de meubles, la loi de l’an VII soumet
les actes de vente au droit ordinaire de 2 0/0, comme pour
les particuliers, Pour les ventes d’immeubles, la même loi de
l’an VII avait admis le droit ordinaire de 4 0/0, mais la loi du
15 floréal an X ramena ce droit à 2 0/0. On a remarqué avec
juste raison que ce système est peu satisfaisant. Rationnellement,
on devrait dégrever entièrement, car les offres de
l’acheteur étant calculées en raison inverse de l’élévation des
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 265
droits de mutation et l’impôt retombant en somme indirectement
sur le vendeur, c’est-à-dire sur l’État, ce que l’on veut
éviter, l’immunité convient aussi bien en cas de ventes qu’en
cas d’acquisitions. Quoiqu’il en soit, le but du législateur est
évidemment de donner une situation privilégiée à l’État, et
de mettre les départements sur le même rang que les particuliers.


Cependant ce principe comporte plusieurs restrictions.
Toutes les fois que les formalités de la loi du 3 mai 1841 sont
remplies, le département, comme tout expropriant, bénéficie
des dispositions de l’article 58 de cette loi. Ainsi, les actes
d’acquisitions de terrains pour la construction, l’alignement
ou le prolongement des routes départementales, sont visés
pour timbre et enregistrés gratis. Il en sera de même
toutes les fois qu’une cession amiable sera faite par un particulier
qui peut être exproprié en vertu d’une déclaration
d’utilité publique.

On admet également que les devis et les états estimatifs
rédigés par les ingénieurs des ponts et chaussées pour les
travaux d’entretien ou de réparation des routes départementales
sont exempts du timbre et de l’enregistrement.

Enfin, parmi les actes administratifs passés au nom des
départements, les adjudications et marchés ont donné lieu à
des dispositions spéciales. D’après la loi de 1818, ces droits
n’étaient soumis qu’à un droit fixe. En effet, l’article 73 de cette
loi décidait que les adjudications au rabais et marchés pour
constructions, réparations, entretiens, approvisionnements
et fournitures dont le prix doit être payé directement ou indirectement
par le trésor royal, et les cautionnements relatifs à
ces adjudications et marchés étaient sujets au droit fixe d’un
franc d’enregistrement. Or, à cette époque, les dépenses et les
receltes des départements étaient, d’après une opinion très
accréditée, une simple dépendance du budget de l’État ; aussi
considéra-t-on que le prix des marchés départementaux était
payé indirectement par le trésor royal, et l’article 73 leur fut

appliqué sans difficulté. Cette disposition de faveur remplaçait
sur ce point la loi de 1816 qui soumettait au droit proportionnel
de un franc par 100 francs les adjudications et
marchés dont le prix devait être payé par les administrations
locales. Elle fut maintenue jusqu’en 1872 ; la loi du 18 avril
1831, dont nous avons parlé plus haut, ne s’appliquait qu’aux
acquisitions, donations et legs, et laissait complètement de
côté la législation spéciale aux actes qui nous occupent en ce
moment. En 1872, les droits d’enregistrement furent considérablement
augmentés ; il fallait créer de nouvelles ressources
financières, et la loi du 28 février soumit à un droit nouveau,
qu’on a désigné sous le nom de gradué, un certain nombre
d’actes parmi lesquels les adjudications et marchés dont le
prix doit être payé directement par le trésor public ; et le
même paragraphe ajoutait : « L’article 73 de la loi du 15 mai
1818 est abrogé. »

Ce texte a donné heu à une difficulté sur laquelle la jurisprudence
a eu à se prononcer, à la suite d’un procès pendant
entre l’administration de l’enregistrement et le département
d’Ille-et-Vilaine. Le tribunal civil de Rennes avait admis que
la loi de 1872 n’a établi le nouveau droit que pour les marchés,
dont le prix doit être payé directement par le Trésor,
sans mentionner ceux dont le prix ne doit être payé qu’indirectement
(article 1, § 9) , que l’abrogation contenue dans ce
même paragraphe ne doit porter que sur la partie de l’article
73 relative aux adjudications dont le prix est payé directement
par le trésor, que pour les autres on reste sous l’empire
de la loi de 1818, et que les droits sont seulement augmentés
de moitié par la loi de 1872 ; et le tribunal ajoutait : « considérant
qu’à la vérité on a sujet de s’étonner que les départements
soient traités plus favorablement que l’État ; qu’on
peut comprendre, cependant qu’il ait paru bon d’alléger les
charges qui pesaient sur eux au lendemain d’une guerre qui
leur avait fait subir tant de pertes ; qu’en tous cas la pensée
du législateur n’ayant été développée ni dans l’exposé des
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 267
motifs du gouvernement, ni dans le rapport du projet de loi,
le tribunal doit s’en tenir au texte et que le retour à la législation
de 1816 en ce qui concerne les marchés des départe,
ments ne ressort pas suffisamment de ce texte. » La Cour de
cassation saisie par l’administration de l’enregistrement a
statué en sens contraire (arrêt du 16 août 1875) , et s’est
appuyée sur les considérations suivantes : Les marchés de
l’État et de tous les établissements publics sans distinction
ont été soumis à un droit proportionnel par la loi de l’an VII,
droit qui a été augmenté par la loi de 1816 ; l’uniformité de la
taxe a été rompue par la loi de 1818 qui a introduit une
exception en faveur de certains marchés ; cette disposition
exceptionnelle ayant été abrogée en 1872, on retombe sous
l’empire de la législation précédente. Si le législateur dans la
loi de 1872 n’a pas introduit le mot : indirectement, c’est qu’il
n’a pas entendu admettre entre les marchés de l’État et ceux
du département une assimilation qui, expliquée sous la loi
de 1818 par la situation dépendante des départements à
cette époque, n’aurait plus été justifiée depuis que le département
est sans conteste personne juridique. L’abrogation
de la loi de 1818 enlève donc aux marchés départementaux le
bénéfice d’une exception, et les remet sur le même rang que
les marchés des autres administrations locales et des établissements
publics. Celte argumentation nous semble irréfutable
 ; on aurait même pu soutenir que la loi de 1872 ne vise
en aucune façon les marchés départementaux, que de pareils
actes, depuis l’époque ou le budget départemental est devenu
absolument distinct de celui de l’État n’étaient plus atteints
par le texte de la loi de 1818, puisque leur prix ne pouvait
plus être considéré comme étant payé indirectement par le
Trésor, et qu’en conséquence ils retombaient sous l’application
de la disposition générale de la loi de l816. Quoiqu’il en soit,
le résultat pratique est incontestable. Aujourd’hui les marchés
départementaux sont soumis au droit proportionnel au même
titre que les marchés de tous les établissements publics.

La loi de 1816 que nous déclarons applicable à notre matière
parle dans son article 51 des adjudications au rabais et
marchés ; la loi de 1818 (article 78) emploie cette même expression.
Faut-il voir là deux actes distincts l’un de l’autre ?
La jurisprudence admet que les mots : adjudications et marchés,
se rapportent au même contrat. L’adjudication n’est
qu’une forme du marché. L’administration a cependant soutenu
que le mot adjudication désigne une convention indépendante
du marché. Par suite, tous les actes, marchés ou
autres qui se passent en séance publique devraient être soumis
à l’enregistrement. Ainsi les emprunts administratifs qui
en principe, comme nous le verrons bientôt, ne font pas partie
des actes sujets aux droits d’enregistrement, échapperont
bien à l’impôt quand ils seront conclus de gré à gré ; mais,
faits en séance publique, ils y seront soumis comme rentrant
dans la classe des adjudications de toute nature. C’est cette
doctrine que repousse la jurisprudence.

Une autre controverse, commune aux marchés passés par
tous les établissements publics, s’est élevée sur la question
de savoir si tous les marchés sont soumis à l’enregistrement.
L’article 51 de la loi de 1816 ne parlait que des marchés pour
constructions, réparations, entretiens, approvisionnements
et fournitures. Cette énumération était considérée comme
limitative. Du reste, peu importait la forme de l’acte ; le droit
était toujours exigible, pourvu que le marché rentrât dans
une des catégories spécialement désignées. La loi de
1818 (art. 78) a employé une autre formule ; elle soumet au
droit les marchés de toute nature, aux enchères, au rabais
ou sur soumission. Ce texte a donné heu à plusieurs diffi.
cultes. Tout d’abord, en énumérant les formes dans lesquelles
peut être passé l’acte, a-t-il entendu être limitatif ?

Cette question a été tranchée par la Cour de cassation en
1845. D’après elle, on ne peut induire un sens restrictif de
ces termes : au rabais, aux enchères ou sur soumission ; ces
mots, placés à la suite de ceux-ci : marchés de toute nature,
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 269
constituent une universalité ; le mot de soumission complète
cette pensée et comprend les marchés dans lesquels un particulier
déclare se soumettre à toutes les charges imposées
par l’établissement public ; l’article 78 doit être combiné avec
l’article 73, qui ne fait pas de restriction quant à la forme.

D’autre part, les mots : (de toute nature) ont-ils abrogé l’énumération
limitative de la loi de 1816 ? La jurisprudence a
longtemps varié sur ce point. La Cour de Paris admettait la
négative ; elle exemptait, par exemple, du droit d’enregistrement
le louage d’industrie. Ainsi, quand un département
charge un entrepreneur d’exécuter moyennant un prix convenu
toutes les opérations d’une expropriation, il y a là deux
contrats : le premier, relatif à la construction des travaux,
soumis par suite à l’enregistrement ; le second, ayant pour
but de poursuivre l’achat et la livraison des terrains. Ce dernier,
d’après la Cour de Paris, devait échapper à l’impôt,
puisqu’on ne pouvait le faire rentrer dans l’énumération de
la loi de 1816. Il est bien vrai que la loi de 1818 emploie les
mots de toute nature ; mais « ces mots expliqués par ceux
qui suivent ne se rapportent qu’aux formes et non à la substance
 ; il faut combiner cet article avec l’article 78 de la loi
de 1816 en ce qui touche non seulement la quotité du droit,
mais aussi la désignation des marchés soumis à l’enregistrement.
 »

La Cour de cassation, après avoir admis celte doctrine à
plusieurs reprises (arrêts du 15 juin 1869, 29 août 1872,
25 juin 1873) , l’a définitivement repoussée par un’arrêt du 12
juillet 1875, rendu toutes chambres réunies : dans l’espèce,
il s’agissait d’un marché passé par une commune, mais l’argumentation
s’applique sans difficulté à notre matière :
« Attendu en droit, disait la Cour, que l’article 78 de la loi du
15 mai 1818 dispose que les adjudications ou marchés de
toute nature, au rabais, aux enchères ou sur soumissions,
passés par les autorités administratives ou par les établissements
publics, demeurent assujettis au timbre et à l’enre-

gistrement sur la minute, dans le délai de vingt jours, conformément
aux lois existantes ; que ces expressions « marchés
de toute nature » destinées, par le législateur de 1818, à
déterminer sur ce point particulier le sens des lois antérieures
et à faire cesser les difficultés que leur interprétation
avait fait naître, comprennent par leur généralité tous les
marchés administratifs, quel qu’en soit l’objet ou la forme ;
que leur portée, quant à ces marchés, n’est limitée ni par la
disposition de l’article 80 de la même loi qui exempte de tous
droits d’enregistrement tous les actes, arrêtés, décisions des
autorités administratives non dénommées dans l’article 78,
ni dans rénumération de l’article 51 de la loi du 28 avril 1816,
auquel le dit article 78 ne se réfère que pour la quotité de
droit. »

L’article 78 de la loi de 1818 soumet à l’enregistrement non
seulement les actes portant transmission de propriété, d’usufruit
et de jouissance, mais encore les cautionnements relatifs
à ces actes. Ce sont les marchés qui le plus souvent contiennent
l’engagement d’une caution. Dans ce cas, il est perçu
un second droit sur l’importance totale du marché. Toutefois,
si une disposition spéciale du cahier des charges limitait la
responsabilité de la caution à une quotité du montant du
marché, les droits seraient liquidés en conséquence.

Tous les actes, non dénommés en l’article 78, ne sont pas
passibles des droits d’enregistrement. C’est ce que la Cour de
cassation a reconnu à l’égard des emprunts. Les- emprunts
peuvent être contractés avec ou sans émissions d’obligations
négociables. Dans le premier cas l’emprunt n’est pas considéré
« comme constituant un contrat à part donnant lieu à
un droit d’enregistrement proportionnel. Il n’y a dans ce
traité et dans la remise ultérieure des obligations qu’une
seule opération: la négociation de l’emprunt, régie exclusivement
par la loi du 5 juin 1850 ».

S’il n’y a pas eu émissson d’obligations, la Cour de cassation
reconnaît encore que les actes administratifs d’emprunt
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 271
ne rentrant pas dans la catégorie des contrats portant « transmission
de propriété d’usufruit ou de jouissance, adjudication
ou marchés » on doit d’après la combinaison des articles 78
et 80 de la loi du 15 mai 1818, les considérer comme exempts
du timbre et de l’enregistrement (Cassation, 15 mai 1860).

Enfin nous devons signaler une disposition particulière,
relative aux concessions de chemins de fer d’intérêt local. En
principe les concessions faites aux compagnies de chemins
de fer ne font acquérir aux concessionnaires ni un droit de
propriété sur la voie, ni même un droit de jouissance immobilière.
La compagnie reçoit seulement la faculté mobilière de
percevoir une indemnité de transport pour se couvrir de ses
travaux. La cession de ce droit doit donc être assujettie au
tarif appliquable en cas de ventes de meubles. Cependant la
loi du 11 juin 1880 (article 24) dispose que « toutes les conventions
relatives aux concessions ou rétrocessions de chemins
de fer d’intérêt local, ainsi que les cahiers des charges
annexés, ne seront passibles que du droit d’enregistrement
fixe de un franc ». Cet article a modifié la pratique existante.
En effet, un avis du ministre des finances en date du 9 novembre
1874, s’exprimait ainsi :

« Si l’exemption du droit proportionnel a pu être accordée
aux traités de concession de chemins de fer de l’État, on ne
saurait en conclure que cette faveur doit être étendue aux
traités de même nature concernant les chemins de fer d’intérêt
local ; s’il y a un intérêt public et général à ne pas
grever les premiers de droits d’enregistrement qui peuvent
retomber indirectement à la charge du Trésor, il n’y a pas le
même motif pour dispenser les départements d’un impôt général
au profit de l’État. Il importe au contraire de maintenir
la règle qui soumet les actes passés par les départements aux
droits ordinaires d’enregistrement, et de ne point ajouter indirectement
par une dispense d’impôts aux subventions
accordées sur les fonds du trésor public. »
Impôts sur les valeurs mobilières.

L’emprunt avec émissions d’obligations est fréquemment
employé par les départements. Ces obligations, en vertu de
la législation fiscale relative aux valeurs mobilières, sont
soumises à trois impôts.

1° Le droit de timbre ;

2° Le droit de transmission ;

3° L’impôt direct de 3 0/0 sur le revenu.

1° Droit de timbre. — Ce droit a été établi par les dispositions
suivantes de la loi du 5 juin 1850 :

« Les titres d’obligations souscrits, à compter du ler janv. 1851,
par les départements sous quelque dénomination que ce soit,
dont la cession pour être parfaite à l’égard des tiers n’est pas soumise
aux dispositions de l’article 1690 du Code civil, seront
assujettis au timbre proportionnel de 1 0/0 du montant du
titre. L’avance en sera faite par les départements. La perception
du droit suivra les sommes et valeurs de 20 en 20 francs,
inclusivement et sans fraction » (art. 27).

« Toute contravention à l’article 27 sera passible contre les
départements d’une amende de 10 0/0 du montant du titre i
(art. 29).

« Les départements pourront s’affranchir des obligations
imposées par l’article 27, en contractant avec l’État un abonnement
pour toute la durée des titres. Le droit sera annuel
et de cinq centimes par cent francs du montant de chaque
titre » (art. 31).

La loi du 23 août 1871, qui a ajouté deux centimes aux
droits de timbre de toute nature est évidemment applicable
aux obligations émises par les départements, et cela quelque
soit l’affaiblissement et même l’absence de revenus du titre.

Ces titres sont exempts de l’enregistrement, ou plutôt le
droit d’enregistrement dont ils seraient passibles est compris
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 273
dans le droit de timbre précité. On peut en conséquence les
produire en justice ou les mentionner dans les actes publics
sans les soumettre à la formalité de l’enregistrement. Mais
leur transmission est assujettie à un droit spécial comme
nous allons le voir :

2° Droit de transmission. — La loi de finances du 23 juin
1857 a établi un droit de transmission sur les titres d’actions
et d’obligations de toute société, compagnie ou entreprise
quelconque, financière ou industrielle, commerciale ou civile.
Cet impôt nouveau tient aux modifications profondes apportées
dans l’état de la fortune publique, par le développement
considérable des valeurs mobilières.

Le droit de transmission, d’après la loi de 1857, n’atteignait
pas toutes les valeurs mobilières ; ainsi les titres de rentes
de l’État ne payaient pas le droit ; quant aux obligations des
départements, la jurisprudence avait admis qu’elles en étaient
exemptées. Mais la loi du 16 septembre 1871 (art. 11) a
décidé qu’à partir du 15 octobre 1871 « les droits de vingt
centimes pour 100 francs de la valeur négociée sur les litres
nominatifs, et de douze centimes sur les litres au porteur
établis par l’article 6 de la loi du 23 juin 1857 seraient respectivement
élevés à 0,50 centimes et à 15 centimes, et que
ces droits deviendraient applicables à la transmission des
obligations des départements ». La loi du 30 mars 1872
(art. 1er)  a élevé à 25 centimes la taxe annuelle (1) sur les
titres au porteur de toute nature, mais n’a pas touché au
droit sur la transmission des titres nominatifs.'De plus, en
vertu de l’article 1er de la loi du 23 août 1871, il y avait lieu
à imposer deux décimes en plus sur chacune de ces taxes.

La loi du 20 juin 1872, qui a établi l’impôt sur le revenu
des valeurs mobilières et dont nous allons parler tout à
l’heure, a réduit le taux des droits et taxes établis par les lois
(1) On sait que pour les titres au porteur, le droit de transmission, qui nepourrait en pratique être perçu, est remplacé par une taxe annuelle obligatoire.18
des 23 juin 1857, 16 septembre 1871, 30 mars 1872, à 50 centimes
par 100 francs, pour la transmission ou la conversion
des titres nominatifs, à 20 centimes pour les titres au porteur,
ces droits et taxes n’étant plus soumis aux décimes. Le décret
du 6 décembre 1872 a ordonné que le paiement serait fait au
bureau de l’enregistrement du siège administratif, en quatre
termes égaux, dans les vingt premiers jours de janvier, avril,
juillet, et octobre.

3° Impôt de 3 % sur le revenu. — Bien que ce soit en
réalité un impôt direct, cependant sa perception est confiée
à l’administration de l’enregistrement. La taxe est de
3 p. % sur les arrérages et intérêts annuels des emprunts
et obligations des départements. Le revenu est déterminé
pour les obligations et emprunts par l’intérêt ou le revenu
distribué dans l’année. Les lots et primes de remboursement
payés aux créanciers et aux porteurs d’obligations
sont passibles de la même taxe (Loi du 21 juin 1875,
article 5). Mais si le lot payé comprend le remboursement de
la somme versée et la prime, c’est sur le montant de cette
dernière seule que la taxe est acquittée. Cet impôt vient
aussi s’ajouter au droit de timbre proportionnel établi par la
loi de 1850. C’est ce qu’a décidé la Cour de cassation (arrêt
du 12 juin 1877). « Attendu que les articles 27 et 31 de la loi
du 5 juin assujettissent les obligations à un droit de timbre
proportionnel, basé sur le montant du titre ; que par ces
mots : montant du titre, il faut entendre le montant, non du
prix d’émission du titre, mais de la somme portée au titre
que les compagnies s’engagent à rembourser, quels que
soient d’ailleurs le mode de remboursement et les chances
aléatoires qui s’y rattachent ; attendu que les articles précités
n’ont nullement été abrogés par l’article 5 de la loi du
21 juin 1875, qui soumet les primes de remboursement
payées aux porteurs d’obligations à la taxe de 3 p. %,
établie par la loi du 29 juin 1872 ; que cet article 5 est corn-
DES CONTRIBUTIONS DU DÉPARTEMENT, ETC. 275
plètement étranger au droit de timbre, et qu’il a pour objet
un impôt d’une toute autre nature, un impôt sur le revenu. »
Dans l’espèce, il s’agissait de la compagnie du chemin de fer
de Lille à Valenciennes.

CHAPITRE VII
DU BUDGET DEPARTEMENTAL
Toute personne morale qui a pour mission de satisfaire à
certains services publics a nécessairement un budget. Il ne
lui suffit pas, en effet, d’être propriétaire, d’administrer un
domaine, elle doit encore employer les fonds mis à sa disposition
et remplir le rôle qui lui a été assigné par la loi. Or, le
département à la différence de la commune, n’existe qu’en
vertu de la volonté du législateur. Sa véritable mission est de
pourvoir à certains intérêts locaux. Des ressources lui sont
donc indispensables. Nous avons vu dans notre premier
chapitre comment s’est formé peu à peu ce budget départemental
et l’influence que cette création a eu sur le développement
de la personnalité civile du département. Nous nous
sommes arrêtés à la loi de 1838. A celte époque, l’individualité
du département est définitivement consacrée ; les règles relatives
à la gestion de ses ressources se multiplient, se précisent
et subissent des modifications successives qu’il nous
faut exposer avant d’aborder la législation actuelle.
Avant 1838, les dépenses mises à la charge des départements
étaient fixes ou variables. Les premières comprenant
principalement les traitements des fonctionnaires de l’ordre
administratif et des employés de préfecture, les travaux des
maisons centrales, etc., furent rattachées dès 1837 au budget
de l’État ; les secondes, qui étaient les véritables dépenses
DU BUDGET DÉPARTEMENTAL 277
locales prirent le nom de dépenses ordinaires dans la loi de
1838. Elles sont énumérées dans l’article 12, et toutes déclarées
obligatoires. Il y était pourvu au moyen : 1° Des centimes
affectés à cet emploi par la loi de finances ; 2° De la
part allouée au département dans le fonds commun provenant
de centimes additionnels levés spécialement à cet effet, et
3° De certains produits éventuels, tels que le revenu des propriétés
affectés à un service public, le produit des expéditions
d’anciennes pièces ou d’actes de la préfecture déposés aux
archives, le produit des droits de péage.

La loi de 1838 conserva également les dépenses facultatives
créées par la loi de l’an XIII, c’est-à-dire celles que le conseil
général pouvait voter ou non. On subvenait à ces dépenses au
moyen de centimes additionnels facultatifs et des revenus ou
produits des propriétés non affectées à un service départemental.
Cette seconde section du budget était distincte de la
première. Le conseil général pouvait bien employer aux dépenses
ordinaires ou obligatoires les ressources provenant
des centimes facultatifs ; mais inversement, aucun fonds ne
devait être détourné de la première section pour servir à
acquitter des dépenses facul atives. Les dépenses ordinaires
étaient encore considérées à cette époque comme intéressant
l’État autant que le département : « Elles font, disait M. Vivien,
dans son rapport, à vrai dire partie des dépenses générales,
et si elles n’étaient pas imputées sur les budgets
départementaux, elles devraient l’être sur celui que vote
chaque année le pouvoir législatif ».

La troisième section comprenait les dépenses extraordinaires.
Il y était pourvu aux moyens de centimes additionnels
extraordinaires, volés par le conseil général et qui devaient
ensuite être autorisés par une loi spéciale.

Enfin, dans une quatrième section, étaient réunies les
dépenses relatives aux chemins vicinaux, à l’instruction primaire
et au cadastre ; elles étaient acquittées au moyen de
centimes additionnels spéciaux qui, à la différence de ceux

CHAPITRE VII
DU BUDGET DEPARTEMENTAL
Toute personne morale qui a pour mission de satisfaire à
certains services publics a nécessairement un budget. Il ne
lui suffit pas, en effet, d’être propriétaire, d’administrer un
domaine, elle doit encore employer les fonds mis à sa disposition
et remplir le rôle qui lui a été assigné par la loi. Or, le
département à la différence de la commune, n’existe qu’en
vertu de la volonté du législateur. Sa véritable mission est de
pourvoir à certains intérêts locaux. Des ressources lui sont
donc indispensables. Nous avons vu dans notre premier
chapitre comment s’est formé peu à peu ce budget départemental
et l’influence que cette création a eu sur le développement
de la personnalité civile du département. Nous nous
sommes arrêtés à la loi de 1838. A celte époque, l’individualité
du département est définitivement consacrée ; les règles relatives
à la gestion de ses ressources se multiplient, se précisent
et subissent des modifications successives qu’il nous
faut exposer avant d’aborder la législation actuelle.

Avant 1838, les dépenses mises à la charge des départements
étaient fixes ou variables. Les premières comprenant
principalement les traitements des fonctionnaires de l’ordre
administratif et des employés de préfecture, les travaux des
maisons centrales, etc., furent rattachées dès 1837 au budget
de l’Étal ; les secondes, qui étaient les véritables dépenses
DU BUDGET DÉPARTEMENTAL 279
la proposition fut repoussée. On se borna à restituer à
chaque département les sept centimes du fonds commun :

« Les 43 départements, disait le rapporteur, qui se plaignaient
de verser au fonds commun plus qu’ils n’en reçoivent,
sont immédiatement dotés de ressources importantes par
l’attribution à chaque département des sept centimes payés
aujourd’hui pour la formation du fonds commun. »

Ce n’était là qu’un remède à la mauvaise répartition du
fonds commun, dont tout le monde se plaignait ; en réalité,
le total des ressources départementales n’était pas augmenté.
L’État se décida à subvenir lui-même au déficit constaté. Il
créa un nouveau fonds commun, pris sur les ressources générales
du Trésor « les départements pour lesquels l’aide du
fonds commun est nécessaire, le retrouveront dans la distribution
du fonds commun… nous avons demandé qu’il fût’
porté à quatre millions comme suffisant pour qu’aucun département
ne se trouve, par l’application de la nouvelle loi
dans une situation inférieure à celle que lui a faite la loi de
1838 « (Rapport à la Chambre des députés).

Cette réforme fut accompagnée de plusieurs autres non
moins importantes. Les différentes sections du budget, d’après
la loi de 1838, étaient autant de budgets distincts ne pouvant
être confondus ; les recettes d’une d’entre elles ne pouvaient
servir à acquitter les dépenses d’une section voisine ; il n’y
avait exception que pour les recettes de la deuxième section
qui pouvaient être affectées aux dépenses ordinaires. L’inconvénient
d’une pareille règle se manifestait surtout en ce
qui touchait les centimes spéciaux. On voyait des départements
trop riches en centimes de cette catégorie, les laisser
tomber nécessairement en non-valeurs, tandis que l’insuffisance
de leurs revenus ordinaires les forçait à solliciter une
part dans le fonds commun. D’un autre côté, le nombre des
dépenses obligatoires étant considérablement diminué, un
remaniement dans la fixation des centimes par section devenait
nécessaire.
280 CHAPITRE VII
Toutes ces considérations décidèrent la suppression du système
de la loi de 1838, et pour laisser une plus grande habitude
aux conseils généraux, on se contenta de réunir les dépenses
ordinaires facultatives et spéciales avec les recettes y
afférentes pour en former le budget ordinaire ; la troisième
section restait seule et prenait le nom de budget extraordinaire.


Enfin la loi de 1866 autorisa les conseils généraux 1° A voler
les centimes extraordinaires dans la limite d’un maximum
fixé annuellement par la loi de finances, une loi spéciale n’étant
plus nécessaire que si les centimes votés dépassaient ce
maximum ; 2° A voter des emprunts remboursables dans un
délai n’excédant pas douze années. La même loi décida qu’à
l’avenir tout centime additionnel ordinaire ou extraordinaire
établi en sus de ceux déjà autorisés porterait sur toutes les
contributions directes.

La loi de 1871 a conservé les principales dispositions de la
loi de 1866, et s’est contenté de les développer en y apportant
quelques modifications de détail.

« D’une façon générale, on peut dire que le service départemental
est assuré par des centimes additionnels au principal
des contributions directes, et spécialement affectés à des
dépenses ordinaires et extraordinaires ; par des produits
éventuels ; par les impositions spéciales que les lois particulières
ont appliquées aux divers services publics du département
 » (1).

Le maximum des centimes additionnels affectés aux dépenses
ordinaires, puis aux dépenses spéciales des chemins vicinaux,
de l’instruction primaire et du cadastre, est fixé chaque
année par la loi de finances : le conseil général vote chaque
année dans la limite de ce maximum la quotité de centimes
dont il entend doter le budget de l’exercice.

Quant à l’emploi de ces fonds, le conseil général en est
maître ; il doit seulement acquitter les dépenses obligatoires
(1) M. Barbier. Traitédu budget départemental.DU BUDGET DÉPARTEMENTAL 281
et, de plus, respecter la spécialité des centimes affectés à
l’instruction primaire et aux chemins vicinaux. Toutefois, on
ne doit pas exagérer cette règle de la spécialité. Si un département,
grâce à sa richesse, n’épuise pas complètement ses
centimes spéciaux pour doter suffisamment les services de la
vicinalité et de l’enseignement, il peut affecter l’excédant aux
dépenses ordinaires. Seulement, il faut auparavant constater
que toutes les dépenses spéciales ont été couvertes, et qu’il
reste un boni. Ce qui ne se peut faire qu’à la fin de l’exercice.


Quant aux centimes extraordinaires, le maximum en est
également fixé par la loi de finances, et le conseil général en
détermine librement l’emploi. Ils remplacent les centimes
qui avant 1866 étaient autorisés dans chaque cas par des
lois particulières ; ils portent sur les quatre contributions directes.


D’après la loi de 1866, le produit des centimes extraordinaires
devait être affecté à des dépenses extraordinaires
d’utilité départementale. Cette restriction, purement nominale,
était constamment violée dans la pratique, ainsi quand
les centimes étaient consacrés à des chemins vicinaux. Elle a
été supprimée par la loi de 1871. Les centimes extraordinaires
peuvent donc servir à couvrir des dépenses ordinaires.

Enfin les produits éventuels sont, comme les centimes, ordinaires
ou extraordinaires.Les premiers énumérés dans l’article
58 de la loi comprennent : 1° Les revenus etproduits des
propriétés départementales ; 2° Le produit des expéditions
d’anciennes pièces ou d’actes déposés aux archives ;3° Le produit
des droits de péage et autres ; 4° Les subventions de l’État
ou des communes pour les dépenses du budget extraordinaire
(on peut y ajouter celle des hospices ou des familles
pour les aliénés)  ; 5° Enfin les ressources éventuelles du service
vicinal et des chemins locaux. Les autres produits, qui
rentrent alors dans le budget extraordinaire, proviennent des
emprunts, des dons et legs, des biens aliénés, du rembourse-
282 CHAPITRE VII
ment des capitaux exigibles et des ventes rachetées, et de
toutes autres recettes accidentelles.

Les dépenses du budget ordinaire tant qu’extraordinaire
sont laissées, sauf les dépenses obligatoires, à la libre appréciation
du conseil général. Le pouvoir central a seulement
imposé à ces assemblées une certaine classification : « Les
dépenses départementales, dit une circulaire du ministre de
Knlérieur en date du 29 juillet 1867, ne pouvant en raison de
leur multiplicité et de la diversité des besoins auxquelles elles
correspondent être inscrites sans ordre et sans méthode aux
budgets ordinaire et extraordinaire, il m’a paru nécessaire
de subdiviser chacun de ces budgets en sous-chapitres dans
lesquels les dépenses ont été groupées suivant leur importance
et leur' analogie. Cette classification qui n’apporte
aucune restriction au libre vote du conseil général était réclamée
dans un intérêt d’ordre et de comptabilité ; elle était en
outre indispensable pour assurer l’emploi régulier des
ressources, d’ailleurs peu nombreuses qui conservent une
destination spéciale. »

C’est sous cette forme que le budget est présenté à l’approbation
du pouvoir central, et définitivement réglé par décret.
Ce décret n’est soumis à aucune condition de délai et n’est
pas précédé d’un avis de Conseil d’État. Du reste, il ne peut
modifier les articles dont le montant est déterminé par suite de
délibérations prises par le conseil général sur les matières
énumérées dans l’article 46 ; autrement les garanties résultant
de l’article 47, relatif au droit d’annulation, deviendraient
lusoires, d’autant plus que les voles émis en vertu de l’article
46 se traduisent presque toujours par des dépenses et des
recettes départementales. Aussi le Conseil d’État (arrêt du 23
mars 1880) a-t-il jugé que le décret réglant le budget départemental
ne peut faire aucune modification ayant pour objet
de mettre obstacle à l’exécution d’une délibération antérieure
du conseil général sur l’une des matières de l’article 46, et
DU BUDGET DÉPARTEMENTAL 283
dont l’annulation n’a pas été prononcée dans les formes et les
délais de l’article 47.

Enfin nous devons remarquer en terminant que le budget
de l’asile d’aliénés ne se confond pas avec celui du département,
bien que l’asile ne soit pas personne civile. En effet,
les dépenses sont à la charge des aliénés ou de leurs parents,
ou à la charge du département et des communes. Le département
ne peut prélever un bénéfice pour ses autres services
sur les prix de pension payés par les aliénés, les familles, ou
les communes. Les deux budgets sont donc distincts ; et
même sous l’empire du décret de 1852, c’était le préfet qui
statuait sur le budget des asiles, et le pouvoir central qui
réglait le budget départemental. Il est bien vrai que depuis
la loi de 1866, les conseils généraux statuent sur les dépenses
et recettes des asiles ; mais si les recettes l’emportent, les
fonds restés libres doivent servir soit à couvrir le déficit des
années moins favorisées, soit à solder des dépenses extraordinaires,
mais ne peuvent être employés à des dépenses
autres que celles relatives à l’asile.

Ainsi donc les asiles, en vertu de la loi de 1838 et d’une
ordonnance de 1839, sont des établissements ayant des ressources
et une comptabilité propres ; les lois de 1866 et de
1871 n’ont pas modifié le régime légal de ces établissements,
et n’ont pas entendu mettre tout ou partie de leurs ressources
à la disposition du département.

CHAPITRE VIII
LEGISLATION COMPAREE
Dans la plupart des pays de l’Europe on trouve des circonscriptions
administratives qui présentent comme nos
départements le caractère de personnes morales. Les détails
d’organisation diffèrent d’un pays à l’autre ; ici l’intervention
du pouvoir central est considérable ; ailleurs la décentralisa
tion est établie sur de larges bases. Fonctionnaires et conseils
électifs entrecroisent leurs attributions de manières très diverses,
suivant les localités ; enfin le système provincial étant
rattaché plus ou moins à l’organisation générale du pays,
des dispositions spéciales à la juridiction contentieuse par
exemple ou bien encore à la tutelle des communes viennent
augmenter les divergences. Mais presque partout l’autonomie
de la province est reconnue ; c’est un être moral qui est propriétaire,
qui contracte des obligations, qui possède un budget,
et pourvoit à certains services d’utilité publique.

Ce côté seul doit nous préoccuper dans l’étude que nous
nous proposons de faire des institutions provinciales à l’étranger.
Nous passerons successivement en revue, sinon tous
les pays de l’Europe, du moins ceux qui peuvent faire l’objet
d’un rapprochement avec la France.
LÉGISLATION COMPARÉE 285Belgique.
Quand la Belgique fut annexée à la France, pendant la
révolution, les provinces belges formaient des corps politiques
indépendants. Non seulement elles avaient la personnalité
civile, mais encore une certaine part de souveraineté.
Leurs états rappelaient ceux qui avaient existé plus anciennement
en France ; ils veillaient à la conservation des lois
fondamentales du pays ; ils parlaient non de libertés locales,
expression qui semble laisser entendre que ces libertés sont
octroyées par un pouvoir central, mais de privilèges. Les
impôts ne pouvaient être levés par le souverain que sur
l’autorisation des États. Il est vrai qu’aucune imposition nouvelle
ne devait être établie dans la province sans le consentement
du gouvernement. Mais cette restriction n’empêchait
pas les pouvoirs de pareilles assemblées d’être considérables ;
comme représentant la personnalité civile de la province,
leur autorité était pour ainsi dire absolue.

La Belgique une fois réunie à la France, on lui appliqua
l’organisation administrative française. Le régime volé par la
Constituante fut mis en vigueur. L’histoire des départements
belges se confond alors avec celle des déparlements français.

En 1815, le gouvernement néerlandais fit renaître l’ancien
système. Les provinces furent rétablies, les États divisés en
trois ordres comme autrefois ; les délégués du corps équestre,
les représentants des villes et ceux des campagnes. Un
collège permanent composé, sous le nom d’États députés, d’un
certain nombre de membres des États provinciaux, un gouverneur
représentant la personne du roi, complétaient le système.
Seulement la nouvelle législation renferma les pouvoirs des
États dans le cercle de l’administration locale.

Il n’est plus question de provinces unies et indépendantes ;
on retrouve là un reste de l’influence qu’avait exercée l’orga-
286 CHAPITRE VIII
nisalion française de l’époque intermédiaire. Mais en Belgique,
le principe qui a mis si longtemps à s’introduire en France, a
été reconnu dès l’origine ; la province est une personne civile,
et les actes relatifs à cette personnalité sont de la compétence
des États qui statuent définitivement dans un certain nombre
de cas.

On peut donc dire avec M. Flourens « que les auteurs de la
loi fondamentale de 1815, ont respecté l’oeuvre de l’assemblée
constituante ; ils ne sont pas revenus aux traditions fédératives
des pays-bas autrichiens » (1). Seulement la Constituante
créait de nouvelles divisions administratives, supprimait les
anciennes et réunissait au domaine de l’État les biens des
provinces ; de là certaines obscurités au sujet de la personnalité
de ces nouvelles circonscriptions. En Belgique, on
reprend les anciennes divisions du territoire. Les provinces se
constituent naturellement comme être moraux distincts, mais
dépendant du pouvoir central.

Toutefois, ce système était vicié dans sa base. Le roi s’était
réservé par la loi fondamentale, la prérogative de supprimer
ou de modifier les institutions libérales. Il avait de plus en sa
main la nomination des membres des États. Après 1830
seulement on eut une représentation sincère de la province.
Les noms furent également changés, les États provinciaux
devinrent le conseil provincial, les États députés la députation
permanente ; les gouverneurs conservèrent leur titre.

Enfin l’existence d’intérêts provinciaux distincts de ceux de
l’État, fut solennellement reconnue par la constitution de
1831, dont l’article 31 est ainsi conçu : « les intérêts exclusivement
provinciaux sont réglés par les conseils provinciaux,
d’après les principes établis par la constitution. » Parmi ces
principes qui sont proclamés par l’article 108, nous pouvons
relever les suivants :

1° Attribution aux conseils provinciaux de tout ce qui est
(1) Organisation judiciaire et administrative de la France et de la Belgique,
par M. E. FlourensLÉGISLATION COMPARÉE 287
d’intérêt provincial sans préjudice de l’approbation de leurs
actes dans les cas et suivant le mode que la loi détermine ;

2° Publicité des budgets et des comptes ;

3° Intervention duroi ou du pouvoir législatif pour empêcher
que les conseils provinciaux ne sortent de leurs attributions
et ne blessent l’intérêt général ».

Ces prescriptions de l’article 108, ont été développées dans
les lois du 30 avril 1836, 27 mai 1870 et 18 mai 1872.

Les lois de 1838, de 1866, de 1871, ayant successivement
étendu les libertés locales en France, les deux législations
se rapprochent beaucoup l’une de l’autre. Nous nous contenterons
de signaler les différences en nous plaçant toujours aupoint
de vue spécial qui fait l’objet de ce travail.

Le conseil provincial autorise les emprunts, acquisitions,
aliénations et échanges des biens de la province, et les transactions
relatives aux mêmes biens. Ces actes sont soumis à
l’approbation du roi dans certains cas : 1° Quand la valeur des
acquisitions, etc…., excède 10.000 fr. ; quand la construction
de routes, canaux ou autres ouvrages publics en tout ou en
partie aux frais de la province, entraîne une dépense de plus
de 50.000 fr. ; 2° Quand il s’agit de créer des établissements
publics aux frais de la province.

C’est le roi qui approuve le budget. Chaque article du
budget est considéré comme formant l’objet d’une résolution
spéciale. Le roi peut donc refuser son approbation à un
ou plusieurs articles et approuver pour le surplus. Mais il
doit admettre ou rejeter simplement les allocations sans les
modifier. Les revenus provinciaux comprennent :

1° Les centimes additionnels au principal des contributions
directes qui sont perçues au profit de l’État. La loi du 12
juillet 1821, article 14, ne permettait d’établir des centimes
additionnels que sur le foncier et le personnel, et fixait le
nombre de ces centimes additionnels à six seulement.

Ces restrictions ont été abolies par l’article 110 de la
constitution.

2° Le produit des barrières établies sur les roules provinciales
(loi du 18 mars 1833, article 6). La perception des droits
de barrières, droits dont l’existence est très ancienne en
Belgique, généralisée dans l’empire français, par la loi du 28
fructidor an V, régularisée en Belgique, par la loi de 1833, a
été supprimée sur les routes de l’État, par la loi du 15
novembre 1866. Les administrations provinciales ont suivi
cet exemple. On ne rencontre plus de barrières provinciales
que dans certaines parties du Hainaut et de la province de
Namur.

3° Les taxes particulières établies par le conseil provincial
avec l’approbation du gouvernement. Les conseils provinciaux
sont investis du pouvoir absolu et illimité de fixer,
comme ils le jugent à propos, l’assiette et le montant de ces
taxes. Les dispositions légales concernant l’assiette, le recouvrement,
les réclamations, les poursuites, les privilèges en
matière de contributions directes au profit de l’Étal sont
applicables aux institutions provinciales. Toutefois, les rôles
sont arrêtés et rendus exécutoires par le gouverneur. Les
conseils privés peuvent établir, pour assurer la perception
des impositions provinciales, des peines qui n’excèdent pas
huit jours d’emprisonnement et deux cents francs d’amende ;

4 ? Les subsides que l’État alloue aux provinces ;

5° Le produit des emprunts, ventes d’arbres et autres ressources,
etc.

Les conseils provinciaux peuvent établir des receveurs
particuliers. Les provinces ont hypothèque légale sur les
biens de ces receveurs. Toutefois, la comptabilité des fonds
est nécessairement centralisée et confiée aux agents du
Trésor dans les chefs-lieux de province.

Les dépenses obligatoires sont bien plus nombreuses qu’en
France. Il est vrai que le loyer de l’hôtel du gouverneur provincial,
l’entretien et le renouvellement de son mobilier sont
à la charge de l’État et non de la province ; mais, en revanche,

on peut voir par rénumération suivante que la loi de 1871
s’est montrée plus large que la législation belge.

Les dépenses provinciales déclarées obligatoires comprennent
:

1° Les menues dépenses des cours d’assises, tribunaux de
première instance, de commerce, de justice de paix et de
simple police ;

2° La réparation de menu entretien des locaux des cours
d’assises, tribunaux, etc., le loyer des locaux, l’achat et l’entretien
de leur mobilier ;

3° Les réparations d’entretien des maisons d’arrêt et de
justice civile et militaire de la province, autres que les
grandes prisons de l’État, et les maisons de passage ; l’achat
et l’entretien de leur mobilier ;

4° Le salaire des messagers de canton ;

5° Le traitement et frais de route des ingénieurs des ponts
et chaussées en service pour la province ;

6° L’entretien des routes, travaux hydrauliques, dessèchement
 ;

7° indigents, (abrogé, aujourd’hui dépense communale
 ;) 

8° Les frais de listes du jury ;

9° Les dépenses relatives aux cathédrales, palais épiscopaux,
séminaires diocésains (loi du 18 germinal an X)  ;

10° Les loyer, contributions, entretien des édifices provinciaux
 ;

11° L’entretien et le renouvellement du mobilier provincial
 ;

12° La moitié des frais des tables décennales de l’état
civil ;

13° Les dettes de la province, liquidées et exigibles ;

14° Les pensions aux anciens employés de la province,
d’après règlement du conseil ;

15° Le traitement des aliénés indigents et les frais d’en19

tretien des indigents dans les dépôts, à défaut de ressources

des communes ;

16° Les frais d’impression du budget ;

17° Les frais relatifs aux séances du conseil et indemnité
allouée aux conseillers ;

18° Les secours aux communes pour instruction primaire ;

19° Les frais d’entretien des enfants trouvés, dans la proportion
déterminée par la loi ;

20° Les fonds destinés à faire face aux dépenses accidentelles
ou imprévues ;

21° Les frais de casernement de la gendarmerie.

Si le conseil ne porte pas au budget les allocations nécessaires,
le gouvernement procède à une inscription d’office.

La députation permanente, nommée par le Conseil, est
présidée par le gouverneur. Comme organe du pouvoir provincial,
elle délibère sur tout ce qui concerne l’administration
journalière des intérêts de la province, et dispose par voie
de mandats (1) , signés du président et du greffier des fonds
provinciaux dans la limite des crédits. Ces mandats sont
adressés à la Cour des comptes pour être revêtus de son visa
avant le payement ; la Cour devrait refuser le visa si la députation
dépassait les crédits ou opérait un transfert d’un article
à un autre. La députation peut cependant ordonner avant
tout visa le payement immédiat de ces mandats jusqu’à con(1) 
On voit que si le gouvernement peut inscrire d’office des dépenses
obligatoires, le mandatement reste aux mains de la députation permanente.
Il est résulté de cette situation certaines difficultés. Ainsi, des députations
ont refusé de mandater, en 1882, les dépenses imposées par
les lois nouvelles sur renseignement qui avaient été inscrites d’office à
leur budget. Aussi, la Chambre des députés, à la date du 18 juillet 1883,
a-t-elle dû voter un projet de loi émané du gouvernement, d’après lequel
le gouverneur pourra désormais délivrer des mandats pour le payement
des dépenses inscrites d’office en cas de résistance de la députation permanente.Les Chambres avaient également dû, devant cette résistance, pour assurer
le payement des traitements des instituteurs, consentir sur les fonds
du Trésor des avances aux provinces. La nouvelle loi a fait remise aux
provinces de ces sommes.LEGISLATION COMPARÉE 291
currence des 4/5 de la créance. La députation soumet chaque
année au conseil le compte provisoire des recettes et dépenses
afférentes au dernier exercice financier et le compte définitif
de l’exercice qui a été clôturé le 31 octobre précédent ; elle
lui soumet le projet de budget pour l’exercice suivant.

En principe, c’est le conseil qui autorise les procès ; toutefois,
s’il y a urgence, la députation permanente peut agir ;
on admet deux cas d’urgence, la réponse à une assignation,
le fait d’intenter une action purement mobilière ou possessoire.
Le conseil doit confirmer à sa première réunion la délibération
prise par la députation. Les poursuites et diligences
sont confiées au gouverneur, ainsi que le choix des avocats
et des avoués.

Mais, en revanche, c’est la députation permanente et non
le gouverneur qui accepte provisoirement les dons et legs et
qui est chargé de faire les actes conservatoires.

On voit par cet exposé que les pouvoirs de la députation
permanente sont plus étendus que ceux de notre commission
départementale ; elle est chargée de plusieurs attributions
qui sont, en France, confiées au préfet ; mais il faut
dire qu’elle est présidée par le gouverneur, et non par un
doyen d’âge : ce qui explique qu’elle soit appelée à intervenir
si souvent dans les mesures d’exécution.

En Belgique comme en France, certains fonctionnaires sont
payés sur le budget provincial ; leur nomination est attribuée
au conseil ; on sait que le conseil général n’a aucun pouvoir
de cette nature.

En résumé, les deux législations diffèrent par plusieurs
points de détails ; la personnalité civile de la province belge
semble plus complète, en ce que le conseil et sa députation
sont chargés de certaines mesures d’exécution relatives aux
intérêts locaux. Mais l’intervention du pouvoir central se fait
sentir davantage. Non seulement les dépenses obligatoires
surpassent le nombre de celles qui sont énumérées dans la
loi du 10 août 1871, mais encore le gouvernement s’est réservé

un droit d’approbation plus étendu qu’en France, et même,
par suite de la disposition de l’article 89 qui permet au chef
de l’État d’annuler les délibérations qui blessent l’intérêt
général, il peut indirectement s’opposer à l’exécution de tous
les actes sur lesquels le conseil provincial est appelé à statuer
d’une façon définitive, En France, au contraire, l’annulation
ne peut être prononcée que pour excès de pouvoir ou violation
de la loi.
Pays-Bas.
Au xvme siècle, le système constitutionnel des ProvincesUnies
était complètement fédératif. Aussi le principe de la
personnalité des Provinces a-t-il été continuellement reconnu.
Leur constitution résulte d’une loi fondamentale modifiée en
1840 et 1848. Les articles 149 et suivants déterminent les
pouvoirs des États provinciaux ; ils ont été complétés par la
loi du 6 juillet 1850. Les principes qui dominent la matière
sont à peu près les mêmes qu’en Belgique ; un conseil, une
commission permanente et un commissaire du roi se partagent
l’administration. Les délibérations du conseil peuvent
être suspendues et annulées toutes les fois que le roi les juge
contraires à la loi ou à l’intérêt général. Tout ce qui se rapporte
à la direction des affaires purement provinciales est
confié à la commission permanente, présidée par le commissaire
du roi.
Allemagne.
L’empire d’Allemagne étant une confédération, il ne peut
être question d’une organisation provinciale commune à tout
l’empire. Chaque État a ses institutions particulières.

L’Alsace-Lorraine forme actuellement un État distinct. Elle
LÉGISLATION COMPARÉE 293
envoie des députés au Reichstag. Elle a une délégation ou
Chambre législative composée de membres élus par le suffrage
à deux degrés (1). Un gouverneur assisté d’un ministère
forme le pouvoir exécutif.

L’Alsace-Lorraine est divisée en trois départements. Notre
organisation française a été maintenue en vigueur après 1870.
Ces circonscriptions allemandes sont donc sous l’empire de
nos lois françaises de 1838 et 1867 sur les conseils généraux,
et forment, par conséquent, des personnes civiles.

Parmi les autres États de la Confédération, un grand nombre
à cause de leur peu d’étendue, n’ont, pour ainsi dire, pas
d’organisation provinciale. Aussi ne parlerons-nous que de
la Bavière, de la Saxe royale, du Wurtemberg et de la Prusse.
Bavière. — La principale division administrative est le cercle
Chacun d’eux a une Diète élective, un comité permanent élu
par la Diète, une Régence ou' collège de fonctionnaires dont
le président exerce le pouvoir exécutif. Le cercle est une personne
morale.

Au-dessous du cercle, l’arrondissement n’a point de conseils
électifs ni d’autonomie spéciale ; mais il se divise généralement
en deux ou trois districts, qui comme le cercle ont
chacun une Diète et un comité permanent. La Diète délibère sur
toutes les questions qui intéressent le district en sa qualité de
personne morale. Elle peut nommer un caissier chargé de la
perception et de l’emploi des revenus du district. Les ressources
locales consistent soit dans le produit des biens qui
appartiennent au district, soit dans des impositions additionnelles
à celles de l’État, mais qui ne doivent pas excéder 5 %
de l’impôt annuel. Certaines dépenses sont obligatoires. Le
comité est présidé par le directeur de l’arrondissement ou
son délégué ; il se compose de membres nommés par la Diète,
et s’occupe de l’administration proprement dite ; mais il est
(1) Il est inutile de dire combien cette organisation d’un pouvoir centra
est fictive. En réalité, la délégation n’est souveraine en aucune matière.
L’Alsace-Lorraine n’a que les apparences d’un État indépendant.
soumis à la surveillance du conseil de régence qui a le
droit d’annuler ses décisions.
Saxe. — La Saxe est divisée en quatre cercles qui sont de
simples circonscriptions administratives. Chacun d’eux a un
conseil élu par les aides de district, et réunissant des attribua
tions administratives et contentieuses. Le district, au contraire,
subdivision du cercle, est une personne morale. On y retrouve
comme partout une Diète et un comité permanent qui partage
le pouvoir exécutif avec le grand bailli fonctionnaire du roi,
pour tout ce qui concerne les intérêts propres du district.
Wurtemberg. — Une organisation à peu près analogue
. existe en Wurtemberg. A l’inverse de notre système français,
c’est la conscription la plus étendue qui n’a pas d’autonomie
spéciale. Le cercle n’a qu’un conseil de fonctionnaires
ou conseil de régence. Au-dessous du cercle, le bailliage
ou district est une personne morale administrée :
1° Par un conseil composé de délégués envoyés par les conseils
municipaux de toutes les communes ; 2° Par un comité
permanent et 3° Par un bailli, représentant le pouvoir central.
Prusse. — Nous devons insister un peu plus longuement sur
le régime provincialde la Prusse. La Prusse comprend douze
provinces, sept provinces dites orientales, deux dites occidentales,
et trois provinces composées des territoires annexés
depuis 1866.

La législation prussienne est loin d’être uniforme. Les provinces
occidentales ont conservé leur organisation ancienne,
régie par des lois spéciales à chacune d’elles votées de 1825
à 1828. Dans les territoires annexés après 1866, on a introduit
un système à peu près analogue, qui est encore en
vigueur. Enfin, les provinces orientales, sauf une, sont soumises
aux deux lois organiques de 1872 et 1875. Ces législations
différentes présentent un caractère commun qui consiste
en la superposition de trois divisions administratives, la province,
le district et le cercle, dont deux seulement sont des
personnes morales, représentées par des conseils électifs ou
LEGISLATION COMPARÉE 295
Diètes. Le district ou département, circonscription intermédiaire
n’a qu’un conseil de régence composé de fonctionnaires.


Nous nous attacherons uniquement à la législation nouvelle
applicable aux provinces dites orientales, et résultant des
deux lois de 1872 et 1875. Cette législation a eu principalement
pour objet d’établir un nouveau mode de représentation
des Diètes de provinces et de cercles, de confier la nomination
des États de province aux Étals des cercles, enfin d’instituer
des comités permanents partageant le pouvoir exécutif
avec les fonctionnaires du roi. Nous allons analyser ces deux
lois en insistant seulement sur ce qui touche à la personnalité
civile des provinces et des cercles.

A la tète du cercle (1) est le Landrath, ou conseiller provincial
nommé par le roi. Mais (art. 74) la Diète du cercle a le
droit, en cas de vacance, de présenter des personnes aptes à
remplir ces fonctions et prises parmi les propriétaires fonciers
et les baillis du cercle. En tant qu’agent du pouvoir central,
le Landrath expédie les affaires d’administration générale.
Quant à l’administration des affaires communes, il la
dirige comme président de la Diète et du Comité du cercle. Il
peut faire des règlements de police. Anciennement, à l’inverse
de notre préfet, il n’avait que le caractère de représentant
du cercle ; il était élu par les États ou la Diète ; c’est en 1723
qu’il devint fonctionnaire nommé par le gouvernement. Cette
origine explique pourquoi, en cas d’absence, il est suppléé
non par un secrétaire général dépendant du gouvernement,
mais par deux habitants élus par [la Diète pour six ans et
confirmés il est vrai par le président supérieur de la province.

' Chaque cercle forme un groupe d’intérêt commun adniinis(1) 
Annuaire de législation étrangère. Année 1873, p. 275 et s. Loi du
13 décembre 1872, sur l’organisation des cercles dans les provinces de Prusse,
Brandebourg, Poméranie, Posen, Silésie et Saxe. Traduction et notes de
M. Georges Dubois.
trant lui-même ses affaires avec les droits d’une corporation
(art. 2). Or, aux termes de la législation prussienne, une corporation
est une personne civile constituée en vue d’intérêts
communs et permanents.

Les villes de plus de vingt-cinq mille âmes au moins, qui
appartiennent à un cercle, peuvent demander à s’en détacher
pour former un cercle urbain. C’est le ministre de l’intérieur
qui prononce. Il y a à déterminer la part que la ville doit
prendre dans le patrimoine commun, tant actif que passif,
ainsi que sa participation aux prestations qui seraient maintenues
en vue d’intérêts communs aux deux nouveaux cercles.
En cas de désaccord, le tribunal administratif prononce
(art. 4).

Ceux qui font partie d’un cercle doivent accepter les fonctions
non rétribuées dans l’administration et la représentation du
cercle, telles que bailli, membre de la Diète, ou du comité du
cercle, ou d’une commission du cercle (art. 8).

Ils doivent également payer les contributions locales à
moins que la Diète ne décide qu’il y sera pourvu à l’aide du
patrimoine du cercle ou de receltes d’une autre nature. La
répartition ne peut se faire qu’en proportion des impôts directs
payés à l’État. La loi règle quels impôts peuvent être
frappés d’impositions additionnelles au profit du cercle, et
dans quelle mesure les uns par rapport aux autres. Ainsi
l’impôt foncier et l’impôt des constructions doivent être augmentés
de la moitié au moins et au plus du produit total de
la perception additionnelle qui est assise sur l’impôt des
classes ou des revenus classés (art. 10).

Les patentes, sauf celles produites par des exploitations
rurales, peuvent être dispensées de charges additionnelles.

Dans les cas où il s’agit de pourvoir à des services dont
certaines parties du cercle sont appelées à profiter plus ou
moins que d’autres, la Diète peut décréter, en ce qui concerne
les membres de ces parties du cercle, une aggravation ou une
diminution correspondante des charges. La surcharge peut
LEGISLATION COMPAREE 297
être remplacée par des prestations en nature (article 13).

La Diète ne vote pas seulement les impositions locales ; elle
délibère et statue sur les affaires du cercle ; ainsi elle fixe la
répartition des prestations dues à l’État, vote les dépenses
pour l’accomplissement d’une obligation ou en vue de l’intérêt
du cercle, dispose de la fortune immobilière et mobilière
du cercle, contracte des emprunts, fixe le budget du cercle,
règle le nombre et le traitement des employés, nomme les
membres du comité du cercle et des commissions diverses
(art. 16). Les députés de la Diète appartenant à la campagne
où à la ville ont seuls le droit de disposer, les premiers
des fonds appartenant à l’ensemble de la campagne, les seconds
des fonds appartenant à l’ensemble des villes (article
117).

Le comité du cercle présidé par le Landrath se compose de
six membres nommé par la Diète pour six ans. C’est lui qui
dresse le projet de budget (127). La caisse commune doit être
soumise à une vérification chaque mois par le président du
comité, et tous les ans à une vérification extraordinaire par ce
même président assisté d’un membre du comité. Les comptes
du caissier sont revisés par le comité, transmis à la Diète qui
les vérifie, les arrête et en donne décharge. Du reste, on peut
dire d’une manière générale que le comité prépare et exécute
toutes les décisions de la Diète, et administre les affaires du
cercle en se tenant dans les termes du budget. Il nomme
également les employés du cercle et dirige et surveille leur
gestion (article 134).

Le Landrath expédie les affaires courantes de l’administration
confiées au comité. Il prépare les décisions du comité
et veille à leur exécution. Il peut confier à un membre du
comité du cercle la mission d’élaborer séparément certaines
affaires. Il représente au dehors le comité du cercle, traite
en son nom avec les autorités et les particuliers, rédige la
correspondance et signe toutes les pièces au nom du comité.
Les actes relatifs à des contrats avec des tiers, doivent con-

tenir l’indication de la décision de la Diète, ou du comité du
cercle à laquelle ils se réfèrent et porter la signature du Landrath
et de deux membres du comité du cercle ou de la commission
chargée de l’affaire, ainsi que le sceau du conseiller
provincial (art. 137).

Ont besoin d’une confirmation du pouvoir central les décisions
qui se réfèrent aux matières suivantes :

1° Règlements statutaires dont parle l’article 20, § 1 : (Or
l’article 20 est ainsi conçu : Chaque cercle a le droit : 1° de
prendre des dispositions réglementaires’ spéciales sur les
affaires intéressant le cercle pour lesquelles la présente loi
admet des divergences, ou par lesquelles la loi renvoie à une
réglementation spéciale, ainsi que sur les affaires dont l’objet
n’est pas régi par la loi ; 2° D’édicter des règlements pour des
institutions spéciales du cercle) il résulte de la comparaison
des deux articles que pour ces derniers règlements la décision
est définitive ;

2° Aggravation ou diminution des charges de certaines
parties du cercle ;

3° Ventes de parties de la fortune immobilière du cercle ;

4° Émissions d’emprunts qui imposent aux cercles de nouvelles
dettes et acceptations de cautions ; .

5° Impositions de charges aux citoyens du cercle au moyen
de contributions de cercle s’élevant à plus de 50 p. 0/0 du
produit total des impôts directs de l’État ;

6° Impositions de nouvelles charges aux citoyens du cercle
sans obligation légale, lorsque les prestations à imposer doivent
s’étendre à une durée de plus de cinq ans.

Les décisions excédant la compétence de la Diète, ou prises
en violation des lois sont attaquées par le Landrath et
transmises à l’autorité chargée de l’inspection à l’effet de
statuer sur leur exécution. Le Landrath ne peut donc attaquer
au point de vue de leur utilité pratique les décisions prises
par la Diète dans les limites de sa compétence (article 178).

Lorsque la Diète refuse de faire figurer les prestations im-
LÉGISLATION COMPARÉE 299
posées au cercle par disposition légale, le gouverneur de district
doit par décision motivée les inscrire d’office (article
180).

Dans l’énumération qui précède, nous avons laissé de côté
ce qui touche aux attributions des Diètes ou comités relativement
à l’administration des bailliages (corporations inférieures
aux cercles,) et à celle des intérêts généraux de l’État,
attendu qu’elles ne concernent pas la corporation proprement
dite. Notons seulement qu’à cet égard, la corporation
est considérée comme agissant non pas dans son propre intérêt,
mais en vue de l’utilité générale, et a droit en conséquence
à une subvention de l’État. En effet, l’article 70 est
ainsi conçu : « L’État attribue aux cercles, pour contribuer
aux dépenses de l’administration des bailliages, les sommes
que la suppression des administrations royales de police, de
la rémunération des maires et d’autres frais de police leur
permettra d’économiser par l’effet de la présente loi sur les
dépenses proposées pour ces divers objets dans le budget de
l’année 1873. — L’État attribuera en outre des fonds spéciaux
pour les dépenses qui doit causer aux cercles l’expédition
d’affaires se rattachant à l’administration de l’État. La loi qui
sera promulguée à cet effet contiendra des dispositions spéciales
sur le montant de la répartition de ces fonds. » En conséquence
de cette dernière disposition, une loi du 30 avril
1873 a alloué une somme annuelle de un million de thalers à
répartir entre les provinces auxquelles s’applique la loi sur
les cercles.

Une loi du 17 mars 1881, a modifié et complété la loi du
13 décembre 1872, en y insérant, parmi les dispositions de
lois subséquentes (loi du 26 juillet 1876 et 29 juin 1875) celles
qui se référaient aux intérêts des cercles ; ces dispositions ne
touchent qu’à des points de détail dans lesquels il est inutile
d’entrer.

La division administrative qui vientimmédiatement au-dessus
du cercle, est le district du gouvernement administré par le
300 CHAPITRE VIII
président de gouvernement assisté du conseil de district. Le
district n’a pas d’autonomie propre.

La province au contraire forme un groupe d’intérêts communs
doté des droits d’une corporation, et organisé pour
administrer lui-même ses affaires. (1) Chacune d’elles comprend
tous les cercles situés dans ses limites. Tous les
citoyens des cercles, peuvent prendre part à l’administration,
user des services et établissements publics de la province
et doivent contribuer aux charges, ils ne sont pas
tenus d’accepter les fonctions gratuites.

Les groupes provinciaux peuvent : 1° Prendre des dispositions
statutaires sur les affaires intéressant leur constitution,
pour lesquelles la loi renvoie à une réglementation spéciale,
sauf respect des lois existantes ; 2° Édicter des règlements
relatifs aux institutions spéciales du groupe provincial.

La Diète comme représentant le groupe d’intérêts communs
fixe la manière dont seront réparties les prestations dues à
l’État, et vote sur les dépenses nécessaires pour l’accomplissement
d’obligations ou pour l’intérêt de la province
(art. 37). C’est ainsi qu’elle statue sur l’emploi des rentes
annuelles et fonds provenant de la caisse de l’État et attribués
à la province, en exécution de la loi du 30 avril 1873, complétée
par la loi du 8 juillet 1875. En effet, d’après cette dernière
loi, pour constituer les budgets provinciaux, au lieu de
distraire du budget de l’État certaines branches de recettes,
qui auraient été attribuées à la province et perçues par elle
directement, on a préféré maintenir le principe de la centralisation,
en matière de finances, et servir une rente aux
provinces à charge par elles de pourvoir à certaines dépenses
publiques.

La loi du 30 avril 1873 avait voté une rente de deux millions
dethalers à partager entre les provinces. Mais quelques-unes
(1) V. Annuaire de législation étrangère, année 1876, p. 327.Loi du 20 juin
1875 sur l’organisation provinciale dans les provinces de Prusse, de Brandebourg
de Pomeranie, de Silésie et de Saxe. Traduction de M. Georges Dubois.LEGISLATION COMPARÉE 301
étaient déjà dotées et avantagées par des lois particulières.
Pour faire disparaître toute inégalité, la loi de 1875, vota
1° une dotation de deux millions et demie de thalers ou
13.500.000 à ajouter aux deux millions de la loi de 1873 ;
2° une dotation del9.000 millions de marcks, affectée à
l’entretion des chemins et routes, mis à la charge exclusive
des provinces. De ces deux dotations, la première ne reçut
pas d’affectation spéciale, elle devait permettre aux provinces
d’user de l’autonomie qui leur était laissée, d’entretenir des
établissements, les routes provinciales et chemins vicinaux.
Elle ne fut attribuée qu’aux provinces nouvellement dotées,
et répartie, moitié suivant la population, moitié suivant
l’étendue du territoire. La deuxième subvention affectée
spécialement à la construction et entretien des chemins
d’intérêt général, dont la propriété était déclarée passer de
l’État aux provinces, fut partagée entre toutes les provinces
eu égard à la largeur des routes à entretenir et au produit
des impôts. Ainsi l’État ne s’occupe plus du tout de la
voirie. Quelques députés voulaient augmenter la dotation
et charger les provinces des établissements d’enseignement.
Le gouvernement s’y est opposé.

Ces subventions spéciales ne forment pas les seules ressources
delà province. En effet, la Diète peut décider qu’il sera imposé
des contributions provinciales, qui sont réparties entre
les divers cercles, en proportion du produit des impôts
directs dans chacun d’eux. Voici comment on procède : On
recherche le montant des impôts de l’État, dans chaque cercle,.
déduction faite des éléments qui sont affranchis de toute
contribution aux charges communes du cercle, et en ajoutant
au contraire les éléments qui bien qu’affranchis des impôts
de l’État contribuent aux charges du cercle. On obtient ainsi
la proportion des facultés de chaque cercle, au point de vue
de la contribution aux charges communes ; et les contributions
de chaque province se perçoivent dans chaque cercle
en même temps que celles du cercle.

La Diète statue encore sur l’emploi des recettes provenant
des autres capitaux et des propriétés immobilières de la province,
ainsi que sur les emprunts et acceptation de cautions,
sur l’aliénation de biens-fonds et de droits immobiliers (le
projet ajoutait les acquisitions, on objecta que les projets
d’acquisitions seraient connus à l’avance et qu’il en résulterait
une élévation du prix d’adjudication) , sur l’organisation
du système de comptabilité et de caisse, sur la fixation du
budget, sur la décharge des comptes annuels. La Diète statue
également sur la création des emplois de la province, règle
le nombre, le traitement, et le mode de nomination des employés,
nomme le directeur de la province, les fonctionnaires
supérieurs et les chefs de service.

A côté de la Diète se trouve un comité provincial choisi par
la Diète, chargé de l’expédition des affaires du groupe d’intérêts
communs. Le président est élu par la Diète provinciale ;
sont inéligibles le président supérieur, le président du gouvernement,
le directeur de la province. Le comité prépare
et exécute les décisions de la Diète, administre, nomme les
employés de la province, dirige et surveille l’administration
de tous les fonctionnaires y compris le directeur.

Enfin, la Diète nomme pour six ans, et douze ans au plus,
un directeur ou capitaine de la province qui doit être confirmé
par le roi : celui-ci dirige les affaires sous la surveillance du
comité provincial. Il traite avec les’particuliers, passe les
contrats et les signe. Il peut employer les services des autorités
des cercles, des bailliages et des communes dans les
affaires relatives aux intérêts communs de la province. Cependant
les caisses des cercles et des communes ne sont pas
utilisées obligatoirement pour les affaires d’intérêt commun
de la province.

Comme pour les cercles, la loi réserve le droit d’intervention
du gouvernement central. C’est ainsi que doivent
être approuvées les décisions statutaires, celles portant
aggravation ou diminution des charges de certaines parties
LÉGISLATION COMPARÉE 303
de la province, les émissions d’emprunts entraînant nouvelles
charges, les impositions de charges au moyen de contributions
s’élevant à plus de 25 % du produit des impôts
directs, les impositions de nouvelles charges aux groupes
d’intérêt commun de la province sans obligation légale,
lorsque les prestations doivent s’étendre à une durée de plus
de cinq années.

Le projet exigeait aussi la confirmation par le pouvoir central
pour les aliénations de biens fonciers. On jugea cette
disposition inutile, les provinces ne possédant, en fait d’immeubles
que des édifices affectés à des services publics, ou
des terrains acquis pour construction de routes.

Ont encore besoin d’une confirmation, les règlements sur
les établissements suivants, mis à la charge de la province :
maisons charitables du pays, maisons de correction, maisons
d’aliénés, institutions de sourds-muets, écoles d’accouchement,
caisses provinciales de secours et de prêt, établissements
d’assurance.

Jusqu’ici nous n’avons parlé que de l’administration locale.
Elle est en effet séparée de l’administration générale. A côté
de la Diète du comité et du directeur de la province, se trouve
le président supérieur (1) , assisté du conseil provincial qui
s’occupe des intérêts généraux dans la province. Il est vrai que
le président intervient à certains points de vue dans l’administration
locale, c’est lui qui convoque la Diète, qui exerce
la tutelle de l’État, qui recourt contre les décisions illégales
etc.. Mais le conseil provincial ne s’occupe que des affaires
non locales ; il se compose du président, de deux fonctionnaires
de l’État et de cinq membres de la commission provinciale
nommés par elle. Il exerce une surveillance sur
l’administration intérieure des cercles et communes, c’est
avec son assentiment que le président fait les règlements de
police.

Laissant de côté le département ou district, circonscription
(1) Ce président est nommé par le pouvoir central.304 CFAPITRE VIII
intermédiaire entre la province et le cercle, qui, comme nous
l’avons dit, n’a pas de personnalité civile, et se compose simplement
de bureau, nous pouvons rapprocher la province et
le cercle du département et de l’arrondissement français. Les
différences sont considérables. La province est bien plus
étendue que notre département ; le cercle y correspondrait
davantage comme superficie. Comparé à notre arrondissement,
le cercle se présente sous l’aspect d’une personne
morale, caractère qui ne possède pas la circonscription française.
Enfin, dans la province et le cercle, des comités permanents
participent au pouvoir exécutif, bien plus activement
que la commission départementale.

Ajoutons d’ailleurs qu’au-dessous du cercle, existe
encore une autre division territoriale, le bailliage, ayant les
droits d’une corporation, c’est-à-dire formant une personne
civile. On y trouve un comité composé des représentants des
diverses communes, et un bailli, agent du pouvoir exécutif,
nommé par le président supérieur sur la présentation de la
Diète du cercle.
Italie.
Les provinces italiennes ne doivent pas être confondues
avec les anciennes parties de l’Itabe dont plusieurs formaient
des États indépendants et qu’on désigne sous le nom de
compartimenti. Ces dénominations telles que Piémont, Lombardie,
Toscane, ne sont plus que des expressions géographiques.
La province a été établie en imitation de notre département.
Quelques gouvernements italiens déjà avant la
constitution de l’unité avaient marché dans cette voie. La loi
de 1865 à généralisé le système.

La province est une personne morale, peut posséder et a
une administration propre qui régit et représente ses intérêts.
Il y a en Italie soixante-neuf provinces. Dans chacune
LÉGISLATION COMPARÉE 305
on trouve un conseil provincial et une députation provinciale.
Sont soumis à l’administration provinciale les biens et
l’actif patrimonial de la province et de ses arrondissements,
les institutions et les établissements publics établis en faveur
de la province ou de ses arrondissements, les fonds et les
secours laissés à la disposition des provinces par des lois
spéciales les intérêts des diocèses lorsqu’aux termes des lois
cette administration participe à leurs dépenses (art. 153, 154).

D’après l’article 172, le conseil provincial pourvoit aux
objets ci-après :

1° Création d’établissements publics provinciaux ;

2° Acquisitions ou acceptation de dons et legs ;

3° Affaires qui touchent à l’administration du patrimoine
de la province ;

6° Entretien des aliénés pauvres de la province ;

8° Routes provinciales ;

12° Actions à intenter et à soutenir ;

13° Établissements de péage sur les routes de la province
 ;

14° Concours de la province dans les travaux et dépenses
obligatoires ;

15° Emprunts (1).

Le préfet examine si les délibérations sont régulières en
la forme, si elles n’excèdent pas la compétence du conseil
provincial, et si elles sont conformes aux lois. Les délibérations
deviennent exécutoires quand le préfet ne les a pas
annulées pour un de ces motifs dans les vingt jours de la
réception des procès-verbaux, et dans les deux mois si elles
se rapportent au budget. L’approbation est nécessaire s’il
s’agit : 1° D’aliénation d’immeubles, de titres de la dette publique,
de simples titres de créances et d’actions industrielles
 ; 2° De constitution de servitudes ; 3° De réalisation
d’emprunts ; 4° D’acquisition d’actions industrielles ; 5° D’em(1) 
Il est bien entendu que nous ne citons que les attributions qui se
rapportent à la personnalité civile de la province.
ploi d’argent quand ils n’ont pas pour objet l’achat de biens
immeubles ou des prêts sur hypothèques, ou quand cet
argent n’est pas destiné à la caisse d’épargne ou à l’acquisition
de fonds publics de l’État, ou de bons du Trésor ; 6° De
baux et locations pour plus de douze ans ; 7° De dépenses
portées au budget pour plus de cinq ans ; 8° De changements
dans la classification des routes et de projets pour leur ouverture ;
9° De règlements d’usage et d’administration des biens
dans le cas de réclamations des parties intéressées ; 10° De
créations d’établissements publics aux frais de la province.
Du reste, cette tutelle si vaste exercée par le préfet est la
même que celle exercée par le comité provincial vis-à-vis des
communes.

Sont obligatoires ;

1° Le traitement des employés de l’administration provinciale
et dépenses des bureaux ;

2° La construction et l’entretien des ponts, digues et routes
provinciales ;

3° Le concours de la province à la construction et à l’entretien
des digues contre les fleuves et torrents ;

4° La construction des ports et phares et autres services
maritimes ;

5° Les dépenses d’instruction publique, quand il n’y est
pas pourvu par le gouvernement ;

6° Le casernement des carabiniers royaux ;

9° La part de la province dans les dépenses d’association ;

10° L’entretien des aliénés indigents de la province ;

11° Le paiement des dettes exigibles ;

14° Les dépenses des bureaux des préfectures et sous-prefectures,
mobilier ;

15° Le logement et l’entretien mobilier des préfets et souspréfets.


La loi ne parle pas des dépenses relatives aux cours d’assises
et tribunaux, ni des frais de listes électorales. Toutefois,

il est facile de voir que les dépenses obligatoires sont plus
nombreuses en Italie qu’en France.

La députation provinciale élue par le conseil est présidée
par le préfet. Elle représente le conseil dans l’intervalle de
ses réunions, pourvoit à l’exécution des délibérations, prépare
le budget des recettes et des dépenses, suspend les employés
des bureaux et établissements provinciaux, nomme et révoque
les agents salariés de la province (1) , stipule dans les contrats
dont elle fixe les conditions, fait emploi des sommes portées
au budget pour les dépenses imprévues, opère des virements
d’un article à l’autre dans la même catégorie, fait les actes
conservatoires des droits de la province, instruit les affaires
et rend compte annuellement au conseil de son administration.


Quant au préfet, au point de vue qui nous occupe, il ne
fait que représenter la province en justice, signer les actes
intéressant la personnalité de la province, surveiller les bureaux,
assister aux adjudications, et enfin signer les mandats
avec le concours d’un autre membre de la députation provinciale.
Un membre de la députation provinciale assiste au
récolement du mobilier appartenant à la province.

La comptabilité des établissements spéciaux administrés
par le conseil provincial fait partie du budget provincial. Le
compte du trésorier provincial est approuvé par le conseil de
préfecture sauf recours à la Cour des comptes. Les contrats intéressant
la province peuvent être faits de gré à gré jusqu’à la
somme de trois mille livres. Au delà une adjudication est nécessaire.

Espagne.
L’organisation provinciale résulte des lois du 20 août 4870
et 16 décembre 1876. Il y a quarante-neuf provinces qui ont
(1) La nomination des chefs de service appartient au conseil et non à
la députation.308 CHAPITRE VIII
été découpées sans avoir égard aux anciennes divisions en
provinces ou royaumes. Dans chaque province on trouve une
assemblée élue par les électeurs censitaires, ou députation
provinciale, un gouverneur, et une commission permanente
composée de députés provinciaux choisis par le roi sur une
liste dressée par la députation.

La députation ou assemblée statue sur les intérêts de la
province. Elle nomme et révoque les employés et fixe leur
traitement. Toute délibération est exécutoire par elle-même
sauf le droit de suspension du gouverneur dans les deux cas
d’incompétence, et de violation de la loi, et encore dans ce
dernier cas faut-il une requête d’un habitant de la province.
Le budget ordinaire est transmis par le gouverneur au ministre
qui peut modifier toute disposition entachée d’excès de
pouvoir, ou portant atteinte aux intérêts généraux des communes.
Les dépenses obligatoires sont celles relatives : 1° Au
personnel et au matériel des bureaux et établissements de
bienfaisance, santé et instruction ; 2° A l’entretien et administration
des biens et édifices ; 5° Aux travaux publics ; 4° A la
surveillance des bois municipaux ; 3° A la conservation des
forets ; 6° Au fonds imprévu et aux calamités publiques.

L’ordonnancement des payements appartient au président
de la députation et lorsqu’elle n’est pas réunie au vice-président
de la commission.

Le dépositario ou caissier est seul chargé des fonds provinciaux,
et à ce titre doit fournir la caution fixée par la députation.
Il y a à côté de lui, des comptables, établis en vertu
d’un règlement du 20 septembre 1868, et révocables dans les
cas prévus par ce règlement. Ils sont chargés de la révision
de tous comptes provinciaux.

Tous les autres fonctionnaires nommés par la députation
peuvent être révoqués par le gouverneur pour cause grave
après avis du Conseil d’État.

Le gouverneur exécute les décisions de l’assemblée et agit
LÉGISLATION COMPARÉE 309
au nom de la province en toute affaire judiciaire, avec approbation
de la députation pour les procès importants.

La commission règle provisoirement les affaires de la compétence
de la députation provinciale, quant à raison de l’urgence
ou de la nature de l’affaire, on ne peut attendre la
session de la députation. On voit qu’elle n’a pas d’attributions
administratives propres comme en France. Il faut dire qu’elle
en a de contentieuses très-importantes, à peu près celles de
nos conseils de préfecture.
Russie
Anciennement, les provinces et les districts n’avaient pas
de représentations. En 1778, Catherine II fit participer la noblesse
à l’administration des affaires locales. Peu à peu les
villes et communes rurales envoyèrent des représentants
dans les comités institués par le gouvernement, et chargés
sous la direction du gouverneur de la gestion des intérêts
locaux. Mais dans ces comités l’élément administratif prédominait.


La loi de 1864 a changé ce système. La province et le district
sont personnes civiles, ayant des intérêts propres. Dans
chaque province et chaque district il y a une assemblée (1) et
une commission executive (auprava) prise au sein de l’assemblée.


Les assemblées ont la gestion de tout le domaine de la
province ou des districts ; les articles 2, 3, 4, S énumèrent
cei attributions. Il est inutile d’y insister ; ce sont à peu près
les mêmes que partout ailleurs. Notons cependant que comme
(1) Nous ne pouvons parler ici du mode électoral. Disons seulement que les
assemblées de province se composent de députés élus par les assemblées de
districts, et ces derniers de députés élus par trois collèges différents : 1 ° grands
propriétaires ; 2° villes ; 3° communes rurales, dans certaines proportions. Les
collèges urbains sont censitaires ; les collèges ruraux procèdent à une élection
à deux degrés.310 CHAPITRE VIII
en Prusse, les asssemblées élisent les fonctionnaires locaux
et fixent leurs traitements. La commission executive de la
province est composée d’un président et de six membres élus
pour trois ans par l’assemblée. Les assemblées peuvent aussi
choisir dans leur sein des mandataires chargés de gérer les
propriétés et établissements appartenant à la province.

Les résolutions qui doivent être approuvées par le gouver.
neur sont les suivantes : 1° Mise à exécution du budget ;
2° Division des routes locales en routes de provinces et routes
de district ; 3° Changement à apporter a la direction des chemins
locaux ; 4° Déclarations des routes de district comme
chemins vicinaux ; 5° Organisation d’expositions des produits
locaux.

En faisant l’examen des budgets, le gouverneur s’assure
1° Si l’on n’y a pas introduit de dépenses contraires aux dispositions
de la loi ; 2° Si toutes les dépenses obligatoires y
sont mentionnées ; 3° S’il n’y a pas de disproportion dans l’imposition
des terres de la Couronne comparativement aux
autres terres ; 5° Si les dépenses obligatoires sont couvertes
par les recettes.

Sont soumises à la confirmation du ministre de l’intérieur :
1° Les emprunts dépassant le chiffre de deux années du revenu
local ; 2° Les déclarations des chemins de la province comme
chemins vicinaux ; 3° La fixation du péage sur les voies de
communication des provinces et de districts. Enfin les assemblées
locales peuvent établir des taxes locales dans certaines
limites fixées par la loi.

La commission executive siège pendant toute l’année ; pour
l’expédition des affaires qui n’exigent pas de délibérations
collectives, les membres de la commission executive peuvent
siéger à tour de rôle. Les contrats passés par la commission
executive ont force obligatoire pour la province ouïe district
qui, dès lors, est responsable de tous les payements résultant
de ces contrats.

En cas de différend entre les organes du pouvoir central '
LÉGISLATION COMPARÉE 311
et les assemblées locales, c’est la plus haute juridiction administrative
du pays, le premier département du Sénat qui
statue.
Angleterre
En Angleterre tout s’est fait historiquement. Il ne faut pas
s’attendre à y trouver une organisation régulière comme en
France ; la logique y est peu respectée. Les comtés forment
la division provinciale la plus importante ; ils sont d’une
étendue très inégale. Quelques-uns ont tout au moins en
apparence des institutions particulières. Ainsi le comté de
Lancastre a un chancelier spécial : les ordres émanés du
chancelier d’Angleterre n’y ont pas autorité. Les comtés de
Durham et de Chester ont aussi le titre de comtés palatins.
Enfin certains comtés d’une grande étendue ont des subdivisions,
qui forment autant d’unités administratives distinctes ;
tel est le cas du comté d’York ; ces subdivisions sont en
fait de véritables comtés ; leur réunion n’est pas une personne
civile.

Au-dessous du comté se trouvent les centuries (Hundred) 
qui n’ont qu’une importance secondaire, les unions de
paroisses, puis au dernier degré les bourgs municipaux et
les paroisses. Nous nous occuperons d’abord des comtés.
Disons de suite que certains bourgs municipaux, ou grandes
villes jouissent du droit de s’administrer elles-mêmes et ne
dépendent nullement de l’administration du comté où elles
sont situées ; on doit donc les placer à part. C’est comme si
les municipalités de Lyon, Marseille, Bordeaux ne relevaient
nullement des administrations départementales installées
dans ces villes et formaient une personne civile indépendante
à tous les points de vue de celle du département et relevant
directement de l’État.

Dans le comté on trouve l° Un Sheriff, représentant du sou-
312 CHAPITRE VIII
verain, et gardien des biens et droits de la Couronne ; ses
attributions sont assez réduites : il ne s’ingère jamais dans
l’administration locale ; 2° Un lord-lieutenant, fonctionnaire
de l’État, chef des forces militaires propres au comté ; 3° Enfin,
les juges de paix, administrateurs et juges, qui votent les
dépenses, nomment et contrôlent la plupart des fonctionnaires
 ; ils sont choisis parmi les propriétaires fonciers possédant
un minimum de 2,500 livres de revenus en immeubles
libres de toute charge. Leur nombre n’est pas limité. Ils peuvent
être l’objet d’une révocation ; mais en fait ils sont inamovibles
 ; dans leurs sessions trimestrielles, ils votent
l’impôt du comté, statuent sur les réclamations en matière de
contributions et contrôlent les dépenses.

Le premier d’entre les juges de paix prend le nom de gardien
des rôles ; ordinairement, c’est le lord-lieutenant. Le
gardien des rôles nomme le greffier de paix, personnage
pris dans le pays et qui jouit en fait d’une position considérable
bien qu’il ne fasse que préparer les décisions sans
jamais les prendre lui-même. Au-dessous de lui, beaucoup
d’autres agents salariés sont nommés par les juges : nous
citerons seulement le trésorier du comté.

Le comté, comme le département, n’a pour ainsi dire que
des édifices affectés au service public, et cependant les juges
de paix ont plein pouvoir pour disposer des biens départementaux
du comté. Dans quelques cas cependant, leur droit est
restreint, et une autorisation est nécessaire ; ainsi, la vente
ou l’échange de bâtiments affectés au service des aliénés ne
peut se faire sans avoir été approuvé par le secrétaire
d’État de l’intérieur

Le budget du comté est arrêté par trimestre dans l’assemblée
générale des juges de paix. A chaque session, ceux-ci
votent des taxes pour le trimestre suivant, et vérifient les
comptes du trésorier. Ce sont donc les mêmes personnes
qui préparent et votent le budget ; il n’y a d’autre garantie
que la publicité.
LÉGISLATION COMPARÉE 313
Les comtés ont à leur charge : la construction et l’entretien
des ponts, des prisons (1) et cours de justice, des établissements
d’aliénés et des locaux destinés à recevoir les objets
d’armement et d’équipement de la milice. La police leur
incombe ; ils doivent choisir parmi eux en qùater-session, un
comité spécial préposé à la direction et à la surveillance de la
police. Sur la proposition du comité, ils nomment le chiefconstable
qui centralise toutes les affaires, et a sous ses
ordres tout le personnel du service. Le choix du chief-constable
doit être approuvé par le département de l’intérieur ; le
comté doit se soumettre aux règlements généraux établis
par la loi. Enfin l’État attache à l’adoption de ce régime par
les comtés une subvention en argent. Ce nouveau régime
établi en 1839 et 1840, a été imposé aux administrations du
comté, par une loi du 21 juillet 1856. Trois inspecteurs
généraux de la police, nommés par le gouvernement,
adressent des rapports au ministre de l’intérieur.

Enfin, le service des poids et mesures relève également du
comté sous la haute direction de l’État. Ce sont les juges de
(1) Avant la loi de 1877 les juges nommaient les agents du service pénitentiaire
et fixaient leurs salaires. La dépense ne comprenait pas tous les frais
relatifs aux prisons ; quelques-uns restaient à la charge de l’État ; d’autres
concernant les vagabonds, incombaient aux paroisses où ces derniers avaient
leur domicile de secours. Une loi récente du 12 juillet 1877 a transféré aux
- mains de l’État, l’administration des prisons des comtés, des bourgs et des
Villes. C’est qu’en effet, la reconstruction et l’appropriation des prisons étaient
devenues aussi urgentes qu’onéreuses, depuis l’Act de 1865 qui a rendu
obligatoire le système cellulaire.Ainsi en vertu de l’article 16 cesse pour le comté l’obligation d’entrenir une
prison. La propriété des bâtiments passe à l’État. Seulement les articles
suivants substituent à l’ancienne obligation de faire une dette en argent. On
a fixé arbitrairement à l’aide d’une moyenne prise sur cinq années le maximum
moyen annuel du nombre des prisonniers de chaque comté, et celui-ci
a été tenu de fournir, soit par des contributions locales, soit à l’aide d’emprunts
la somme nécessaire à l’appropriation d’une cellule pour chaque détenu
à raison de cent vingt livres sterling par cellule. Enfin la loi nouvelle enlève
aux juges de paix toute intervention dans le choix du pe sonnel ; c’a a été là
un des points les plus discutés et les plus attaqués par les partisans du selfgovernment.314 CHAPITRE VIII
paix qui nomment les inspecteurs ; ceux-ci poinçonnent les
instruments présentés par les commerçants. Les frais de
personnel et matériel sont en partie couverts par des
redevances payées aux agents ; le surplus est payé par les
comtés.

Toutes ces dépenses sont obligatoires ; mais rien dans la
loi ne prévoit le cas ou les crédits seraient refusés ; en cas
de refus, tout intéressé, shériff ou simple particulier peut
actionner les juges de paix devant l’autorité judiciaire.

Les juges de paix peuvent contracter des emprunts, acheter
et aliéner dans les Hruites fixées par des lois organiques ;
ainsi pour les dépenses de police, l’emprunt ne peut être
conclu qu’à.condition que l’amortissement ait lieu en vingt
ans sur le produit de la taxe de police ; et pour les établissements
d’aliénés il faut également que l’amortissement s’opère
en trente ans sur la taxe des aliénés. En cas d’infraction
le contribuable a le droit de refuser le payement de l’impôt,
et de saisir le tribunal qui pourra déclarer l’emprunt nul.

La principale ressource du comté est la taxe dite du comté ;
elle se greffe sur la taxe des pauvres, et est répartie entre
toutes les paroisses du comté en proportion du revenu total
des propriétés de chacune d’elles. Ces propriétés imposables
sont les mêmes que celles qui supportent la taxe des pauvres.
Le comté perçoit encore la taxe pour les aliénés et la
taxe de police, également additionnelles à la taxe des pauvres.


Cet exposé de l’administration du comté, nous montre qu’au
point de vue spécial de la personnalité civile de la circonscription,
le système anglais n’est pas aussi éloigné qu’on
pourrait le croire de notre régime départemental. On retrouve
dans un pays comme dans l’autre un être moral qui a un
budget, des ressources spéciales, et qui doit s’occuper de
Certains services publics. La différence la plus importante est
que la taxe du comté est additionnelle à la taxe des pauvres,
c’est-à-dire à un impôt communal, et se trouve ainsi indé-
LÉGISLATION COMPARÉE 315
pendante des contributions perçues au profit de l’État. Cette
différence est plus apparente que réelle. En France les départements
se procurent des ressources au moyen de contributions
additionnelles aux impôts directs et même principalement
aux deux premiers. C’est donc en définitive la terre
Trui supporte les impositions départementales. En Angleterre,
les taxes locales ne se confondent pas avec les taxes de l’État.
Ces dernières sont pour la plus grande partie des taxes de
consommations. Les autres, au contraire, c’est-à-dire, la taxe
des pauvres, et toutes celles du comté qui sont greffées sur
elle portent, comme en France celles du département, sur le
revenu de la terre et des maisons.

Quant à l’organisation proprement dite, c’est-à-dire à l’absence
de conseil électif, au mélange non seulement du pouvoir
exécutif et du pouvoir délibérant, mais aussi des deux pouvoirs
administratif et judiciaire, ce sont là des institutions
spéciales à l’Angleterre profondément contraires à toutes
nosidées modernes et sur lesquelles nous n’avons pas à insister
ici.

Cependant il nous est impossible de ne pas signaler en terminant
le mouvement qui s’opère depuis un certain nombre
d’années en Angleterre et qui tend à créer de nouvelles circonscriptions
purement administratives se rapprochant de
nos départements, bien plus que les comtés eux-mêmes.

Autrefois, tout ce qui concernait la sûreté, l’hygiène, la salubrité
publique, l’entretien des chemins, la circulation, le
pavage, l’éclairage, etc.. était abandonné aux paroisses.

Rechercher comment certains de ces services ont été à peu
près centralisés serait faire l’histoire entière de l’administration
anglaise depuis deux siècles. Qu’il nous suffise dédire que la
plus importante et la plus ancienne des circonscriptions
créées à cet effet est l’union de la paroisse qui correspond à
peu près à deux ou trois de nos cantons. Dans chaque union
un conseil de tuteurs des pauvres, board of guardiaiis, élus
par les propriétaires et les tenanciers soumis à la taxe des

pauvres, s’occupe de tout ce qui concerne l’assistance publique,
lève la taxe des pauvres, et en dispose pour les besoins
du service. Ces différents conseils de tuteurs relèvent directement
d’une commission centrale siégeant à Londres : le bureau
du gouvernement local.

Une seconde commission placée sous la direction du même
bureau central est celle du district sanitaire. Les districts ont
été créés par une série de lois dont la dernière est de 1875.
Ils ne correspondent pas forcément à la division des unions
de paroisse. Les conseils de districts sont élus : quelquefois
ils se confondent avec les tuteurs des pauvres ; ils sont chargés
de ce qui concerne la voirie, l’hygiène, la salubrité et la
santé publique. Ils ont donc des attributions réparties en
France entre les conseils municipaux et les conseils généraux.
Ils s’occupent de la fixation de la répartition et du recouvrement
des impôts toujours additionnels à la taxe des pauvres qui
sont affectés aux services dont la direction leur a été remise.

L’act de 1875 donne la personnalité civile à tous ces districts
sanitaires. Les articles 175 et suivants s’occupent d’une
façon très minutieuse des actes de la vie civile des districts,
et règlent le droit d’intervention du bureau central.
D’après l’article 299, ce bureau peut imposer d’office le
district. Les termes en sont assez vagues et méritent d’être
rapportés : « Lorsqu’il aura été dénoncé au bureau du gouvernement
local qu’une autorité locale n’a pas pourvu son
district d’égoûts ou de conduites d’eau suffisantes, ou n’a
pas entretenu les égoûts ou conduites existants, et qu’il
résulte de cette négligence un danger pour la santé des habitants
alors qu’il serait facile d’obtenir avec une dépense
raisonnable un état de choses convenable ; ou encore qu’une
autorité locale a négligé de faire exécuter des dispositions du
présent act qu’il est de son devoir de faire exécuter, le bu-.
reau du gouvernement local après s’être convaincu par une
enquête de la faute de l’autorité locale prendra un arrêté
LÉGISLATION COMPARÉE 317
fixant à cette autorité un délai pour l’accomplissement de
son devoir. »

L’article ajoute qu’en cas de refus de l’autorité locale, le
bureau peut nommer des personnes pour procéder aux actes ;
c’est ce que nous appellerions des commissions d’office. Ces
personnes sont investies de tous les pouvoirs de l’autorité
locale à l’exception du pouvoir de lever les taxes.

Le bureau du gouvernement local (il se compose d’un président
nommé et révocable par la reine, du lord-président
du conseil privé, des secrétaires d’État, du lord du sceau
privé et du chancelier de l’Échiquier) donne l’investiture aux
fonctionnaires nommés par les autorités locales. Il peut former
de plusieurs districts urbains ou ruraux un district uni
pour un ou plusieurs des services locaux.

Enfin, une loi de 1870, a créé également des districts scolaires.
On voit ainsi en quel sens il est vrai de dire que l’Angleterre
tend à se centraliser. Il y a là certainement un système plus
conforme à nos idées françaises. Ces nouvelles circonscriptions
sont destinées à assurer certains services locaux. On y trouve
un conseil élu, n’ayant que des attributions administratives,
n’empiétant jamais sur le domaine judiciaire, et gérant les
intérêts d’une personne morale, sous la surveillance et le
contrôle du pouvoir central. Évidemment les procédés no
sont pas absolument les mêmes qu’en France. Les bureaux
locaux sont à la fois pouvoir délibérant et exécutif ; ils entrecroisent
leur action d’une manière encore assez confuse. Mais
il est possible de prévoir qu’un jour ces différentes commissions
(bureau des guardians, conseil sanitaire, conseil scolaire) 
seront fondus ensemble pour former une assemblée pouvant
être rapprochée du conseil général français.
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ne fitqu’il n’y ait
qu’il y aitdu commissaire de partie
du commissaire-departin° 12
n° 121pouvaient
pouvaitponts
portsleur ont succédélui ont succédéTable des matièresPREFACE 1
PREMIERE PARTIE
DE L’ADMINISTRATION DES PROVINCES AVANT 1789
PagesINTRODUCTION ……….. 3CHAPITRE Ier. — Des origines de l’administration provinciale 5CHAPITRE II. — Création des intendants 21CHAPITRE III. — Attributions des intendants dans les pays d’Élections
31§ 1. impôts 33§ 2. Administration militaire 39§ 3. Ponts et chaussées 41§ 4. Administration communale 54§ 5. Police 54CHAPITRE IV. — Des Étals provinciaux du xrve au xvne siècle 56CHAPITRE V. — Des pays d’États 68§ 1. Des pays d’États en général 68§ 2. Des États du Languedoc 72
DEUXIEME PARTIE
DE LA PERSONNALITÉ CIVILE DU DÉPARTEMENT
Pages
INTRODUCTION 91CHAPITRE Ier. —' De la personnalité civile des pays d’Élections sousle régime des assemblées provinciales (1778-1789) 94CHAPITRE II. — Historique de la personnalité civile du départementde 1789 à 1871 109320 . TABLE DES MATIÈRESPagesCHAPITRE III. — Des biens qui composent le domaine départemental 143SECTION re — Du domaine privé 143§ 1. Propriétés immobilières 143§ 2. Propriétés mobilières 158SECTION il. — Du domaine public du département. 163§ 1. Des routes départementales ; 163§ 2. Des ponts et bacs. 171g 3. Des chemins de fer d’intérêt local 175CHAPITRE IV. — De l’administration du domaine départemental… 178SECTION lre. — Règles générales 178§ 1. Attributions du Conseil général 179§ 2. Attributions du Préfet 184SECTION ii. — Das différents actes de la vie civiledu département 191§ 1. Acquisitions à titre onéreux, aliénations,échanges, baux 191§ 2. Dons et legs 196§ 3. Marchés 211§ 4. Transactions….. 213§ 5. Actions 214§ 6. Emprunts 223§ 7. Créances et dettes 224. § 8. Obligations qui ne résultent pas d’uncontrat. 1 227SECTION m. — Des règles spéciales à l’adminis- 230tration du domaine publicCHAPITRE V. — Des règles de compétence auxquelles donnent lieules actes de la vie civile du département 241CHAPITRE VI. — Des contributions auxquelles est assujetti le département
en tant que personne civile 259g 1. Impôts directs 259§ 2. Enregistrement et timbre 262§ 3. Impôts sur les valeurs mobilières 272CHAPITRE VII. — Du budget départemental 276CHAPITRE VIII. — Législation comparée 284§ 1. Belgique 285§ 2. Pays-Bas. 292§ 3. Allemagne 292§4. Italie 304§ 5. Espagne 307§ 6. Russie 309§ 7. Angleterre. . 311Imp. du Fort-Carré, 19, chaussée d’Antin, Paris.

DICTIONNAIRE THÉORISE M PRATIQUE.
De procédure civile
COMMERCIALE, CRIMINELLE & ADMINJSTRATIYE
AVEC FORMULES DE TOUS LES ACTES, PAR MM.Rodolphe ROUSSEAUAVOCAT A LA CODR DE PARISLAISNEYAVOUÉ AD TRIBUNAL CIVIL DE LA SEINEAVEC LA COLLABORATION DE PLUSIEURS MAGISTRATS, AVOCATS ET AVOUÉS
9 vol. in-8., y compris le supplément 1835, brochés Prix : 90 fr. ; ..
— reliés demi-chagrin, noir ou couleurs..- 108 fr.BAVELIER (Adrien). Dictionnaire de Droit électoral. 2e édition.1882. 1 vol. in-8 12 »BERNARD. Traité théorique et pratique de l’Extradition, comprenantl’exposition d’un projet de loi universelle sur l’extradition. (Ouvrage
couronné par l’Institut). 1883. 2 vol. in-8 18 »BODIN (E.). Plan du cours de Droit romain, professé à la Faculté, de
droite— (lre année). 1883. Nouvelle édition, complètement refondue.
lvol. in-8 …………… 5 »BONFILS (Henry). Traité élémentaire d’organisation judiciaire, de
compétence et de procédure en matière civile et commerciale.1883. 1 vol. in-8 12 50BRAUN (Alexandre). Nouveau traité des marques de fabrique et decommerce, du nom commercial et de la concurrence déloyale,tome 1er (marques de fabrique etde commerce). 18801 fort vol. in-8. 12 »CALVO (Charles). Le Droit international, théorique et pratique,
précédé d’un Exposé historique des progrès de la Science du Droit
des Gens. 3e édit. 1880. 4 vol. grand iu-8 60 »GINOULHIAG. Cours élémentaire d’histoire générale du droit public
et privé. 1 fort vol. grsnd in-8 12 50JOURDAN (Alfred). Cours analytique A'Economie politique, piofesse
à la Faculté de droit d’Aix. 1832. 1 vol. in-8 .. 12 50LAUTOUR. Code des frais de justice en matière criminelle et correctionnelle 1881. 1 vol. in-8 ' 8 »MARION. Tableaudes peines en matière correctionnelle., au point de- vue de l’application de l’article 463. 1830.1 vol. in-4 4 »MÉRIGNHAC. Traité des contrats relatif à l’hypothèque légale de la
femme, mariée. 1832. 1 vol. in-8 7 »REVUE DU CONTENTIEUX des travaux publics, du bâtiment
et des marchés de fournitures. Recueil mensuel de doctrine, de j’u- ^
risprudence de législation, fondé par FERNAND DE RAMEL. Années1881-82, 1882-83. Chacune 1 vol. in-8 ……………… 12 »Abonnement : Pans et départements, 12 fi\ Étranger, 15 fr par anROLAND (René). De l’esprit du'droit criminel, aux différentes époques,
dans l’antiquité, dans les temps modernes, et d’après les nouveaux
principes de la science pénitentiaire. l880. 1 vol. in-8 8 »ROUSSEAU (Ad.) , juge de paix du canton nord de Dourdan (Seineet-Oise).
Examen critique du projet de loi sur la compétence des juges
de paix. 1 vol. in-18 1 50ROUSSEAU (R.) et DEFERT (H.). Code annoté des faillites etbanqueroutes. 1 vol. in-8 10 »ROUSSEAU (R.). Questions nouvelles sur les sociétés commerciales.
1882. 1 vol. in-8 6 ».SPLINGARD (Pierre). Des concessions de mines, dans leurs rapports
avec les principes de droit civil. 1880. 1 vol. in-8. 8 »TESSIER. Traité de la Société d’acquêts, suivant les principes de
l’ancienne jurisprudence du Parlement de Bordeaux. 2e édition, îevue,
annotée et complétée par'M. P. DELOYNES, professeur de .Code
civil à la Faculté de droit de Bordeaux. 1881. 1 fort vol. in-8……. 10 »TISSOT. Le Droit pénal, étudié dans ses principes, dans les usages
et les lois des divers peuples du monde, ou-introduction philosophique'et
historique à l’étude du Droit criminel. 2e édition, 1880.
2 tomes en.3 vol. in-8……………………… 20 »Imp. du'Fort-Carré, St-Dizier (H-Marne)