Conférences sur l'administration et le droit administratif, faites à l'École impériale des Ponts et Chaussées par Léon Aucoc,...
Aucoc, Léon (1828-1910)

Tome 1
Dunod, 1869-1876




ConférencesSUR L’ADMINISTRATIONET LEDroit administratifPARIS. — IMP. SIMON RACON ET COMP., RUE D’EUFURTH, 1.ConférencesSUR L’ADMINISTRATIONET LEDroit administratif
FAITES A L’ECOLE IMPÉRIALE DES PONTS ET CHAUSSÉES
PARLéon aucocMAITRE DES REQUETESCOMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT PRES LE CONSEIL D’ÉTAT AU CONTENTIEUX
TOME PREMIER
Paris
DUNOD, ÉDITEUR
LIBRAIRE DES COURS IMPERIAUX DES PONTS ET CHAUSSÉES ET DES MINES
QUAI DES GRANDS-AUGUSTINS, 491869Droits de traduction et de reproduction reservés
Préface
En publiant les leçons que nous avons faites pendant trois
ans à l’École impériale des ponts et chaussées sur l’administration
et le droit administratif, nous ne nous sommes pas
borné à revoir de nouveau et à remanier notre travail pour
lui donner la forme qu’exige un livre et pour le rendre plus
digne de la bienveillance du public : nous y avons ajouté
sur beaucoup de points des développements nécessaires qui
n’avaient pu, faute de temps, trouver place dans nos Conférences.


Nous avons tenu néanmoins à indiquer que cet ouvrage
était, pour la plus grande partie, la reproduction de notre
enseignement à l’École des ponts et chaussées, afin d’expliquer
le caractère spécial de ce livre, et les limites dans lesquelles
nous nous sommes renfermé.

Ainsi, lorsque nous avons étudié, en premier lieu, l’organisation
des pouvoirs publics, nous avons donné l’esquisse
d’un exposé complet de cette organisation. Les ingénieurs
des ponts et chaussées ne sont pas seulement au service de
l’Etat, ils sont aussi au service des départements et même,
aVI PRÉFACE,
dans certains cas, des communes ; ils sont appelés fréquemment
à intervenir dans les contestations portées devant les
juridictions administratives ou devant l’autorité judiciaire.
Il nous a donc paru qu’ils avaient intérêt, plus que beaucoup
d’autres fonctionnaires spéciaux, à connaître la situation
exacte, le rôle et le mode de procéder des différentes autorités
qui président à la gestion des intérêts généraux et des intérêts
locaux ainsi que des juridictions avec lesquelles ils ont de nombreux
rapports. Nous avons tenu particulièrement à insister
sur les principes généraux, sur l’esprit des institutions, qui
ne sont pas écrits dans des textes de loi ou de règlement et
que l’on méconnaît trop souvent de la manière la plus regrettable
dans la pratique des affaires ou clans les discussions.
Mais on verra que nous avons laissé de côté bien des détails
qui nous eussent entraîné trop loin, eu égard à la spécialité
de notre auditoire.

De même, nous n’avons pas embrassé l’ensemble des matières
du droit administratif ; nous n’avons abordé que celles
qui sont comprises dans le service des ponts et chaussées.

Mais, si le cercle de nos travaux a dû être ainsi restreint,
nous n’en avons apporté que plus de soin à approfondir,
sans entrer toutefois dans les détails qu’exige une monographie,
les questions très-nombreuses encore que nous avions
à traiter.

Nous nous sommes attaché à mettre eh relief, au double
point de vue de la théorie et de la pratique, les principes qui
PRÉFACE. VII
régissent les rapports de l’administration représentant l’intérêt
public et des citoyens dans les matières qu’on peut
grouper sous ces trois rubriques : l’exécution des travaux publics,
la voirie et lès eaux. Sur chaque point nous avons étudié
particulièrement toutes les difficultés de compétence qui pouvaient
se soulever.

Il a déjà été publié sur les matières que nous avons traitées
des ouvrages nombreux qui ont obtenu à juste titre l’estime
du public ; nous en avons consulté plusieurs avec un grand
profit et nous les signalerons à nos lecteurs, quand l’occasion
s’en présentera. Néanmoins nous avons cherché à faire autrement
que nos devanciers, dans l’espoir de contribuer, pour
notre part, à l’avancement et à la diffusion de la science du
droit administratif.

Le plan que nous avons adopté pour la distribution des
matières et pour l’exposition des principes a été combiné en
vue de faciliter les études et les recherches ; il donnera peutêtre
à notre travail une physionomie nouvelle.

Nous avons rapporté avec un soin tout particulier la jurisprudence
du Conseil d’État, à la formation de laquelle nos
fonctions nous ont mis à même d’assister et de contribuer
depuis seize ans, sans nous interdire toutefois de discuter les
décisions qui ne nous paraissaient pas conformes aux principes.
L’étude approfondie de celte jurisprudence nous a paru
le meilleur moyen de faire connaître les théories juridiques
que le texte des arrêts du Conseil n’a pas toujours suffisam-
VIII PRÉFACE.
ment mises en lumière et qui, par suite, sont restées obscures
ou ont été mal comprises.

Ce qui nous autorise surtout à penser que notre livre ne
sera pas complétement inutile, c’est l’esprit de notre enseignement,
c’est la direction d’idées que nous avons cherché à imprimer
à nos élèves et que nous espérons voir se répandre
de plus en plus parmi les fonctionnaires publics.

En choisissant un maître des requêtes, commissaire du
gouvernement près le Conseil d’État au contentieux, pour lui
confier l’enseignement du droit administratif à l’École des
ponts et chaussées, M. Béhic, alors ministre de l’agriculture,
du commerce et des travaux publics, avait une pensée qu’il
ne nous est pas permis de louer, mais dont nous avons le devoir
de signaler la haute portée. Il voulait que les doctrines
qui doivent guider dans la pratique des affaires l’administration
des ponts et chaussées fussent dominées par les traditions
de respect du droit privé, de modération et d’équité qui
s’affermissent et se développent chaque jour davantage dans
la jurisprudence du Conseil d’État 1.
1 Nous devons rappeler ici que le choix de M. Béhic s’était d’abord fixé sur M. Charles
Robert, alors commissaire du gouvernement près le Conseil d’État au contentieux.
M. Robert ayant été nommé secrétaire général du ministère de l’instruction publique
au mois de novembre 1864, au moment même où devaient s’ouvrir les conférences de
droit administratif, nous avons été désigné pour le remplacer à partir du mois de novembre
1805.Pendant la session 1864-1805, M. le conseiller d’État Boulatignier a bien voulu se
charger de faire les leçons. En donnant cette preuve d’un zèle toujours jeune pour les
principes qu’il a tant contribué à établir et à répandre, M. Boulatignier nous a fourni
une occasion précieuse de rendre à son mérite éminent un hommage public. C’est
d’ailleurs avec empressement que nous avons saisi cotte occasion ; car nous avons puisé
dans les leçons qu’il donnait en 1848 et 1849 à l’École d’administration, trop tôt supprimée,
et plus tard dans ses bienveillants entretiens, les notions fondamentales et le
goût de la science administrative.PRÉFACE. IX
Nous croyons être resté fidèle à cette haute inspiration.
Lorsque nous avons inauguré notre enseignement au mois
de novembre 1865, voici dans quels termes nous nous attachions
à en signaler l’esprit :

« J’ai à vous introduire dans un monde tout nouveau ; dans
un ordre d’idées auquel vos études antérieures ne vous ont
même pas préparés.

" On vous a enseigné les lois qui président à la constitution
et aux rapports des quantités, des figures, des corps qui
existent dans la nature. Je viens vous entretenir des règles
qui président aux rapports des hommes entre eux.

« Vous n’avez plus affaire ici à ces abstractions qui s’enchaînent
méthodiquement et qui ne causent d’autre peine
que celle que l’on éprouve parfois à les bien saisir. Vous
n’êtes plus en présence de ces forces physiques qui suivent
régulièrement les lois de leur existence, et dont vous pouvez
disposer à votre gré quand vous avez approfondi les secrets
de leur nature. Vous êtes en face d’êtres libres, qui ont des
facultés, dont ils sont maîtres dans une certaine mesure ; dont
ils peuvent user et abuser, et qui, bien qu’ils soient, eux
aussi, assujettis à des lois, ont le périlleux pouvoir de les
méconnaître et de les violer, à leurs risques et périls.

« Cette nature toute spéciale du nouvel objet de vos études
entraîne nécessairement des combinaisons d’idées toutes différentes
de celles qui vous ont occupés jusqu’à ce jour.

« Vous reconnaîtrez bientôt qu’il n’y aurait rien de plus
X PRÉFACE.
dangereux que de transporter dans vos rapports avec les
hommes ces procédés d’esprit qui conviennent si bien aux
éludes mathématiques, cette logique inflexible qui ne s’arrête
jamais devant aucune conséquence. Vous verrez qu’il faut
bien se garder de prétendre appliquer avec des êtres libres
ces règles qui sont si exactes dans le monde des abstractions.

« Ainsi, rien de plus vrai en géométrie que cette règle :
La ligne droite est le plus court chemin d’un point à un
un autre. » Et cependant vous ne l’appliquez déjà plus
d’une manière rigoureuse, quand il s’agit de la confection des
routes. On vous a appris que, dans la première moitié du dixhuitième
siècle, des ingénieurs inexpérimentés avaient cru
aller au plus court en traçant des routes en ligne droite à travers
des terrains montueux ; ils avaient compté sans les pentes
qui rendaient les chemins impraticables. Aujourd’hui, pour
franchir les montagnes, on ne les gravit pas en ligne droite :
on les tourne.

« Je puis vous dire à mon tour : Si vous rencontrez des
résistances, des obstacles dans vos rapports avec les hommes
(et vous en rencontrerez, lors même que vous n’auriez commis
aucune faute) , le meilleur et le plus court moyen de vous
en délivrer, ce ne sera pas de les attaquer de front, ce sera
de les tourner. Non pas que je vous conseille des manoeuvres
tortueuses, indignes d’honnêtes gens. On peut, Dieu merci !
être honnête sans être violent et rigoureux, et tout ce que je
veux vous apprendre, c’est que lorsqu’on est appelé à agir
PRÉFACE. XI
sur les hommes, il faut savoir négocier, user de patience, de
conciliation et de tempéraments. »

Telles étaient nos premières paroles, et, en terminant notre
leçon, nous revenions encore sur la même pensée.

" On a souvent rappelé cette parole de Montesquieu : « L’es« 
prit de modération doit être celui du législateur. » Je voudrais
vous persuader que ce doit être à plus forte raison l’esprit
de l’administrateur.

" Vous verrez que le droit administratif, dont nous allons
étudier les règles, impose très-fréquemment à l’intérêt privé
des charges, des sacrifices en vue de l’intérêt public.

« Vous êtes appelés à être au nombre des organes de l’intérêt
public, et votre mission sera, dans beaucoup de cas,
d’appliquer des prescriptions onéreuses pour la propriété privée.
Dans l’exercice de cette mission, vous devez assurément
être fidèles à votre devoir, c’est-à-dire faire respecter, faire
prédominer l’intérêt public ; mais n’oubliez pas, je vous en
conjure, non-seulement de respecter le droit privé, mais
même de ménager l’intérêt privé. On trouve toujours trèsdoux
de jouir des avantages que procure la société ; on a
toujours de la peine à se soumettre aux sacrifices qu’elle impose.
Ne faites pas trop sentir le sacrifice, adoucissez-le ; ou
du moins restreignez-le dans la limite de ce qui est strictement
nécessaire. Songez que, aux yeux des citoyens avec lesquels
vous serez en rapports, vous représentez l’autorité publique
et que l’on s’en prend toujours à la représentation la plus éle-
XII PRÉFACE.
vée de l’autorité publique, au gouvernement lui-même, des
actes vexatoires ou rigoureux de ses agents.

« Cette préoccupation que je vous exprime en ce moment
inspire constamment les décisions du Conseil d’État en matière
contentieuse. Elle a inspiré plusieurs circulaires du
ministre des travaux publics, dont je vous lirai plus tard les
sages instructions. C’est elle qui dictait récemment au ministre
de l’intérieur la recommandation instante qu’il adressait
aux préfets d’écouter toutes les plaintes, de ne négliger
aucune réclamation. « Il n’est pas de petits intérêts pour les
intéressés, disait-il, et une simple question d’alignement,
qui n’est pour l’administration qu’une affaire de détail, est
souvent celle qui préoccupe le plus le citoyen qu’elle con« 
cerne, et qui lui inspirera le plus de mécontentement
« contre une administration négligente, le plus de reconnais« 
sance pour une administration active et vigilante. »

« Pour ma part, je vous répéterai plus d’une fois, en m’abritant
derrière toutes ces autorités, le conseil que je viens
de vous donner.

« Vos autres maîtres, messieurs, vous ont enseigné jusqu’ici
les procédés les plus sûrs pour exécuter solidement
les travaux publics en ménageant les deniers de l’État. Je
liens à vous apprendre la manière de ménager un capital
plus précieux encore, l’affection des citoyens pour le gouvernement.
 »
Introduction
I. Esquisse du droit en général.

Notion du droit. Définitions et divisions générales.

§ 1. Droit public se subdivisant en trois branches. — Droit politique
ou constitutionnel. — Droit administratif. — Droit pénal. — Objet, caractère
et monuments de ces différentes branches du droit.

§ 2. Droit privé. — Objet, caractère et monuments du droit privé.

II. Plan des leçons.
Première partieORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES POUVOIRS PUBLICS
LIVRE PREMIER
NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION DU POUVOIR LÉGISLATIF ET DU POUVOIR EXÉCUTIF
CHAP. I. Du principe de la séparation des pouvoirs. Son histoire et ses
applications.
1 Cette table abrégée des matières traitées dans nos conférences est devenue en
1807 le programme officiel de l’enseignement du droit administratif à l’École des1II TABLE SOMMAIRE.CHAP. II. Du pouvoir législatif. — Pouvoir constituant. — Pouvoir
législatif ; confection et promulgation des lois. — Domaine propre du législateur.
— Actes autres que les lois, antérieurs ou postérieurs à 1789,
qui ont force de loi.CHAP. III. Du pouvoir exécutif.— Sa division en trois branches : autorités
gouvernementale, administrative, judiciaire. — De l’autorité gouvernementale.
— De l’autorité administrative : Sa mission. Sa situation à l’égard
des autres pouvoirs publics.— Son organisation intérieure ; notions
générales. —De la centralisation, et des intérêts généraux du pays dans
leurs rapports avec les intérêts locaux.LIVR IIORGANISATION DE L’ADMINISTRATION ACTIVE ET CONSULTATIVE
Titre 1er. — De l’Administration des intérêts généraux.CHAP. I. Organisation, attributions et mode de procéder de l’administration
centrale. — L’Empereur, les ministres, les sous-secrétaires d’Etat.
— Conseils placés auprès de l’administration centrale. Le conseil d’État.
Conseils spéciaux attachés à chaque ministère.CHAP. II. Des agents du pouvoir central, préposés à l’administration locale,
et des conseils placés auprès d’eux. — Préfets, secrétaires généraux,
conseils de préfecture. — Sous-préfets, conseils d’arrondissement. —
Maires. — Commissaires de police.CHAP. III. Des agents locaux institués spécialement pour les services de
l’administration militaire, de la marine, de l’instruction publique, etc.CHAP. IV. Des agents auxiliaires. — Employés des bureaux et inspecteurs.—
Agents d’exécution. Caractère de leurs fonctions.Titre 2. — De l’Administration des intérêts locaux.CHAP. 1. Des départements. — Leur personnalité civile. — Attributions
du préfet comme représentant du département. — Organisation et attributions
du conseil général.ponts et chaussées, programme arrêté pur le conseil de l’école et approuvé par le ministre
de l’agriculture, du commerce et des travaux publics.TABLE SOMMAIRE. IIICHAP. II. Des arrondissements. — Attributions du conseil d’arrondissement.CHAP. III. Des communes. — Pouvoirs du maire comme représentant
de la commune. — Organisation et attributions du conseil municipal.—
De l’organisation spéciale aux fractions de communes et aux communes
groupées.CHAP. IV. Organisation exceptionnelle du département de la Seine et
de diverses communes.CHAP. V. Agents auxiliaires des agents chargés des intérêts locaux.Titre 3. — Des établissements publics.I. Notions générales sur l’organisation et l’administration des établissements
publics, institués en vue de certains intérêts spéciaux.
IL Notions sur les établissements d’utilité publique.LIVRE IIIDE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE ET DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
Titre 1er. — De l’autorité judiciaire.CHAP. 1. Notions générales sur le rôle et l’organisation de l’autorité
judiciaire.I. Mission de l’autorité judiciaire.II. Bases de l’organisation de cette autorité. — Personnel. — Juges.— Ministère public. — Auxiliaires de la justice, mandataires et défenseurs
des parties (greffiers, huissiers, avoués, avocats) -.Hiérarchie, droit d’appel.Distinction entre les juridictions ordinaires et les juridictions spéciales.
CHAP. II. Juridictions civiles.§ 1. Organisation et attributions des diverses juridictions civiles. —
Juges de paix. — Tribunaux d’arrondissement. — Cours impériales.— Juridictions exceptionnelles. Jury d’expropriation. Tribunaux de commerce,
etc.1IV TABLE SOMMAIRE.§ 2. Procédure civile.I. Préliminaire de conciliation. — Transaction. — Désistement.— II. Introduction de la demande — III. Instruction de l’affaire. Divers
moyens d’instruction, empiète, expertise, etc. — IV. Jugement ; diverses
espèces de jugements. — V. Recours. — Voies ordinaires et extraordinaires.
— VI. Exécution des jugements. — VII. Frais de justice ; assistance
judiciaire.CHAP. III. Juridiction criminelle.§ 1. Bases de l’organisation. —Juges. — Ministère public. — Officiers
de police judiciaire. —Officiers ministériels. — Avocats.
§ 2. Organisation et attributions des diverses juridictions criminelles.— Juridiction de police. — Tribunaux correctionnels. — Cours impériales.
— Cours d’assises. — Juridictions spéciales.§ 5. Procédure criminelle.CHAP. IV. Organisation, attributions et mode de procéder de la Cour de
cassation.Titre 2. — De la juridiction administrative.CHAP. I. Notions générales.§ 1. Motifs de l’existence de la juridiction administrative. — Historique
de son établissement. — Énumération des juridictions administratives.§ 2. Bases générales de l’organisation. — Personnel. — Hiérarchie.—
Conditions générales de l’exercice de la juridiction administrative. — Autorité
légale des décisions de cette juridiction.§ 3. Domaine propre de la juridiction administrative. — I. Théorie du
contentieux administratif. — II.De l’interprétation des actes administratifs
par la voie contentieuse. — III. Des recours pour excès de pouvoirs.CHAP. II. Des conseils de préfecture.§1. Organisation.§ 2. Attributions : 1° en matière de contentieux administratif proprement
dit ; 2° en matière répressive ; 3° en matière de comptabilité.§ 3. Procédure. — Distinction entre la procédure générale et les procédures
spéciales. —I. Introduction des affaires. — II. Instruction ;
modes de vérification ; expertise, enquête, etc. — Formes spéciales à
suivre pour l’introduction et l’instruction des affaires en matière de con-TABLE SOMMAIRE. Vtributions directes, d’élections, de police du roulage, de voirie, etc. —
III. Séance publique et jugement. — Différentes espèces de décisions
des conseils de préfecture. — IV. Force exécutoire de ces décisions. —
V. Recours.CHAP. III. Des agents de l’administration considérés comme juges.Notions générales. — Cas dans lesquels les agents de l’administration
peuvent être réputés faire acte de juridiction contentieuse.Maires. — Sous-préfets. — Préfets. — Ministres.CHAP. IV. Juridictions spéciales.Section I. Juridictions diverses pour le recrutement de l’armée, de la
garde nationale, l’instruction publique, etc.Section II. Commissions spéciales de plus-value. — Organisation. — Attributions.
— Procédure.Section III. Cour des comptes.§ 1. Objet de la comptabilité. — Notions fondamentales.§ 2. Organisation de la Cour des comptes. — Ses attributions à l’égard
des comptables en deniers. — A l’égard des comptables en matières. —
A l’égard des ordonnateurs.CHAP. V. Conseil d’Etat.§ 1. Organisation du Conseil d’Etat considéré comme juridiction administrative.§ 2. Ses attributions comme juge en premier et dernier ressort, —
comme juge d’appel, — et comme Cour de cassation administrative.§ 3. Procédure suivie pour l’introduction, l’instruction et le jugement
des affaires.LIVRE IVORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS, SPECIALE A L’ALGÉRIE ET AUX COLONIESCHAP. I. Des pouvoirs publics institués en Algérie.
§ 1. Administration centrale. — Agents. — Conseils.
§ 2. Administration locale.§ 3. Conseils chargés de la gestion des intérêts locaux.
§ 4. Juridiction administrative. — Autorité judiciaire.CHAP. II. Des pouvoirs publics institués dans les colonies.VI TABLE SOMMAIRE.LIVRE VDES MOYENS D’ASSURER L’INDÉPENDANCE DE L’AUTORITÉ ADMINISTRATIVE A L’ÉGARD
DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRETitre 1er. — Des conflits d’attribution.CHAP. I. Conflit positif.Objet du conflit positif. — Matières, conditions et formes dans lesquelles
il peut être élevé. — Comment il est jugé. — Règles spéciales à l’Algérie
et aux colonies.CHAP. II. Conflit négatif. — Sa constitution. —Procédure. —Règles
établies pour l’Algérie et les colonies.Titre. 2. — Autorisation des poursuites dirigées contre les agents du
gouvernement.Agents auxquels s’applique cette règle. — Faits qui peuvent donner
lieu à la nécessité d’une autorisation. — Autorité qui prononce. — Mode
de procéder.LIVRE VIORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES PRÉPOSÉES
A LA DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICSTitre 1er. — Service des ponts et chaussées,CHAP. I. Notions historiques.§ I. Histoire de l’administration chargée de diriger le service des ponts
et chaussées.§ 2. Histoire du corps des ponts et chaussées.CHAP. II. Organisation actuelle de l’administration du service des ponts
et chaussées et du corps des ingénieurs.Section I. Administration du service des ponts et chaussées. — Objets
compris dans ce service.TABLE SOMMAIRE. VII§ 1. Administration centrale. I. L’Empereur, le ministre des travaux
publics. — II. Conseils. — Conseil d’État. — Conseils spéciaux : conseil
général des ponts et chaussées. — Commission mixte des travaux publics.
— Comité consultatif des chemins de fer. — Commissions diverses.
— III. Bureaux du ministère.§ 2. Autorités locales.Section II. Corps des ponts et chaussées.§ 1. Organisation du personnel. — I. Ingénieurs, inspecteurs généraux.
— II. Sous-ingénieurs et conducteurs. — III. Autres agents des
ponts et chaussées.§ 2. Fonctions. — Caractère général des fonctions des ingénieurs. —
Leurs rapports avec les différentes autorités administratives, avec les juridictions
administratives et l’autorité judiciaire. — Fonctions des conducteurs
et autres agents.§ 5. Mode de procéder. — Tenue des bureaux. — Correspondance en
franchise.Titre 2. — Notions sommaires sur les autres services chargés de l’exécution
de travaux publics.I. Services de l’agriculture et du commerce. —II. Palais impériaux.
— III. Bâtiments civils. — IV. Bâtiments affectés au service du culte. —
V. Constructions militaires de l’armée de terre. — VI. Constructions de
la marine militaire. — VII. Départements. — VIII. Communes. — IX. Associations
syndicales,Deuxième partie
LIVRE PREMIER
NOTIONS SOMMAIRES SUR LA PROPRIÉTÉ, LES OBLIGATIONS, ET LA CAPACITÉ
DES PERSONNESTitre 1er. — De la propriété et des modifications de la propriété.
I. Des personnes et des biens. — Droits réels. — Droits personnels. -
Meubles. — Immeubles.

II. Des biens dans leurs rapports avec ceux qui les possèdent.
Section I. Des propriétés publiques.

§ 1. Du domaine national. — I. Domaine public. — II. Domaine de
l’Etat. — III. Domaine de la couronne.

§ 2. Domaine public et privé des départements et des communes.

Section II. Des choses qui ne sont à personne cl dont l’usage est commun
à tous.

III. Du droit de propriété. — Du droit d’accession.

IV. Dos démembrements de la propriété. — Droits d’usage, d’usufruit.

V. Des servitudes.

§ 1. Des servitudes qui dérivent de la situation des lieux : — 1° De l’écoulement
des eaux. — 2° Du bornage et de la clôture des héritages.


§ 2. Des servitudes établies par la loi: — 1° Des servitudes d’utilité publique.
— 2° Des servitudes d’utilité privée.

§ 3. Des servitudes établies par le fait de l’homme. — Distinction entre
les diverses espèces de servitudes.
TABLE SOMMAIRE. XTitre 2. — Des moyens d’acquérir la propriété.
I. Énumération générale de ces divers moyens.

II. Des obligations.

§ I. Sources des obligations. — I. Conventions et contrats. — II. Quasicontrats.
- III. Délits. — IV. Quasi-délits.

§ 2. Différentes espèces d’obligations.

§ 5. Effets des obligations.

§ 4. Extinction des obligations.

§ 5. Preuves. — I. Preuve par écrit. — II. Preuve par témoins. —
III. Présomptions ; autorité de la chose jugée. — IV. Aveu. — V. Serment.


§ 6. Règles relatives à quelques contrats spéciaux : vente, échange,
louage.

§ 7. Garanties pour l’exécution des conventions. — I. Cautionnement.
— II. Nantissement. — III. Priviléges et hypothèques.

III. De la prescription.

§ 1. Prescription acquisitive. — Notions générales. — De la possession.
— Des actions possessoires. — Conditions que doit réunir la possession.
— Du temps nécessaire pour prescrire. - De la prescription acquisitive
en matière de meubles.

§ 2. Prescription libératoire.
Titre 3. — Des personnes et de leur capacité.
I. De la capacité des personnes.

§ 1. Des personnes qui n’ont pas la jouissance des droits civils.
§ 2. Des personnes qui n’ont pas l’exercice de leurs droits : mineurs,
femmes mariées, interdits, etc. ; des absents.

II. Du domicile. — Du domicile réel. — Du domicile d’élection.
X TABLE SOMMAIRE.LIVRE IIRÈGLES GÉNÉRALES RELATIVES A L’EXÉCUTION DES TRAVAUX PUBLICSTitre 1er. — Des travaux des ponts et chaussés au point de vue des
finances publiques.CHAP. I. Des travaux exécutés sur les fonds de l’Etat.Section I. Du budget de l’Etat. — Préparation et vote du budget. — De
la spécialité des crédits. —Des virements et des crédits supplémentaires
et extraordinaires.Section II. Comment sont ordonnées les dépenses des ponts et chaussées
et comment les fonds sont distribués.Dos travaux neufs. —Des travaux de grosses réparations..—Des travaux
d’entretien. — Dépenses diverses que le préfet peut approuver.Section III. Comment sont effectuées les dépenses des ponts et chaussées.§ 1. Ressources affectées aux dépenses des ponts et chaussées.§ 2. Comment sont constatées les dépenses.§ 5. Comment les fonds s’appliquent aux dépenses. — I. De l’ordonnancement
et du mandatement. — II. — Clôture de l’exercice. Ses conséquences.
— III. De la déchéance quinquennale.§ 4. Du rôle de la caisse des dépôts et consignations.CHAP. II. Travaux des départements. — Du budget départemental. —
Vote des dépenses. — Approbation des travaux. — Ordonnancement,
Titre 2. — Du mode d’exécution des travaux publics ou des rapports de l’administration
avec les entrepreneurs et concessionnaires de travaux publics,CHAP. I. Des marchés ou entreprises de travaux publics.Section I. Notions préliminaires.§ 1. Différents modes d’exécution des travaux publics.§ 2. Nature des marchés.— Situation respective de l’Etat et des entrepreneurs.§ 3. Sources des règles des marchés. — I. Dispositions de la loi. —
II. Conventions : clauses et conditions générales des entreprises. —
Devis. — Bordereau des prix.TABLE SOMMAIRE. XI
Section II. Des formes dans lesquelles se passent les marchés.

Section III. Des obligations qui naissent des marchés.

§ 1. Cas d’exécution normale.

§ 2. Changements apportés au marché. — Mise en régie ; ses formes ;
ses conditions ; ses effets.

§ 3. Fin normale ou rupture du marché.

Do la résiliation ; ses conditions ; ses effets.

Section IV. Règlement des dépenses. — Réception des travaux. — Décompte.
— Payement.

Section V. Règles de compétence.

Section VI. Règles de procédure.

CHAP. II. Des concessions de travaux publics.

Du contrat de concession de travaux publics.— Sa nature.— Dans quels
cas s’applique la concession. — Où se trouvent les règles des concessions.

— Formes à suivre. — Obligations et droits du concessionnaire. — Fin
du contrat. — Règles de compétence.

CHAP. III. Des offres de concours faites en vue de l’exécution d’un travail
public. — Définition et nature de ce contrat. — Formes à suivre. —
Obligations qui en résultent. — Règles de compétence.
Titre 3. — Des rapports de l’administration avec les propriétaires à l’occasion
des travaux publics.
CHAP. I. Des préjudices causés aux particuliers par les travaux publics.


§ 1. Notions générales, — Des diverses espèces de préjudices que l’administration
peut causer aux particuliers.

§ 2. Des peines édictées contre les particuliers qui s’opposent par voies
de fait à l’exécution des travaux publics.

CHAP. II. Des dommages proprement dits.

§ 1. Règles du fond communes aux travaux de toute nature.

I. Dommages causés par les études préalables à l’exécution des travaux.
— II. Exemples de dommages causés par l’exécution des travaux.

— III. Quels sont les dommages qui donnent lieu à indemnité. — IV. A
qui l’indemnité peut être réclamée.— V. Qui a le droit de réclamer l’indemnité.
— VI. Comment doit être calculée l’indemnité.
XII TABLE SOMMAIRE.§ 2. Règles de compétence.§ 3. Règles de procédure. — De l’expertise. — Nomination et mode de
procéder des experts et du tiers expert. — Formalités postérieures à
l’expertise. — Charge des frais d’expertise.CHAP. III. De l’extraction des matériaux.Droit de l’administration. — Conditions et formes de l’exercice de ce
droit. —Règlement de l’indemnité. — Règles de compétence,
CHAP. IV. De l’occupation temporaire.
Règles du fond. — Règles de compétence.CHAP. V. De l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Section I. Indications sommaires sur l’histoire de la législation.
Section II. Série des opérations que comporte l’expropriation.
§ 1. Règles générales relatives aux travaux de l’Etat.
§ 2. Règles spéciales à certains travaux.
Section III. Droits de l’administration en matière d’expropriation.
Section IV. Droits des propriétaires et autres intéressés.
Section V. Règles de compétence.CHAP. VI. Des dommages causés aux personnes par les travaux publics.Règles du fond — Règles de compétence.CHAP. VII. Des bénéfices résultant des travaux publics. — Des bénéfices
directs.Section I. Notions préliminaires. — Historique de la législation. —
Théorie générale de la législation sur les bénéfices directs.Historique des associations syndicales. — Leur but. — Leur nature.Section II. Des associations libres. — Comment elles se constituent,
s’administrent et peuvent se transformer.Section III. Des associations autorisées.Comment elles se constituent. — Comment elles sont administrées. —
Comment elles procèdent. — Moyens de suppléer à l’action des associalions
syndicales. — Application de la loi nouvelle aux associations antérieurement
autorisées.CHAP. VIII. Des bénéfices indirects.Du principe de l’indemnité de plus-value. — Des cas dans lesquels ce
principe a été appliqué. — De la déclaration qui rend la plus-value exi-TABLE SOMMAIRE. XIIIgible. — Du règlement de l’indemnité de plus-value. — Du recouvrement
de l’indemnité de plus-value.CHAP. IX. Règles relatives à l’exécution des travaux mixtes dans la zone
frontière et le rayon des servitudes des enceintes fortifiées.Quels sont les travaux mixtes. — Mode d’instruction des affaires. —
Décision de la commission mixte. — Règles diverses sur l’exécution des
travaux et sur les contraventions.LIVRE IIIDE LA VOIRIEDéfinitions et division du sujet.Distinction entre la grande et la petite voirie.Titre 1er. — Des routes impériales et départementales.CHAP. I. Régime des grandes routes considérées comme propriétés publiques.Section I. Etablissement des routes. — Classement, consistance, largeur,
déclassement des routes impériales. — Classement et déclassement
des routes départementales. — Questions de domanialité. — Contestations
relatives au classement, aux limites des routes. — Questions de
compétence.Section II. Des ponts considérés comme dépendances des routes. —
Concession de ponts. — Droits et obligations des concessionnaires. —
Questions de compétence.CHAP. II. Régime des propriétés riveraines.Section I. De l’alignement. — Obligations des propriétaires. — Pouvoirs
de l’administration. — Sanction pénale. — Droits des propriétaires.
— Questions de compétence.Section II. Obligations diverses des propriétaires riverains relativement
aux saillies, aux caves existant sous la voie publique, aux édifices menaçant
ruine, aux moulins à vent établis auprès des routes, aux carrières.Section III. Des plantations.XIV TABLE SOMMAIRE.§ 1. Des plantations des routes proprement dites.Règles du fond. — Questions de propriété. — Questions de compétence.§ 2. Plantations établies spontanément par les riverains au bord des
routes.I. Plantations isolées. — II. Forêts. Essartement.Section IV. Des fossés des routes.De l’écoulement des eaux des routes.Section V. Droits des propriétaires riverains des routes.Ecoulement des eaux pluviales et ménagères. — Droit d’accès et de vue.
— Règles relatives à l’établissement des tuyaux sous la voie publique. —
Droit de préemption sur les routes ou parcelles de routes déclassées. —
Droit à indemnité en cas de dommages causés par les travaux des routes.CHAP. III. Police de conservation des routes.CHAP. IV. De la police du roulage.Notions historiques sur les différents monuments de la législation et
leur esprit.Des mesures prescrites par la loi du 30 mai 1851 et par les règlements
d’administration publique qui l’ont complétée. — De la circulation des
locomotives sur les routes.Règles de compétence. — Sanction pénale. — Procédure.CHAP. V. Règles générales sur les poursuites et la répression des contraventions
en matière de grande voirie et de police du roulage.Mode de constatation des contraventions. — Mesures provisoires d’urgence.
— Direction des poursuites. — Règles de compétence.Caractère des infractions aux lois sur la grande voirie. — Conséquences
de ce caractère. — Excuses. — Cumul des peines. — Prescription.Titre 2. — Des chemins de fer.CHAP. 1. Des chemins de fer d’intérêt général.Section I. Situation de l’État à l’égard des chemins de fer. — Système
de la loi du 11 juin 1842. — Système de concession, tant pour l’exécution
des travaux que pour l’exploitation. — Rapports de l’Etat avec les compagnies
concessionnaires.TABLE SOMMAIRE. XVSection II. Agents que l’État emploie pour veiller à ses intérêts et à
ceux du public.I. Direction ou contrôle des travaux. — II. Contrôle de l’exploitation.Section III. Règles du service des chemins de fer, en ce qui concerne
l’exécution des travaux§ 1. Rapports de l’État avec les compagnies, à l’occasion des travaux
de construction.§ 2. Rapports des compagnies avec les particuliers. — Règles spéciales
aux dommages causés par les chemins de fer. — Questions de compétence.§ 5. Règles relatives aux travaux d’entretien.Section IV. Conservation et protection des travaux. — Servitudes imposées
aux riverains. — Poursuite des infractions à la loi.Section V. Exploitation : 1° au point de vue technique ; 2° au point de
vue financier. — Rapports des compagnies avec l’Etat et avec le public. —
Règles de compétence.CHAP. II. Des chemins de fer d’intérêt local,
§ 1. Moyens d’exécution au point de vue financier.
§ 2. Autorités qui arrêtent les mesures à prendre.
§ 3. Police et conservation.CHAP. III. Des chemins de fer industriels.Titre 3. - Des chemins vicinaux.CHAP. I. Régime des chemins vicinaux considérés comme propriétés
publiques.Section 1. Etablissement des chemins vicinaux. — Différentes catégories
de chemins vicinaux. — Classement, reconnaissance, ouverture totale
ou partielle des chemins. — Rues qui forment le prolongement des
chemins vicinaux. — Consistance des chemins, leur largeur, leur déclassement.
— Questions de compétence.Section II. Ressources au moyen desquelles s’exécutent les chemins
vicinaux. — Centimes additionnels. — Prestation en nature. — Subventions
du département. — Secours de l’Etat. — Subventions spéciales imposées
aux industriels pour dégradations extraordinaires.Section III. Mode d’exécution des travaux.XVI TABLE SOMMAIRE.
CHAP. II. Régime des propriétés riveraines.

Section I. Obligations des riverains. — Alignement. — Plantations. —
Obligations diverses.

Section II. Droits des riverains. — Règles de compétence.

CHAP. III. Police de conservation des chemins. — Police du roulage. —
Règles relatives aux poursuites.
Titre 4. — Des chemins publics ruraux.
1. De la propriété des chemins publics ruraux. — Règles de compétence.
— II. De l’entretien des chemins publics ruraux. — III. De la
protection de ces chemins.
Titre 5. — De la voirie urbaine.
CHAP. I. Régime des rues considérées comme propriétés publiques. —
Ouverture, suppression des rues.

CHAP. II. Régime des propriétés riveraines.

Obligations des riverains. — Alignement. — Obligations diverses. —
Contribution aux frais du pavage et de l’établissement des trottoirs.
Droits des riverains.

CHAP. III. Police des rues. — Règles du fond. — Règles de compétence.


LIVRE IV
DES EAUX
Titre ler. — Du rivage de la mer.
I. Distinction du rivage de la mer, et des lais et relais. — Des étangs
salés.

II. De la délimitation du rivage de la mer.— Autorité chargée de reconnaître
et de délimiter le rivage de la mer. — Mode de procéder. — Bases
de la délimitation, notamment pour fixer les limites du rivage de la mer
à l’embouchure des fleuves et rivières. — Effets des actes administratifs
qui délimitent le rivage de la mer. — Règles de compétence.
TABLE SOMMAIRE. XVII
III. De l’administration du rivage de la mer.— Sa destination. —Comment
il en est disposé. — Concessions. — Baux.

IV. Des lais et relais de la mer. — I. Concession des lais et relais. —
Mode de procéder. — Règles de compétence. — II. Concession du droit
d’endiguement. — Règles de compétence.

V. Police du rivage de la mer. — Règles du fond. — Règles de compétence.

Titre 2. - Des ports maritimes de commerce.
I. Personnel chargé du service des ports maritimes de commerce.
II. Domanialité publique des ports. — Reconnaissance des limites des
ports.

III. Police des ports de commerce.

IV. Règles de compétence.
Titre 3. — Des cours d’eau navigables et flottables.
CHAP. I. Du régime des cours d’eau navigables et flottables considérés
comme propriétés publiques.

Section I. De la reconnaissance des cours d’eau navigables et flottables
et de leur condition légale. — I. De la navigabilité des fleuves et rivières.
— Règles de compétence. — II. Domanialité publique des cours d’eau navigables
et flottables par trains. —III. Consistance des cours d’eau navigables.
— Des eaux, du lit, des ports, des îles, îlots et atterrissements. -
IV. Délimitation du lit des cours d’eau navigables. — Règles de compétence.

Section II. Charges imposées à l’État pour l’entretien et l’amélioration
des cours d’eau.

Section III. Profits retirés par l’Etat.

§ 1. Droits de navigation. — Règles du fond. — Règles de compétence.


§ 2. Pêche fluviale. — Renvoi à une étude spéciale.

§ 5. Redevances dues par les concessionnaires de prises d’eau.

§ 4. Bacs et passages d’eau. —Règles du fond. — Règles de compétence.


§ 5. Droits de stationnement au profit des communes.

XVIII TABLE SOMMAIRE.

CHAP. II. Régime des propriétés riveraines des cours d’eau navigables

Section I. Droits et avantages des propriétaires riverains.

§ 1. Des alluvions naturelles et artificielles. — Des atterrissemeuts formés
par le retrait subit des eaux. — Des concessions d’alluvions en voie,
de formation. — Du partage des alluvions entre les riverains. — De l’a
liénation des bras des fleuves qui sont desséchés. — Règles de compétence.


§ 2. De la jouissance des eaux.

§ 3. Droit à indemnité en cas de dommages. — Règles de compétence.


Section II. Obligations des propriétaires riverains.

§ 1. Chemin de halage. — Sanction pénale. — Règles de compétence.

§ 2. Interdiction d’extraire des terres et sables sur le bord des rivières
navigables. — Servitudes spéciales imposées aux riverains de certains
cours d’eau.

§ 3. Charges relatives au curage des cours d’eau navigables.

§ 4. Obligations relatives au flottage des bois.

§ 5. Obligations relatives aux travaux de défense contre les fleuves.

CHAP. III. Police des cours d’eau navigables.

Section I. Règles établies pour la conservation des cours d’eau et des
ouvrages d’art.

Section II. Règles relatives à la police de la navigation. — Règles générales.
— Règles spéciales aux bateaux à vapeur.

Section III. Sanction pénale et règles de compétence.

CHAP. IV. Des canaux de navigation.

Section I. A qui appartiennent les canaux de navigation. — Canaux qui
sont dans les mains de l’Etat. — Canaux concédés. — Consistance et délimitation
des canaux de navigation.

Section II. Exploitation des canaux de navigation. — Règles du fond.
— Règles de compétence.

Section III. Régime des propriétés riveraines.

Section IV. Police des canaux de navigation.

CHAP. V. Des cours d’eau flottables a bûches perdues.
Règles du fond. — Règles de compétence.
TABLE SOMMAIRE. XIXTitre 4. — Des cours d’eau non navigables ni flottables et des sources.
CHAP. I. Condition légale des sources. — I. Droits du propriétaire du
fonds où elle naît. — II. Droits des riverains du cours d’eau alimenté par
la source. — III. De l’acquisition des sources par les villes en vue de l’alimentation
des fontaines publiques.

CHAP. II. Condition légale des cours d’eau non navigables ni flottables.


CHAP. III. Droits des riverains.

Section I. Droits communs aux riverains et aux autres particuliers.

Section II. Droits exclusifs des riverains sur les eaux. — I. Droit d’irrigation.
— II. Différents usages auxquels l’eau peut être employée. —
III. Droit de pêche. — IV. Propriété des alluvions et des îles. — V. Règles
de compétence.

CHAP. IV. Obligations desriverains.

Du curage des cours d’eau non navigables.

Section I. Application do la loi du 21 juin 1805.

Section II. Application de la loi du 14 floréal an XI.

§ 1. Pouvoirs respectifs du préfet et de l’autorité centrale en matière de
enrage, d’élargissement et de redressement des cours d’eau.

§ 2. Du curage à vieux fonds et à vieux bords. — Mode d’exécution des
travaux. —Réception des travaux. — Payement des dépenses. — Règles
de compétence.

CHAP. V. Mesures de police. — Règles de compétence.
Titre 5. — Régime des moulins, usines et prises d’eau d’irrigation établis sur
les cours d’eau navigables et non navigables.]
CHAP. I. Des usines et des prises d’eau sur les cours d’eau navigables.


§ 1. Autorité qui attribue l’usage des eaux des cours d’eau navigables.


§ 2. Conditions auxquelles sont subordonnées les concessions.

CHAP. II. Des usines et des prises d’eau sur les cours d’eau non navigables.

XX TABLE SOMMAIRE.§ 1. Autorités qui attribuent la jouissance des eaux.I. Limite des compétences respectives de l’autorité administrative et
de l’autorité judiciaire.II. Pouvoirs du préfet. — Pouvoirs du chef de l’État.§ 2. Conditions auxquelles sont subordonnées les permissions.§ 3. Formes à suivre.§ 4. Recours.CHAP. III. Des dommages causés aux usines.Section I. Des dommages causés par l’exécution des travaux publics.§ 1. Règles spéciales aux usines établies sur les cours d’eau navigables.§ 2. Règles relatives aux usines établies sur les cours d’eau non navigables.§ 5. Règles de compétence.Section II. Des dommages qui résultent de causes autres que l’exécution
de travaux publics.Titre. 6. — De l’irrigation des terres.CHAP. I. Des différents moyens d’organiser l’irrigation.
§ 1. Des irrigations individuelles.§ 2. Des irrigations entreprises par des associations syndicales.
§ 3. Des irrigations entreprises par des concessionnaires.CHAP. II. Des servitudes imposées en faveur des irrigations.§ 1. Du droit de passage des eaux.§ 2. Du droit d’appuyer un barrage sur la propriété voisine.Titre 7. — De l’endiguement des cours d’eau navigables et non navigables,
en vue de protéger les propriétés privées.I. De l’endiguement entrepris par des associations syndicales.II. De l’application de l’article 53 de la loi du 16 septembre 1807.Principe de l’obligation des intéressés.— Autorité compétente pour déterminer
les intéressés et fixer la contribution de chacun. — Formes à
suivre. — Règles du fond.III. Application de la loi du 28 mai 1858.TABLE SOMMAIRE. XXITitre 8. — De la pêche dans les cours d’eau navigables et dans les cours
d’eau non navigables.
CHAP. I. Du droit de pêche.

Section I. A qui appartient le droit de pêcher: 1° Dans la mer et à l’embouchure
des fleuves navigables ; — 2° Dans les cours d’eau navigables et
flottables par trains et radeaux ; — 3° Dans les cours d’eau non navigables
ni flottables ; — 4° Dans les étangs et réservoirs privés.

Section II. Comment s’exerce le droit de pêche. — De l’exploitation de
la pêche au profit de l’État dans les cours d’eau navigables. Règles du
fond. — Règles de compétence.

CHAP. II. De la police de la pêche.

§ 1. Mesures prises pour empêcher la destruction du poisson. — Loi du

15 avril 1829. — Règlement général. — Règlements locaux. — Loi du
31 mai 1805.

§ 2. Des agents auxquels est confiée la surveillance de la pèche. — Règles
relatives aux poursuites et à la répression des délits.
Titre 9. — Du desséchement des marais.
Sources de la législation sur le desséchement des marais.

CHAP. I. Du desséchement des marais dans le système de la loi du
21 juin 1865.
§ 1. Associations libres.
§ 2. Associations autorisées.

CHAP. II. Du desséchement des marais dans le système de la loi du

16 septembre 1807.

Section I. De l’exécution des travaux de desséchement.
§ 1. Concession du desséchement,
§ 2. Opérations antérieures aux travaux.
§ 5. Exécution des travaux.
§ 4. Règlement et payement de la plus-value.
§ 5. Règles de compétence.

Section II. De l’entretien et de la conservation des travaux de desséchement.


XXII TABLE SOMMAIRE.

§ 1. Règles du fond.

§ 2. Règles de compétence.
Titre 10. — Des étangs.
I. Origines diverses des étangs. — Condition légale des étangs formés
au moyen de barrages établis sur les cours d’eau. — Condition légale des
étangs qui n’empruntent pas leurs eaux aux cours d’eau.

II. Destruction des étangs insalubres.

III. Règles de compétence.
Titre II. — Des travaux d’assainissement des terres humides et des travaux
de salubrité intéressant les villes et les communes.
I. Des travaux d’assainissement entrepris par des associations syndicales.


II. De l’application des articles 55, 56 et 57 de la loi du 16 septembre
1807.
Titre 12. — Du drainage.
Des moyens légaux d’organiser le drainage des terres. — Servitudes
imposées en faveur du drainage.
Titre 13. — Du desséchement des marais communaux et de la mise en valeur
des terrains vagues appartenant aux communes.
Notions générales sur les biens communaux. — Systèmes divers essayés
ou projetés pour mettre ces biens en valeur. — Combinaison nouvelle
consacrée par la loi du 19 juin 1857. — Système de la loi du 28 juillet
1860. — Résultats de l’application de la loi.
Appendice au titre 13.
Intervention des ingénieurs des ponts et chaussées dans l’étude des projets
de travaux de reboisement des montagnes.
TABLE SOMMAIRE. XXIIILIVRE VDES ATELIERS DANGEREUX, INSALUBRES ET INCOMMODES ET DES MACHINES A VAPEURCHAP. I. Établissements dangereux, insalubres et incommodes.Section I. De la création des établissements.Nécessité d’une autorisation. — Autorités compétentes pour autoriser.
— Formalités à suivre. — Recours contre les décisions portant autorisation
ou refus d’autoriser.Section II. De la suppression des établissements insalubres.Cas de suppression. — Autorité compétente pour supprimer.CHAP. II. Machines à vapeur.Section I. Législation antérieure à 1865.Section II. Régime actuel des machines à vapeur.Esprit des modifications introduites par le décret du 25 janvier 1865.Épreuves auxquelles sont soumises les chaudières. — Déclarations à
faire par les industriels. — Conditions d’établissement des machines. —
Règles à suivre en cas d’accident. — Surveillance des ingénieurs. —
Poursuites.
IntroductionIESQUISSE DU DROIT ET DE SES DIFFÉRENTES BRANCHES1. Utilité de l’étude du droit et en particulier du droit administratif pour les
ingénieurs des ponts et chaussées.2. Notion du droit. — Définitions et divisions générales.
1. L’étude du droit, qui devrait être le couronnement de
toute éducation libérale, est indispensable aux ingénieurs des
ponts et chaussées.

Pour être en état de remplir la tâche considérable que leur
impose le développement toujours croissant des travaux publics,
il ne leur suffit pas d’avoir approfondi toutes les règles
de l’art du constructeur, de la mécanique, de l’hydraulique.
Ils ne sont pas appelés à être exclusivement d’habiles constructeurs ;
ils doivent préparer, diriger et suivre, dans toutes ses
conséquences financières et juridiques, l’exécution des travaux
dont ils ont fourni les plans et ils se trouvent ainsi les instruments,
les organes des intérêts de la société, dans leurs rapports
avec les intérêts et les droits des particuliers. En un
mot, ils doivent participer à l’administration, à la gestion des
2 INTRODUCTION.
affaires du pays ; ils ont donc besoin d’une instruction spéciale
sur ce point.

Comment pourraient-ils ignorer quelle est l’organisation
des pouvoirs publics qui président à la marche de la société,
à la satisfaction des besoins collectifs des citoyens ? N’est-il
pas très-important qu’ils puissent se rendre compte de la place
qui leur est assignée au milieu de la hiérarchie administrative
et des relations qu’ils doivent entretenir avec lés différentes
autorités qui concourent, à différents titres, à la gestion
des services publics ? N’est-il pas essentiel qu’ils sachent
exactement le rôle et le mode d’action des tribunaux devant
lesquels ils peuvent être appelés à discuter contre les particuliers
les droits de l’administration, nous voulons dire les droits
du public ? D’autre part, quand il s’agit d’exécuter les travaux
publics, les ingénieurs sont sans cesse en présence de
questions de droit. Les marchés, passés, avec les entrepreneurs,
constituent au profit de l’Etat comme au profit de ceux
qui se chargent de réaliser les plans dressés par les ingénieurs,
des obligations dont l’accomplissement soulève de fréquentes
difficultés. Les rapports avec les propriétaires ne
sont pas moins compliqués. Tantôt, il faut leur acheter les
terrains nécessaires pour l’établissement d’un ouvrage public,
ou bien leur donner un dédommagement à raison du préjudice
qu’ils ont souffert sans être dépossédés. Dans d’autres
cas, on leur demande une cotisation à raison des avantages
que leur procure l’exécution d’un travail.

Ce n’est pas tout : il ne suffit pas de créer les routes et de les
entretenir, il faut les défendre contre les détériorations provenant
du fait de l’homme, contre les empiétements des riverains.
Il y a là toute une série de mesures de surveillance et de répression
dans lesquelles les ingénieurs sont appelés à intervenir.
INTRODUCTION. 5
Pour les cours d’eau, ils ont encore une mission de gestion
et de surveillance à remplir. Et ce n’est pas seulement à
l’égard de ceux qui constituent des voies de communication,
les cours d’eau navigables et flottables ; c’est aussi pour les
cours d’eau non navigables dont les eaux sont surtout employées
aux besoins de l’agriculture et de l’industrie. Il faut
pourvoir à ce que le pays tire le plus grand profit possible
de la force motrice et de la puissance fertilisante des eaux, et
en même temps il faut veiller à ce que les barrages, établis
pour créer des chutes d’eau, n’élèvent pas le niveau des rivières
de façon à gêner les usiniers établis en amont ou à causer
l’inondation des propriétés riveraines ; il faut veiller à ce que
le lit du cours d’eau ne s’encombre pas. Chacune des mesures
auxquelles les ingénieurs ont à concourir en pareil cas les met
en contact avec les intérêts et les droits privés.

Il est donc évident qu’ils ne pourraient pas utilement remplir
leurs devoirs sans avoir étudié les règles qui président
aux rapports de l’autorité administrative avec les citoyens.

C’est pour cela que l’Ecole des ponts et chaussées compte
le droit administratif au nombre des objets de l’enseignement
nécessaire à l’élève ingénieur.

Il n’en a pas été ainsi dès la création de l’École.

Lorsqu’en 1747, un arrêt du Conseil du roi, inspire par
Trudaine, qui dirigeait le service des ponts et chaussées sous
les ordres du contrôleur général des finances Machault,
institua cette École, dont quelques écrivains ont attribué à
tort la fondation au cardinal Dubois ou au cardinal Fleury,
on semblait n’avoir en vue que de former des hommes habiles
dans la pratique des travaux, Et cette lacune dans l’instruction
des ingénieurs, lacune d’autant plus regrettable que
leurs attributions s’étendaient davantage, et que les travaux
4 INTRODUCTION.
qui leur étaient confiés ne cessaient de se multiplier, a
subsisté jusqu’en 1831. Il est vrai qu’avant 1789, l’enseignement
du droit administratif n’était donné dans aucune
école et qu’il n’a été créé d’une manière sérieuse et distincte
à la Faculté de droit de Paris que sous la Restauration, par
M. de Gérando, qui partage avec MM. de Cormenin et Macarel
l’honneur d’avoir inauguré cette science et d’avoir fait un
corps de doctrine des règles disséminées jusque-là dans une
multitude de lois et sans lien apparent.

Mais aussitôt que cet enseignement a été définitivement
assis, on a promptement reconnu que les élèves ingénieurs
devaient être des premiers à en profiter. Au mois de décembre
1829, sur la proposition de M. l’inspecteur Vauvilliers,
le conseil de l’Ecole demandait la création d’un cours de
droit général et administratif. Les élèves eux-mêmes réclamaient
cet enseignement. Un homme d’un haut mérité, qui
a été récemment enlevé au corps des ponts et chaussées,
M. l’inspecteur général Bommard, avait, au sortir de l’École,
en octobre 1850, insisté vivement en ce sens dans une note
où se montraient déjà des vues larges et élevées.

Le cours a été institué par décision du 20 octobre 1851, et,
depuis cette époque, les ingénieurs ne sont plus arrêtés par
d’inextricables difficultés quand ils se trouvent, au sortir de
l’Ecole, face à face non plus avec des plans et des matériaux,
mais avec des hommes et des affaires.

Avant d’aborder l’étude des notions juridiques particulièrement
nécessaires aux ingénieurs des ponts et chaussées, il
paraît utile de jeter un coup d’oeil d’ensemble sur la matière
du droit.

Nous traiterons dans cette introduction : de la notion du
droit, — des différentes branches du droit,— de leurs carac-
INTRODUCTION. 5
tères propres, — et des monuments dans lesquels le droit se
trouve renfermé.

2. On peut dire que l’homme apporte en naissant l’instinct
du droit. La conscience nous révèle la distinction du juste et
de l’injuste, et ce qu’on appelle le droit de propriété est une
des premières idées qui viennent à l’enfant. On se rappelle la
manière dont Pascal, dans son langage si énergique et parfois
si familier, décrit l’origine de la propriété : « Ce chien est à
moi, disaient ces pauvres enfants, voilà ma place au soleil,
telle est l’origine de l’occupation de toute la terre. »

Mais il faut préciser et creuser cette notion en poussant
jusqu’à ses fondements, c’est-à-dire aux nécessités de l’état de
société.

Que l’homme soit né pour vivre en société, que l’état de
société seul lui permette de se conserver et de se développer
au point de vue physique, intellectuel et moral, c’est un lieu
commun qu’il est inutile de chercher à démontrer.

Il n’est pas moins évident que la société ne peut subsister
et prospérer, qu’elle ne peut procurer aux hommes les biens
qu’ils ont à en attendre, et le premier de tous, la sécurité, si
chaque individu ne se soumet, dans ses rapports avec les autres
hommes, à des règles qui limitent l’usage libre de ses
facultés.

Enfin, il n’est pas plus contestable qu’il doit exister dans
toute société civilisée une puissance publique, dont la mission
est d’établir au sein de la société l’ordre et la justice, de
poser les règles de conduite que doivent suivre les citoyens et
de veiller à l’observation de ces règles, en employant au besoin
la contrainte à l’égard de ceux qui refuseraient de s’y soumettre.


Ces vérités qui nous paraissent incontestables ont cepen-
6 INTRODUCTION.
dant été contestées. Au dix-huitième siècle, il s’est trouvé
un philosophe pour soutenir que l’état de société n’est pas
naturel à l’homme. De nos jours un publiciste, qui s’est fait
un nom par son audace, et qui a employé tout son talent à
combattre l’idée de Dieu, et à soutenir que ni la propriété,
ni l’intérêt du capital n’étaient légitimes, a soutenu aussi
qu’il fallait supprimer toute autorité publique, substituer
au gouvernement l’organisation des forces économiques sous
la loi suprême du contrat, et remplacer toutes les lois par
celte règle : « Ne faites pas à autrui ce que vous ne voulez pas
qu’on vous fasse ; faites à autrui ce que vous désirez qui vous
soit fait. »

Bien que cet étrange publiciste se soit fait des disciples,
qui ont soutenu ses doctrines dans des congrès internationaux
récents et qui ont proposé de remplacer les différentes nationalités
elles-mêmes par des groupes de producteurs se mouvant
librement au milieu d’autres groupes de producteurs,
il ne nous paraît pas nécessaire de réfuter un système dans
lequel on croit pouvoir remplacer toute législation, tout gouvernement
et toute police par une prétendue identité des intérêts
de tous les membres de la société. Quoi qu’on fasse, on ne
réhabilitera pas l’an-archie ; on n’empêchera pas l’humanité
de s’effrayer à la pensée d’une société sans règles et sans chefs.

Le droit, dans son sens le plus large, est l’ensemble ou le
résultat général des lois qui régissent les rapports des hommes
entre eux, au point de vue de la justice.
Ces derniers mots « au point de vue de la justice » sont
nécessaires ; sans eux, notre définition s’appliquerait à une
partie de la morale, qui, elle aussi, comprend les obligations
de l’homme envers ses semblables ; et la morale diffère sensiblement
du droit, par l’étendue de son domaine, qui ajoute
INTRODUCTION. 7
la charité à la justice ; elle en diffère aussi par l’origine et
par la sanction de ses préceptes.

Il y a même une partie du droit qui confine à la morale et
qui se confond presque avec elle.

On distingue, en effet, le droit en deux grandes parties :
droit naturel et droit positif.

Le droit naturel est l’ensemble des règles qui résultent de
la nature même de l’homme, qui n’ont d’autre auteur que le
Créateur de l’homme, qui n’ont, en général, d’autre sanction
que l’appréciation de la conscience, l’estime ou le mépris public
et le jugement de Dieu.

Le droit positif, c’est l’ensemble des règles établies par
les autorités publiques chargées de diriger les sociétés
d’hommes, et qui ont leur sanction dans la nullité des actes
faits en contravention à ces règles, ou dans les divers moyens
d’action mis à la disposition de l’autorité publique.

C’est une belle étude, que celle du droit naturel. Elle n’a
pas seulement un intérêt théorique ; on pourrait montrer que
le droit naturel est le fonds commun de toutes les législations
positives, et qu’on y trouve même des limites au pouvoir du
législateur. Mais nous ne pouvons insister sur ce sujet. Il faut
rester dans l’étude du droit positif.

Il est utile de dire, pour terminer cette définition générale,
que le mot droit a un autre sens. On l’applique par extension
à toute faculté donnée par le droit, par la législation divine
ou humaine : par exemple, le droit de propriété, c’est-à-dire
la faculté accordée à un individu, à l’exclusion de tous autres,
de disposer d’une chose et d’en retirer toute l’utilité qu’elle
peut donner.

Les rapports des hommes étant de diverses sortes, il s’ensuit
que le droit se divise en différentes branches.
8 INTRODUCTION.
Ainsi, pour passer du simple au composé, nous avons d’abord
l’ensemble des règles qui régissent les rapports de particulier
à particulier, et qu’on appelle le droit privé.

Puis les règles qui régissent les rapports des particuliers
avec la société dans laquelle ils vivent : c’est le droit public.

Enfin les règles des rapports qui existent de société à société,
de nation à nation : le droit international.

Du droit international, nous ne dirons rien, par la raison
qui nous a conduit à ne pas parler du droit naturel. Il est
bon seulement d’indiquer que les traités conclus entre les
nations ne contiennent qu’une partie des règles qui président
au rapport de ces nations, et que c’est dans le droit
naturel que se trouvent surtout les fondements du droit international.


Restent le droit privé et le droit public.

La logique semblerait devoir nous conduire à commencer
par le droit privé.

Le droit public qui, dans l’acception la plus large de ce
mot, renferme les règles de l’organisation de la société, contient,
en effet, des garanties établies pour assurer la libre
jouissance des facultés de chaque citoyen et des sacrifices imposés
à chaque citoyen en vue de la collection des intérêts
privés qui forme l’intérêt public. La société n’existe pas pour
elle-même ; elle existe pour l’individu : c’est donc des droits
respectifs des individus qu’il faudrait nous occuper d’abord.

Mais le droit public renferme aussi la constitution des autorités
qui établissent les règles du droit positif. Il est donc
naturel de remonter d’abord à la source du droit individuel.

Aussi, nous commencerons ce coup d’oeil d’ensemble par le
droit public, c’est-à-dire l’ensemble des règles qui régissent
les rapports de l’homme avec la société dans laquelle il vit.
INTRODUCTION. 9§ 1er. — DROIT PUBLIC3. Division du droit public en plusieurs branches.4. Droit politique ou constitutionnel. — Son objet. — Droits garantis aux
citoyens. — Droits politiques. — Organisation des pouvoirs publics.5. Monuments du droit public.6. Droit administratif. — Définition. — Divisions.7. Objet de l’administration publique.8. Classification des matières du droit administratif.9. Etendue des attributions et mode d’action de l’autorité administrative. —
Réformes récentes.10. Caractère du droit administratif.11. Monuments du droit administratif. — Collections de lois, décrets, circulaires,
etc.12. Droit pénal. — Son objet.
15. Monuments du droit pénal.
3. Le droit public se subdivise en trois parties : droit public
proprement dit ou droit politique et constitutionnel, —
droit administratif, — droit pénal.

4. Le droit politique ou constitutionnel comprend lui-même
deux parties distinctes : d’abord ce qui concerne les droits
garantis aux citoyens, puis l’organisation des pouvoirs publics
qui président à là marche de la société.

Les droits garantis aux citoyens sont contenus dans cette
formule fameuse: les principes de 1789.

Ces principes, que certaines écoles politiques, placées aux
deux pôles opposés, affectent de confondre avec l’esprit révolutionnaire,
lorsqu’elles les combattent ou lorsqu’elles les
exaltent, ne sont pas autre chose que l’expression de la justice
dans l’organisation politique et sociale.

Ils ne s’appliquent pas sans restrictions. Les nécessités de
l’organisation socialeet les fréquentes révolutions qui ont
agité notre pays ne l’ont pas permis, et, sur certains points,
il est impossible de méconnaître que les restrictions sont considérables.
Mais les principes ont toujours subsisté de5
10 INTRODUCTION.
puis 1789 : aucun d’entre eux n’est effacé, et les restrictions
disparaissent à mesure qu’elles cessent d’être nécessaires.

L’énumération des principes de 1789 peut se faire en quelques
mots: souveraineté de la nation, — séparation des
pouvoirs publics, comme première condition d’un gouvernement
libre, — vote de l’impôt par les représentants de la
nation, — responsabilité des agents du gouvernement.

Égalité civile, ou plutôt égalité devant la loi, devant la
loi d’impôt comme devant la loi pénale, — égale admissibilité
aux fonctions publiques, — liberté individuelle, —liberté
de conscience et des cultes, — liberté de publier ses
opinions, — liberté du travail, — droit de réunion, — inviolabilité
de la propriété, que nul citoyen ne peut être contraint
de céder, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et
après le payement d’une indemnité, — gratuité de la justice,
— droit de pétition.

Nous retrouverons la plupart de ces droits dans l’exposé
des règles du droit administratif.

A ces droits, qui sont l’apanage de tous les Français, il
faut ajouter les droits politiques proprement dits, ceux qui
permettent de participer à la constitution de la puissance publique
: le droit d’élire les députés, le droit d’être élu aux
fonctions de député.

En second lieu, le droit public comprend l’organisation
des pouvoirs publics qui président à la màrche de la société.

C’est d’abord le pouvoir législatif qui est chargé d’établir
les règles de conduite imposées aux citoyens, ce qu’on appelle
les lois, et à qui il appartient également de créer les ressources
nécessaires pour les services publics destinés à satisfaire les
besoins collectifs des citoyens.

Nous verrons plus tard comment ce pouvoir est réparti ac-
INTRODUCTION. 11
tuellement entre l’Empereur et les grands corps de l’État : le
Sénat, le Corps législatif et le Conseil d’Étal.

C’est ensuite le pouvoir exécutif, à qui il appartient d’appliquer
la loi, de la faire exécuter.

On peut diviser le pouvoir exécutif en trois branches distinctes
:

Le gouvernement proprement dit, — l’autorité administrative,
— l’autorité judiciaire.

L’autorité gouvernementale est remise, il est vrai, aux
mêmes mains que l’autorité administrative suprême. Mais
ce n’est pas une raison pour ne pas distinguer l’une de l’autre,
et la distinction a des conséquences pratiques considérables
au point de vue des recours contre les actes qui blesseraient
les droits des citoyens.

Ainsi, le pouvoir exécutif fait oeuvre de gouvernement
quand il veille à la.sûreté intérieure et extérieure de l’État,
quand il entretient des relations avec les puissances étrangères,
quand il dirige les armées de terre et de mer sur les
points où leur présence paraît nécessaire, quand il fait la
guerre ou la paix. Les relations avec les autres organes de la
puissance publique, l’impulsion générale donnée aux agents
de l’autorité administrative, sont aussi affaire de gouvernement.

L’autorité administrative, elle, a pour mission de pourvoir
à la satisfaction des besoins collectifs des citoyens, et cela,
de deux façons distinctes: tantôt à la façon d’un intendant,
d’un homme d’affaires qui gère la fortune de son maître, qui
recueille ses ressources, les applique aux dépenses et fait exécuter
les travaux nécessaires pour l’entretien et l’amélioration
du domaine ; tantôt à la façon du garde vigilant qui, par une
police constante, empêche la détérioration des propriétés
dont la surveillance lui est Confiée.
12 INTRODUCTION.
Ainsi, c’est l’autorité administrative qui fait exécuter les
travaux de construction des routes, des canaux, d’amélioration
des rivières : voilà l’intendant.

C’est elle encore qui veille à la conservation des ouvrages
publics et qui poursuit ceux qui les ont détériorés: voilà le
garde, la police. Seulement, pour que la description soit
complète, il faut ajouter que l’intendant des intérêts collectifs
a un pouvoir de coercition, et le garde un pouvoir de règlement,
ce qui leur donne une physionomie toute particulière.
Enfin, vient l’autorité judiciaire. On en a fait, dans plusieurs
constitutions qui ont régi la France, un pouvoir distinct
du pouvoir exécutif ; mais, dans une monarchie, elle
n’est, selon nous et selon la majorité des publicistes, au nombre
desquels on peut compter de savants magistrats, qu’une
branche du pouvoir chargé de faire exécuter la loi. Elle a
pour mission d’appliquer la loi en cas de contestation entre
les citoyens, ou de réprimer, en infligeant des peines, les
actes par lesquels les citoyens ont violé les règles de conduite
imposées par la loi.

Assurément, l’autorité judiciaire n’est pas rattachée au
pouvoir exécutif dans les mêmes conditions que l’autorité administrative.
Le pouvoir exécutif, après avoir nommé les
juges, n’a plus d’action sur eux ; du moins il ne peut leur
dicter leur conduite, ni leur enlever leurs places sans qu’ils
y consentent : c’est ce qu’on appelle l’inamovibilité, garantie
accordée à un grand nombre des membres de l’autorité judiciaire.
Mais le chef du pouvoir exécutif est représenté auprès
des juges par des agents amovibles qui peuvent requérir
l’exécution de la loi, et il est incontestablement, dans une organisation
monarchique, le chef de l’administration et de la
justice.
INTRODUCTION. 15
Tels sont les pouvoirs publics qui se trouvent nécessairement
dans tout pays, qui sont plus ou moins distincls, selon
la forme du gouvernement, qui ont des attributions plus ou
moins étendues, mais dont l’existence est la conséquence
forcée des besoins communs à tous les hommes réunis en société.


5. Dans quels monuments se trouve notre droit public ?
Tout le monde sait que, après une série de révolutions, suivies
de constitutions plus ou moins différentes, dont la première,
celle où l’on trouve à l’état natif les principes de 1789,
est la constitution du 5 septembre 1791, la France est aujourd’hui
régie par la constitution du 14 janvier 1852. Cette
constitution a été modifiée par plusieurs sénatus-consultes,
par exemple, ceux du 7 novembre et du 25 décembre 1852,
qui ont rétabli la dignité impériale et réglé les conséquences
de ce changement de régime politique. Elle l’a été, en outre,
par le sénatus-consulte du 31 décembre 1861, relatif aux
finances publiques, et par celui du 14 mars 1867, relatif aux
pouvoirs du Sénat. Elle a été complétée par divers décrets
qui ont réglé les rapports du chef de l’État avec les grands
corps de l’État, et de ces grands corps entre eux.
6. Nous arrivons au droit administratif.
On le définit ordinairement l’ensemble des règles qui régissent
les rapports de l’administration ou de l’autorité administrative
avec les citoyens.

Cette définition nous paraît insuffisante ; et, bien que le
vieil adage dise qu’il est dangereux de faire des définitions,
nous en voulons proposer une autre, parce que nous croyons
qu’il est plus dangereux encore de laisser subsister des
idées incomplètes.
Nous préférerions dire, pour notre part : Le droit adminis-
14 INTRODUCTION.
tratif détermine : 1° la constitution et les rapports des organes
de la société chargés du soin des intérêts collectifs qui
font l’objet de l’administration publique, c’est-à-dire des différentes
personnifications de la société, dont l’État est la plus
importante ; 2° les rapports des autorités administratives avec
les citoyens.

Peu de mots suffiront pour justifier cette définition.

Celle que nous avons indiquée en premier lieu, nous paraît
avoir l’inconvénient grave de ne pas comprendre, ou plutôt
de paraître ne pas comprendre dans le droit administratif la
constitution des divers organes institués pour satisfaire les
besoins collectifs des citoyens, des personnes publiques, et
les rapports de ces personnes publiques. Ces rapports, qui
sont parfois assez compliqués, font essentiellement partie du
droit administratif, aussi bien que les rapports des autorités
administratives avec les particuliers.

Faute de mettre ce point de vue en relief dans la définition
du droit administratif, on semble indiquer, ou du moins on
laisse croire que la mission d’administrer est concentrée,
comme la mission de gouverner, dans les mains des représentants
de la société tout entière personnifiée dans l’État, et
qu’en dehors de l’État il n’y a que des administrés.

Or, rien n’est moins juste que cette idée.

Dans la grande société composée de tous les Français, à laquelle
nous appartenons par cela seul que nous y sommes nés,
il y a des sociétés du même genre qui n’embrassent qu’une
partie de la nation, que les citoyens groupés dans certaines
fractions du territoire, et qui ont leurs intérêts collectifs distincts
des intérêts collectifs de la nation.

Pour mieux distinguer ces intérêts, la législation les a personnifiés.
De chaque groupe de citoyens, elle forme une per-
INTRODUCTION. 15
sonne ayant sa vie propre comme un individu, ses propriétés,
ses ressources particulières.

Ainsi, l’État ne représente et ses agents ne gèrent que les
intérêts généraux.

Au-dessous de lui, certaines fractions du territoire, formées
soit par la volonté du législateur, soit par l’agglomération
naturelle des citoyens sur les mêmes points, nous voulons
parler des départements et des communes, ont des intérêts
propres, à la gestion desquels il est pourvu par des autorités
particulières, dont on attend plus de lumières et
plus de vigilance que des représentants de l’État.

Certains intérêts spéciaux ont été également personnifiés
dans le même but. Ainsi, pour les services du culte, de la
bienfaisance, de l’instruction, il existe des organes spéciaux
qu’on appelle des établissements publics.

Qu’il y ait un lien entre les intérêts généraux et les intérêts
locaux et spéciaux, cela est certain et cela est indispensable
dans l’état actuel de la France : nous l’expliquerons
bientôt. Mais les départements, les communes et les établissements
publics ne sont pas pour cela des administrés, ce sont
des administrations publiques ; et nous avons cru qu’il était
utile de faire ressortir dans la définition du droit administratif
cette notion fondamentale, qui a beaucoup de conséquences
pratiques, par exemple, en matière de travaux publics.


Par la définition que nous donnons du droit administratif ,
on aperçoit qu’il ne forme pas toute la science nécessaire à
l’administrateur, toute la science administrative.

Celte science comprend, en effet, les notions historiques,
économiques, statistiques, techniques, qui ne rentrent pas
dans le droit et les procédés à employer pour satisfaire les
16 INTRODUCTION.
besoins des citoyens, en tant que ces procédés ne touchent
pas aux droits des particuliers.

Elle comprend, de plus, les règles des rapports intérieurs
des fonctionnaires qui font partie de l’autorité administrative.


Ainsi, l’obligation qui est imposée aux ingénieurs des
ponts et chaussées de tenir note des faits qui entraînent une
dépense à la charge de l’Étal et les règles de la comptabilité
administrative ne rentrent pas dans le droit administratif
proprement dit.

Les rapports hiérarchiques des divers membres du corps
des ponts et chaussées n’y rentrent pas davantage.

Bien que ces conférences aient principalement pour objet
l’étude du droit administratif, nous devrons faire assez souvent
des excursions clans le domaine de la science administrative.


Mais, en ce moment, il faut bien préciser le domaine du
droit administratif.

On le divise habituellement en deux parties : l’organisation
administrative, c’est-à-dire pour employer un mot familier à
des ingénieurs, la description de la machine administrative,
et, en second lieu, les matières à l’occasion desquelles s’exerce
l’action de l’administration, la description de l’usage de la
machine et des résultats qu’elle produit.

L’organisation administrative peut être étudiée à deux
points de vue différents.

Il faut voir, d’un côté, la constitution des organes de l’administration
: État, départements, communes et établissements
publics ; les rapports qu’ils ont entre eux, le système
établi pour les liens des intérêts généraux avec les intérêts
locaux. Ce système s’appelle habituellement la tutelle admi-
INTRODUCTION. 17
nistrative. Nous ne pouvons nous empêcher de regretter qu’on
l’ait appelé ainsi ; car le mot ne donne pas une idée exacte
d’une institution établie au moins autant pour la défense des
intérêts généraux que pour la protection et la tutelle des intérêts
locaux, et il a soulevé des réclamations, quelquefois
même des déclamations, fondées sur la dignité de l’homme,
qui n’est nullement engagée dans la question. Nous reviendrons
sur ce pointl.

Il faut voir, d’un autre côté, la constitution et les pouvoirs
des autorités établies pour représenter les différents organes
des intérêts collectifs : l’Empereur ; les ministres ; les préfets ;
sous-préfets, maires ; les conseils qui éclairent ou contrôlent
ces autorités ; les agents qui préparent ou exécutent leurs
décisions ; il faut voir leurs divers modes d’action, soit lorsqu’ils
prennent l’initiative de l’application des lois, soit lorsqu’ils
statuent sur les réclamations que les actes d’administration
ont soulevées.

Ce n’est pas ici le lieu d’aborder toutes ces questions, il
nous suffit de les indiquer.

7. Mais il est bon de dire quel est l’objet de l’administration
publique.

Il y a des économistes qui ont prétendu réduire le rôle
légitime de la société et de ses organes au soin de la sécurité
publique, et qui lui interdisent de prendre d’autres mesures
que celles qui louchent à la défense du territoire national
et à la tranquillité intérieure de l’État. Organiser et employer
l’armée et la police, instituer la justice, voilà dans
quelles limites la puissance sociale devrait exclusivement se
mouvoir.

Nous ne connaissons pas de pays où l’on ait consenti à ne
1 Voir notre étude sur la centralisation.18 INTRODUCTION.
pas tirer un parti plus avantageux de cette immense force
qui s’appelle la société, représentée par la puissance publique.


Partout, dans des mesures diverses, il est vrai, on a admis
qu’il est de l’essence de la société de pourvoir à la satisfaction
des besoins collectifs qu’éprouvent ses membres, et que l’initiative
des individus ou des associations de particuliers ne
pourrait satisfaire d’une manière suffisante.

Partout on a constitué des services publics généraux ou
locaux, dont l’étendue et le nombre varient suivant les
moeurs, le génie propre des peuples, les traditions et les
temps.

Dans les États démocratiques, ainsi que l’a justement fait
observer le regrettable M. de Tocqueville, la tâche ainsi
imposée à la société tend même constamment à s’étendre
. Et cela se comprend, en effet, parce que le seul
moyen qu’ait la masse des citoyens de se procurer des jouissances
que leur bourse privée ne suffirait pas à payer, c’est
d’en mettre le payement à la charge de la bourse commune.


Il ne faut pas assurément aller trop loin dans cette voie ;
elle conduirait au socialisme, c’est-à-dire à ce système dans
lequel l’État absorbe le citoyen en l’exonérant du soin de sa
destinée.

La société est faite pour l’individu, et il faut qu’elle laisse
toujours subsister les droits et les devoirs de l’individu, pour
lui laisser sa valeur.

Mais, en restant dans de justes limites, la société peut ne
pas se borner à empêcher le mal, elle peut et elle doit coopérer
au progrès.
1 De la démocratie en Amérique. 2e partie, eh. V.INTRODUCTION. 19
Telle est la tradition française.

8. Quels sont les objets sur lesquels s’exerce cette action
des organes de l’administration publique ?

Comment classe-t-on les matières à l’occasion desquelles
les intérêts collectifs et les droits privés se trouvent en rapport ?


Ici, l’on peut éprouver un certain embarras.

Il n’existe pas de classification officielle des matières du
droit administratif. Et chacun des auteurs assez nombreux
qui ont écrit sur ce sujet s’est créé un plan particulier pour
celte exposition. Un des fondateurs de la science, M. de
Gérando, a même abandonné, dans une seconde édition de
ses Institutes de droit administratif, le plan qu’il avait adopté
dans la première.

Ce serait tenter une oeuvre délicate que d’indiquer chacun
de ces plans, les différences qui s’y remarquent, les inconvénients
qu’ils peuvent présenter. Nous préférons nous borner
à expliquer les raisons qui nous ont déterminé dans le choix
d’un nouveau plan.

Ce qui nous a préoccupé avant tout, c’est de trouver une
division qui, en s’écartant de l’ordre alphabétique et en ayant
un certain caractère scientifique, permît d’exposer, autant
que possible, dans leur ensemble, les règles relatives à chacun
des services publics.

Du reste, nous n’attachons pas une importance capitale à
une division de ce genre, parce que, en fin de compte, on
arrive tout au plus à former quelques groupes, et que, dans
l’intérieur de chacun de ces groupes, on est obligé de suivre
l’ordre alphabétique ou un ordre arbitraire.

Nous croyons qu’on peut grouper sous deux grandes divisions
les matières administratives, en prenant pour point de
20 INTRODUCTION.
départ le rôle que remplit l’autorité administrative pour chacune
d’elles.

L’autorité administrative a deux rôles.

Elle fait des actes de gestion dans l’intérêt public ; elle joue
le rôle d’intendant général, d’homme d’affaires de la société,
mais d’intendant ayant autorité.

Elle fait des actes de police, dans le sens large et élevé
du mot, des actes de prévoyance, de surveillance, pour
empêcher le mal et procurer le bien-être des membres de la
société.

Au premier rang de ces actes de gestion, d’intendance, se
placent la création et l’administration des ressources nécessaires
à l’existence de la société.

Une société ne peut pas vivre sans une force publique,
chargée de protéger ses membres contre les attaques venues
de l’extérieur ou les troubles venus de l’intérieur. Il a
fallu, dans ce but, organiser l’armée de terre et de mer, et
les institutions accessoires.

Une société ne peut pas vivre sans un trésor public, fournissant
au payement des dépenses communes. A cet effet,
l’administration, agissant sous l’impulsion du législateur,
répartit et recouvre les divers impôts, les prélèvements effectués
sur la bourse des particuliers, pour former la bourse
commune.

Elle fait valoir le domaine de l’Etat, des départements, des
communes, notamment les forêts, et se procure ainsi des
ressources accessoires aux contributions publiques.

Elle paye les dépenses publiques. C’est le lieu d’indiquer
les règles relatives aux créances et aux dettes de l’État, des
départements, des communes, aux services financiers, à la
comptabilité publique.
INTRODUCTION. 21
Voilà un premier ordre d’actes de gestion. Créer, recueillir
et administrer les ressources, en hommes et en argent, nécessaires
à l’existence de la société.

Vient ensuite une seconde série d’actes de gestion, qui consiste
dans l’emploi des ressources pour l’a satisfaction des
besoins collectifs des citoyens.
Il y en a de plusieurs sortes.

I. L’autorité administrative offre aux citoyens les moyens
de satisfaire leurs besoins intellectuels et moraux par les services
publics du culte et de l’instruction publique.

II. Elle leur offre les moyens de satisfaire leurs besoins
économiques et de pourvoir aux nécessités de la vie physique
en général, et cela de plusieurs manières.

D’abord en exécutant des travaux publics de diverses sortes :

En premier lieu, les travaux confiés à l’administration des
ponts et chaussées, et qui ont pour principal objet la circulation
publique : routes, chemins de fer, canaux, etc. ;

Les bâtiments nécessaires pour l’installation des services
civils, de la justice, des bureaux des administrations ;

Les constructions militaires et maritimes, fortifications,
casernes, arsenaux, vaisseaux, etc.

L’administration fait encore un acte de gestion du même
ordre en passant des marchés avec des fournisseurs pour
l’acquisition des objets destinés à être consommés ou transformés
dans les divers services publics.

C’est encore dans la même catégorie que se placent les
services publics organisés pour soulager les misères de toute
sorte qui affligent l’humanité : hospices, hôpitaux, asiles
d’aliénés, bureaux de bienfaisance.

Les services où l’administration fait des actes de gestion
forment la première branche des matières administratives.
22 INTRODUCTION.
La seconde branche se compose des matières où l’administration
fait acte de police, de prévoyance, de surveillance.

Ici, les subdivisions sont très-nombreuses.

En premier lieu, la surveillance des choses de l’ordre moral :
police des cultes, de l’instruction publique, des théâtres. ,

2° La surveillance relative aux objets dont les membres
de la société ont la jouissance commune : les routes et chemins
de toute espèce, les cours d’eau navigables, les cours
d’eau non navigables ni flottables.

5° La police relative aux objets qui intéressent la défense
nationale, ce qui comprend le régime de la zone frontière
et les servitudes imposées aux propriétaires dans un certain
rayon autour des places de guerre.

4° La police relative à la santé publique, qui impose à
l’administration une si grave responsabilité et lui procure
tant d’occasions de déployer son zèle et son dévouement.

5° Les mesures prises dans l’intérêt de l’approvisionnement
des populations, ce qui concerne les foires et marchés.

6° Les mesures prises au sujet de l’agriculture et de l’industrie,
soit pour les protéger et les encourager : régime des
douanes, comices agricoles, concours, régime spécial des
mines ; soit pour empêcher les dangers et les inconvénients
qu’elles pourraient entraîner : régime des ateliers insalubres,
des machines à vapeur.

7° La surveillance des établissements formés dans un but
financier et économique: sociétés anonymes, banques, comploirs
d’escompte, tontines, sociétés de prévoyance.

Enfin les mesures relatives au maintien de l’ordre dans
les lieux publics et celles qui sont prises en vue de la sûreté
publique, notamment en ce qui touche à la fabrication des
armes.
INTRODUCTION. 25
Voilà une indication sommaire des matières comprises dans
le droit administratif.

9. N’y a-t-il rien à retrancher parmi les attributions de
l’autorité administrative ? N’y a-t-il rien à modifier dans les
formes qu’elle suit pour les exercer ?

Ce sont des questions fort agitées de nos jours. Elles sont
tout à-fait distinctes de celles qui touchent au système appelé
tutelle administrative, avec lesquelles on les confond souvent
dans le langage assez peu exact de la polémique quotidienne ;
car les autorités chargées du soin des intérêts locaux ont des
pouvoirs de gestion et de police aussi bien que les autorités
chargées des intérêts généraux.

On demande ordinairement que l’administralion intervienne
le moins possible dans les affaires d’intérêt collectif par voie de
gestion, et qu’elle laisse à l’initiative de l’industrie privée, soit
la direction, soif au moins l’exécution des ouvrages et l’exploitation
des services destinés au public, saùf à encourager,
dans certains cas, l’initiative privée par des subventions.

On demande que le pouvoir répressif soit substitué autant
que possible au pouvoir préventif.

Ces tendances sont celles du gouvernement actuel. Il les a
manifestées dans de nombreuses occasions.

Quand il s’est agi de la création, de l’exécution des chemins
de fer, il a eu recours à l’initiative privée, et ne s’est chargé
que des travaux qui dépassaient les forces des compagnies
d’après leur propre aveu.

Il a fait de même pour la création des grands services de
navigation maritime destinés à relier la France avec les extrémités
de l’univers.

Le régime établi ,pour la protection de l’industrie et de
l’agriculture a été radicalement modifié.
24 INTRODUCTION.
Le système préventif a été récemment abandonné dans plusieurs
matières. On y a renoncé pour l’établissement des forges,
hauts fourneaux et usines métallurgiques, — pour l’installation
des machines à vapeur autres que celles qui sont
établies sur des bateaux, —pour la constitution des sociétés
anonymes.

Mais il y a là une question de mesure , et l’on ne peut
pas poser à cet égard des règles absolues.

Le régime préventif est souvent nécessaire pour empêcher
des dommages qu’il serait difficile et parfois même impossible
de réparer.

Ainsi nous aimons mieux, pour notre part, voir les propriétaires
de bateaux à vapeur assujettis à faire éprouver et
visiter leurs machines avant le départ du bateau que d’être
exposé à périr par suite d’une explosion, en laissant à nos
héritiers le droit de réclamer des dommages-intérêts et au
ministère public le soin de poursuivre et de faire condamner
le capitaine.

Et, n’est-ce pas un titre d’honneur pour notre gouvernement
aux yeux de l’Europe entière d’avoir provoqué une
entente entre les diverses puissances pour chercher à éviter,
par des mesures préventives prises en Orient, la création de
ces foyers pestilentiels d’où est parti le redoutable fléau qui a
jeté le deuil dans un trop grand nombre de familles ?

On a réclamé encore la simplification des formalités qui
doivent précéder ou suivre les décisions de l’administration.
On a demandé que le pouvoir de statuer fût confié en général
aux agents qui se trouvent placés près des citoyens, et que
l’intervention du pouvoir central fût réduite à un droit de
contrôle. Il y a là une série de mesures qui sont utiles quand
on ne les généralise pas à l’excès. Car il faut prendre garde de
INTRODUCTION. 25
supprimer des garanties de lumière et d’impartialité en simplifiant
l’expédition des affaires.

10. Quoi qu’il en soit de cette question, que nous n’avons
pas la prétention d’épuiser en quelques mots, le caractère
dominant du droit administratif, c’est que l’intérêt public fait
imposer à l’intérêt privé de nombreux sacrifices.

Cela est dans la nature des choses. L’ordre public ne peut
subsister si chacun ne se soumet à des restrictions de sa
liberté individuelle. La bourse commune ne peut s’alimenter
que par un prélèvement sur la bourse de chaque citoyen.

De plus, pour la défense nationale, pour les travaux publics,
pour la régularisation des voies publiques, la loi impose
aux citoyens des obligations, des servitudes ; par exemple, l’obligation
de céder sa propriété ou de souffrir une diminution
de jouissance, tantôt avec indemnité, tantôt sans indemnité.

Sans doute, avec les progrès de notre civilisation, ces charges
s’atténuent.

Non pas pas qu’il faille admettre que, depuis 1789, il s’est
opéré un changement radical dans les habitudes de l’administration,
et que ce soit seulement de cette époque fameuse
que date en France la justice. Il ne faut pas dire, comme on
l’a trop répété, en s’autorisant de faits spéciaux à certaines
localités, qu’avant 1789, l’expropriation en vue des travaux
publics s’accomplissait sans indemnité. Le principe de la
nécessité d’une indemnité était proclamé dans de nombreux
arrêts du Conseil du roi, et il était souvent appliqué. Seulement,
dans la pratique, spécialement pour les routes, le principe
ne recevait qu’une application restreinte, et, dans quelques
provinces, les propriétaires n’étaient pas indemnisés,
faute de ressources 1.
1 M. Vignon, Histoire des voies publiques en France, t. II, p. 50. 63,181 et 185.426 INTRODUCTION.
Aujourd’hui, les propriétaires ont plus de garanties. Mais
les charges imposées dans l’intérêt public sont encore nombreuses
et parfois très-sensibles. Nous ne doutons pas que le
législateur ne soit amené à modifier plusieurs parties de cette
législation.

11. Après avoir vu l’objet et le caractère du droit administratif,
il nous reste à voir dans quels monuments il est renferrné.
Pour la plupart des branches de la législation, il existe des
collections de lois émanées du législateur lui-même, dans lesquelles
l’ensemble des règles d’une matière se trouve classé
méthodiquement : c’est ce qu’on appelle un code.

Sous l’ancienne monarchie, nous avons eu des Codes qui
embrassaient un certain nombre de matières. Charlemagne
a fait ses Capitulaires, Saint-Louis, ses Établissements. Sous
Louis XIV, plusieurs ordonnances ont posé un ensemble de
règles sur la procédure, les eaux et forêts, la marine. Au
commencement de ce siècle, un vaste travail de révision et de
refonte de la législation a été entrepris sous l’impulsion toutepuissante
de Napoléon Ier, qui, lorsqu’il était Premier Consul,
avait pris lui-même à ces travaux une large part, et qui avait
étonné les jurisconsultes dont il était entouré parce développement
inattendu de son génie.

Il a été fait ainsi un certain nombre de Godes sur les
matières du droit privé et du droit pénal, que nous signalerons
quand nous aborderons ces différentes branches du droit.
Il n’existe pas de code administratif. Des raisons de diverse
nature ont fait obstacle à l’accomplissement de cette grande
oeuvre.

La multiplicité des matières qu’embrasse le droit administratif,
le grand nombre de principes qui seraient remis en
question, la variété des aspects sous lesquels s’exerce l’action
INTRODUCTION. 27
de l’administration, la mobilité des règles qui doivent être
appropriées aux progrès de la civilisation et aux principes
qui prévalent dans le gouvernement de la société, la diversité
même des sources du droit administratif, tous ces caractères,
qui sont propres à cette branche du droit, ont entravé jusqu’ici
et nous paraissent devoir entraver longtemps encore
une codification générale.

Seulement, nous inclinons à croire qu’il serait possible, et
assurément il serait utile, de faire, dans des formes spéciales,
une sorte de codification des règles qui régissent certains services
publics pour lesquels les principes sont bien arrêtés.

Nous ne croyons pas qu’il fût prudent de recourir au législateur,
si ce n’est dans le cas où des modifications paraîtraient
nécessaires. L’étendue de l’oeuvre suffirait pour en retarder
indéfiniment l’exécution. Il ne nous paraîtrait pas conforme
aux principes de placer ce travail de collection sous la signature
de l’Empereur, qui ne doit faire que des actes d’autorité
dans la limite de son pouvoir propre. La forme d’une instruction
ministérielle nous paraîtrait beaucoup mieux appropriée
à la nature de ce travail, qui, sans dispenser complètement
de vérifier les textes dans les actes officiels, aurait encore, pour
l’étude et la pratique des affaires, une véritable utilité, et qui
pourrait préparer les voies à une codification législative.

Mais, à défaut d’une collection de lois émanée du législateur,
nous avons des lois isolées qui établissent les règles fondamentales
du droit administratif. Ces lois sont très-nombreuses,
très-variées. On remonte souvent à des actes datés de
1789 et 1790, de l’an VIII, de l’an XI 1.
1 Ces deux dernières dates appartiennent au calendrier républicain. Il est en effet
d’usage de désigner par les dates de ce calendrier tous les actes des pouvoirs publics
compris entre le mois d’octobre 1795 (vendéniaire an II) et le mois de janvier 1800.28 INTRODUCTION.
On remonte même souvent au delà de 1789. Certains actes
du souverain, qui, à cette époque, concentrait en fait, sinon
en droit, tous les pouvoirs, notamment des édits et ordonnances
sur la voirie, sont restés provisoirement en vigueur,
et le provisoire dure encore.

Cela nous amènera nécessairement à donner quelques indications
sur la constitution de l’administration avant 1789 et
sur les diverses modifications qu’a subies l’organisation de
l’autorité administrative depuis cette époque.

A ces lois modernes, à ces actes du pouvoir souverain antérieurs
à 1789, il faut joindre les règlements émanés du chef
de l’État, du chef du pouvoir exécutif, les règlements et les
instructions, dites circulaires, des ministres placés à la tête
de chacun des services administratifs, des règlements de
certains agents de l’administration placés sous l’autorité des
ministres.

Nous ne pouvons donner ici qu’une indication. On verra
plus tard la valeur de ces différents actes.

Il faut encore y ajouter d’anciens usages en certaines
matières spéciales. Ainsi, pour le curage des cours d’eau
non navigables ni flottables, pour le pavage des rues des
villes, la répartition des dépenses est parfois régie par d’anciens
usages.

Mais ce n’est pas seulement dans la loi, les règlements, les
usages, qu’il faut chercher les règles du droit administratif.
Il faut les chercher assez souvent dans le commentaire qu’ont
donné de ces lois les autorités chargées de statuer sur les contestations
auxquelles donne lieu leur application. La série de
ces décisions s’appelle la jurisprudence. Les traditions de la
jurisprudence n’ont pas assurément en droit la même autorité
que la loi. Mais en fait, quand les juges ont pris l’habi-
INTRODUCTION. 29
tude de trancher une question dans tel ou tel sens, il y a
beaucoup de chances pour que, si la question leur est de
nouveau soumise, ils donnent la même solution.

Aussi, nous serons fréquemment amené à citer, soit les
décisions du Conseil d’État, qui est la juridiction administrative
suprême, soit les arrêts de la Cour de cassation, qui est
placée au sommet de la hiérarchie des autorités judiciaires.
On pourrait même dire que la jurisprudence du Conseil
d’État a plus d’importance encore que celle de la Cour de cassation,
parce que, dans certaines branches du droit administratif,
la législation est si incomplète que la jurisprudence a
dît, en quelque sorte, faire la loi, au lieu de se borner à
l’appliquer et à l’interpréter.

Où trouve-t-on les divers actes qui viennent d’être énumérés ?


Pour les actes antérieurs à 1789, ils se trouvent dans
plusieurs collections non officielles, dont quelques-unes son.
accompagnées de notes instructives.

Quant aux actes postérieurs à 1789, il faut distinguer.

Les lois sont renfermées dans une très-volumineuse collection
officielle par ordre chronologique, intitulée Bulletin des
lois, qui a commencé en l’an II (1795) , qui s’est poursuivie
jusqu’à nos jours et se grossit sans cesse.

Les décrets et actes du chef de l’État, qui ont un intérêt
général, et même un certain nombre de ceux qui n’ont qu’un
intérêt local ou particulier, y sont également insérés. Depuis
1852, on publie dans des volumes séparés les décrets qui
n’ont qu’un intérêt local ou particulier.

A cette collection, il faut joindre les collections officielles
ou semi-officielles des lois votées depuis 1789 jusqu’à l’an II.

On peut y suppléer par des collections plus maniables
50 INTRODUCTION.
qu’ont faites des jurisconsultes ou de simples légistes (tous
ceux qui s’occupent dos lois ne méritent pas pour cela le titre
de jurisconsulte) , collections qui ont l’avantage de contenir,
en outre du texte des lois, des notes résumant les discussions
législatives. Mais, bien entendu, le texte du Bulletin des lois
a seul un caractère authentique.

Quant aux instructions ministérielles, pour certains ministères,
il existe des recueils officiels. Il n’y a pas de recueil
officiel pour l’ensemble des instructions du ministre des travaux
publics ; mais celles qui intéressent spécialement les
ingénieurs des ponts et chaussées sont reproduites depuis
1852 dans le recueil intitulé Annales des ponts et chaussées 1.
Enfin, les décisions du conseil d’État sont publiées dans
divers recueils de jurisprudence. Le meilleur et le plus complet
est un recueil spécial commencé en 1821 par M. Macarel,
l’un des fondateurs de la science du droit administratif, et
qui porte le nom de Recueil des arrêts du conseil d’État. Il y
a quelques autres collections qui donnent les décisions rendues
de l’an VIII à 1821. Les Annales des ponts et chaussées
reproduisent aussi, depuis un certain nombre d’années, les
arrêts du Conseil qui touchent à ce service.

13. Nous devons maintenant dire quelques mots du droit
pénal.

Pourquoi en fait-on une branche du droit public dans le
sens large de ce mot, par opposition au droit privé ? C’est que
cette législation met toujours en présence non pas deux individus,
mais un individu coupable d’une infraction à la loi,
et la puissance publique, qui, pour assurer la conservation
1 On peut trouver la collection à peu près complète de ces instructions en même temps
que celle des lois, ordonnances, et décrets relatifs au service des ponts et chaussés dans
des compilations publiées à l’usage des ingénieurs, l’une par M. Ravinet, (elle s’arrête à
1848) , l’autre par M. Potiquet.INTRODUCTION. 51
de la société et pour réparer le dommage,que le coupable lui
a causé en troublant l’ordre et la sécurité publique, lui inflige
une punition.

Mais il faut observer que le droit pénal contient aussi bien
la sanction des rapports entre particuliers que celle des rapports
entre l’individu et la société, et qu’on y trouve des châtiments
édictés pour les crimes et délits contre les particuliers
à côté des châtiments pour les crimes et délits contre la
chose publique.

Quand nous traiterons de la répression de certaines infractions
aux lois et règlements sur la voirie, nous aurons soin
d’insister sur les différentes qualifications des actes coupables :
crimes, délits et contraventions, et sur les conséquences du
caractère attaché par la loi à ces différents actes, non-seulement
au point de vue des juridictions appelées à en connaître
et des peines qu’elles entraînent, mais aussi au point de vue
de la culpabilité.

13. La législation pénale est principalement contenue dans
deux codes rédigés, l’un en 1808, l’autre en 1810. Le premier
s’appelle Code d’instruction criminelle, le second Code
pénal. Ces deux titres font comprendre ce que renferme chacun
de ces deux codes.

Notre législation pénale a été fréquemment remaniée depuis
la Révolution. Déjà les codes édictés en 1791 et en
l’an IV avaient réalisé de grands progrès sur la législation
incohérente et souvent barbare qui régissait la France avant
la Révolution, et qui laissait fréquemment les peines à l’arbitraire
du juge. Mais on était alors tombé dans un excès
opposé.

Les codes de 1808 et de 1810 avaient cherché à donner des
garanties à la société. En 1852, on les a modifiés pour adou-
52 INTRODUCTION.
cir les peines. L’une des plus graves innovations de la réforme
accomplie en 1852 consiste dans le droit conféré au jury
d’admettre des circonstances atténuantes pour les crimes
dont il reconnaît l’existence, ce qui entraîne une diminution
de la peine fixée par le législateur.

Depuis plusieurs années, des modifications assez graves
ont été apportées, soit au Code pénal, soit au Code d’instruction
criminelle. Le gouvernement cherche sans cesse les
moyens de concilier la répression des actes qui troublent la
paix sociale avec les exigences de l’humanité.

Mais ce n’est pas exclusivement dans le Code d’instruction
criminelle et dans le Code pénal ainsi remaniés que l’on trouve
la législation pénale.

D’abord, il y a des codes spéciaux de justice militaire pour
l’armée de terre et pour l’armée de mer qui datent de 1856,
et qui contiennent un mode d’instruction et de jugement particulier
et des pénalités spéciales.

Puis, diverses lois modernes, en prescrivant certaines
mesures, y ont joint des pénalités : par exemple, la loi du
50 mai 1851 sur la police du roulage et des messageries publiques,
les lois du 27 mars 1851 et du 5 mai 1855 sur la
falsification des denrées alimentaires et des boissons ; le décret,
ayant force de loi, du 2 février 1852 sur les élections
au Corps législatif.

De plus, les anciens règlements antérieurs à 1789 relatifs
à certaines branches des services publics et qui sont encore
en vigueur, ainsi que nous l’avons indiqué, contiennent
aussi des dispositions pénales. Et ces dispositions reçoivent
toujours leur application, sauf certains correctifs qui les ont
mis en harmonie avec la législation moderne, en supprimant
les peines arbitraires, abandonnées à l’appréciation du juge.
INTRODUCTION. 55
Avec ces indications sur le droit pénal, se termine ce
que nous avions à dire ici du droit public.
§ 2. DROIT PRIVÉ14. Objet du droit privé.15. Droit civil proprement dit.
16. Droit commercial.17. Procédure civile.18. Caractère et monuments du droit privé.
14. Nous abordons maintenant le droit privé.

Nous l’avons défini : l’ensemble des règles qui régissent les
rapports des particuliers entre eux.

Quel est l’objet des règles du droit privé ? Tout le monde
le connaît vaguement par bien des circonstances diverses de
la vie.

Il est essentiel tout d’abord de déterminer la condition des
personnes qui doivent entrer en relations.

Cela comprend une série de règles assez variées. Il faut
indiquer les facultés dont les personnes ont la jouissance ou
l’exercice, et qui varient en raison de la nationalité, de l’âge,
du sexe, de l’état plus ou moins sain de l’esprit et de peines
encourues ; — fixer la manière dont se constateront les événements
qui entraînent la modification de l’état des personnes,
notamment leur entrée dans la vie et leur départ de
ce monde, les naissances et les décès ; — indiquer le lieu où
l’on sera certain de trouver une personne pour les relations
juridiques que l’on aura avec elle ; — régler les conditions de
la constitution et de l’existence de la famille, cette petite société
qui est la base de la grande, ainsi que les moyens d’établir
l’origine et la situation légale des enfants ; — enfin,
pourvoir à la gestion des biens des personnes qui, à raison de
34 INTRODUCTION.
leur âge, de leur sexe, ou de l’infirmité de leur esprit, ne
sont pas en état de les administrer elles-mêmes.

Voilà une première partie du droit privé ; elle touche, pour
employer le langage juridique, à la jouissance des droits civils,
à l’état civil, au domicile, au mariage, à la paternité, à
la filiation, à la tutelle des mineurs et des incapables.

Puis il faut définir et caractériser les choses qui sont l’occasion
des rapports des hommes entre eux ; préciser la nature
des différents droits que l’homme peut exercer sur les
choses, le droit de propriété, ses conséquences et ses modifications.
La propriété, c’est, nous l’avons dit, la faculté de
jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue,
pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par la loi ou
par les règlements. Les modifications ou démembrements de la
propriété sont : d’abord l’usufruit qui sépare pour un temps
la propriété de la jouissance ; l’usage, autre mode de participation
à la jouissance ; les servitudes, charges qui grèvent
un immeuble pour l’utilité d’un autre immeuble, par exemple
le droit d’écoulement des eaux, le droit de vue, le droit de
passage.

Ensuite, il y a lieu de régler les différentes manières dont
les hommes peuvent acquérir des droits sur les choses ainsi
définies.

En premier lieu, la transmission à titre gratuit pendant
la vie ou après la mort, c’est-à-dire les donations entre-vifs ou
testamentaires et les successions entre parents.

En deuxième lieu, les diverses obligations par lesquelles
les hommes peuvent se lier volontairement ou involontairement,
et notamment les contrats dont tout le monde sait les
noms et comprend la portée: contrat de mariage, vente,
échange, louage, société, prêt, mandai.
INTRODUCTION. 55
En troisième lieu, les garanties diverses de l’exécution des
obligations, conférées tantôt par la loi, tantôt par les contractants,
qui s’appellent le cautionnement, le nantissement,
le privilége et l’hypothèque. Elles permettent au créancier,
dans le cas où son débiteur ne remplit pas ses engagements,
soit de s’adresser à celui qui s’est engagé subsidiairement et
qui a répondu pour le débiteur, soit de se faire payer au
moyen du gage qui est entre ses mains, soit d’obtenir la totalité
ou une partie du prix des biens de son débiteur.

En quatrième lieu, la prescription, ce moyen de suppléer
à tous les titres d’acquisition et à toutes les quittances de libération
par un certain laps de temps écoulé dans des conditions
déterminées.

Ce n’est pas tout: il est nécessaire que le législateur détermine
les moyens de faire valoir son droit en cas de contestation ;
la marche à suivre pour obtenir les jugements de l’autorité
compétente et pour les faire exécuter, ce qu’on appelle
la procédure ou les actions.

Tel est, en quelques mots, l’objet du droit privé: les personnes,
les choses dans leurs rapports avec les personnes, les
moyens d’acquérir la propriété et les actions.

Seulement, dans la pratique, ce n’est pas sous le nom
de droit privé que se retrouvent ces différentes règles. On a
fait une série de subdivisions que nous devons indiquer.

15. L’ensemble des règles générales du droit privé, les
règles relatives aux personnes, aux choses et aux moyens
d’acquérir la propriété sont connues sous le nom de droit
civil. Il est incontestable que le mot est mal fait. Ces mots
droit civil, législation civile, ont eu successivement beaucoup
de sens différents. Le mot droit civil, droit des citoyens, était
opposé primitivement à droit des gens, droit des étrangers.
50 INTRODUCTION.
Il a été plus tard opposé à droit ecclésiastique, puis à droit

criminel ; il l’est encore à droit politique.

Aujourd’hui, le droit civil proprement dit, c’est l’ensemble
des règles générales du droit privé. Tout en critiquant l’usage,
force nous est de le suivre.

16. D’autre part, le législateur a établi des règles spéciales
pour les contrats auxquels donnent lieu les opérations commerciales
sur terre et sur mer, et pour la liquidation des
dettes des commerçants, qui cessent leurs payements et se
trouvent en état de faillite. Le commerce ne peut se développer
sans le crédit, et la première condition du crédit est la
réalisation facile des créances. C’est ce qui a conduit à établir
des règles spéciales en pareil cas. Toutes ces règles composent
une partie du droit privé, qui s’appelle droit commercial.

17. Enfin, les règles relatives aux actions, aux moyens
de faire reconnaître et consacrer son droit en cas de contestation,
s’appellent procédure civile ; il y a un petit nombre de
règles propres à la procédure commerciale.

Voilà la table des matières du droit privé.

18. Quel est le caractère de cette branche du droit, et
quels sont les monuments qui le renferment ?

Ces deux questions se tiennent étroitement, et doivent se
traiter ensemble.

Avant 1789, la France ne possédait pas, pour le droit
privé, cette législation uniforme qui est une des conditions
essentielles de l’unité nationale.

Il existait bien, sur certaines matières, des ordonnances du
Roi qui étaient applicables à toutes les parties de la France, à
la condition toutefois qu’elles eussent été enregistrées par
les différents Parlements, chacun dans son ressort. Mais sur
INTRODUCTION. 57
le plus grand nombre des questions, il n’y avait d’uniforme
que la diversité des règles. Certains pays étaient régis par
des coutumes fort différentes les unes des autres. Il y avait
environ 60 coutumes générales applicables à des provinces ou
à des parties de provinces, et plus de 500 coutumes locales
applicables à des villes, à des bourgs, à des hameaux isolés.
Le Coutumier général, qui en renferme la collection, forme
quatre énormes volumes in-folio.

Dans d’autres pays, surtout ceux du midi de la France, on
suivait les règles du droit romain qui étaient également consultées
dans les pays du Nord en cas de silence de la coutume.


Le besoin d’une législation uniforme était très-vivement
senti, et il fut d’autant plus reconnu au moment de la Révolution,
que les nouvelles idées de liberté cl d’égalité amenèrent
dans les règles du droit privé concernant le mariage,
l’état des enfants, la transmission des patrimoines, des principes
en contradiction manifeste avec le droit ancien.

Aussi l’Assemblée constituante avait-elle décrété, dans la
constitution du 5 septembre 1791, qu’il serait fait un code
de lois civiles communes à tout le royaume.

Le voeu de la Constituante, qui était aussi celui de la Convention,
n’a pu être réalisé que sous le Consulat.

Après de longs travaux préparatoires, le Corps législatif
vota, en l’an XI et l’an XII (1805 et 1804) , une série de lois
qui furent réunies et classées par une loi du 50 ventôse an XII,
en un seul corps, sous le titre de Code civil des Français. Ce
Code contient 2281 articles.

En 1807, le Code civil avait pris le nom de Code Napoléon.
C’était un juste hommage rendu à l’étonnante activité
d’esprit et à la merveilleuse sûreté de vues avec laquelle
58 INTRODUCTION.
Napoléon Ier, au milieu des difficultés du gouvernement d’une
société où tout était à réorganiser, avait dirigé lui-même un
grand nombre des discussions du conseil d’État et fait trancher
les questions les plus importantes.

Le gouvernement de la Restauration n’avait pu laisser subsister
ce témoignage de la gloire la plus durable de l’Empereur.
Un décret du 27 mars 1852 a rendu au Code civil le
titre qui lui avait été légitimement donné en 1807.

Quant à l’esprit du Code civil, du Code Napoléon, c’est
avant tout l’esprit de la Révolution française : la suppression
des charges, des servitudes que le régime féodal faisait peser
sur les personnes et sur les propriétés, l’établissement do
l’égalité des partages dans les successions. Mais sur tous les
points dans lesquels ces principes n’étaient pas engagés,
on a fait d’heureux emprunts, soit aux anciennes coutumes,
soit au droit romain, soit aux ordonnances royales
d’avant 1789.

Il faut d’ailleurs ajouter que, sur divers points, le Code
Napoléon a été modifié par des lois postérieures en assez
grand nombre. Une des plus importantes est celle du 8 mai
1816, qui abolit le divorce.

A côté du Code Napoléon, vient se placer le Code de procédure
civile, qui a été voté en 1806. Ce Code a également
subi des modifications postérieures ; quelques-unes sont
toutes récentes. Mais l’ordre des articles a été respecté et les
nouvelles lois s’y intercalent sans changer le caractère de
l’oeuvre.

Dans le Code de procédure civile, on a cherché à procurer,
autant que possible, aux parties les garanties du respect
de leur droit, sans rendre trop onéreuses les formalités
à suivre. On n’a peut-être pas réussi, complétement à
INTRODUCTION. 59
atteindre ce but. De nouvelles réformes s’étudient en ce
moment.

Quant au Code de commerce, il a été voté en 1807, et il a
été modifié assez gravement par des lois subséquentes. Le
développement toujours croissant des opérations commerciales
appelle de nouvelles modifications.

Il y a encore, en dehors de ces codes, des lois assez nombreuses
qui posent, des règles qu’on doit faire rentrer dans le
droit privé, par exemple, les lois qui régissent le droit qu’on
appelle propriété littéraire, les dispositions du Code forestier
sur les droits d’usage dans les forêts des particuliers, quelques
dispositions d’une loi des 28 septembre-6 octobre 1791, dite
Code rural, qui régissent les rapports des cultivateurs. Enfin,
et par une exception assez restreinte aux principes de l’unité
de législation, certains usages locaux sur des points de détail
ont été laissés en vigueur d’une manière expresse par le Code
Napoléon.

Nous avons dit, en outre, au sujet du droit administratif,
que la législation trouve un commentaire et un complément
dans les décisions dé la justice, et qu’à côté des recueils de
lois, il faut consulter les recueils de jurisprudence.

Il existe plusieurs collections des décisions des divers corps
judiciaires ; la plupart n’ont aucun caractère officiel, mais
elles n’en obtiennent pas moins une confiance méritée 1.
1 II est inutile de désigner, tant elles sont connues, les collections qui portent les
noins de MM. Dalloz, de MM. Sirey et Devillencuve et la journal du Palais.40 INTRODUCTION.PLAN DES LEÇONS
19. Le rapide coup d’oeil que nous venons de jeter sur
l’ensemble du droit permet d’apprécier toute l’étendue de
cette science.

Nous avons maintenant à indiquer quels sont les points que
nous devons toucher dans nos leçons, quel est l’ordre que
nous nous proposons de suivre.

Assurément, nous ne toucherons pas à toutes les matières
du droit public et du droit privé.

Nous ne pouvons même pas aborder tout l’ensemble du
droit administratif.

Appelé à donner à des élèves ingénieurs l’instruction juridique
qui leur est nécessaire pour l’exercice de leurs fonctions,
nous nous proposons d’enseigner la partie du droit
administratif qui les intéresse spécialement, en y mêlant
des notions de droit constitutionnel, de droit civil et de
droit pénal, sans lesquelles cet enseignement serait incomplet.

Nous étudierons, dans une première partie, l’organisation
et les attributions des pouvoirs publics : — pouvoir législatif,
— pouvoir exécutif : autorité gouvernementale, autorité administrative,
autorité judiciaire.

Naturellement, c’est sur l’organisation de l’autorité administrative
que nous insisterons le plus.

Cette première partie sera terminée par un exposé historique
et pratique de l’organisation des autorités préposées à
INTRODUCTION. 41
l’administration des travaux publics et de l’organisation du
corps des ingénieurs des ponts et chaussées.

C’est alors que nous pourrons faire bien voir quelle est
leur place dans la hiérarchie des autorités administratives,
et préciser leur mission.

La seconde partie sera consacrée à l’étude des matières
administratives dans lesquelles les ingénieurs des ponts et
chaussées ont une action.

Nous commencerons par des notions sommaires sur la propriété,
les obligations et la capacité des personnes, notions
sans lesquelles les règles spéciales du droit administratif ne
pourraient être comprises.
Nous aurons à étudier ensuite :

1° Les règles générales de l’exécution des travaux publics à
un triple point de vue : — au point de vue des finances publiques,—
des rapports de l’administration avec les entrepreneurs
chargés de l’exécution des travaux, — des rapports
avec les propriétaires qui peuvent souffrir un préjudice ou
recevoir un bénéfice des travaux exécutés ;

2° Les règles relatives à la voirie : — roules impériales
et départementales, — chemins de fer, — chemins vicinaux
et ruraux, — voirie urbaine ;

5° Les règles relatives aux eaux : — rivage de la mer, —
ports de commerce, — cours d’eau navigables et flottables,—
cours d’eau non navigables, — eaux stagnantes ;

1° Enfin, les règles relatives aux machines à vapeur et aux
ateliers dangereux, insalubres et incommodes.
5
Première partie
ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES POUVOIRS PUBLICS
Livre premierNOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION
DU POUVOIR LÉGISLATIF ET DU POUVOIR EXÉCUTIFChapitre premierDU PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS20. Origine des différents pouvoirs.21. Confusion des différents pouvoirs avant 1789.22. Principe de la séparation des pouvoirs posé par l’Assemblée constituante
de 1789.25. Maintien et applications variées de ce principe, jusqu’à la constitution
actuelle.
20. Il est essentiel pour l’ordre et la prospérité d’une société
qu’il existe une autorité chargée d’établir les règles de conduite
que doivent suivre les citoyens dans leurs rapports avec
la société comme dans leurs rapports privés, et une autorité
chargée de veiller à ce que ces règles de conduite soient suivies
dans la pratique.

On voit ainsi naître de la force même des choses la division
41 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Une analyse plus
subtile a distingué encore, dans le pouvoir exécutif, l’application
que l’autorité publique fait spontanément des lois el
l’application qui en est faite en cas de contestation ; elle a
placé dans le domaine de deux autorités différentes ces deux
modes d’exécution : l’autorité gouvernementale et administrative
d’une part, l’autorité judiciaire de l’autre.

21. Sous l’ancienne monarchie, ces différents pouvoirs
étaient souvent réunis dans les mêmes mains. Sans doute, il
s’était peu à peu introduit des distinctions, ne fût-ce qu’en
vertu du principe économique qui veut que tout travail soit
divisé pour être bien fait. Mais si l’on peut dire que, d’après '
les traditions de la monarchie, le souverain était, en principe,
obligé de réunir les députés des différents ordres de la nation,
lorsqu’il y avait lieu de poser les règles générales qu’on
appelle aujourd’hui les lois, et d’établir les impôts destinés
à subvenir aux dépenses sociales, on sait que les rois se dispensèrent,
à partir du commencement du dix-septième siècle,
de réunir les états-généraux. Cette concentration de la souveraineté
et du pouvoir législatif, entre les mains du roi, fut
suivie d’une violente réaction. La convocation des états-généraux,
en 1789, fut le point de départ d’une immense explosion,
qui bouleversa la constitution de l’ancienne monarchie
et emporta bientôt le trône lui-même.

A la vérité, une distinction subsistait, jusqu’aux derniers
temps, entre l’autorité gouvernementale et administrative et
l’autorité judiciaire. Les parlements, dépositaires de celle
dernière autorité, avaient une certaine souveraineté dans leur
domaine. Toutefois, le roi avait considéré qu’il pouvait retenir
une portion de ce pouvoir émané de lui et l’exercer quand
il lui plaisait, soit par lui-même, avec le concours du Conseil
PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS. 45
d’État, soit par des agents à ce spécialement commis. A son
tour le parlement répondait à empiétements par empiétements,
et s’arrogeait le droit de contrôler les actes législatifs du souverain
et l’établissement des impôts.

Il y avait là, en réalité, confusion de tous les pouvoirs.

22. Quand l’Assemblée constituante de 1789 voulut établir
le droit public de la France, elle posa en principe
« qu’une société, dans laquelle la garantie des droits n’était
pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’avait
pas de constitution 1. »

La séparation des pouvoirs à laquelle la Constituante attachait
une si haute importance au point de vue de la garantie
des droits des citoyens peut-elle être rigoureusement établie ?
L’assemblée l’avait essayé ; mais peut-être le soin qu’elle
avait mis à établir cette séparation, en confiant exclusivement
chacun des pouvoirs sociaux à des autorités différentes, a-t-il
été une des causes de la ruine si prompte de son édifice constitutionnel.


D’après la constitution des 5-14 septembre 1791, le pouvoir
législatif dût être exercé exclusivement par les députés choisis
par la nation. Le roi n’intervenait dans l’oeuvre législative que
pour donnerun consentement ou sanction dont le corps législatif
pouvait se passer dans certaines matières, notamment l’établissement
des impôts, et qui n’était plus nécessaire quand trois
législatures successives avaient adopté la même loi. Le pouvoir
exécutif dût être exercé exclusivement, sous l’autorité du roi,
par des ministres responsables devant le corps législatif et qui
ne pouvaient pas être membres de l’assemblée. Enfin, le pouvoir
judiciaire fut confié exclusivement à des juges élus par
le peuple ; et. il lui fut interdit, non-seulement d’usurper les
1 Déclaration des droits de l’homme cl du citoyen, art. 16.46 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
fonctions législatives, mais aussi d’empiéter sur les fonctions

du pouvoir exécutif dont le contrôle était réservé au pouvoir

législatif.

23. Le principe établi par l’Assemblée constituante a toujours
été maintenu dans nos constitutions successives 1.
Toutefois, c’est seulement sous les constitutions républicaines
que les trois pouvoirs ont été confiés exclusivement à
trois organes distincts. Encore le pouvoir législatif a-t-il quelquefois,
sous le régime républicain, empiété sur le. pouvoir
exécutif et sur le pouvoir judiciaire. La Convention notamment
en a donné des exemples.

Sous les constitutions monarchiques, l’autorité chargée du
pouvoir exécutif a sa part, quelquefois même une part prépondérante,
dans l’exercice du pouvoir législatif, et l’autorité
judiciaire n’est plus un pouvoir distinct, c’est une branche
du pouvoir exécutif ; cette autorité s’exerce au nom du chef
de l’Etat et en général par des juges qu’il nomme.

Nous reviendrons plus tard sur la séparation de l’autorité
administrative et de l’autorité judiciaire. 2 Ce n’est pas ici le
lieu de mettre en relief les raisons de ce principe et ses
conséquences pratiques. Nous devons tout d’abord étudier
comment le principe de la séparation des pouvoirs législatif
et exécutif a été appliqué dans la constitution qui nous régit
aujourd’hui et comment sont organisés ces deux pouvoirs.
1 A la constitution des 5-14 septembre 1791 ont succédé celle du 24 juin 1795 qui n’a
pas été mise à exécution par suite de l’établissement du gouvernement révolutionnaire,
— celle du 5 fructidor an III, — celle du 22 frimaire an VIII à laquelle plusieurs
sénatus-consultes , notamment celui du 10 thermidor an X et du 28 floréal an XII ont
apporté de graves modifications, — la charte du 2 mai 1814, — l’acte additionnel aux
constitutions de l’empire du 22 avril 1815, — la charte du 14 août 1850, — la constitution
du 4 novembre 1848, — Enfin. la constitution du 14 janvier 1852 dont nous
allons analyser les dispositions.2 V. page 68.
CHAPITRE II
DU POUVOIR LÉGISLATIF24. Des autorités auxquelles est confié le pouvoir législatif.25. Du pouvoir constituant.26. Du pouvoir législatif proprement dit. — Comment se préparent et se
volent les lois. — Pouvoirs de l’Empereur. — Rôle des grands corps de l’État.27. De la promulgation des lois.28. Domaine propre du législateur.29. Actes antérieurs, à 1789 qui ont force de loi. — Actes du roi. —
Règlements locaux.30. Décrets rendus sous le premier empire qui ont également force de loi.31. Avis du conseil d’État, approuvés par l’Empereur, rendus pour l’interprétation
des lois.52 Décrets rendus par le président de la république du 2 décembre 1851 au
50 mars 1852.
24. Nous avons déjà indiqué que notre droit constitutionnel
actuel se trouve dans la constitution du 14 janvier
1852, qui a été modifiée par une série de sénatus-consultes 1,
et complétée par des décrets qui règlent le mode d’action
des grands corps de l’État, et leurs rapports avec l’Empereur
et le Conseil d’Étal. Le dernier de ces décrets, qui contient
toutes les règles actuellement en vigueur, porte la date du
5 février 1867. Quelques articles de ce décret ont été modifiés
par un décret du 25 mars 1807.

La constitution du 14 janvier 1852 confie le gouvernement
de la France à l’Empereur, qui est responsable devant le peu1
S. C. du 7 novembre 1852, qui rétablit la dignité impériale. — S. C. du 25 décembre.
1852 qui interprète et modifie la constitution du 14 janvier 1852. — S. C.
du 2 février 1861 qui modifie l’article 42 de la constitution. — S. C. du 51 décembre
1861 qui modifie les articles 4 et 12 du sénatus-consulledu 25 décembre 1852.— S. C.du
18 juillet 1800, qui modifie les articles 40 et 41 de la constitution du 14 janvier 1852
— S. C. du 14 mars 1807 relatif aux pouvoirs du sénat.48 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
ple français, auquel il a toujours le droit de faire appel (art. 5
de la constitution, modifié par l’art. 1er du sénatus-consulté
du 7 novembre suivant).

A côté de l’Empereur, elle place des ministres, ses auxiliaires,
chargés chacun d’une ou de plusieurs branches
de services publics, qui ne dépendent que de l’Empereur,
mais qui sont responsables, chacun en ce qui le concerne,
des actes du gouvernement ; il y a aujourd’hui dix ministres,
— puis trois grands corps : le Sénat, le Corps législatif et le
Conseil d’État.

Le Sénat est composé des princes français, des cardinaux,
des maréchaux de France et des amiraux qui en sont membres
de droit, et des citoyens auxquels l’Empereur confère celte
dignité. Le nombre des sénateurs nommés ne peut dépasser
150. Ils sont inamovibles et à vie. (Const., art. 20 ; sénatusconsulte
du 25 décembre 1852, art, 10 ; const., art. .21.) 
Le Sénat est convoqué et, prorogé par l’Empereur. (Const.,
art. 24.) ….

Le Corps législatif est composé de députés élus par le ;suffrage
universel, nommés pour six ans. Il y a un député à raison
de 55,000 électeurs. (Const., art. 54, 55, 56 et 58.) Le
Corps législatif est convoqué, ajourné et prorogé par l’Empereur.
Il peut également être dissous avant l’époque régulière
de son renouvellement, (art. 46 de la constitution). D’après
l’article 41, les sessions ne devaient, en principe, durer que
trois mois ; un sénatus-consulte du 18 juillet 1866 a supprimé
celte règle.

Le Conseil d’État est composé de membres de différentes
catégories : conseillers, maîtres des requêtes, auditeurs, nommés
par l’Empereur et révocables par lui. Il y a de 40 à
50 conseillers d’Etat en service ordinaire. Les ministres ont
DU POUVOIR LÉGISLATIF. 40
rang, séance et voix délibérative au Conseil d’État. (Const.,
art. 47, 48 et 55.) 

Aux termes de l’article 4 de la constitution, la puissance
législative s’exerce, en principe, par l’Empereur, collectivement
avec le Sénat et le Corps législatif. Il faut ajouter :
avec la participation des ministres et du Conseil d’État.

25. Mais il y a une partie de la puissance législative, celle
qui touche à la constitution même de la société politique, qui
s’exerce dans des formes spéciales.

Le Sénat règle tout ce qui n’a pas été prévu par la constitution
et qui est nécessaire à sa marche. Il fixe le sens des
articles de la constitution qui donnent lieu à diverses interprétations.
(Const., art. 27.) 

Il peut également proposer des modifications à la constitution.
Si la proposition est adoptée par le pouvoir exécutif, il
est statué par un sénatus-consulle. Néanmoins toute modification
aux bases de la constitution, telles qu’elles ont été adoptées
par le peuple français lors du scrutin du 20 décembre 1851,
doit être soumise au suffrage universel (art. 51 et 52).

De même le Sénat fixe par des sénatus-consultes la constition
de l’Algérie et des colonies (art. 27).

On peut donnera ce pouvoir le nom de pouvoir constituant.

On peut y rattacher le pouvoir qui a été donné au Sénat de
veiller au maintien du pacte fondamental et des libertés
publiques. Le Sénat a le droit de maintenir ou d’annuler tous
les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le
gouvernement ou dénoncés pour le même motif par les pétitions
des citoyens. (Const., art. 25 et 29.) 

26. Quant à la puissance législative proprement dite, voici
comment elle s’exerce.

L’Empereur a seul l’initiative des lois. (Const., art. 8.) 
50 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
Toutefois, d’une part, le Sénat peut, dans un rapport
adressé à l’Empereur, poser les bases de projets de loi d’un
grand intérêt national. (Const., art. 50.) D’autre part, le Corps
législatif peut, au moyen d’interpellations adressées au gouvernement,
exprimer un voeu en faveur d’une réforme de la
législation. (Décret du 19 janvier 1867, art. 1er.) 

Les projets de loi préparés par les ministres, chacun pour
son département, examinés par l’Empereur dans une réunion
de tous les ministres, auxquels il peut adjoindre les membres
du conseil privé, composé d’un petit nombre de grands personnages
désignés par l’Empereur, sont renvoyés au Conseil
d’État, qui, d’après l’article 50 de la constitution, est chargé
de les rédiger.

Il arrive quelquefois que l’Empereur charge le Conseil
d’Étal de rédiger un projet de loi sans que le texte en ait été
préparé dans les bureaux d’un ministère. Ainsi, lorsque le
Sénat a adopté un rapport tendant à ce qu’un code rural fût
rédigé, le rapport du Sénat a été directement renvoyé au Conseil
d’État.

De même, par une lettre en date du 24 juin 1865, l’Empereur
a confié au Conseil d’État le soin d’étudier quelles étaient
les mesures à prendre pour supprimer l’intervention de l’administration
centrale dans les affaires des particuliers, des départements
et des communes, toutes les fois qu’elle ne serait
pas j ugée indispensable, ou pour simplifier les formalités qu’entraînait
cette intervention,dans le cas où elle serait maintenue 1.

Les projets rédigés par le Conseil d’Etat sont transmis, en
vertu des ordres de l’Empereur, au Corps législatif par le ministre
d’État.
1 Le résulat du travail Accompli par le Conseil d’Étal, en exécution de celte lettre de
l’Empereur, est indiqué dans un rapport du ministre présidant le Conseil d’Etat sur les
travaux du conseil, inséré au Moniteur universel du 11 septembre 1868.DU POUVOIR LÉGISLATIF. 51
Devant le Corps législatif, le gouvernement n’était représenté,
d’après l’art. 51 de la constitution, que par les conseillers
d’État désignés spécialement à cet effet. Mais cette
organisation a été successivement modifiée par les décrets du
24 novembre 1860 (art. 5) , du 25 juin 1865, du 18 octobre
1865, du 5 octobre 1864, et du 19 janvier 1867. Dans le
dernier état des choses, les représentants permanents du gouvernement,
chargés de défendre les lois en son nom, sont le
ministre d’État, le ministre présidant le Conseil d’État, les
vice-président et présidents de section du Conseil. De plus, les
ministres chargés d’un département ministériel peuvent recevoir
des délégations spéciales. Enfin des conseillers d’État
sont désignés comme commissaires du gouvernement pour
concourir à la discussion de chaque projet de loi.

Le Corps législatif nomme une commission pour étudier
le projet de loi. La commission peut, soit sur l’initiative d’un
de ses membres, soit sur celle des députés qui n’en font pas
partie, proposer des modifications qui portent le nom d’amendements.
Ces amendements doivent être transmis au Conseil
d’Etat qui en délibère après avoir entendu, si la commission
le juge à propos, des délégués du Corps législatif. Si le Conseil
d’Etat ne les adopte pas, ils sont considérés comme non
avenus. Dans le système primitif de la constitution, les amendements
ainsi repoussés ne pouvaient être soumis à la délibération
du Corps législatif. Le sénatus-consulte du 18 juillet
1866 (art. 5) a donné plus de latitude pour la discussion
des amendements, sans permettre toutefois qu’un vote du
Corps législatif introduise immédiatement dans un projet de
loi un amendement qui pourrait n’être pas en harmonie avec
l’ensemble du projet. Il porte que les amendements non
adoptés par la commission ou par le Conseil d’Etat, peuvent
52 .ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS,
être débattus devant le Corps législatif et que, s’ils sont pris en
considération, ils sont renvoyés à un nouvel examen de la commission.
Si la commission ne propose pas de rédaction nouvelle,
ou si celle qu’elle propose n’est pas adoptée par le Conseil d’État,
le texte primitif du projet est seul mis en délibération.

D’autre part, le Corps législatif a le droit de repousser soit
la totalité du projet de loi, soit un ou plusieurs articles.

Le Corps législatif est aussi appelé à voter le budget des
recettes et dépenses de l’État, c’est-à-dire le tableau des recettes
et des dépenses présumées pour chaque année. Les
recettes sont, pour la plus grande partie, des contributions
mises à la charge des citoyens, et les lois annuelles de
finances contiennent souvent, en outre du budget proprement
dit, des règles nouvelles relatives à l’établissement et à
l’assiette des impôts. Nous nous bornons à indiquer ici cette
mission essentielle des représentants de la nation .Nous y reviendrons
en traitant des travaux publics dans leurs rapports
avec les finances publiques.

Quand les lois ont été votées par le Corps législatif, elles
sont soumises au Sénat ; (Const., art. 25.) 

Le Sénat n’a pas le même rôle que le Corps législatif. Dans
le système primitif de la constitution, il n’avait pour mission
que de rechercher si les lois étaient conformes aux grands principes
sur lesquels repose la société. La constitution porte,
en effet, dans son article 26 : a Le Sénat s’oppose à la promulgation
des lois qui seraient contraires, ou qui porteraient atteinte
à la constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des
cultes, à la liberté individuelle, à l’égalité des citoyens devant
la loi, à l’inviolabilité de la propriété et au principe de l’inamovibilité
de la magistrature, enfin de celles qui pourraient
compromettre la défense du territoire. »
DU POUVOIR LÉGISLATIF. 55
Un sénalus-consulte récent, du 14mars 1867, a donné en
outre au Sénat une mission plus étendue. Ce grand corps peut
discuter les projets de loi non-seulement au point de vue
du respect dû à la constitution et aux principes énumérés
dans l’article 26 de la constitution, mais aussi au point de vue
de l’utilité, de l’opportunité, de la sagesse des mesures qui
sont édictées. Il peut, après cet examen, décider par une résolution
motivée que la loi sera soumise à une nouvelle délibération
du Corps législatif, et cette délibération ne doit
avoir lieu que dans une session suivante,.à moins que le Sénat
n’ait reconnu qu’il y a urgence. Si, dans sa seconde délibération,
le Corps législatif adopte la loi sans changement, le Sénat
n’a plus qu’à délibérer sur la question de savoir s’il s’oppose
ou non à la promulgation, dans les conditions prévues par
l’article 26 de la constitution.

Telles sont les attributions du Sénat en matière législative,
d’après le mécanisme de la constitution. Toutefois :il a des
attributions exceptionnelles à ce sujet, en cas de dissolution
du Corps législatif, D’après l’article 55 de la constitution, en
cas de dissolution du Corps législatif et jusqu’à une convocation
nouvelle, qui doit avoir lieu dans le délai de six mois, le
Sénat, sur la proposition du chef de l’État, pourvoit, par des
mesures d’urgence, à tout ce qui est nécessaire à la marche
du gouvernement.

Après le vote du Corps législatif et lorsque le Sénat a déclaré
qu’il ne s’oppose pas à la promulgation de la loi, la loi
devient complète par la sanction qu’y donne l’Empereur.
(Const., art. 101.) 
1 Aussi les lois portent aujourd’hui la date du jour où elles sont devenues parfaites
par la sanction. La manière de dater les lois rendues depuis 1789, a varié, tes lois rendues
sous l’empire de la constitution de 1791 portent généralement deux dates : celle du
vote de l’assemblée constituante ou législative, celle de la sanction donnée par le roi.
Mais, pour les lois rendues sous l’empire des autres constitutions, l’usage est de ne leur54 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.27. Elle est ensuite rendue exécutoire par la promulgation.
La promulgation résulte de l’insertion au Bulletin des
lois ; elle est réputée connue un jour après celui où le Bulletin
des lois a été apporté de l’Imprimerie impériale au ministère
de la justice, sauf que l’on doit ajouter, pour les départements,,
autant de jours qu’il y a de fois 10 myriamètres
entre la ville où la promulgation est faite et le chef-lieu du
département.

Cette règle est établie par l’article 1er du code Napoléon,
combiné avec l’ordonnance royale du 27 novembre 1816.

Il faut ajouter toutefois que, en cas d’urgence, les lois peuvent
être rendues exécutoires dans un plus bref délai par une
publication spéciale. D’après l’article 4 de l’ordonnance du
27 novembre 1816, complétée par l’ordonnance du 18 janvier
1817, la loi.est adressée directement au préfet, qui la fait
afficher partout où il en est besoin. A dater de cette publication,
elle est exécutoire. On a plusieurs fois usé de ce mode
de publication des lois, notamment pour la mise à exécution
de la loi du 11 mai 1868 sur la presse.

Telle est, en abrégé, la manière dont les lois sont faites et
portées à la connaissance des citoyens pour devenir exécutoires.


28. Nous avons indiqué plus haut que le pouvoir législatif,
chargé de poser les règles de conduite des citoyens dans leurs
rapports avec la société ou dans leurs rapports privés, est distinct
du pouvoir exécutif ; mais nous verrons bientôt que le
pouvoir exécutif a le droit, pour arriver à procurer l’exécution
des lois, d’établir certaines règles de détail également obligatoires
pour les citoyens.
donner qu’une date qui, selon les cas, est celle du vote de l’assemblée à qui il appartenait de
faire la loi ou celle de la sanction qui devait être donnée par le souverain. De 1814 à
1848, la sanction du Roi était nécessaire, comme l’est aujourd’hui celle de l’Empereur.DU POUVOIR LÉGISLATIF. 55
Il importe donc de déterminer quel est le domaine propre
du législateur, quelles sont les matières sur lesquelles il peut
seul statuer.

La question serait très-délicate à traiter en théorie pure ;
et la pratique a fréquemment varié en France depuis 1789,
sous l’influence des circonstances politiques, des défiances de
certaines assemblées ou des usurpations du pouvoir exécutif.

Dans l’état actuel des choses, le pouvoir législatif a seul le
droit d’établir la compétence des autorités qui dirigent la société.
Il peut seul imposer aux citoyens des contributions
destinées à payer les dépenses publiques. Il peut seul fixer le
nombre des hommes qui sont appelés au service militaire. Il
peut seul imposer des obligations qui grèvent la propriété. Il
peut seul établir des peines contre ceux qui enfreignent les
lois.

Est-ce à dire qu’il exerce toujours par lui-même ces différents
pouvoirs ? Non ; il peut en déléguer, il en délègue parfois
l’exercice à des organes du pouvoir exécutif. Mais si ces
autorités se permettaient de prendre des mesures de celle
nature sans une délégation, ou en dehors des limites de la délégation
qui leur aurait été donnée, leurs actes seraient irréguliers.


Ce principe est expressément rappelé chaque année, depuis
l816, dans la loi annuelle des finances, en ce qui concerne
l’établissement des impôts, dans les termes suivants :
« Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles
autorisées par la présente loi, à quelque titre et sous quelque
dénomination qu’elles se perçoivent, sont formellement interdites,
à peine, contre les autorités qui les ordonneraient,
contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs,
et ceux qui en feraient le recouvrement, d’être poursuivis
50 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
comme concussionnaires, sans préjudice de l’action en répétition,
pendant trois ans, contre tous receveurs, percepteurs ou
individus qui auraient fait la perception et sans que, pour
exercer cette action devant les tribunaux, il soit besoin d’une
autorisation préalable. »

On peut citer encore d’autres exemples récents d’application
de ce principe qu’il n’appartient qu’au pouvoir législatif
d’établir des obligations qui grèvent la propriété privée.

Ainsi l’autorité administrative est chargée par la législation
de prendre les mesures nécessaires pour assurer le libre
cours des eaux dans les rivières non navigables ni flottables,
et pour empêcher les inondations. Plusieurs fois elle a cru
pouvoir, afin de faciliter l’exécution des travaux de curage
de ces cours d’eau, imposer aux propriétaires riverains l’obligation
de laisser, le long de la berge, un chemin libre d’une
certaine largeur, et ordonner en conséquence que les bâtiments,
murs, clôtures et plantations ne pourraient être établis
qu’à une certaine distance de la berge. Elle imitait ainsi
une disposition législative qui impose cette servitude aux
riverains des cours d’eau navigables, afin de permettre le
halage des bateaux.

Mais, sur la réclamation des propriétaires riverains, le Conseil
d’État a déclaré qu’aucune loi n’établissait le long des
cours d’eau non navigables une servitude analogue à celle
qui est imposée le long des cours d’eau navigables, et que
l’administration n’avait pas le droit d’interdire aux riverains
le libre usage de leur propriété. (Arr. cons., 15 décembre
1855, Gilbert et autres ; —19 mai 1865, Daire et autres.) 

De même, le Conseil d’État a fréquemment appliqué ce
principe, que le législateur seul peut désigner l’autorité compétente
pour statuer sur les contestations auxquelles donnent
DU POUVOIR LÉGISLATIF. 57
lieu les droits revendiqués par les citoyens ou par l’autorité
administrative. Il a toujours jugé qu’une convention ne pouvait
changer l’ordre des juridictions alors même que l’administration
était une des parties contractantes. Il suffit de citer
en ce sens les arrêts récents du 14 août 1865 (Dubourg) et.
du 19 février 1868 (Lebon).

En outre de ces pouvoirs,qui rentrent essentiellement dans
les attributions du législateur chargé d’établir les règles de
conduite imposées aux citoyens, les assemblées législatives se
réservent certains actes de gestion de la fortune nationale et
de contrôle des impôts établis dans les localités entre lesquelles
se fractionne l’État.

Ainsi l’aliénation du domaine de l’État par voie de concession,
d’échange ou de vente, ne peut être faite, en principe,
sans l’autorisation du Corps législatif. La règle ne comportait
pas d’exception en 1790 ; mais, depuis cette époque, des
délégations étendues ont été faites au pouvoir exécutif. En ce
qui-touche les ventes, d’après la loi du 1er juin 1864, qui a
modifié la législation et la pratique antérieures, le pouvoir
exécutif ne. peut y procéder seul que si la valeur de l’immeuble
ne dépasse pas un million de francs. En ce qui louche
les concessions, le pouvoir exécutif est libre de les faire, en
vertu de l’article 41 de la loi du 16 septembre 1807, pour
certaines natures de propriétés domaniales qui ne peuvent être
généralement utilisées qu’après l’exécution de travaux destinés
à les soustraire à l’action des eaux, savoir: « les marais, lais et
relais de la mer, (le droit d’endigage) , les accrues, atterrissements
et alluvions des fleuves, rivières et torrents, quant à ceux
de ces objets qui forment propriété publique et domaniale. »
29. Après avoir signalé l’organisation, les attributions et
le mode de procéder du pouvoir législatif tel qu’il fonctionne
58 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS,
aujourd’hui, il est nécessaire de signaler les actes antérieurs
ou postérieurs à 1789, qui ont force de loi et qui sont appliqués
à ce titre, bien qu’ils ne soient pas émanés du législateur
dans’ les conditions qui viennent d’être indiquées.

Parlons d’abord des actes antérieurs à 1789. Nous avons
dit que pendant une longue période de l’histoire de France,
le roi avait absorbé le pouvoir législatif en même temps qu’il
exerçait le pouvoir exécutif dans toutes ses branches, y compris
même parfois l’autorité judiciaire.

Tous les actes qui constituaient la législation de la France
en 1789 n’ont pas été immédiatement abrogés et il y en a un
certain nombre qui sont encore en vigueur aujourd’hui, notamment
divers actes relatifs au service de la voirie qui ont été
expressément confirmés, à litre provisoire, par la loi des
19-22 juillet 1791 et qui n’ont pas encore été remplacés.

Les actes d’autorité émanés de la royauté avant 1789
avaient différents noms qui répondaient ordinairement à des
ordres d’idées différents. Dans la théorie qu’on en présente
généralement, les ordonnances statuaient avec étendue sur
certaines matières ; — les édits prononçaient sur un objet
déterminé ; — les déclarations expliquaient ou réformaient
une ordonnance ou un édit ; — les lettres patentes avaient
pour objet de concéder des priviléges, des faveurs ; — enfin
les arrêts du conseil, décisions rendues par le roi en Conseil
d’État, interprétaient ou confirmaient les actes de l’autorité
royale et quelquefois même les modifiaient.

Ces distinctions n’étaient pas toujours très-exactement observées.
Au surplus, l’essentiel aujourd’hui est de rechercher
dans quelle mesure et à quelles conditions ces actes sont
obligatoires.

L’article 29 du titre Ier de la loi des 19-22 juillet 1791
DU POUVOIR LÉGISLATIF. 59
porte: « Sont également confirmés provisoirement les

règlements qui subsistent touchant la voirie, ainsi que ceux
actuellement existants à l’égard de la construction des bâtiments
et relatifs à leur solidité et sûreté. » Cette disposition
de loi ayant ordonné que les anciens règlements continueraient
d’être exécutés jusqu’à ce qu’il en ait été autrement
ordonné, ils ont force de loi et doivent être appliqués dans
toutes leurs prescriptions, c’est-à-dire les obligations qu’ils
imposent à la propriété, et les peines édictées contre ceux qui
ne se soumettent pas à ces obligations. L’article 484 du Code
pénal leur a donné, en tant que de besoin, une nouvelle
confirmation à ce dernier point de vue.

Cependant on a voulu faire, au sujet de ces règlements,
des distinctions et des réserves que la jurisprudence du Conseil
d’État et celle de la Cour de cassation ont écartées.

Ainsi on a prétendu que ces règlements émanés du roi ne
pouvaient être exécutoires que dans le ressort des parlements
qui les avaient enregistrés avant 1789. Mais la plupart de ces
actes, en raison même de ce qu’ils touchent à des mesures de
police, n’avaient été enregistrés dans le ressort d’aucun parlement,
parce que ce n’était pas aux parlements qu’il appartenait
d’en assurer l’exécution ; et, de plus, ils étaient exécutés
par toute la France avant 1789 sans aucune difficulté. Aussi
il a été reconnu que la loi de 1791, en sanctionnant ces
règlements, en avait fait des lois générales pour la France
entière \

Cela est vrai même pour les pays qui ne faisaient pas
partie de la France au moment où ils ont été promulgués 2.
1Arr. Cous. 23 février 1837 ; Voitot, —19 avril 1844, Viltard. — Arr. cassation,
24 juin 1820, Teste. (Dalloz, P. 1826, 1-391.) — 13 juillet 1800, Fardé et Barbey.
(Dalloz, P. 1801, 5-427.) 2 Arr. cassation, 14 décembre 1840, Michclini. (Dalloz, P. 1847, 1-22.) (30 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
Nous aurons donc à étudier plus tard une série assez nombreuse
d’actes royaux antérieurs à 1789 sur le service de la
voirie et des eaux, qui sont encore très-fréquemment appliqués
aujourd’hui, notamment l’édit du mois de décembre
1607 sur les attributions du grand voyer, la juridiction en
matière de voirie et la police des rues et chemins ; l’édit
d’août 1669 portant règlement général sur les eaux et forêts ;
l’ordonnance du roi du 4 août 1751, qui défend de dégrader
les routes et d’usurper sur leur largeur ; l’arrêt du conseil du
7 septembre 1755 concernant l’extraction des matériaux dans
les propriétés privées, pour la construction et l’entretien des
voies publiques.

Mais, en outre des règlements émanés du roi, nous rencontrerons
aussi des règlements émanés de certaines autorités
locales qui avaient le pouvoir, dans des limites déterminées,
d’imposer des obligations aux citoyens. Ces divers actes, notamment
des règlements émanés des intendants ou des bureaux
des finances (on verra plus tard ce qu’étaient ces autorités) 
sont maintenus en vigueur comme les règlements émanés du
roi. Toutefois, ils ne sont exécutoires aujourd’hui comme
autrefois que dans la circonscription sur laquelle s’étendait
le pouvoir des autorités dont ils émanent. La loi de 1791, en
les confirmant, n’a pu avoir pour effet de leur donner un
caractère différent de celui qu’ils avaient avant 1789 ; ils sont
maintenus, mais à titre de règlements locaux.

Ainsi le bureau des finances de la généralité de Paris a
rendu sur la police des routes un certain nombre d’ordonnances
qui contiennent des prescriptions que l’on ne trouve
pas dans les actes généraux émanés du roi. Le Conseil d’État
a plusieurs fois refusé d’appliquer ces ordonnances à des
localités qui n’étaient pas comprises dans l’ancienne généralité
DU POUVOIR LÉGISLATIF. 61
de Paris. (Arr. cons., 12 mars 1846, de Cazeaux-Caffni ;
21 avril 1848, Choué.) 

30. En outre de ces actes antérieurs à 1789 et qui ont
force de loi, il y a un certain nombre d’actes postérieurs à
cette date et qui ont la même autorité, bien qu’ils ne soient
pas émanés du pouvoir législatif proprement dit.

Ce sont d’abord des décrets rendus par l’empereur Napoléon
1er. On sait par quels entraînements Napoléon Ier avait été
amené à se considérer comme le seul représentant de la
nation, et à prendre, par voie de décret, des mesures qui
auraient exigé un vote du Corps législatif. La légalité de ces
décrets, qui n’avait pas été contestée sous son règne, l’a été
après sa chute. Mais la Cour de cassation, mue par la sage pensée
de ne pas faire tomber immédiatement des règles utiles qu’il
était possible de réformer, si on les trouvait mauvaises, a décidé
que ces décrets devaient continuer à être exécutés. Elle a
donné ce motif que, dans le système des constitutions de l’Empire,
les décrets inconstitutionnels pouvaient être annulés par
le Sénat, lorsqu’ils lui étaient déférés dans le délai de dix
jours, à dater de leur promulgation, et que le Sénat n’ayant
pas annulé ces décrets, leur légalité n’était plus contestable 1.

Parmi les décrets impériaux dont la légalité est à l’abri
derrière cette jurisprudence, se trouve le décret du 16 décembre
1 811 sur le régime des routes impériales et départementales,
qui, à côté d’un certain nombre de mesures rentrant
dans les attributions du pouvoir exécutif, en contient d’autres
que le législateur seul pouvait prendre ; par exemple, des
servitudes imposées aux propriétaires riverains pour les plantations
des routes, des peines édictées contre les particuliers
1Arr. cassation, 4 août 1827. Noël. (Dalloz. P. 1827, 1-450). — 4 avril 1829,
Laborie. (D. 1829, 1-209.) 62 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
qui négligeraient d’exécuter ces plantations ou contre ceux
qui dégraderaient les arbres. Un conseil de préfecture avait
refusé d’appliquer ce décret par le motif qu’il était inconstitutionnel.
Par arrêt du 1er février 1855 (Jaupitre)  le Conseil
d’État a annulé cette décision. Il s’est fondé sur ce que
le décret du 16 décembre 1811 avait été constamment appliqué
comme loi de l’État.

31. Il y a des actes du premier Empire plus réguliers que
ces décrets, et qui ont aussi force de loi : ce sont les avis du
Conseil d’État, approuvés par l’Empereur, et portant interprétation
des lois.

Interpréter une loi, c’est en fixer le sens et la portée. On
aperçoit aisément que, toutes les fois qu’une autorité quelconque
applique une loi, autorité judiciaire ou administrative,
elle l’interprète, elle en fixe le sens dans une certaine
mesure. Mais celte interprétation, ainsi émanée d’un tribunal
ou d’une autorité administrative, n’a de valeur que pour l’affaire
à propos de laquelle elle est donnée. Une autre autorité
peut donner un sens différent, et une. décision rendue dans
un premier sens ne lie pas l’autorité qui l’avait rendue. Or
n’est-il pas utile que, en cas de doute grave sur le sens vrai
d’une loi, surtout en cas de dissentiment entre les autorités
chargées de l’appliquer, il intervienne une interprétation générale
qui fixe le sens de la loi, et qui ait la même autorité que
le texte primitif lui-même ?

D’après la loi des 16-24 août 1790, et la constitution de
l’an III, le tribunal de cassation devait signaler au pouvoir législatif
les cas dans lesquels une interprétation était nécessaire.

Sous la constitution de l’an VIII, ce système fut modifié :
l’arrêté du 5 nivôse an VIII, portant règlement sur l’organisation
du Conseil d’Etat, disposait que « le conseil développe
DU POUVOIR LEGISLATIF. 65
le sens des lois sur le renvoi qui lui est fait par les Consuls
des questions qui leur ont été présentées. »

Une loi du 16 septembre 1807 avait elle-même confirmé
les pouvoirs du Conseil d’État pour ce cas.

Ces avis sont considérés comme ayant force de loi, lorsqu’ils
ont été approuvés par l’Empereur et insérés au Bullelin
des lois ou régulièrement publiés.

Mais, depuis la loi du 50 juillet 1828, l’interprétation législative
ne peut plus être faite que par le pouvoir législatif, qui
a d’ailleurs rarement usé de ce droit.

32. A ces actes du premier Empire, il faut en ajouter de
plus récents. Il s’agit de décrets rendus, dans des circonstances
exceptionnelles, par le prince Louis Napoléon, président de
la République (aujourd’hui Empereur) depuis le 2 décembre
1851, époque de la dissolution de l’Assemblée nationale
jusqu’au 29 mars 1852, jour où les chambres se sont réunies
en exécution de la nouvelle constitution. Dans cette période,
le prince-président a exercé le pouvoir constituant, conformément
à un vote du peuple français, et de plus le pouvoir
législatif en même temps que le pouvoir exécutif.

La constitution du 14 janvier 1852 porte, dans son article
58, que les décrets rendus par le président pendant cette
période auront force de loi. Malgré la généralité de ces termes,
il est évident que ce texte n’a eu pour but et pour effet
de donner force de loi qu’aux décrets portant sur des matières
qui auraient dû être réglées par le pouvoir législatif. Les actes
qui rentrent dans le domaine du pouvoir exécutif ont gardé
leur caractère propre ; ils ont pu et pourraient encore être
modifiés par des décrets, ce qui ne serait pas possible pour
les actes ayant force de loi.

Enfin, à l’époque où la Savoie et l’arrondissement de Nice
64 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS,
ont été annexés à la France, le sénatus-consulte du 12 juin
1860, qui portait que la constitution et les lois françaises
deviendraient exécutoires dans ces pays à partir du 1er janvier
1861, avait ajouté que toutes les dispositions nécessaires
pour l’introduction du régime français dans ces territoires
pourraient être réglées par des décrets impériaux, qui devaient
être rendus avant le 1er janvier 1861, et qui auraient force
de loi 1.
1 Toutefois il a été reconnu par le Conseil d’État que les actes qui n’étaient que des
mesur es d’exécution de décrets organiques pris en vertu de cette disposition du sénatusconsulte
n’avaient pas force de loi. [Arr. Cous. 22 janvier 1805, Milon.) 
CHAPITRE III
DU POUVOIR EXÉCUTIF§ 1er. DES DIFFÉRENTES BRANCHES DU POUVOIR EXÉCUTIFET DE LEURS RAPPORTS55. Attributions du pouvoir exécutif. — Ses différentes branches.54. Du gouvernement. — Attributions du pouvoir exécutif auxquelles on
réserve cette dénomination. — Intérêt de cette distinction.55. De l’autorité administrative. — Mission de cette autorité.50. Sa situation à l’égard des autres pouvoirs publics, et d’abord à l’égard
du pouvoir législatif.57. Sa situationà l’égard de l’autorité judiciaire. —Raison du principe de la
séparation de l’autorité judiciaire et de l’autorité administrative.58. Moyens employés pour maintenir cette séparation.—Exceptions faites au
principe.
33. Le pouvoir exécutif est confié à l’Empereur. L’Empereur,
d’après l’article 6 de la Constitution, est le chef de
l’Etat. Il commande les forces de terre et de mer, déclare la
guerre, fait les traités de paix, d’alliance et de commerce 1.
Il nomme à tous les emplois, fait les règlements et décrets
nécessaires pour l’exécution des lois.

C’est encore l’Empereur qui ordonne tous les travaux d’utilité
publique et toutes les entreprises d’intérêt général, quelle
que soit leur importance. Seulement la mise à exécution
de ces travaux est suspendue jusqu’à la ratification du Corps
législatif lorsqu’ils ont pour condition des engagements ou des
subsides du Trésor. Cette division des pouvoirs entre le Corps
législatif et l’Empereur, au sujet des entreprises de travaux
1 Les traités de commerce ont, en vertu de l’art. 3 du sénatus-consulte du 25 décembre
1852, force de loi pour les modifications des tarifs de douanes qui y sont insérés.66 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS,
publics, résulte des dispositions du sénatus-consulte du 25 décembre
1852 (art. 4) et de la loi du 5 mai 1841 (art. 5).

La justice se rend au nom de l’Empereur (art. 7 de la
Constitution). Il a le droit de faire grâce et d’accorder des
amnisties (S. C. du 25 décembre 1852, art. 1er).

Ces diverses dispositions indiquent l’ensemble des attributions
du pouvoir exécutif, qui se divisent en trois branches :
autorité gouvernementale, — autorité administrative, — autorité
judiciaire.

34. Quand on distingue le gouvernement de l’administration,
on entend mettre dans une catégorie spéciale la direction
des affaires auxquelles on réserve le nom de politiques, c’està-dire
les rapports du chef de l’État avec les grands corps de
l’Etat : la convocation des électeurs pour la nomination des députés
au Corps législatif, la convocation du Corps législatif et
du Sénat, la clôture de leur session, la dissolution du Corps
législatif, — le soin d’entretenir les relations diplomatiques
avec les puissances étrangères, — la disposition de la force
publique, —l’exercice du droit de grâce et d’amnistie, —la
collation des titres de noblesse.

Dans la sphère de l’action gouvernementale, les décisions
du pouvoir exécutif ne peuvent être contrôlées que par le Corps
législatif et le Sénat, dont les membres ont le droit de faire des
interpellations, dans les conditions fixées par le décret du
19 janvier 1867, pour demander des explications sur la politique
intérieure et extérieure de l’empire. Ils ne peuvent
donner lieu à un recours devant la juridiction administrative.

C’est là l’intérêt pratique de cette distinction dont certains
auteurs ne veulent pas tenir compte, sous le prétexte que
l’autorité gouvernementale est placée dans les mêmes mains
que l’autorité administrative.
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 67
Nous n’avons pas à insister ici, on le comprendra, sur les
règles de droit relatives à l’exercice de l’autorité gouvernementale
1. Nous abordons immédiatement l’organisation de
l’autorité administrative.

35. Quelle est la mission de l’autorité administrative ?
Quels sont les objets auxquels elle touche ?

Nous avons déjà dit qu’elle est chargée de pourvoir aux
besoins collectifs des citoyens que l’initiative des individus ou
des associations d’individus ne pourrait satisfaire d’une manière
suffisante ; qu’elle doit réunir les ressources, en hommes
et en argent, nécessaires pour l’existence et la marche de la
société ; qu’elle a des actes de gestion à accomplir pour la
mise en action des services publics, par exemple, pour l’exécution
des travaux publics ; qu’elle a des actes de surveillance
à faire, des mesures de prévoyance à prendre pour conserver
les biens destinés à l’usage du public, pour maintenir l’ordre
et la prospérité dans la société.

Comment l’autorité administrative est-elle organisée pour
accomplir cette mission ?

36. Il faut dire d’abord quelle est sa situation à l’égard
des autres pouvoirs publics ; car cette situation domine son
organisation et a notablement influé sur sa constitution.

Nous retrouvons ici le principe de la séparation des pouvoirs.

L’Assemblée constituante de 1789 attachait, nous l’avons
tlit, une extrême importance à ce principe, qu’elle considérait
comme une des conditions essentielles du gouvernement
d’un pays libre.
1 II importe seulement de, signaler la différence qui existe entre les effets de la grâce
et ceux de l’amnistie. La grâce n’intervient qu’après qu’une peine a été prononcée contre
un citoyen reconnu coupable d’avoir enfreint la loi. C’est une mesure individuelle, une
laveur personnelle qui n’a pour effet que de remettre la peine, en laissant subsister les
incapacités qui en étaient l’accessoire.L’amnistie est une, mesure collective, applicable à une catégorie spéciale de faits:08 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
On a vu l’application qu’elle en avait faite à la constitution
du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Sa pensée domine
encore notre législation. Sans doute la séparation n’est plus
aussi rigoureuse que la Constituante l’aurait voulu. Le chef
du pouvoir exécutif participe largement à la confection des lois,
non-seulement par la sanction, mais même par l’initiative.
Mais il est vrai cependant que, à lui seul, le chef de l’État ne
pourrait pas faire une loi ; que l’autorité judiciaire ne pourrait
pas non plus empiéter sur le domaine du législateur, et,
d’autre part, que les assemblées qui concourent à la confection
des lois ne pourraient pas prendre des mesures rentrant
dans le domaine du pouvoir exécutif.

L’autorité adminisfrative est subordonnée au pouvoir législatif ;
elle agit pour l’exécution des décisions de ce pouvoir
et sous son contrôle.

37. Quelle est sa situation à l’égard de l’autorité judiciaire ?
Elle en est complètement indépendante, c’est une des
règles que l’Assemblée constituante a proclamées le plus
énergiquement.

Dans la loi des 16-24 août 1790, sur l’organisation judiciaire,
on trouve au titre Il, article 15,la disposition suivante:
« Les fonctions judiciaires seront distinctes et demeureront
toujours séparées des fonctions administratives. Les juges
ne pourront, sous peine de forfaiture, troubler de quelque
manière que ce soit les opérations des corps administratifs,
ni citer devant eux les administrateurs pour raison
de leurs fonctions. » Ce principe est répété et consacré par les
inspirée ordinairement par des considérations politiques, bien qu’elle s’applique souvent
à des faits qui n’avaient aucun caractère politique. Elle a pour résultat d’arrêter les
poursuites, si elle intervient avant le jugement et d’effacer la condamnation avec toutes
ses conséquences accessoires, si elle intervient après le jugement. Quand l’amnistie est
accordée, un fait contraire à la loi et qui exposait le coupable à une peine est comme
s’il n’avait jamais existé.DU POUVOIR EXÉCUTIF. 69
lois des 7-11 septembre 1790, 7-14 octobre 1790, 27 avril25
mai 1791.

Pourquoi l’Assemblée constituante a-t-elle insisté de cette
façon sur la séparation de l’autorité administrative et de l’autorité
judiciaire ? on a dit souvent qu’elle s’était inspirée de
la théorie exposée par Montesquieu dans l’Esprit des lois.

Si l’on veut parler du principe général de la séparation
des pouvoirs publics, on a raison, bien que Montesquieu
n’ait pas exercé une grande influence sur les résolutions de
l’Assemblée constituante où il était qualifié d’aristocrate par
Mirabeau

Mais ce n’est plus exact quand il s’agit de la séparation
de l’autorité administrative et de l’autorité judiciaire. Dans
le fameux chapitre VI du livre XI de l’Esprit des lois, Montesquieu
n’a qu’une préoccupation, c’est d’empêcher l’oppression
des citoyens par la réunion dans les mêmes mains du
pouvoir de faire la loi et du pouvoir de l’appliquer.

L’Assemblée constituante avait d’autres préoccupations.
Elle avait gardé le souvenir des luttes engagées pendant le
dix-huitième siècle entre la royauté et les parlements. Elle
se rappelait que les réformes les plus sages, par exemple
les édits proposés par Turgot, avaient été entravées par la
résistance des corps judiciaires où dominaient les membres
de la classe privilégiée ; elle voyait que ces magistrats se
montraient hostiles à la Révolution. Aussi ne se contenta-t-elle
pas d’anéantir les anciens corps judiciaires, de confier au
peuple le soin d’élire pour un temps limité les magistrats
de l’ordre judiciaire. Elle entendait diriger le pouvoir exécutif
dans la voie des réformes et n’entendait pas qu’il pût
être gêné par. la résistance de l’ordre judiciaire. Elle se
réservail à elle seule le droit de contrôler les actes de l’admi-
70 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS,
nistration, qui n’aurait pu être responsable devant l’Assemblée
si elle avait dû obéir aux injonctions de l’autorité judiciaire.


Tel est le vrai sens du principe de la séparation de l’autorité
administrative et de l’autorité judiciaire. Ce n’est pas
l’affranchissement de tout contrôle pour l’administration,
c’est le contrôle réservé à l’autorité législative, aux' mandataires
des citoyens.

38. Pour réaliser cette séparation, l’Assemblée constituante
avait employé plusieurs moyens, établi plusieurs institutions
qui sont encore en vigueur aujourd’hui.

1° En principe, il y a incompatibilité entre les fonctions
administratives et les fonctions judiciaires.

2° La loi déclare qu’il y a forfaiture, c’est-à-dire crime
punissable de peines considérables (aujourd’hui de la dégradation
civique, d’après l’article 127 du code pénal) , dans le
fait des juges qui troubleraient les opérations des corps administratifs
et qui citeraient devant eux les administrateurs pour
raison de leurs fonctions.

5° L’administration est autorisée à revendiquer devant
l’autorilé judiciaire les contestations qu’elle considérerait
comme rentrant dans sa propre compétence ; c’est ce qu’on
appelle le droit d’élever le conflit. Le chef du pouvoir exécutif,
supérieur commun de l’autorité administrative et de l’autorité
judiciaire, a le pouvoir de vider les conflits et de trancher
les questions de compétence.

4° Enfin les agents de l’administration ne peuvent être
traduits devant les tribunaux pour faits relatifs à leurs fonctions
sans une autorisation de leurs supérieurs hiérarchiquesCe

n’est pas le lieu d’étudier ces différentes règles. Mais
il était utile de les signaler pour montrer l’importance
DU POUVOIR EXECUTIF. 71
que l’Assemblée constituante attachait au principe que
nous exposons. Il est bon aussi d’indiquer que cette règle
n’est pas sans exceptions. Il y a des exceptions aux incompatibilités.
Il y a des cas où l’administration ne peut pas élever
le conflit. Il y a des cas où l’autorité judiciaire est expressément
chargée par la loi de statuer sur des questions dans
lesquelles l’administration est intéressée, des cas même dans
lesquels elle exerce un véritable contrôle sur les actes de
l’autorité administrative.

Néanmoins, malgré ces exceptions, le principe reçoit une
large application, et subsiste toujours à moins d’une dérogation
expressément établie par la loi.

Il y a aujourd’hui une école qui soutient que ce principe
a plus d’inconvénienls que d’avantages au point de vue de la
liberté et des droits des citoyens. On invoque l’exemple de
l’Angleterre et des États-Unis d’Amérique, qui pratiquent un
système opposé. Nous ne pouvons pas ici discuter la question.
Il faudrait étudier les institutions administratives et judiciaires
de l’Angleterre et de l’Amérique qui sont absolument différentes
des nôtres, et qui d’ailleurs sont loin de se ressembler.
Il suffit de faire remarquer que la suppression du
principe de l’indépendance de l’autorité administrative à l’égard
de l’autorité judiciaire entraînerait un remaniement général
de l’ensemble de nos institutions.
72 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.g 2. ORGANISATION GÉNÉRALE DE L’AUTORITÉ ADMINISTRATIVE.39. Division en agents, — conseils,— juges.40. Rôle des agents. — Leur constitution sous la forme unitaire.41. Distinction des agents directs et des agents auxiliaires.42. Caractères différents des assemblées désignées sous le nom de conseils.43. Notions sommaires sur les motifs do l’institution des juges au sein de la
hiérarchie administrative.
39. Nous venons d’indiquer la place de l’autorité administrative
au milieu des autres pouvoirs publics. Voyons son organisation
intérieure.

On distingue parmi les organes de l’administration des
agents, des conseils, des juges : des agents qui sont en contact
avec les citoyens, pour exiger d’eux l’accomplissement des
obligations que leur impose la loi ; des conseils qui sont
placés auprès des agents, tantôt pour les éclairer, tantôt pour
contrôler ou pour diriger leur action, sans-être eux-mêmes
en contact avec les citoyens ; enfin, des juges institués pour
prononcer sur les réclamations des particuliers qui se plaignent
de ce que leur droit aurait été violé par un acte de l’autorité
administrative.

Quelques mots sont nécessaires pour caractériser le rôle
de chacun de ces organes de l’administration.

40. Les agents de l’administration sont en contact avec les
citoyens. C’est à eux qu’il appartient de faire les actes de
gestion qu’exige le soin des intérêts collectifs, d’organiser et de
faire fonctionner les services publics, de recueillir les recettes
et de faire les dépenses qu’entraîne l’accomplissement de ces
services ; à eux qu’il appartient de prendre les mesures de
police, de prévoyance, qu’exige le maintien de l’ordre et de
la prospérité dans la société.
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 73
Pour être en mesure d’accomplir celle mission qui exige
un certain esprit d’initiative, les agents sont organisés en
France sous la forme unitaire. C’est du moins l’état des choses
depuis la loi du 28 pluviôse an VIII.

L’Assemblée constituante avait essayé d’un autre système.
Elle avait remis l’action à des assemblées. On a renoncé à ce
système en l’an VIII, parce que l’expérience avait prouvé
qu’une assemblée est généralement peu propre à l’action,
qu’il s’y produit ordinairement des hésitations, des tiraillements,
que la responsabilité se divise et, en se divisant, risque
de disparaître. « Agir est le fait d’un seul, délibérer est le
fait de plusieurs, » disait le rapporteur de la loi du 28 pluviôse
an VIII. Ce n’est pas un axiôme de la science politique,
c’est cependant le plus souvent une vérité.

Un publiciste d’une grande originalité, M. Stuart Mill,
qui écrit dans un pays où le système des agences collectives
est très-fréquemment employé, l’Angleterre, a condamné ce
système en quelques mots qui méritent d’être rapportés.
« Nulle collection d’hommes, à moins qu’elle n’ait une organisation
et une hiérarchie, n’est propre à l’action dans le sens
vrai du mot. Même un conseil d’élite, composé d’un petit
nombre de membres familiers avec la besogne qu’ils ont à
traiter, est toujours un instrument inférieur à quelque individu
qui pourrait être trouvé parmi ses membres, et ce conseil
gagnerait énormément à ce que cet individu devînt le
chef, et à ce que les autres lui fussent subordonnés 1. »

Toutefois il y a dans l’organisation française des exceptions
à la règle de la constitution des agents sous la forme unitaire,
lorsque l’administration consiste moins dans un acte d’autorité
à l’égard des citoyens, que dans un acte de gestion
1Le Gouvernement représentatif, traduction de M. Dupont-White, p. 107.774 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
ou de contrôle, par exemple pour l’administration des établissements
du culte et des établissements de bienfaisance.


41. Une division très-importante à signaler parmi les
agents administratifs, et qui touche, à la nature même de
leurs fonctions, c’est que les uns sont agents directs, les autres
agents auxiliaires.

Les agents directs sont ceux qui ont le pouvoir d’imposer
aux citoyens les obligations établies par la loi. Les agents
auxiliaires n’ont pour mission que de préparer ou d’exécuter
la décision prise par l’agent direct.

On distingue même, parmi les agents auxiliaires, ceux qui
ne sont généralement pas en rapport avec le public et qui
sont employés à des travaux intérieurs, les employés des
bureaux ; — et, d’autre part, ceux qui sont en relations constantes
avec le public, et qui ont par conséquent une action sur
lui, mais une action commandée par un fonctionnaire supérieur.


Pourquoi cette distinction ? Le législateur français paraît
avoir attaché une grande importance à concentrer dans un
petit nombre de mains le droit de commander aux citoyens,
pour concentrer aussi la responsabilité et pour modérer l’exercice
du pouvoir.

Il n’en est pas de même dans tous les pays. En Amérique,
par exemple, les fonctions municipales sont réparties entre
dix-neuf agents, qui n’ont d’autre supérieur que l’assemblée
des citoyens de la commune et qui sont individuellement responsables
de leurs actes.

Notre système est tout différent, et celte qualification
d’agent auxiliaire n’est pas une marque de l’infériorité de
fonctionnaires à qui elle est attribuée ; elle implique seule »
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 75
nient que le service confié à ces agents doit être dominé par,
des idées générales, dont l’application est confiée à une autre
autorité.

42. Après les agents, les conseils. Sous le nom de conseil,
on réunit des assemblées qui ont cela de commun qu’elles ne
sont généralement pas en contact avec les citoyens, mais qui
ont des pouvoirs très-différents.

Les uns n’ont qu’à donner des avis qui leur sont demandés
par l’agent auprès duquel ils sont placés, et que celui-ci peut
suivre ou ne pas suivre, sous sa responsabilité, alors même
que la loi lui prescrit de les prendre. On comprend que le
législateur, qui voulait donner à l’action plus d’énergie
en constituant les agents sous la forme unitaire, ait tenu
en même temps à éviter les erreurs des agents en plaçant
auprès d’eux des conseils pour les éclairer.

Mais il y a certains conseils qui ont une véritable autorité
et qui sont chargés, soit de contrôler la gestion d’un agent,
soit même de diriger son action et de prendre des décisions
que celui-ci n’a plus qu’à exécuter.

43. Nous avons expliqué le rôle des agents et des conseils.
Quant à l’institution des juges au sein de la hiérarchie administrative,
elle s’explique par le principe de la séparation de
l’autorité administrative et de l’autorité judiciaire.

Les actes de l’autorité administrative, quelles que soient
les précautions prises contre les erreurs, peuvent soulever
des réclamations. Ils peuvent froisser des intérêts ou léser des
droits.

S’il ne s’agit que d’intérêts froissés, c’est-à-dire du plus
ou moins d’inconvénients ou d’avantages que peut présenter
une mesure, l’administrateur qui a fait l’acte est bien placé
pour recevoir la réclamation et y donner la suite qu’elle
76 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
comporte. Au besoin, le réclamant s’adressera au supérieur

de cet agent, s’il n’a pu obtenir satisfaction.

Mais s’il s’agit d’un droit lésé, de la violation d’une disposition
de loi ou d’un contrat, il faut un juge.

On ne voulait pas, en principe, confier à l’autorité judiciaire
le soin de statuer sur ces litiges ; il a fallu créer des
juges qui font partie de l’autorité administrative. Nous reviendrons
plus tard avec de grands développements sur la
constitution de la juridiction administrative.

Ainsi : les agents, les conseils, les juridictions, telles sont
les trois grandes divisions de l’organisation administrative.
Toutefois, nous ne croyons pas devoir exposer dans trois
livres différents l’organisation de ces trois espèces d’autorités
administratives. Il nous paraît préférable d’indiquer dans un
premier livre la série des agents administratifs et la série des
conseils qui, placés auprès de chaque agent, l’éclairent de
leurs avis, ou dirigent et contrôlent son action.

Dans un second livre, nous étudierons les juridictions administratives.

§ 5. — DE LA CENTRALISATION ADMINISTRATIVE44. Comment la centralisation s’est réalisée au point de vue politique et judiciaire.45. Raisons d’être de cette institution au point de vue administratif.40. Des réformes récemment opérées dans la législation. —Des nouvelles
reformes réclamées par les adversaires de la centralisation.
44. Pour compléter ces notions générales, nous devons
signaler un principe fondamental qui domine toute l’organisation
administrative: agents, conseils, juridictions ; c’est le
principe de la centralisation.

La France est une. Il n’y a pas dans l’empire français,
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 77
comme dans l’empire d’Autriche, plusieurs nations qui relèvent
du même souverain, mais qui forment à peu près des
États distincts avec une législation, un gouvernement particuliers.
Les différentes parties de notre territoire ne sont que
des fractions du même tout. Il n’y a plus de Bretagne, de
Guyenne, de Languedoc, de Provence, de Bourgogne. Il n’y
a qu’une France, qu’une nation homogène, qu’une patrie
commune à tous les Français.

On sait par quels efforts persévérants ce grand résultat a
été obtenu ; comment nos rois y ont travaillé pendant six
siècles, formant le territoire par des conquêtes, des mariages,
des traités, des confiscations même, puis organisant peu à
peu les institutions. Cette oeuvre de la royauté commencée
par Philippe Auguste, poursuivie par saint Louis, Philippe le
Bel, Charles V, Charles VII, Louis XI, Henri IV, par Bichelieu
pour le compte de Louis XIII, par Louis XIV avec Colbert
et Louvois, a été consacrée définitivement par l’Assemblée
constituante en 1789.

Pour l’affermir, l’Assemblée constituante a supprimé les
anciennes provinces ; elle a remanié le territoire de la
France et l’a divisé en quatre-vingt-trois départements. Puis,
après avoir consommé l’unité territoriale, elle a complété
l’unité des institutions.

Il y a aujourd’hui une école politique qui, entraînée par
une passion exclusive pour la liberté et reprenant, à ce point
de vue, la thèse des partisans de l’inégalité, regrette, sinon
le morcellement de la France, du moins la diversité de ses
institutions anciennes, qui donnaient, dans certains cas, des
garanties pour les droits de l’individu.

Mais il faut en prendre son parti. Si le travail de l’unité
française n’a pas profité principalement à la liberté, il a
78 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
produit l’égalité devant la loi, soit qu’elle protége, qu’elle
impose ou qu’elle punisse, et cette égalité, ne l’oublions pas,
c’est la justice. Il a conduit à fonder l’autorité publique sur
une autre base que celle du droit de propriété territoriale. Il
a créé la puissance et la grandeur de la France en face de
l’étranger.

Ce sont là des bienfaits qui méritent notre reconnaissance.
Il est possible que nos rois, qui travaillaient à l’unité nationale,
que l’Assemblée constituante, qui l’a consacrée définitivement,
aient, en brisant des obstacles à l’égalité, supprimé
des garanties pour la liberté. Mais la faute en doit peser principalement
sur la résistance injuste des privilégiés, d’autant
plus ardents à conserver leurs priviléges qu’ils avaient cessé
de rendre les services qui les avaient motivés ; car c’est cette
résistance qui a forcé à dépasser le but et à lotit anéantir au
lieu de tout réformer.

Quelles devaient être les conséquences de cette unité et les
moyens de la réaliser ?

Le but de la société est d’abord d’assurer à ses membres la
libre jouissance de leurs droits contre toute attaque, de garantir
la sécurité intérieure et extérieure ; c’est l’oeuvre du gouvernement,
de l’armée et de la justice.

Il fallait, pour arriver à ce résultat, un pouvoir unique, se
taisant obéir de tout le pays, disposant de l’armée nationale,
à la formation de laquelle contribueraient tous les citoyens,
une législation unique pour toutes les parties du territoire,
et un corps de magistrature appliquant cette législation dans
le même esprit ; enfin un trésor public, une bourse commune
formée d’un prélèvement sur les deniers de tous les citoyens
et pourvoyant à l’entretien des agents du gouvernement, de
l’armée et de la justice.
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 79
Tout cela était ébauché avant 1789, et s’est réalisé depui:
cette époque.

Il y a pour toute la France un pouvoir législatif unique
un seul gouvernement, une armée, un trésor public.

Il y a aussi une législation civile et criminelle, qui est la
même pour tous les Français ; et pour que cette législation
soit toujours appliquée dans le même esprit, sans quoi il
serait inutile de l’avoir faite une, il y a au sommet de la
magistrature, de l’autorité judiciaire, un corps spécialement
chargé de veiller à l’application de la loi. Ce corps est la
Cour de cassation, ainsi nommée parce que sa mission est de
casser les arrêts des juridictions locales qui s’écarteraient
de la véritable pensée du législateur, et qui, par sa jurisprudence,
ramène à l’unité les jurisprudences des diverses
cours.

Voilà la centralisation politique et la centralisation judiciaire.


Il faut bien remarquer que centralisation n’est pas concentration.
On a fait souvent à ce sujet une très-regrettable confusion,
et nous devons dire que l’Académie française est le
premier coupable.

Centraliser ne veut pas dire concentrer dans les mêmes
mains, sur un même point, mais rattacher, relier à un centre,
ce qui est très-différent.

Ainsi on ne peut pas dire qu’il y ail. concentration des
affaires judiciaires à Paris ; nul ne peut nier qu’il y ait une
centralisation judiciaire.

45. Mais une fois acquise la centralisation politique et la
centralisation judiciaire, est-ce tout ce qui est nécessaire
pour réaliser l’unité de la France ?

Non. La société a pour but aussi de procurer à ses mem-
80 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
bres la satisfaction des besoins collectifs auxquels l’initiative
des individus ou des associations d’individus serait impuissante
à pourvoir avantageusement.

Elle y arrive par la gestion de divers services publics
et par des mesures de police, de surveillanee, de prévoyance.


L’unité de la France ne conduit-elle pas à procurer aux
citoyens du même pays la satisfaction de ces besoins collectifs
dans les mêmes conditions ? Et ne faut-il pas centraliser
l’administration, comme la justice, comme le gouvernement ?


Ne faut-il pas surtout centraliser la partie de l’administration
dans laquelle le pouvoir de l’autorité s’exerce par
voie de règlement, sorte de législation secondaire qui ne
peut contredire la législation principale sans enlever aux
citoyens une partie du bénéfice de l’unité de législation ?

Depuis 1789, comme avant 1789, le législateur a répondu
: oui, en principe. Il a établi la centralisation administrative.


Il l’a établie pour l’action.

Il l’a établie également pour la juridiction.

C’est du centre que part l’impulsion ; c’est au centre que
réside le contrôle suprême destiné à maintenir l’unité dans
l’application de la législation administrative.

Suit-il de là que l’État, représentant de la société, gère
seul, par ses agents répandus sur toute la surface du territoire,
tous les services publics qui font l’objet de l’adminis,-
tration ?

Non, nous l’avons dit, en définissant le droit administratif,
l’État n’est pas seul à personnifier les intérêts collectifs des
citoyens.
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 81
Il y a à côté ou plutôt au-dessous de lui des organes de
sociétés plus restreintes, composées de fractions du territoire,
qui ont leurs intérêts collectifs propres, leurs propriétés distinctes,
leurs charges et leurs ressources particulières : le
département et la commune.

La centralisation n’empêche pas la vie propre de ces petites
communautés.

Le législateur a distingué entre les intérêts généraux, qui
doivent recevoir satisfaction dans toutes les parties de la
France, avec les ressources générales du pays, et les intérêts
locaux auxquels il doit être pourvu au moyen des ressources
de chaque localité.

Le pouvoir central a seul été chargé directement du soin
des intérêts généraux.

On peut citer comme services publics généraux : le service
des routes impériales, des grands chemins de fer, des rivières
navigables, des canaux, des ports, des phares ; le
service des postes, celui des télégraphes, une partie du service
de l’instruction publique, une partie du service du culte, et
un grand nombre des branches de la police administrative.

Voilà la part faite au pouvoir central.

Puis, aux pouvoirs chargés d’administrer les communautés
territoriales, départements et communes, a été confié le soin
des intérêts locaux.

Ainsi, les habitants de ces diverses circonscriptions, en
même temps qu’ils participent aux bénéfices des services
publics institués par l’État et qu’ils en supportent les charges,
participent aux bénéfices de certains services institués principalement
pour eux et exclusivement à leurs frais, sauf le
concours que la grande association peut accorder à chacune
de ces petites sociétés.
82 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
A côté des routes impériales faites par l’État pour desservir
les intérêts généraux de la France, se trouvent les
routes départementales faites aux frais des départements,
puis les chemins vicinaux, créés et entretenus aux frais des
communes.

Seulement la législation a réservé au pouvoir central un
contrôle sur l’action de ces petites sociétés, parce que les intérêts
locaux ne peuvent pas être complètement distincts des
intérêts généraux.

L’Assemblée constituante de 1789, dans l’instruction jointe
à la loi des 14-22 octobre 1789, disait : « Il importe à la
grande communauté nationale que toutes les communautés
particulières qui en sont les éléments soient bien administrées
 ; qu’aucun dépositaire des pouvoirs n’abuse de ce
dépôt. »

Il n’est pas possible, en effet, d’assimiler complétement
les communautés territoriales, dont on se trouve membre
par le fait seul qu’on y est né, qu’on a l’habitude d’y vivre
ou qu’on y est propriétaire, avec les associations dans lesquelles
on entre volontairement.

Dans les communautés territoriales, on peut, en subissant
la loi de la majorité, subir une contrainte qu’on n’avait pas
acceptée d’avance.

Il y a trois défauts qui peuvent être le fait des autorités
locales et contre lesquels il est nécessaire de prendre des garanties
au point de vue des intérêts généraux et au point de
vue des intérêts locaux : la tyrannie, c’est-à-dire la violation
des lois qui assurent la liberté et l’égalité des citoyens ; la
négligence et la prodigalité.

En parlant de la tyrannie, nous n’évoquons pas un fantôme ;
les exemples seraient faciles à citer. On peut choisir
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 83
dans l’histoire d’avant 1789, comme dans une histoire plus
moderne, la preuve que la liberté des administrateurs locaux,
même élus par les citoyens, ne serait pas la liberté des
administrés, surtout de la minorité des administrés.

Quant à la négligence, elle est malheureusement trop fréquente.
Tel qui s’est remué beaucoup pour arriver à une
position qui met en relief n’a pas l’énergie nécessaire pour
sacrifier continuellement une partie de son temps aux affaires
publiques.

Dans une note dictée au ministre de l’intérieur en 1800,
au sujet de l’administration des communes, le Premier, consul
disait : « L’intérêt personnel du propriétaire veille sans
cesse, fait tout fructifier ; au contraire, l’intérêt de communauté
est de sa nature somnifère et stérile : l’intérêt personnel
n’exige que de l’instinct ; l’intérêt de communauté exige
de la vertu, et elle est rare. »

Or cette négligence pourrait compromettre singulièrement
les intérêts des citoyens, en laissant en souffrance des services
publics dont la gestion a été confiée aux autorités locales :
une partie des services du culte, de l’instruction publique,
de la voirie.

Enfin la prodigalité peut être inspirée ou par le légitime
désir de satisfaire à des besoins pressants ou par l’ambition
de laisser une trace de son passage.

Cette prodigalité des autorités locales peut être dangereuse
pour les intérêts généraux ; car les ressources destinées aux
dépenses locales se puisent dans la bourse des citoyens comme
les ressources destinées aux dépenses générales ; et si les autorités
locales épuisent les forces contributives des citoyens,
quels seront les moyens d’action de l’État pour subvenir aux
dépenses d’intérêt général ? Ce n’est pas une hypothèse que
84 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
nous indiquons ici. En 1865, un homme d’État du royaume
d’Italie signalait le grave embarras où se trouvait ce pays par
suite de la liberté illimitée laissée aux communes de se grever
d’impôts : l’impôt communal se trouvait supérieur dans beaucoup
de communes à l’impôt établi par l’État.

La prodigalité des autorités locales pourrait aussi compromettre
l’avenir des localités elles-mêmes, qui est également
un intérêt général. Les administrateurs et les administrés
seraient facilement d’accord pour disposer au profit de la génération
présente du patrimoine de ces petites sociétés, qui
doit être conservé, sauf des cas exceptionnels, comme une
ressource pour l’avenir.

Le législateur, tout en laissant aux autorités locales un
pouvoir propre dans certains cas, l’initiative des mesures
dans beaucoup d’autres cas (ce qu’on oublie trop quand on
critique notre système actuel) , a réservé à l’autorité centrale
un droit de réformation pour faire tomber les actes tyranniques
des autorités locales, un droit de coaction pour triompher
de leur négligence, un droit de veto pour empêcher
leur prodigalité.

Voilà, en quelques mots, l’origine, les motifs et la constitution
de la centralisation administrative, tant en ce qui touche
les intérêts généraux qu’en ce qui touche les intérêts
locaux.

On a appelé du nom de tutelle administrative le système
établi pour relier les intérêts locaux aux intérêts généraux.
On a dit que les départements, les communes, les établissements
publics, étaient mineurs.

Ces expressions nous paraissent inexactes et regrettables ;
nous ne sommes pas seul à le dire. Il y a plus de trente ans,
un homme d’État, à qui nul ne peut contester le titre d’his-
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 85
torien illustre et national, discutant devant la Chambre des
députés un projet de loi sur l’administration municipale,
démontrait, dans un discours qui fit repousser presque à l’unanimité
la proposition d’une commission de la Chambre,
que « ces expressions de tutelle et de minorité sont fausses et
que c’est avec des expressions fausses qu’on répand dans le
pays des erreurs dommageables 1. »

M. le président Bonjean, dans le rapport qu’il a présenté
au sénat en 1867 sur le projet de loi relatif aux conseils municipaux,
projet qui est devenu la loi du 24 juillet 1867, a
exprimé la même pensée, et la haute autorité qui s’attache
à ses travaux nous a confirmé encore dans l’opinion que nous
nous étions faite à ce sujet 2.

Ce mot de tutelle administrative a donné lieu, en effet, à une
appréciation inexacte des motifs qui avaient fait établir des
garanties contre les pouvoirs locaux. Il a donné lieu à de véritables
déclamations ; on s’est indigné fièrement d’être tenu en
tutelle, de ne marcher qu’avec des lisières, et on a réclamé le
droit de courir seul, au risque de tomber, pour essayer ses
forces et les développer.

Mais nous avons montré que le contrôle exercé sur les autorités
locales n’est pas motivé principalement par la crainte
que les administrateurs locaux ne manquent de lumières et
n’apprécient pas bien les intérêts locaux. Il est fondé avant tout
sur la crainte qu’ils ne compromettent les intérêts généraux
et les intérêts de l’avenir de la localité.

Il a pour but, en outre, d’empêcher que les dépositaires du
pouvoir local n’abusent de leur autorité ; et nous comprenons
1 Discours de M. Thiers, alors ministre du commerce et des travaux publics, dans lu
discussion du projet de loi sur les attributions municipales (séance du 0 mai 1853,
Moniteur du 8 mai, p. 1275.) 2 Cette étude sur la centralisation a déjà été imprimée en 1865 à la suite de notre première
conférence.80 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
mal que l’on réclame, au nom de la liberté, contre une précaution
prise en vue d’éviter les abus de pouvoir.

Sans doute, dans certains cas, le pouvoir de contrôle donné
à l’autorité centrale ressemble aux précautions prises pour
empêcher les mineurs de nuire à leurs propres intérêts. Mais
ce pouvoir de tutelle pourrait disparaître sans que les liens
qui rattachent les intérêts locaux aux intérêts généraux fussent
brisés.

A un autre point de vue, le mot de tutelle administrative
est fâcheux ; c’est au point de vue de l’application des règles
du droit administratif. On a trop souvent voulu chercher,
dans la manière d’agir des conseils locaux et des autorités
supérieures, des analogies avec l’action du tuteur d’un mineur,
du conseil de famille, du tribunal homologuant les délibérations
du conseil de famille, et là encore on est tombé
dans des erreurs, parce que les situations ne sont semblables
qu’en apparence.

Nous aimerions donc mieux écarter ce mot de tutelle administrative,
pour y substituer le mot plus juste de contrôle.

Ce système de contrôle est organisé en France depuis Colbert,
qui a, le premier, centralisé le service de l’entretien des
voies publiques, et qui a, le premier aussi, fait intervenir
l’autorité centrale pour mettre l’ordre dans les finances municipales,
odieusement dilapidées.

Pour notre part, quand nous voyons que ce système a ses
origines sous l’ancienne monarchie, nous sommes loin d’être
disposé à le condamner et à le déclarer incompatible avec les
idées modernes. A notre sens, s’il a survécu à l’explosion révolutionnaire,
qui a fait tant de ruines, et s’il a été consacré
par l’Assemblée constituante, qui n’était pas arrêtée par la
pensée de faire table rasé des anciennes institutions, c’est
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 87
qu’il répondait à une nécessité de notre état social, de notre
unité nationale.

Les publicistes, qui revendiquent pour eux le monopole
du libéralisme, se récrient quand on leur fait voir qu’ils risquent,
en détruisant la centralisation administrative, de porta'
atteinte à l’unité nationale.

On peut juger si leur prétention est fondée. La preuve
qu’elle ne l’est pas, c’est qu’on en voit plusieurs aller chercher
des modèles, pour la réforme de nos institutions, dans
l’agglomération de nationalités différentes qui composent la
monarchie autrichienne, et même proposer comme types des
meilleures institutions politiques les républiques fédératives.
46. Maintenant, la législation actuelle doit-elle être complétement
maintenue et dans tous ses détails ? N’y a-t-il pas,
à côté des inconvénients qu’il faut supporter, des abus qu’on
peut corriger ?

La question se débat depuis cinquante ans. Sous la Restauration,
elle avait déjà donné lieu à un grand nombre d’écrits.
Le ministère dirigé par M. de Martignac avait essayé de la
résoudre dans un projet de loi présenté aux Chambres en
1828 et qui n’a pas abouti. La législation sur les communes
et les départements avait été remaniée sous le gouvernement
de Juillet dans les lois du 18 juillet 1857 et du 10 mai 1858.
On avait cherché à faire une part raisonnable à l’indépendance
des corps électifs chargés de l’administration des intérêts
locaux. Cette part a été bientôt trouvée insuffisante. De
nouveaux projets de lois, rédigés par le conseil d’État en 1850
et 1851, sur la demande de l’Assemblée législative, et qui
étaient prêts à être discutés lors de la dissolution de l’Assemblée,
tendaient à élargir les attributions des autorités locales.
Ces projets ont été laissés de côté après le 2 décembre.
88 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS.
Toutefois, pour enlever aux adversaires de la centralisation
un des griefs sur lequel ils insistaient le plus, un décret du
25 mars 1852 a donné aux préfets le pouvoir de trancher un
grand nombre de questions d’intérêt local qui jusque-là devaient
être résolues par le chef de l’État ou par les ministres.
Ce décret, qui simplifiait l’expédition des affaires, a été
qualifié : décret sur la décentralisation administrative. Le
mot n’était pas exact. Les mesures prises par ce décret n’avaient
pour objet qu’une déconcentration. Nous prions qu’on
nous passe le mot. La centralisation n’implique pas, en effet,
que tout se fasse par le pouvoir central ; elle implique que
tout soit dirigé et contrôlé par lui. Que l’action ou le contrôle
émane du pouvoir central lui-même ou qu’il émane 1
de ses agents sous sa direction, il n’y en a pas moins centralisation.


Aussi, bien que divers décrets rendus en 1861, 1862 et
1864, aient étendu encore les attributions des préfets, la
question de la décentralisation proprement dite n’était pas
considérée comme résolue. Des lois nouvelles, en date du
18 juillet 1866 et du 24 juillet 1867, ont étendu très-largement
les pouvoirs propres des conseils généraux de département,
et, dans une mesure moindre, ceux des conseils municipaux.


Certains publicistes considèrent encore ces lois comme insuffisantes
et discutent la question à peu près comme si rien
n’avait été fait. On réclame à grands cris l’autonomie des départements
et des communes. Les considérations d’ordre administratif
sont, complétement écartées dans cette nouvelle phase
de la discussion. On se préocupe avant tout de donner aux
électeurs le goût de la discussion des affaires publiques, de
donner aux hommes qui aspirent à représenter leurs conci-
DU POUVOIR EXÉCUTIF. 89
toyens dans les assemblées de la nation l’occasion de se former
par la pratique des affaires locales. Les administrations
communales seraient, dit-on, les écoles primaires de la
liberté 1.

Sans prétendre qu’il n’y a plus aucune réforme à ajouter à
celles qui viennent d’être accomplies par les lois de 1866 et
1867, nous croyons qu’il y a une grande exagération dans les
espérances comme dans les exigences des partisans de la
décentralisation radicale.

Abandonner complétement aux mandataires des localités la
gestion des intérêts locaux serait, dans bien des cas, compromettre
les intérêts généraux et le principe de l’unité de législation.
Quant à la gestion des intérêts généraux eux-mêmes,
elle exige une certaine centralisation contre laquelle on a
dirigé peu d’attaques. A ceux qui voudraient le contester,
nous opposerions l’exemple de l’Angleterre, de ce pays d’individualisme
et de libertés locales, où, depuis Lrenle ans, des
lois nouvelles, inspirées par l’expérience, ont appelé le pouvoir
central à intervenir, sous des formes diverses, dans les
services publics des prisons, de l’assistance, de renseignement,
de la santé publique, des routes. Nous leur rappellerions
ensuite ce qu’un écrivain peu suspect, puisqu’il
était un des plus ardents adversaires de la centralisation
administrative, le regrettable M. de Tocqueville, a écrit
sur les résultats de l’absence d’une administration générale
aux États-Unis : « Certaines entreprises intéressent l’État entier
et né peuvent cependant s’exécuter parce qu’il n’y a point
d’administration nationale qui les dirige. Abandonnées aux
1 Ces idées ont été brillamment discutées par M. Dupont-white dans un remarquable
livre intitulé : De l’administration locale dans ses rapports avec la liberté politique.
Le même écrivain les avait abordées à un autre point de vue dans un livre antérieur
sur la centralisation.890 ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS,
soins des communes et des comtés, livrées à des agents élus
et temporaires, elles n’amènent aucun résultat et ne produisent
rien de durable 1. »

Tout en cherchant à diminuer les inconvénients de la centralisation
administrative, en supprimant ce qu’elle peut
avoir d’excessif, on ne doit pas oublier que des intérêts de
premier ordre exigent le maintien de cette institution.

Assurément la liberté est un bien précieux, mais il ne faut
pas lui sacrifier les autres biens que la société est destinée à
nous procurer.
1De la démocratie en Amérique. lre partie, ch. V. Des effets politiques de la décentralisation
administrative aux États-Unis.Livre iiORGANISATION DE L’ADMINISTRATION ACTIVE ET CONSULTATIVETITRE PREMIERDe l’administration des intérêts généraux47. Notions préliminaires. — Division du sujet.48. Hiérarchie des agents chargés de l’administration des intérêts généraux.
47. Pour mettre de l’ordre dans l’exposé de l’organisation
des agents administratifs et des conseils placés auprès d’eux
avec la mission de les éclairer, de les contrôler, ou même de
les diriger, il nous paraît utile de présenter séparément : 1° les
autorités chargées de la gestion des intérêts généraux ou de
l’État ; 2° les autorités chargées de la gestion des intérêts
locaux, c’est-à-dire des départements et des communes ;
5° les autorités chargées de la gestion des intérêts spéciaux
ou des établissements publics.

Ce n’est pas la division suivie habituellement. Quoique la
distinction entre l’administration générale de l’État et l’administration
des communautés territoriales ou des établissements
publics soit admise et signalée par tous les auteurs qui
ont écrit sur le droit administratif, on a l’habitude, dans
l’exposé de l’organisation administrative, de ne pas séparer
les organes des intérêts généraux et les organes des intérêts locaux.
Cela lient sans doute à ce que le législateur, pour éviter
92 ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION ACTIVE,
des conflits et pour ne pas multiplier les fonctionnaires, a
chargé les mêmes agents de représenter à la fois l’État et les
communautés territoriales. Ainsi les préfets sont les agents
de l’État et ceux des départements, les maires les agents de
l’État et des communes.

Mais les pouvoirs de ces agents en ces deux qualités sont
très-différents. D’autre part, l’origine des conseils chargés
de participer à l’administration des communautés territoriales
n’est pas la même que celle des conseils chargés de concourir
à l’administration générale. Les uns sont électifs, les
autres sont nommés par l’autorité administrative. Les pouvoirs
de ces deux espèces de conseils sont absolument différents
dans beaucoup de cas. Les premiers ne se bornent pas,
comme les seconds, à donner des avis ; ils prennent souvent
des décisions, dont l’autorité supérieure peut empêcher l’exécution
par l’exercice de son droit de contrôle, dans les cas où
ce droit lui est accordé, mais qu’elle ne peut presque jamais
remplacer par une décision différente.

Enfin la distinction qui devient de plus en plus marquée
entre les intérêts généraux représentés par l’État et les intérêts
locaux personnifiés dans les départements et les communes
nous paraît commander la division que nous avons
adoptée.

48. Les intérêts généraux de l’ensemble des citoyens
français sont personnifiés dans l’État. L’État- a son existence
propre, ses propriétés, ses droits, ses charges et ses. ressources,
Nous avons déjà vu que la gestion des intérêts généraux du
pays est contrôlée par le pouvoir législatif au point de vue de
la création des receltes destinées à alimenter le trésor public,
des dépenses auxquelles sont affectées ces recettes et de l’aliénation
des propriétés de l’État.
DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX. 93
Nous avons à voir quels sont les agents chargés de représenter
l’État, de commander et de contracter en son nom
pour la gestion des services publics destinés à satisfaire aux
besoins collectifs de l’ensemble des citoyens français.

Notre législation a organisé dans ce but une série d’agents
directs qui se tiennent entre eux par les liens de la hiérarchie
et qui assurent l’exercice de l’action administrative dans toutes
les parties du territoire.

En vertu du principe de la centralisation, la direction,
l’impulsion générale donnée à ces agents, et le contrôle de
leurs actes s’exercent au centre de l’Empire.

A la tête des agents directs se trouvent placés l’Empereur et
les ministres, ses principaux auxiliaires.

Les agents locaux se divisent en deux catégories : les agents
qui concourent à la gestion de tous les services publies autres
que ceux' qui sont placés exceptionnellement en dehors de
leurs attributions, — les agents chargés de certains services
spéciaux.

Le territoire français est divisé, au point de vue de l’ensemble
des services publics, en départements, arrondissements,
cantons et communes. Il y a 89 départements, 575
arrondissements, 2,941 cantons, 57,548 communes 1.

Dans ces circonscriptions sont placés des agents directs qui
représentent l’État et concourent à la gestion des services
publics : les préfets dans les départements, les sous-préfets
dans les arrondissements, les maires dans les communes,
et à côté d’eux les commissaires de police.

Il n’y a pas, au chef-lieu de canton, d’agent en permanence,
si ce n’est, dans certains cas, les commissaires de police.

En dehors de cette hiérarchie des agents locaux qui com1
Ces chiffres sont déclarés authentiques par le décret du 15 janvier 1867.94 ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION ACTIVE,
pose l’administration générale du pays, se trouvent, dans
certaines circonscriptions spécialement créées à cet effet, des
agents locaux de plusieurs administrations spéciales qui relèvent
directement d’un ministre, par exemple, le préfet maritime
pour le service de l’armée de mer, les intendants militaires
pour l’administration de l’armée de terre, les recteurs
pour l’instruction publique.

Nous examinerons successivement l’administration centrale,
— puis l’administration locale, et les agents locaux chargés
de certains services spéciaux. — Nous traiterons enfin des
agents auxiliaires.

CHAPITRE PREMIER
ADMINISTRATION CENTRALE§ 1er. DE L’EMPEREUR49. Autorités qui composent l’administration centrale.50. De l’Empereur considéré comme chef des agents administratifs.51. Ses attributions en ce qui concerne le personnel des fonctionnaires publics.52. Ses attributions relativement aux services publics.55. Du pouvoir réglementaire attribué à l’Empereur et à différents agents de
l’administration.54. Des règlements d’administration publique proprement dits.55. Mesures diverses d’intérêt général, d’intérêt collectif ou d’intérêt individuel
prises par l’Empereur.56. Formes dans lesquelles procède l’Empereur.57. Recours ouverts contre ses actes.
49. L’administration centrale se compose de l’Empereur
et des ministres, agents directs ; puis des conseils placés auprès
d’eux pour les éclairer, savoir : le Conseil d’État, qui est appelé
à donner des avis tantôt à l’Empereur, tantôt aux ministres,
et les divers conseils spéciaux placés auprès de chaque ministre.

50. L’Empereur est le chef de la hiérarchie administrative.


Nous ne savons par suite de quelle idée inexacte ou de
quel scrupule mal fondé quelques professeurs de droit administratif
n’ont pas cru devoir mettre l’Empereur au nombre
et à la tête des agents de l’administration.

Assurément, ce n’est pas le rabaisser que de signaler ses
attributions propres en matière d’administration, après avoir
signalé ses attributions en matière de législation et en matière
de gouvernement, et c’est laisser une lacune grave dans la
96 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
hiérarchie administrative que de ne pas mentionner les
pouvoirs de l’Empereur comme chef de l’administration, de
ru pas indiquer les actes qu’il a le droit de faire en celte
qualité. Le dernier compte rendu des travaux du Conseil
d’Etat constate en effet que, pendant la période de cinq ans
qui s’est écoulée de 1861 à 1865, le Conseil d’État a examiné
88,888 affaires administratives de nature très-diverse qui
se sont terminées par des décrets de l’Empereur, et il y a
beaucoup de décrets qui ne sont pas soumis à l’examen du
Conseil d’État.

Ainsi, l’Empereur est le premier des agents administratifs.
C’est à lui qu’appartient la direction suprême de tous les
services publics. C’est lui qui prend les décisions les plus importantes.


Voyons ses attributions — les formes dans lesquelles il procède
— et les recours qui peuvent être présentés contre ses actes.

51. Les attributions de l’Empereur peuvent se diviser en
deux catégories : 1° Celles qui touchent au personnel de l’administration
 ; 2° celles qui touchent aux services publics.

En ce qui concerné le personnel, l’Empereur nomme et
révoque un grand nombre de fonctionnaires publics, par
exemple les ministres, les préfets, les sous-préfets, les maires
des communes importantes, les membres du Conseil d’Étatet
les ingénieurs des ponts et chaussées.

C’est lui qui accorde les récompenses publiques pour les
services rendus au pays. C’est encore lui qui fixe la pension à
laquelle les fonctionnaires publics ont droit quand ils ont
servi pendant un nombre d’années déterminé par la législation.
La pension n’est plus une faveur, c’est un droit.

52. Quant aux services publics, les attributions de l’Empereur
sont très-variées.
ADMINISTRATION CENTRALE. 97
On peut les répartir en deux catégories : les actes intéressant
la généralité des citoyens ou une collection de citoyens ;
les actes individuels.

Nous ne pouvons donner à cet égard que des indications
très-générales, sous peine d’empiéter sur le fond des matières
que nous aurons à développer plus tard. Cependant il est
utile de montrer, dès à présent, le pouvoir de l’Empereur
en action.

53. Parmi les mesures générales qui émanent de l’Empereur,
en qualité de chef de l’administration, se trouvent au
premier rang les règlements.

Le pouvoir réglementaire est un complément du pouvoir
législatif.

Nos lois ne règlent pas dans leurs détails toutes les obligations
imposées aux citoyens en vue d’assurer la paix et la
prospérité de la société, toutes les formalités à suivre pour
l’accomplissement de ces obligations. Elles en posent toujours
le principe, mais elles abandonnent souvent à l’autorité administrative
le soin d’appliquer le principe dans les détails.

La constitution reconnaît au chef de l’État (art. 6) le pouvoir
de faire les règlements et décrets nécessaires pour l’exécution
des lois.

Diverses lois ont, comme on le verra plus tard, confié aux
ministres et aux préfets le pouvoir de faire des règlements
sur certaines matières. D’autres ont confié aux maires un pouvoir
réglementaire assez étendu sur ce qu’on appelle les matières
de police municipale, notamment la sûreté, la commodité
de la circulation sur les voies publiques, la salubrité et
la propreté de ces voies.

La loi a indiqué, pour ces agents inférieurs, quelles étaient
les matières qu’il leur appartenait de régler, à quel point de
98 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
vue il fallait se placer, quel est le but qu’il fallait chercher

à atteindre.

Pour le chef de l’Etat, la Constitution n’a pas même fixé de
limites. « Il fait, les règlements nécessaires pour l’exécution
des lois. » Mais ces derniers mots indiquent que le pouvoir
réglementaire ne pourrait empiéter sur le domaine réservé au
pouvoir législatif.

Ainsi un règlement est un acte qui pose des règles d’une
certaine généralité, applicables à l’avenir, obligatoires pour
les citoyens. Le chef de l’Etat a le pouvoir d’en faire.

54. Mais on distingue deux sortes de règlements parmi
ceux que fait le chef de l’État. Il y en a qui sont faits en vertu
du pouvoir propre que lui a reconnu l’article 6 de la Constitution.
Il y en a qui sont faits en vertu d’une délégation spéciale
du législateur.

Dans ce dernier cas, le chef de l’État a plus de pouvoir qu’il
n’en aurait en vertu de l’article 6 de la Constitution. Il peut,
par exemple, si la délégation lui en a été faite, établir le tarif
d’un impôt, et même des pénalités. Mais ordinairement la
délégation n’est pas aussi étendue, et elle porte assez souvent
sur des points de détail que le chef du pouvoir exécutif
aurait pu et dû régler dans le silence de la loi.

Dans les lois qui donnent ainsi une délégation à l’Empereur,
les règlements à intervenir sont qualifiés règlements
d’administration publique. Cela implique que le règlement
doit être rédigé par le Conseil d’État, conformément à l’article
50 de la Constitution qui porte : Le Conseil d’État
est chargé, sous la direction de l’Empereur, de rédiger
les projets de lois et les règlements d’administration publique.


On. peut se demander toutefois si tous les règlements éma-
ADMINISTRATION CENTRALE. - 99
nés de l’Empereur ne sont pas des règlements d’administration
publique, si tous ne doivent pas être élaborés par le
Conseil d’Etat. En théorie pure, nous croyons qu’on pourrait
soutenir l’affirmative. Le sens naturel du mot n’admet pas de
distinction. Le chef de l’État fait un règlement sur une matière
d’administration publique : c’est un règlement d’administration
publique. Si l’on se reporte à la constitution du
22 frimaire an VIII, qui, la première, a introduit ce mot
dans notre langue, on n’y voit pas d’allusion à une délégation
du pouvoir législatif, et tous les règlements qui ont organisé
les services publics sous le premier empire avaient été délibérés
en Conseil d’État.

Ce mode de procéder avait un grand avantage. Une assemblée
dans laquelle on conserve les traditions, où l’on a des
vues d’ensemble, où des esprits divers se rencontrent, et qui
correspond à tous les départements ministériels, est bien
placée pour a assurer l’unité d’application des règles administratives,
pour empêcher que les solutions ne varient avec
les services ou avec les ministères, pour donner à la rédaction
l’ordre, la simplicité, la clarté, qui en sont les mérites
essentiels 1. » Tous les membres du Conseil d’État qui, sous
nos divers régimes politiques, ont écrit sur le droit administratif,
MM. de Gérando, Macarel, Vivien, de Cormenin, Boulatignier
ont été d’accord pour considérer le règlement d’administration
publique comme la seule expression régulière
du pouvoir réglementaire du chef de l’État.

Toutefois nous devons convenir que, à partir de la Restau ;
ration, la pratique n’a pas été constante en ce sens, si bien
que la plupart des auteurs enseignent aujourd’hui qu’on doit
réserver le nom de règlement d’administration publique et
1 Vivien, Études administratives, 2e édition, t. II, p. 312.100 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
par suite l’obligation de consulter le Conseil d’État aux règlements
faits en vertu d’une délégation expresse de la loi.

En fait, le Conseil d’État est très-souvent consulté pour les
autres règlements. Mais peut-être les textes ne sont-ils pas assez
formels pour qu’on puisse soutenir que ces règlements seraient
nuls si le Conseil d’État n’avait pas été appelé à les élaborer.

55. En outre des règlements, l’Empereur est appelé à
prendre d’autres mesures d’intérêt général ou d’intérêt collectif.
On peut citer notamment les décrets rendus pour la
mise à exécution de la loi de finances annuelle qui fixe le
budget de l’État ; les décrets qui autorisent les travaux publics
à exécuter au compte de l’État ; ceux qui déclarent que
certains travaux sont d’utilité publique, ce qui emporte l’expropriation
des propriétés dont le sol est nécessaire pour
l’exécution des travaux.

Le contrôle de l’État sur les actes d’administration des
communautés territoriales et des établissements publics
s’exerce, dans certains cas, moins nombreux aujourd’hui
qu’autrefois, par des décrets de l’Empereur.

Enfin certaines mesures individuelles sont prises par la
même autorité ; par exemple c’est l’Empereur qui accorde
les concessions de chemins de fer, les concessions de mines,
les concessions d’entreprises de desséchement de marais.

56. Quelles sont les formes dans lesquelles procède le chet
de l’État ?

Les actes du chef de l’État portent aujourd’hui le nom de
décrets 1. Sous la Restauration et le gouvernement de Juillet
ils s’appelaient ordonnances, sous la République arrêtés.
1 La qualification de décret était donnée aux actes de l’assemblée constituante do
1789 et de l’assemblée législative qui n’avaient le titre de lois que lorsqu’ils étaient
sanctionnés par le roi. Les lois votées par l’assemblée constituante de 1848 jusqu’à la
promulgation de la constitut ion du 4 novembre 1848 ont été qualifiées également de décret.ADMINISTRATION CENTRALE. 101
Ils se font toujours sur la proposition d’un ministre, qui
les contre-signe. Quelquefois l’Empereur se borne à approuver
la proposition d’un ministre sans qu’un décret soit rédigé.
On dit, dans ce cas, qu’il y a décision de l’Empereur.

Antérieurement à la Constitution actuelle, le chef de l’État
était obligé, dans certains cas, de prendre l’avis du conseil
des ministres. Aujourd’hui l’Empereur n’y est jamais obligé ;
mais, dans la pratique, il réunit très-fréquemment ses ministres
pour les consulter.

Dans un cas spécial, il s’est imposé à lui-même l’obligation
de consulter le ministre des finances. Le décret du 1er décembre
1861 porte que, à l’avenir, aucun décret autorisant
oit ordonnant des travaux ou des mesures quelconques pouvant
avoir pour effet d’ajouter aux charges budgétaires ne
sera soumis à la signature de l’Empereur qu’accompagné de
l’avis du ministre des finances.

Pour beaucoup de ses actes, l’Empereur consulte le Conseil
d’État ou une des sections entre lesquelles le Conseil est
divisé. Tantôt cette formalité est obligatoire, tantôt elle n’est
prescrite par aucun texte de loi et ne s’accomplit qu’en vertu
de traditions anciennes.

On a vu qu’il y avait obligation de prendre l’avis du Conseil
d’État pour les règlements d’administration publique,
en vertu de l’article 50 de la Constitution.

La même obligation existe pour certains actes d’intérêt
général ou collectif qui doivent, d’après des lois spéciales,
être faits avec l’avis du Conseil d’État. Dans ce cas, la loi
porte ordinairement que tel acte sera fait par décret ou ordonnance
rendue dans la forme des règlements d’administration
publique.

57. Indiquons ici, en quelques mots, quels sont les recours
102 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
qui peuvent être formés contre les actes du chef de

l’État.

Sans empiéter sur l’étude des juridictions administratives
que nous aurons à faire plus lard, il est bon d’indiquer que
les actes d’administration émanés de l’Empereur, qui violent
un droit garanti aux citoyens par une disposition de loi, de
règlement, ou par un contrat, peuvent donner lieu, en principe,
à un recours devant la juridiction administrative suprême,
l’Empereur en Conseil d’État statuant dans des formes
particulières. Certains actes peuvent être attaqués au fond.
D’autres ne peuvent l’être que pour irrégularité de forme ou
pour excès de pouvoir. 11 y a là des distinctions assez délicates
qu’il serait inopportun d’effleurer.

Mais à côté des recours par la voie contentieuse, il y a des
recours par la voie administrative. Les réclamations qui ne
se fondent que sur la lésion d’un intérêt et non sur la violalion
d’un droit ne peuvent être examinées par une juridiction.


Ordinairement on s’adresse au ministre sur la proposition
duquel la décision du chef de l’État a été rendue, pour demander
que la décision soit modifiée ou complétement rapportée.
On peut aussi s’adresser directement à l’Empereur,
qui fait examiner l’affaire par une commission des pétitions
instituée au Conseil d’État.

Il y a une espèce de recours mixte, dont l’application est
fort rare, parce que les cas dans lesquels il est ouvert sont
assez mal définis. L’article 40 du décret du 22 juillet 1806
ouvre en effet un recours spécial contre des décrets rendus
sur l’avis du Conseil d’Étal et qui porteraient atteinte aux
droits ou à la propriété des citoyens, sans être cependant de
nature à être attaqués par la voie contentieuse. L’affaire est,
ADMINISTRATION CENTRALE. 105
dans ce cas, renvoyée, s’il y a lieu, dit l’article 40, soit à une
section du Conseil d’État, soit à une commission.

Il n’y a qu’un petit nombre de recours de cette nature qui
aient été formés. Il n’y en a presque pas qui aient abouti à
un résultat favorable.

Enfin un recours peut être formé par voie de pétition
devant le Sénat, conformément aux articles 29 et 45 de la
Constitution. Mais le Sénat a adopté celle pratique de n’admettre
cette sorte de recours qu’après que tous les autres
ont été épuisés, excepté lorsqu’il s’agit d’actes attaqués
comme inconstitutionnels.
§ 2. — DES MINISTRES58. Des ministres à portefeuille et sans portefeuille.59. Notions historiques sur l’institution des ministres avant 1789.60. De l’organisation des ministères depuis 1789.61. Attributions des ministres en matière administrative.62. Leur autorité à l’égard des agents qui leur sont subordonnés.65. Leur autorité à l’égard des citoyens. — Droit de représenter et d’engager
l’Etat pour les actes de gestion nécessaires aux services publics et pour l’ordonnancement
des dépenses publiques. »64. Droit d’agir en justice pour représenter l’État.65. Droit d’appliquer les lois aux citoyens, dans le cas où ils ont l’action
directe.66. Cas exceptionnels dons lesquels les ministres ont le pouvoir réglementaire.67. Des ministres considérés comme juges. — Renvoi.68. Formes que doivent suivre les ministres.69. Recours ouverts contre leurs actes.70. Des sous-secrétaires d’État.
58, Les ministres sont les principaux auxiliaires de l’Empereur.


Dans notre système d’administration actuelle, ils sont les
chefs des différentes branches des services publics. Toutefois
il y a eu, à diverses époques, sous le régime de la constitution
de 1852, des ministres qui n’avaient pas de département mi-
104 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX
nistériel et qui, sous le titre de ministres sans portefeuille,
ministres d’Etat, éclairaient le souverain de leurs avis, défendaient
ses actes par leur parole, sans avoir à faire des actes
d’administration. Telle est encore la situation du ministre
d’Étal et surtout celle du ministre présidant le Conseil d’Étal.

59. Ce n’est pas ici le lieu de faire une histoire de l’institution
des ministres,, et cependant, même pour éclairer la pratique,
il n’est pas sans utilité d’avoir une idée des pouvoirs et
de la situation des ministres qui ont préparé les ordonnances,
édits et autres actes de l’ancienne monarchie que l’on applique
encore clans le service des ponts et chaussées ; il est aussi
utile de connaître les modifications successives qui se sont
produites dans cette institution depuis 1789 jusqu’à nos
jours.

Pour cela, sans remonter jusqu’aux préfets du prétoire de
Rome et aux maires du palais de la première race des rois de
France, il suffit de prendre cette histoire au seizième siècle.
C’est à ce moment seulement qu’à côté du chancelier, chef de
la justice, du connétable, chef de l’armée, et du surintendant
des finances, nous voyons instituer des secrétaires d’État dont
la fonction est d’abord de tenir note des décisions du souverain
et de les expédier, ce qui avait primitivement été le rôle
du chancelier, mais qui s’élèvent peu à peu pour devenir
bientôt ce que sont nos ministres secrétaires d’État 1.

On n’avait pas songé d’abord à concentrer dans la main d’un
seul ministre chaque branche des affaires d’État proprement
dites comme on avait fait pour la justice et pour les finances.

Les autres services étaient dirigés simultanément par les
1 L’histoire de l’institution des secrétaires d’État a été faite par notre collègue M. le
vicomte de Luçay, dans plusieurs articles publiés en 1866, 1867 et 1868, par la Revue
historique de droit français et étranger, sous ce titre : Les origines du pouvoir
ministérielADMINISTRATION CENTRALE. 105
secrétaires d’Etat, au nombre de quatre, qui correspondaient
avec les agents du gouvernement, chacun dans une partie du
territoire. Il est vrai qu’alors ils ne faisaient guère qu’exécuter
les décisions prises par le roi en Conseil d’État.

Tel était l’état des choses en avril 1547.

Mais peu à peu certains services se dégagèrent et arrivèrent
à être concentrés dans les mains d’un seul secrétaire d’État.

En 1567, nous voyons se créer le ministère de la maison du
roi ; en 1589, le ministère des affaires étrangères. On procède
de même pour une partie des services du département de la
guerre, dont la spécialité s’accentua davantage en 1626. A
cette dernière époque, la marine n’était divisée qu’entre deux
secrétaires d’État, celui des affaires étrangères et celui de la
guerre.

Sous Louis XIV, le travail de concentration se continua
sans se réaliser complétement. Ainsi Colbert avait réuni dans
sa main, avec le contrôle général des finances, la direction
de la marine, la direction des bâtiments du roi et des travaux
des ponts et chaussées, la direction du commerce et des
manufactures.

Mais pour certains services non concentrés, la distribution
des provinces entre les secrétaires d’État subsistait encore et
changeait selon les nécessités du moment. Louvois, secrétaire
d’Etat de la guerre, faisait placer dans ses attributions les
provinces où devaient s’accomplir les opérations militaires.

Après la mort de Louis XIV, le régent, pour satisfaire la
noblesse qui avait vu avec impatience des. hommes de rien,
comme Louvois et Colbert, gouverner sous les ordres du roi,
remplaça les ministres par des conseils où dominait la noblesse.
Il y en avait sept, composés chacun de dix membres :
conseils de conscience, — guerre, — finances, — marine,

a
106 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
— affaires étrangères, — dedans du royaume (intérieur) , —

commerce.

Au bout de peu de temps, les affaires marchaient mal. En
1718, le régent, sur l’avis de Dubois, revint au système des
ministres.

En 1789, il y avait six ministres dans le sens que nous
donnons aujourd’hui à ce mot : 1° le garde des sceaux, chef
des conseils du roi, chef de la justice (la dignité de chancelier
et la fonction de garde des sceaux étaient tantôt unies,
tantôt séparées ; elles étaient séparées depuis l’avénement de
Louis XVI)  ; 2° le contrôleur général ou directeur général des
finances, qui, en outre du service des finances, dirigeait
encore, comme avait fait Colbert, les services des ponts et
chaussées, de l’agriculture et du commerce, et les affaires
municipales ; 5° le secrétaire d’État des affaires étrangères ;
4° le secrétaire d’État de la guerre ; 5° le secrétaire d’État de
la marine ; 6° le secrétaire d’État de la maison du roi qui
avait dans son département, non seulement la maison civile du
roi, mais aussi les affaires du clergé et celles des protestants.

Il y avait encore quelques services dont la direction n’était
pas concentrée et que les secrétaires d’État, en outre de leurs
fonctions propres, administraient simultanément, chacun dans
une portion du territoire.

Ainsi le ministre de la guerre était chargé de l’administration
générale et de la police, pour les provinces frontières
du côté de terre. Le surplus des provinces relevait, à ce point
de vue, du secrétaire d’État de la maison du roi.

60. Ce système disparut définitivement dans la nouvelle
organisation votée par l’Assemblée constituante.

Une loi des 27 avril — 25 mai 1791 créa six ministères. Le
roi nommait ses ministres, mais la fixation de leurs attribu-
ADMINISTRATION CENTRALE. 107
lions était réservée à l’Assemblée. Chacun des ministres était
chargé de la direction d’un certain nombre de services publics
pour tout le territoire du royaume.

La répartition était ainsi faite : 1° Justice, 2° intérieur,
5° contributions et revenus publics, 4° guerre, 5° marine,
6° affaires étrangères.

Le ministre des contributions et revenus publics n’était
chargé que de l’assiette et du recouvrement de l’impôt, mais
le service de la trésorerie nationale, c’est-à-dire de l’application
des produits de l’impôt aux dépenses publiques, était
confié à une commission de six membres nommés par l’Assemblée
nationale.

Depuis cette époque, le nombre des ministères et la répartition
des services entre eux a fréquemment varié ; et, sous les
gouvernements monarchiques, le pouvoir exécutif a été laissé
complétement libre à cet égard, malgré le principe posé dans
la loi de 1791 et renouvelé dans la constitution de l 848.Il serait
inutile d’entrer dans les détails de ces modifications ; nous
l’indiquerons seulement avec soin pour l’administration des
ponts et chaussées, quand nous exposerons l’organisation spéciale
des autorités qui président à celle branche des services
publics.

Il suffit ici de dire que la Convention avait remplacé les
ministres par douze commissions executives subordonnées
au Comité de salut public. C’était une imitation du système
adopté par le régent, mais qui, bien qu’inspirée par d’autres
vues, ne dura pas davantage.

A dater du 5 fructidor an III, le système des agences collectives,
maintenu encore jusqu’à l’an VIII pour le Directoire
exécutif cl pour les administrations locales, a été abandonné
pour les ministres ;
108 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
Mais un trait saillant, caractérise l’organisation des ministères
sous le premier empire. Le soin de contresigner les actes
de l’Empereur était confié exclusivement à un secrétaire d’État.

Depuis la Restauration, les ministres sont tous redevenus
secrétaires d’État. Cela tient à ce qu’ils sont responsables, nonseulement
de leurs propres actes, mais des mesures adoptées
sur leur proposition par le chef de l’État.

Nous avons expliqué déjà leur situation au point de vue
politique, leurs rapports avec les Chambres. Nous n’y revenons
pas.

Il y a aujourd’hui dix ministères : 1° le ministère d’Etat,
2° le ministère de la justice et des cultes, 3° le ministère des
affaires étrangères, 4° le ministère de l’intérieur, 5° le ministère
des finances, 6° le ministère de la guerre, 7° le ministère
de la marine et des colonies, 8° le ministère de l’instruction
publique, 9° le ministère de l’agriculture, du commerce et
des travaux publics, 10° le ministère de la maison de l’Empereur
et des beaux-arts:

61. Quelles sont les attributions des ministres en matière
administrative ?

Nous n’avons pas à décrire ici les objets compris dans
chaque département ministériel. On peut consulter à cet
égard l’Almanach impérial. Ce qu’il faut étudier, ce sont
les pouvoirs qui appartiennent à tous les ministres à l’égard
des agents qui leur sont subordonnés et à l’égard des citoyens
.

Nous avons dit. que les ministres ont la direction des services
publics compris dans le département ministériel qui
leur est confié.

62. Cette direction leur donne d’abord une autorité sur
les agents attachés à ce service. Toutefois, ils n’ont pas en
ADMINISTRATION CENTRALE. 109
général le droit de nommer ces agents. Nous avons déjà vu
que l’Empereur nomme un grand nombre de fonctionnaires
publics. Les ministres nomment presque tous les employés
de leurs bureaux et un certain nombre d’employés inférieurs.

Ils peuvent en général révoquer les agents qu’ils ont
nommés.

Ils ont le droit d’adresser à tous les agents nommés par le
chef de l’État ou par eux et qui leur sont subordonnés des instructions
pour l’exécution des lois et règlements, instructions
qui sont tantôt générales, tantôt spéciales.

Ces instructions obligent les fonctionnaires publics à qui
elles sont adressées, sauf à eux, en cas de doute, à demander
de nouvelles explications. Mais, quelle que puisse être leur
valeur doctrinale, à raison du soin avec lequel elles sont préparées,
elles n’ont rien d’obligatoire pour les citoyens et pour
les tribunaux appelés à juger les contestations que l’exécution
des lois et règlements peut soulever.

Ils ont droit de contrôle sur les actes des agents qui leur
sont subordonnés, et ils peuvent réformer ces actes, soit d’office,
soit sur la réclamation des particuliers.

63. A l’égard des citoyens, voici les attributions des ministres
:

D’abord ils sont représentants de l’État pour les actes
qu’entraîne la gestion des services publics.

En cette qualité, ils passent des marchés qui engagent
l’Etat ; quelquefois ces marchés sont passés par des autorités
inférieures, sauf l’approbation des ministres. Ils reçoivent les
fournitures au nom de l’État.

Ils font acquitter les dépenses résultant des engagements
de l’État.

Nous aurons à développer plus lard le mécanisme du paye-
110 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
ment des dépenses publiques. Nous devons nous borner ici à
dire que le maniement des deniers publics, l’encaissement
des revenus de l’État et le payement des sommes dues à ses
créanciers s’opèrent sous la direction d’un seul ministre, le ministre
des finances ; mais qu’il appartient aux autres ministres,
qui ont ordonné les dépenses, de vérifier l’existence de la
dette de l’Etat et de délivrer, ou de faire délivrer par les
agents placés sous leurs ordres, un titre en vertu duquel le
créancier de l’État peut se présenter à une caisse publique,
pour toucher la somme qui lui est due.

A raison de celte attribution, les ministres sont qualifiés
d’ordonnateurs. En celte qualité, ils ont à rendre des
comptes.

Mais les comptes des ordonnateurs diffèrent sensiblement
de ceux qu’ont à rendre les agents qu’on appelle spécialement
des comptables. Les ordonnateurs, on vient de le voir,
disposent des deniers publics, mais ne les manient pas. Les
comptables, au contraire, manient les deniers publics et n’ont,
en principe, qu’à exécuter les ordres qui leur sont donnés
pour l’emploi de ces deniers. Aussi les comptables ont à
rendre un compte matériel de toutes les sommes qui ont dû
passer par leurs mains pour entrer dans les caisses de l’Etat
ou en sortir ; les ordonnateurs n’ont à rendre qu’un compte
moral.

64. En la même qualité de représentants de l’État, les ministres
exercent encore ses actions devant la juridiction administrative
suprême pour les litiges relatifs à la gestion des
services compris dans leur ministère.

Il y a bien, dans l’article 69 du Code de procédure civile,
des règles relatives à la représentation de l’État et du Trésor
public en justice. Cet article charge les préfets d’exercer les
ADMINISTRATION CENTRALE. 111
actions de l’État, lorsqu’il s’agit de domaines et droits domaniaux.
Il attribue la représentation du Trésor public à
l’agent judiciaire du Trésor. Mais ces règles sont spéciales à
la procédure suivie devant l’autorité judiciaire.

Pour les contestations qui rentrent dans le contentieux administratif,
c’est le préfet qui représente l’État devant les
juridictions locales, ce sont les ministres qui le représentent
devant la juridiction suprême établie au centre de l’empire.

Ils puisent encore dans leur qualité de directeur des services
publics compris dans leur ministère, le droit de former
devant la juridiction administrative suprême des recours tendant
à obtenir dans l’intérêt de la loi (les intérêts des parties
restant saufs) , la réformation des actes des juridictions administratives
qui n’auraient pas été attaqués par les parties dans
les délais fixés par le règlement du Conseil d’État. Dans ce
cas, la décision n’a qu’un effet doctrinal.

65. Les ministres appliquent aux citoyens les lois par des
décisions individuelles, dans les cas où l’action directe leur
appartient.

66. Enfin, dans quelques cas exceptionnels, les ministres
ont le pouvoir réglementaire.

La théorie sur ce sujet ne s’est formée que lentement. En
principe, on ne voit pas la nécessité d’un pouvoir réglementaire
appartenant aux ministres, puisque les ministres sont
placés auprès du chef de l’État qui a ce pouvoir pour tous les
services publics et pour tout le territoire de l’empire.

Primitivement, ce pouvoir n’appartenait qu’au chef de l’État
pour l’ensemble de la France, et aux maires, chacun pour la
commune qu’il administrait.

Plus tard, il a été attribué aux préfets des départements,
non pas d’une manière générale, mais pour certains objets
112 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
spéciaux, notamment par la loi du 21 mai 1856 sur les chemins
vicinaux, et la jurisprudence a admis que ce pouvoir appartenait
également aux préfets pour certaines matières désignées
dans l’article 2 de la section III de la loi des 22 décembre
1789-janvier 1790 qui a constitué les administrations
départementales.

Enfin, les ministres ont cru pouvoir, dans diverses occasions,
faire des règlements et quelques lois ou règlements leur
ont ensuite attribué le droit d’en faire sur des matières spéciales.
Ils ont fait d’abord, sans que la législation les y autorisât
expressément, des règlements pour le service des bureaux des
ministères, puis pour les employés placés sous leurs ordres en
dehors des bureaux proprement dits. Ainsi le service des receveurs
des finances et des agents de cette administration est
réglé par une instruction du ministre des finances, en date
du 17 juin 1840, qui a été remplacée par une nouvelle instruction,
en date du 10 juin 1859, comprenant plus de
2,000 articles.

Les dispositions de loi ou de règlement d’administration publique
qui chargent les ministres de faire des règlements sont
assez peu nombreuses. Nous citerons, par exemple, le règlement
d’administration publique, du 15 novembre 1846, sur
la police des chemins de fer, qui confie au ministre des travaux
publics le droit de fixer le nombre des voitures qui peuvent
composer un convoi, le nombre des freins dont chaque
convoi doit être muni, certaines mesures pour la marche des
trains, etc. et encore le règlement d’administration publique,
du 10 août 1852, sur la police du roulage qui, dans son article
8, autorise le ministre des travaux publics et le ministre
de l’intérieur à prendre les mesures nécessaires pour le passage
des voitures sur les ponts suspendus.
ADMINISTRATION CENTRALE. 115
En somme on doit dire que les ministres ne peuvent exercer
le pouvoir réglementaire que lorsqu’ils y sont autorisés par une
disposition de loi ou de règlement d’administration publique.
Les règlements faits par les ministres en dehors d’une délégation
expresse n’auraient aucune autorité à l’égard des citoyens.

67. Nous parlerons plus loin du pouvoir de juridiction
qui appartient aux ministres en matière de contentieux administratif.


68. Il n’y a que peu de chose à dire ici sur les formes que
doivent suivre les ministres.

Les actes des ministres sont rédigés dans des formes différentes,
suivant leur nature.

Les règlements portent le nom d’arrêtés. Ils contiennent le
visa des dispositions de loi ou de règlement en vertu desquelles
agit le ministre, quelquefois des considérants où les motifs delà
mesure sont rappelés, puis un dispositif, à la suite du mot arrêté.

Les décisions individuelles ont quelquefois la même forme.
Le plus souvent elles sont rédigées sous forme de lettre.

C’est aussi dans la même forme que sont rédigées les instructions
générales ou spéciales qui sont adressées aux agents
de l’administration pour diriger leur marche. Les instructions
générales qui passent de main en main s’appellent circulaires.

Quant aux formes à suivre pour les contrats, les marchés
à passer avec les citoyens, elles seront l’objet d’explications développées
quand nous traiterons des marchés de travaux publics.

69. En ce qui touche les recours ouverts contre les actes
des ministres, il y a lieu ici de faire la distinction qui a
déjà été faite pour les actes du chef de l’État.

Si l’acte ne porte pas atteinte à un droit, une réclamation
peut être adressée au ministre mieux informé ; mais lorsque
le ministre maintient sa décision, il n’y a d’autre ressource
114 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
qu’une pétition à l’Empereur ou au Sénat, et cette pétition
n’aura quelques chances de succès que dans des circonstances
très-exceptionnelles.

Si l’acte porte atteinte à un droit, un recours est ouvert
devant la juridiction administrative ; mais il y a là des distinctions
qui ont besoin d’être soigneusement étudiées.

70. A la suite des ministres, il faut placer immédiatement
les sous-secrétaires d’État. Celle institution n’est actuellement
qu’un souvenir. Depuis 1852, il n’en a pas été créé. A l’époque
où les ministres étaient absorbés par les discussions
parlementaires, de 1816 à 1851, ils avaient quelquefois fait
placer auprès d’eux, avec le titre de sous-secrétaire d’État, des
auxiliaires qui, tout en ayant une situation très-élevée, étaient
surtout chargés du soin des affaires administratives. Dans
certains cas, les sous-secrétaires d’État avaient pris un caractère
politique et concouraient avec le ministre à la discussion
des actes du gouvernement et des lois devant les Chambres.,
comme à l’expédition des affaires.
§ 5. — DU CONSEIL D’ÉTAT71. Rôles divers du Conseil d’État.72. Notions historiques sur le Conseil d’État sous l’ancienne monarchie.
75. Suppression du Conseil d’État en 1790.74. Du Conseil d’Etat depuis son rétablissement en l’an VIII. jusqu’à 1852.75. Organisation actuelle du Conseil d’État. — Personnel du conseil.76. Sa division en sections.77. Attributions du conseil en matière administrative.78. Mode de procéder du Conseil d’Etat.
71. A côté des agents directs chargés de l’administration
au centre de l’empire, se trouvent placés divers conseils.
Le plus important est le Conseil d’Etat, appelé à préparer
ADMINISTRATION CENTRALE. 115
un grand nombre d’actes de l’Empereur et qui donne aux
ministres, lorsqu’il est consulté par eux, son avis sur les questions
qui se soulèvent dans la pratique des affaires d’administration.


Nous avons déjà signalé brièvement le rôle du Conseil
d’État dans l’élaboration des lois. Nous aurons plus tard à en
parler en étudiant la juridiction administrative. Ici il s’agit
d’exposer le concours qu’il prête à l’Empereur el aux ministres
dans l’exercice de l’action adminislralive.

72. C’est le lieu de faire connaître l’histoire de l’organisation
du Conseil d’État, sauf à réserver, pour le titre consacré
à la juridiction administrative, tout ce qui touche ce
côté de ses attributions.

Il y a longtemps que le Conseil d’État remplit un rôle important
dans la marche des pouvoirs publics.

Il avait même un rôle plus considérable sous l’ancienne
monarchie. Il y a eu un temps où les lumières des hommes
que le souverain réunissait autour de lui constituaient la
principale garantie des intérêts sur lesquels l’autorité publique
avait une action. Les empereurs romains avaient leur
consistorium. Les rois de France ont eu leur Conseil d’État,
dont le pouvoir s’est étendu avec celui du roi.

Le Parlement qui s’est établi au treizième siècle, ou plutôt
qui a pris à celle époque le caractère d’une institution permanente
et sédentaire, était un démembrement du Conseil
du roi. Il en était de même de la Chambre des comptes.

A partir de celle époque jusqu’au seizième siècle, le Conseil
du roi est surtout occupé des affaires de gouvernement.
Toutefois le roi s’était réservé le droit de juger quand il lui
plaisait, et il attirait à son Conseil les affaires dans lesquelles
la politique, ou l’intérêt du Trésor était engagé. Il se ré-
116 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
servait aussi le droit de casser, après avoir entendu son Conseil,
les décisions des Parlements qui portaient atteinte à son
autorité, ou qui se disputaient la connaissance d’une affaire.

Vers la fin du quinzième siècle, cette partie des attributions
du Conseil forma le domaine d’une cour souveraine qu’on
appela le Grand Conseil. Mais le Conseil qui restait attaché à
la personne du roi n’en reprit pas moins, au bout de peu de
temps, la connaissance de la plupart des affaires attribuées au
Grand Conseil, sauf les questions relatives aux bénéfices.

A dater du seizième siècle, le Conseil du roi est appelé à
se prononcer sur la législation, les questions de gouvernement
et de finances, et les questions d’administration qui commencent
à. être l’objet des préoccupations du souverain. De
plus, il exerce un contrôle sur les Parlements et il statue sur
un grand nombre de contestations particulières, celles où
l’administration est engagée.

Aussi le Conseil se divisait nécessairement en plusieurs
fractions dont chacune avait des attributions propres et un
personnel spécial.

En 1789 on comprenait sous le nom de Conseils du roi
quatre assemblées distinctes : le Conseil d’État, — le Conseil
des dépêches, — le Conseil royal des finances et du commerce,
— le Conseil privé ou des parties.

D’abord le Conseil d’État ou Conseil d’en haut. A cette
assemblée étaient soumises les affaires politiques, les questions
relatives aux rapports avec les puissances étrangères,
les négociations diplomatiques, la paix et la guerre.

Venaient ensuite le Conseil des dépêches, et le Conseil royal
des finances et du commerce, que nous rapprochons l’un de
l’autre à cause de l’analogie de leurs attributions.

Ces deux sections du Conseil du roi s’occupaient à la fois
ADMINISTRATION CENTRALE. 117
de la législation, des affaires d’administration et des contestations
relatives aux matières de leur ressort, ce que nous
appelons aujourd’hui le contentieux administratif.

Ainsi, sous le nom d’arrêts du Conseil, on trouve de véritables
lois ou au moins des règlements d’administration publique,
des décisions administratives d’intérêt collectif ou individuel,
des concessions de travaux publics, et jusqu’à des
nominations de fonctionnaires, enfin des actes de juridiction
en matière administrative.

Le Conseil des dépêches était appelé à délibérer sur les
questions d’administration intérieure et de police. Les réclamations
contre les actes des intendants en cette matière y
étaient examinées. « Ce Conseil, dit Denizart, connaît spécialement
de ce qu’on peut appeler le contentieux des provinces.
Tout ce qui intéresse la grande administration et la
grande police de l’État ainsi que les affaires majeures, regardant
des particuliers et liées à la chose publique, sont de son
ressort. Des requêtes en cassation, des appels des ordonnances
des commissaires départis dans les provinces, peuvent
être portés dans ce Conseil dès qu’il est question dés grands
intérêts dont nous venons de parler 1. »

Les attributions du Conseil des finances et du commerce,
qui avait, pendant quelque temps, formé deux sections distinctes,
étaient peut-être plus étendues encore.

Mais, en raison même de la multiplicité des questions qu’il
aurait dû résoudre, ce Conseil ne connaissait pas lui-même
du contentieux des finances, des difficultés entre le roi et les
traitants, les fermiers auxquels était adjugé le recouvrement
des impôts. Ce contentieux était jugé par une série de commissions
et bureaux qui dépendaient du Conseil des finances,
1 Collection de décisions nouvelles (édition de 1786.118 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
savoir : la grande direction des finances, qui constituait presque
une section spéciale du Conseil, le bureau des domaines
et aides, le bureau des gabelles, des cinq grosses fermes, des
tailles et autres affaires de finances ; enfin le comité des
finances pour les affaires contentieuses, établi en 1777, et qui
statuait sur les réclamations formées contre les actes ou jugements
des intendants pour toutes les matières ressortissant
au contrôle général des finances, y- compris les affaires financières
des communes et celles qui louchaient au service des
ponts et chaussées et au service des mines.

Il y avait, en outre, à côté du Conseil d’État, des commissions
extraordinaires, composées de membres du Conseil et
qui, avaient pour des questions déterminées, par exemple les
postes et messageries, l’examen des titres de droits de péage,
passage, pontonnage et autres, le droit de prononcer des
jugements en dernier ressort. Quelques-unes de ces commissions
ne faisaient que préparer des décisions purement administratives,
qui étaient ensuite soumises au Conseil des
dépèches ou au Conseil des finances.

Quant au Conseil privé ou des parties, il remplissait avant
tout des fonctions analogues à celles qui sont exercées aujourd’hui
par la cour de cassation. Il réglait les conflits qui s’élevaient
entre les différentes juridictions ; il cassait les arrêts
des parlements qui lui étaient dénoncés comme contraires
aux lois et ordonnancés. Il avait le même pouvoir à l’égard
des décisions rendues par les commissions extraordinaires
instituées pour statuer sur certaines affaires. Il statuait en
outre, dans les cas déterminés par divers arrêts du Conseil,
sur les appels des ordonnances et jugements rendus par les
intendants, par exemple, en matière de loteries et de poudres
et salpêtres.
ADMINISTRATION CENTRALE. 119
Le personnel des Conseils du roi était organisé dans des
conditions qui diffèrent beaucoup de l’organisation actuelle.

Il se composait du chancelier ou du garde des sceaux qui
avait la présidence des Conseils, sauf le Conseil d’en haut ;
en second lieu des secrétaires d’Étal, qui n’avaient pas tous
entrée dans les différents conseil ; ensuite, de personnages
qui portaient le titre de ministres d’État ; c’étaient ceux que
le roi appelait à faire partie du Conseil d’en haut.

Puis venaient les conseillers d’État, les uns d’église, d’autres
d’épée, la plupart de robe ; leur nombre, qui, d’après
les réglements, ne devait pas dépasser 52, s’élevait en 1789
à 42 ; au-dessous des conseillers d’État, les maîtres des
requêtes, au nombre de 78. Les conseillers d’État délibéraient ;
les maîtres des requêtes faisaient les rapports. Les
maîtres des requêtes siégeaient à tour de rôle par quartiers.
Mais c’était presque exclusivement dans le Conseil des parties
et dans les commissions qui dépendaient du Conseil des
finances que figuraient les conseillers d’État et les maîtres
des requêtes. Dans le Conseil des dépêches et dans celui des
finances et du commerce, il n’y avait qu’un très-petit nombre
de conseillers d’État. Il est vrai que presque toutes les affaires
se décidaient là sur le rapport des secrétaires d’État.

Le 9 août 1789, Louis XVI rendit une, ordonnance, qui
modifiait sensiblement l’organisalion de ses Conseils, sans
doute en vue de l’aire respecter cette institution par l’Assemblée
constituante. Il réunit au Conseil d’État, proprement
dit, le Conseil des dépêches et celui des finances et du commerce,
et, en maintenant le comité contentieux des finances,
il institua un comité semblable pour statuer sur les demandes
et affaires contentieuses qui précédemment étaient examinées
au Conseil des dépêches.
120 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
73. Mais l’Assemblée constituante ne tarda pas à faire
disparaître le Conseil d’État.

D’abord le Conseil des parties fut remplacé par le tribunal de
cassation, en vertu de l’article 50 de la loi des 27 novembre
1er décembre 1790.

Puis la loi des 27 avril-25 mai 1791 supprima les conseillers
d’État et les maîtres des requêtes et donna le litre de Conseil
d’État au Conseil des ministres. « Il y aura, dit l’article
15 de celte loi, un Conseil d’État composé du roi et des ministres.
 »

Mais un état de choses qui enlevait ainsi au gouvernement
des auxiliaires d’autant plus nécessaires que toute l’administration
était renouvelée dans son personnel et dans ses attributions,
ne pouvait subsister dans une organisation régulière.

La constitution de l’an III avait été jusqu’à défendre aux
ministres de se réunir en conseil.

74. La constitution du 22. frimaire an VIII rétablit au
contraire le Conseil d’État. Elle le chargeait de rédiger les
projets de loi et les règlements d’administration publique et
de résoudre les difficultés qui s’élèveraient en matière d’administration.


L’arrêté consulaire du 5 nivôse an VIII, le décret du
11 juin 1806, étendirent les attributions du Conseil.

Sous l’impulsion puissante de l’Empereur Napoléon Ier, qui
voulait reviser toute la législation, réorganiser tous les services
publics, remettre l’ordre dans l’administration des départements
et des communes où les troubles révolutionnaires
avaient introduit tant de désordres, le Conseil d’État de cette
époque accomplit d’immenses travaux.

Faire la loi, en donner l’interprétation, diriger la marche
des services publics par les règlements d’administration pu-
ADMINISTRATION CENTRALE. 121
blique, la contrôler par l’examen des affaires de toute nature ;
exercer la juridiction suprême en matière de contentieux
administratif, tel fut son rôle.

Il était si bien associé à la gloire de l’Empereur que, à la
Restauration, il tomba en disgrâce. On crut d’abord pouvoir
se passer de lui, puis on le réorganisa à la façon des conseils
de l’ancienne monarchie ; puis enfin on le rétablit à peu près
tel qu’il était auparavant. Mais il ne fut plus consulté que
rarement sur les projets de loi, et il dut se renfermer dans son
rôle de contrôleur de l’administration centrale, départementale,
communale, et de tribunal administratif.

Le Gouvernement de juillet eut plus de confiance dans le
Conseil d’État, et il recourut plus fréquemment à ses lumières
pour l’élaboration des lois qui louchaient aux matières
administratives. Néanmoins, la loi du 19 juillet 1845 n’obligeait
pas à consulter le Conseil d’État pour la préparation
des lois ; elle n’exigeait son concours que pour la préparation
des règlements d’administration publique.

La constitution républicaine de 1848 amena un système
complétement différent.

Le Conseil d’État avait été, depuis l’an VIII, le conseil du
gouvernement. Il devint alors le conseil de l’Assemblée nationale
en même temps qu’il fut. celui du gouvernement, et,
de plus, il fut chargé par l’Assemblée de contrôler le gouvernement.


Ce n’était plus le chef de l’État qui nommait ses membres,
du moins ceux qui portaient le litre de conseillers, les seuls qui
eussent toujours voix délibérative ; c’était l’Assemblée nationale
qui les nommait.

Le Conseil d’État devait alors, d’après la loi du 3 mars
1849, être consulté par le pouvoir exécutif sur toutes les lois
10122 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
qu’il proposait à la Chambre, sauf les lois de finances et sauf
le cas d’urgence. De son côté, la Chambre pouvait lui renvoyer
les projets émanés de l’initiative parlementaire.
Il devait être chargé de la rédaction de tous les règlements
d’administration publique et même la Chambre pouvait lui
déléguer directement à lui seul le pouvoir de faire des règlements
d’administration publique.

Certains actes du ressort du pouvoir exécutif ne pouvaient
être faits sans son avis favorable ; par exemple, la révocation
des maires élus par les conseils municipaux.

De plus, en matière contentieuse, il cessait de préparer des
décisions pour le chef de l’État, il rendait lui-même ces décisions.
Une section du conseil était spécialement chargée
de ces fonctions.

Depuis 1852, nous sommes revenus au système de la Constitution
de l’an VIII.

Voyons quelle est l’organisation du Conseil d’État sous le
régime actuel, quelles sont ses attributions et quel est son
mode de procéder.

75. C’est un décret du 25 janvier 1852, complété par un
règlement du 30 du même mois, qui a organisé le Conseil
d’Etat. Divers actes postérieurs et isolés ont apporté à cette
organisation des modifications de détail.

Le Conseil d’État se compose : d’un ministre président,
d’un vice-président, de cinq présidents de section, de conseillers
d’État, de maîtres des requêtes et d’auditeurs. Tel est son
personnel normal. En outre, l’Empereur préside le conseil
quand il le juge convenable ; les princes français y ont entrée
à partir de l’âge de dix-huit ans ; les ministres y ont séance et
voix délibérative.

Il y a trois catégories de conseillers d’État : d’abord les con-
ADMINISTRATION CENTRALE. 125
seillers d’État en service ordinaire ; leur nombre, y compris
le vice-président et les présidents de section, ne peut dépasser
50.

Puis les conseillers d’Etat en service ordinaire hors sections,
dont le nombre ne doit pas dépasser 20. Ce sont des
fonctionnaires d’un rang élevé, des secrétaires généraux de
ministères, des directeurs généraux, le procureur général
près la Cour impériale de Paris, qui ne participent pas aux
travaux quotidiens du conseil dans les sections entre lesquelles
il est divisé, mais qui sont appelés à participer aux délibéralions
de l’Assemblée générale, à laquelle sont soumises les
affaires les plus importantes, notamment les lois et les règlements
d’administration publique.

Le litre de conseiller d’État en service extraordinaire peut
être donné aux anciens conseillers d’État qui ne participent
plus désormais aux travaux du conseil, excepté en cas de convocation
spéciale. Ce titre peut également être conféré aux anciens
maîtres des requêtes de première classe qui sont restés
dix ans dans cette situation.

Au-dessous des conseillers d’État, sont placés les maîtres
des requêtes au nombre de 40. Ils sont spécialement chargés
de faire des rapports. Ils n’ont voix délibérative que lorsqu’ils
font un rapport ; dans les autres occasions, ils ont seulement
voix consultative.

Après les maîtres des requêtes, des auditeurs au nombre de
M. Leur position est une sorte de stage. Depuis un décret du
7 septembre 1865, ils ne peuvent la conserver plus de cinq ans.
Des places dans l’administration et dans la magistrature
leur sont réservées,

Il y a des maîtres des requêtes et des auditeurs en service
extraordinaire, mais ce n’est qu’un titre honorifique.
124 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
Un secrétaire général ayant rang de maître des requêtes,
d’après le décret organique, tient la plume à l’assemblée générale,
délivre les expéditions et dirige les bureaux. Le secrétaire
général actuel a reçu personnellement le titre et le rang
de conseiller d’État.

Tous les membres du conseil sont nommés et peuvent être
révoqués par l’Empereur. Il n’y a pas de conditions de nomination
pour les conseillers d’Etat, ni pour les maîtres des requêtes.
Les auditeurs doivent être âgés d’au moins vingt ans
et subir un examen (art. 5 du décret du 25 novembre 1855).

76. Pour l’examen des affaires, le conseil se divise en
sections. Le nombre de ces sections et la répartition des affaires
entre elles a fréquemment varié depuis l’an VIII. Depuis
1852, le nombre n’a pas varié ; mais la répartition des affaires
a été plusieurs fois modifiée.

Il y a actuellement six sections : 1° la section de législation,
justice et affaires étrangères, correspondant au ministère do
la justice et au ministère des affaires étrangères ; 2° la section
de l’intérieur, de l’instruction publique et des cultes ; elle
correspond aux ministères de l’intérieur et de l’instruction
publique et au ministère de la justice pour le service des
cultes ; 5° la section des travaux publics, de l’agriculture,
du commerce et des beaux-arts, qui correspond au ministère
de l’agriculture, du commerce et des travaux publics et au
minislère de la maison de l’Empereur et des beaux-arts ; 4° la
section de la guerre, de la marine, des colonies et de l’Algérie ;
5° la section des finances, qui correspond non-seulement
au ministère des finances, mais aussi au ministère
d’État.

Il y a enfin la section du contentieux, qui s’occupe exclusivement
du contentieux administratif auquel donnent lieu
ADMINISTRATION CENTRALE. 125
tous les services publics et qui, à ce point de vue, correspond
à tous les ministères. Nous en parlerons plus tard.

Les membres du conseil sont répartis entre les diverses
sections, sous la présidence du vice-président ou d’un président
de section. Le ministre présidant le Conseil d’État peut
présider toutes les sections, sauf la section du contentieux.


77. Nous avons vu les attributions du conseil relativement
à la préparation des lois. Il est inutile d’y revenir. Seulement
il est bon d’indiquer que, malgré son titre, la section de législation
n’est pas seule chargée de préparer les lois. Chacune
des sections examine les projets de loi proposés par les ministères
auxquels elle correspond. La section de législation
peut seulement, si le président du conseil le juge convenable,
être réunie à une autre section, pour l’étude des projets de
loi, et celte réunion a lieu ordinairement quand les projets se
rattachent à la législation civile ou criminelle.

Les attributions du conseil en matière administrative se
divisent en plusieurs catégories.

Le décret organique du 25 janvier 1852 n’en donne pas
l’énumération générale. Il n’en indique qu’un certain nombre
et renvoie pour le reste aux lois et règlements spéciaux.

Il faut d’abord distinguer deux cas d’intervention du conseil.
Tantôt celle intervention est exigée par la législation et si,
dans ce cas, l’avis du conseil n’était pas demandé, la décision
prise, serait irrégulière. Tantôt le conseil est appelé à donner
son avis sur des questions qui auraient pu ne pas lui être soumises,
mais que les ministres l’appellent à examiner. Au
surplus, alors même que l’administration est obligée de
prendre l’avis du Conseil d’État, elle n’est jamais obligée de
le suivre, dans l’organisation actuelle.
126 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
Les objets auxquels le Conseil d’État est appelé à toucher
sont très-multipliés. Nous ne pouvons que donner à cet égard
de brèves indications.

D’abord, le conseil est chargé de rédiger les règlements
d’administration publique ; nous nous sommes expliqué à
cet égard, en traitant des attributions de l’Empereur.

En ce qui louche les agents de l’administration, le Conseil
d’ État a des attributions particulières. En premier lieu, il est
appelé à préparer les décrets qui statuent sur les demandes
tendant à obtenir l’autorisation de poursuivre les agents du
gouvernement devant l’autorité judiciaire. Nous avons déjà
dit que les agents du gouvernement ne peuvent être traduits
devant les tribunaux civils ou criminels sans l’autorisation
du gouvernement. C’est une conséquence du principe
de la séparation des pouvoirs. Nous reviendrons sur cette règle.
De plus, le conseil exerce une sorte de juridiction disciplinaire
sur les fonctionnaires publics dont la conduite est
soumise à son appréciation, en vertu de l’article 1er (§ 5) du
décret du 25 janvier 1852. L’exercice de cette juridiction
disciplinaire, que le décret de 1852 qualifie de haute police
administrative, est fort rare.

En ce qui concerne les services publics, il n’y en a presque
pas où le Conseil d’État n’intervienne.

Il est. associé à la surveillance du gouvernement sur les
actes de différente nature qu’entraîne la pratique dès cultes,
soit au point de vue du ministère spirituel, soit au point de
vue de l’administration temporelle.

Il est consulté sur la création des établissements publics
ou d’utilité publique. Il participe au contrôle qu’exerce le
chef de l’État sur l’administration de ces établissements et sur
celle des départements et des communes.
ADMINISTRATION CENTRALE. 127
Il est appelé à préparer un grand nombre d’actes qui concernent
le service des travaux publics: l’autorisation de tous
les travaux : routes, ponts, canaux, amélioration de rivières,
les concessions de chemins de fer, de mines, de desséchement
de marais.

Les services financiers réclament aussi son concours. Il
suffit d’indiquer que toutes les pensions accordées aux fonctionnaires
civils, aux militaires de l’armée de terre et aux

marins sont revisées en Conseil d’État.

Enfin le Conseil statue en dernier ressort sur la validité
des prises maritimes faites en temps de guerre.

On voit, par cette rapide indication, que nous laissons à
dessein incomplète, quelle est l’étendue des attributions du
Conseil d’État. On ne sera pas étonné que, d’après les comptes
rendus de ses travaux qui ont été présentés à l’Empereur en
1862 et en 1868, le Conseil ait examiné, de 1852 à 1861,
149,965 affaires administratives, et, de 1861 à 1866, 88,888
affaires de la même nature 1.

78. Le mode de procéder du Conseil est déterminé par le
décret du 50 janvier 1852. On peut renvoyer à ce règlement
pour ce qui concerne la répartition des affaires entre les
membres de cette assemblée, et pour la tenue des séances.
C’est une question qui n’intéresse que les membres du Conseil.

Ce qu’il est utile de signaler, c’est que le Conseil délibère
dans trois formes différentes : en section, en sections réunies,
en assemblée générale.

Toutes les affaires ne sont pas examinées par l’assemblée
générale. Il y en a un grand nombre qui ne sont étudiées que
par la section correspondant au ministère d’où provient l’af1
Les rapports du ministre présidant le Conseil d’État, qui exposent les travaux du
conseil, en résumant les nombreux tableaux dont se composent les comptes rendus, ont
été insérés au Moniteur universel du 50 mars 1862 et du 11 septembre 1808.128 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
faire. D’autres le sont par deux ou plusieurs sections réunies.
Mais l’assemblée générale n’est jamais saisie directement. Elle
n’examine les affaires qu’après l’étude préalable d’une ou de
plusieurs sections.

Le règlement du Conseil détermine quelles sont les affaires
qui doivent être portées à l’assemblée générale. Les autres
ne sont examinées qu’en section, à moins que le président, de
la section, soit d’office, soit sur la demande de la section, soit
enfin pour se conformer au désir du ministre qui consulte
le Conseil, ne les renvoie à l’assemblée générale.

Quant aux réunions de sections, c’est au ministre présidant
le Conseil d’Etat qu’il appartient exclusivement d’apprécier
s’il y a lieu de les ordonner.

Les dispositions du décret du 50 janvier 1852, relatives à la
répartition,des affaires entre l’assemblée générale et les sections
du Conseil, ont été légèrement modifiées par un décret
du 7 septembre 1864.

Il y a là une règle qui constitue une garantie non-seulement
pour le gouvernement, mais aussi pour les citoyens. Si
une affaire qui, d’après la loi ou d’après le règlement du
Conseil d’Etat, doit être examinée par l’assemblée générale
du Conseil d’Etat, ne l’avait été que par une des sections, l’acte
serait irrégulier et les citoyens intéressés pourraient en demander
l’annulation. On peut citer dans ce sens deux
arrêts du Conseil d’État en date du 25 février 1861 (Dubuc) 
et du 15 mars 1867 (Syndicat de Belleperche).
ADMINISTRATION CENTRALE. 129§ 4. DES CONSEILS SPÉCIAUX PLACÉS AUPRES DES MINISTRES79. Constitution et caractère propre des conseils permanents.80. Commissions instituées pour l’étude de certaines questions.81. Renvoi pour l’étude des conseils placés auprès du ministre des travaux
publics.
79. Nous avons dit que les minisires peuvent appeler le
Conseil d’État à délibérer sur les questions qu’ils jugent à
propos de lui soumettre. Mais c’est presque exclusivement
sur des questions de droit que le Conseil d’État est ainsi consulté.
Les ministres ont besoin d’avoir auprès d’eux des assemblées
d’hommes spéciaux pour les aider à résoudre les questions
techniques. C’est ainsi qu’auprès du ministre des travaux
publics, siégent les conseils généraux des ponts et chaussées
et dos mines, auprès du ministre de la guerre, les comités de
l’infanterie, de la cavalerie, du génie, de l’artillerie, de l’étalmajor,
etc., auprès du ministre de la marine, le conseil d’amirauté.


Faire ici la nomenclature de ces conseils, comités ou commissions
serait sans intérêt. On la trouve dans l’Almanach
impérial. Ce qu’il y a lieu de relever au point de vue des
règles constitutives de ces assemblées, c’est que presque toujours
elles sont formées en vertu de règlements, quelquefois
même de lois, qui déterminent les conditions dans lesquelles
leurs membres sont nommés. Le plus souvent, la nomination
appartient au chef de l’État. Les mêmes actes indiquent les
cas dans lesquels le ministre est tenu de prendre l’avis de ces
conseils. Mais il y a très-peu de cas dans lesquels il soit obligé
de s’y conformer.

80. Indépendamment de ces conseils permanents, les ministres
créent fréquemment, pour s’éclairer sur des mesures
150 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
nouvelles, des commissions temporaires. Les membres de
ces commissions sont nommés tantôt par le chef de l’État,
tantôt par le ministre.

81. Quand nous aborderons l’étude des autorités spécialement
préposées à l’exécution des travaux des ponts et chaussées,
nous exposerons avec détails l’organisation et le rôle des
conseils institués auprès du ministre de l’agriculture, du
commerce et des travaux publics.

CHAPITRE II
ADMINISTRATION LOCALE§ 1. DES PRÉPETS ET DES CONSEILS DE PRÉFECTURE82. Notions historiques sur les agents qui, avant 1789, représentaient le pouvoir
central dans les circonscriptions analogues au département.85. Organisation des administrations de département, de 1789 à l’an VIII.84. Organisation actuelle des préfectures.85. Attributions du préfet comme délégué du pouvoir central. — Esprit de la
législation depuis l’an VIII sur l’étendue de ses attributions.80. Fonctions d’intermédiaire entre l’autorité centrale et les citoyens87. Droit de nomination pour un certain nombre de fonctionnaires.88. Droit de contrôle sur les actes des autorités subordonnées.
89. Ses fonctions comme représentant de l’État.90. Son pouvoir de commandement à l’égard des citoyens.91. Du pouvoir réglementaire attribué aux préfets.92. Du droit d’élever le conflit d’attribution devant l’autorité judiciaire. —
Renvoi.95. Dos formes que doivent suivre les préfets dans l’exercice de leurs attributions.94. Des recours ouverts contre les actes des préfets.95. Des secrétaires généraux de préfecture. — Leurs fonctions.96. Des conseils de préfecture. — Leurs attributions comme conseil du
préfet.
82. Pour la plupart des services publics, les intérêts de
l’Etat sont représentés par les préfets dans le département,
la plus étendue des circonscriptions territoriales de l’empire.

Il est de l’essence de la centralisation que le pouvoir central
ait des représentants dans les diverses fractions du territoire,
pour faire exécuter les mesures qu’il prend dans l’intérêt de
la société.

Aussi, à mesure que l’autorité royale a ressaisi les fragments
du pouvoir que la féodalité avait émietté, elle a institué
des agents dans les provinces. C’étaient d’abord des agents
152 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
militaires, puis des représentants politiques, des agents judiciaires,
enfin des agents administratifs.

Nous nommons les agents administratifs en dernier lieu.
Ce n’est pas qu’ils aient tous été les derniers installés. Il y
a une catégorie d’agents administratifs dont on a besoin dès
les premiers jours d’une organisation sociale : ce sont les
agents préposés à la perception de l’impôt. Les élus et les
généraux des finances chargés du recouvrement des aides
existaient, depuis le quatorzième siècle, et les élus, malgré
leur nom, n’avaient pas tardé à devenir des officiers du roi,
Mais ce qui manquait à cette époque, c’étaient les agents
chargés de pourvoir à la satisfaction des besoins collectifs des
citoyens, par exemple au besoin de la circulation publique,
l’un des plus impérieux.

Au seizième siècle, les trésoriers généraux de France, institués
pour l’administration du domaine du roi et le recouvrement
des impôts, furent chargés de veiller à la réparation et à l’entretien
des chemins, chacun dans le ressort de sa circonscription
financière, qu’on appelait généralité. Mais le système de
la vénalité des offices ne permettait pas à l’autorité centrale
d’avoir une grande action sur ses délégués. D’autre part, vers
la même époque, le gouvernement avait repris une tradition
de Charlemagne. il faisait faire par des maîtres des requêtes,
membres du Conseil d’Etat, des tournées d’inspection, des
chevauchées, pour veiller de près à l’exécution des ordonnances,
redresser les abus sur place et rendre compte au
souverain. Les abus étaient nombreux, variés, et la mission
des délégués du roi s’étendait à tous ceux qui se commettaient
dans l’administration de la justice, dans la répartition de
l’impôt ; ils avaient à empêcher « l’oppression des faibles par
la violence, crédit et autorité des plus grands. »
ADMINISTRATION LOCALE. 155
Dès le commencement du dix-septième siècle, ces envoyés
du prince furent institués d’une manière permanente dans
quelques généralités, et vers 1655, sous Richelieu, on trouvait
dans chaque généralité un intendant de justice, police et
finances, commissaire départi pour l’exécution des ordres
du roi.

L’espèce de contrôle que les intendants exerçaient sur la
justice, le pouvoir qui leur était donné de prononcer euxmêmes
sur certains cas, avaient, soulevé contre eux les Parlements.
Richelieu n’avait tenu aucun compte de ces réclamations.
Pendant les troubles de la Fronde, Mazarin fut obligé
d’y céder. Il supprima les intendants en 1648, sauf dans
quelques provinces. Mais ces agents ne lardèrent pas à être
rétablis, et bientôt ils furent les auxiliaires les plus actifs de
Colbert dans toutes les mesures qu’il prit pour le développement
du commerce, de l’industrie et des voies de communication.


Leur pouvoir ne fit que grandir pendant le dix-huitième
siècle. A l’action administrative ils joignaient la juridiction
en beaucoup de matières, par exemple le contentieux des
nouveaux impôts créés sous Louis XIV et Lous XV, le contentieux
du recrutement militaire, des travaux publics, de la
voirie même, du moins pour une partie.

Toutefois, ils n’exerçaient pas la même autorité dans les
pays d’États que dans les pays d’élections. Les pays d’États,
comme la Bretagne, le Languedoc, la Bourgogne, qui avaient
conservé le droit de voter et de recueillir les impôts et d’en
appliquer une partie à leurs dépenses d’intérêt local, après le
prélèvement fait au profit du roi pour les dépenses d’intérêt
général, avaient aussi des intendants. Mais les représentants
du roi n’avaient là qu’un pouvoir d’inspection, de contrôle,
154 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
d’impulsion et de juridiction. Ils n’avaient pas à administrer
comme ils le faisaient dans les pays d’élections. Les États décidaient
de l’emploi des fonds et une commission de quelques
membres était déléguée pour surveiller l’exécution des mesures
adoptées pendant l’intervalle des sessions 1.

A la veille de la révolution de 1789, le pouvoir des intendants
fut très-sensiblement restreint, même dans les généralités
des pays d’élections. A la suite d’heureuses expériences,
faites depuis 1778 et 1779 dans les généralités de Bourges el
de Montauban, un édit de 1787 avait institué dans 22 généralités
des assemblées provinciales organisées à peu près
comme les États du Languedoc.

83. L’Assemblée constituante s’inspira de ces essais dans
l’organisation des administrations de département, nouvelle
circonscription territoriale qui se substituait aux provinces et
aux généralités. Elle alla même beaucoup plus loin. Elle confia
à des assemblées électives l’administration des intérêts
généraux aussi bien que celle des intérêts locaux, et elle ne
laissa subsister auprès de ces assemblées aucun représentant
du pouvoir central.

Elle ne supprimait pas pour cela la centralisation, comme
on l’a dit quelquefois. Seulement elle l’organisait d’une façon
peu pratique.

Les administrations départementales créées par l’Assemblée
constituante se composaient : 1° d’un Conseil de département,
qui comptait trente-six membres et se réunissait chaque année
en session ordinaire pendant un mois ; 2° d’un Directoire
formé de huit membres, élus par le Conseil, restant en activité
1 Plusieurs ouvrages récents ont mis en relief la situation des intendants sous l’ancien
régime ; nous pouvons citer notamment le livre de M. Rodolphe Dareste sur la justice
administrative en France, et ceux de M. Boyer de Sanite-Suzanue sur les Intendants
de la généralité d’Amiens, et sur le personnel administratif de l’ancien régime.ADMINISTRATION LOCALE. 155
toute l’année pour l’expédition des affaires ; 5° d’un procureur
général syndic, élu directement par les citoyens, qui avait
voix consultative dans toutes les affaires et qui était chargé
de les suivre. C’était le bras du Directoire.

La loi des 22 décembre 1789-janvier 1790 distinguait
entre les mesures d’intérêt général et les mesures d’intérêt
local. Pour les premières, elle plaçait les assemblées de département
sous l’autorité soit de l’Assemblée législative, soit du
roi : de l’Assemblée législative pour la répartition des impôts
et le payement des dépenses publiques ; du roi, pour les objets
qui intéressaient le régime de l’administration générale
du royaume. Leurs décisions sur ces matières, qui ont été
mieux définies dans l’instruction législative des 12-20 août
1790, n’étaient exécutoires qu’après l’approbation du roi.
Celle approbation n’était nécessaire pour les affaires d’intérêt
local que lorsqu’il s’agissait de mesures nouvelles et de travaux
extraordinaires.

Mais quelle action pouvait avoir l’autorité centrale sur des
autorités qui devaient leur mandai à l’élection, sur des assemblées
dont elle ne pouvait suspendre les membres en cas
de désobéissance persévérante que sauf l’approbation du Corps
législatif ? Une action de contrôle et de redressement. Pas davantage.


En l’an III, on avait essayé de corriger ce système et de simplifier
le mécanisme établi par l’Assemblée constituante. La
constitution du 5 fructidor an III établissait une administration
composée de cinq membres élus par les citoyens, et elle
plaçait, à côté de ce corps électif, un commissaire nommé par
le Directoire exécutif. Mais cet agent du pouvoir central
n’ était encore chargé que de requérir et de surveiller l’application
des lois. Le Directoire exécutif avait le droit d’annuler
150 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
les actes des administra lions de département, de suspendre
ces assemblées el de destituer individuellement leurs membres,
84. En l’an VIII fut établi le régime sous lequel nous vivons
aujourd’hui, du moins au point de vue de l’administration
des intérêts généraux dans le département.

Cette administration est confiée, d’après la loi du 28 pluviôse
an VIII, à un agent nommé par l’Etat, le préfet, auprès
duquel sont institués deux conseils, le Conseil de préfecture
et le Conseil général. Le Conseil de préfecture, composé de
membres nommés par le chef de l’État, est appelé à donner
son avis au préfet sur certaines affaires indiquées par les lois
et règlements ; il remplit en outre, et c’est son rôle principal,
les fonctions de juridiction administrative. Le Conseil
général, élu par les citoyens depuis 1855, comme il l’était
de 1790 à l’an VIII, remplit certaines fonctions relatives aux
intérêts généraux de l’État, par exemple la répartition de plusieurs
impôts directs, et peut exprimer des voeux sur les besoins
des différents services publics dans le département. Sa fonction
essentielle, c’est la gestion des intérêts locaux du département,
considéré comme personne civile distincte de l’Etal.
Aussi n’exposerons-nous l’organisation et les attributions du
Conseil général qu’au moment où nous arriverons à l’administration
des intérêts locaux. C’est aussi à ce moment que
nous traiterons des fonctions du préfet comme représentant
du département ;, car le préfet représente à la fois l’État et le
département, et dans ce dernier cas il est le collaborateur et
le bras du Conseil général.

Le préfet, représentant du gouvernement dans le département,
chargé de gérer les intérêts généraux du pays dans
cette circonscription, est nommé par l’Empereur, sur la proposition
du ministre de l’intérieur.
ADMINISTRATION LOCALE. 157
En cas d’absence ou d’empêchement, il est remplacé par
le secrétaire général de la préfecture ou par un conseiller de
préfecture, à qui il peut déléguer ses pouvoirs. À défaut de
délégation, il est remplacé par le plus ancien conseiller de
préfecture. Il en est de même en cas de décès. (Ordonnance
royale du 29 mars 1821.) 

85. Indiquer en détail les attributions du préfet serait se
condamner à une longue et fastidieuse énumération. Il faut
donc se borner à les caractériser.

Un point qu’il est important de mettre tout d’abord en
relief, c’est que l’étendue de ces attributions est actuellement
considérable et qu’il s’est produit à ce sujet, depuis l’an VIII,
un double courant en sens contraire.

Au moment où les préfets ont été institués, en l’an VIII,
ils devaient naturellement hériter des pouvoirs des administrations
de département organisées en 1790 et réorganisées
en l’an III, et par conséquent statuer eux-mêmes sur toutes
les affaires que ces assemblées avaient été chargées de régler
sous le contrôle et sauf l’approbation du pouvoir central. Mais
il y avait un tel désordre dans les administrations départementales
que le Premiere consul crut devoir ne laisser aux
préfets que le soin d’instruire et de préparer les affaires dont
la solution fut réservée à l’administration centrale, et l’administration
centrale elle-même ne dut prendre la plupart
des décisions qu’après l’avis du Conseil d’État.

A partir de la Restauration, ce travail de concentration a
cessé. La réaction en sens contraire a commencé. Il serait
facile de citer des lois, des ordonnances qui, dès cette époque,
ont donné aux préfets plus de pouvoir. La même tendance
s’est maintenue sous le gouvernement de Juillet. On en voit
des preuves dans la loi du 18 juillet 1857 sur l’administration
11158 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
municipale. Néanmoins ce système n’était suivi qu’avec ménagement,
lorsqu’est survenu le décret du 25 mars 1852.

Ce décret, dont nous avons déjà signalé le caractère, a
étendu très-sensiblement le pouvoir des préfets en leur donnant
le. droit de nommer un assez grand nombre de fonctionnaires
et de statuer sur beaucoup d’affaires qui jusque-là
devaient être soumises au chef de l’État ou aux différents ministres.
Un décret du 15 avril 1861,plusieurs décrets rendus
en 1862 et 1864, et la loi du 24 juillet 1867 sur les Conseils
municipaux, ont encore ajouté à ces pouvoirs propres des
préfets.

La nomenclature des affaires sur lesquelles les préfets ont
le droit de statuer en vertu des décrets du 25 mars 1852 et
du 15 avril 1861 se trouve contenue dans de longs tableaux
annexés à ces décrets. C’est à la nomenclature de 1861 qu’il
est préférable de se reporter, sauf à tenir compte des changements
apportés à ces tableaux par la législation postérieure.
Nous avons déjà dit que ces décrets ont été qualifiés à tort
décrets de décentralisation, parce que le préfet, dont les pouvoirs
sont augmentés, est un agent du pouvoir central et parce
que le ministre a toujours le droit ; en vertu de l’article 6 du
décret du 25 mars 1852, d’annuler, soit d’office, soit sur la
demande des parties, les actes des préfets.

Ce nouveau système a des avantages en ce que les affaires
peuvent être plus rapidement expédiées. Mais on a souvent
fait remarquer que les citoyens avaient perdu les garanties
sérieuses que leur donnaient le lumières et l’impartialité des
agents et des conseils de l’administration centrale.

Le préfet est dans le département le représentant de l’Empereur
 ; par conséquent il est le chef de tous les services publics,
à l’exception de ceux qui ont été expressément mis en
ADMINISTRATION LOCALE. 159
dehors de ses attributions, et il correspond avec tous les ministres,
chacun pour le service qu’il dirige.

86. En premier lieu il est l’intermédiaire entre l’autorité
centrale, les autorités placées au-dessous de lui et les citoyens.
Ainsi il reçoit de l’autorité supérieure les instructions pour
l’exécution des lois et règlements et pour le maintien de la
sécurité publique ; il veille à ce qu’elles soient exécutées par
les autorités placées au-dessous de lui. Il a la même mission
pour l’exécution des décisions individuelles concernant les
citoyens. D’autre part, il transmet à l’autorité supérieure les
affaires qu’elle doit apprécier et dont il a préparé l’instruction.

87. Le préfet nomme un assez grand nombre de fonctionnaires
et d’employés, non-seulement les employés des bureaux
de la préfecture, mais certains agents des différents services
publics, notamment du service des ponts et chaussées : employés
secondaires, cantonniers, gardes de la navigation,
éclusiers, etc.

88. Il exerce un contrôle sur les actes des autorités inférieures
et a le droit de réformer leurs actes.

Il contrôle aussi les actes des administrations municipales
et supplée à leur action en cas de négligence.

89. En qualité de représentant de l’État, il fait certains
actes de gestion des intérêts généraux ; par exemple, il passe
des marchés pour l’exécution des travaux publics. En la même
qualité, il ordonnance les dépenses publiques au moyen des
crédits que le ministre compétent a mis à sa disposition. Enfin
il représente l’Etat en justice, soit devant les tribunaux civils,
soit devant la juridiction administrative locale.

90. Il a un pouvoir de commandement à l’égard des citoyens,
pour l’exécution des lois, pour l’application des servitudes
que la législation impose. En cette qualité, il exige,
140 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
il défend ou il autorise selon les cas. Ainsi il rend exécutoires
les rôles des contributions directes. Il désigne les terrains dans
lesquels les entrepreneurs de travaux publics peuvent extraire
des matériaux. Il accorde les autorisations nécessaires pour
établir des barrages dans le lit des cours d’eau non navigables
en vue de former des chutes d’eau pour les usines ou des
prises d’eau pour l’irrigation.

Son pouvoir de commandement s’exerce soit par des décisions
individuelles, soit par des décisions collectives, soit
même par des règlements.

91. Nous avons déjà indiqué, en traitant du pouvoir réglementaire
des ministres, qu’un certain nombre de lois ont délégué
le pouvoir réglementaire aux préfets tantôt en subordonnant
l’exercice de ce pouvoir à l’approbation de l’autorité
centrale, tantôt sans exiger celle approbation.

Puis il est passé en jurisprudence que les préfets peuvent
faire des règlements pour assurer l’ordre dans les matières
dont le soin leur a été spécialement confié, spécialement les
matières indiquées dans l’article 2 de la section III de la loi
des 22 décembre 1789 janvier 1790.

Ainsi ils sont chargés par cet article de veiller à la conservation
des propriétés publiques, à celle des forêts, rivières,
chemins et autres choses communes, au maintien de la salubrité,
de la sûreté et de la tranquillité publique. En se fondant
sur ce texte, les préfets ont souvent fait des règlements pour
protéger contre les détériorations les routes, les chemins de
halage bordant les rivières, les canaux de navigation et les
ouvrages qui en dépendent. La légalité de ces règlements n’a
pas été contestée. Ils peuvent encore prendre des arrêtés
pour le maintien de la sûreté générale.

Mais la Cour de cassation n’admet pas que les préfets puis-
ADMINISTRATION LOCALE. 141
sent faire des règlements sur les matières qui rentrent dans
le domaine de la police municipale, lel qu’il est défini par
l’article 5 du titre XI de la loi des 16-24 août 1790. Elle *
n’admet pas que les préfets puissent se substituer aux maires,
même en faisant des règlements applicables à l’ensemble des
communes du département.

En un mol, le pouvoir réglementaire des préfets ne peut
s’exercer qu’en vertu d’une délégation de la loi ou d’un règlement
et en respectant le pouvoir attribué aux administra »
lions municipales.

93. Enfin, les préfets sont chargés de veiller au maintien
du principe de la séparation des pouvoirs entre l’autorité judiciaire
et l’autorité administrative. Ils ont le droit, dans le
cas où un litige qui leur paraît rentrer dans la compétence
de l’autorité administrative est soumis à l’autorité judiciaire,
d’adresser au tribunal un mémoire pour lui demander de se
dessaisir, et si le tribunal refuse de se reconnaître incompétent,
ils peuvent suspendre son action en élevant le conflit d’attribulion
sur lequel il est. ensuite prononcé par le chef de l’État.

Les indications que nous venons de donner permettent de
se faire une idée générale de l’immense étendue des attributions
des préfets.

Il y a, pour le département de la Seine, un régime spécial
en ce qui touche l’organisation et les attributions du préfet.
Nous l’étudierons plus lard.

93. La législation a fixé pour la plupart des cas les formalités
que. doivent suivre les préfets dans l’exercice de leur
pouvoir.

Dans certains cas, ils sont obligés de statuer en conseil de
préfecture, c’est-à-dire de siéger avec le Conseil de préfecture
pour entendre son avis.
142 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
Dans d’autres cas ils ont à prendre l’avis du Conseil de préfecture,
sans être obligés de siéger avec les membres de ce
conseil.

Le décret du 25 mars 1852 leur impose l’obligation de
prendre l’avis de divers chefs de service, soit pour nommer
des agents de l’administration, soit pour statuer sur certaines
affaires.

Les actes d’autorité qui émanent des préfets sont rédigés
en forme d’arrêté.

94. Les distinctions que nous avons faites, pour les recours
contre les actes du chef de l’État et des ministres, se reproduisent
nécessairement ici. Aux droits lésés un recours est
ouvert devant la juridiction administrative.

Si l’acte n’a lésé que les intérêts, la réclamation doit être
adressée au ministre compétent.

95. A côté du préfet est placé le secrétaire général de la
préfecture. Ce n’est pas un simple agent, auxiliaire. Il a des
pouvoirs propres qui lui sont attribués par la législation, et de
plus, en cas d’absence du préfet, il peut être délégué pour
exercer complétement ses pouvoirs.

Les secrétaires généraux de préfecture n’ont un caractère
officiel que depuis la loi du 28 pluviôse an VIII. Celle loi
ne leur attribuait, du reste, que le soin de garder les papiers
et de signer les expéditions. Mais leur rôle s’est bientôt étendu
par la force des choses, ainsi que l’explique le ministre de
l’intérieur dans un rapport à l’Empereur, en date du 2 novembre
1865, sur la réorganisation des secrétaires généraux,
a L’expérience a montré, dit-il, qu’il était nécessaire de placer
auprès du préfet un fonctionnaire étroitement associé à son
administration, surveillant le travail de ses bureaux, traitant
sous sa direction les questions d’un intérêt secondaire et ayant
ADMINISTRATION LOCALE. 143
assez d’autorité pour le suppléer d’une manière efficace en
cas d’absence ou d’empêchement. »

De plus, la loi du 21 juin 1865 sur les conseils de préfecture,
confirmant les dispositions du décret du 50 décembre
1862, leur confie les fonctions du ministère public près de
cette juridiction.

L’organisation des secrétariats généraux a varié beaucoup.
D’après la loi du 28 pluviôse an VIII, il y avait un secrétaire
général par département.

En 1817, des raisons d’économie avaient fait supprimer
tous les secrétaires généraux, sauf celui de la préfecture de
la Seine, et leurs fonctions avaient été confiées à un des membres
du conseil de préfecture. Rétablis en 1820, ils ont été
supprimés en 1852, sauf dans six départements. En 1848,
le secrétaire général de la préfecture de la Seine avait seul
été maintenu. Divers décrets rendus en 1855, 1854 et 1858
les avaient rétablis dans vingt-quatre départements. Ils ont
été rétablis dans tous les départements, en vertu de la loi du
21 juin 1865.

96. Nous avons dit qu’à côté du préfet était placé le Conseil
de préfecture. En les considérant au point de vue de leurs
attributions consultatives, les Conseils de préfecture n’ont rien
d’analogue dans le régime antérieur à 1789, ni même dans
le régime des agences collectives qui a subsisté de 1 789 à
l’an VIII.

Leur fonction principale est l’exercice de la juridiction administrative,
et c’est en vue de ce rôle que leur organisation
a été combinée ; aussi, nous croyons devoir réserver l’exposé
de leur organisation pour le moment où nous traiterons du
contentieux administratif.

La loi du 28 pluviôse an VIII ne contient aucune indica-
144 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
lion sur les attributions consultatives du Conseil de préfecture:
c’est par une série de dispositions successives de lois et règlements
que le conseil de préfecture s’est trouvé appelé à
donner son avis aux préfets.

Le concours du Conseil de préfecture a été imposé aux
préfets dans des affaires de nature diverse, qui concernent
soit les contributions directes, soit l’administration départementale
et communale, soit le domaine national, soit le recrutement
de l’armée, soit la culture du tabac, soit les travaux
publics, soit les ateliers insalubres. Ainsi, d’après l’ordonnance
royale du 10 mai 1829, quand il s’agit de faire, par
voie d’adjudication, un marché de travaux publics , epréfet,
assisté du Conseil de préfecture, procède à la réception des
soumissions et arrête la liste des concurrents.

Il faut signaler ici le pouvoir qui appartient au Conseil de
préfecture d’accorder ou de refuser aux communes ou sections
de commune, hospices, fabriques et autres établissements
publics, l’autorisation d’intenter ou de soutenir des
actions devant les tribunaux civils.

Cependant ce n’est pas un simple avis que donne le Conseil
de préfecture en pareil cas. Sa décision a force exécutoire par
elle-même. Mais c’est un acte de tutelle ou de contrôle et non
un acte de juridiction, et un acte de contrôle qui se rapproche
beaucoup de ceux que fait le préfet en Conseil de préfecture
pour les autres actes relatifs à l’administration des
communes.
ADMINISTRATION LOCALE. 145§ 2. DES SOUS-PRÉFETS ET DES CONSEILS D’ARRONDISSEMENT97. Notions historiques sur les agents qui ont précédé les sous-préfets.98. Organisation actuelle.99. Attributions du sous-préfet.100. Recours ouverts contre les actes du sous-préfet.101. Du conseil d’arrondissement et des avis qu’il donne sur les intérêts
généraux du pays.
97. Au-dessous du préfet dans la hiérarchie des agents
directs se trouvent les sous-préfets.

Sous l’ancienne monarchie, les intendants avaient leurs
subdélégués qu’ils choisissaient eux-mêmes. De 1704 à 1715,
on avait essayé d’ériger ces fonctions en offices, mais l’institution
n’avait pas duré.

Les subdélégués n’avaient pas de pouvoirs propres ; ils
n’avaient que l’autorité qui leur était expressément confiée
par l’intendant pour l’instruction et quelquefois pour la décision
des affaires.

En 1789, le système établi pour les administrations de déparlements
fut suivi pour les administrations instituées dans
la circonscription inférieure, le district, que nous appelons,
depuis l’an VIII, l’arrondissement. Il y avait au chef-lieu du
district un conseil, un directoire, un procureur syndic.

En l’an III, le district fut supprimé. On avait agrandi la
circonscription élémentaire, la commune, en constituant des
municipalités de cantons qui se trouvaient en relations directes
avec les autorités départementales.

Mais, en l’an VIII, les communes reprirent leur individualité
et les arrondissements furent rétablis.

98. La loi du 28 pluviôse an VIII (art. 8) institua un
sous-préfet dans chaque arrondissement.
146 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
Cette disposition de loi est toujours en vigueur. Toutefois,
d’après l’article 11 de la même loi, il n’y a pas de sous-préfel
dans l’arrondissement dont le chef-lieu est en même temps
chef-lieu du département. C’est le préfet qui, dans ce cas,
remplit les fonctions de sous-préfet.

Les sous-préfets sont nommés par le chef de l’État et révocables
par lui comme les préfets.

99. Les sous-préfets ne sont, que des agents de l’État. Ils
n’ont pas un double caractère comme les préfets, parce que
l’arrondissement n’est pas une personne civile comme le département,
et qu’il n’a pas une existence distincte, des propriétés,
des charges et des ressources spéciales.

C’est du moins l’état actuel des choses, car la loi du
28 pluviôse an VIII, et celle du 16 septembre 1807 semblaient
indiquer qu’il pouvait y avoir des dépenses et des revenus
propres à l’arrondissement. Mais la loi du 10 mai 1858 a
effacé définitivement toute trace d’une existence civile de l’arrondissement
.

Le sous-préfet, agent de l’État, n’avait primitivement
d’autre mission que de servir d’intermédiaire entre le préfet
et. les administrations municipales, soit pour instruire les
affaires, soit pour assurer l’exécution des décisions prises
par l’autorité supérieure.

Jusqu’en 1861, il n’avait reçu que dans des cas rares une
autorité de commandement à l’égard des citoyens. Ainsi, le
décret du 15 octobre 1810 et l’ordonnance du 14 janvier 1815
ui ont donné le pouvoir d’autoriser les établissements insalubres
de 5e classe.

Mais ses pouvoirs à ce point de vue ont été notablement
accrus par un décret du 15 avril 1861.

La loi du 4 mai 1864 a encore ajoutent ces pouvoirs en
ADMINISTRATION LOCALE. 147
donnant aux sous-préfets le droit de délivrer des alignements
pour bâtir le long des routes impériales et départementales et
des chemins vicinaux de grande communication, quand il
existe un plan approuvé par l’autorité supérieure.

En outre, le préfet peut, dans certains cas, déléguer des
pouvoirs au sous-préfet, par exemple pour passer un bail de
propriétés dépendant du domaine de l’État.

100. Un recours est ouvert contre les actes d’autorité des
sous-préfets devant le préfet et de là devant le ministre si ces
actes ne blessent qu’un intérêt.

S’ils lèsent des droits, il y a un recours ouvert devant la
juridiction administrative.

En matière d’ateliers insalubres, il y a un recours direct
devant le Conseil de préfecture, en vertu d’une disposition
spéciale du décret du 15 octobre 1810 sur laquelle nous reviendrons.


101. Auprès du sous-préfet se trouve placé le Conseil
d’arrondissement.

Ce conseil n’a d’importance que par le pouvoir qui lui est
attribué de prendre part à la répartition de certaines contributions
directes après le Conseil général. Aussi est-il, comme
le Conseil général, un conseil électif, depuis la loi du 22 juin
1853.

A ce titre, il peut être considéré comme, représentant,
dans une certaine mesure, les intérêts locaux, et nous croyons
devoir réserver ce qui concerne son organisation et ses attributions
pour le moment où nous traiterons de l’administration
des intérêts locaux, bien que, en réalité, l’arrondissement
ne soit pas, dans l’état actuel de notre législation, une
personne civile.

Le Conseil d’arrondissement est appelé en outre à donner
148 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
des avis sur certaines matières indiquées par la loi et sur les
questions que l’administration juge à propos de lui soumettre
pour éclairer le préfet ou le pouvoir central.

Enfin, il peut donner son avis sur les travaux de roules,
de navigation et autres qui intéressent l’arrondissement, et
en général émettre des voeux sur l’étal et les besoins des services
publics, en ce qui concerne l’arrondissement. (Loi du
10 mai 1858, art. 41,42 et 44.) 
§ 5. DES MAIRES102. Des différents caractères de la commune. — Double caractère des maires,
105. Notions historiques sur l’organisation municipale avant 1789.104. De l’organisation municipale depuis 1789 jusqu’à l’an VIII.105. De l’organisation municipale on ce qui concerne les maires depuis
l’an VIII jusqu’à 1852.100. Organisation actuelle des maires et des adjoints.107. Différentes attributions du maire.108. Ses attributions comme délégué du pouveir central.109. Formes que doit suivre le maire.110. Recours ouverts contre les actes du maire.111. Des commissaires de police.112. Distinction do la police administrative et do la police judiciaire. —
Rôle des commissaires de police.113. Leur organisation.
103. La circonscription de l’arrondissement est divisée en
cantons, celle des cantons en communes. Bien que le canton
soit, à certains égards, une circonscription administrative, il
n’a pas été institué d’agent direct de l’administration au
chef-lieu de canton.

Nous arrivons donc à la commune où nous trouvons institué
un agent de l’État, le maire.

La commune est la dernière unité administrative de l’empire.
Elle a d’autres caractères : elle est aussi une petite société
politique qui a ses lois propres à certains égards, ses
ADMINISTRATION LOCALE. 149
ressources, ses dépenses ; elle est une personne morale qui a
des biens propres, qui a qualité pour en acquérir de nouveaux.

Tous ces caractères, elle les doit à la nature même des
choses, à cette force qui pousse les hommes à s’agglomérer
sur un point pour s’entr' aider et se secourir. Aussi a-t-on
pu dire avec raison que cette circonscription est naturelle
et non artificielle comme sont le canton, l’arrondissement ou le
déparlement.

Mais, à titre de circonscription élémentaire, elle doit être
nécessairement le siége d’un organe du pouvoir central,
chargé de faire exécuter les lois, les règlements, les décisions
de l’autorité supérieure, prises au point de vue de l’intérêt
général.

Il y a en effet dans chacune des 57,548 communes un maire
et des adjoints qui ont le caractère d’agents de l’autorité centrale.
Ils ont aussi celui de représentants de la commune
considérée comme personne morale et ils concourent à la gestion
des affaires de cette petite société avec une assemblée
élective, le Conseil municipal. Mais nous devons réserver pour
l’étude spéciale de l’administration des intérêts locaux cette
partie de leurs attributions ; nous ne les considérons ici que
comme les délégués du pouvoir central.

103. Il ne faut pas remonter bien haut dans l’histoire
pour trouver une organisation analogue.

Pendant longtemps le pouvoir central ne s’est montré dans
les fractions élémentaires du territoire que sous la figure du
collecteur d’impôts et du juge, cl les intérêts généraux de
l’ordre administratif n’avaient de représentant ni au centre,
ni dans la circonscription élémentaire. De plus, la distinction
entre les intérêts généraux et les intérêts locaux, telle que nous
la comprenons aujourd’hui, a tardé longtemps à se faire.
150 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
L’histoire des communes n’a pas besoin d’être refaite dans
un cours de droit administratif : elle appartient à l’histoire
générale de notre pays, à l’histoire de son organisation politique
et sociale.

C’est dans les communes que s’est fondé, sous la forme du
privilége, le principe de l’égalité des citoyens devant la loi.
C’est des communes qu’est sorti le tiers état, le tiers état qui
était bien quelque chose en 1 789, quoique Sieyès ait prétendu
en son nom qu’il n’était rien, mais qui a voulu, à celte époque,
devenir tout.

Il y a eu des communes qui, au douzième siècle, ont été
de petits États dans l’État et dont les chefs concentraient entre
leurs mains tous les attributs de la puissance publique : faire
la guerre, battre monnaie, lever des impôts, rendre la justice,
assurer l’ordre et satisfaire aux besoins collectifs des
citoyens.

Mais on sait que celte organisation ne se rencontre guère
que dans un nombre limité de communes urbaines et de communautés
d’habitants de la campagne.

La majorité des agglomérations urbaines et surtout des
agglomérations rurales, tout en obtenant, clans une mesure
plus ou moins large, la liberté civile et le droit de pourvoir
à leurs intérêts propres, restèrent gouvernées par des agents
du roi ou par les seigneurs, qui ne veillaient qu’au maintien
de l’ordre, quand ils ne le troublaient pas à leur profit.

Les pouvoirs souverains des communes indépendantes qui
se comprenaient dans ces temps, où, pour lutter contre les
seigneurs féodaux, il fallait avoir les armes dont ils disposaient
eux-mêmes, ont dû tomber quand le pouvoir central a
ressaisi les droits de souveraineté. Le droit de faire la guerre,
l’autorité judiciaire, ont été peu à peu enlevés aux munici-
ADMINISTRATION LOCALE. 151
palités indépendantes, qui se sont trouvées, à partir du quinzième
siècle, sous le même régime que les autres communes
urbaines et les communautés rurales qui n’avaient jamais
eu la même liberté politique.

Il y avait cependant une différence sensible entre les communes
urbaines et la plupart des communes rurales. Dans les
premières, l’administration était confiée à un chef qui s’appelait
maire, maïeur, consul, syndic, jurat, et à un conseil
qui délibérait sur les mesures à prendre.

Dans un grand nombre de communes rurales, les habitants
n’avaient pas de représentant, permanent, et les affaires se faisaient
par l’assemblée des habitants sous la direction du seigneur
ou de ses officiers

Un édit de mars 1 702 institua un syndic dans toutes les
paroisses ou communes rurales qui n’avaient pas un organe
permanent. Ces charges furent tantôt électives, tantôt érigées
en titre d’office.

Nous avons dit que Colbert avait porté son attention sur
l’administration des intérêts locaux et qu’il avait employé les
intendants à réprimer les désordres qui s’y commettaient,
notamment la dilapidation des finances. Les intendants et
leurs subdélégués, une fois en relation avec les maires et syndics
pour la gestion des intérêts locaux, durent les employer
comme instruments pour la gestion des intérêts généraux.

C’est ce qui se passa par exemple pour la corvée des grands
chemins. Au dix-huitième siècle, le gouvernement, voulant
donner un développement considérable à la création des routes,
ne crut pas pouvoir trouver d’autres ressources pour les exécuter
que cet impôt qui, par lui-même, n’avait rien d’odieux,
mais qui a soulevé les plus vives réclamations parce qu’il
pesait exclusivement sur les classes laborieuses et que dans
152 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
l’exécution il n’était pas appliqué avec ménagement (on demandait
souvent à chaque homme jusqu’à trente jours de
travail par an).

Pour recenser les corvéables, pour les guider jusqu’aux ateliers,
c’était au syndic de la commune que l’intendant et son
subdélégué s’adressaient 1.

104. En 1789, l’Assemblée constituante voulut effacer
toute distinction entre les communautés d’habitants.

L’article 7 de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790,
décida qu’il y aurait une municipalité en chaque ville, bourg,
paroisse ou communauté de campagne.

L’Assemblée, sans peut-être s’en rendre bien compte, a
créé ainsi à peu près 44,000 communes.

Si dans la constitution des administrations départementales
et des administrations de district, l’Assemblée avait confié
à des corps électifs la gestion, non-seulement des intérêts
locaux, mais encore des intérêts généraux, il en devait être à
plus forte raison ainsi pour les administrations municipales,

C’étaient les citoyens qui nommaient le corps municipal
et le maire son chef, et en outre un procureur de la commune
chargé de défendre les intérêts et de poursuivre les affaires de
la communauté. Le corps municipal était plus ou moins nombreux,
suivant la population, et, lorsqu’il dépassait trois
membres, il se divisait en conseil et bureau : le bureau chargé
de l’exécution journalière, le conseil chargé de la délibéralion.
Mais pour les affaires les plus importantes, la loi adjoignait
au corps municipal un conseil général de la commune
composé de notables en nombre double de celui des membres
du corps municipal.

C’est à ces assemblées électives que la loi confiait deux
Vignon, Études sur l’histoire des voies publiques en France, t. III, p. 16.ADMINISTRATION LOCALE. 155
ordres d’attributions très-distinctes: les unes propres au pouvoir
municipal, dit l’article 49 de la loi du 14décembre 1789,
les autres propres à l’administration générale de l’État et déléguées
aux municipalités.

L’article 50 de la même loi énumère ainsi les pouvoirs
propres au conseil municipal: régir les biens et revenus communs
des villes, bourgs, paroisses et communautés ; — régler
et acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées
des deniers communs ; — diriger et faire exécuter les travaux
publics qui sont à la charge de la communauté ; — administrer
les établissements qui appartiennent à la commune,
qui sont entretenus de ses deniers ou qui sont particulièrement
destinés à l’usage des citoyens dont elle est composée ; —faire
jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment
de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la
tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics.

D’après l’article 51, les fonctions propres à l’administration
générale, qui pouvaient être déléguées aux corps municipaux
pour les exercer sous l’autorité des assemblées administratives,
étaient la répartition des contributions directes entre
les citoyens, la perception de ces contributions ; — la direction
immédiate des travaux publics dans le ressort de la municipalité
 ; — la régie immédiate des établissements publics destinés
à l’utilité générale ; — la surveillance et l’agence nécessaires
à la conservation des propriétés publiques ; —
l’inspection directe des travaux de réparation, ou de reconstruction
des églises, presbytères et autres objets relatifs au
service du culte religieux.

Il est assez remarquable que presque aucune des attributions,
déléguées aux municipalités par l’article 51 de la loi
de 1789, n’a pu rester entre leurs mains, et cependant la
12154 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
distinction établie par les articles 49, 50 et 51 de cette loi,
est loin d’être effacée.

Les corps municipaux étaient entièrement subordonnés
aux administrations de département et de district, pour toutes
les fonctions qu’ils avaient à exercer par délégation de l’administration
générale (art. 55).

En l’an III, il y eut une modification presque radicale, apportée
à cette organisation. Les communes créées par la
Constituante perdirent leur individualité et furent groupées
en municipalités de canton, excepté celles qui avaient plus
de 5,000 habitants. Il restait dans chaque commune un agent
municipal et un adjoint, tous deux électifs, chargés de l’administration,
c’est-à-dire de l’action administrative et de la
police. Tous les agents municipaux se réunissaient au cheflieu
de canton, pour délibérer sur les affaires de la municipalité
cantonale et sur les mesures d’administration à prendre
dans l’intérêt général.

Auprès de cette assemblée, comme auprès de rassemblée
départementale, la constitution plaçait un commissaire du
directoire exécutif, qui n’était chargé que de surveiller et
de requérir l’exécution des lois.

Le 28 pluviôse an VIII, la réforme qui s’était opérée dans
le département et l’arrondissement s’opéra aussi dans les
communes. De plus, les communes reprirent leur individualité.
Chaque commune eut un maire, un ou plusieurs adjoints
et à côté d’eux un conseil municipal.

Les maires étaient à la fois les agents de l’État et ceux de
la commune. Le conseil municipal réglait certaines matières
touchant l’intérêt communal, et dirigeait ou contrôlait, à
ce dernier point de vue, l’action du maire.

105. Cet état de choses a subsisté jusqu’à notre temps.
ADMINISTRATION LOCALE. 155
Il n’y a eu de variation que dans le mode de nomination
des maires, des adjoints et des conseils municipaux.

En l’an III, c’était tantôt le chef de l’État, tantôt le préfet
qui nommait le maire et les adjoints, aussi bien que les conseillers
municipaux. Il y avait là une réaction violente contre
le système électif, adopté par l’Assemblée constituante et
maintenu par la Convention.

Mais, en 1851, on rétablit l’élection pour les conseils municipaux.
On ne crut pas alors pouvoir laisser exclusivement
aux représentants de l’État le choix du maire. On ne crut
pas devoir le laisser, non plus aux électeurs, parce que le
maire est à la fois le représentant du pouvoir central et
celui de la commune. Pour que son origine correspondît à
son double mandat, la loi du 21 mars 1851 décida qu’il recevrait
une double investiture et qu’il serait nommé, soit par
le chef de l’État, soit par le préfet, mais choisi dans le sein
du conseil municipal.

En 1848, on avait détruit en partie cet équilibre. D’après
la loi du 5 juillet, la législation de 1851 ne subsistait que
dans les communes dont la population était supérieure à
6,000 âmes, et dans les chefs-lieux de département et d’ar.
rondissement. Dans les autres communes, le conseil municipal
choisissait le maire dans son sein. Seulement le chef du
pouvoir exécutif avait le droit de suspendre ou de révoquer le
maire ainsi nommé.

La Constitution de 1852 a réagi en sens contraire. Elle
dispose, dans son article 57, que les maires sont nommés
par le pouvoir exécutif, et qu’ils peuvent être pris en dehors
du conseil municipal. Mais dans la pratique, du moins
dans la pratique actuelle, il y a là une exception et non une
règle.
150 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
106. L’organisation actuelle des maires et des adjoints est
réglée par la loi du 5 mai 1855.

Il y a un maire dans toute commune. Nous verrons plus
loin l’organisation spéciale des villes de Paris et de Lyon.

A côté du maire se trouvent un ou plusieurs adjoints, suivant
la population. De plus, lorsque la mer ou un autre obstacle
rend les communications difficiles ou dangereuses
entre le chef-lieu d’une commune et les îles, îlots ou villages
qui en dépendent, un adjoint spécial est institué
pour remplir dans cette partie de la commune les fonctions
d’officier de l’état civil, c’est-à-dire constater les naissances,
les mariages et les décès. Il peut, en outre, être chargé de
l’exécution des lois et règlements de police.

Les maires et adjoints des communes, chefs-lieux de département,
d’arrondissement ou de canton, et de celles qui ont
plus de 5,000 habitants sont nommés par l’Empereur. Les
autres le sont par le préfet (loi du 5 mai 1855, art. 2).
Ils ne peuvent être révoqués que par l’Empereur, mais le
préfet peut les suspendre.

La loin’exige d’eux, comme condition d’aptitude, que l’âge de
25 ans et l’inscription au rôle des contributions directes de la
commune, ce qui indique qu’ils y ont une résidence ou une
propriété. Nous avons dit qu’ils sont généralement pris parmi
les conseillers municipaux, mais que, d’après l’article 57 de
la Constitution, cette condition peut n’être pas toujours observée.


Certaines situations sont incompatibles avec les fonctions
de maire. Les incompatibilités sont motivées, tantôt par la
nécessité de distinguer l’autorité qui contrôle de l’autorité qui
est contrôlée, tantôt par l’impossibilité de remplir à la fois
plusieurs fonctions actives, tantôt par une raison de dignité.
ADMINISTRATION LOCALE. 157
Les adjoints sont les suppléants du maire. Ils le remplacent
de droit en cas d’absence. Ils peuvent, en outre, recevoir
de lui, alors même qu’il est présent dans la commune, la
délégation d’une partie de ses fonctions.

En cas d’absence du maire et des adjoints, leurs fonctions
sont remplies par le conseiller municipal désigné par le
préfet, ou, à défaut de désignation, par le conseiller inscrit,
le premier, sur le tableau des membres du conseil (art. 4
de la loi de 1855).

107. Nous avons déjà indiqué que le maire a le double
caractère d’agent de l’Etat et d’agent de la commune. Il faut
ajouter qu’il a des fonctions qui ne se rattachent pas à l’ordre
administratif ou qui ne s’y rattachent pas complétement.

Ainsi il est officier de l’état civil, chargé de constater les
naissances, mariages et décès. Cette mission n’est pas, par sa
nature, en dehors de l’ordre administratif ; mais le maire ayant
été placé pour l’exercice de ces fonctions sous le contrôle du
ministère public, institué près les tribunaux de l’ordre judiciaire,
il n’est pas considéré comme administrateur quand il
remplit cette partie de ses fonctions.

Il est officier de police judiciaire, c’est-à-dire chargé de
dresser les procès-verbaux pour constater les infractions à la
loi, et fournir la base des poursuites dirigées contre les auteurs
de ces infractions. Nous reviendrons, à l’occasion des
fonctions du commissaire de police, sur la distinction de la
police administrative et de la police judiciaire.

Il est même juge de simple police, dans certains cas, concurremment
avec le juge de paix (mais, dans la pratique, il
n’y a presque pas de maires qui remplissent ces fonctions) ,
ou bien il remplit auprès du juge de paix, statuant comme
juge de police, les fonctions du ministère public.
158 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
Mais nous n’avons à insister ici que sur ses attributions
administratives ou plutôt sur les fonctions qu’il est chargé
de remplir, comme agent du pouvoir central, réservant l’élude
de ses attributions comme agent de la commune.

108. En qualité d’agent du pouvoir central, le maire
est chargé de la publication des lois et règlements quand il y
est procédé par voie d’affiche, notamment dans le cas d’urgence
prévu par l’ordonnance du 18 janvier 1817.

Il est chargé de l’exécution des mesures de sûreté générale
(loi du 18 juillet 1857, art.

Il notifie aux intéressés les décisions de l’autorité supérieure.


Il participe à la répartition et à l’assiette des contributions
directes et publie les rôles de ces contributions.

Il dresse et revise les listes électorales qui servent aux
élections des membres du Corps législatif et des membres des
conseils généraux, d’arrondissement et municipaux.

Il participe à la rédaction de la liste préparatoire du jury
qui fonctionne en matière criminelle et en matière d’expropriation.


Il dresse le tableau annuel de recensement qui sert au recrutement
de l’armée.

Il est souvent appelé à éclairer par son avis l’administration
supérieure sur les demandes qui lui ont été adressées parles
citoyens.

Voilà une esquisse des fonctions du maire comme agent
du pouvoir central. Et il faut dire ici que, clans le cas où le
maire refuserait ou négligerait d’accomplir ces fonctions, le
préfet peut y procéder d’office lui-même ou par un délégué
spécial, en vertu de l’article 15 de la loi du 18 juillet.1837.

On remarquera peut-être que le pouvoir de prendre les
ADMINISTRATION LOCALE. 159
mesures nécessaires pour la police locale n’est pas compris
dans les attributions du maire comme agent de l’État. En
doctrine pure, il ne serait pas impossible de soutenir que
l’ordre dans chaque localité est une partie de l’ordre qui doit
régner dans tout l’État, et que la police locale est une branche
de la police générale. Mais on a vu que cette partie des attributions
du maire a été classée par la loi du 14 décembre 1789
parmi les pouvoirs propres aux municipalités. Cette classification
a été maintenue par la loi du 18 juillet 1857 ; nous
devons donc la respecter.

109. Il n’y a que peu de choses à dire sur les formes des
actes du maire comme agent du pouvoir central. Elles sont
très-variées, mais il n’y a rien de substantiel, pas de formalités
qui constituent une garantie spéciale pour les citoyens.

Le maire n’est jamais obligé de prendre l’avis d’un
conseil pour les actes qui ne concernent pas l’intérêt communal.


110. C’est au préfet, puis au ministre deTintérieur qu’il
faut s’adresser pour réclamer contre les actes du maire.

Dans le cas où il y a violation d’un droit, il y a un recours
ouvert devant la juridiction administrative.

111. Nous terminerons la hiérarchie des agents directs
chargés des intérêts généraux en disant quelques mots des
commissaires de police.

113. Il y a deux sortes de police : celle qui consiste à empêcher
le mal, le désordre, par des mesures de précaution et
de surveillanee, et celle qui consiste à constater les infractions
à la loi pour en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de
les punir ; la première s’appelle la police administrative, la
seconde est la police judiciaire.

Les commissaires de police ont été institués pour concourir
160 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
à la fois à la police administrative et à la police judiciaire.

En qualité d’agents de la police administrative, ils sont
placés sous les ordres du préfet pour les mesures de sûreté
générale et sous les ordres du maire pour les mesures de police
locale.

En qualité d’officiers de police judiciaire, ils sont sous la
direction des magistrats de l’ordre judiciaire.

113. Ils sont nommés par le chef de l’État.

D’après la loi du 28 pluviôse an VIII, ils étaient réservés
aux grandes agglomérations. Depuis cette époque, l’institution
a beaucoup varié ; tantôt elle a été étendue, tantôt elle a été
restreinte.

Aujourd’hui il y a un ou plusieurs commissaires de police
ordinaires dans les villes de plus de 5,000 âmes,—des
commissaires centraux dans les grandes villes, — des commissaires
cantonaux dont la juridiction s’étend à tout un canton ;
mais il y a un assez grand nombre de cantons où les commissaires
cantonaux ont été supprimés — enfin des commissaires
spéciaux, par exemple les commissaires spéciaux des chemins
de fer, dont l’organisation est réglée par l’ordonnance royale
du 15 novembre 1846 et le décret du 22 février 1855.

Le traitement des commissaires de police est à la charge
des communes, à l’exception de celui des commissaires spéciaux.


CHAPITRE III
DES AGENTS LOCAUX INSTITUÉS POUR DIVERS SERVICES ADMINISTRATIFS
D’INTÉRÊT GÉNÉRAL.114. Des divers services pour lesquels il a été institué des agents directs
spéciaux.115. De l’intendance militaire chargée de l’administration de l’armée de terre.
110. Des préfets maritimes, et des agents placés sous leurs ordres.117. Des recteurs et des agents préposés à l’administration de l’instruction
publique.118. Des agents du service sanitaire.
114. Nous avons dit que la hiérarchie des agents locaux,
qui commence par les préfets, était instituée pour l’ensemble
des services publics d’intérêt général et que le préfet, qui en
est le chef, correspondait avec les différents ministres ;
qu’ainsi, pour le service des ponts et chaussées, c’était par
l’intermédiaire du préfet que les ingénieurs recevaient et
demandaient les instructions du minisire des travaux publics.


Mais il y a quelques exceptions à cette règle. Il a été institué
des agents directs spéciaux, qui relèvent immédiatement
du ministre compétent, pour divers services, les uns militaires,
les autres civils, dont les besoins particuliers ont même
conduit à créer des circonscriptions particulières qui ne concordent
pas avec la division du territoire en départements, arrondissements
et communes.

Celte exception se produit pour les services administratifs
de l’armée de terre, de l’armée de mer, pour une partie du
service de l’instruction publique, et pour le service sanitaire.

102 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
115. Les préfets des départements, les sous-préfets et les
maires ne sont pas complètement étrangers à ce qui concerne
l’armée de terre. Le recrutement de l’armée est au
contraire une des opérations qui demande de leur part le plus
de soins, et le concours de l’autorité civile en pareil cas est
très-utile pour garantir les populations contre les entraînements
qu’on pourrait redouter de l’esprit militaire ; mais
ce n’est pas à eux qu’il appartient de diriger les services
administratifs de l’armée de terre.

On comprend aisément ce que sont ces services. Une des
conditions essentielles de la solidité d’une armée dans les
conditions ordinaires, et en réservant les prodiges exceptionnels
qu’enfantent à certains jours le patriotisme et l’enthousiasme,
c’est la régularité des approvisionnements nécessaires
à son action et à sa subsistance. Il faut que le renouvellement
des munitions et des armes soit assuré, que la distribution
des vivres, des effets d’habillement, de campement, le service
de santé soient régulièrement organisés, qu’il soit pourvu
au payement de la solde des troupes. Il faut que l’organisation
de ces services soit combinée en vue de fonctionner aussi
bien en temps de guerre sur le territoire étranger, qu’en
temps de paix sur le territoire de la France. Cette seule considération
devait conduire à créer dans ce but des agents directs
spéciaux ne relevant pas du préfet. D’un autre côté, on
a pensé que le commandement des troupes et les services administratifs
devaient être séparés, et cette séparation avait
même été poussée sous le premier empire à ce point qu’il
existait deux ministres pour le service de la guerre, l’un
chargé du recrutement des troupes et des opérations militaires,
l’autre chargé de l’administration de la guerre.

Ce n’est pas ici le lieu de retracer l’histoire de cette bran-
AGENTS DIRECTS SPÉCIAUX. 105
cite de l’administration 1. Nous devons nous borner à indiquer
que l’oeuvre de la direction et du contrôle de l’administration
militaire est confiée au corps de l’intendance militaire
recruté parmi les officiers de l’armée à la suite de concours,
et qui a sous ses ordres un corps d’officiers d’administration.


C’est aux officiers de l’intendance qu’il appartient d’ordonnancer,
par délégation du ministre, les dépenses de
l’armée, et de passer, en général sous l’approbation du
ministre, des marchés pour la fourniture des objets nécessaires
aux services militaires.

Il y a plusieurs grades dans le corps de l’intendance : adjoints,
sous-intendants, intendants, intendants généraux.

Les officiers de l’intendance suivent les armées en temps
de guerre, et dans ce cas ils sont répartis entre les différents
corps d’armée suivant les besoins. En temps de paix, ils sont
répartis entre les divisions militaires.

Il y a en France vingt-deux divisions militaires à la tête
desquelles sont placés des généraux de division, et dont
chacune comprend plusieurs départements.

Chaque département forme une subdivision à la tête de laquelle
est placé un général de brigade.

Les divisions sont groupées, depuis quelques années, en
six grands commandements militaires confiés le plus souvent
à des maréchaux de France.

Les officiers de l’intendance militaire peuvent être remplacés
soit par des officiers de l’armée, soit par des fonctionnaires
civils pour le service d’administration qui leur est confié,
par exemple pour le visa de la feuille de route, qui donne, aux
1 Cette histoire a été brillamment résumée devant le Corps législatif à la séance du
14 juin 1805, par le regrettable M. Darricau, alors conseiller d’État, directeur de l’administration
de la guerre.164 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
militaires en voyage, droit à une indemnité et au transport
à prix réduit dans les chemins de fer. Leurs suppléants sont
les commandants de place ; et, dans les villes ou communes
qui ne sont pas places de guerre : le secrétaire général de la
préfecture, ou un conseiller de préfecture, au chef-lieu de
département, le sous-préfet au chef-lieu de l’arrondissement,
le maire dans les autres communes.

116. Pour les services administratifs de l’armée de mer, il
y a aussi des agents directs spéciaux.

A leur tète sont placés les préfets maritimes qui relèvent
directement du ministre de la marine.

L’organisation des préfectures maritimes a varié. Aujourd’hui
le littoral de la France est divisé en 5 arrondissements
maritimes, dont les chefs-lieux sont : Cherbourg, Brest, Lorient,
Rochefort et Toulon. Chacun des arrondissements est
divisé en sous-arrondissements qui se subdivisent, au point
de vue spécial du service de l’inscription maritime instituée
pour le recrutement des équipages, en quartiers, sous-quartiers
et syndicats.

Les services maritimes confiés au préfet maritime et aux
agents placés sous ses ordres, commissaires, sous-commissaires
de la marine et syndics, comprennent tous les approvisionnements
des ports en matériel de toute sorte, — les constructions
navales, — les travaux des ports militaires (le concours
des ingénieurs des ponts et chaussées est réclamé pour
cette catégorie de travaux où plusieurs d’entre eux se sont illustrés) ,
— l’ordonnancement de toutes les dépenses qu’entraîne
cette vaste administration, — enfin le recrutement de
l’armée de mer au moyen de l’inscription maritime.

117. Pour l’administration de l’instruction publique) qui
comprend la direction des établissements de l’État et la sur-
AGENTS DIRECTS SPÉCIAUX. 105
veillance des établissements libres, il y a une hiérarchie spéciale
qui ne relève généralement pas du préfet.

Le territoire français est divisé, depuis la loi du 14 juin
1854, en seize académies. Il y a eu, à diverses époques, des circonscriptions
toutes différentes : en 1808, on comptait vingtsept
académies ; en 1850, le nombre avait été porté à quatrevingt-six.


A la tête de chacune des académies est placé un recteur
qui a, sous l’autorité du ministre de l’instruction publique,
la direction de l’instruction supérieure et de l’instruction secondaire
en ce qui touche l’enseignement, le personnel et
l’administration, et qui a la direction de l’instruction primaire
au point de vue scolaire seulement. C’est aux préfets
qu’a été confié le surplus de la direction de l’enseignement
primaire, le recrutement et la discipline du personnel cl le
service financier.

Auprès du recteur est placé un conseil académique qui
veille au maintien des méthodes d’enseignement et donne son
avis sur les questions d’administration, de finances ou de discipline
qui intéressent les établissements d’enseignement secondaire
et supérieur.

Auprès du préfet se trouve placé le conseil départemental
qui ne s’occupe que de l’instruction primaire au point de vue
administratif et financier.

Le conseil académique et le conseil départemental ont aussi
des pouvoirs de juridiction que nous mentionnerons plus loin.

118. Il y a encore une agence locale qui ne relève pas du
préfet. C’est l’agence préposée au service de la police sanitaire,
c’est-à-dire, non pas à tout le service de la salubrité publique,
mais au service organisé pour prévenir autant que
possible la France de l’invasion des maladies pestilentielles
166 DE 'L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
venues des pays étrangers, en imposant aux bâtiments qui se
présentent dans les ports de mer des épreuves de purification
qui varient suivant les craintes qu’inspire l’état du pays d’où
ils viennent.

Beaucoup de médecins paraissent croire que, dans un grand
nombre de cas, ces épreuves sont illusoires et sont un regrettable
obstacle au commerce. Mais les populations s’émeuvent
facilement, en présence des ravages causés par des maladies
pestilentielles, et l’administration doit savoir compter même
avec les préjugés quand la paix publique pourrait être compromise.


Autrefois il y avait, dans les principaux ports de mer, des
intendances et commissions sanitaires instituées sous la forme
d’agence collective. Un décret du 24 décembre 1850 les a
remplacées par des agents, assistés de commissions qu’ils
doivent consulter dans les cas graves.

Le chef de service dans chaque arrondissement maritime
porte le titre d’agent principal ou de directeur de la santé.
Il relève du ministre de l’agriculture, du commerce et des
travaux publics.

CHAPITRE IV
DES AGENTS AUXILIAIRES110. Des diverses catégories d’agents auxiliaires.120. Agents de préparation. — Bureaux des ministères et des préfectures.121. Inspecteurs.122. Agents d’exécution. — Division.125. Agents des services financiers. — Origines diverses des ressources de
l’État.124. Administration des contributions directes.12a. Administration des domaines, de l’enregistrement et du timbre.126. Administration des contributions indirectes. — Administration des
douanes.127. Administration des forêts.128. Administration des manufactures de l’État.129. Administration des postes.150. Des trésoriers-payeurs généraux et des agents placés sous leurs ordres.151. Circonscriptions spéciales organisées pour certains services financiers.152. Agents d’exécution des services destinés à satisfaire les besoins du
public.155. Mode de nomination des agents auxiliaires.
110. Il nous reste, pour terminer ce qui concerne les agents
préposés à l’administration des intérêts généraux du pays,
à traiter des agents auxiliaires qui assistent les agents directs
dans l’accomplissement de leur tâche.

On a déjà vu dans quel but la législation avait concentré
entre les mains d’un petit nombre d’agents l’autorité directe
sur les citoyens 1 Il suit de là qu’un grand nombre d’agents
auxiliaires sont nécessaires pour préparer et pour exécuter les
actes des autorités auxquelles l’action directe est confiée.

Il y en a de diverses sortes :

Les uns qui n’ont généralement pas de rapports avec les
1 Page 74.168 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
citoyens, les autres qui sont en rapport avec eux pour exécuter
les actes de l’autorité administrative.

Les premiers, qui ont plus particulièrement encore le caractère
d’agents auxiliaires, s’il est possible, sont les employés
des bureaux et les inspecteurs des divers services.

Quant aux agents d’exécution, bien qu’ils soient en rapport
avec le public à qui ils ont souvent à adresser des injonctions,
ils n’en sont pas moins agents auxiliaires, parce qu’ils ne
peuvent agir qu’en vertu des ordres d’un agent direct.

120.. Parlons d’abord des employés des bureaux.

Dans chaque ministère, auprès de chaque préfet, sous-préfet,
maire, etc., il y a des bureaux avec une hiérarchie qui,
dans les grandes administrations, s’échelonne depuis le secrétaire
général en passant par les directeurs généraux, directeurs,
chefs de division, chefs de bureaux, sous-chefs, jusqu’au
commis de dernière classe, simple expéditionnaire.

Il s’élabore là des travaux considérables. Par exemple,
dans les bureaux des ministères, se préparent les rédactions
premières des lois, qui passent ensuite au conseil d’État pour
être portées au Corps législatif et au Sénat, les projets de règlements
d’administration publique, tous les actes du Chef
de l’État, puis toutes les décisions ministérielles qui intéressent
les agents de l’administration ou les citoyens.

Il y a, parmi les employés des bureaux, quoi qu’on en dise
parfois, beaucoup de lumières et de bonne volonté, non-seulement
clans les rangs supérieurs, mais aussi dans les rangs
inférieurs où le mérite est souvent obligé d’attendre longtemps
sa récompense. Ils ne sont pas sans défauts, mais quelle
institution n’a pas les siens, même celle qui se donne la
mission de critiquer toutes les autres !

Quant aux bureaux des préfectures, on se plaint souvent de ce
AGENTS AUXILIAIRES. 109
que l’instruction n’y est pas toujours à la hauteur des fonctions,
quoiqu’ils’y trouve des hommes d’un vrai mérite. Nous nenous
en étonnons pas. Il faut peut-être plus de science pour
être chef de bureau dans une préfecture que pour être chef de
division dans un ministère. En effet, chaque bureau de préfecture
correspond parfois à un ministère tout entier et l’employé
inférieur est obligé d’avoir la connaissance des diverses
branches de la législation dont l’application est confiée dans
les bureaux de Paris à une série de personnes distinctes.

C’est une des raisons pour lesquelles les mesures prises par
les décrets du 25 mars 1852 et du 15 avril 1861, sous le nom
de décentralisation, et que nous avons qualifiées de déconcentration,
peuvent enlever aux administrés et à l’intérêt public
certaines garanties, qu’une expédition plus prompte des affaires
ne saurait ni remplacer ni compenser.

121. Les ministres, assistés par leurs bureaux, se font en
outre éclairer par des inspecteurs qui leur rendent compte
de la manière dont les services publics sont, gérés par les
agents locaux.

Ainsi au ministère de l’intérieur sont attachés des inspecteurs
généraux des prisons, des établissements de bienfaisance,
des asiles d’aliénés, des archives ; au ministère de
l’instruction publique, des inspecteurs généraux de l’enseignement
supérieur, de l’enseignement secondaire et de l’enseignement
primaire ; au ministère de l’agriculture, du
commerce et des travaux publics, des inspecteurs généraux
de l’agriculture, des inspecteurs généraux des ponts et chaussées,
des mines et des chemins de fer ; au ministère des finances,
des inspecteurs généraux des finances.

Nous ne donnons là que des exemples. Il y a en outre des
inspecteurs attachés aux services locaux.
13170 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
122. Nous venons maintenant à la seconde série des
agents auxiliaires : les agents d’exécution, qui sont en rapport
avec le public.

Cette qualité n’exclut pas la mission de préparer aussi
certains travaux de l’administration active, mais c’est leur
qualité dominante.

Il y a un certain nombre de services, dépendant de différents
ministères, qui sont ainsi organisés soit pour recevoir
du public l’argent destiné à former la bourse commune, soit
pour rendre au public les services en vue desquels est organisée
la société.
Nous devons en donner ici une idée générale.
Commençons par les services financiers, ceux qui recueillent
les ressources destinées à l’entretien des services publics.
123. Les ressources de l’Élat ont diverses origines. D’abord
le produit des domaines que l’État possède à titre de propriétaire,
dans les mêmes conditions* qu’un simple particulier,
notamment des forêts nationales. C’est la première des ressources
dans l’ordre chronologique et logique, mais avec les
besoins croissants des gouvernements dans les pays civilisés,
c’est la moindre de toutes en importance. Il faut y joindre,
dans le même ordre d’idées, les produits que l’État retire du
domaine public, c’est-à-dire des portions du territoire affectés
à l’usage du public, par exemple le droit de pêche dans
les cours d’eau navigables et flottables et les redevances imposées
aux particuliers pour la jouissance exclusive, qui peut
leur être concédée, de certaines parties du domaine public.

La principale ressource consiste dans les impôts ou contributions
auxquelles sont assujettis les citoyens en vertu de lois
générales et des voles annuels du Corps législatif.

On divise les impôts en deux grandes catégories au point
AGENTS AUXILIAIRES. 171
de vue de la forme dans laquelle ils se perçoivent : les impôts
directs, les impôts indirects.

Les premiers sont perçus au moyen d’états ou de rôles nominatifs,
sur lesquels chaque redevable est inscrit, par
exemple la contribution foncière, assise sur le revenu des
immeubles bâtis ou non bâtis. Les autres contributions se
perçoivent indirectemeut, c’est-à-dire indépendamment du
nom de la personne du contribuable, soit à l’occasion des actes
juridiques que font les citoyens ou des mutations de propriété,
soit à l’occasion de la fabrication, de la circulation ou de la
vente de certains produits, comme le droit sur les sucres et les
boissons, soit encore à l’occasion du passage des marchandises
à la frontière, comme les droits de douanes.

Enfin, d’autres impôts sont perçus sous une troisième forme:
la législation a attribué à l’État, tantôt dans une vue purement
fiscale, tantôt par des motifs de sécurité publique, le monopole
de certaines opérations, comme le transport des lettres, ou le
monopole de la fabrication et de la vente de quelques objets .
le tabac, la poudre à feu.

Telles sont les diverses origines des ressources de l’État.
le soin de recouvrer ces différentes ressources est confié à un
grand nombre d’agents spéciaux placés sous la direction du
ministre des finances et qui sont répartis dans les différentes
circonscriptions du territoire avec le caractère d’agents auxiliaires.
Mentionnons ces diverses administrations.

124. D’abord l’administration des contributions directes.
Elle est chargée d’asseoir les impôts directs et de préparer les
titres de recouvrement, qui ne sont exécutoires contre les contribuables
que lorsqu’ils ont été signés par le préfet. C’est
elle aussi qui discute les réclamations formées contre les
rôles ; mais elle n’est pas chargée d’encaisser les sommes
172 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
dues par les contribuables. Les impôts directs sur lesquels nous
aurons occasion de revenir, sont : 1° la contribution foncière
assise sur le revenu des immeubles bâtis et non bâtis ; 2° la
contribution personnelle et mobilière qui comprend deux taxes:
la taxe personnelle due par chaque habitant jouissant de ses
droits et non réputé indigent et qui est égale à la valeur de trois
journées de travail ; la taxe mobilière établie surtoute habitation
meublée ; 5° la contribution des portes et fenêtres ; 4° la
contribution des patentes établie sur les profits présumés des
professions ; 5° enfin la taxe dite des biens de mainmorte à
laquelle sont assujettis les établissements publics pour tenir
lieu des droits de mutation entre-vifs et par décès.

125. L’administration des domaines, de l’enregistrement
et du timbre. Elle est préposée à la perception de deux impôts
sur les actes juridiques et sur les mutations de propriété
qu’on appelle droit d’enregistrement et droit de timbré, et
de quelques droits qui s’y rattachent : droit de greffe, droits
sur les hypothèques, ainsi que du recouvrement des amendes
et des condamnations prononcées par les tribunaux de l’ordre
judiciaire ou par les juridictions administratives pour infraction
à la loi.

Elle est en outre chargée de la gestion des domaines de
l’État, de ceux que l’État possède comme un propriétaire prive
et qui ne sont pas affectés au service public, à l’exception des
forêts, gérées par une administration spéciale. Elle perçoit
aussi les revenus que l’État retire de quelques parties du domaine
public.

Enfin c’est à elle qu’est confié le soin de vendre les effets
mobiliers de toute espèce appartenant à l’État, mis hors de
service.

126. L’administration des contributions indirectes. Les
AGENTS AUXILIAIRES. 175
recettes perçues par les soins de cette administration et auxquelles
on réserve dans la pratique le nom de contributions
indirectes, bien que plusieurs autres impôts aient le même
caractère, sont notamment les droits sur les boissons, sur
le sel, sur la fabrication du sucre, sur les voitures publiques,
les droits de navigation établis sur les fleuves, rivières
et canaux, les droits de bac et passage d’eau.

L’administration chargée de la perception des droits de
douanes, réunie, depuis 1851, à l’administration des contributions
indirectes, en a été séparée par un décret du 19
mars 1869.

127. L’administration des forêts est préposée, non-seulement
à la gestion des forêts de l’État, mais 1 à celle des forêts
des communes, hospices et autres établissements publics.
Elle a été chargée jusqu’en 1862 du service de la pêche dans
les cours d’eau navigables et non navigables ; mais ce service
rentre aujourd’hui dans les attributions de l’administration
des ponts et chaussées.

128. L’administration des manufactures de l’État s’occupe
de la fabrication et de la vente des tabacs et de la poudre à
feu qui entre dans le commerce.

129. L’administration des postes comprend deux services :
la poste aux lettres et la poste aux chevaux. Elle a le monopole
du transport des lettres, journaux, ouvrages périodiques,
prospectus, circulaires, et elle se charge en outre du transport
des livres, paquets et papiers..

On remarque que l’administration des postes, comme l’administration
des manufactures de l’État, apporte un service
au public en même temps qu’elle fait une recette pour l’État.

130. Toutes les ressources recueillies par les agents de ces
diverses administrations sont centralisées dans les caisses des
174 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.
agents qui ont pour mission spéciale de les recueillir et de les

employer au payement des dépenses publiques.

Un trésorier-payeur général, qui réside au chef-lieu du département,
a sous ses ordres des receveurs des finances dans
chaque arrondissement et des percepteurs. Il dirige à la fois
le service de la recette des revenus de l’État et le service du
payement des dépenses publiques dans le département. La
réunion des fonctions de receveur général et de payeur date
d’un décret du 21 novembre 1865. Nous aurons occasion
de revenir sur le caractère et l’importance des fonctions du
trésorier-payeur général.

131. Les circonscriptions entre lesquelles ces agents sont
répartis, correspondent parfois avec les circonscriptions
établies pour la hiérarchie des agents directs, mais elles ne
coïncident jamais complètement avec elles, et quelquefois
elles s’en écartent absolument.

Ainsi il y a dans chaque département un directeur de l’enregistrement
et des domaines,—des contributions directes,—
des contributions indirectes,— des postes.Mais il n’y a pas toujours
un agent de ces services dans le chef-lieu d’arrondissement ;
enfin, il n’y a aucun service qui ail des agents dans
toutes les communes.

Pour l’administration des forêts, il y a une circonscription
toute spéciale correspondant à un service dont l’importance
varie sensiblement dans les différentes portions du territoire.
Il y a 52 conservations forestières, 140 inspections, et 477
cantonnements. Les conservateurs, inspecteurs, sous-inspecteurs,
gardes généraux et gardes particuliers sont répartis
entre ces circonscriptions.

Pour le recouvrement des droits de douanes qui ne se perçoivent
qu’à la frontière, il y a aussi une circonscription spéciale.
AGENTS AUXILIAIRES. 175
La frontière est partagée entre 50 directions qui sont ordinairement
dans les chefs-lieux de département, mais qui sont
parfois dans des chefs-lieux d’arrondissement.

II y a également des circonscriptions particulières pour les
manufactures de l’État.

132. Après les agents auxiliaires des services financiers,
il faut énumérer les agents des services qui ont pour but
de satisfaire aux besoins du public.

I. Le service de l’instruction publique en compte un certain
nombre.

Nous avons déjà signalé, parmi les agents directs, le recteur,
chef du service local de l’instruction publique, du moins pour
l’enseignement supérieur et secondaire.

Les professeurs et instituteurs ne doivent pas être considérés
comme agents de l’administration. Nous n’avons à énumérer
sous ce titre que ceux qui s’occupent de la gestion
économique des établissements d’instruction de l’État, les
proviseurs et économes des lycées.

Pour l’instruction publique aussi, il y a, nous l’avons dit,
une circonscription spéciale.

II. Nous ne faisons que mentionner le service des ponts et
chaussées ; nous consacrerons un titre spécial à l’étude de
l’administration et du corps des ingénieurs des ponts et chaussées.


III. La surveillance de l’exploitation des mines, des carrières
, la police des machines à vapeur et divers services accessoires
sont confiés au corps des ingénieurs des mines qui
dépend, comme le corps des ingénieurs des ponts et chaussées,
du ministre des travaux publics, et se recrute, comme
le corps des ponts et chaussées, à l’École polytechnique. La
spécialité du service des mines ne permet pas qu’il y ait des
176 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX,
ingénieurs de ce service dans tous les départements, encore
moins dans tous les arrondissements.

IV. L’administration des lignes télégraphiques, qui dépend
du ministre de l’intérieur, prend tous les jours de nouveaux
développements pour rendre au public de nouveaux services.
Il a été question à diverses reprises de réunir cette administration
à l’administration des postes. Mais alors même que
cette réunion, qui paraît présenter certaines difficultés, se
réaliserait, l’administration des lignes télégraphiques ne peut
pas encore être considérée comme une agence financière.
Dans l’état actuel des choses, les dépenses du service dépassent
encore les recettes qu’il procure.

V. L’administration des haras, qui a dépendu successivement
du ministère de l’agriculture et du ministère de la maison
de l’Empereur, et qui, aujourd’hui, est placée sous la
direction du grand écuyer de l’Empereur, exerce une action
considérable sur la production et l’élève des chevaux.

Voilà pour les services civils.

VI. Nous pouvons rappeler ici les agents auxiliaires des
services administratifs militaires et maritimes que nous avons
déjà mentionnés.

133. Comment sont nommés les agents auxiliaires ? Il
faut distinguer. Parmi les agents auxiliaires intérieurs, il n’y
en a qu’un petit nombre qui soient nommés par le chef de
l’État : les secrétaires généraux des ministères, les directeurs
généraux et les directeurs. Les autres employés des ministères
sont nommés par le ministre, — les employés des préfectures
sont nommés par les préfets.

Parmi les agents auxiliaires qui sont en rapport avec le
public, il y en a un grand nombre qui sont nommés par
l’Empereur, ce qui relève leur situation et leur donne plus
AGENTS AUXILIAIRES. 177
d’autorité. Ainsi les directeurs des services financiers dans
chaque déparlement, les trésoriers-payeurs généraux, les receveurs
d’arrondissement, les ingénieurs des ponts et chaussées
et des mines.

Les autres agents sont nommés par les ministres, par les
directeurs généraux (pour les administrations financières) ,
ou par les préfets.
TITRE II
De l’administration des intérêts locauxChapitre premierDES DÉPARTEMENTS134. Division du sujet.155. Notions historiques sur la constitution de la personnalité civile du département.136. Situation respective du préfet, comme agent du département, et du conseil
général.137. Attributions du préfet comme représentant du département.138. Du conseil général. — Son organisation.139. Mode de procéder du conseil général.140. Attributions du conseil général. — Division en trois catégories.141. Attributions relatives aux intérêts généraux.142. De la répartition des impôts directs.145. Attributions du conseil général relativement aux intérêts propres du département.
— Division. — Esprit de la loi du 10 mai 1838 et de celle du 18
juillet 1866.144. Matières sur lesquelles le conseil général statue définitivement et droit
de contrôle réservé au gouvernement à l’égard des délibérations du conseil
général.145. Matières sur lesquelles le conseil général délibère, sauf approbation de
l’autorité centrale.146. Pouvoir du conseil général pour le vote des recettes et des dépenses
départementales.147. Attributions du conseil général relativement aux intérêts des communes,
134. Nous venons devoir tous les organes institués pour la
gestion des intérêts généraux du pays personnifiés dans l’Etat.

Il faut voir maintenant les organes institués pour la gestion
des intérêts locaux.

Nous avons à étudier l’administration propre des départe-
DES DÉPARTEMENTS. 179
ments et des communes considérés comme communautés
territoriales et nous y joindrons celle de l’arrondissement,
bien que sa personnalité civile soit aujourd’hui effacée, parce
qu’il y a encore quelques traces, dans l’arrondissement, de la
représentation des intérêts locaux.

Commençons par l’administration des départements.

135. Il faut remonter au delà de 1789 pour retrouver les
antécédents des départements considérés comme personnes
civiles ou au moins comme communautés, ayant des intérêts
distincts des intérêts généraux du pays.

Nous avons déjà dit que, avant 1789, certains pays, appelés
pays d’états, avaient, tout en étant soumis à la souveraineté
du roi, gardé le droit d’établir, par des organes locaux généralement
émanés d’une élection, les impôts nécessaires
pour les dépenses publiques, et que, après avoir prélevé sur le
produit de ces impôts une part au profit du roi chargé des
services généraux, ils employaient eux-mêmes à leur profit le
surplus en travaux publics et dépenses d’intérêt local.

Une organisation analogue avait été appliquée sous le règne
de Louis XVI, et à la veille même de la Révolution, à un certain
nombre de généralités des pays d’élections qui jusque-là
avaient été administrés directement et exclusivement par les
agents du roi.

L’Assemblée constituante qui tenait beaucoup, dans l’intérêt
de l’établissement de l’unité nationale, à supprimer les
anciennes provinces où la liberté ne se montrait que sous la
forme du privilége, ne voulait pas supprimer toute distinction
entre les intérêts généraux et les intérêts locaux. Elle ne voulait
pas surtout enlever aux citoyens la gestion de leurs affaires.
Loin de là, elle avait au contraire confié, non-seulement
la gestion des intérêts locaux, mais même la gestion des in-
180 DE 'L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
térêts généraux aux mandataires des citoyens, à des assemblées
électives locales, sans aucun concours d’un agent du
gouvernement.

La distinction des objets compris dans l’administration
locale et des objets compris dans l’administration générale
n’était pas très-nettement faite dans la loi des 22 décembre
17898 janvier 1790. Mais on voit dans la loi,
en forme d’instruction, des 12-20 août 1790 que certaines
dépenses étaient mises à la charge des départements, par
exemple les dépenses de la construction et de l’entretien des
voies de communication, des chemins, canaux navigables
et des ponts.

La loi des 22 décembre 1789-janvier 1790 prévoyait
du reste le cas où il serait nécessaire aux assemblées de département
de se créer des ressources, puisqu’elle décidait que
ces assemblées ne pouvaient établir aucun impôt ni faire aucun
emprunt sans l’autorisation du Corps législatif (section
III, art. 6).

Supprimée momentanément, en l’an II, par la Convention,
au moment où la crainte du fédéralisme ne laissait pas aux
pouvoirs publics toute leur liberté d’esprit, la distinction
entre les dépenses générales et les dépenses locales reparut
bientôt. On peut le voir dans les lois du 28 messidor an IV,
du 15 frimaire an VI et du 11 frimaire an VII

La loi du 28 messidor an IV, qui divisait les dépenses publiques,
fit ainsi la part des départements : « Les dépenses des
administrations centrales, des corps judiciaires, de la police
intérieure et locale, de l’instruction publique et des prisons
seront à la charge des départements sous le nom de dépenses
d’administration. » Il devait y être pourvu par un prélèvement
en sous additionnels.
DES DÉPARTEMENTS. 181
La loi du 15 frimaire an VI y ajoutait les dépenses de l’entretien
des édifices publics (art. 5).

Celle du 11 frimaire an VII prévoyait en outre (art. 15) 
les autres dépenses autorisées par les lois et nécessaires au
département.

Ce système s’est maintenu et développé constamment, et
l’existence propre du département a toujours été en s’accentuant
davantage.

On est arrivé bientôt à le considérer, non pas seulement
comme une circonscription qui a des intérêts distincts de
ceux de l’État et qui supporte des charges spéciales, à raison
de ces intérêts distincts, mais aussi comme un propriétaire
capable de posséder, d’acquérir et de faire tous les actes d’administration
et de gestion qu’entraîne la propriété.

Ainsi, sous le premier empire, un décret du 9 avril 1811
avait fait concession aux départements, arrondissements et
communes de la pleine propriété des édifices et bâtiments
nationaux occupés par les services de l’administration, des
cours et tribunaux, et de l’instruction publique, à la charge
de supporter les dépenses d’entretien et de réparation de ces
bâtiments. C’était bien les reconnaître propriétaires.

Toutefois le caractère de personne civile était encore, dans
certains cas, contesté aux départements. Ainsi, lorsque le
décret du 16 décembre 1811 eut divisé les routes en routes
impériales et roules départementales, laissant, pour la plus
grande partie, à la charge des départements les frais de construction
ou d’entretien de la seconde catégorie de routes,
l’administration des domaines contesta pendant longtemps aux
départements la propriété du sol des routes départementales,
non-seulement des anciennes routes que l’État leur avait remises
pour les entretenir, mais même des routes nouvelles
182 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
ou des portions nouvelles de roules anciennes dont le terrain

avait été acquis à leurs frais.

Le 27 avril 1854, le conseil d’État a enfin, dans un avis
qui a été adopté par le ministre des finances, émis l’opinion
que le décret de 1811 n’avait pas concédé aux départements
la propriété des anciennes routes, mais que la propriété des
nouvelles routes ou des portions nouvelles de routes anciennes
devait leur être reconnue. De telle sorte que, en cas de déclassement
d’un route et de vente du sol, c’était l’État, dans
le premier cas, le département, dans le second, qui devait
profiter du prix de vente. Nous reviendrons plus tard sur cette
question.

Au surplus, depuis la loi du 10 mai 1858, il n’est plus
possible qu’une discussion s’élève sur la personnalité civile
du département.

136. Comment les intérêts du département sont-ils gérés
et administrés dans l’organisation actuelle ?

Depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, la gestion des intérêts
du département est partagée entre le préfet et le conseil général
du département.

On voit reparaître ici le préfet dont nous avons étudié les
attributions comme représentant de l’État. Depuis l’an VIII,
le législateur a pris le contre-pied du système de l’Assemblée
constituante.

L’expérience faite de 1789 à l’an VIII l’avait éclairé.
On s’était mal trouvé de confier aux autorités élues par les
citoyens la gestion des intérêts de l’État. » Les contributions
publiques ne rentraient pas dans les caisses du Trésor. En
l’an VIII, la rédaction des rôles des contributions directes
était en retard de quatre ans. On a donc chargé un agent du
gouvernement de la gestion des intérêts généraux ;
DES DÉPARTEMENTS. 183
Mais en même temps on lui a confié la gestion des intérêts
locaux. Est-ce un tort ? Faut-il donner au département un
ao-ent spécial, soit un agent unique, soit une agence collective ?
Ce sont des questions d’avenir ; nous nous bornons, pour
le moment, à exposer la législation actuelle.

Ainsi le préfet est l’agent du département. Mais on donne
une idée fausse des relations du préfet et du conseil général
quand on représente le conseil général comme placé à côté
du préfet pour l’éclairer sur les intérêts du département.

La situation toute spéciale de ce conseil, comme des conseils
municipaux, est une des raisons qui nous ont amené à présenter
séparément l’exposé de l’administration des intérêts généraux
et de l’administration des intérêts locaux.

Pour les intérêts généraux, les agents administratifs prennent
des décisions sous leur responsabilité et sous le contrôle
du Corps législatif. Mais avant de prononcer ils doivent ou
peuvent s’éclairer en consultant des assemblées, des conseils
qui leur donnent des avis dont ils tiennent tel compte que de
droit. Par exemple, le ministre des travaux publics consulte
le conseil général des ponts et chaussées sur les projets de
travaux, et généralement il suit son avis. Mais il pourrait ne
pas le suivre.

Quand il s’agit des intérêts locaux, les conseils placés auprès
des agents ont un autre caractère. Ils jouent plutôt un rôle
analogue à celui du Corps législatif quelle rôle de conseils
donnant des avis. Ils prennent des décisions ; non-seulement
ils contrôlent, mais ils dirigent l’action des préfets et des
maires. Le conseil est la tête, l’agent n’est plus que le bras.

Cela était déjà vrai sous l’empire de la loi du 10 mai 1838 ;
c’ est encore bien plus vrai sous l’empire de la loi du 18 juillet
1866 qui a étendu notablement les pouvoirs propres du
184 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
conseil général et restreint dans la même mesure le droit de

contrôle du pouvoir central.

137. Quelles sont les attributions du préfet comme représentant
le département ?

Il est l’ordonnateur de toutes les dépenses du département
telles qu’elles sont déterminées dans le budget voté par le
conseil général et il rend compte au conseil général (art. 23
et 24 de la loi de 1838) 1.

Il représente le département pour les actes qu’entraîne la
gestion de ses propriétés, pour les acquisitions et les aliénations
à faire. Il le représente pour tous les contrats à passer en
vue de l’exécution des travaux publics départementaux. Il
dirige ces travaux.

Il représente aussi le département devant les tribunaux civils
ou administratifs. Seulement quand le département plaide
contre l’État, le préfet représente l’État et c’est un membre
du conseil de préfecture qui représente le département (art,
36 de la loi du 10 mai 1838).

Enfin il nomme les employés rétribués sur les fonds du
département.

Voilà les actes que le préfet est chargé de faire au nom du
département.

138. Passons maintenant au conseil général ; et voyons
d’abord son organisation.

Il a déjà été dit que les assemblées départementales créées en
1789, réorganisées en l’an III, étaient desassemblées électives.

Le principe de l’élection fut sensiblement atténué en l’an VIII.
Aux termes de l’article 18 de la loi du 28 pluviôse an VIII,
qui tombait dans un excès opposé à celui de la législation de
1 Nous verrons plus loin que l’ingénieur en chef des ponts et chaussées est sousordonnateur
pour les dépenses des routes départementales.DES DÉPARTEMENTS. 185
1790, les membres du conseil général étaient nommés par le
Premier consul.Il est vrai qu’ils devaient être pris sur une liste
de notabilité départementale formée par les électeurs. Mais cette
liste cessa bientôt d’être consultée et la nomination fut faite
directement par le gouvernement impérial. La Restauration
suivit ces traditions. Un projet de réorganisation des assemblées
de département, qui substituait l’élection par les citoyens
à la nomination par le gouvernement, fut proposé à la Chambre
des députés en 1828 : il échoua. C’est seulement par la
loi du 22 juin 1855 que le régime électif a été rétabli. Ce
régime a été maintenu par les lois du 5 juillet 1848 et 7
juillet 1852, qui ont appliqué le suffrage universel à l’élection
des membres des conseils généraux comme à l’élection des
députés au Corps législatif.

Le conseil général est composé d’autant de membres qu’il
y a de cantons (loi du 22 juin 1853, modifiée par la loi du 5
juillet 1848 et celle du 7 juillet 1852). Les électeurs de
chaque canton, appelés à élire un membre du conseil, sont
tous les Français âgés de 21 ans accomplis, jouissant de leurs
droits civils et politiques et habitant la commune depuis six
mois au moins. Le vote a lieu par commune. Le recensement
se fait au chef-lieu de canton.

Pour être éligible au conseil général, il faut jouir des
droits civils et politiques, être âgé de 25 ans et avoir un domicile
dans le département ou bien y payer une contribution
directe (loi du 5 juillet 1848, art.i4).

Il y a incompatibilité entre les fonctions de membre du
conseil général et certaines situations.

Les incompatibilités sont absolues ou relatives. Ainsi les
préfets, sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et
les conseillers de préfecture ne peuvent être membres du
14186 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
conseil général dans aucun département. Il en est de même
des agents et comptables employés à la recette, à la perception
ou au recouvrement des contributions et au payement
des dépenses publiques de toute nature.

Au contraire, certains fonctionnaires ou employés ne peuvent
être membres du conseil général dans le département ; où
ils exercent leurs fonctions ; mais ils peuvent l’être dans les
autres départements. C’est le cas des ingénieurs des ponts et
chaussées et des architectes (loi de 1833, art. 5).

Nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux.

En cas de vacance, il est procédé à une nouvelle élection
dans le délai de deux mois. La vacance peut se produire par
suite de différentes causes, par décès, par démission explicite
ou implicite (tout membre qui manque à deux sessions consécutives,
sans excuses légitimes admises par le conseil, est
considéré comme démissionnaire, en vertu de l’article 7 de
la loi de 1833)  ; enfin par la perte des droits civils et politiques.


Les conseils généraux sont nommés pour neuf ans ; ils se renouvellent
par tiers tous les trois ans (art. 8 de la loi de 1853).

La dissolution d’un conseil général peut être prononcée par
le chef de l’État. En cas de dissolution, il est procédé à une
élection dans le délai de trois mois (art. 6 de la loi de 1852).

139. Le conseil général a, chaque année, une session ;
mais il ne peut se réunir qu’en vertu d’une convocation qui
se fait par décret impérial (art. 12 de la loi de 1833). Il
peut y avoir des sessions extraordinaires.

Depuis 1852, les présidents, vice-présidents et secrétaires
sont nommés par l’Empereur (art. 5 de la loi de 1852).

Le préfet installe le conseil général. Il y a entrée et est
entendu quand il le demande. Il assiste aux délibérations,
DES DÉPARTEMENTS. 187
excepté lorsque le conseil délibère sur ses comptes (art. 12 de
la loi de 1855). Les séances ne sont pas publiques, mais les
comptes-rendus peuvent être publiés.

Toute délibération prise en dehors des sessions légales est
nulle. La nullité est déclarée par un arrêté du préfet pris en
conseil de préfecture (art. 15 de la loi de 1853).

Tels sont, en résumé, l’organisation et le mode de procéder
du conseil général.

140. Quant à ses attributions, elles se divisent en trois
catégories.

Il est institué principalement pour la gestion des intérêts
du département ; mais il a, en outre, des fonctions relatives aux
intérêts généraux du pays et des fonctions relatives aux intérêts
des communes.

Les fonctions rentrant dans les deux premières catégories
étaient nettement établies dans la loi du 10 mai 1858. Le
dernier ordre de fonctions résulte principalement des dispositions
de la loi du 18 juillet 1866.

141. Voyons ses fonctions relatives aux intérêts généraux.


En premier lieu, il concourt à la répartition entre les citoyens
de quelques-uns des impôts votés par le Corps législatif
pour subvenir aux dépenses publiques. Il exerce cette fonction
par délégation du pouvoir législatif.

En second lieu, il donne des avis sur les questions, relatives
aux intérêts généraux, qui doivent, lui être soumises en vertu
de certaines dispositions de loi.

Enfin, il peut exprimer des voeux sur l’état et les besoins des
différents services publics en ce qui touche le département.

Ces avis, ces voeux, sont adressés au gouvernement. Il est
inutile d’insister sur ce qui concerne les avis et les voeux.
188 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
Nous n’avons à mettre en relief que les fonctions très-importantes
du conseil général en ce qui touche la répartition des
impôts.

142. Il est impossible de se rendre compte de ces fonctions,
si l’on n’a pas au moins une idée sommaire de la législation
qui régit les impôts. Ces notions utiles à tous les citoyens, le
sont particulièrement aux ingénieurs des ponts et chaussées,
parce que plusieurs taxes imposées aux propriétaires qui profitent
de l’exécution de certains travaux publics, par exemple
du curage des cours d’eau non navigables, de l’endiguement
des rivières, et au recouvrement desquelles les ingénieurs
concourent, se perçoivent en partie de la même façon que les
contributions directes.

Nous avons déjà dit qu’on distingue les contributions, au
point de vue de la forme du recouvrement, en deux grandes
catégories : impôts directs, impôts indirects.

Il faut ajouter que, pour les impôts directs, perçus au.
moyen de rôles nominatifs, on fait encore une distinction selon
la forme de l’assiette. On distingue les impôts de répartition
et les impôts de quotité.

Les impôts de quotité sont ceux qui sont assis par les agents
de l’administration des contributions directes par application
d’un tarif fixé par le législateur. Il n’y a aujourd’hui qu’un
impôt de cette nature perçu au profit de l’État, c’est la contribution
des patentes, établie sur les profits des professions.
Le législateur a établi des tarifs dans lesquels les professions
sont imposées à raison de leur importance présumée. Les patentables
doivent en outre un droit proportionnel à la valeur
locative de leur maison d’habitation et des locaux affectés à
l’exercice de la profession. De cette contribution les conseils
généraux ne s’occupent pas.
DES DÉPARTEMENTS. 189
Mais les autres impôts directs sont impôts de répartition.
Ce sont : la contribution foncière, la contribution personnelle
et mobilière ; enfin, la contribution des portes et fenêtres.
Pour toutes ces contributions on procède d’une manière différente
de celle qui est suivie pour les patentes.

Le Corps législatif, quand il arrête le budget des dépenses
et des recettes, fixe la portion de chacun de ces impôts qui
devra être payée par chaque département ; c’est ce qu’on appelle
le contingent du département. Voilà une première répartition.
Le conseil général répartit à son tour entre les arrondissements.
Le conseil d’arrondissement répartit entre les
communes. Enfin, dans chaque commune, une commission de
répartiteurs, à la tête de laquelle est placé le maire, répartit
entre les contribuables le montant du contingent de la commune.
Ce n’est qu’après cette série d’opérations que la quotepart
de chaque contribuable est déterminée.

Il y a dans ce système certains avantages pour l’État.

Il sait d’avance la somme sur laquelleil peut compter, tandis
qu’il ne le sait qu’approximativement avec le système des impôts
de quotité.

Il ne supporte pas les non-valeurs résultant des erreurs
commises dans la répartition de l’impôt. Si un particulier a
été imposé pour une propriété qu’il n’a pas, s’il a été imposé
pour une somme trop élevée et qui n’est pas en proportion
avec celle qui est imposée aux contribuables de la même commune,
il a droit à une décharge ou à une réduction. Quand
le dégrèvement est accordé par l’autorité compétente, c’est
sur les autres contribuables de la commune que le montant
de ce dégrèvement est réparti, tandis que, pour les impôts
de quotité, le montant des décharges ou réductions tombe en
non-valeur.
190 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
Mais l’État trouve surtout dans ce système l’avantage de
rendre la charge moins sensible pour les contribuables en
faisant intervenir les conseils locaux dans la répartition, au
lieu des agents de l’administration.

Quand l’Assemblée constituante a donné cette mission aux
assemblées locales, elle entendait établir une garantie pour
les citoyens, et une garantie fondamentale. II n’y avait pas
d’autres impôts que ceux dont elle confiait la répartition aux
assemblées de département et de district. Elle n’avait pas
encore créé l’impôt des patentes, elle voulait supprimer tous
les impôts indirects. C’étaient des agents électifs qui, du
sommet à la base de la hiérarchie, répartissaient sur les
citoyens les prélèvements à faire sur les bourses particulières
pour former la bourse commune. C’était la vieille tradition
qui avait fait créer, en 1314, les élus, la tradition qui s’était
maintenue dans les pays d’États.

Aujourd’hui cette mission a perdu un peu de son importance.
Le législateur et l’opinion publique sont devenus moins
défiants. Les impôts se sont multipliés et variés. Les impôts
directs sont loin d’être la principale partie des ressources
publiques ; et, si l’on retranche de ces impôts la contribution
des patentes, qui n’est pas un impôt de répartition, on arrive
à une somme relativement peu considérable. En effet, le
total des ressources portées au budget de 1869, et affectées
aux dépenses del’Étal,estde 1,699,948,257 francs. Orles contributions
directes n’y figurent que pour 529,516, 600 francs,
Il faut de plus en déduire 65,497,600 francs pour les patentes.
Il ne reste donc que 264 millions pour les impôts de
répartition. Mais le système de la répartition n’en doit pas
moins être conservé, et le gouvernement a rencontré de
très-vives résistances, lorsqu’en 1851 on a tenté de con-
DES DÉPARTEMENTS. 191
vertir l’impôt mobilier et l’impôt des portes et fenêtres en
impôts de quotité.

Le conseil général, pour faire la répartition entre les arrondissements,
tient compte des précédentes répartitions,
mais il doit aussi tenir compte des modifications qui peuvent
s’être produites dans la richesse relative des arrondissements.
Les éléments de ce travail lui sont fournis par le préfet, qui
les a reçus du directeur des contributions directes.

Pour la répartition individuelle de la contribution foncière,
il existe un document qui, dans la pensée primitive du
législateur, avait une portée plus étendue, mais dont l’emploi
a été forcément restreint, c’est ce qu’on appelle le cadastre.
Il est bon de le signaler ici, parce que, bien qu’il soit fait
exclusivement en vue de l’assiette de la contribution foncière,
on en tire souvent parti, à tort ou à raison, pour l’assiette
des taxes imposées aux propriétaires à l’occasion du dessèchement
des marais, du curage des cours d’eau non navigables,
ou autres travaux analogues.

Le cadastre est un ensemble de plans qui reproduisent,
commune par commune, toutes les parcelles distinctes de
propriétés foncières, bâties ou non bâties, et de tableaux dans
lesquels le revenu de ces parcelles, classées d’après leur
nature et leur valeur, est évalué en vue de l’assiette de l’impôt
foncier.

Nous n’avons pas à indiquer ici toutes les opérations d’art
et toutes les opérations d’évaluation de revenu qui aboutissent
au cadastre, il suffit d’en faire connaître le résultat.

Primitivement le cadastre était destiné à permettre d’établir
les bases d’une répartition proportionnelle de l’impôt
entre tous les départements de France. Mais on a rencontré
de très-grandes difficultés pratiques et politiques à cette opé-
192 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
ration. On y a renoncé ; on y a même renoncé pour établir
la répartition entre les arrondissements du même département.
Il n’est plus invoqué que pour la répartition faite dans
l’intérieur de chaque commune.

Le conseil général n’a pas seulement à faire la répartition
du contingent entre les arrondissements. Il est appelé aussi
à statuer sur les demandes en réduction de contingent formées
par les conseils d’arrondissement. C’est encore à lui
qu’il appartient de statuer définitivement sur les demandes
en réduotion de contingent formées par les communes. Il
s’agit là de recours contre les décisions du conseil d’arrondissement
(art. 2 de la loi de 1858.) 

La loi a dû prévoir le cas où le conseil général ne se
réunirait pas, ou ne ferait pas dans sa session la répartition
de l’impôt. Elle décide que, pour ce cas, il y sera pourvu
par le préfet, d’après les bases de la répartition précédente,
sauf les modifications à apporter dans le contingent, d’après
les lois (art. 27 de la loi de 1858.) 

143. Voyons maintenant les attributions du conseil général
en ce qui touche les intérêts propres du département.

Pour connaître ces attributions, il faut combiner les dispositions
de la loi du 10 mai 1838, et celles de la loi du
18 juillet 1866.

Il est facile de faire ressortir en quelques mots la différence
des deux lois.

La loi du 10 mai 1858 avait pris beaucoup de précautions
contre la négligence, l’imprudence, la prodigalité, qu’on
pouvait redouter de la part des conseils électifs appelés à gérer
les affaires du département. Les délibérations devaient
être soumises, dans presque tous les cas, au contrôle du législateur,
du chef de l’État, du ministre ou du préfet.
DES DÉPARTEMENTS. 193
La loi nouvelle donne plus de latitude aux conseils généraux.
Elle est inspirée par une grande confiance dans la sagesse,
la prudence, les lumières des assemblées électives, confiance
que l’expérience du passé a paru justifier.

Voici le système actuel. Le conseil général a des pouvoirs
de différentes natures. Dans certains cas, il statue définitivement ;
sa décision est exécutoire par elle-même, sauf le contrôle
réservé, dans certains cas, au chef de l’État. C’est dans
les articles 1, 2, 5 et 11 de la loi du 18 juillet 1866 que se
trouvent énumérées lés matières sur lesquelles le conseil
général statue définitivement.

Dans d’autres cas, il délibère, et sa délibération n’est exécutoire
que sur l’approbation du chef de l’État, du ministre
compétent ou du préfet. Le système de la loi du 10 mai 1858
reste alors en vigueur.

Enfin le conseil général peut adresser à l’autorité supérieure
des voeux dans l’intérêt du département (art. 7 do
la loi du 10 mai 1858).

144. Voyons les cas dans lesquels la loi de 1866 donne un
pouvoir propre aux conseils généraux et les conditions dans
lesquelles s’exerce ce pouvoir.

L’article 1er de la loi de 1866 donne au conseil général le
droit de statuer définitivement sur une longue série d’affaires
indiquée dans seize paragraphes et qui peut se résumer ainsi :
l’administration, la disposition et l’aliénation des propriétés
départementales, même celles qui sont affectées à un service
public, sauf quelques services d’ordre public ; — l’acquisition
des propriétés départementales, sauf l’exécution des lois sur
l’expropriation pour cause d’utilité publique, et l’acceptation
des dons et legs, quand il n’y a ni charges, ni affectation immobilière
et que, de plus, les familles ne présentent pas de
194 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
réclamation ; —les projets, plans et devis de tous les travaux
à exécuter sur les fonds départementaux, même pour les routes
départementales qu’il leur appartient également de classer et de
déclasser, à moins que le tracé ne se prolonge sur le territoire
d’un autre département ;- ce qui concerne le service des aliénés
et celui des enfants assistés ; — enfin, les actions à intenter
ou à soutenir au nom du département, et les transactions.

Les articles 2, 3 et 11 donnent aussi au conseil général des
pouvoirs propres pour le vote des dépenses et des recettes du
département. Nous y reviendrons tout à l’heure.

Avant la loi de 1866, les délibérations du conseil général
portant sur les matières énumérées dans l’article 1er de cette
loi n’étaient valables qu’en vertu de l’approbation du chef
de l’État, du ministre, ou du préfet.

D’après la loi nouvelle, aucune approbation n’est plus nécessaire ;
mais le contrôle de l’autorité centrale n’a pas été complétement
supprimé. Le gouvernement est, au contraire,
investi d’un droit de contrôle qui s’applique aux délibérations
prises sur toutes les matières énumérées dans l’article l
de la loi du 18 juillet 1866. D’après l’article 3 de là loi, ces
délibérations peuvent, dans le délai de deux mois à partir de la
clôture de la session, être annulées, pour excès de pouvoirs ou
pour violation d’une disposition de loi ou de règlement d’administration
publique. Cette annulation est prononcée par un
décret rendu dans la forme des règlements d’administration
publique, c’est-à-dire sur l’avis de l’assemblée générale du
Conseil d’État.

En outre, aux termes de l’article 1er, pour les délibérations
prises sur les matières énumérées dans les §§6,7, 15 et l6 de cet
article (classement des routes départementales, projets de travaux,
classement des chemins vicinaux de grande communica-
DES DÉPARTEMENTS. 195
tion et d’intérêt commun, service des aliénés, service des enfants
assistés) , un décret impérial, rendu dans le délai de deux mois
à partir de la clôture de la session, peut en suspendre l’exécution.
Dans ce second cas, l’administration centrale n’a plus
seulement à se préoccuper de l’observation des lois ; elle a le
droit d’appeler l’attention du conseil général sur l’opportunité
et le mérite, des mesures qu’il a votées. Le législateur a
pensé que les observations communiquées par l’administration
centrale au conseil général,' dans les occasions où les mesures
votées par ce conseil paraîtraient de nature à compromettre
l’intérêt public, suffiraient ordinairement pour amener
une modification de sa délibération. Si le conseil général
persistait dans sa résolution, il faudrait ou que le gouvernement
renonçât à opposer son veto ou qu’il usât, dans le cas
où la mesure aurait une gravité considérable, du droit qui
lui appartient de dissoudre le conseil général. Le plus souvent,
on peut espérer qu’une transaction concilierait tous les
intérêts et amènerait l’accord du conseil général et de l’autorité
centrale.

Le gouvernement a déjà usé plusieurs fois du droit de contrôle
que lui a conféré l’article 3 de la loi de 1866.

A la suite des sessions, des conseils généraux, en 1866,
1867 et 1868, plusieurs décrets, rendus sur l’avis du Conseil
d’Etat, au mois d’octobre de chacune de ces trois années, ont
annulé des délibérations de conseils généraux dont les uns
classaient des routes départementales sans avoir fait procéder
à l’enquête prescrite par la loi du 20 mars 1855, dont, les
autres classaient ou déclassaient des chemins vicinaux de
grande communication ou d’intérêt commun, sans avoir pris
l’avis des conseils d’arrondissement ou des conseils municipaux,
ainsi que l’exigent l’article 1er (§ 7) de la loi du
196 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
18 juillet 1866 et les articles 6 et 7 de la loi du 21 mai

1856.

D’autres délibérations ont été annulées pour excès de pouvoirs.
Nous pouvons citer, notamment, la délibération d’un
conseil général qui avait prononcé le déclassement de toutes
les routes départementales dont le tracé ne se prolongeait pas
en dehors du département, et qui avait ensuite classé ces
routes comme chemins vicinaux de grande communication,
mais en décidant que les articles 8 et 14 de la loi du 21 mai
1856 ne seraient provisoirement pas appliqués à l’entretien
de ces nouveaux chemins vicinaux. Le Conseil d’État a pensé
que le conseil général n’avait pas le pouvoir de suspendre l’application
de deux articles d’une loi et de créer ainsi entre les
routes départementales et les chemins vicinaux, tels qu’ils
sont organisés par la loi, des voies de communication d’une
catégorie nouvelle à certains égards 1.

La question s’est élevée de savoir si la disposition de l’article
5 de la loi du 18 juillet 1866, qui donne à l’Empereur
le droit d’annuler les délibérations par lesquelles les conseils
généraux statuent définitivement, était applicable aux
délibérations prises sur d’autres matières que celles qui sont
énumérées dans l’article 1er de la loi de 1866, par exemple,
à celles qui sont prises dans l’exercice des pouvoirs propres,
que la loi du 21 mai 1856 a conférés aux conseils généraux.
Le Conseil d’État, par un avis, en date du 9 juin 1868, qui se
fonde sur le texte, et l’esprit de l’article 5 de la loi de 1866, il
résolu négativement cette question.

145. Nous venons de voir les matières concernant les in1
Les décrets dont nous donnons l’analyse et dont nous avons pris communication
dans les archives du Conseil d’État n’ont reçu aucune publicité. Nous ne croyons donc
pouvoir indiquer ni la date de ces décrets, ni les conseils généraux dont les délibérations
ont été annulées.DES DÉPARTEMENTS. 197
térêts du département, sur lesquelles le conseil général a le
pouvoir de statuer définitivement. Sur toutes les autres matières
(nous réservons cependant le vote des recettes et des
dépenses départementales qui sera l’objet d’explications ultérieures) ,
il n’a que le droit de délibérer, sauf l’approbation
du chef de l’État ou du ministre, conformément aux règles
établies dans la loi du 10 mai 1858.

Ainsi ce serait le cas pour l’acquisition, l’aliénation de
propriétés départementales, affectées au service des préfectures,
sous-préfectures, cours et tribunaux, au casernement
de la gendarmerie et aux prisons ; — pour le classement et le
déclassement des routes départementales, dont le tracé se prolonge
sur le territoire d’un autre département ; — pour l’acceptation
des dons et legs qui soulèveraient des réclamations
de la part des familles. Nous ne donnons ici que des exemples ;
ils suffisent pour indiquer la nature des pouvoirs du conseil
général.

146. Un point où le nouveau système s’est largement
appliqué, c’est le vote des ressources et des dépenses départementales.


Les ressources se composent à peu près exclusivement de
centimes additionnels au principal des contributions directes
perçues pour les dépenses de l’État.

On distingue les centimes additionnels mis par la loi annuelle
de finances à la disposition du conseil général, et les
centimes extraordinaires que le conseil général est libre de
voter ou de ne pas voter.

Avant la loi de 1866, toute imposition extraordinaire devait
être autorisée par une loi spéciale. L’article 2 de la loi nouvelle
dispose que les conseils généraux seront libres de voter
chaque année des centimes extraordinaires dans la limite d’un
198 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
maximum qui sera fixé annuellement par la loi de finances.

Ils peuvent aussi voter des emprunts remboursables en
douze années, au moyen soit des ressources ordinaires, soit
des centimes extraordinaires votés dans les limites du maximum
qui vient d’être indiqué ; s’ils dépassaient ces limites,
il faudrait une loi spéciale pour autoriser soit l’imposition
extraordinaire, soif l’emprunt.

Pour les dépenses, la loi n’est pas moins large. Le législateur
de 1858 s’était appliqué à énumérer toutes les dépenses
qui lui avaient paru indispensables pour la marche des services
publics, et, prévoyant le cas où, soit par négligence, soit
par défaut d’intelligence des vrais intérêts de la localité, le
conseil général ne les voterait pas, ou ne doterait pas les services
d’une manière suffisante, il réservait au chef de l’État
le droit d’inscrire d’office un crédit au budget départemental.
Il y avait, dans l’article 12 de la loi du 10 mai 1858,
une longue série de dépenses qualifiées ordinaires et qui
étaient considérées comme' obligatoires, jusqu’à concurrence
du montant des recettes destinées à y pourvoir.

Pour les autres dépenses, le conseil général était libre ;
elles étaient facultatives.

Dans la loi du 18 juillet 1866, il rie reste presque plus de
traces de ce système. On s’en rapporte exclusivement a la
sagesse des conseils généraux. Il n’y a plus que 3 catégories
de dépenses obligatoires énumérées dans l’article 10 de cette
loi : 1° le loyer et l’entretien des hôtels ; de préfectures et de
sous-préfectures ; 2° le casernement ordinaire des brigades
de gendarmerie ; 5° le loyer, le mobilier et les menues dépenses
des cours et tribunaux, ainsi que les menues dépenses des
justices de paix.

Il faut y ajouter toutefois les dettes départementales, en
DES DÉPARTEMENTS. 199
vertu de l’article 20 de la loi de 1858, qui est toujours en
vigueur.

Toutes les dépenses et les recettes du département se trouvent
réunies dans le budget départemental

Le budget est présenté par le préfet, voté par le Conseil
général et réglé définitivement par le chef de l’État (art. 11 de
la loi de 1858). Mais ce droit de règlement n’a plus aujourd’hui
d’autre objet que de permettre à l’Empereur de veiller
et, au besoin, de pourvoir à l’acquittement des rares dépenses
obligatoires qui subsistent encore.

Le conseil général, qui vote le budget du département, doit
nécessairement recevoir les comptes du préfet (art. 24 de la
loi de 1858). On comprend qu’il s’agit ici d’un de ces comptes
comme les ordonnateurs les rendent, c’est-à-dire un compte
moral, un compte de l’emploi des crédits ouverts, et non pas
un compte de deniers, puisque le préfet ne fait que prendre
des décisions pour l’emploi des ressources du département.


Les budgets et comptes du département sont, en vertu de
l’article 25 de la loi de 1858, rendus publics par la voie de
l’impression. Nous reviendrons sur le budget départemental-,
quand nous aurons expliqué le mécanisme du budget de
l’État.

147. Enfin-nous avons dit que le conseil général:, en outre
de ses fonctions relatives aux intérêts généraux du pays et
aux intérêts du département, avait, des attributions relatives
aux intérêts des communes.-

C’est surtout dans la nouvelle loi du 18 juillet 1866 que
cette partie de ses fonctions s’est nettement dégagée. La loi
du 18 juillet 1857 et celle du 10 mai 1858 exigeaient déjà
que le Conseil général fût appelé à donner son avis sur di-
200 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
verses questions intéressant les communes (loi de 1837,
art. 2, 4 et 70 ; loi du 10 mai 1858, art. 6). Mais ce n’était
qu’un avis à donner.

La loi du 21 mai 1836, dans son article 6, lui donnait un
pouvoir plus étendu pour le classement des chemins vicinaux
de grande communication ; mais ce pouvoir ne s’exerçait que
sur la proposition du préfet.

La loi de 1866 confère au conseil général un droit d’initiative,
en même temps que le pouvoir de décision propre
pour le classement, la direction et le déclassement des chemins
de grande communication (art. 1er, § 7 et 9)  ; elle
lui donne les mêmes pouvoirs pour la désignation des chemins
d’intérêt commun, et des communes qui doivent concourir
à la construction et à l’entretien de ces chemins
(art. 1er § 7).

Elle va plus loin ; elle porte dans son article 4 : a Le conseil
général fixe, chaque année, le maximum du nombre des
centimes extraordinaires que les conseils municipaux sont
autorisés à voter, pour en affecter le produit à des dépenses
extraordinaires d’utilité communale. Le maximum ne peut
dépasser 20 centimes. » C’est là une attribution absolument
nouvelle. Le conseil général est délégué pour contrôler
l’administration communale dans l’exercice d’un des
pouvoirs qui intéressent le plus l’État : le droit d’établir des
impôts sur les citoyens pour l’acquittement des dépenses
locales.

L’article 5 de la même loi ajoute, dans le même ordre d’idées,
que, chaque année, le préfet présente au conseil général
le relevé de tous les emprunts communaux et de toutes les
contributions extraordinaires communales qui ont été voles
depuis la session précédente, avec indication,du chiffre total
DES DÉPARTEMENTS. 201
des centimes extraordinaires et des dettes dont chaque commune
est grevée.

Voilà les attributions conférées par la loi au conseil général.
S’il sort de ses attributions, la délibération est nulle. La nullité
est déclarée par un décret de l’Empereur, aux termes de
l’article 14 de la loi du 22 juin 1835.
45Chapitre iiDES ARRONDISSEMENTS.148. L’arrondissement n’est pas une personne civile. — Raison qui amène
à parler ici du Conseil d’arrondissement.149. Organisation des Conseils d’arrondissement.150. Mode de procéder de ces conseils.151. Attributions de ces conseils.
148. L’arrondissement n’est pas, nous l’avons déjà dit,
une personne civile. Il n’y a plus, dans la législation actuellement
en vigueur, de dépenses propres à l’arrondissement,
comme l’indiquait l’article 28 de la loi du 16 septembre
1807, plus de propriétés de l’arrondissement, comme semblait
l’indiquer le décret du 9 avril 1811. La loi du 10 mai
1858 s’est prononcée à ce sujet, en gardant un silence absolu
sur la personnalité civile de l’arrondissement.

Nous n’avons donc pas à recherchera qui appartient l’action
pour les affaires propres de l’arrondissement. Mais nous avons
cru devoir placer ici ce que nous avons à dire du conseil
d’arrondissement, parce que c’est à titre de conseil électif
qu’il est chargé de répartir entre les communes de sa circonscription
le contingent d’impôts assigné à chaque arrondissement
par le conseil général, et que, à ce point de vue, il est,
dans une certaine mesure, représentant des intérêts locaux.

149. L’organisation des conseils d’arrondissement est tout
à fait analogue à celle des conseils généraux.

Son histoire a été la même ; nous ne la répéterons pas.
Aujourd’hui, en vertu des lois que nous avons indiquées en
traitant du conseil général (lois du 5 juillet 1848 et du
DES ARRONDISSEMENTS. 205
7 juillet 1852) , les membres du conseil d’arrondissement
sont élus par le suffrage universel.

Il n’y a que bien peu de différences pour l’éligibilité,
les formes des élections, les incompatibilités, entre les règles
que nous avons indiquées en traitant des conseils généraux
et celles qui sont applicables aux conseils d’arrondissement.


Voici seulement une différence qui mérite d’être signalée :
les conseils d’arrondissement sont composés d’autant de membres
qu’il y a de cantons dans l’arrondissement, mais le
nombre ne peut être inférieur à neuf. S’il n’y a pas neuf cantons
dans l’arrondissement, un décret répartit, entre les cantons
les plus peuplés, le nombre de conseillers qui doit être élu
pour arriver à neuf (art. 20 et 21 de la loi du 22 juin 1855).

Les membres des conseils d’arrondissement ne sont pas
élus pour neuf ans ; ils le sont pour six ans seulement et ils
sont renouvelés par moitié (art. 25).

150. Le conseil d’arrondissement est convoqué comme le
conseil général. Il est installé par le sous-préfet qui a droit
d’assisterà ses délibérations et d’être entendu.

Il a deux sessions, l’une avant celle du conseil général,
l’autre après cette session. Ce mode de procéder est nécessaire
à raison de la principale attribution des conseils d’arrondissement,
celle qui touche à la répartition des impôts
directs.

151. Nous avons déjà expliqué comment s’opère la répartition
de l’impôt foncier, de l’impôt personnel et mobilier, de
l’impôt des portes et fenêtres. Nous n’avons qu’à rappeler ici
que, avant la session du conseil général, le conseil d’arrondissement
délibère sur les réclamations auxquelles peut donner
lieu la fixation du contingent de l’arrondissement. Il déli-
204 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
bère aussi sur les demandes en réduction de contingent, formées
individuellement par les communes.

Puis, quand le conseil général a statué sur la répartition,
sur les réclamations du conseil d’arrondissement et sur les
réclamations des communes, le conseil d’arrondissement,
dans une seconde session, fait à son tour la répartition en
suivant les mêmes bases.

S’il ne remplissait pas ses fonctions à cet égard, il y serait
pourvu par le préfet (art. 47 de la loi du 10 mai 1838).

En outre, le conseil d’arrondissement est l’organe des intérêts
locaux quand il donne son avis, comme la loi lui en a
reconnu le droit sans lui en faire une obligation, sur tous les
objets à l’égard desquels le conseil général est appelé à délibérer,
en tant qu’ils intéressent l’arrondissement, notamment
sur les travaux de routes, de navigation, le classement
et la direction des routes départementales, la construction ou
reconstruction des bâtiments destinés aux services publics
spéciaux à l’arrondissement (art. 42 de la loi de 1858).

Enfin, il est appelé par la loi elle-même à donner son avis
sur diverses questions que. rappelle l’article 41 de la loi du
10 mai 1858.

CHAPITRE III
DES COMMUNES§ 1. — DU MAIRE CONSIDÉRÉ COMME ORGANE DE LA COMMUNE152. Personnalité civile de la commune.153. Position respective du maire et du conseil municipal.154. Attributions du maire comme organe de la commune. — Division.155. Pouvoir de police municipale et rurale.150. Des arrêtés et règlements de police pris par le maire et du contrôle de
l’autorité supérieure.157. Recours contre les actes de police du maire.158. Fonctions de gestion des intérêts communaux remplies par le maire.159. Formes à suivre pour les actes de gestion du maire.
152. La commune a, comme nous l’avons vu, une existence
propre plus ancienne, plus marquée que le département.
Mais cela n’est vrai que de la commune en général ; s’il
y a certaines communes qui peuvent faire remonter leur individualité
au régime romain, d’autres, au mouvement révolutionnaire
du onzième siècle, ou aux concessions du roi
et des seigneurs, le plus grand nombre des communes ne
doit son individualité, son caractère de municipalité qu’au
décret de l’Assemblée nationale des 22 décembre 1789janvier
1790 qui a effacé toutes les distinctions établies par
l’ancienne législation, et qui a décidé « qu’il y aurait une
municipalité dans toute ville, bourg, paroisse ou communauté
de campagne. »

Toutes les agglomérations urbaines et rurales étaient ainsi
placées sur le même pied.

153. On a vu, lorsque nous avons parlé du maire considéré

comme agent de l’Etat, comment les administrations
206 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
collectives instituées en 1790 et réorganisées en l’an III avaient
géré à la fois les intérêts locaux et les intérêts généraux jusqu’en
l’an VIII, époque où le législateur a supprimé les
agences collectives, et, séparant l’action de la délibération, a
confié l’action administrative à un maire, et placé à côté de
lui un conseil municipal délibérant sur les affaires de la
commune et contrôlant l’action du maire 1. C’est le système
qui est encore en vigueur.

Ce que nous avons dit sur la position respective du préfet
et du conseil général s’applique à plus forte raison au maire
et au conseil municipal. Le maire est le mandataire de la
commune ; il agit ordinairement pour l’exécution des délibérations
du conseil municipal, toutes les fois du moins qu’il
s’agit de disposer des deniers et des propriétés de la commune
et de gérer son patrimoine.

154. On sait déjà comment le maire est nommé, comment
le législateur et surtout le législateur moderne a fait
en sorte qu’il pût à la fois représenter l’État et la commune.
Nous n’avons plus ici à voir, en ce qui concerne le maire, que
ses attributions comme organe de la commune.

Le maire a deux sortes de pouvoirs : un pouvoir de police
et un pouvoir de gestion.

155. L’Assemblée constituante, sous l’empire des anciennes
traditions, avait placé la police locale parmi les fonctions
propres au pouvoir municipal, que les assemblées municipales
remplissaient non sous la direction et l’autorité du
pouvoir central, mais seulement sous sa surveillance.

La loi du 18 juillet 1857 a maintenu cette classification.
Après avoir dit, dans son article 9 : « Le maire est chargé,
sous l’autorité de l’administration supérieure : 1° de la publi1
Voy.p. 152, n°104.DES COMMUNES. 207
cation et de l’exécution des lois et règlements… ; 5° de l’exétion
des mesures de sûreté générale, » elle dispose dans l’article
10 : « Le maire est chargé, sous la surveillance de l’administration
supérieure : 1° de la police municipale, de la
police rurale et de la voirie municipale, et de pourvoir à
l’exécution des actes de l’autorité supérieure qui y sont
relatifs. »

Que comprennent ces mots : la police municipale ? La
définition en a été faite d’une manière sommaire par la loi
du 14 décembre 1789 (art. 50) dans les termes suivants :
« Faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police,
notamment de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité
dans les rues, lieux et édifices publics. »

Cette définition a été développée dans l’article 5 du titre XI
de la loi des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire,
qui porte : « Les objets de police confiés à la vigilance et à
l’autorité des corps municipaux sont : 1° tout ce qui intéresse
la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais,
places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement,
l’illumination, l’enlèvement des encombrements, la démolition
ou la réparation des édifices menaçant ruine, l’interdiction
de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments,
qui puisse nuire par sa chute, et celle de rien jeter
qui puisse blesser, ou endommager les passants, ou causer
des exhalaisons nuisibles ; — 2° le soin de réprimer et punir
les délits contre la tranquillité publique… ; — 5° le maintien
du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements
d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances
et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et
autres lieux publics ; — 4° l’inspection sur la fidélité du débit
des denrées qui se vendent au poids, à l’aune (nous devons
208 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
dire aujourd’hui au mètre) ou à la mesure, et sur la salubrité
des comestibles exposés en vente publique ; — 5° le soin de
prévenir par les précautions convenables et de faire cesser
par la distribution des secours nécessaires les accidents et
fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les
épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas,
l’autorité des administrations de département et de district
(aujourd’hui les préfets et sous-préfets)  ; — 6° le soin d’obvier
ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être
occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté et
par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. »
Il y a là, on le voit, un vaste champ pour l’activité des administrations
municipales.

Et ce n’est pas tout : il faut y joindre la police rurale.

On comprend, sous ce nom, d’abord la tranquillité, la salubrité,
la sûreté des campagnes, comme l’indique la loi des
28 septembre-6 octobre 1791, dite Code rural ; mais de plus
les mesures à prendre pour l’échenillage, le ban de vendange,
c’est-à-dire la fixation de l’époque où les vendanges doivent
être faites dans toutes les vignes à la fois, pour éviter le pillage
des propriétés voisines et non closes, et d’autres mesures
analogues.

Quant à la voirie municipale, les principaux traits en sont
indiqués dans le premier paragraphe de l’article 5 du titreXI
de la loi des 16-24 août 1790. Il faut y ajouter l’alignement,
c’est-à-dire le droit de déterminer, d’après les plans arrêtés
par l’autorité compétente, la ligne sur laquelle le riverain de
la voie publique doit bâtir..

156. Le maire exerce ses fonctions de police de deux manières
: par des mesures générales, des règlements, ou par
des mesures individuelles.
DES COMMUNES. 200
L’article 11 de la loi du 18 juillet 1857 porte : « Le maire
prend des arrêtés à l’effet d’ordonner les mesures locales sur
les objets confiés par les lois à sa vigilance et à son autorité.
 »

Le conseil municipal n’est pas appelé à participer à l’exercice
du pouvoir de police du maire ; mais, en vertu du principe
de la centralisation, les arrêtés du maire sont soumis
au contrôle du préfet, qui peut les annuler ou en suspendre
l’exécution, sans pouvoir toutefois les modifier.

La nécessité de ce contrôle est facile à comprendre. La loi
a voulu laisser à l’autorité municipale l’initiative des mesures
de police qui intéressent la localité. Mais il ne faut pas que ce
pouvoir soit employé pour imposer aux citoyens des obligations
arbitraires et vexatoires ; il ne faut pas que la législation locale,
ainsi faite par le maire, contredise la législation générale. Or
l’expérience a prouvé que les maires, inspirés par les passions
locales, par un désir exagéré d’embellissement de leur commune
ou quelquefois par les intérêts de la caisse municipale,
avaient souvent la prétention d’enlever aux citoyens les droits
qui résultent pour eux de la législation générale ; qu’ils étaient
très-disposés, par exemple, à créer des monopoles ou à favoriser
les industries de la localité au détriment des industriels
étrangers et au détriment des consommateurs. Il est à notre
connaissance personnelle que, dans ces dernières années, un
maire d’une commune riveraine de la Seine, qui avait traité
avec une compagnie pour l’établissement d’une distribution
d’eau, avait interdit aux porteurs d’eau d’aller puiser de l’eau
a la rivière pour en faire le commerce. Il voulait ainsi supprimer
toute concurrence pour la compagnie qui avait traité
avec la commune.

Pour l’exercice du droit de contrôle attribué au préfet, la
210 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
loi a fait une distinction entre les arrêtés individuels et les
mesures d’urgence, d’une part, et, d’autre part, les règlements
permanents. Les premiers sont immédiatement exécutoires,
sauf à être annulés par le préfet. Pour les règlements
permanents, l’exécution est suspendue pendant le délai d’un
mois qui est donné au préfet pour examiner. L’article 11 se
termine ainsi : « Ceux de ces arrêtés qui portent règlement
permanent ne seront exécutoires qu’un mois après la remise
de l’ampliation constatée par le récépissé donné par le souspréfet,
 » intermédiaire habituel entre le préfet et le maire,

Selon nous, cette disposition n’empêche pas que, dans le
cas d’urgence, le préfet puisse approuver immédiatement un
règlement permanent, ou plutôt déclarer qu’il n’entend pas
l’annuler ni en suspendre l’exécution ; car le législateur a
évidemment voulu dire que le silence gardé par le préfet,
pendant le délai d’un mois, équivalait à une approbation
explicite. Cette opinion a été soutenue par le ministère de
l’intérieur, dans une circulaire du 1er juillet 1840, et elle
nous paraît conforme à l’esprit de la loi. Toutefois, la Cour
de cassation s’est prononcée en sens contraire 1. Elle a pensé
que les termes employés par le législateur ne permettaient
pas d’établir une distinction. Cette jurisprudence que nous
sommes obligé de constater est tout à fait regrettable ; car
le délai d’un mois, qui peut être nuisible à l’intérêt public,
n’est en rien profitable aux intérêts privés, puisque les projets
d’arrêtés des maires ne sont pas et ne peuvent pas être
publiés avant d’être soumis au préfet.

157. Avant d’aborder les actes de gestion que le maire
accomplit comme organe de la commune, nous devons ter1
Voir notamment, les arrêts du 14 mars 1851, Michel (Dalloz. P, 1851. 5. 462) , et
du 25 novembre 1800, Sarrault (D. P. 1800. 5. 319).DES COMMUNES. 211
miner ce qui concerne ses pouvoirs de police, en parlant des
recours qui peuvent être dirigés contre les actes d’autorité du
maire.

Le contrôle que le préfet exerce d’office, en vertu de la loi,
sur les actes de police du maire, lors de la communication
qui lui en est faite, est utile ; mais il ne serait pas toujours
suffisant pour garantir les droits des particuliers. Tout citoyen,
atteint par un arrêté du maire, peut former un recours
contre cet arrêté devant le préfet, et si le préfet maintient
l’arrêté attaqué, il peut s’adresser au ministre de l’intérieur.
Si la réclamation est fondée sur la violation d’un droit consacré
par une disposition de loi ou de décret, il peut former
un recours devant le Conseil d’État délibérant au contentieux,
sauf certaines exceptions sur lesquelles nous insisterons, en
traitant des recours pour excès de pouvoirs.

Mais il est bon d’ajouter ici que les citoyens ont une autre
garantie. Dans le cas où ils sont poursuivis devant l’autorité
judiciaire, pour infraction aux arrêtés ou règlements de police
du maire, ils peuvent soutenir que le règlement, étant illégal,
n’était pas obligatoire, et l’autorité judiciaire ne peut appliquer
la peine établie par l’article 471, n° 15, du Code pénal,
contre les citoyens qui désobéissent aux règlements administratifs,
que si elle reconnaît que le maire est resté dans la
limite des pouvoirs qui lui sont confiés par la loi. En effet,
cette disposition prononce la peine d’une amende de un franc
à cinq francs contre « ceux qui ont contrevenu aux règlements
légalement laits par l’autorité administrative et ceux qui ne
se sont pas conformés aux règlements ou arrêtés publiés par
l’autorité municipale, en vertu des articles 5 et 4 du titre XI
de la loi des 16-24 août 1790, et de l’article 46, titre 1er, de
la loi des 19-22 juillet 1791. » Il y a là une dérogation au
212 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
principe de la séparation de l’autorité judiciaire et de l’autorité
administrative ; car bien que l’autorité judiciaire, en
pareil cas, ne prononce pas l’annulation d’un acte administratif,
elle contraint évidemment l’administration à modifier
son acte, lorsqu’elle refuse de lui donner la sanction pénale.
Mais c’est une garantie très-utile pour les citoyens.

158. Venons maintenant aux fonctions du maire comme
administrateur des intérêts de la commune.

D’abord le maire est chargé, par l’article 12 de la loi du
18 juillet 1857, de nommer les employés municipaux : secrétaire
et employés des bureaux de la mairie, appariteurs, etc,
Dans les grandes villes, les emplois sont naturellement multipliés.
Les villes peuvent avoir des ingénieurs, des architectes,
attachés d’une manière permanente aux services municipaux,
des bibliothécaires.

Il y a une exception pour le garde champêtre, qui est
nommé par le préfet, en vertu du décret du 25 mars 1852.

Le maire nomme également les pâtres communs, mais
sauf approbation du conseil municipal (art. 15 de la loi
de 1857).

Le maire peut révoquer tous les employés qu’il a nommés.

La gestion des affaires communales se divise en deux parties
distinctes, correspondant aux caractères propres de la commune.


D’abord la commune est propriétaire : elle possède, nonseulement
des immeubles affectés à des services publics, mais
elle a en outre, dans beaucoup de parties de la France, des
biens qui produisent des revenus ou qui pourraient en produire,
s’ils n’étaient pas abandonnés à la jouissance commune,
mal réglée, des habitants.

De plus, la commune est chargée de pourvoir à certains ser-
DES COMMUNES. 215
vices publics, dans l’intérêt des habitants : services du culte,
de l’instruction publique, des voies de communication.

Le maire la représente à ces deux points de vue (art. 10 de
la loi de 1857). Il veille donc à la conservation et pourvoit à
l’administration des propriétés de la commune ; il passe les
actes de bail, de vente, d’échange, d’acquisition, d’acceptation
de dons et legs ; seulement il n’a qualité pour engager la commune
qu’autant qu’il a un mandat du conseil municipal.
Ce n’est pas un simple avis qu’il demande à ce conseil pour
s’éclairer ; il n’est que l’exécuteur de sa décision.

Il dirige les travaux communaux, il souscrit les marchés,
les adjudications pour les travaux.

Il représente la commune en justice, lorsque le conseil municipal
l’a chargé d’intenter ou de soutenir une action, sauf
à lui à faire, en cas d’urgence, les actes conservatoires.

Enfin, au point de vue de l’administration financière proprement
dite, il propose le budget, ordonnance les dépenses
de la commune, gère les revenus et surveille la comptabilité
communale.

Le maire peut seul délivrer des mandats payables à la
caisse municipale. Toutefois, s’il refusait d’ordonnancer une
dépense régulièrement autorisée et liquide, il y serait pourvu
par un arrêté du préfet, pris en conseil de préfecture, qui tiendrait
lieu du mandat du maire (art. 61 de la loi de 1857).
Si le législateur n’avait pas pris cette précaution, la négligence
ou la mauvaise foi d’un maire aurait permis aune commune
d’échapper à l’accomplissement de ses obligations, ou
du moins l’administration supérieure aurait été obligée, pour
obtenir la solution d’une affaire souvent peu importante, de
révoquer et de remplacer le maire.

Le maire est ordonnateur. En celle qualité il doit rendre
214 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
ses comptes. Il les rend au conseil municipal et le préfet les

approuve définitivement (art. 60).

Il ne s’agit là que d’un compte moral. Mais si le maire,
oubliant la distinction profonde qui sépare les fonctions de
l’ordonnateur de celles du comptable, s’ingérait dans le maniement
des deniers de la commune, comme on n’en a que
trop d’exemples, et conservait des fonds au lieu de les
verser dans la caisse du receveur municipal ou du percepteur
qui en remplit les fonctions, il deviendrait comptable de deniers,
et serait soumis, en vertu de l’article 64 de la loi de 1837,
à la même juridiction que ces comptables. S’il ne justifiait
pas devant cette juridiction de l’emploi régulier des deniers
de la commune, il pourrait être condamné à les restituer.
De plus il pourrait être poursuivi, en vertu de l’article 258
du Code pénal, pour s’être immiscé sans titre dans des fonctions
publiques qui ne sont pas les siennes.

159. Il nous a été facile d’indiquer, en quelques mots,
les formes dans lesquelles le maire exerce son pouvoir de
police. Il faudrait, au contraire, pour expliquer les formes
que doit suivre le maire pour faire les actes de gestion dont
il est chargé dans l’intérêt de la commune, entrer dans de
nombreux détails et toucher à des questions parfois délicates
non-seulement de droit administratif, mais même de droit civil.
Lorsque nous résumerons les principes de la loi civile sur
les obligations, nous aurons, par exemple, à examiner si les
actes passés par les maires pour l’acquisition, l’aliénation, la
location des propriétés communales sont authentiques, ce qui
est très-intéressant au point de vue de la valeur des actes et
des preuves qu’on peut invoquer pour en contester les énonciations.


Bornons-nous ici à indiquer que pour les adjudications pu-
DES COMMUNES. 215
bliques à faire dans l’intérêt de la commune, soit qu’il s’agisse
de vente des biens communaux, soit qu’il s’agisse de
marchés, de travaux ou de fournitures, l’article 16 trace des
règles spéciales. Dans ce cas, le maire est assisté de deux
membres du conseil municipal désignés d’avance par le conseil,
ou, à défaut de désignation, appelés dans l’ordre du tableau.
Le receveur municipal est appelé à toutes les adjudications.
Toutes les difficultés qui peuvent s’élever sur les opérations
préparatoires de l’adjudication sont résolues, séance
tenante, par le maire et les deux conseillers assistants, à la
majorité des voix, sauf le recours de droit.
§ 2. — DU CONSEIL MUNICIPAL160. Organisation du conseil municipal.161. Do la suspension et de la dissolution du conseil municipal. Son remplacement
par une commission.162. Mode de procéder du conseil municipal.163. Attributions de ce conseil. — Des différentes catégories de délibérations.164. Des matières que le conseil municipal règle.165. Des matières sur lesquelles le conseil municipal délibère.166. Des cas dans lesquels le conseil municipal est appelé à donner des avis.167. Du droit accordé au conseil municipal d’émettre des voeux.168. Régime financier des communes. — Des dépenses obligatoires et facultatives.169. Des recettes communales.170. Du budget communal et des comptes des maires.171. Du groupement des communes. — Des commissions syndicales.172. Du fractionnement des communes en sections.
160. Du maire, passons au conseil municipal. Nous traiterons
d’abord de son organisation, puis de ses attributions.

La loi du 28 pluviôse an VIII, on l’a vu, avait à peu près
supprimé l’élection pour les conseils généraux et pour les conseils
d’arrondissement. Elle fit de même pour les conseils
municipaux. A partir de 1804, les membres des conseils
210 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
municipaux furent nommés directement par les préfets, sans
qu’il fût tenu compte des listes de notabilités.

Mais la loi du 21 mars 1851 a rétabli l’élection, et, depuis
1848, le suffrage universel est appliqué à ces élections
comme à celles du Corps législatif, des conseils généraux
et des conseils d’arrondissement.

L’organisation du conseil municipal est réglée par la loi
du 5 mai 1855, modifiée dans quelques détails par la loi du
24 juillet 1867, dont presque toutes les dispositions concernent
les attributions du conseil municipal.

Le nombre des membres varie entre douze et trente-sis
suivant la population de la commune (art. 6 de la loi de 1855) ,

Ordinairement les électeurs votent par scrutin de liste et,
lors même qu’il y aurait plusieurs locaux différents pour déposer
les bulletins de vote, la liste comprend autant de noms
qu’il y a de membres à nommer. Quelquefois cependant, pour
assurer une représentation spéciale aux intérêts différents
groupés dans les communes, par exemple aux hameaux plus
ou moins nombreux qui, dans les pays de montagne, ont souvent
des droits de propriété exclusifs, le préfet peut attribuer
à certaines fractions de la commune le choix d’un ou plusieurs
membres du conseil municipal. Il prend celte mesure par
arrêté rendu en conseil de préfecture, mais il doit tenir
compte du nombre des électeurs inscrits (art. 7 de la loi
de 1855).

Les conseillers municipaux sont nommés pour sept ans
(art. 18 de la loi du 24 juillet 1867) , et à chaque période le
conseil est renouvelé intégralement. Tel est l’état actuel de la
législation. Il n’en a pas toujours été de même : ainsi l’article 8
de la loi du 5 mai 1855 disposait que les conseillers étaient
élus pour cinq ans.
DES COMMUNES. 217
Pour être éligible au conseil municipal, il faut d’abord
jouir des droits civils et politiques, puis être âgé de vingtcinq
ans (art. 8 de la loi de 1855)  ; la loi n’exige pas qu’on
ait son domicile dans la commune, ni qu’on y ait des intérêts,
justifiés par le payement d’une contribution. Mais il est peu
probable qu’une personne qui ne réunirait pas l’une de ces
conditions fût élue ; c’est sans doute ce qui explique que le
législateur ait omis d’indiquer ces conditions.

Il y a aussi des incompatibilités et des incapacités établies
à l’égard de certaines situations, dans les articles 9, 10 et
11 de la loi de 1855. Certains fonctionnaires qui doivent être
absorbés par leurs fonctions, certaines personnes qui peuvent
être les subordonnés de l’autorité municipale, ou qui peuvent
avoir des intérêts contraires à ceux de la commune, enfin les
domestiques attachés à la personne et les indigents secourus
par les bureaux de bienfaisance, ne peuvent être membres
des conseils municipaux.

Si la cause d’incompatibilité ou d’incapacité existe au moment
de l’élection, l’élection est annulée par l’autorité chargée
d’apprécier la validité des opérations électorales, c’est-à-dire
le conseil de préfecture. Si elle se produit postérieurement,
l’article 12 charge le préfet de déclarer démissionnaire le
conseiller municipal qui se trouve dans une situation par
suite de laquelle il ne peut plus conserver son mandat. Il
réserve d’ailleurs aux intéressés un recours devant le conseil
de préfecture. En outre, d’après l’article 20, tout membre du
conseil municipal qui, sans motifs reconnus légitimes, a
manqué à trois convocations successives, peut être déclaré
démissionnaire par le préfet, sauf recours, dans les dix jours
de la notification, devant le conseil de préfecture.
Comment est-il pourvu aux vacances ? On a vu que, pour
16218 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
les conseils généraux, chaque vacance donne lieu à une élection.
Cela tient à ce que chaque conseiller général représente
un canton ; mais les conseillers municipaux, étant nommés
par un scrutin de liste, sont tous, en principe, les représentants
de l’ensemble de la commune. Aussi, pour ne pas trop
multiplier les élections, l’article 8 de la loi de 1855 dispose
qu’il n’est procédé au remplacement des membres décédés,
démissionnaires ou exclus, qu’autant que le conseil se trouve
réduit aux trois quarts de ses membres.

161. La loi a dû prévoir le cas où les conseils municipaux
troubleraient l’ordre, notamment par des manifestations politiques.
Dans ce cas, en vertu de l’article 15 de la loi du
5 mai 1855, ces conseils peuvent être suspendus par le préfet,
La suspension peut durer deux mois ; le ministre peut la prolonger
jusqu’à un an. Enfin l’Empereur peut dissoudre le
conseil municipal.

En cas de suspension ou de dissolution, une commission
est nommée pour remplir les fonctions du conseil. S’il n’y a
que suspension, elle est nommée par le préfet ; s’il y a dissolution,
elle est nommée par l’Empereur, pour les chefs-lieux
de département, d’arrondissement et de canton, et les
communes de 5,000 habitants ; dans les autres communes,
elle est nommée par le préfet.

Le nombre des membres de la commission ne peut être
inférieur à celui de la moitié des membres du conseil municipal.


La loi du 24 juillet 1867, dans son article 22, a ajouté aux
prescriptions de la loi de 1855 que la durée des fonctions de
la commission ne peut dépasser trois ans. La loi ne dit pas,
mais il semble résulter de son texte, que le délai de trois ans
court à partir de la dissolution prononcée par l’Empereur.
DES COMMUNES. 219
162. Comment fonctionne le conseil municipal ?

Il y a quatre sessions ordinaires par année : au commencement
des mois de février, mai, août et novembre. Chaque
session peut durer dix jours ; on peut y traiter toutes les
affaires qui rentrent dans les attributions du conseil.

De plus, il peut y avoir des sessions extraordinaires pour des
objets spéciaux. Il y en a de trois espèces : 1° celles que prescrit
le préfet ou le sous-préfet ; 2° celles que le sous-préfet
autorise sur la demande du maire ; 5° enfin, au cas où le
maire ne voudrait pas demander une autorisation, le tiers des
membres du conseil municipal peut la demander au préfet,
qui ne peut la refuser que par arrêté motivé, sauf recours
devant le ministre de l’intérieur (art. 15 de la loi de 1855).

Il y a une sanction attachée à cette règle, c’est que toutes
les délibérations prises par le conseil municipal, en dehors de
ses réunions légales, sont nulles. Le préfet, par arrêté pris en
conseil de préfecture, déclare l’illégalité de la réunion et la
nullité des délibérations (art. 24).

Le maire préside et a voix prépondérante en cas de partage,
lors même qu’il serait pris en dehors du conseil municipal.
Les mêmes droits appartiennent à l’adjoint qui le remplace.
Dans les autres cas, les adjoints pris en dehors du conseil municipal
n’ont que voix consultative (art. 19).

Les fonctions de secrétaire sont remplies par un membre
élu au scrutin secret (ibid.).

Les membres du conseil municipal ne peuvent délibérer
sur les affaires dans lesquelles ils ont un intérêt, soit en leur
nom personnel, soit comme mandataires (art. 20).

Le conseil municipal ne peut délibérer que lorsque la majorité
des membres en exercice assiste à la séance. Toutefois,
si, après deux convocations à huit jours d’intervalle, le nom-
220 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
bre des membres n’est pas suffisant, la délibération est valable,
quel que soit le nombre des membres présents (art. 17).
Enfin, d’après l’article 22 de la loi de 1855, les séances ne
sont pas publiques, et même, aux termes de l’article 29 de la
loi du 18 juillet 1857, les débats ne peuvent être publiés
officiellement qu’avec l’autorisation du préfet. Mais l’article
22 de la loi de 1855 donne, à tout habitant ou contribuable
de la commune, le droit de demander communication, sans
déplacement, et de prendre copie des délibérations du conseil
municipal.

163. Les attributions du conseil municipal sont énumérées
dans les lois du 18 juillet 1857 et du 24 juillet 1867.

Il faut en faire plusieurs catégories correspondant aux différents
degrés d’autorité ou d’indépendance que la loi a voulu
donner aux conseils municipaux, selon les matières dont ils
ont à s’occuper ; en effet, ces conseils sont appelés, tantôt à
régler certaines questions, — tantôt à délibérer, sauf l’approbation
de l’autorité supérieure, — tantôt, enfin, à émettre
des avis ou des voeux.

Parmi les objets d’intérêt communal proprement dit, le législateur
a fait trois classes.

Il a mis dans la première les actes de simple jouissance
qui n’engagent pas gravement l’avenir de la commune, et
pour lesquels il est sans inconvénient de laisser une grande
liberté d’appréciation au conseil municipal, à la condition
qu’il ne violera pas les lois et règlements et qu’il ne lésera pas
les droits des tiers.

Il a mis dans une autre catégorie les actes qui engagent l’avenir
et dont il n’a pas cru prudent d’abandonner exclusivement
l’appréciation aux conseils municipaux, tout en leur
laissant l’initiative.
DES COMMUNES. 221
Enfin, il a appelé le conseil municipal à donner son avis
sur toutes les questions qui peuvent intéresser les communes,
sans qu’elles soient de nature à être résolues par l’autorité
municipale.

Revenons, en quelques mots, sur ces trois catégories de
délibérations.

164. A l’égard des objets rangés dans la première classe,
le conseil municipal a, en vertu des articles 17 et 18 de la
loi du 18 juillet 1857, un pouvoir presque absolu : il règle,
sauf le contrôle du préfet, qui ne peut annuler ses actes qu’en
cas de violation d’une disposition de la loi, d’un règlement, ou
sur la réclamation d’un tiers. Le préfet doit statuer dans le
délai de trente jours, ou au maximum de soixante jours, à
dater du récépissé délivré par le sous-préfet.

C’est un pouvoir analogue à celui que l’article 1er de la loi
du 18 juillet 1866 a donné aux conseils généraux de département
pour un grand nombre de matières.

Les objets que le conseil municipal peut ainsi régler sont,
d’après l’article 17 de la loi du 18 juillet 1857 : 1° le mode
d’administration des biens communaux ; 2° les conditions des
baux à ferme ou à loyer dont là durée n’excède pas dix-huit
ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres biens ;
5° le mode de jouissance et de répartition des pâturages et
fruits communaux, autres que les bois, ainsi que les conditions
à imposer aux parties prenantes ; 4° les affouages, en se
conformant aux lois forestières.

La loi du 24 juillet 1867 a ajouté à celte première catégorie
un certain nombre d’objets qui se trouvaient dans la catégorie
suivante ;, mais en apportant une restriction notable au
pouvoir propre du conseil municipal, c’est que, dans le cas
où le conseil municipal et le maire ne sont pas d’accord, l’ap-
222 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
probation du préfet est nécessaire. Les objets énumérés dans
l’article 1er de la nouvelle loi sont notamment : les acquisitions
d’immeubles et les projets de travaux de grosses réparations
et d’entretien, dans des limites assez restreintes ; —les
baux à loyer des maisons et bâtiments appartenant à la commune,
pourvu que la durée du bail n’excède pas dix-huit ans ;

— les tarifs de certaines perceptions faites au profit de la commune
: droits de place dans les halles, foires et marchés, droits
de stationnement dans les rues et autres dépendances du domaine
public communal, concessions dans les cimetières ;

— enfin, l’acceptation ou le refus de dons et legs faits à la
commune, mais sous la condition qu’il n’y aura ni charge ni
affectation immobilière et que ces libéralités ne donneront
pas lieu à des réclamations de la part des familles.

Les articles 2 et 5 de la loi de 1867 donnent un pouvoir
analogue au conseil municipal pour la création des ressources
extraordinaires, impositions et emprunts, dans certaines limites,
et pour la fixation de certaines dépenses dites facultatives.
Nous y reviendrons en analysant tout à l’heure le régime'
financier des communes.

165. En ce qui concerne les objets rangés dans la deuxième
classe, le conseil municipal n’a que le droit de délibérer, et
ses délibérations ne sont exécutoires, en vertu de l’article 20
de la loi du 18 juillet 1857, que sur l’approbation du préfet,
du ministre compétent ou du chef de l’État, selon les cas. Ces
objets sont énumérés dans l’article 19 de la loi de 1857.

Ce sont notamment, et en tenant compte des dispositions de
la loi de 1867 : les recettes et les dépenses communales ; —
les acquisitions, aliénations, échanges et partages des propriétés
communales ;—les travaux ; — l’ouverture des rues et places
et les projets d’alignement de voirie municipale ; —le par-
DES COMMUNES. 225
cours et la vaine pâture ; —l’acceptation des dons et legs faits
à la commune ; — les actions judiciaires et les transactions.

Le pouvoir accordé en pareil cas au conseil municipal est
limité par le droit de veto attribué à l’autorité supérieure.
Toutefois, c’est encore un pouvoir ; car, si le préfet peut empêcher
l’exécution de la délibération, il ne peut y substituer
une autre décision. L’initiative reste au conseil municipal, et
c’est seulement par des observations que le préfet peut l’amener
à prendre une autre mesure.

On trouve, en effet, dans la jurisprudence du Conseil d’Etat,
plusieurs décisions qui ont annulé des arrêtés de préfet, par
le motif qu’ils avaient modifié une délibération de conseil municipal
portant sur des matières comprises dans l’article 19
de la loi du 18 juillet 1857, au lieu de se borner à refuser de
l’approuver. Nous citerons, notamment, les arrêts du 5 avril
1862 (Fourniols) , — du 27 mai 1865 (Estienne)  et du 7 jan
vier 1869 (commune de Bourg-le-Roi). Dans la première
de ces trois affaires, il s’agissait d’une rue supprimée par arrêté
du préfet, contrairement au vote du conseil municipal ;
dans la troisième, il s’agissait d’un plan d’alignement qu’
avait pour objet de rétrécir une rue et que le préfet avait
rendu exécutoire, bien que le conseil municipal eût repoussé
tout projet de rétrécissement de la rue.

Il n’y a d’exception à cette règle que dans trois cas, pour
lesquels le législateur a craint que la négligence ou le défaut
de lumières du conseil municipal ne compromît le service public
ou les intérêts de la commune.

Ce sont : en premier lieu, le cas où, le conseil municipal
refuserait de faire une dépense déclarée obligatoire par la loi.
L’autorité supérieure a le droit, ainsi que nous allons le voir,
d’inscrire d’office un crédit au budget communal et même'
224 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
d’établir d’office une imposition extraordinaire (art. 59 de
la loi de 1857)  ;

2° Le cas où une commune ne voudrait pas vendre ses
biens pour payer un créancier porteur de titres exécutoires
(art. 46)  ;

5° Le cas où un conseil municipal refuserait d’accepter un
legs fait à la commune, à raison des charges qui devraient
en résulter pour elle (art. 48, § 2).

166. Enfin, sur certains objets qui touchent à la fois à
l’intérêt général et à l’intérêt communal, le conseil municipal
est appelé à donner son avis.

Ces objets sont énumérés dans l’article 21 de la loi de 1857.
Nous signalerons, notamment, les projets d’alignement de
grande voirie dans l’intérieur des villes, bourgs et villages,
Ici, il ne s’agit plus de voies que la commune doit entretenir à
ses frais. Néanmoins, on comprend que le conseil municipal
soit appelé à s’expliquer sur ces projets. Mais il ne donne, en
pareil cas, comme pour toutes les matières indiquées dans
l’article 21, qu’un simple avis, dont l’autorité supérieure,
qui doit le demander sous peine de nullité de sa décision, tiendra
tel compte que de droit.
167. Ajoutons que le conseil municipal peut exprimer son
voeu sur tous les objets d’intérêt local (art. 24 de la loi de
1857). Mais il ne peut, d’après le même article, faire ni publier
aucune protestation, proclamation ou adresse.

Nous ne devons pas omettre, en terminant, le droit qu’a le
conseil municipal, en vertu de l’article 22 de la loi de 1857,
de réclamer, s’il y a lieu, contre le contingent assigné à la
commune dans les impôts de répartion. Dans ce cas, il représente
plutôt les habitants individuellement que la commune.

DES COMMUNES. 225
168. Il faut revenir maintenant, en quelques mois, sur le
régime financier et administratif des communes.

D’abord, quelles sont les dépenses des communes ? comment
le législateur a-t-il réalisé ici la distinction des intérêts généraux
et des intérêts locaux ?

Le législateur a fait deux parts des dépenses des communes.
Il a cru dangereux d’abandonner exclusivement aux administrations
locales le soin d’apprécier les besoins collectifs auxquels
elles devaient pourvoir. S’il a consenti à ne pas faire exécuter
par l’Etat tous les services publics qui lui paraissaient nécessaires
pour remplir le devoir de la société envers ses membres,
il a voulu du moins que les administrations locales ne fussent
pas maîtresses de négliger les services les plus essentiels.

Il a donc établi deux catégories de dépenses : les dépenses
obligatoires et les dépenses facultatives, et il a confié à l’administration
supérieure le pouvoir de forcer la commune à l’acquittement
des dépenses obligatoires, dans le cas où le conseil
municipal négligerait ou refuserait d’y pourvoir.

Ce système avait été adopté, nous l’avons vu, pour les départements
dans la loi du 10 mai 1858. La loi du 18 juillet
1860, inspirée par une grande confiance dans la sagesse des
conseils généraux, a presque complétement abandonné ce
système. Mais on n’a pu songer à l’abandonner pour les conseils
municipaux. La raison en est bien simple. Il n’y a que
89 conseils généraux, et la composition de ces conseils donne
nécessairement des garanties de lumières et d’expérience des
affaires. Il y a 57,548 communes ; 7,028 d’entre elles ont
moins de 500 habitants, et 20,171 n’ont que de 500 à 1,000
habitants. On comprend que le législateur n’ait pu avoir
dans les conseils municipaux de la grande majorité des communes
la confiance qu’il a témoignée aux conseils généraux,
226 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
et, d’autre part, un besoin peut-être excessif d’égalité a toujours
empêché d’établir un régime différent pour les communes
en raison de leur population.

Les dépenses obligatoires des communes sont énumérées
dans l’article 50 de la loi du 18 juillet 1857.

I. Ce sont d’abord les dépenses nécessaires pour la marche
de l’administration elle-même, les frais de matériel, les traitements
des employés, les frais de garde et de conservation
des propriétés communales, l’entretien des bâtiments affectés
au service de la mairie et l’abonnement au Bulletin des lois.

II. Puis viennent les dépenses de certains services locaux:
garde nationale, — instruction primaire, — culte paroissial,
— sépulture, — enfants assistés, — aliénés, — voirie municipale,
— rues et chemins vicinaux.

Ces dépenses, tantôt les communes les supportent seules,
tantôt elles les supportent pour partie. Quelquefois elles sont
es premières à les supporter, sauf le concours d’une autre
bourse commune, quand la caisse communale est épuisée.
Par exemple, pour l’instruction primaire, le département et
l’Etat viennent au secours de la commune.

D’autres fois elles ne font que venir en aide à une autre
caisse publique. Par exemple, pour les dépenses du culte,
pour les réparations des bâtiments, églises catholiques, presbytères,
temples protestants, elles ne supportent ces dépenses
qu’en cas d’insuffisance des revenus des établissements publics
institués spécialement et dotés spécialement pour ce
service : fabriques catholiques, consistoires.

Pour les enfants assistés et les aliénés, ce n’est qu’un concours
qu’elles apportent au département et aux hospices.

III. A ces dépenses locales, il faut ajouter certaines dépenses
d’intérêt général, qui se sont trouvées mises à la charge
DES COMMUNES. 227
des communes, parce que les services s’effectuaient dans la
commune, mais qui, dans la théorie pure, devraient être à
la charge de l’État : tels que les frais de recensement de la
population, — les frais des registres de l’état civil, — les frais
de loyer et de réparation du local de la justice de paix, ainsi
que ceux d’achat et d’entretien de son mobilier dans les chefslieux
de canton, — les frais et dépenses des conseils de prud’hommes
pour les communes où ils siégent, —les menus
frais des chambres consultatives des arts et manufactures.

L’énumération que nous venons de faire est loin d’être
limitative. Nous nous bornons ici à donner une idée des dépenses
communales obligatoires.

Toutes les autres dépenses sont facultatives : par exemple
l’éclairage, le pavage des rues, les fontaines publiques, les
subventions aux hôpitaux et hospices, et aux bureaux de bienfaisance.


Mais il ne faut pas oublier dans rémunération des dépenses
obligatoires les dettes exigibles, indiquées dans les
derniers mots de l’aticle 50 de la loi de 1857. Ainsi quand
une dépense, quelle que soit sa nature, obligatoire ou facultative,
a été régulièrement ordonnée et exécutée, la commune
est évidemment tenue de la payer. Si elle a fait un marché pour
l’éclairage, le pavage de ses rues, pour les fontaines publiques,
elle a contracté une dette envers l’entrepreneur ; c’est donc
une dépense obligatoire.

Nous avons déjà indiqué à quoi aboutit cette distinction des
dépenses obligatoires et des dépenses facultatives , et
quelle en est la sanction : c’est que l’autorité supérieure peut
suppléer à la négligence ou à la mauvaise volonté du conseil
municipal, et inscrire d’office les dépenses obligatoires au
budget de la commune.
228 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
Il faut ajouter que ce n’est pas sans précaution et sans garantie
que ce droit de l’autorité supérieure peut être exercé.
L’article 59 de la loi du 18 juillet 1857 exige que le préfet,
informé de la négligence ou du refus du conseil municipal,
lui adresse un avertissement, une mise en demeure, et c’est
seulement après un nouveau refus qu’elle autorise le préfet à
inscrire d’office un crédit au budget, par arrêté rendu en
Conseil de préfecture. La jurisprudence du Conseil d’État
considère l’omission de cette mise en demeure préalable
comme une irrégularité entraînant l’annulation de l’arrêté du
préfet 1.

Le droit accordé à l’autorité supérieure d’inscrire d’office
un crédit au budget communal, pourrait être paralysé, si
cette autorité n’avait le droit de créer des ressources nouvelles,
dans le cas où les revenus de la commune seraient déjà absorbés,
et où le conseil municipal refuserait d’y pourvoir. En conséquence
l’article 59, dans son dernier alinéa, autorise le chef
de l’Etat a établir une imposition d’office dans les limites du
maximum annuellement fixé par la loi de finances. Si ce maximum
était insuffisant, il faudrait recourir à une loi spéciale.


169. Les recettes des communes, destinées à pourvoirai
dépenses qui viennent d’être énumérées, se divisent en deux
catégories : recettes ordinaires, recettes extraordinaires.

I. La commune a bien plus de recettes ordinaires que le
département. Elle n’est pas obligée de puiser toujours et immédiatement
dans la bourse des contribuables, mais cependant
il est très-rare que les recettes ordinaires suffisent à
l’acquittement de toutes les dépenses d’une commune.
1Arr. Cons : 2 avril 1852, ville de Chaumont ; —12 août 1854. commune de Lorige ;
— 10 février 1809, commune de Tromarey.DES COMMUNES. 229
Les recettes ordinaires sont énumérées dans l’article 51 de
la loi de 1857. C’est d’abord le produit des biens communaux,
soit le loyer ou le fermage payé par le locataire, soit la taxe
imposée aux habitants qui jouissent en nature ; puis le produit
des droits perçus à l’occasion des services rendus par l’autorité
municipale, ou des permissions qu’elle donne : le produit
des droits de place, perçus dans les halles, foires, marchés,
abattoirs, d’après les tarifs dûment autorisés, — le produit
des permis de stationnement et des locations sur la voie publique,
sur les ports et rivières et autres lieux publics, — le
produit des péages communaux, des droits de pesage, mesurage
et jaugeage, des droits de voirie et autres droits légalement
établis, — le prix des concessions dans les cimetières,
— le produit des concessions d’eau, de l’enlèvement des boues
et immondices de la voie publique et autres concessions autorisées
pour les services communaux, — enfin le produit des
expéditions des actes administratifs et des actes de l’état
civil.

En outre, dans ces recettes ordinaires, figurent déjà des
contributions proprement dites, savoir : en premier lieu, 5
centimes additionnels au principal de la contribution foncière
et de la contribution personnelle et mobilière. Ces 5 centimes
étaient des ressources extraordinaires, quand le législateur
les a autorisés pour la première fois, en l’an VI, et
même c’était le maximum jusque vers 1806. Depuis celle
époque, ils sont considérés comme une ressource ordinaire ;
on pourrait même dire que c’est une goutte d’eau dans le
fleuve des recettes municipales, qui se composent souvent de
plus de 100 centimes additionnels, par franc, au principal
des quatre contributions directes. A ces 5 centimes additionnels
s’ajoutent une portion de la contribution des patentes
250 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
perçue au profit de l’État, 8 centimes prélevés sur le principal,—
puis la taxe sur les chiens, établie par la loi du 2
mai 1855 ; — enfin, le produit des octrois municipaux, droits
perçus à l’entrée des communes sur les objets de consommation
: c’est la ressource principale des grandes villes, notamment
de la ville de Paris.

II. Les recettes extraordinaires se composent : 1° de centimes
additionnels au principal des quatre contributions
directes ; 2° du produit des emprunts ; 5° des ressources accidentelles,
comme le prix des biens aliénés, les dons et legs,
le remboursement des capitaux exigibles et le produit des
•coupes extraordinaires de bois (art. 52 de la loi de 1857).

En ce qui concerne les contributions extraordinaires et les
emprunts, il importe de signaler deux points essentiels.

Le premier, c’est que, dans les communes dont les revenus
sont inférieurs à 100,000 francs, toutes les fois qu’il s’agit
de contributions extraordinaires ou d’emprunts, les plus
imposés aux rôles de la commune sont appelés à délibérer avec
le conseil municipal en nombre égal à celui des membres
en exercice (art. 42 de la loi de 1857).

Le législateur a voulu que le conseil municipal, dont la
composition peut ne pas offrir toutes les garanties désirables
pour les intérêts de la propriété foncière, ne fût pas seul
maître de grever la propriété de centimes additionnels pour
des dépenses qui ne seraient pas opportunes ou urgentes. Les
plus imposés, faisant fonctions de représentants de la propriété,
sont donc appelés à discuter les charges extraordinaires.


Le second point qui doit être remarqué, c’est que, pour les
contributions extraordinaires, le législateur, par la délégation
duquel les autorités municipales ont le droit d’imposer ces
DES COMMUNES. 251
charges, s’est départi de son droit de contrôle et l’a délégué,
selon les cas, soit au chef de l’État, soit au préfet, soit même
aux conseils généraux de département.

On a vu qu’en 1789 l’Assemblée constituante s’était montrée
très-jalouse de ne laisser les autorités locales établir aucun
impôt sans son autorisation. Le contrôle du pouvoir législatif
sur les impositions s’est exercé régulièrement jusqu’en
1810. À partir de cette époque, du moins à partir de la loi
du 15 mai 1818, jusqu’en 1867, le législateur ne s’est plus
réservé que l’approbation des impositions extraordinaires qui
concernaient les villes dont les revenus étaient supérieurs
à 100,000 francs. Encore, d’après l’article 40 de la loi du
18 juillet 1857, cette exception ne s’appliquait-elle qu’au cas
où l’imposition était destinée à payer des dépenses facultatives.

Aujourd’hui, d’après les dispositions de la loi du 24 juillet
1867, le contrôle du pouvoir législatif ne s’exerce plus que
sur les impositions extraordinaires votées par les conseils
municipaux des villes de Paris et de Lyon (art. 17). Il n’est
statué par une loi pour les emprunts qu’autant qu’il s’agit
de ces deux villes, ou bien que la somme à emprunter dépasse
1 million (art. 7).

Le système qui résulte de la combinaison de la loi du 18
juillet 1857 avec la loi du 24 juillet 1867, pour l’approbation
des impositions extraordinaires, est assez compliqué. Tantôt
les centimes extraordinaires peuvent être votés par le conseil
municipal, sans autorisation, dans les limites d’un maximum
fixé annuellement par le conseil général, et qui ne peut dépasser
cinq centimes pendant cinq ans (art. 5 de la loi de
1867). Tantôt l’approbation du préfet est nécessaire (art. 5
de la même loi). Tantôt, enfin, l’approbation doit être demandée
à l’Empereur qui, suivant les cas, peut statuer seul, ou
252 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
est obligé de prendre l’avis du conseil d’État (art. 40 de la loi
du 18 juillet 1857, art. 7 de la loi de 1867). Pour suivre
toutes ces distinctions, on peut se reporter à un tableau annexé
à la circulaire du ministre de l’intérieur, en date du 27
août 1867.

Il y a, dans les mêmes articles des lois de 1857 et de 1867,
des règles analogues pour les emprunts.

170. Les recettes et les dépenses que nous venons d’énumérer
forment les éléments du budget communal.

Le budget est proposé par le maire et voté par le conseil
municipal. En principe, il est réglé par le préfet, d’après
l’article 55 de la loi de 1857. Toutefois cet article réservait
à l’approbation du roi les budgets des villes qui avaient plus
de 100,000 francs de revenus. Le décret du 25 mars 1852
n’avait maintenu celte exception que dans le cas, d’ailleurs
assez fréquent, où il s’y trouverait des impositions extraordinaires.
Mais l’article 15 de la loi du 24 juillet 1867 soumet,
dans tous les cas, à l’approbation de l’Empereur les budgets
des villes qui ont 5 millions de revenus.

Les dépenses votées par le conseil municipal ne peuvent
être augmentées par l’autorité qui règle le budget, qu’autant
qu’il s’agit de dépenses obligatoires (art. 58 de la loi de 1837).

Quant aux dépenses facultatives, l’article 56 de cette loi
permettait à l’autorité supérieure de les réduire ou de les
rejeter complétement. Mais l’article 2 de la loi du 24 juillet
1867 a modifié cette règle. Il dispose que, dans le cas où le
Ludget communal pourvoit à toutes les dépenses obligatoires
et n’applique aucune recette extraordinaire aux dépenses, soit
obligatoires, soit facultatives, les allocations portées à ce
budget par le conseil municipal pour des dépenses facultatives
ne peuvent être ni changées ni modifiées par l’arrêté
DES COMMUNES. 233
du préfet ou par le décret impérial qui règle le budget.
Toutefois on doit convenir que le cas prévu par l’article 2
de la nouvelle loi ne se présentera sans doute pas fréquemment.


Le conseil municipal, qui délibère sur le budget, devait
nécessairement délibérer sur le compte moral présenté par le
maire (art. 25 de la loi de 1857).

Il délibère enfin, d’après le même article, sur les comptes de
deniers présentés par le comptable qui remplit les fonctions
de receveur municipal, sauf le règlement définitif de ces
comptes par l’autorité compétente, le conseil de préfecture et
la cour des comptes, dont nous parlerons plus tard.

Telles sont les attributions du conseil municipal.

171. Il nous reste à dire, pour en terminer avec l’organisation
municipale, que les communes peuvent être groupées,
dans certains cas, et fractionnées, dans d’autres cas.

Il y a un mode de groupement des communes qui ne change
rien à l’organisation municipale, c’est celui qui est amené
par la nécessité d’exécuter un travail public intéressant plusieurs
communes. Dans ce cas, d’après l’article 72 de la loi
du 18 juillet 1857, les conseils municipaux délibèrent sur
leurs intérêts respectifs, et, s’ils sont en désaccord, le préfet
prononce sur l’exécution du travail et la part de dépense que
chaque commune doit supporter, après avoir entendu les
conseils d’arrondissement et le conseil général. Si les conseils
municipaux appartiennent à des départements différents,
il est statué par décret impérial.

Il y a un autre mode de groupement de communes qui
amène une organisation spéciale, c’est le cas où plusieurs
communes possèdent des droits ou des biens par indivis ; cela
se rencontre fréquemment dans les montagnes des Pyrénées.
17254 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
Dans ce cas, en vertu de l’article 70 de la loi du 18 juillet
1857, si l’une des communes propriétaires par indivis le
réclame, il est institué, par décret impérial, une commission
syndicale composée de délégués des conseils municipaux des
communes intéressées. Chacun des conseils élit dans son sein,
au scrutin secret et à la majorité des voix, le nombre de
délégués déterminé par le décret impérial. Le président ou
syndic est nommé par le préfet.

En ce qui concerne le renouvellement de la commission,
la loi de 1857 disposait qu’il aurait lieu tous les trois ans,
après le renouvellement partiel des conseils municipaux.
Aujourd’hui, les conseils municipaux étant élus pour sept
ans, d’après la loi du 24 juillet 1867, et n’étant pas sujets à
un renouvellement partiel, il semble que le renouvellement
de la commission syndicale doit se faire dans les mêmes conditions
que celui des conseils municipaux.

Les attributions de la commission et du syndic se bornent
à l’administration des propriétés communes, dans le sens
restreint de ce mol ; elles sont à cet égard les mêmes que
celles des maires et des conseils municipaux, et s’exercent
dans les mêmes conditions, au point de vue du contrôle de
l’autorité supérieure.

172. Enfin les communes peuvent se fractionner en seclions,
c’est-à-dire qu’il peut se trouver, sur le territoire d’une
commune, des villages ou hameaux ayant des droits d’usage
ou des immeubles qui n’appartiennent qu’à la collection de
leurs habitants, à l’exclusion des autres habitants de la commune.
Ce fractionnement se produit assez fréquemment dans
les départements montagneux du centre de la France : les
départements de l’Aveyron , du Cantal, de la Creuse et du
Puy-de-Dôme, où le nombre des sections d’une même com-
DES COMMUNES. 235
mune est en moyenne de 10, 11 et 15, et s’élève parfois
jusqu’à 50, 56, 59 et même 64 et 66.

Le nombre total des sections de commune ayant des propriétés
distinctes de la commune dont elles dépendent, est,
d’après une statistique récente, de 55,848, réparties entre
6,109 communes. Les départements de la Creuse et du Puyde-Dôme
en renferment à eux seuls plus de 8,500.

Cette division des communes en sections ayant des droits
distincts n’entraîne pas toujours la création d’une représentation
spéciale pour les sections. En principe, le conseil municipal
est le représentant des sections de la commune ; c’est
lui qui gère leurs intérêts. Ses pouvoirs ne cessent que lorsque
les droits d’une section sont opposés à ceux de la commune
ou d’une autre section. Ainsi, dans le cas de procès
entre deux sections, ou bien entre une section et la commune, il
est institué, pour représenter la section, une commission
syndicale, dont les membres sont nommés par le préfet (art.
56 et 57 de la loi de 1857). La section est encore représentée
par une commission syndicale, lorsqu’il s’agit de savoir
si les terres vagues et incultes qui lui appartiennent seront
mises en valeur, conformément à la loi du 28 juillet 1860.
Toutefois, dans cette dernière circonstance, la commission
syndicale n’est appelée à donner qu’un avis, préalablement à
la délibération du conseil municipal. Nous reviendrons sur les
difficultés auxquelles donne lieu l’existence des sections de
commune, en traitant de la mise,en valeur des terres vaines
et vagues et des marais communaux, d’après le système de
la loi du 28 juillet 1860, pour l’exécution de laquelle le concours
des ingénieurs des ponts et chaussées a été réclamé 1.
1 Nous demandons la permission de rappeler ici que nous avons publié un traité
sur les Sections de communes et les biens communaux qui leur appartiennent. (2e édition,
1804.) 
CHAPITRE IV
ORGANISATION EXCEPTIONNELLE DU DÉPARTEMENT DE LA SEINE
DE LA VILLE DE PARIS ET DE DIVERSES COMMUNES173. Raison d’une organisation exceptionnelle pour le département de la
Seine et les communes de ce département.174. Des agents directs. — Du préfet de la Seine, du préfet de police et
des maires d’arrondissements de Paris.175. Des conseils préposés à l’administration des intérêts locaux dans le département
de la Seine.170. Régime spécial de la ville de Lyon et de l’agglomération lyonnaise.177. Régime spécial des villes chefs-lieux de département, ayant plus de
40,000 âmes de population, — Dispositions de la loi du 5 mai 1855 et de celle
du 24 juillet 1867.
173. En exposant l’organisation des administrations locales
préposées à la gestion des intérêts généraux et celle des
administrations préposées au soin des intérêts locaux, nous
avons réservé pour un chapitre spécial ce qui concernait le
département de la Seine, la ville de Paris et les communes
du département de la Seine.

En effet, l’organisation adoptée pour les départements et
les communes de la France n’a pas paru pouvoir être appliquée
sans de graves inconvénients au département de la Seine
et à la ville de Paris.

Les raisons qui ont inspiré le législateur à diverses époques
ont été tant de fois discutées, surtout dans ces derniers temps,
qu’il est presque superflu de les rappeler. On a soutenu récemment
cette thèse que la ville de Paris, capitale de la
France, siège du gouvernement, dont la population était
sans cesse accrue et sans cesse modifiée, à ce point qu’il ne
s’y trouvait presque plus de Parisiens, appartenait à la France
DÉPARTEMENT DE LA SEINE ET VILLE DE PARIS. 237
et que son administration devait être organisée en vue des intérêts
de la France, plutôt qu’en vue de ses intérêts municipaux.
Nous n’acceptons pas cette thèse dans toutes ses parties ;
mais il est évident que le législateur a été préoccupé de l’influence
considérable que la ville de Paris a toujours exercée
sur la France entière dans les mouvements révolutionnaires,
et qu’il a cru nécessaire de prendre des précautions pour
éviter que l’administration municipale de la ville de Paris,
siégeant à peu près en permanence à côté du Corps législatif,
n’en vînt à sortir de ses attributions et à tenter, comme la
commune de Paris en 1795, de dominer la représentation du
pays.
Ces préoccupations ont inspiré au législateur des règles

spéciales pour l’organisation des agents chargés de veiller
aux intérêts généraux dans le département de la Seine et
surtout pour l’organisation des agents et des conseils chargés
de pourvoir à la gestion des intérêts locaux 1.

174. Voyons d’abord l’organisation des agents.

Pour l’administration des intérêts généraux, il y a une différence
entre le régime que nous avons exposé et le régime
spécial au département de la Seine. Il y a deux préfets dans ce
département. Celui qui porte le titre de préfet du département
de la Seine n’exerce pas les pouvoirs de police générale.
Ces pouvoirs sont réservés au préfet de police.

C’est surtout au point de vue de l’organisation municipale
que les différences sont saillantes..

D’abord la ville de Paris a un régime tout exceptionnel.
1 Ces précautions semblent justifiées par la remarquable théorie de l’influence des
capitules qu’a exposée M. Dupont-white dans ses ouvrages sur la Centralisation et sur
la Liberté politique considérée dans ses rapports avec l’administration locale,
théorie qui se résume dans celte phrase : « Si la centralisation crée un gouvernement
plus tort que le pays, elle crée aussi bien une capitale plus forte que le gouvernement
le poids et le contre-poids sont oeuvre de la même main ».258 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
La plupart des pouvoirs attribués aux maires comme représentants
des communes sont partagés entre le préfet de la
Seine et le préfet de police. Le système qui avait été adopté à
l’origine, notamment par l’arrêté du 12 messidor an VIII
et d’après lequel l’administration appartenait au préfet de
la Seine, et la police municipale au préfet de police, a
été modifié par un décretdu 10 octobre 1859,qui a donné au
préfet de la Seine une notable partie de la police municipale.
Il est vrai que le préfet de police, en vertu de l’arrêté du
5 brumaire an IX et de la loi du 14 août 1850, exerce ses
pouvoirs sur les matières qui rentrent dans la police générale
et même sur certaines matières de police municipale, nonseulement
à Paris et dans tout le département de la Seine,
mais en outre dans les communes de Saint-Cloud, Meudon,
Sèvres et Enghien, du département de Seine-et-Oise ; que,
de plus, la loi du 10 juin 1855 lui a donné une grande partie
de la police municipale dans les communes du département
de la Seine, autres que Paris, laissant le surplus aux maires de
ces communes.

Au-dessous des préfets se trouvent, dans la ville de Paris,
des maires et des adjoints, savoir : un maire et deux adjoints
dans chacun des vingt arrondissements entre lesquels la ville
est divisée. Mais les maires ne sont guère, pour les matières
d’administration, que les délégués du préfet de la Seine qui
eur confie le soin de surveiller certains services locaux, d’instruire
des affaires ou de notifier des décisions. Toutefois,
dans certains cas, ils ont des pouvoirs qu’ils tiennent de la
loi ou des règlements qui les ont désignés. Une des principales
fonctions qui leur sont conférées par la loi, c’est de dresser
les actes de l’état civil.

175. A côté de cette organisation particulière des agents

se place une organisation des conseils qui n’est pas moins
spéciale.

Le conseil général du département et le conseil municipal
de Paris, après avoir été électifs de 1789 à l’an VIII, avaient
cessé de l’être depuis l’an VIII. L’élection avait été rétablie
par la loi du 20 avril 1854, mais elle a été supprimée par
l’article 1er de la loi du 5 juillet 1848, et ce régime exceptionnel
a été maintenu par l’article 12 de la loi du 7 juillet
1852, et par l’article 14 de la loi du 5 mai 1855.

C’est le chef de l’État qui nomme les membres du conseil
général et ceux du conseil municipal. Il y a soixante membres
pour le conseil municipal, choisis parmi les personnes les
plus notables des différents arrondissements. A ces soixante
membres il est adjoint, pour former le conseil général ou
plutôt la commission départementale, huit membres, savoir :
quatre pour l’arrondissement de Saint-Denis, quatre pour
l’arrondissement de Sceaux.

La commission départementale et le conseil municipal,
ainsi institués, ont d’ailleurs les mêmes attributions que les
conseils municipaux et les conseils généraux.

La loi du 24 juillet 1867 a décidé, dans son article 17,
que les dispositions de la législation sur les administrations
municipales étaient applicables à la ville de Paris, sauf certaines
dérogations spéciales qu’indiquent les articles suivants.


Il faut ajouter qu’il n’y a pas de conseil d’arrondissement
pour l’arrondissement de Paris, c’est le conseil municipal
qui en fait les fonctions. Dans les arrondissements de Sceaux
et de Saint-Denis, il y a un conseil composé de neuf membres
nommés par l’Empereur.

Enfin, les membres des conseils municipaux de toutes les
240 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
communes du département de la Seine sont également nommés
par l’Empereur, en vertu de l’article 14 de la loi du
5 mai 1855.

176. Des préoccupations politiques ont porté le législateur
à établir pour le département du Rhône et la ville de Lyon
un régime analogue à celui du département de la Seine et de
la ville de Paris.

Mais il n’y a pas une identité complète entre le régime que
nous venons d’exposer et celui qui a été établi par la loi du
19 juin 1851.

Il n’y a pas deux préfets dans le département du Rhône ;
seulement le préfet a sous ses ordres deux secrétaires généraux,
l’un pour l’administration, l’autre pour la. police. Mais
c’est le préfet qui est maire de la ville de Lyon, et qui exerce
les fonctions d’administrateur de la commune et les fonctions
de police municipale.

De plus, il remplit les fonctions de préfet de police, nonseulement
pour la police générale, mais pour plusieurs parties
de la police municipale dans quelques communes du département
du Rhône qui avoisinent Lyon : Saint-Rambert,
Villeurbane, Vaux, Bron, Venissieux, Sainte-Foy, Calluire,
Oullins. Ce sont les fonctions qu’exerce le préfet de police
dans les communes du département de la Seine autres que
Paris. Enfin, il remplit les fonctions de préfet de police, au
point de vue de la police générale, dans deux communes du
département de l’Ain, Rillieux et Miribel, comme le Préfet
de police de Paris à Sèvres, Meudon, Saint-Cloud et Enghien.

Il y a des maires d’arrondissement dans la ville de Lyon.
Ils ont à peu près les fonctions des maires de Paris.

Les membres du conseil municipal de la ville de Lyon sont
nommés par l’Empereur, en vertu de l’article 14 de la loi du
DÉPARTEMENT DE LA SEINE ET VILLE DE PARIS. 241
5 mai 1855. Mais les membres du conseil général du département
du Rhône sont élus comme ceux des autres départements.
D’ailleurs la modification du régime spécial, établi
par la loi du 19 juin 1851, est à l’étude en ce moment.

177. Une application plus restreinte de ces règles exceptionnelles
avait été faite par la loi du 5 mai 1855 dans toutes
les villes, chefs-lieux de département, dont la population
excède 40,000 âmes.

D’après l’article 50 de la loi de 1855, clans ces communes,
le préfet du département était chargé de remplir les fonctions
de préfet de police au point de vue de la police municipale,
mais avec certaines restrictions, à peu près dans les mêmes
conditions que le préfet de police dans les communes du département
de la Seine autres que Paris.

Mais ces dispositions ont été abrogées par l’article 25 de la
loi du 24 juillet 1867. La nouvelle loi se borne à enlever aux
conseils municipaux de ces villes le pouvoir de régler l’organisation
et le traitement du personnel de la police, et aux maires
le droit de nommer les agents de ce service. Elle dispose
que l’organisation du personnel sera réglée par décret impérial,
le Conseil d’Etat entendu ; que, au besoin, les sommes
nécessaires pour les dépenses seront inscrites d’office au budget
par un décret rendu dans les mêmes formes ; qu’enfin,
les inspecteurs et agents de police seront nommés par le préfet,
sur la présentation du maire.

CHAPITRE V
DES AGENTS AUXILIAIRES PLACÉS AUPRÈS DES AGENTS DIRECTS
CHARGÉS DE LA GESTION DES INTÉRÊTS LOCAUX178. Caractère mixte d’un certain nombre d’agents auxiliaires.179. Agents auxiliaires préposés aux intérêts du département. —Agents des
bureaux, inspecteurs.180. Agents extérieurs. — Architectes, ingénieurs des ponts et chaussées.181. Agents auxiliaires préposés aux intérêts des communes. — Agents des
bureaux : secrétaires de mairie.182. Agents extérieurs. — Architectes. — Ingénieurs des ponts et chaussées,
— Agents voyers. — Gardes champêtres. — Receveurs municipaux.
178. Les agents directs, chargés de la gestion des intérêts
locaux, le préfet et le maire, ont auprès d’eux des
agents auxiliaires pour les aider dans l’accomplissement de
cette partie de leur tâche. Il arrive souvent que ces agents
ont, comme le préfet et le maire, le double caractère d’agents
de l’État et d’agents du département et de la commune. Mais
il n’en est pas moins utile de signaler leur double caractère,
parce que, pour la gestion des intérêts locaux, ils relèvent des
corps électifs qui en ont la direction, le conseil général et le
conseil municipal, et qu’il importe à leurs intérêts comme
aux intérêts du service qu’ils se rendent un compte exact de
leur situation. Il y a d’ailleurs un certain nombre d’agents
auxiliaires spéciaux préposés aux intérêts des départements
et des communes.

179. Les agents auxiliaires de préparation qui concourent
à la gestion des intérêts du département sont les employés
des bureaux de préfectures, qui concourent également à la
gestion des intérêts de l’État. Il est remarquable que le trai-
AGENTS AUXILIAIRES. 243
tement de ces employés est tout entier supporté par l’État.
Les préfets rétribuent les employés de leurs bureaux au moyen
d’une partie du fonds d’abonnement mis à la disposition du
ministre de l’intérieur par la loi annuelle de finances. Aux
termes de l’article 7 du décret du 27 mars 1852, les quatre
cinquièmes des sommes allouées au préfet pour frais d’administration
doivent être affectés au traitement des employés de
leurs bureaux.

Les conseils généraux n’ajoutent rien, sur les fonds du département,
au fonds d’abonnement dont le préfet dispose.
Mais, le plus souvent, ils accordent des subventions à la caisse
des retraites des employés de la préfecture, et souvent même,
quand les employés forcés de se retirer ou les veuves des
employés décédés n’ont pas droit à pension, ils leur accordent
des secours.

En outre des employés de la préfecture, il faut signaler,
parmi les agents auxiliaires de préparation, les inspecteurs
du service des enfants assistés, qui existent, depuis 1856, dans
tous les départements.

180. Les agents d’exécution, attachés aux services départementaux,
sont les architectes, pour les travaux de construction
et de réparation des bâtiments ; les ingénieurs des
ponts et chaussées et les agents placés sous leurs ordres, pour
les travaux des routes départementales, les trésoriers-payeurs
généraux pour le recouvrement des recettes et le payement
des dépenses.

Les architectes, nommés par les préfets, n’ont pas toujours
le caractère exclusif d’employés de l’administration départementale.
Ils font souvent des plans et dirigent des travaux,
soit pour le compte de l’État, par exemple pour les églises
cathédrales, soit pour le compte des communes. Ils ont ordi-
244 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX,
nairement un traitement fixe qui leur est alloué par le département
et, en outre, des remises proportionnelles au montant
des travaux qu’ils dirigent.

Les ingénieurs des ponts et chaussées sont attachés au service
des roules départementales en vertu de l’article 24 du
décret du 16 décembre 1811, qui a créé ces roules. La loi du
18 juillet 1866 a implicitement maintenu cette attribution
du corps des ponts et chaussées. En effet, dans son article 1er
(§10) , elle donne aux conseils généraux le pouvoir de statuer
définitivement « sur la désignation des services auxquels
sera confiée l’exécution des travaux sur les chemins vicinaux
de grande communication et d’intérêt commun, et sur le
mode d’exécution des travaux à la charge du département,
autres que ceux des roules départementales. » Un amendement
qui tendait à donner aux conseils généraux le même
pouvoir pour les routes départementales, a été repoussé après
une discussion assez vive dans laquelle les mérites du corps
des ingénieurs des ponts et chaussées ont été mis en relief.


A raison des travaux qu’exige d’eux le service des routes
départementales, les ingénieurs et les agents placés sous leurs
ordres reçoivent des indemnités sur les fonds du département.


181. Les agents auxiliaires préposés à la gestion désintérêts
des communes sont moins fréquemment pris parmi les
agents de l’État.

Les agents auxiliaires intérieurs, le secrétaire de la mairie
et les employés des bureaux dans les communes importantes,
sont exclusivement rétribués sur les deniers communaux. Us
1 Voy. -tes discours de M. Lambrecht, député, et de M. Genteur, conseiller d’Etat,
commissaire du gouvernement, à la séance du 18 mai 1866.AGENTS AUXILIAIRES. 245
assistent le maire aussi bien dans l’exercice de ses fonctions
de représentant de l’Etat que dans l’exercice de ses fonctions
de représentant de la commune. Mais ici c’est la commune qui
prête ses agents auxiliaires à l’État.

Aux termes d’un avis du Conseil d’État, en date du 2 juillet
1817, approuvé par l’Empereur et inséré au Bulletin des
lois, les secrétaires ou secrétaires généraux de mairie n’ont
aucun caractère public ; ils ne peuvent rendre authentiques
aucun acte, aucune expédition, ni aucun extrait des actes de
l’autorité. Les actes, expéditions et extraits doivent être signés
par le maire.

183. Parmi les agents d’exécution, nous signalerons seulement
les architectes, les ingénieurs des ponts et chaussées,
les agents voyers, les gardes champêtres et les receveurs municipaux.


Quelques grandes villes ont des architectes employés plus
ou moins exclusivement au service des bâtiments communaux.
Le plus souvent, les communes qui ont à faire construire ou
réparer des bâtiments font un traité isolé avec l’architecte
qu’elles considèrent comme le plus capable. Dans certains
cas, pour les travaux de distribution d’eau, par exemple, les
villes s’adressent aux ingénieurs des ponts et chaussées, qui
traitent alors comme simples particuliers, dans les mêmes
conditions que les architectes.

Les ingénieurs des ponts et chaussées peuvent concourir
d’ une manière permanente aux travaux communaux dans deux
cas, et ils conservent alors la qualité de fonctionnaires publics.
D’une part, ils peuvent, sur la demande des administralions
municipales, être attachés aux services municipaux
dans les villes qui ont au moins 50,000 âmes de population
(décretsdu 24 septembre 1860 et du 28 octobre 1868). D’au-
246 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX.
tre part, le service de la construction et de l’entretien des
chemins vicinaux peut leur être confié. Et il est effectivement
confié aux ingénieurs dans 17 départements.

Mais, dans la plupart des départements, les préfets ont
créé, pour le service des chemins vicinaux, en vertu de l’article
11 de la loi du 21 mai 1856, des agents voyers, dont le
traitement est fixé par le conseil général et prélevé sur les
fonds affectés aux travaux. Il y a ordinairement un agent
voyer chef, résidant au chef-lieu du département, des agents
voyers d’arrondissement et des agents voyers cantonaux,
Dans certains départements, les agents voyers de canton et
.d’arrondissement sont placés sous la direction d’un ingénieur
en chef. En vertu de la disposition du § 10 de l’article 1er de
la loi du 18 juillet 1866 que nous avons cité tout à l’heure,
c’est au conseil général qu’il appartient de décider si le service
des chemins vicinaux de grande communication et d’intérêt
commun sera confié aux ingénieurs des ponts et chaussées
ou à des agents voyers.

Les gardes champêtres ont, avant tout, le caractère d’officiers
de police judiciaire, chargés de constater les délits et
contraventions en certaines matières spéciales.

L’article 16 du code d’instruction criminelle ne leur donnait
que le droit de constater les délits et contraventions qui
portaient atteinte aux propriétés rurales. La loi du 24 juillet
1867, par son article 20, leur a donné le droit de constater
les contraventions aux règlements de police municipale. Mais
en outre de ces fonctions, ils sont les agents auxiliaires des
maires, notamment pour la notification de ses décisions et des
décisions de l’administration supérieure.

Enfin, pour le recouvrement de leurs recettes et le payement
de leurs dépenses, les communes ont habituellement re-
AGENTS AUXILIAIRES. 247
cours aux percepteurs de l’État. Toutefois, aux termes de l’article
65 de la loi du 18 juillet 1857, dans les communes dont
le revenu excède 50,000 francs, les fonctions de receveur
municipal sont confiées, si le conseil municipal le demande, à
un receveur municipal spécial, nommé par le chef de l’État
parmi trois candidats que présente le conseil municipal.
TITRE IIIDe l’administration des intérêts spéciaux ou des
établissements publics§ 1er. DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS185. Définition des établissements publics.184. Différence existant entre les établissements publics et les établissements
d’utilité publique.185. Comment sont créés les établissements publics.186. Distinction des établissements publics qui gèrent un intérêt local et de
ceux qui gèrent un intérêt général.187. Établissements institués pour le service des cultes.188. Etablissements institués pour le service de l’assistance publique.189. Etablissements qui se rattachent au service de l’instruction publique.190. Etablissements institués dans l’intérêt de l’agriculture et du commerce.191. Associations syndicales formées pour l’exécution de travaux d’utilité
collective.192. Des établissements publics qui gèrent un intérêt général.195. Rapports des établissements publics avec l’État, les départements et les
communes,
183. Nous arrivons à la dernière catégorie d’organes de
l’administration. Après les organes de l’ensemble des intérêts
généraux, puis les organes de l’ensemble des intérêts locaux,
viennent les organes de certains intérêts spéciaux qui ont
tantôt un caractère général, tantôt un caractère local.

Pour mieux assurer l’accomplissement de quelques services
publics, le législateur a cru utile d’en confier la gestion à des
autorités spéciales, dans lesquelles il a espéré trouver une
compétence et un zèle particuliers, et il a personnifié les intérêts
spéciaux auxquels pourvoyaient ces autorités, comme il
avait personnifié les intérêts généraux dans l’État, les inté-
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 249
rèts locaux dans les départements et les communes. Ainsi, à
côté de l’État, des départements et des communes, il y a
d’autres personnes publiques qui ont une existence civile
distincte, qui ont le droit d’avoir des propriétés, des ressources
spéciales, indépendantes de celles de l’État et des communautés
territoriales. C’est ce qu’on appelle les établissements
publics.

Il y a un nombre assez considérable d’établissements publics
institués pour les services publics du culte, de l’instruction
publique, de l’assistance, dans l’intérêt du commerce,
de l’agriculture et même en vue de l’exécution de
travaux d’intérêt collectif. Nous les mentionnerons tout à
l’heure. Sans cette énumération, que nous devons d’ailleurs
restreindre dans de justes bornes et qui ne nous entraînera
pas à entrer dans l’étude des règles des services publics auxquels
concourent les établissements publics, le tableau des
autorités qui participent à l’action administrative en France
ne serait pas complet.

Sans doute, les administrateurs de ces établissements
n’exercent pas, à proprement parler, une autorité sur les citoyens,
mais ils font des actes de gestion en vue de satisfaire
certains besoins collectifs : dans certains cas, ils imposent ou
contribuent à imposer aux citoyens des charges en vue de recueillir
les ressources nécessaires pour la satisfaction de ces
besoins ; ils prennent donc part à l’administration publique.

Mais avant tout, il faut bien préciser ce qu’est un établissement
public. On ne s’en rend généralement pas un compte
exact. Tantôt on entend par là tout établissement ouvert au
public ; tantôt l’on pense qu’il n’y a d’établissement public
que là où se trouve un bâtiment où le public est reçu et profite
d’un service organisé dans son intérêt. Il y a là une dou18
250 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX.
ble erreur. Dans la langue spéciale du droit administratif,
le mot établissement public indique une personne civile,
ayant une existence distincte et des ressources propres, créée
pour la gestion d’un service public. Par conséquent, les établissements
d’instruction, d’assistance et autres, ouverts et
entretenus aux frais de l’État, des départements et des communes
ne sont pas, en général, des établissements publics
dans le sens propre du mot. Ils ne le sont que si la personnalité
civile leur a été expressément conférée. Et le plus souvent,
c’est pour des services qui ne sont pas directement entretenus
par les fonds de l’État, des départements et des
communes, que sont créés les établissements publics. D’un
autre côté, il peut se rencontrer des personnes civiles, constituées
comme établissements publics, qui soient chargées d’un
service public dont l’organisation ne comporte pas un bâtiment
dans lequel le public est admis.

184. Mais il importe surtout de bien distinguer les établissements
publics des établissements d’utilité publique. En
dehors des personnes civiles, constituées pour la gestion de
certains services publics, et qui concourent à l’action de l’administration,
qui comptent au nombre de ses organes, comme
les fabriques des églises catholiques, les hospices, hôpitaux
et bureaux de bienfaisance, le législateur a admis l’existence
de personnes civiles qui ne sont que des établissements privés,
fondés par des sociétés de particuliers, mais auxquels il
a paru convenable de conférer le bénéfice de l’existence civile
à cause de l’intérêt, de l’utilité qu’ils peuvent présenter.
La qualité de personne civile leur permet de recueillir des
ressources propres et de perpétuer ainsi l’oeuvre qu’ils ont
pour but d’accomplir, indépendamment de l’existence ou du
concours des membres qui les ont fondés. C’est ainsi qu’il
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 251
existe beaucoup de sociétés littéraires et scientifiques, de sociétés
de prévoyance ou de charité qui ont le caractère d’établissements
d’utilité publique.

Il se produit assez fréquemment une confusion entre les
établissements publics et les établissements d’utilité publique.
Le législateur en a quelquefois donné lui-même l’exemple.
Ainsi, dans l’article 910 du code Napoléon, le mot d’établissement
d’utilité publique désigne à la fois les personnes civiles
comprises dans ces deux catégories. Dans la loi du 20 février
1849, qui a créé la taxe dite des biens de mainmorte,
c’est, au contraire, sous le mot d’établissements publics qu’elles
sont toutes désignées. Un décret du 25 mars 1852 qui constitue,
dans chaque arrondissement, des chambres consultatives
d’agriculture dont les membres doivent être désignés par
les préfets et qui leur confère la qualité de personnes civiles,
les a déclarées établissements d’utilité publique, tandis que, à
raison de leur rôle et de leur organisation, ces chambres sont
évidemment des établissements publics. La même critique
pourrait être adressée au décret du 3 septembre 1851, qui
qualifie les chambres de commerce établissements d’utilité
publique. Mais aujourd’hui la doctrine est nettement établie
sur ce point, et cette distinction est très-essentielle à maintenir
 ; car la nature toute différente des établissements publics
et des établissements d’utilité publique a entraîné, on le
verra bientôt, une différence notable dans les rapports de
ces établissements avec l’État, représentant des intérêts généraux,
ou avec les départements et les communes 1.
1 Parmi les ouvrages récents qui ont le mieux mis cette doctrine en lumière, nous
devons signaler le livre de M. Bouchené-Lefer, ancien conseiller d’Etat, intitulé Principes
et notions élémentaires de droit public administratif, — le Cours de droit administratif
de M. Ducrocq, professeur à la faculté de Poitiers (5e édition) , — et le Traité
de droit public et administratif de M. Batbie, professeur à la faculté de Paris, t. V.252 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX.
Il n’est pas inutile d’ajouter qu’il y a, en outre des établissements
publics et des établissements d’utilité publique,
des sociétés commerciales qui peuvent avoir une existence indépendante
de celle des membres qui les composent, et qui
n’ont aucun caractère administratif.
Nous nous proposons d’indiquer comment sont créés les
établissements publics, d’énumérer les principaux établissements
publics et d’exposer sommairement les règles de leur
administration au point de vue des rapports entre les intérêts
généraux ou locaux et les intérêts spéciaux gérés par ces établissements.
Nous dirons ensuite quelques mots des établissements
d’utilité publique.

185. Le caractère d’établissement public dérivé de la loi
même qui organise les services publics et dispose que les administrateurs
chargés de tel service pourront recueillir
des ressources spéciales en vue de l’oeuvre dont ils sont
chargés. La création d’un nouvel établissement, rentrant
dans la catégorie de ceux à qui la législation confère le caractère
d’établissement public, ne peut, en principe, être autorisée
que par un décret impérial. Toutefois, par exception à
cette règle, la loi du 24 juillet 1867, dans son article 14,
autorise les préfets à créer des bureaux de bienfaisance.

186. Le plus grand nombre des établissements publics
sont chargés de gérer des services d’intérêt local. Il y en a
cependant quelques-uns qui gèrent des services d’intérêt général.
Commençons notre énumération sommaire par les premiers.


187. Nous avons vu que le service du culte figure parmi
les objets dont s’occupe l’administration publique en France.
Seulement, ce n’est ni l’État, ni le département, ni la
commune qui sont chargés, en principe, de gérer ce service,
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 253
de pourvoir à la construction et à l’entretien des bâtiments
qui y sont affectés et aux autres dépenses qu’entraîne la célébration
du culte. Le législateur a constitué des organes distincts
pour chacun des cultes qui sont pratiqués sur le territoire
français et qui sont reconnus par l’État.

Ainsi, pour le culte catholique, il existe des fabriques qui
gèrent les intérêts de chaque circonscription élémentaire du
culte, savoir : la paroisse. Ces fabriques ont pour organe
une administration collective, un conseil de fabrique, dont
les membres sont nommés, pour la première fois, en partie
par le préfet, en partie par l’évêque du diocèse, et qui se recrutent
ensuite eux-mêmes. L’organisation, les charges et
les ressources de ces fabriques sont réglées par le décret du
30 décembre 1809, et l’ordonnance du 12 janvier 1825.

Il est à remarquer que la gestion des établissements publics
n’est jamais confiée à un administrateur unique ; qu’elle
l’est toujours à une agence collective. La nature même des
fondions de ces administrateurs explique pourquoi le législateur
n’a pas appliqué dans ce cas le principe de la division
de l’action el de la délibération qu’il applique, depuis
l’an VIII, pour l’administration de l’État, des départements
et des communes.

En vertu d’une tradition qui remonte à la loi des 2-4 novembre
1789, le traitement des ministres du culte n’est pas
au nombre des dépenses dont les localités sont chargées ;
l’Etat l’inscrit à son budget. Mais il a paru bon de constituer
encore une bourse spéciale pour ce service. Les dons et legs
faits au curé de la paroisse, à l’évêque du diocèse, peuvent
se transmettre par ce moyen à tous les titulaires successifs.
La cure, l’évêché sont constitués en personnes civiles.

Il en est de même des séminaires et des écoles secondaires
254 DE L’ADMINISTRATION DES INTERETS SPECIAUX.
ecclésiastiques où s’élèvent les jeunes gens qui aspirent à
devenir ministres du culte.

On trouve une organisation analogue pour les cultes protestants
reconnus et pour le culte israélite.

Il y a, pour ces différents cultes, des consistoires qui représentent
les circonscriptions élémentaires (paroisses dans
le culte protestant, synagogues dans le culte israélite) qui administrent
leurs biens, reçoivent les dons et legs dans leur
intérêt. Les membres des consistoires protestants et Israélites
sont nommés par la voie de l’élection.

188. Ce que nous avons dit pour le service du culte se reproduit
pour le service de l’assistance publique.

Les bureaux de bienfaisance, chargés de la distribution
des secours à domicile ; les hôpitaux et hospices, institués, les
uns pour soigner les malades, les autres pour recueillir les
enfants abandonnés, les vieillards et les infirmes, sont aussi
érigés en personnes civiles, et administrés par des commissions.
L’organisation et les attributions de ces commissions, dont
les membres sont nommés par le préfet et dont le maire est de
droit président, sont régies par le décret du 25 mars 1852, et
par la loi du 7 août 1851, sur les établissements hospitaliers.

Mais il n’en est pas ainsi de tous les établissements d’assistance
publique. Il en est qui sont la propriété des départements,
par exemple, les asiles d’aliénés fondés avec les ressources
des départements, conformément à la loi du 30 mai
1838. Il en est d’autres qui sont la propriété de l’État : ce
sont les établissements généraux de bienfaisance, tels que
l’institution des Jeunes aveugles, celle des Sourds-muets,
l’asile d’aliénés de Charenton. Le régime de ces établissements
est fixé notamment par une ordonnance royale du
21 février 1841.
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 255
189. Le service de l’instruction publique a donné lieu
également à la création d’établissements publics.

En vertu du décret du 17 mars 1808, l’ensemble des établissements
d’instruction publique de l’État, groupés et personnifiés
sous le nom d’Université, était une personne civile
ayant ses biens, sa dotation.

La loi de finances du 7 août 1850 a supprimé la personnalité
civile de l’Université comme conséquence de la suppression
du monopole de l’enseignement conféré depuis 1808
à l’État. Mais elle a maintenu aux établissements d’instruction
publique de l’État et des communes, facultés, lycées,
colléges, la personnalité civile, la faculté de recevoir des
dons et legs.

L’Institut de France et les différentes académies qui le composent
sont également des établissements publics.

190. Les chambres consultatives d’agriculture instituées
dans chaque arrondissement par le décret du 25 mars 1852,
et dont les membres sont désignés par les préfets, sont également
des établissements publics (art. 10 de ce décret).

Enfin, mentionnons les chambres de commerce, qui sont
instituées par décret de l’Empereur, et dont les membres
sont élus par les notables commerçants de leur circonscription.
Ces chambres ont le double rôle d’organes officiels du
commerce auprès du gouvernement et de mandataires du
commerce pour la gestion de ses intérêts collectifs.

En cette dernière qualité, elles ont des charges et des ressources
propres. Ainsi, elles doivent pourvoir à l’administration
des bourses de commerce. Elles gèrent des établissements
créés dans l’intérêt du commerce, par exemple, des entrepôts,
des bureaux de conditionnement pour les soies ; elles exploitent,
dans certains ports, des machines à mâter, des grues
256 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX.
pour le chargement et le déchargement des navires, des grils
de carénage. Dans ces dernières années, plusieurs chambres
de commerce, en vue de hâter l’exécution de travaux considérables
dans les ports où elles siégeaient, ont avancé à l’État
les sommes nécessaires pour l’exécution des travaux ; c’est ce
qu’ont fait les chambres de commerce du Havre, de Bordeaux,
de Dunkerque, de Gravelines.

Les charges qui pèsent sur les chambres de commerce
sont acquittées au moyen de ressources spéciales. Pour les frais
des bourses de commerce et leurs frais de bureau, il y est
pourvu au moyen d’une imposition additionnelle à la contribution
des patentes. Les frais d’exploitation des établissements
spéciaux, des grues, machines à mâter, des grils de carénage
dans les ports, sont couverts au moyen de la perception de
droits imposés aux commerçants et industriels qui s’en servent,
droits dont les tarifs sont fixés par des décrets impé
riaux. Enfin,, pour se rembourser des avances faites à l’Etat,
en vue de l’exécution de travaux dans les ports du Havre,
de Bordeaux, de Dunkerque et de Gravelines, les chambres de
commerce de ces villes ont été autorisées, par des lois spéciales,
à percevoir des droits de tonnage sur les navires entrant
dans ces ports. Nous reviendrons sur ces diverses questions
en traitant des ports maritimes de commerce.

191. Faut-il comprendre parmi les établissements publics
les associations syndicales formées, en vertu d’une décision de
l’autorité administrative, entre les propriétaires intéressés à
des travaux d’utilité commune, par exemple, le desséchement
d’un marais, le curage d’un cours d’eau non navigable, les
travaux de défense contre la mer, les fleuves, les torrents ?

La question est controversée. Quelques auteurs les rangent
parmi les établissements publics, d’autres parmi les établisse
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 257
ments d’utilité publique. Cette question n’est pas sans avoir
un certain intérêt pratique, parce que la loi du 21 juin 1865,
qui a remanié, refondu et sensiblement modifié sur divers
points les règles relatives aux associations syndicales, n’a pas
indiqué d’une manière complète les rapports qu’elle entendait
établir entre l’administration centrale ou locale et ces
associations.

La loi du 21 juin 1865, dont nous aurons plus tard à approfondir
les dispositions, indique quels sont les objets, les
travaux qui peuvent donner lieu à la formation d’une association
syndicale. Puis elle décide qu’il y aura deux espèces
d’associations, les unes libres, les autres autorisées.

Ces associations diffèrent d’abord par leur origine. Les
associations libres se forment sans l’intervention de l’administration,
mais il faut que l’unanimité des propriétaires
intéressés y donne son consentement.

Les associations autorisées se forment au contraire avec
le concours de l’administration et il n’est pas nécessaire que
l’unanimité des intéressés y donne son adhésion ; il suffit de
la majorité telle qu’elle est déterminée par la loi, pour que
l’association puisse être formée par le préfet. Les propriétaires
qui n’ont pas voulu entrer dans l’association ont le choix
ou de donner enfin leur adhésion ou de délaisser leurs terrains
à l’association. Seulement, la loi n’a pas accordé le droit
de coercition à la majorité pour tous les travaux qui peuvent
donner lieu à une association syndicale. Elle ne l’a permis
que pour certains travaux qui intéressent la défense des propriétés
et non pour ceux qui n’ont en vue que l’amélioration.
C’est ainsi que se créent ces associations.

Quant au mode de fonctionnnement, il y a des différences
et des ressemblances. Toutes les sociétés, libres ou autori-
258 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX,
sées, sont des personnes morales : elles peuvent ester en justice
(c’est-à-dire plaider) par leurs syndics, acquérir, vendre,
échanger, transiger, emprunter et hypothéquer.

Mais les sociétés libres s’administrent comme elles l’entendent,
et n’ont à réclamer le concours ni à subir le contrôle de
l’administration.

Au contraire, les sociétés autorisées sont soumises à un
certain contrôle dont l’étendue n’est pas encore très-nettement
déterminée et, de plus, elles ont des priviléges spéciaux.
Le recouvrement des cotisations de leurs membres est fait,
comme en matière de contributions directes, au moyen d’un
rôle rendu exécutoire par le préfet (art. 15). Les contestations
relatives à la répartition des cotisations et à l’exécution
des travaux sont jugées par le conseil de préfecture (art.
16). Enfin, le gouvernement peut autoriser l’association à exproprier
les terrains nécessaires pour l’exécution de ses travaux
(art. 18).

Il nous semble découler de ces dispositions de la loi, d’abord
que les associations libres, bien qu’elles soient personnes
morales, ne sont ni établissements publics ni établissements
d’utilité publique ; en second lieu, que les associations autorisées,
qui sont des espèces de communes spéciales, doivent
être considérées comme des établissements publics. En effet,
non-seulement elles sont constituées par des actes de l’administration,
mais la majorité a le pouvoir de contraindre la
minorité ; de plus, elles jouissent, pour l’exécution de leurs
travaux et le recouvrement de leurs recettes, des mêmes priviléges
que l’administration. Et ces priviléges se justifient
parce que leur oeuvre est une oeuvre d’utilité collective que
l’administration, dans la plupart des cas, doit accomplir si
les particuliers intéressés n’en prennent pas l’initiative.
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 259
Nous pensons donc que les associations syndicales autorisées
doivent être assimilées aux établissements publics 1.

192. En outre des établissements publics que nous venons
d’énumérer et qui sont préposés à la gestion d’intérêts locaux,
il y a des établissements publics préposés à la gestion
d’un service qui intéresse l’ensemble du pays, par exemple,
la Caisse des dépôts et consignations dont nous signalerons le
rôle quand nous traiterons du payement des dépenses publiques
 ; la Caisse des invalides de la marine ; la Caisse des retraites
pour la vieillesse, créée par la loi du 18 juin 1850 ;
la Caisse d’assurances en cas de décès, et la Caisse d’assurances
en cas d’accidents, créées par la loi du 11 juillet 1868.

193. Quels sont les rapports des établissements publics
avec les autres organes de l’intérêt public ?

Il est difficile de déterminer ces rapports d’une manière
générale. Il y a certaines règles applicables à beaucoup d’établissements
qui ne s’appliquent pas à d’autres, parce que le
législateur a été diversement inspiré suivant les temps et
suivant la nature du service qu’il avait à organiser. Mais ordinairement,
voici quelle est la situation des établissements
publics à l’égard de l’État, des départements ou des communes.


D’une part, et précisément parce que ces établissements
gèrent un service public, quand leurs ressources propres
ne sont pas suffisantes pour pourvoir à leurs dépenses, ils
peuvent réclamer le concours des ressources affectées, soit à
''ensemble des intérêts locaux, soit à l’ensemble des intérêts
généraux. Ils peuvent, et, dans certains cas, c’est un droit
1 Les questions délicates que soulèvent la constitution et le mode d’action des associations
syndicales ont été étudiées d’une manière très-approfondie et très-pratique, dans
un livre publié par M. G. de Passy, ingénieur en chef, secrétaire de section au conseil
géneral des ponts et chaussées, sous le titre modeste d’Étude sur le service hydraulique,
et qui est arrivé promptement à une seconde édition".260 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX.
pour eux, obtenir des subventions de la commune, du département
ou de l’État.

D’autre part, la puissance publique générale ou locale qui
sera obligée de venir à leur aide, est, par cela même, appelée
à surveiller leur administration.

Ainsi, la plupart des actes de l’administration des établissements
publics ne sont valables qu’après l’approbation de
l’autorité supérieure. Ces établissements ne peuvent notamment
aliéner leurs biens, emprunter ni s’engager dans des procès,
du moins dans des procès devant les tribunaux de l’ordre
judiciaire, sans une autorisation. Pour les procès, c’est au
conseil de préfecture que doit être demandée l’autorisation.

Ainsi encore, les budgets de ces établissements sont soumis
à l’approbation du chef de l’État, du préfet ou du souspréfet.
Pour les fabriques d’église, c’est à l’évêque qu’il appartient
d’approuver les budgets. Mais, en outre, les conseils
municipaux sont autorisés à prendre connaissance des budgets
et des comptes et à les discuter quand une subvention leur est
demandée.

Pour quelques-uns de ces établissements, par exemple,
les hospices, l’autorité supérieure peut les contraindre, par
une inscription d’office à leur budget, à acquitter certaines
dépenses obligatoires, essentielles à l’accomplissement du
service public dont ils sont chargés.

Enfin, s’il y a des avantages à ce que des services spéciaux
soient gérés par des autorités distinctes qui sont plus compétentes,
plus zélées et s’il est bon de permettre aux établissements
publics de recevoir des dons et legs qui assurent des
ressources propres à des oeuvres spéciales, le législateur n’a
pas cru sage de laisser ces établissements qui ne meurent pas
et dont la gestion est moins vigilante que celle de l’intérêt
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 261
privé, accumuler librement dans leurs mains une trop grande
quantité de propriétés. Leurs acquisitions par dons et legs
et même leurs acquisitions à titre onéreux sont donc subordonnées
à l’autorisation du gouvernement, qui se préoccupe,
d’une part, des intérêts économiques de la nation, et, d’autre
part, quand il s’agit de legs, des intérêts des familles des
testateurs.

Tels sont les principaux liens qui existent entre les intérêts
généraux et locaux et les intérêts spéciaux personnifiés
dans les établissements publics ; mais, nous le répétons, pour
savoir d’une manière précise la situation de chacun de ces
établissements par rapport à l’autorité publique supérieure,
il faut consulter la législation,qui le régit spécialement.
§ 2. — DES ÉTABLISSEMENTS D’ UTILITÉ PUBLIQUE194. Comment sont créés ces établissements.195. Rapports de ces établissements avec l’Etat.
194. Il nous reste quelques mots à dire sur les établissements
d’utilité publique. On a déjà vu qu’ils ne peuvent pas
être considérés comme des organes de l’administration publique,
comme accomplissant une partie de la tâche qui lui est
dévolue par la législation française ; ce sont des établissements
privés, investis du caractère de personnes civiles à cause de
l’utilité qu’ils présentent pour le public et qui peuvent ainsi
recueillir des ressources spéciales, destinées à perpétuer leur
oeuvre.

Il n’y a d’établissements d’utilité publique que ceux qui
ont reçu ce titre par un décret impérial délibéré en Conseil
d’État, et ces décrets ne sont jamais rendus qu’après un
examen sérieux de l’utilité des oeuvres et des chances de
262 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX.
prospérité que peuvent offrir les sociétés qui les ont entreprises.


Il y a un très-grand nombre d’établissements de cette nature
: les congrégations religieuses de femmes qui s’occupent
en même temps de l’instruction publique et de l’assistance
publique, — certaines associations religieuses d’hommes
vouées à l’enseignement primaire, — des sociétés littéraires
et scientifiques, — des sociétés pour l’encouragement
de l’industrie et de l’agriculture, — des sociétés de charité,
— des sociétés de prévoyance, — des sociétés de
secours mutuels, — les monts-de-piété, — les caisses d’épargne,
etc.

195. Les rapports de ces établissements d’utilité publique
avec l’Etat ne sont pas les mêmes que ceux des établissements
publics. L’État n’a pas le même intérêt à leur prospérité
et, par suite, il n’a, à leur égard, ni les mêmes charges
ni les mêmes droits.

L’État, ni les départements, ni les communes ne leur doivent
de secours, comme ils en doivent aux établissements publics,
du moins à certains d’entre eux, dans les cas déterminés
par la loi.

Les organes de l’État, du département et des communes, ne
peuvent non plus exercer sur leur administration le même contrôle.
Si l’autorité publique est investie du droit de surveiller
certains de leurs actes, ce n’est pas pour assurer leur bonne
gestion, c’est uniquement pour empêcher une agglomération
excessive d’immeubles et de capitaux mobiliers dans les
mains de personnes civiles qui ne meurent pas.

En vertu de l’article 910 du code Napoléon, les établissements
d’utilité publique ne peuvent faire d’acquisitions à
titre gratuit sans une autorisation du gouvernement. Le pou-
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 265
voir d’autoriser l’acceptation des libéralités entre vifs ou par
décès a été délégué, dans certains cas, aux préfets.

Mais les acquisitions à titre onéreux, les aliénations et, à
plus forte raison, les actes de gestion ordinaire, n’ont pas
besoin d’être approuvés par l’autorité publique. Cependant,
par exception à cette règle, certains établissements placés
dans des conditions spéciales, les congrégations religieuses,
les monts-de-piété, les caisses d’épargne sont soumis à un
contrôle plus étendu. Les statuts de quelques établissements
contiennent parfois des règles particulières à ce sujet.

Enfin, les établissements d’utilité publique peuvent plaider
devant les tribunaux civils sans autorisation.
§ 3. — RÉSUMÉ DE L’ORGANISATION DES AGENTS ET DES CONSEILS
ADMINISTRATIFS
196. Pour terminer l’exposé des diverses autorités qui
concourent à l’action administrative, il nous paraît utile de
présenter en raccourci le tableau des agents administratifs et
des conseils placés auprès d’eux, soit pour les éclairer, soit
pour les diriger ou les contrôler.

Nous avons divisé celte organisation en trois parties :

1° L’administration de l’ensemble des intérêts généraux
personnifiés dans l’État ;

2° L’administration de l’ensemble des intérêts locaux personnifiés
dans les départements et les communes ;

3° L’administration de certains intérêts spéciaux qui ont
tantôt un caractère local, tantôt un caractère général, et qui
se personnifient dans ce qu’on appelle les établissements publics.


D’autre part, nous avons distingué les agents directs, qui
264 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX.
ont seuls pouvoir pour imposer aux citoyens les obligations
établies par la loi, et pour représenter juridiquement les
personnes publiques, des agents auxiliaires dont le rôle se
borne à préparer ou à exécuter leurs décisions.

I. Pour l’administration des intérêts généraux, nous avons
trouvé une hiérarchie d’agents directs ainsi composée :

Au centre de l’Empire, l’Empereur, qui donne l’impulsion
générale à la gestion de tous les services publics, qui dirige
l’ensemble, qui prend les mesures les plus importantes, mesures
réglementaires, collectives ou individuelles, et qui
nomme un grand nombre de fonctionnaires.

A côté de l’Empereur, les ministres, dont chacun dirige
une ou plusieurs branches des services publics, investis,
dans ce but, du droit de faire des actes d’autorité, quelquefois
des règlements, plus souvent des mesures individuelles
pour l’application des lois et règlements ; donnant aux agents
inférieurs des instructions générales ou spéciales pour l’exécution
des lois, réformant au besoin leurs actes ; enfin, faisant
des actes de gestion, passant des marchés, ordonnançant
les dépenes publiques.

Pour éclairer l’Empereur et les ministres,, nous avons vu
auprès d’eux divers conseils.

Avant tout le Conseil d’État, conseil de l’Empereur,
plus que des ministres, auquel viennent aboutir les questions
les plus importantes pour chaque service public.

Puis, auprès de chaque ministre, une série de conseils
spéciaux, composés d’hommes pratiques, versés particulièrement
dans les études du service public où ils ont passé leur vie.

Voilà l’administration centrale.

Passant ensuite à l’administration locale, à la gestion des
intérêts généraux, dans les diverses circonscriptions entre
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 205
lesquelles le territoire de l’Empire est divisé, nous avons
vu :

D’abord une hiérarchie qui correspond, en général, à tous
les services publics :

Le préfet, représentant de l’Empereur dans le départemenl,
correspondant avec tous les ministres, ayant à côté de lui,
d’abord le secrétaire général de la préfecture, son principal
auxiliaire et son suppléant habituel, puis le conseil de préfecture
 ;

Le sous-préfet, qui dirige l’administration de l’arrondissement ;
.

Le maire, agent du gouvernement dans la commune, la
dernière des circonscriptions administratives ;

Enfin, le commissaire de police.

Puis nous avons vu certains agents directs locaux qui ne
relèvent pas du préfet, et correspondent directement avec les
ministres :

Soit pour des services militaires : les intendants militaires
pour l’armée de terre ; les préfets maritimes et les commissaires
de la marine pour l’armée de mer ;

Soit pour des services civils : les recteurs d’académie, chargés
de l’administration de l’instruction publique, ayant auprès
d’eux les conseils académiques ; les directeurs de la santé
et autres agents supérieurs du service de la police sanitaire,
assistés, dans certains cas, d’une commission sanitaire.

Voilà les agents directs et leurs conseils.

Nous avons ensuite énuméré les agents auxiliaires qui préparent
ou exécutent les décisions des agents directs :

l° Les agents de préparation qui ne sont pas généralement
en rapport avec le public, les bureaux et les agents de surveillance,
les inspecteurs ;
19266 DE L’ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS SPÉCIAUX.
2° Les agents d’exécution. Dans cette seconde catégorie,
nous avons distingué les agents qui recueillent les revenus publics,
de ceux qui appliquent ces revenus aux dépenses publiques.


C’est ainsi que s’est présentée à nous la série des agents
chargés de l’administration des intérêts généraux.

II. Pour l’administration des intérêts locaux :

Nous avons distingué trois circonscriptions, le département,
l’arrondissement et la commune, bien qu’il n’y en ait
que deux qui aient conservé le caractère de personnes civiles:
le département et la commune.

Dans le département, nous avons retrouvé le préfet comme
agent chargé de représenter le département, et auprès de lui
le conseil général, élu par les citoyens. Mais ce conseil, on l’a
vu, n’a pas seulement à donner des avis dont l’agent lient
tel compte que de droit ; il a à prendre des décisions,
des délibérations que le préfet doit suivre, lorsqu’elles sont
exécutoires, soit en vertu de la valeur propre que la loi leur
a attribuée, soit en vertu de l’approbation donnée, dans d’autres
cas, par une des autorités chargées de veiller aux intérêts
généraux.

Nous avons vu que le conseil général n’a pas seulement mission
de gérer les intérêts locaux ; que le législateur a profité de
sa composition, de l’origine élective de ses membres, pour le
charger de la mission délicate de la répartition des impôts
directs établis pour subvenir aux dépenses d’intérêt général ;
que de plus, il lui a délégué, dans la loi de 1866, le soin de
contrôler à certains égards l’action des pouvoirs municipaux.

L’arrondissement n’étant plus une personne civile depuis
1838, nous n’avons pas trouvé d’agent chargé de le représenter.
Toutefois nous avons vu un conseil d’arrondissement qui
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. 267
est élu par les citoyens, qui n’a point d’autre attribution,
comme organe des intérêts locaux, que d’émettre des voeux
et de donner des avis sur les objets qui intéressent l’arrondissement
 ; mais qui est en outre chargé de participer à la répartition
des impôts directs, après le conseil général.

Enfin, dans la commune, nous avons retrouvé le maire
comme organe des intérêts locaux, ayant à ce titre des pouvoirs
de police et des pouvoirs de gestion, et, à côté de lui, un
conseil municipal élu par les citoyens, ayant pouvoir de régler,
de délibérer, d’émettre des avis ou des voeux, sous le
contrôle ou sauf l’approbation de l’autorité chargée d’administrer
les intérêts généraux.

Nous avons indiqué les agents auxiliaires qui assistent les
agents chargés de la gestion des intérêts locaux.

III. Enfin nous avons vu les organes des intérêts spéciaux,
les établissements publics, dont les uns sont institués en
vue de la gestion d’un service local, dont les autres s’occupent
de la gestion d’un service d’intérêt général.

Dans la première catégorie, nous avons mentionné les établissements
préposés aux services du culte, de l’instruction
publique, de l’assistance publique, les chambres consultatives
d’agriculture, les chambres de commerce, les associations
syndicales autorisées pour certains travaux d’utilité
collective.

Puis nous avons fait connaître en quai les établissements
publics, organes de l’administration, diffèrent des établissements
d’utilité publique, établissements privés, à qui leur
utilité a fait accorder la qualité de personnes civiles.

Nous pouvons maintenant passer à l’étude des juridictions.


Livré iiiDE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE ET DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVETITRE PREMIER
De l’autorité judiciaireChapitre premierNOTIONS GÉNÉRALES SUR LE ROLE ET L’ORGANISATION DE L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE197. Raisons qui nous amènent à étudier l’autorité judiciaire avant la juridiction
administrative.198. De la place de l’autorité judiciaire au milieu des autres institutions
publiques.199. Mission de l’autorité judiciaire à l’égard des citoyens et de l’autorité
administrative.500. Caractère propre de l’action de l’autorité judiciaire en matière de contestations
juridiques.201. Attributions de cette autorité pour la protection des intérêts des mineurs
et des incapables,202. Indications sommaires sur l’histoire de l’organisation judiciaire.203. Bases de l’organisation judiciaire. — Nomination et institution des magistrats
par l’Empereur.204. Des juges.205. Du ministère public.206. Des auxiliaires de la justice. — Greffiers, huissiers, avoués, avocats.207. Hiérarchie. — Droit d’appel.208. Distinction des juridictions ordinaires et des juridictions extraordinaires.209. Division du sujet.
197. Nous avons indiqué que l’organisation de l’autorité
administrative comprenait d’abord des agents éclairés et
dirigés par des conseils, puis des juges spéciaux institués
270 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
pour statuer sur les réclamations auxquels donne lieu l’action
des administrateurs quand ces réclamations sont fondées sur
la violation d’un droit. L’étude des juridictions administratives
devrait donc se placer ici, et c’est seulement après avoir
ainsi terminé ce qui concerne l’autorité administrative que
nous devrions aborder l’étude sommaire de l’organisation, des
attributions et du mode de procéder de l’autorité judiciaire,
qui a également un intérêt pratique pour les ingénieurs des
ponts et chaussées.

Mais étant appelé à exposer successivement le mécanisme
et les attributions de l’autorité judiciaire et de la juridiction
administrative, nous avons pensé qu’il y avait des avantages
à faire connaître, en premier lieu, l’organisation de l’autorité,
judiciaire, qui est plus nette, plus harmonieuse, pour laquelle
les principes généraux sont mieux établis par la loi et dont
le mode de procéder est souvent imité, sauf certaines simplifications,
pour la marche des juridictions administratives
quand la législation est muette, ce qui arrive encore assez
fréquemment.

198. Nous avons déjà indiqué quelle est la place de l’autorité
judiciaire au milieu de nos institutions publiques. En
traitant du principe de la séparation des pouvoirs, en exposant
l’organisation générale de l’autorité administrative et ses
rapports avec les autres autorités, nous avons dit que, dans
le système de notre constitution et généralement dans le
système des constitutions monarchiques, l’autorité judiciaire
n’est pas un pouvoir distinct, que c’est une branche du pouvoir
exécutif 1. Mais l’autorité judiciaire ne s’en exerce pas
moins dans des conditions toutes différentes de l’autorité
gouvernementale et, de l’autorité administrative. Si ces deux
1 Voy. page 45, n° 22, et page 68, n° 57.NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION JUDICIAIRE. 271
autorités sont, en principe, indépendantes de l’autorité judiciaire,
l’autorité judiciaire est également indépendante d’elles,
et si, aux termes de l’article 7 de la Constitution, la justice
se rend au nom de l’Empereur, les juges ne sont pas les
organes du gouvernement ; ils sont complétement libres dans
l’exercice du pouvoir qui leur est délégué. Il suit de là que
les citoyens ne sont pas privés des garanties que la séparation
des pouvoirs a pour but de leur assurer.

199. La mission de l’autorité judiciaire, qu’il faut maintenant
préciser, consisterait, dans son essence et dans la
théorie pure, à appliquer la loi aux contestations qui s’élèvent
dans le sein de la société, quelles que soient les parties entre
lesquelles s’engage le litige.

Toutefois, dans notre organisation constitutionnelle, telle
que l’a faite, non-seulement la révolution de 1789, mais telle
aussi que l’avait préparée l’ancienne monarchie, et à raison
de la règle de la séparation de l’autorité administrative et de
l’autorité judiciaire, établie par les lois des 16-24 août 1790,
7-11 septembre 1790, 7-14 octobre 1790, 27 avril-25 mai
1791 et 16 fructidor an III, la mission de l’autorité judiciaire
ne s’étend pas à toutes les contestations que soulève l’application
de la loi.

On a fait une distinction entre les contestations où l’intérêt
privé seul est engagé et celles où l’intérêt public, confié
aux soins de l’autorité administrative, est en jeu. Pour les
contestations qui portent sur des objets d’intérêt privé, l’autorité
judiciaire seule peut en connaître. Pour les contestations
où l’intérêt public est engagé, l’autorité judiciaire n’en connaît,
en principe, que lorsqu’il s’agit de réprimer par des peines
les infractions à la loi et aux règlements faits par l’autorité
administrative en vertu d’une délégation de la loi.
19272 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
Le jugement des contestations que peut faire naître le
contact de l’intérêt public et de l’intérêt privé, lorsqu’il ne
s’agit pas d’appliquer des peines, est réservé à l’autorité
administrative. Il lui a été réservé, nous l’avons dit, pour
que l’autorité administrative, agissant sous l’impulsion et le
contrôle du pouvoir législatif, ne fût pas entravée dans son
action par l’autorité judiciaire, qui est irresponsable.

Toutefois il n’y a rien d’absolu dans l’application de ces
règles. Nous le montrerons en étudiant le contentieux administratif
 ; nous pouvons déjà l’indiquer en quelques mots.

D’abord, il n’appartient, en principe, qu’à l’autorité judiciaire
d’appliquer les règles du droit privé sur l’état civil, le
domicile des citoyens, le droit de propriété et ses démembrements,
alors même qu’il existe à ce sujet une contestation
avec l’autorité administrative.

De plus, on considère, en général, comme contestation
d’intérêt privé, les contestations engagées entre les citoyens
et les organes des intérêts collectifs au sujet de la gestion des
biens que l’Etat, les départements, les communes et les établissements
publics possèdent à litre de propriétaires, par exemple
ce qui concerne la vente, l’échange, la location de ces biens.
Ainsi l’État, les déparlements, les communes, les établissements
publics sont assimilés, en pareil cas, aux particuliers ;
et, en effet, il ne s’agit pas, à proprement parler, des intérêts
des services publics, bien que la qualité de propriétaire
n’ait été attribuée à ces personnes morales qu’en vue de
l’intérêt public ; il ne s’agit que d’appliquer les règles du
droit civil comme pour les contestations entre particuliers.
Il y a toutefois une exception à ce principe pour les ventes
des biens de l’Etat. A l’époque de la révolution de 1789, il
est entré dans le domaine de l’Etat une masse considérable
NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION JUDICIAIRE. 275
de biens provenant du clergé et des émigrés. Ces biens ont
été vendus dans des conditions parfois irrégulières ; l’intérêt
que le législateur,attachait au maintien de ces ventes révolutionnaires
l’avait porté à attribuer à la juridiction administrative
la connaissance des contestations qu’elles pouvaient
soulever. Cette exception n’a plus de raison d’être aujourd’hui ;
elle pourrait disparaître sans inconvénient.

D’autre part, dans quelques matières où l’intérêt du service
public est en jeu, par exemple pour le recouvrement de certaines
contributions, des contributions indirectes qui étaient
très-impopulaires sous l’ancien régime et qui ont gardé
pendant longtemps leur impopularité, des raisons de prudence
politique ont fait attribuer à l’autorité judiciaire la connaissance
des difficultés qui s’élèvent entre les redevables et
l’État ou les communes. Il en est de même pour les contestations
que soulève la perception des droits d’enregistrement et
de mutations entre-vifs et par décès.

La juridiction administrative était chargée, à l’origine, du
règlement des indemnités à allouer aux propriétaires qui
sont dépossédés de leurs immeubles par l’administration
pour l’exécution de travaux publics ; mais, depuis 1810, c’est
à l’autorité judiciaire qu’est confiée la fixation de cette indemnité
et, depuis 1835, une juridiction toute spéciale a été
instituée dans ce but. On a cru sage de donner à la propriété
privée des garanties plus considérables que celles qu’offraient
alors les juridictions administratives.

Enfin, toutes les fois que l’administration ou ses représentants
s’attaquent à la propriété privée, sans avoir rempli
les formalités qui sont destinées à constater que l’intérêt
public exige le sacrifice de l’intérêt privé, ils sont considérés
comme simples particuliers, et c’est l’autorité judiciaire qui
274 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
statue en pareil cas sur les réclamations du propriétaire.

Nous venons de voir l’autorité judiciaire sur le terrain qui
semblait réservé à l’adminislration.

A l’inverse, il y a des peines qui ne sont pas appliquées par
des organes de l’autorité judiciaire ; ce sont les peines établies
contre les particuliers qui enfreignent les règlements destinés
à assurer la liberté de la circulation sur les voies publiques
d’une certaine espèce, celles qui font partie de la grande
voirie.

En résumé, la mission de l’autorité judiciaire consiste
principalement à reconnaître les droits et les obligations qui
dérivent pour les particuliers, soit des règles du droit privé,
soit des contrats passés dans les conditions du droit privé, et
de plus à appliquer les peines édictées contre les particuliers
qui enfreignent les lois et les règlements. Aussi dit-on souvent
que la vie, l’honneur, la liberté et la propriété des citoyens
sont placés sous la sauvegarde de l’autorité judiciaire.

200. Pour bien caractériser sa mission, il faut ajouter
qu’elle n’a pas une action spontanée comme l’autorité administrative
 ; elle ne statue que lorsqu’elle est saisie par les
parties intéressées, c’est-à-dire les citoyens ou les représentants
de l’intérêt social, et sa décision n’a d’effet que pour la
contestation qui lui est soumise.

Avant 1789, nous avons dit que les parlements s’arrogeaient
le droit de faire des règlements qui régissaient l’avenir.
L’article 5 du code Napoléon défend aux juges de prononcer
par voie de dispositions générales et réglementaires
sur les causes qui leur sont soumises.

201. Il faut dire encore que l’autorité judiciaire n’a pas
exclusivement une mission juridique et contentieuse. Elle
n’est pas seulement appelée à prononcer sur des difficultés ;
NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION JUDICIAIRE. 275
elle est aussi chargée, accessoirement à cette mission, de la
protection des intérêts des mineurs et des incapables. Par
exemple, dans certains cas, les délibérations des conseils de
famille des mineurs ne peuvent être exécutées sans l’homologation
d’un tribunal. Elle préside aux ventes par adjudication
publique des immeubles qui ont été l’objet d’une saisie par
des créanciers que leur débiteur ne payait pas, ou bien encore
aux ventes de biens de mineurs. Enfin, des magistrats
spéciaux, les juges des tribunaux de commerce, sont appelés
à diriger la liquidation des faillites des commerçants.

Voilà, en quelques mots, quelle est la mission de l’autorité
judiciaire.

302. Comment est-elle organisée pour accomplir celte
mission ?

Ce serait un long et difficile travail que d’exposer l’histoire
de l’organisation judiciaire, et nous ne pouvons le faire
ici.

Il faudrait, même sans rappeler l’organisation venue de
Rome et celle qui sortait des forêts de la Germanie, et en prenant
cette histoire à l’époque de la féodalité, montrer la lutte
des juridictions seigneuriales et des juridictions ecclésiastiques
avec la juridiction royale qui a fini par les absorber.

Il faudrait faire voir les parlements et surtout le parlement
de Paris sortant des limites de leurs véritables attributions,
se saisissant du pouvoir politique, en lutte continuelle avec
l’autorité royale. Nous aurions à signaler la confusion qui se
produisait au milieu de ces juridictions trop multipliées et
d’origines si diverses, confusion qui aggravait les inconvénients
de la diversité des législations.

Puis, en 1789, il faudrait assister à une révolution radicale ;
à l’établissement de la plupart des principes fondamentaux
276 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
sur- lesquels repose l’organisation actuelle, et à la désorganisation
de la magistrature par l’introduction du principe de
l’élection dans la nomination des juges, et par la suppression
des juridictions supérieures.

Il y aurait à relever enfin, après les simplifications patriarcales
de ce pouvoir étrange qui rêvait de l’âge d’or au moment
où il versait des torrents de sang, la réorganisation
opérée par le Premier consul dans le service de la justice
comme dans toutes les branches de la puissance sociale, et,
sous les gouvernements qui ont suivi l’Empire, l’affermissement,
le développement des principes qui ont été posés en
1789 et complétés en 1810.

Laissant de côté cette histoire, nous abordons l’exposé de
l’arganisation actuelle.

203. Quelques principes fondamentaux dominent l’organisation
judiciaire.

La justice se rend au nom de l’Empereur. C’est, nous l’avons
dit, une vieille tradition de la monarchie qui est consacrée
par l’article 7 de la Constitution de 1852. Les magistrats
sont nommés par l’Empereur. Ceux qui, par exception,
sont choisis par les citoyens reçoivent de lui l’institution.

Les magistrats se divisent en deux catégories, les juges, le
ministère public.

204. Les juges (nous prenons ici le mot dans le sens le
plus large) sont seuls appelés à rendre les décisions, et,
pour assurer l’impartialité de leurs sentences, le législateur
leur accorde l’inamovibilité. La Constitution de 1852 (art 6) 
fait de l’inamovibilité de la magistrature un principe constitutionnel
placé sous la garde du Sénat.

Cette règle de l’inamovibilité ne fait cependant pas obstacle
à ce que, en cas de forfaiture, le magistrat devenu in-
NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION JUDICIAIRE. 277
digne soit enlevé à ses fonctions. Mais il y a pour cela des
garanties considérables. De même, elle ne fait pas obstacle à
ce que, quand l’âge ne lui permet plus de remplir ses fonctions,
et le législateur a fixé l’âge auquel le magistrat est présumé
n’avoir plus toutes ses forces, il soit mis à la retraite.
Le décret du 1er mars 1852, qui a force de loi, fixe cet âge à
soixante-dix ans pour les magistrats en général, à soixantequinze
ans pour ceux de la Cour suprême, la Cour de cassation.


La règle de l’inamovibilité ne s’applique pas à tous les magistrats.
Il y en a qui sont amovibles, les juges de paix ;
d’autres ne sont nommés que pour un temps, les membres
des tribunaux de commerce et des conseils de prud’hommes,
élus par les citoyens. Les prud’hommes mêmes peuvent être
enlevés à leurs fonctions avant le terme de leur mandat
dans des cas exceptionnels.

En général, toute juridiction est composée de plusieurs
juges. On voit une garantie de lumières dans la réunion d’esprits
divers qui sont différemment instruits et différemment
frappés par les explications des parties.

En principe, les magistrats ne sont pas responsables de
leurs décisions.

Toutefois, dans certains cas exceptionnels, ils peuvent être
pris à partie : 1° s’il y a dol, fraude ou concussion, qu’on
prétendrait avoir été commis soit dans le cours de l’instruction,
soit lors des jugements ; 2° §i la loi déclare les juges
responsables à peine de dommages-intérêts ; 3° s’il y a déni
de justice, et le juge ne peut pas se retrancher derrière le silence
ou l’obscurité de la loi pour se dispenser de juger
(art. 4 du code Napoléon)  ; 4° enfin, dans les cas spéciaux où
la loi, prévoyant une faute grave du juge, décide qu’il pourra
278 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
être pris à partie (art. 505 du code de procédure civile). Mais
cette action contre le magistrat est environnée de garanties
très-considérables.

Telle est, en résumé, la situation des juges.

205. Le ministère public, dont Montesquieu a dit que
c’était la plus belle institution qui fût sortie du moyen âge,
est l’organe du pouvoir exécutif auprès des tribunaux ou plutôt
l’organe de la loi dont il est chargé de requérir l’exécution.

Il a pour fonction principale de saisir le tribunal des infractions
à la loi et d’en demander la punition.

En matière civile, il a parfois le droit d’agir directement
dans l’intérêt public, mais, le plus souvent, il se borne à venir
en aide à celle des parties en cause devant le tribunal qui
lui paraît fondée dans sa réclamation. Il peut toujours demander
à être entendu. Il doit toujours donner ses conclusions
dans les causes qui intéresssent l’État, les mineurs, les incapables.


Le ministère public a, par sa parole, une influence sur les
décisions. Toutefois, il n’y prend pas part. Aussi n’a-t-on pas
vu d’inconvénients à ce qu’il fût révocable, comme il l’est
dans notre organisation judiciaire actuelle.

Cette institution, malgré ses avantages, n’a pas été étendue
à toutes les juridictions civiles. Des raisons spéciales ont motivé
celte exception.

206. Aux tribunaux sont attachés, en dehors des magistrats
proprement dits, des officiers publics auxiliaires du tribunal,
comme les greffiers et les huissiers, ou mandataires
des parties comme les avoués.

Les greffiers ont pour mission de tenir note des actes des
juges, de les conserver et de les expédier en donnant à ces
expéditions l’authenticité.
NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION JUDICIAIRE. 279
Les huissiers ont la double mission de maintenir l’ordre
dans les audiences des tribunaux et de faire aux parties les
notifications nécessaires pour l’instruction des affaires et pour
l’exécution des jugements et des actes notariés qui, par suite
de leur authenticité, ont la même force exécutoire. La première
mission est spécialement réservée à certains huissiers
désignés par les tribunaux.

Les avoués sont les représentants nécessaires des parties
devant les tribunaux, du moins devant les juridictions ordinaires.
Ils sont chargés de faire en leur nom les écritures nécessaires
pour l’instruction des procès et de conclure devant
le tribunal, c’est-à-dire de présenter l’exposé sommaire des
prétentions de la partie.

Les greffiers, les huissiers, les avoués ont ce caractère
commun qu’ils sont officiers ministériels. Ils sont forcés de
prêter leur ministère, chacun pour l’objet de sa mission, à
celui qui le requiert, à moins qu’on ne leur demande quelque
chose de contraire à l’ordre public. Cette situation a dû
leur être faite parce qu’ils ont un monopole. Il n’y a qu’un
nombre déterminé de greffiers, d’huissiers et d’avoués, et il
ne faut pas qu’en se concertant ils puissent empêcher une réclamation
d’arriver jusqu’au juge, ou entraver l’exécution d’un
jugement.

Ils sont nommés par le chef de l’État, mais avec celte condition
toute particulière qu’ils doivent avoir acheté la charge
d’un officier ministériel qui se retire. C’est depuis 1816
qu’on a reconstitué en France, pour cette série de professions,
la vénalité des offices, un des plus grands abus des régimes
antérieurs à 1789, où elle s’étendait à toutes sortes de
fonctions publiques. Au moment où le Trésor public cherrait
de tous côtés des ressources pour payer les charges de
280 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
l’invasion, on augmenta le cautionnement que devaient fournir
ces officiers ministériels et quelques autres officiers publics,
comme les notaires chargés de donner l’authenticité
aux actes des particuliers, et, en échange des sacrifices qu’on
leur imposait, il a été décidé par la loi du 28 avril 1816
qu’ils pourraient présenter un successeur à l’agrément du
roi. Cette situation et le monopole attribué aux officiers ministériels,
ont fait monter considérablement le prix des charges,
et le public peut avoir la crainte que les officiers ministériels
n’abusent de leur situation pour multiplier les frais,
Mais, en admettant qu’il se produise des abus, la situation ne
pourrait être changée que par une loi qui accorderait une indemnité
aux titulaires des offices ; car ces offices constituent
de véritables propriétés. Le gouvernement l’a souvent reconnu.

Les avoués et les huissiers, comme les notaires, sont placés,
non-seulement sous la surveillance de chambres de discipline
constituées par voie d’élection, parmi ces officiers ministériels,
pour maintenir la dignité du corps, mais en outre sous
la surveillance des tribunaux auprès desquels ils fonctionnent.
Il y a là des garanties pour les parties.

A ces divers auxiliaires qui concourent à l’oeuvre de la justice,
il faut ajouter les avocats. Ils ont pour mission de plaider
pour les parties qui les ont librement choisis, car les plaideurs
peuvent, en vertu de l’article 85 du code de procédure civile,
se défendre eux-mêmes. Les avocats ne tiennent leur titre
que de leur entrée dans une corporation où l’on, est admis
pourvu qu’on présente des garanties de capacité, justifiées par
le diplôme de licencié en droit, et de moralité. La corporation
est dirigée par un conseil nommé par la voie de l’élection,
qui décide des admissions et qui maintient les traditions
d’honneur et de dignité du corps.
NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION JUDICIAIRE. 281
Voilà quelques idées générales sur le personnel judiciaire.
207. Une des bases fondamentales de l’organisation de
cette autorité, c’est que, en principe, la décision rendue par
un tribunal n’est pas définitive ; il y a presque toujours lieu
à des renvois devant une autorité supérieure, ce qu’on nomme
appel. C’est une voie de recours contre l’erreur, un frein contre
l’arbitraire, une garantie du soin que les premiers juges
apporteront à leurs décisions. C’est aussi une satisfaction
donnée à la nature humaine, qui se croit facilement victime
d’une injustice quand elle a été condamnée.

Toutefois, il ne faut pas que cette garantie tourne au préjudice
des plaideurs et que le remède soit pire que le mal.
On a donc sagement décidé, pour éviter les lenteurs et ne pas
exagérer les frais, qu’il n’y aurait pas plus de deux degrés de
juridiction.

Dans certains cas où l’intérêt en litige ne vaudrait pas les
frais d’un nouveau procès, le législateur ne permet pas l’appel.

Puis, en outre de cette hiérarchie des juges, le principe
de l’unité de législation a entraîné la centralisation, c’est-àdire,
comme nous l’avons dit, l’institution, au sommet de la
hiérarchie, d’un corps chargé de maintenir l’unité dans l’application
de la loi, en cassant les décisions qui en auraient
fait une fausse application, la Cour de cassation.

La hiérarchie a été établie,, à plus forte raison, entre les
membres du ministère public placés auprès des diverses juridictions.


208. Enfin, on distingue les juridictions ordinaires des
juridictions spéciales ou extraordinaires. Les unes ont la plénitude
de la juridiction, c’est-à-dire que toutes les contestations
qui ne sont pas expressément attribuées à une autre autorité
rentrent dans leur domaine. Les autres ne peuvent
20282 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
statuer que sur les matières qui leur sont attribuées et par
une suite nécessaire de cette situation restreinte, elles ne peuvent
généralement pas connaître des difficultés qui s’élèvent
sur l’exécution forcée de leurs jugements.

209. Nous allons examiner sommairement l’organisation,
les attributions et le mode de procéder de chacune des juridictions
qui composent l’autorité judiciaire. Nous traiterons,
en premier lieu, de la juridiction civile, c’est-à-dire de la juridiction
qui prononce sur les contestations d’intérêt privé
qui s’élèvent entre les citoyens ; en second lieu, de la juridiction
criminelle qui prononce sur l’application des peines en
cas d’infraction à la loi et aux règlements. Quoique le soin de
statuer sur les affaires civiles et sur les affaires criminelles
soit souvent confié au même personnel, il y a dans l’organisation
des deux juridictions des différences notables. Nous terminerons
par l’exposé de l’organisation des attributions du
grand corps judiciaire qui domine toutes les juridictions civiles
et criminelles et qui a pour mission de maintenir l’unité
dans l’application de la loi : nous voulons parler de la Cour de
cassation.
Chapitre iiDES JURIDICTIONS CIVILES
§ 1. — ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES JURIDICTIONS CIVILES210. Ordre à suivre dans l’étude des juridictions civiles.211. Juges de paix : leur organisation.212. Attributions diverses des juges de paix.213. Tribunaux d’arrondissement : leur organisation.214. Attributions des tribunaux d’arrondissement.215. Cours impériales : leur organisation.216. Attributions des cours impériales.217. Jury d’expropriation. — Renvoi.218. Tribunaux de commerce : organisation et attributions.219. Conseils de prud’hommes : organisation et attributions.220. Arbitres : organisation et attributions.
210. Pour étudier l’organisation et les attributions de
chacune des juridictions civiles, en réservant la procédure
à suivre devant ces différentes juridictions, qui fera l’objet
d’une étude d’ensemble, nous suivrons un ordre différent de
celui que nous avons suivi dans l’exposé de l’organisation des
agents administratifs. Pour les agents, nous devions commencer
par le supérieur, puisque l’impulsion part d’en haut
et se communique à travers les intermédiaires jusqu’au dernier
degré. Ici, au contraire, en matière de justice, l’initiative
part d’en bas, et le contrôle est placé en haut. Il faut donc
commencer par le dernier degré de la hiérarchie.

211. Nous rencontrons d’abord le juge de paix. Il n’a
qu’une justice exceptionnelle. Cependant il est difficile
de ne pas le nommer, quand on commence à décrire l’organisation
judiciaire. Si sa compétence est exceptionnelle en droit
elle est très-ordinaire en fait.
84 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
Il y a un juge de paix par canton.

Les juges de paix sont nommés par le Chef de l’Etat, sans
conditions de capacité : ils sont révocables par lui. Le juge de
paix a deux suppléants nommés et révocables comme lui. Il
est assisté d’un greffier.

Il n’y a pas de ministère public auprès des juges de paix.
Le peu d’importance des causes soumises à cette juridiction a
fait penser que l’intérêt général n’y serait que rarement engagé.


Le ministère des avoués n’est pas obligatoire pour introduire
les affaires devant le juge de paix.

212. Ses attributions sont variées. Il a des attributions
judiciaires, extra-judiciaires et administratives.

Des attributions extra-judiciaires nous ne dirons qu’un
mot.

Il est chargé de présider les conseils de famille qui délibèrent
sur les intérêts des mineurs. Il est chargé d’apposer el
de lever les scellés : apposer des scellés, c’est appliquer des
bandes de papier ou des fils sur la porte d’une chambre ou
d’un appartement ou sur l’ouverture d’un meuble et fixer ces
bandes ou ces fils avec des cachets de cire marqués du sceau
dit magistrat qui procède à l’opération. Les scellés ont pour
but d’empêcher le détournement des valeurs que contiennent
les appartements et les meubles sur les ouvertures desquels
ils sont apposés. La loi prévoit un certain nombre de cas où
ils peuvent être apposés ; par exemple, le cas où ceux qui
prétendent à la succession d’une personne décédée sont mineurs
ou absents ; le cas où le défunt était dépositaire public
(art. 909 à 911 du code de procédure civile).

Le juge de paix est encore chargé d’attributions administratives.
Il est souvent appelé à diriger des enquêtes adminis-
DES JURIDICTIONS CIVILES. 285
tratives pour recueillir l’opinion des citoyens sur les avantages
et les inconvénients qu’ils peuvent trouver à une mesure
projetée.

Restreignons-nous à ses attributions judiciaires.

Le juge de paix est, tantôt conciliateur,tantôt juge.

Voyons d’abord son rôle en qualité de conciliateur, puisque
son intervention en pareil cas peut empêcher les procès.

Il remplit cette misssion pour les affaires dont il peut être
juge. Il la remplit également pour celles qui doivent être portées
devant le tribunal d’arrondissement, à quelques exceptions
près.

Pour les premières, la formalité est très-simple. Toute citation
devant le juge de paix doit être précédée d’un avertissement
envoyé par le greffier, qui invite les parties à paraître
devant le juge de paix. Pour les autres, c’est déjà la procédure
judiciaire qui s’entame entre les parties.

Il est intéressant de voir, dans la dernière statistique quinquennale
de la justice, ci vile publiée par le ministère de la
justice pour les années. 1861 à 1865, comment les juges de
paix remplissent cette partie de leur mission.

De 1861 à 1865, ils ont délivré 17,797,217 billets d’avertissement.
Dans 7,504,822 affaires (plus des quatre dixièmes) 
les parties n’ont pas comparu et ont renoncé généralement à
leurs procès. Elles ont comparu dans 10,163,510 affaires,
dont les trois quarts, soit 7,695,745, ont été suivies de conciliation.


Pour les affaires soumises au préliminaire de conciliation,
avant d’arriver au tribunal d’arrondissement, elles étaient, de
1861 à 1865, au nombre de 298,826. Il y a eu 55,351 affai1
Nous croyons devoir citer la statistique quinquennale publiée en 1867 de préférence
à la statistique publiée en 1868, qui ne porte que sur les travaux de
l’année 1866.986 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
res dans lesquelles le défendeur, c’est-à-dire la partie assignée,
n’a pas comparu. Les adversaires se sont trouvés ensemble
devant le juge de paix dans 243,475 affaires et dans 98,463,
les deux cinquièmes environ ; ils ont été conciliés.

Le juge de paix est encore juge. Ses fonctions en cette qualité
s’exercent tantôt en dernier ressort, tantôt à charge d’appel.

Les lois du 25 mai 1838, du 20 mai 1854 et du 2 mai 1855
ont étendu beaucoup ses attributions. On a vu de grands
avantages à donner aux justiciables un juge qui est près d’eux,
à portée de vérifier les faits, sans beaucoup de frais. Il statue
sur certaines matières en dernier ressort quand la valeur de
la demande ne dépasse pas 100 francs, et, à charge d’appel,
il peut statuer en certains cas sur des litiges dont l’intérêt
va jusqu’à 1,500 francs.

Une des limites fondamentales des pouvoirs du juge de
paix, c’est qu’il ne peut statuer sur des actions en revendication
de propriété ; il ne peut prononcer que sur des actions
possessoires, c’est-à-dire sur les actions qui tendent à maintenir
le détenteur d’un immeuble dans la situation qu’il
s’était faite depuis plus d’un an et un jour ou à l’y réintégrer
s’il en est violemment dépouillé.

Le juge de paix est compétent pour connaître au civil
de certains litiges où l’administration est intéressée, et, par
exemple, des contestations relatives à la perception de quelques
contributions indirectes, notamment celles qui s’élèvent
entre les concessionnaires d’un pont à péage et les redevables
sur l’application du tarif du péage. C’est encore à lui qu’il
appartient, d’après l’article 15 de la loi du 21 mai 1836, de
régler l’indemnité due au propriétaire riverain d’un chemin
vicinal qui a été obligé de céder une partie de son
terrain pour l’élargissement du chemin.
DES JURIDICTIONS CIVILES. 287
L’appel, dans le cas où le jugement n’est pas rendu en
dernier ressort, est porté devant le tribunal d’arrondissement.
— On ne peut se pourvoir en cassation que pour cause
d’excès de pouvoir (loi du 25 mai 1838, art. 15).

D’après la dernière statistique quinquennale de la justice
civile, les juges de paix ont été appelés, de 1861 à 1865, à
juger 2,244,735 affaires. Ils ont rendu 1,192,545 jugements
définitifs. Le surplus des affaires a été abandonné par les
parties.

Parmi ces jugements, 360,561, les deux tiers, étaient
rendus en premier ressort ; 22,655 ont été frappés d’appel ;
il y en a eu 38 sur 100 infirmés.

313. Du juge de paix passons au tribunal d’arrondissement.


On l’appelle souvent tribunal de première instance. Mais
nous venons de voir que le juge de paix connaît en première
instance d’une foule de contestations, et que le tribunal d’arrondissement
est juge d’appel des décisions du juge de paix.

Il-y a un tribunal par arrondissement, sauf à Paris où le
tribunal de la Seine juge les affaires de tout le département.

Le nombre des juges varie suivant la population. Le minimum
est de trois, le maximum de douze ; à Paris, il s’élève
jusqu’à soixante-cinq. Il y a en outre des suppléants.

Les tribunaux qui sont nombreux se divisent en plusieurs
chambres pour faire face aux besoins du service.

Un jugement n’est valable que s’il est rendu par trois
membres au moins. En cas d’insuffisance des suppléants, le
tribunal prend des suppléants temporaires parmi les avocats
attachés au tribunal ou subsidiairement parmi les avoués
institués près le tribunal (décret du 30 mars 1808, art. 49).

Les membres des tribunaux d’arrondiseement sont inamo
288 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
vibles. Il y a parmi eux un président et un vice-président
pour chaque chambre. C’est l’Empereur qui les désigne. Ils
doivent être licenciés en droit,

Le ministère public auprès du tribunal d’arrondissement
est composé d’un procureur impérial et de un ou plusieurs
substituts. Il y a des greffiers et des commis greffiers attachés
au tribunal.

Le ministère des avoués est obligatoire devant le tribunal
d’arrondissement.

214. Les attributions des tribunaux d’arrondissement
s’étendent à toutes les matières qui ne sont pas attribuées à
d’autres juridictions. Ils sont les premiers des tribunaux ordinaires.
Ils statuent non-seulement sur les affaires civiles proprement
dites, mais aussi sur les affaires commerciales,
quand il n’y a pas de tribunal de commerce dans l’arrondissement ;
et cette juridiction spéciale n’est instituée que là
où les affaires commerciales sont suffisamment développées.

Ils connaissent des affaires tantôt en premier et dernier
ressort, tantôt à charge d’appel.

La loi distingue entre les actions mobilières et les actions
immobilières, c’est-à-dire celles qui portent sur des biens
meubles ou sur des biens immeubles (cette distinction des
biens, suivant leur nature, est établie par les articles 517 à
536 du code Napoléon).

Ils connaissent en dernier ressort des actions mobilières,
quand la demande ne dépasse pas la valeur de de 1,500 francs
en principal, et des actions immobilières quand le revenu
de l’immeuble n’est pas supérieur à 60 francs. Les actions
dont la valeur n’est pas susceptible de se résoudre en argent,
ne sont jugées qu’en premier ressort (loi du 11 avril 1838,
art. 1). Pour les actions relatives à la perception des impôts
DES JURIDICTIONS CIVILES. 289
indirects, et spécialement des droits d’enregistrement, ils
jugent sans appel, quelle que soit la valeur du litige, mais
sauf recours direct devant la Cour de cassation (loi des
7-11 septembre 1790, art. 2 ; — loi du 22 frimaire an VII,
art. 65).

À côté de la juridiction du tribunal, il faut placer celle
qu’exerce le président à lui seul. Dans un grand nombre de
cas, le président peut ordonner les mesures d’urgence que lés
circonstances exigent. Il juge sans délai quand il y a lieu à
référé (code de procédure civile, art. 806). Mais il ne prend
que des mesures provisoires qui ne font pas préjudice au
principal.

Les tribunaux d’arrondissement ont statué, de 1861 à 1865,
sur 659,911 affaires civiles ; mais 155,191 d’entre elles avaient
été arrangées à l’amiable par les parties. Il n’a donc été rendu
que 484,720 jugements contradictoires ou par défaut. De
plus, ils ont prononcé sur 158,160 affaires commerciales.

Sur 100 jugements civils en premier ressort, 13 en
moyenne ont été frappés d’appel ; ils ont été confirmés dans
la proportion de 68 pour 100.

Les présidents ont rendu chaque année plus de 15,000 ordonnances
de référé.

215. Au-dessus des tribunaux d’arrondissement sont placées
les cours impériales.

Il y a 28 cours impériales. Le siége de chaque cour a été
fixé en raison d’anciennes traditions antérieures à 1789 : la
loi détermine leur ressort, qui embrasse plusieurs départements,
excepté pour la cour de Baslia dont le ressort est
restreint au département de la Corse.

Les membres des cours sont nommés par l’Empereur. Le
nombre des membres varie suivant la population. Le mini-
290 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
muni est de 20, le maximum de 40 ; à Paris, il s’élève à 72.
Ils sont répartis entre différentes chambres pour l’expédition
des affaires. Il y a un premier président, des présidents de
chambre, des conseillers. Chaque chambre ne peut rendre
de jugements qu’autant qu’elle compte sept membres. La
règle n’est pas la même en matière criminelle qu’en matière
civile.

Il n’y a pas de suppléants proprement dits. Le nombre des
magistrats de chaque cour est considérable, et une chambre
peut se compléter, au besoin, en empruntant les membres
d’une autre chambre. Si cela était nécessaire, on prendrait des
avocats ou des avoués pour compléter la cour, comme on fait
pour le tribunal d’arrondissement.

Le ministère public auprès des cours impériales est ainsi
composé : un procureur général, chef du parquet, plusieurs
avocats généraux qui ont pour fonction de porter la parole
dans les audiences, plusieurs substituts du procureur général
qui sont principalement chargés du service intérieur du
parquet.

Il y a un greffier en chef et plusieurs commis greffiers pour
chaque chambre.

Il y a des avoués spéciaux auprès des cours impériales.

216. Les attributions des cours impériales sont de rendre
souverainement la justice en matière civile (loi du 20 avril
1810, art. 17).

Ces cours sont juges d’appel : 1° des décisions rendues en
premier ressort par les tribunaux d’arrondissement compris
dans leur circonscription ; 2° des décisions des tribunaux de
commerce ; 3° des décisions des arbitres constitués volontairement
par les parties, quand l’affaire aurait été de la compétence
du tribunal d’arrondissement (nous parlerons bientôt
DES JURIDICTIONS CIVILES. 291
de la juridiction des arbitres)  ; 4° des ordonnances de référé
rendues par les présidents des tribunaux d’arrondissement.

De plus, elles statuent en premier et dernier ressort
dans des cas très-exceptionnels ;par exemple, sur la prise à
partie : action personnelle dirigée contre un magistrat, dont
nous avons déjà indiqué les conditions spéciales (art. 509 du
code de procédure civile).

Les cours impériales ont statué, de 1861 à 1865, sur
57,691 affaires. Il faut retrancher de ce total 11,073, soit
19 pour 100, qui avaient été retirées par suite de transaction ou
de désistement des parties. On a calculé qu’il y avait eu
l’ arrêt sur 19 attaqué devant la Cour de cassation, et qu’il
est intervenu 15 arrêts de cassation sur 100 arrêts de cours
impériales qui étaient l’objet de pourvois.

Les cours impériales forment, avec les tribunaux d’arrondissement,
les juridictions ordinaires en matière civile.

217. Nous arrivons maintenant aux juridictions exceptionnelles.
Nous en avons déjà mentionné une : les juges de
paix. Il y en a plusieurs autres.

En matière civile proprement dite, il faut signaler le jury
d’expropriation chargé d’apprécier les indemnités dues aux
propriétaires dépossédés pour cause d’utilité publique.

C’est une juridiction temporaire constituée en vertu de la
loi du 3 mai 1841, modifiée sur certains points et pour des
cas spéciaux par diverses autres lois. Elle est composée de
citoyens choisis au sort sur une liste formée par l’administration
avec le concours de l’autorité judiciaire, et fonctionne
sous la direction d’un magistrat, membre dù tribunal d’arrondissement.
Nous reviendrons sur cette juridiction quand
nous traiterons de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

292 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
218. En matière commerciale, il y a plusieurs juridictions
spéciales. — D’abord, les tribunaux de commerce établis
dans les localités où les besoins du commerce l’exigent.

Leurs membres sont élus pour deux ans par les notables
commerçants. Ces notables doivent leur titre à l’appréciation
du préfet qui les inscrit sur la liste. Après l’élection,
les juges ont besoin d’être institués par décret de l’Empereur.


il n’,y a pas de ministère public près des tribunaux de
commerce.

Le ministère des avoués n’est pas obligatoire auprès de ces
tribunaux. Il s’est formé, auprès d’un certain nombre de
tribunaux de commerce, une sorte de corporation de mandataires
agréés par le tribunal, qui remplissent habituellement
le ministère d’avoué et d’avocat. Ces agréés n’ont pas la
qualité d’officiers ministériels.

Les tribunaux de commerce sont juges, non-seulement des
contestations relatives à l’exécution des engagements intervenus
entre commerçants, mais de toutes celles qui sont
relatives aux actes de commerce, même faits par des personnes
qui ne sont point commerçantes. La loi définit ce qu’il faut
entendre par acte de commerce (code de commerce, art. 632
à 638).

Ils jugent en dernier ressort jusqu’à concurrence de
1,500 francs. L’appel est porté devant les cours impériales.

Les tribunaux de commerce ont jugé, de 1861 à 1865,
1,013,882 affaires. Sur 100 jugements de ces tribunaux,
10 ont été frappés d’appel. Ils ont été confirmés dans la proportion
de 71 pour 100.

219. La juridiction des prud’hommes, constituée par des
décrets de l’Empereur dans les localités où le développement
DES JURIDICTIONS CIVILES. 295
de l’industrie le rend nécessaire, statue sur les contestations
qui s’élèvent entre patrons et ouvriers, relativement à des
salaires, à des malfaçons, à des contrats d’apprentissage.

Elle est composée de membres élus par les patrons et les
ouvriers. Elle remplit les fonctions de conciliateur comme
les juges de paix.

Dans certains cas, les décisions des prud’hommes peuvent
être attaquées devant le tribunal de commerce.

De 1861 à 1865, cette juridiction a été saisie de 21 7,449
contestations. Les parties ont été conciliées dans 127,419
affaires. Il en restait 39,660 ; 15,000 ont été jugées, le reste
a été retiré. Sur 100 jugements, 17 ont été attaqués devant
le tribunal de commerce ; les trois quarts ont été confirmés.

220. Enfin, il y a une juridiction qui peut être créée au
gré des parties, soit en matière civile, soit en matière commerciale:
c’est la juridiction des arbitres.

Dans le système de l’Assemblée constituante de 1789, système
fondé, il faut l’avouer, sur une excessive confiance dans
la bonté de la nature humaine, l’arbitrage devait être le
moyen principal de terminer les procès. « Les juges ne sont
faits, disait Thouret, que pour ceux qui n’ont pas l’esprit de
s’en passer. » Aujourd’hui, on connaît mieux le coeur humain.
L’arbitrage n’est qu’un moyen très-accessoire de terminer les
procès. Les règles qui y sont relatives sont reléguées à la fin
du code de procédure civile.

En matière civile, on ne connaît plus depuis longtemps que
l’arbitrage volontaire. En matière commerciale, les associés
étaient obligés par le code de commerce de soumettre leurs
contestations à des arbitres (art. 51). Mais cette prescription,
qui donnait lieu à de vives réclamations, a été abrogée par la
loi du 17 juillet 1856.
294 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
Les parties en litige peuvent volontairement soumettre
leurs différends à un ou plusieurs arbitres qu’elles choisissent
à leur gré. On appelle cet acte compromis, mais il n’y a que
les majeurs qui puissent compromettre, et c’est seulement sur
des objets qui n’intéresseraient pas l’ordre public.

La décision des arbitres est rendue exécutoire par une ordonnance
du président du tribunal dans le ressort duquel
siégent les arbitres (art. 1020 du code de procédure civile).

De plus, » les jugements arbitraux sont sujets à appel dans
tous les cas, à moins que les parties n’y aient renoncé, ce
qu’elles font souvent. Si la matière était du ressort du juge de
paix, l’appel est porté devant le tribunal d’arrondissement ; si
elle était du ressort du tribunal d’arrondissement, l’appel est
porté devant la cour impériale (art. 1023 du même code).

Les juridictions civiles sont dominées par la Cour de cassation,
qui domine également les juridictions criminelles. Nous
en parlerons plus tard.
§ 2. — RÉSUMÉ DE LA PROCÉDURE DEVANT LES JURIDICTIONS CIVILES221. Des règles de la procédure civile.222. Préliminaire de conciliation.
225. Transaction.224. Désistement.225. Introduction de la demande.226. Instruction do l’affaire. —Audience.227. Instruction orale et instruction écrite.228. Moyens de défense. — Exceptions.229. Moyens d’instruction. — I. Interrogatoire sur faits et articles. — II. Enquête.
— III. Expertise. — IV. Vérification d’écritures. — V. Inscription
de faux.250. Récusation.251. Des jugements : Comment ils sont rendus.252. Diverses espèces de jugements : Jugements préparatoires, interlocutoires,
définitifs.255. Jugements contradictoires et par défaut.DES JURIDICTIONS CIVILES. 295234. Jugements en dernier ressort et jugements susceptibles d’appel.255. Expédition, signification et force exécutoire du jugement.256. Opposition et appel.257. Voies extraordinaires de recours. — Tierce-opposition. — Requête
civile.238. Moyens d’exécution des jugements.239. Des frais de justice. — De l’assistance judiciaire.221. Les règles de la procédure devant les juridictions
civiles, dont nous devons donner ici un résumé succinet, sont
tracées par le code de procédure civile. Elles sont renfermées
dans 516 articles. Le code en a 1042 ; on y trouve, dans des
chapitres différents, les règles à suivre devant la justice de
paix, devant les tribunaux d’arrondissement, devant les cours
d’appel, puis les règles relatives aux voies extraordinaires
pour attaquer les jugements, enfin celles qui concernent
l’exécution des jugements.

Il faut y joindre des règles spéciales pour quelques juridictions
exceptionnelles, contenues dans des lois spéciales. Pour
les tribunaux de commerce, notamment, elles se trouvent dans
les articles 642 à 648 du code de commerce ; pour le jury
d’expropriation, dans la loi du 3 mai 1841.

Enfin le règlement pour la procédure à suivre devant la
Cour de cassation est contenu dans un arrêt du conseil du
28 juin 1758, qui avait réglé la procédure devant le conseil
des parties, et qui a été modifié par quelques dispositions
postérieures.

Nous n’avons pas la pensée d’analyser complétement ces
diverses règles ; nous devons nous borner à donner une idée
sommaire de la manière de procéder devant les tribunaux
civils, manière de procéder dont les parties essentielles se
retrouvent dans le fonctionnement des juridictions administratives.


Pour cet exposé sommaire, nous suivrons la marche d’un
296 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
procès qui doit être jugé par le tribunal d’arrondissement
à charge d’appel.

222. On est obligé de débuter par un préliminaire de
conciliation devant le juge de paix, sauf les cas d’exception
énumérés dans l’article 49 du code de procédure civile, et
parmi lesquels figurent les causes intéressant l’État et le
domaine, et les causes qui intéressent les mineurs.

Le demandeur, c’est-à-dire celui qui prend l’initiative de
la contestation, fait citer son adversaire, qu’on appelle le
défendeur, devant le juge de paix. C’est un huissier qu’on
emploie pour cette citation. Le juge de paix fait ses efforts
pour concilier les parties. Il leur rappelle qu’un mauvais
accommodement vaut souvent mieux qu’un bon procès.

223. Si les parties s’entendent et se décident à mettre
chacun un peu du sien, on dressera un acte de transaction.
C’est un contrat dont les règles sont tracées par les articles
2044 et suivants du code Napoléon.

Il faut être majeur pour transiger. Les intérêts litigieux
des mineurs sont toujours placés sous la tutelle des tribunaux.


Mais supposons que les parties n’aient pu s’entendre, que
le juge de paix n’ait pu parvenir à les concilier, le procès va
suivre son cours.

224. Disons toutefois, avant de continuer la série de la
procédure à suivre, qu’il n’est jamais trop tard pour se dédire.
Le procès engagé pourra être arrêté par la renonciation, le
désistement de celui qui l’a engagé (art. 402 du code de procédure
civile).

Voyons comment s’engage le procès.

225. Le demandeur assigne ou ajourne le défendeur à
comparaître devant le tribunal.
DES JURIDICTIONS CIVILES. 297
Devant quel tribunal ? Il y a à ce sujet une série de règles
établies par l’article 59 du code de procédure. On distingue
suivant les cas. Nous ne pouvons pas résumer ces règles ; il
faut seulement indiquer que le juge n’est pas laissé au choix
de celui qui entame le procès. C’est ordinairement le juge le
plus rapproché de l’objet litigieux. Mais en matière personnelle,
c’est le tribunal du domicile du défendeur. Dans ce
cas, c’est à celui qui réclame à se déplacer.

L’ajournement est fait par un exploit d’huissier. L’exploit
doit contenir tous les renseignements nécessaires pour que le
défendeur sache ce qu’on lui demande, quel est l’avoué qui
représente le demandeur, et quel tribunal va être appelé à
juger la question. Il doit être signifié à la personne, ou à son
domicile. L’article 69 indique comment l’Etat doit être
assigné.

Voilà la demande introduite. L’adversaire constitue avoué
de son côté et répond aux prétentions de son adversaire.

226. Ici commence l’instruction de l’affaire.

Les parties représentées par leurs avoués se présentent à
l’audience. L’audience est publique. C’est une des règles
fondamentales de noire système judiciaire. Le juge est placé
en face de l’opinion publique. Le huis clos ne peut être ordonné
que s’il y avait crainte de scandale ou inconvénient
grave. C’est une mesure très-exceptionnelle (art. 87).

Le président a la police de l’audience ; il a des pouvoirs
pour faire respecter le tribunal (art. 88 a 91).

L’avoué est chargé de présenter les conclusions ; les avocats
plaident ; ordinairement l’avocat remplace l’avoué pour la
lecture des conclusions. Mais l’avoué doit être à l’audience.
Lui seul représente la partie.

227. En principe, devant les tribunaux civils, l’instruc21
298 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
tion est orale. C’est sur l’audition des avoués et avocats que
le tribunal se prononce. Cela est à remarquer ; nous verrons
que c’est un système contraire qui est suivi devant les juridictions
administratives, même devant celles qui ont une audience
publique.

Cependant le tribunal a le moyen d’empêcher que sa religion
ne soit surprise. Il peut ordonner que l’affaire sera
instruite par écrit, pour en être fait rapport par l’un des
juges (art. 95). Il peut encore, sans faire faire de nouvelles
écritures aux parties, ordonner que les pièces seront mises
sur le bureau pour en être délibéré (art. 93).

De plus la loi exige que certaines causes soient communiquées
au procureur impérial : en premier lieu, celles qui
concernent l’ordre public, l’Etat, le domaine, les communes,
les établissements, publics (art. 85).

228. Que peut opposer le défendeur au demandeur ? Il
est bon de distinguer. Il peut défendre au fond, ou invoquer
des exceptions.

Au fond, il niera la dette alléguée, il prétendra être propriétaire
du bien que l’adversaire revendique. Cela est simple.

Mais il peut soutenir que le juge est incompétent. Qu’on
suppose un entrepreneur de travaux publics assigné devant le
tribunal civil pour dommage causé à un particulier par
l’exécution d’un travail régulièrement ordonné ; il soutiendra
que le tribunal est incompétent pour connaître de la demande ;
il déclinera la compétence du tribunal.

Il peut opposer de simples moyens de forme : soutenir que
l’exploit d’ajournement est nul ; et s’il veut être recevable à
invoquer ce moyen, il doit le présenter au début de l’instance.

Il peut encore soutenir que l’obligation est éteinte par
prescription.
DES JURIDICTIONS CIVILES. 299
Jusqu’ici le juge peut vérifier par lui-même les allégations

produites de part et d’autre.
229. Mais il y a des moyens de discussion qui vont exiger

une instruction plus compliquée.

I. Une partie demande que l’adversaire soit interrogé sur
faits et articles. Un juge est nommé pour y procéder (art. 324
et suivants).

II. Une partie demande à prouver des faits dont elle entend
se servir pour la défense de sa cause. Si les faits ne
pas sont reconnus et si la loi en admet la preuve, une enquête
est ordonnée. Elle est faite devant un des juges du tribunal
 ; chacun produit ses témoins. —Procès-verbal est dressé
(art. 252 à 294).

III. Il peut s’agir d’apprécier des dégâts causés, ou tout
autre objet pour lequel l’avis d’hommes de l’art serait nécessaire.
Le tribunal peut ordonner une expertise (art. 502 à 523).
L’expertise doit se faire par trois experts, à moins que les
parties ne conviennent qu’il sera procédé par un seul.
Faute par les parties de nommer leurs experts, le tribunal y
procède d’office.

Il y a sur les expertises une série de règles sur lesquelles
nous aurons à revenir quand nous étudierons la procédure
devant les juridictions administratives.

IV. Le défendeur peut nier la signature qu’on prétend être
la sienne, et qui est placée au bas d’un acte qui l’engage.

Ici une procédure spéciale s’ouvre. Le tribunal ordonne la
vérification des écritures (art. 195 à 213). Elle se fait par
experts et par témoins devant un des juges. On examine les
pièces de comparaison ; on entend les témoins qui auraient
vu signer la pièce. Les résultats de cette instruction sont consignés
par le juge commissaire dans son procès-verbal.
500 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
V. Enfin il peut y avoir une demande en inscription de faux
(art. 214 à 251).

L’inscription de faux a un caractère purement civil, ou un
caractère à la fois civil et criminel. Si le faux n’est pas imputé
à la personne qui se prévaut de la pièce, c’est une action
civile. Si le faux lui est imputé, l’action se complique immédiatement
d’un caractère criminel. Les actes qui ont un caractère
d’authenticité, par exemple les actes notariés, ne
peuvent être attaqués que par une inscription de faux.

Le tribunal ordonne la vérification. L’instruction est plus
approfondie encore que lorsqu’il s’agit de vérification
d’ écrilures.

Enfin l’affaire est instruite, le jugement peut être rendu.

230. Ici nous devons parler d’un incident grave qui se
présente quelquefois : Il peut y avoir, pour un ou plusieurs
des membres du tribunal, une cause qui les empêche, de participer
au jugement d’une affaire, lors même qu’ils seraient
sur leur siége ; c’est la récusation. On appelle ainsi le
droit qu’a toute partie d’écarter du nombre de ses juges
un magistrat qui se trouve dans une des situations déterminées
par la loi, et qui ont paru de nature à faire suspecter
son impartialité.

Il y a d’assez nombreux cas de récusation qui sont indiqués
dans l’article 578 du code de procédure. Le législateur craint,
ou du moins la partie peut craindre que le juge ne soit entraîné
par des liens de parenté d’intérêt, direct ou indirect, par une
opinion déjà émise sur le procès, par des relations d’intimité,
par une inimitié personnelle, à faire pencher la balance dans
un sens plutôt que dans l’autre.

Le tribunal est juge de la question de savoir si l’un de ses
membres doit être récusé. Mais il ne faut pas que les procès
DES JURIDICTIONS CIVILES. 501
traînent en longueur et que la récusation ne soit proposée
qu’au moment où tout serait prêt pour la décision. D’après
l’article 582, celui qui veut récuser doit le faire avant le
commencement des plaidoiries, et, si l’affaire est en rapport,
avant que l’instruction soit achevée ou que les délais soient
expirés, à moins que les causes de la récusation ne soient
survenues postérieurement.
231. Nous arrivons donc au jugement.
Les jugements sont rendus à la pluralité des voix, du
moins dans les tribunaux et cours composés de plusieurs
membres ; car le juge de paix siége seul.

Ils sont prononcés ou sur-le-champ, ou après délibéré dans
la chambre du conseil. Quelquefois le tribunal remet à une
audience prochaine pour prononcer le jugement (art. 116).

S’il y a partage, on appelle, pour le vider, un juge d’une
autre chambre ; à défaut de juge, un suppléant ; à son défaut,
un avocat attaché au barreau, et à son défaut un avoué, tous
appelés suivant l’ordre du tableau. L’affaire est plaidée de
nouveau (art. 118).

Les jugements doivent être motivés ; c’est une règle fondamentale
(art. 141). Il y a là une satisfaction due à la partie ;
une garantie d’examen de la part du juge ; un moyen de
permettre la révision du procès.

Le jugement est intitulé et terminé au nom du souverain ;
voici la formule : « Napoléon, Empereur des Français, à tous
présents et à venir, salut.
« Le tribunal de… a rendu le jugement suivant: »
Ici se place le jugement, puis on termine ainsi :
« Mandons et ordonnons à tous huissiers sur ce requis,
de mettre ledit arrêt (ou jugement) à exécution, à nos procureurs
généraux et à nos procureurs près les tribunaux de
302 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
première instance d’y tenir la main, à tous commandants et
officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils
en seront légalement requis. »

232. Il faut distinguer diverses espèces de jugements.

1° Au point de vue de leur objet, ils sont préparatoires,
interlocutoires ou définitifs ; et ces distinctions, qui se retrouvent
dans la procédure administrative, ont des conséquences
pratiques.

Le jugement préparatoire est celui par lequel le tribunal
ordonne une mesure d’instruction, sans préjuger le fond
art. 452).

Le jugement interlocutoire est celui par lequel le tribunal
ordonne, avant dire droit, une preuve, une vérification, une
instruction qui préjuge le fond.

Enfin, le jugement définitif est celui qui statue sur le litige,
en appréciant les prétentions soumises au tribunal.

Ainsi par exemple, et nous pouvons prendre cet exemple
dans le droit administratif, puisque nous retrouverons devant
les juridictions administratives les trois espèces de jugements
que nous venons d’indiquer : Un particulier demande une
indemnité à raison du dommage qui lui a été causé par des
travaux publics. L’administration ne conteste pas le droit à
indemnité, elle ne conteste que l’importance des dommages
et le chiffre de l’indemnité. Saisi de ce litige, le conseil de
préfecture, sans rien préjuger, ordonne une expertise. C’est
un jugement préparatoire.

Au contraire, supposons que l’administration s’oppose à
l’expertise, soutienne qu’elle est inutile : qu’en admettant que
les faits allégués fussent prouvés, il n’y a pas lieu d’allouer
une indemnité. Si le conseil de préfecture, repoussant la prétention
de l’administration à raison du caractère des faits
DES JURIDICTIONS CIVILES. 505
allégués, ordonne une expertise, le fond est préjugé. Il y a jugement
interlocutoire.

Enfin le jugement qui fixera l’indemnité due ou rejettera
la demande, sera définitif, par opposition aux jugements
préparatoires et interlocutoires, ce qui ne fera pas obstacle
à cequ’il.soit frappé d’appel, si le droit d’appel est ouvert
par la loi.

En deux mots, le jugement préparatoire est destiné à
éclairer le tribunal, sans rien préjuger ; —le jugement interlocutoire
préjuge ; — le jugement définitif juge le procès.

Quel est l’intérêt pratique de celle distinction ? Il est dans
la règle posée par l’article 451 du code de procédure civile.
L’appel d’un jugement préparatoire ne peut être interjeté
qu’après le jugement définitif, et conjointement avec l’appel
de ce jugement, lors même qu’il aurait été exéculé sans réserves.
On n’a pas voulu que les particuliers pussent multiplier
inutilement les frais d’un procès. Comme leurs droits
ne sont pas compromis, le législateur les oblige d’attendre.

Au contraire, le même article 451 porte que l’appel d’un
jugement interlocutoire peut être interjeté avant le jugement
définitif. Cela se comprend. Le fond est préjugé ; le litige est
déjà en partie tranché.

Il y a à ce sujet une question délicate, celle de savoir
si le jugement interlocutoire, qui peut être attaqué avant le
jugement définitif, doit l’être dans un délai fixe à dater du
jour où il a été signifié, ou si la partie intéressée peut attendre
le jugement définitif pour attaquer les deux en même temps.

La jurisprudence de l’autorité judiciaire a varié sur ce
point. Certains arrêts admettent que les deux jugements
peuvent être attaqués en même temps, et qu’il importe peu
que l’arrêt interlocutoire ait été signifié ou même exécuté
504 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
depuis plus de trois mois. D’autres arrêts, et d’assez récents,
décident que l’appel n’est plus recevable, si le jugement interlocutoire
a été exécuté sans réserves. Le préjugé est ainsi
transformé en jugé.

La jurisprudence du Conseil d’État, qui se fonde aussi
sur l’article 451, admet que l’on n’est pas tenu d’attaquer le
jugement interlocutoire avant le jugement définitif. On peut
citer notamment en ce sens deux arrêts, l’un du 30 mai 1861
(Richard contre le ministre des travaux publics) , l’autre du
8 mars 1866 (de Chassay).

233. On distingue encore les jugements en deux catégories
au point de vue de l’attitude des parties en cause. Si les
parties ont comparu, le jugement est contradictoire. Si les
parties n’ont pas comparu, il est par défaut.

La conséquence pratique de cette distinction, c’est que la
partie jugée par défaut et qui n’a pas été entendue dans sa
défense peut, demander au tribunal, dans un certain délai,
de revenir sur son jugement ; c’est ce qu’on appelle former
opposition (art. 149).

Mais il y a deux manières pour les parties de ne pas comparaître
devant les tribunaux où elles doivent être représentées
par les avoués, c’est ou bien qu’elles ne constituent pas avoué,
ou bien que l’avoué, qui a échangé des écritures avec l’avoué
de l’adversaire, ne comparaisse pas au jour de l’audience publique.
Les règles sont différentes dans les deux cas, tant
pour la signification des jugements que pour le délai de l’opposition.


234. Au point de vue de leur force exécutoire, on distingue,
nous l’avons vu, les jugements en dernier ressort et les

ugements susceptibles d’appel.
23.5. Le jugement est rendu. Que vont faire les parties ?
DES JURIDICTIONS CIVILES. 305
Celle qui gagne s’empressera de le faire signifier à son adversaire.
C’est le greffier qui délivre l’expédition. C’est l’huissier
qui fait la signification.

Si le jugement est contradictoire et n’est susceptible ni
d’opposition ni d’appel, il est exécutoire immédiatement.

S’il n’est pas en dernier ressort et si la partie interjette
appel, l’exécution du jugement est suspendue, à moins que le
tribunal n’ait ordonné l’exécution provisoire, dans les cas où
elle est autorisée par la loi (art. 457). C’est tout le contraire
en matière administrative. L’appel n’est pas suspensif et l’exécution
immédiate ne peut être arrêtée que si la juridiction
supérieure ordonne le sursis ou si l’administration supérieure
l’autorise.

236. L’opposition et l’appel doivent être formés dans un
délai fixé par la loi. Pour l’opposition, le délai est très-court.
Pour l’appel, la partie est forcée de réfléchir pendant quelques
jours avant de se décider, huit jours ; mais elle doit ensuite
se décider avant l’expiration d’un délai qui était primitivement
de trois mois, à dater de la signification, qui est aujourd’hui
de deux mois (art. 445).

S’il n’y a pas eu appel, le jugement acquiert l’autorité de
la chose jugée. Cette autorité est considérable. La chose jugée
est réputée être la vérité, et ne peut plus être remise en
question (art. 1351 du code Napoléon). Mais bien entendu, il
n’y a chose jugée qu’entre les parties en cause dans le j ugement.

237. L’appel est le moyen ordinaire d’attaquer les jugements
rendus en premier ressort. Mais il y a des moyens extraordinaires
qu’indique le code de procédure civile.

D’abord la tierce opposition, par laquelle une partie s’oppose
a un jugement qui préjudicie à ses droits et lors duquel ni
elle ni ceux qu’elle représente n’ont été appelés (art. 474).
506 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
Elle se porte en principe devant le tribunal qui a rendu le
jugement attaqué (art. 475).

La requête civile est un moyen de faire rétracter un jugement
en dernier ressort par le tribunal qui l’a rendu, dans
des cas où les règles fondamentales de la procédure ont été
violées, notamment, si le tribunal a prononcé sur des objets qui
ne lui étaient pas soumis ; s’il a omis de statuer sur des choses
qui lui étaient demandées ; s’il y a eu dol ; si l’on a jugé sur
pièces fausses. L’article 480 indique tous les cas de requête
civile.

Mais la loi entoure celte voie extraordinaire de formes et
de garanties toutes spéciales.

Enfin le pourvoi en cassation. Nous en parlerons à la fin de
cet exposé.

238. Il ne nous reste plus qu’un mot à dire sur les moyens
d’exécution des jugements.

Le code a tracé des règles pour l’exécution. D’abord pour la
liquidation des dommages-intérêts, les redditions de compte,
la liquidation des dépens et des frais du procès (art. 517 à 544).
Toute partie qui succombe est condamnée aux dépens (art. 150).
Puis le code règle les moyens d’exécution forcée envers le
débiteur qui ne s’acquitte pas volontairement. Ce sont :

1° La saisie-arrêt, saisie des sommes et effets appartenant
au débiteur et qui se trouvent dans les mains d’autres personnes ;
par exemple, saisie des loyers dus à un propriétaire
entre les mains de ses locataires ;

2° La saisie-exécution, saisie des objets mobiliers qui se
trouvent en la possession du débiteur et qui sont vendus au
profit des créanciers ;

5° La saisie des rentes constituées sur particuliers (les rentes
sur l’État sont insaisissables)  ;
DES JURIDICTIONS CIVILES. 507
4° La saisie immobilière, suivie de la vente de l’immeuble
au profit des créanciers.

A ces divers modes de saisie se ratta client les règles spéciales
de la répartition du produit des ventes entre les créanciers.
Celle répartition s’appelle contribution, lorsqu’il s’agit du
prix d’objets mobiliers ou bien encore du produit de ventes
d’immeubles dans le cas où il n’y a pas de créanciers
ayant une hypothèque, qui leur donne un droit de préférence.
Elle s’appelle ordre pour le produit des ventes immobilières
à distribuer entre des créanciers qui ont une hypothèque.


Les bases de la répartition ne sont pas les mêmes dans ces
divers cas. Dans le premier, elle est proportionnelle au montant
des créances ; dans le deuxième, elle est réglée d’après l’ordre
d’inscription des hypothèques.

5° Enfin le code réglait la contrainte par corps ou l’emprisonnement
 ; mais celte voie d’exécution a été enlevée aux
particuliers et même à l’État, sauf pour l’exécution des décisions
en matière criminelle, par la loi du 22 juillet 1867.

Certaines parties du code ont été remaniées récemment ;
d’autres remaniements plus considérables sont à l’état de projet,

239. Nous aurions fini ce qui concerne l’organisation des
juridictions civiles, s’il ne nous paraissait nécessaire de dire
un mot des frais de justice et d’indiquer un mode de procéder
spécial qui est suivi pour faciliter aux indigents l’accès
de la justice.

Il est de principe, depuis 1789 ; que la justice est gratuite,
en ce sens que les juges ne sont pas rémunérés par des droits
imposés aux parties, comme avant 1789. Ils reçoivent un
traitement du trésor public.

Mais les frais de justice n’en sont pas moins considérables.
508 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
Non-seulement il y a devant la plupart des juridictions des
mandataires et des défenseurs à payer, mais l’État a établi des
impôls sur les actes judiciaires : impôt du timbre, de l’enregistrement,
droit de greffe. Ainsi l’on est obligé de se servir
de papier timbré pour faire les productions et pour tous les
actes qu’on invoque en justice. L’on paye un droit à l’occasion
de l’enregistrement, c’est-à-dire de renonciation d’un acte
sur un registre tenu par un agent de l’État, ce qui donne à
l’acte date certaine. L’on paye au greffier des droits à l’occasion
de la levée du jugement.

Tous ces frais sont parfois considérables. L’accès de la
justice aurait été interdit aux indigents s’ils n’avaient pu
être dispensés de les payer.

Aussi une loi du 22 janvier 1851 organise, auprès des tribunaux
des bureaux d’assistance judiciaire, composés d’un
agent de l’administration de l’enregistrement, d’un délégué
du préfet, et de magistrats, avocats, avoués, notaires ou de
personnes ayant occupé ces situations, qui apprécient les demandes
de ceux qui sollicitent une dispense de frais, tant au
point de vue de l’indigence, qu’au point de vue des chances
de succès du procès.

L’assisté est provisoirement dispensé du payement des
sommes dues au Trésor, aux greffiers, officiers ministériels
et avocats.

S’il perd, il ne payera pas, sauf quelques exceptions ; s’il
gagne, son adversaire payera tous les frais.

CHAPITRE III
DES JURIDICTIONS CRIMINELLES240. Notions générales sur le personnel qui concourt à l’exercice de la justice
criminelle.
241. Des officiers de police judiciaire.
242. Différentes catégories de juridictions criminelles.
245. Juridiction de police. Son organisation, ses attributions.244. Tribunaux correctionnels.245. Cours impériales.240. Juridiction criminelle proprement dite. — Chambre des mises en accusntion.
— Cour d’assises.247. Juridictions spéciales. — Haute cour de justice.248. Sources de la procédure en matière criminelle.
240. Avant d’aborder l’étude sommaire de chacune des
juridictions criminelles, il est nécessaire d’indiquer en quelques
mots l’organisation du personnel qui concourt à l’exercice
de cette juridiction.

La juridiction criminelle avait été séparée complétement
par l’Assemblée constituante de la juridiction civile. Mais,
depuis l’an VIII, le môme personnel est employé aux deux
juridictions, sauf, pour le jugement des infractions les plus
graves qualifiées de crimes, l’adjonction aux magistrats de
citoyens qui jugent le fait de la culpabilité, et qui laissent
aux magistrats le soin d’appliquer la peine.

Nous retrouvons donc ici les juges et le ministère public.
Nous retrouvons aussi les officiers ministériels attachés aux
tribunaux, les greffiers.

Nous retrouvons encore les avocats pour défendre les accusés.
Le principe que l’accusé doit être librement défendu do-
510 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE,
mine l’organisation de notre juridiction criminelle. Quant
aux avoués, ils n’ont à intervenir que rarement et accessoirement.


C’est en effet un principe fondamental en France et dans
notre législation moderne, que l’action pour l’application des
peines n’appartient qu’aux fonctionnaires auxquels elle est
confiée par la loi, et que les particuliers qui ont souffert un
dommage causé par un crime, un délit ou une contravention
ne peuvent exercer qu’une action en réparation de ce dommage
(art. 1er du Code d’instruction criminelle).

Toutefois, il est admis, d’une part, que l’action civile peut
être poursuivie en même temps et devant les. mêmes juges
que l’action publique (art. 5)  ; c’est-à-dire que la partie civile
a le droit de se joindre au ministère public pour demander
des dommages-intérêts, en même temps que le ministère public
demande l’application des peines. D’autre part, on a été
jusqu’à admettre que, pour les faits autres que les crimes,
c’est-à-dire les infractions les plus graves à la loi, la partie
lésée peut ne pas se borner à porter sa plainte devant le juge
d’instruction ou le ministère public qui resteraient juges de
la question de savoir s’il y a lieu d’ordonner des poursuites.
Pour les délits et les contraventions, la partie civile peut
saisir elle-même directement le tribunal de police correctionnelle
ou le tribunal de simple police (art. 64, 145 et 182 du
C. d’inst. crim.).

241. Il y a auprès des juridictions criminelles un ordre
d’auxiliaires tout nouveau que nous n’avons pas vu auprès
des juridictions civiles : ce sont les officiers de police judiciaire.


Quelle est leur mission ? L’article 8 du code d’instruction
criminelle l’indique en ces termes : « La police judiciaire re-
DES JURIDICTIONS CRIMINELLES. 511
cherche les crimes, les délits et les contraventions, en rassemble
les preuves et en livre les auteurs aux tribunaux chargés
de les punir. »

L’article 9 donne une énumération des officiers de police
judiciaire, mais elle est incomplète.

Il faut distinguer deux catégories : les uns constatent les
faits au moyen de procès-verbaux, et généralement chacun
d’eux n’a qualité que pour constater un certain ordre de faits ;
les autres recherchent les preuves, puis ils poursuivent et
livrent aux tribunaux les auteurs des infractions à la loi.

Dans la première catégorie, on doit placer : les gardes
champêtres, gardes forestiers, commissaires de police, maires
et adjoints, officiers de gendarmerie. Ce sont ceux que désigne
le code d’instruction criminelle ; mais il faut y ajouter,
en vertu de lois spéciales, des agents chargés de certains services
publics, notamment les ingénieurs des ponts et chaussées,
conducteurs, cantonniers-chefs, — les agents du service
de la navigation, gardes d’écluses, etc., — les agents du service
de la pêche ; — dans une autre branche de service, les
ingénieurs des mines, les commissaires de surveillance administrative
près les chemins de fer ; on pourrait en citer
d’autres encore.

Les agents chargés de la recherche des preuves et de la
poursuite des infractions aux lois, sont le procureur impérial
près le tribunal d’arrondissement, et ses substituts, puis le juge
d’instruction, l’un des juges du tribunal chargé de cette
mission spéciale par un décret de l’Empereur.

Les juges de paix, officiers de gendarmerie, maires, adjoints
et commissaires de police, sont les auxiliaires du procureur
impérial dans sa mission de recherche.

Le juge d’instruction recherche aussi les preuves comme le
512 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
procureur impérial, ordonne les arrestations, s’il y a lieu, et

prend, selon les cas, des décisions définitives ou préparatoires

pour faire cesser les poursuites ou pour saisir la juridiction

compétente.

Enfin, d’après l’article 10 du code d’instruction criminelle,
les préfets des départements et le préfet de police, à Paris,
peuvent faire personnellement ou requérir les officiers de police
judiciaire, chacun en ce qui le concerne, de faire tous
actes nécessaires à l’effet de constater les crimes, délits et
contraventions, et d’en livrer les auteurs aux tribunaux chargés
de les punir. Ce pouvoir est rarement exercé par les
préfets des départements. Il l’est quelquefois par le préfet de
police, à Paris.

242. Les juridictions criminelles, dont nous venons de
voir le personnel et les auxiliaires, se divisent d’abord en
juridictions ordinaires et juridictions extraordinaires.

Il y a trois séries de juridictions criminelles ordinaires
correspondant aux trois ordres d’infractions établis par la
loi pénale.

La loi distingue, nous l’avons dit, les contraventions, les
délits et les crimes ; et ce n’est pas tant le degré d’immoralité
des actes et leur gravité au point de vue du trouble qu’ils apportent
dans l’ordre social que la peine dont ils sont frappés
qui détermine cette classification. Il est vrai que la peine
elle-même est déterminée d’après ces considérations ; en sorte
que le vice de celle classification n’est qu’apparent.

L’article 1er du code pénal porte, en effet : « L’infraction
que les lois punissent des peines de police est une contravention.
— Celle que les lois punissent de peines correctionnelles
est un délit. — Celle que les lois punissent d’une peine afflictive
et infamante est un crime. »
DES JURIDICTIONS CRIMINELLES. 513
Il y a donc la juridiction de police ; — la juridiction correctionnelle
 ; — la juridiction criminelle.

243. La juridiction de simple police est partagée entre
les juges de paix et les maires. En théorie, les maires des communes
qui ne sont pas chefs-lieux de canton peuvent connaître,
concurremment avec les juges de paix, des contraventions
commises dans la commune par des personnes prises
en flagrant délit et par celles qui résident dans la commune.
Mais, dans la pratique, ils n’exercent presque jamais cette
juridiction, et le juge de paix la remplit, non-seulement dans
le chef-lieu de canton, mais dans toute l’étendue du canton.
Les fonctions du ministère public sont remplies auprès du
juge de paix par le commissaire de police ou le maire du
chef-lieu ; elles le seraient auprès du maire par l’adjoint ou
un membre du conseil municipal.

Les contraventions sur lesquelles ont à prononcer les juges
de simple police sont les faits qui peuvent donner lieu, soit à
15 francs d’ amende et au-dessous, soit à cinq jours d’emprisonnement
et au-dessous.

Parmi ces faits se trouvent les infractions aux règles concernant
la petite voirie, et les contraventions aux règlements
légalement faits par l’autorité administrative (art. 471, C.pr.) ,
notamment les règlements émanés des préfets et des maires.
A ce sujet, nous avons déjà fait remarquer que la loi dit les
règlements légalement faits, ce qui autorise et oblige le juge
de police à vérifier si le préfet ou le maire sont restés dans
les limites de leurs pouvoirs. S’il reconnaît qu’ils en sont
sortis, le juge ne peut pas réformer l’acte, mais il peut et
doit refuser d’appliquer la peine.

Le jugement n’est qu’en premier ressort s’il prononce un
emprisonnement ou si les amendes, restitutions et autres ré22
314 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
parations civiles excèdent la somme de 5 francs, outre les

dépens.

D’après la statistique de la justice criminelle, publiée en
1867, et qui résume les travaux accomplis de 1861 à 1865,
les 2,752 tribunaux de simple police ont rendu, dans cette
période, 2,052,227 jugements, dont 1,749,571 contradictoires
et 302,656 par défaut ; 2,017,656 de ces jugements
ont été rendus à la requête du ministère public, et 34,571
sur la demande des parties civiles.

Sur les 2,692,203 inculpés compris dans les poursuites,
148,656 ont été acquittés, 2,362,168 condamnés à l’amende
et 176,810 condamnés à l’emprisonnement de un à cinq
jours. A l’égard de 4,569 inculpés, les juges de police se sont
déclarés incompétents.

Il a été formé 2,757 appels contre des jugements de simple
police ; 1,474 jugements ont été confirmés ; 1,192 ont été
infirmés. Le surplus des affaires a été retiré.

244. Ce sont les tribunaux d’arrondissement qui remplissent
les fonctions de tribunaux correctionnels.

Ils connaissent, à ce titre, de tous les délits forestiers poursuivis
à la requête de l’administration et de tous les délits
qui entraînent une peine de plus de cinq jours d’emprisonnement
et de plus de 15 francs d’amende.

Parmi ces délits, se trouvent les infractions aux dispositions
de la loi sur la pêche fluviale et un certain nombre d’infractions
à la loi sur la police du roulage, que les ingénieurs
des ponts et chaussées sont chargés de faire poursuivre.

Les jugements rendus en matière correctionnelle sont toujours
en premier ressort. L’appel est porté devant la cour
impériale. Il y avait une exception à cette règle dans le code
d’instruction criminelle pour les tribunaux qui ne siégent
DES JURIDICTIONS CRIMINELLES. 315
pas dans le département où réside la cour impériale. Cette
exception a été supprimée par une loi du 15 juin 1856.

Les tribunaux correctionnels ont statué, de 1861 à 1865,
sur 708,425 délits ou contraventions imputés à 860,101 prévenus.
Parmi ces affaires, nous remarquons 599 infractions
aux lois sur les chemins de fer, 3,258 infractions aux lois
sur la pêche, 1,454 contraventions en matière de police du
roulage.

Voici quel aété le résultat des poursuites: 47,212 prévenus
ont été condamnés à un an ou plus d’emprisonnement ;
587,793 à moins d’un an ; 337,691 à l’amende seulement ;
87,405 ont été acquittés.

245. La cour impériale a diverses attributions en matière
correctionnelle. Elle est juge d’appel des jugements
prononcés par les tribunaux correctionnels. Elle statue en
premier et dernier ressort, aux termes de l’article 10 de
la loi du 20 avril 1810, sur les délits correctionnels imputés
à certains fonctionnaires d’un rang élevé.

De 1861 à 1865, les cours impériales ont statué sur
52,050 appels formés contre des jugements rendus par les
tribunaux correctionnels. Elles ont confirmé 712 jugements
sur 1000. 2,348 prévenus acquittés en première instance ont
été condamnés en appel, et 2,162 individus qui avaient été
condamnés ont été acquittés par les cours.

246. La juridiction criminelle proprement dite, c’est-àdire
la juridiction chargée de prononcer sur les accusations de
faits qualifiés crimes, est la cour d’assises.

Mais la cour d’assises ne peut être saisie qu’en vertu d’une
décision d’une des chambres de la cour impériale, de la
chambre des mises en accusation, qui examine après le juge
d’instruction, et sans publicité, s’il y a lieu de renvoyer l’af-
316 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
faire devant la cour d’assises. Elle peut ordonner, soit la
mise en liberté, s’il n’y a pas de charges suffisantes, soit le
renvoi devant le tribunal de police correctionnelle ou devant
le tribunal de simple police, si le fait n’est qu’un délit ou une
contravention, soit enfin le renvoi devant la cour d’assises.

La cour d’assises est composée de magistrats et de douze
jurés, c’est-à-dire, comme nous l’avons dit, de citoyens désignés
dans des conditions spéciales pour une session qui ne
dure qu’un temps limité.

Il y a une cour d’assises dans chaque département. En général
il y a une session tous les trois mois et plus souvent, si
le besoin l’exige. Dans les départements où siége la cour impériale,
les magistrats qui en font partie sont trois conseillers ;
dans les autres départements, un conseiller et deux membres
du tribunal d’arrondissement.

Le président des assises dirige les débats et pose les questions
de fait que doit résoudre le jury. Le jury répond par oui
ou non sur les questions de fait relatives à la culpabilité de
l’accusé et sur la question de savoir s’il y a des circonstances
atténuantes.

Selon la réponse du jury, la cour applique la peine prescrite
parla loi ou ordonne l’acquittement et la mise en liberté.
Si le fait dont l’accusé est reconnu coupable n’est pas puni
par fa loi, elle prononce l’absolution.

Une règle commune aux tribunaux correctionnels, aux
cours impériales et aux cours d’assises, c’est que ces juridictions
prononcent sur les infractions dont la juridiction inférieure
aurait dû être saisie, lorsque les débats amènent à reconnaître
qu’elles avaient été mal qualifiées. Ainsi le tribunal
prononce sur les contraventions de simple police, la cour d’assises
sur les contraventions et les délits. Il n’y a pas là de
DES JURIDICTIONS CRIMINELLES. 517
garanties enlevées aux parties, et il est bon de ne pas laisser
traîner les affaires déjà instruites.

Pendant les années 1861 à 1865, les 89 cours d’assises de
France ont jugé contradictoirement 18,292 affaires criminelles,
savoir : 8,584 accusations de crimes contre les personnes,
et 9,708 relatives à des crimes contre les propriétés.
Il y avait 22,752 accusés impliqués dans ces affaires. 5,579
d’entre eux ont été acquittés, soit 245 sur 1000. Les 17,175
accusés déclarés coupables par le jury ont été condamnés :
8,458 à des peines afflictives el infamantes, et 8,555 à des
peines correctionnelles. Le nombre moyen annuel des condamnations
à la peine de mort a été de 22.

247. Venons maintenant aux juridictions spéciales.

Nous avons eu, à diverses époques, des juridictions spéciales
et extraordinaires qui avaient un caractère politique et
dont on peut espérer ne pas voir le retour.

Aujourd’hui il n’y a plus que des juridictions motivées par
la spécialité de certaines situations : les juridictions militaires
pour l’armée de terre, — les juridictions maritimes, —
les conseils de discipline de la garde nationale.

Enfin il faut ranger dans cette catégorie la haute cour de
justice, établie par la constitution, qui n’a pas encore fonctionné
jusqu’ici.

Elle doit être composée, aux termes du sénatus-consulte
du 10 juillet 1852, de membres de la cour de cassation qui
forment, les uns une chambre de mises en accusation, et les
autres une chambre de jugement. La chambre de jugement
prononce avec le" concours d’un haut jury, pris parmi les
membres des conseils généraux de département.

La haute cour est compétente pour juger sans appel, ni
recours en cassation, toutes les personnes qui auraient été
318 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
renvoyées devant elle comme prévenues de crimes, attentais
ou complots contre l’Empereur ou contre la sûreté intérieure
ou extérieure de l’État. Elle connaît en outre des crimes ou
délits qui auraient été commis par les princes français, les
ministres, les grand-croix de la Légion d’honneur, les ambassadeurs,
les sénateurs et les conseillers d’État (sénatus-consulte
du 4 juin 1858).

Pour cette seconde catégorie de justiciables, elle est seule
compétente. Ceux qui sont rangés dans la première catégorie
peuvent être poursuivis devant les juridictions ordinaires, si
l’Empereur ne juge pas à propos de convoquer la haute cour,
et c’est la pratique qui a été suivie jusqu’ici.

Quand il s’agit de délits, la haute cour juge sans l’assistance
du jury. Mais, dans ce cas, le premier président et les
présidents de chambre de la cour de cassation sont adjoints
à la chambre de jugement.

Les jugements de la haute cour sont souverains et ne peuvent
être l’objet de pourvois devant la cour de cassation.

248. Nous ne pouvons entrer, même pour en faire un
bref résumé, dans les détails de la procédure à suivre devant
les différentes juridictions criminelles. Nous en avons déjà
indiqué les éléments en mentionnant les officiers de police
judiciaire, le procureur impérial, le juge d’instruction et la
chambre des mises en accusation. Du reste, nous aurons à revenir
plus tard sur les conditions dans lesquelles doivent être
dressés les procès-verbaux des officiers de police judiciaire,
sur la valeur de ces actes et la suite qui doit leur être donnée.

Nous sommes obligé de nous borner à indiquer les textes
qui règlent cette procédure.

On les trouve, pour les juridictions ordinaires, dans le
code d’instruction criminelle, modifié par plusieurs lois ré-
DES JURIDICTIONS CRIMINELLES. 519
centes ; — pour les juridictions.militaires et maritimes, dans
les codes de justice militaire et maritime, promulgués le
9 juin 1857 et le 4 juin 1858 ; — pour la haute cour de juslice,
dans les sénatus-consultes du 10 juillet 1852 et du
4 juin 1858.

CHAPITRE IV
DE LA COUR DE CASSATION249. Organisation de cette cour.250. Ses attributions. — Attributions générales de la cour.251. Attributions des diverses chambres : chambre des requêtes, chambre
civile, chambre criminelle.255. Procédure à suivre devant la cour de cassation.
249. Nous arrivons enfin à la cour de cassation, qui domine
toutes les juridictions civiles et criminelles, sauf la
haute cour de justice.

La cour de cassation, créée par la loi des 27 novembre—
1er décembre 1790, maintenue et réorganisée par divers acte
subséquents, est composée de magistrats nommés par l’Empereur.
Elle compte quarante-neuf membres, parmi lesquels
un premier président et trois présidents de chambre,
pour présider les trois chambres entre lesquelles ses membres
sont répartis : la chambre des requêtes, — la chambre civile,
— la chambre criminelle. Ces trois chambres sont appelées,
dans certains cas, à se réunir en audience solennelle.

Le ministère public institué auprès de la cour se compose
d’un procureur général et de six avocats généraux.

Il y a un greffier en chef et des huissiers attachés à la
cour. Une corporation d’officiers ministériels spéciaux, qui
fonctionne en même temps devant le conseil d’État, remplit
à la fois le rôle d’avoués et celui d’avocats, sous le nom d’avocats
au conseil d’État et à la cour de cassation.

250. Nous devons indiquer les attributions générales de
la cour, puis celles de chacune de ses chambres.
DE LA COUR DE CASSATION. 521
La cour de cassation est chargée de prononcer : 1° sur les
recours contre les décisions rendues en dernier ressort,
dont les parties demandent la cassation, par le motif que
les formes prescrites par la loi auraient été violées, ou que le
jugement contiendrait au fond une contravention expresse à
la loi.

Toutefois les jugements des tribunaux militaires ne peuvent
lui être soumis que par des individus qui ne seraient pas
militaires et qui soutiendraient que le tribunal était incompétent
pour les juger.

Les décisions des juges de paix en matière civile ne peuvent
lui être déférées que pour excès de pouvoirs.

Il faut bien remarquer que la cour de cassation n’est pas
une juridiction proprement dite. Elle ne juge pas les parties.
Elle a pour mission de vérifier si la loi a été bien ou mal appliquée,
et si la juridiction qui a prononcé était compétente.
Aussi lorsqu’elle a cassé un jugement ou un arrêt, elle ne
substitue pas sa décision à une autre décision ; elle renvoie
devant un autre tribunal ou une autre cour pour statuer.

Ici se présente une difficulté. Si la cour à laquelle l’affaire
a été renvoyée après cassation juge comme la première, que
va-t-il arriver ? Divers systèmes ont été successivement mis
en vigueur. Celui qui est pratiqué aujourd’hui a été établi par
une loi du 1er avril 1837. La cour de cassation doit statuer
sur le deuxième pourvoi, toutes chambres réunies, et la cour
à laquelle le renvoi est fait doit cette fois se conformer, sur
le point de droit, à la décision de la cour de cassation.

2° La cour statue encore sur les règlements de juges entre
plusieurs cours ou plusieurs tribunaux ne ressortissant pas à
la même cour : c’est-à-dire que lorsque plusieurs tribunaux
de l’ordre judiciaire se prétendent compétents pour connaître
322 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
d’une affaire ou refusent d’en connaître, elle décide auquel

appartient la compétence.

3° Elle statue sur les renvois d’un tribunal à un autre
pour cause de suspicion légitime ou de sûreté publique.
Dans ce cas elle dessaisit le tribunal dont l’impartialité
pourrait être contestée, ou dont la liberté pourrait n’être, pas
entière par suite de la vivacité des passions populaires dans
la localité où l’affaire est née.

4° Elle statue sur les demandes de prise à partie contre une
cour impériale ou une fraction de cour.

5° Enfin la cour de cassation exerce un ordre d’attributions
plus élevé encore et qui n’a pas d’influence sur les droits des
parties. Le ministre de la justice peut lui déférer, par l’intermédiaire
du procureur général, les actes par lesquels les juges
auraient excédé leurs pouvoirs, ou les délits par eux commis
relativement à leurs fonctions (art. 80 de la loi du 27 ventôse
an VIII). En outre, le procureur général peut déférer à la cour
les jugements contraires aux lois ou aux formes de procéder,
ou viciés d’excès de pouvoirs, et contre lesquels les parties
intéressées ne se seraient pas pourvues dans le délai fixé par
la loi (art. 88 de la même loi). Dans ce cas, la décision par
laquelle la cour casserait le jugement ou l’arrêt attaqué n’aurait
qu’un intérêt de doctrine ; c’est un enseignement donné
aux cours et tribunaux.

251. Toutes ces attributions ne sont pas exercées dans
chaque affaire par l’ensemble de la cour de cassation. Nous
avons dit que la cour était divisée en trois chambres. Les
affaires civiles ne sont pas examinées dans les mêmes conditions
que les affaires criminelles. Pour les affaires civiles, il
peut y avoir deux degrés d’examen ; il n’y en a jamais qu’un
en matière criminelle.
DE LA COUR DE CASSATION. 523
I. La chambre des requêtes est chargée d’apprécier préalablement,
pour toutes les affaires civiles, sauf quelques exceptions,
par exemple en matière d’expropriation, si le pourvoi
est admissible. Si elle le déclare admissible, elle en renvoie
l’examen plus approfondi à la chambre civile. Si elle le trouve
mal fondé ou non recevable, elle le rejette, et tout est fini.

Elle a encore quelques autres attributions propres. Elle
prononce définitivement :

1° Sur les réquisitoires présentés par le procureur général,
en vertu des ordres du ministre de la justice, et tendant à l’annulation
des actes par lesquels les juges auraient excédé leurs
pouvoirs (sauf pour les décisions rendues en matière criminelle) 
 ;

2° Sur les pourvois relatifs à l’inscription sur les listes
électorales ;

3° Sur les demandes en règlement, de juges ;

4° Sur les demandes en renvoi d’un tribunal civil à un
autre pour cause de suspicion légitime ou de sûreté publique.

II. La chambre civile prononce définitivement sur les demandes
en cassation et sur les demandes de prise à partie
lorsque les requêtes ont été admises.

Elle connaît directement des pourvois en matière d’expropriation
et des pourvois formés dans l’intérêt de la loi, en
matière civile, par le procureur général.

III. Pour les affaires criminelles, la chambre criminelle fonctionne
seule. Elle statue directement sur les pourvois formés
par les parties ou par le ministère public contre les décisions
des juridictions criminelles, correctionnelles ou de police, et
sur les pourvois formés, dans l’intérêt de la loi, contre les décisions
de ces juridictions par le procureur général.

D’après la statistique de la justice civile publiée en 1867, la
324. DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
chambre des requêtes a reçu, de 1861 à 1865, 3,476 pourvois,
soit 695 en moyenne par année. Voici comment ces
pourvois se divisaient eu égard aux juridictions qui avaient
rendu les décisions attaquées : 2,594 étaient formés contre
des décisions de cours impériales, 517 contre des décisions
de tribunaux civils, 87 contre des décisions de tribunaux de
commerce, 259 contre des décisions de juges de paix, 16
contre des décisions de chambres de discipline d’officiers
ministériels, 2 contre des décisions de conseils de prud’hommes,
1 contre une décision d’un consistoire protestant. Mais
un grand nombre de pourvois sont retirés, chaque année,
par suite du désistement des parties.

La chambre des requêtes a rendu dans celte période 2,981
arrêts dont, près des deux tiers, soit 1,885, prononçaient
le rejet, et 1,096 l’admission des pourvois. En matière électorale,
elle a statué définitivement sur 248 pourvois. Elle a
rendu 179 arrêts de rejet et 69 de cassation.

Enfin elle a prononcé sur 44 demandes en règlement de
juges, sur 5 demandes de renvoi pour cause de suspicion légitime
qui ont toutes été rejetées, et sur un très-petit nombre
de pourvois tendant à faire annuler des jugements ou des
arrêts pour excès de pouvoirs.

De son côté, la chambre civile, indépendamment des pourvois
admis par la chambre des requêtes, a reçu directement 321
pourvois formés contre des décisions en matière d’expropriation
pour cause d’utilité publique, savoir : 5 contre des arrêts
de cour impériale, 25 contre des jugements de tribunaux
civils, 295 contre des décisions de jurys. Elle a rendu 1,125
arrêts se divisant ainsi : 540 de rejet, 585 de cassation. Elle
a en outre cassé, dans l’intérêt de la loi, 3 arrêts ou jugements
et rejeté 2 demandes de prise à partie.
DE LA COUR DE CASSATION. 325
Quant à la chambre criminelle, la statistique de la justice
criminelle publiée en 1867 fait connaître que pendant les
années 1861 à 1865, cette chambre a rendu 5,344 arrêts dont
1,268 déclarent des pourvois non recevables, 5,274 les rejettent
au fond, et 802 cassent des arrêts ; Parmi les arrêts de
cassation figurent 16 arrêts annulant, dans l’intérêt de la loi,
des décisions de juridictions criminelles.

Le nombre des pourvois formés de 1861 à 1865 avait été
de 5,556, dont 2,755 contre des arrêts en matière criminelle,
1,789 contre des jugements correctionnels, 782 contre des
jugements de simple police et 50 contre des décisions de
conseils de discipline de la garde nationale.

De plus, la chambre criminelle a statué sur 245 demandes
en règlement de juges et sur 19 demandes de renvoi pour
cause de suspicion légitime ; elle en a accueilli 15 et re
poussé 6.

Enfin les chambres réunies de la cour de cassation ont
rendu, de 1861 à 1865, 10 arrêts : 5 de rejet et 5 de cassation.


253. Quant au mode de procéder, ce que nous avons à
en dire ici, c’est que le pourvoi en matière civile doit être
formé dans le délai de deux mois à dater de la signification du
jugement ou arrêt. Passé ce délai, il n’est plus recevable.
Autrefois le délai était de trois mois ; c’est une loi du 2 juin
1862 qui l’a réduit à deux mois.

En matière électorale et en matière d’expropriation, le
délai est plus court : dix jours pour les élections, trois jours
ou quinze jours en matière d’expropriation, selon que le recours
est formé contre le jugement d’expropriation ou contre
la décision du jury fixant l’indemnité.

Il est également très-court en matière criminelle.
526 DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE.
La partie qui se pourvoit doit consigner une amende, qui
lui est restituée si la décision est cassée, et qui reste acquise
au trésor public si le recoursest rejeté,
Les parties doivent employer le ministère d’un avocat à
la cour, sauf en matière d’inscription sur les listes électorales.


L’instruction est écrite.

Le dossier contenant la requête de l’avocat est remis à un
conseiller chargé du rapport. Puis il est communiqué à l’un
des avocats généraux. A l’audience publique, le rapporteur
lit son rapport, — l’avocat présente ses observations, —le
ministère public conclut, — et la cour juge.

A la chambre des requêtes, il n’y a qu’un avocat, celui du
demandeur ; le défendeur n’est pas mis en cause. A la chambre
civile, il y en a deux ; l’instruction est contradictoire. Cela
tient à ce que, en principe et sauf les cas exceptionnels où
elle statue définitivement, comme en matière d’inscription sur
les listes électorales, la chambre ne peut pas casser un arrêt ;
c’est donc seulement devant la chambre civile que le défendeur
a intérêt à défendre la décision qui lui profite.

A la chambre criminelle, l’usage s’est établi de désigner
d’office des avocats pour soutenir les pourvois formés contre
les arrêts portant condamnation à la peine de mort, quand
les parties n’en ont pas choisi elles-mêmes.

Nous ne nous dissimulons pas ce qu’il y a d’incomplet dans
le résumé que nous venons de présenter de notre organisation
judiciaire. Nous croyons cependant en avoir dit assez pour que
ce résumé puisse servir de base à des études plus approfondies,
et pour faire apercevoir qu’il y a dans nos institutions
judiciaires, civiles et criminelles, un ensemble de garanties
précieuses pour les parties, et en général les conditions d’une
DE LA COUR DE CASSATION. 527
bonne justice. Qu’il y ait encore des progrès à faire, cela est
certain, notamment en matière de procédure. Le gouvernement
qui a déjà beaucoup fait s’en occupe en ce moment et la
Chambre est déjà saisie d’une partie des projets qui ont pour
but la réforme du code de procédure civile.
TITRE II
De la juridiction administrative
CHAPITRE PREMIER
NOTIONS GÉNÉRALES SUR LE ROLE ET L’ORGANISATION DE LA JURIDICTIONADMINISTRATIVE§ 1er. ORIGINES ET RAISONS D’ÊTRE DE CETTE JURIDICTION255. Nature des questions pour lesquelles a été constituée la juridiction administrative.254. Motifs qui ont amené la création de cette juridiction.255. Des juridictions administratives antérieures à 1789.256. Constitution de la juridiction administrative en 1789. — Ses modifications
successives.257. Des attaques dirigées contre cette juridiction — Appréciation de ces
critiques par nos différentes assemblées législatives de 1850 à 1865.258. Raisons qui ont l’ait tomber les préjugés hostiles à cette juridiction.259. Comparaison avec les institutions des pays étrangers.
353. On vient de voir l’organisation, les attributions et le
mode de procéder de l’autorité judiciaire. Nous avons à
faire une étude semblable pour la juridiction administrative.
Tout d’abord il nous faut expliquer pourquoi la législation
française a institué une juridiction administrative distincte
de l’autorité judiciaire ; nous l’avons déjà indiqué
brièvement ; c’est le lieu d’y revenir avec les développements
nécessaires.

On a déjà vu que les actes des agents de l’administration et
ceux des conseils administratifs, quand ces conseils ont des
NOTIONS GENERALES. 529
pouvoirs propres, peuvent donner lieu à deux espèces de réclamations
d’une nature toute différente.

L’autorité administrative est chargée de satisfaire les besoins
collectifs des citoyens par l’organisation et la gestion
des services publics et par des mesures de police. Dans
l’exercice de sa mission, elle peut froisser les intérêts ou blesser
les droits des citoyens.

Ceux-ci peuvent se plaindre de ce que l’administration, en
prenant les mesures dont il lui appartenait d’apprécier l’utilité
et la convenance, n’a pas donné satisfaction à un intérêt privé
ou collectif ; ou bien ils peuvent se plaindre de ce que l’administration
a violé un droit qui leur était garanti par une
disposition de loi, de règlement, ou de contrat. Les réclamations
de la première espèce ne sont pas de nature à être soumises
à une juridiction, parce qu’elles ne soulèvent pas une
question de droit (une juridiction est appelée à dire le droit,
jus dicere)  ; celles de la seconde catégorie sont analogues
aux débats sur lesquels prononce l’autorité judiciaire.

Ainsi, et pour préciser, par un exemple, les notions sur lesquelles
nous insisterons bientôt, l’administration décide,
après l’accomplissement de toutes les formalités prescrites
pour l’éclairer et notamment après avoir entendu les voeux
des citoyens, qu’une route, un chemin de fer suivra telle
direction. La décision peut être critiquée par des particuliers
qui soutiennent qu’un autre tracé eût été beaucoup plus
utile, soit pour la collection des intérêts engagés dans la question,
soit pour leurs intérêts propres, dont l’importance est
naturellement considérable à leurs yeux. Une réclamation
semblable ne sera pas soumise à une juridiction : il ne s’agit
que de rechercher si les intérêts collectifs et privés ont reçu
satisfaction. L’appréciation de l’utilité, de la convenance d’une
23350 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
mesure administrative ne peut pas être discutée devant un

tribunal.

Il en sera tout différemment si l’administration, en exécutant
des travaux publics, par exemple, en abaissant le niveau
d’une route, déchausse une maison, fait ébouler un pan de
mur, prive le propriétaire de l’accès dont il jouissait. Le
droit du propriétaire est lésé. C’est à une juridiction qu’il devra
s’adresser pour obtenir la réparation du préjudice qui
lui a été causé.

C’est aussi à un juge qu’il appartiendra de statuer sur la
réclamation d’un entrepreneur qui a fait marché avec l’administration
pour l’exécution d’un travail public, et qui demande
une indemnité pour la rupture de son marché ou un
supplément de prix pour des travaux imprévus ajoutés en
cours d’exécution. Là encore il y a des questions de droit : il
s’agit d’appliquer la loi générale qui régit les conventions et
les clauses du marché qui lie les deux parties.

C’est pour prononcer sur cette nature de réclamations, qui
portent sur des questions de droit et qui s’agitent entre l’administration
et les citoyens, que la juridiction administrative,
distincte de l’autorité judiciaire, a été organisée en
France avant 1789 et qu’elle a été réorganisée lors de la refonte
générale de nos institutions, par la première Assemblée
constituante.

254. Quels sont les motifs qui ont fait établir celle institution,
qui ont détourné cette grande assemblée de la pensée
de renvoyer aux tribunaux civils le jugement du contem
tieux administratif et qui ont fait respecter Son oeuvre par le
législateur de toutes les époques chaque fois que l’institution
de la juridiction administrative a été contestée, notamment
après les révolutions de 1830 et de 1848, et en 1865 ?
NOTIONS GÉNÉRALES. 331
Le principal, celui qui a déterminé avant tout l’Assemblée,
constituante de 1789, lorsqu’elle a interdit à l’autorité judiciaire
de connaître des actes administratifs, c’est la nécessité
de laisser à l’administration sa liberté d’action sous le
contrôle du pouvoir législatif. L’Assemblée constituante ne
voulait pas que l’autorité administrative pût être dirigée par
d’autres que par elle. C’est pour cela qu’elle a décidé que le
pouvoir administratif serait indépendant de l’autorité judiciaire,
et qu’après avoir détruit toutes les juridictions administratives
de l’ancien régime, elle a reconstruit à nouveau
la juridiction administrative.

Mais ce n’est pas le seul motif qui ait fait créer cette juridiction.
Le caractère même des lois administratives est différent
du caractère des lois civiles que les tribunaux sont habitués
à appliquer. Dans la législation civile, deux intérêts
privés sont en présence : la loi et le juge, après elle, les traitent
sur le pied de l’égalité. Dans la législation administrative,
c’est l’intérêt public qui impose des sacrifices à l’intérêt
privé. Il faut donc non-seulement des connaissances, des études
spéciales de la part du juge, ce qui pourrait se rencontrer
dans des juridictions particulières, appartenant à l’ordre judiciaire ;
mais il faut surtout, pour appliquer celle législation,
des habitudes d’esprit qui ne se prennent et ne se
gardent que dans un contact de tous les jours avec les agents
administratifs.

C’est ce que faisait remarquer, le regrettable M. Vivien dans
le rapport fait, en 1849, à l’Assemblée constituante, au nom de
la commission chargée d’examiner le projet de loi sur le
Conseil d’Etat. « Les lois et les contrats administratifs appartiennent
à un ordre de principes, d’intérêts et d’idées complétement
étranger aux juridictions civiles ; il faut, pour les
352 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
appliquer, des connaissances pratiques, des éludes légales
qu’on ne trouverait pas auprès de ces juridictions. Il y aurait
danger pour l’administration à la soumettre à des juges qui
ne sont pas initiés à ses nécessités, à ses usages ; qui, par
devoir, se préoccupent presque exclusivement du droit privé,
et dont l’invasion dans le domaine administratif aurait bientôt
détruit le principe tutélaire de la séparation des pouvoirs. La
création de juridictions spéciales répondrait à une partie de
ces objections. Des juridictions spéciales pourraient être composées
de manière à offrir les garanties de lumières et d’expérience
nécessaires au jugement des contestations administratives.
Mais, placées en dehors de l’administration, elles seraient
exposées à s’en séparer bientôt par l’esprit et les tendances
que leur imprimerait l’habitude d’une juridiction indépendante
 ; elles seraient tentées, à leur tour, d’absorber dans leur
autorité celle du gouvernement et bientôt l’administration
tout entière pourrait devenir leur subordonnée, pour ne pas
dire leur vassale 1. »

Et ce n’est pas seulement dans l’intérêt de l’administration,
c’est-à-dire du public dont elle est chargée de servir les
intérêts, qu’il est nécessaire d’avoir, pour le jugement du
contentieux administratif, des juges qui se placent à un point
de vue spécial ; c’est aussi dans l’intérêt des citoyens.

L’expérience a permis de constater que, dans les cas où
les magistrats qui font partie de l’autorité judiciaire sont appelés
à appliquer certaines parties de la législation administrative,
ils se laissent aller souvent à un excès d’indulgence ou
à un excès de rigueur également regrettables.
Tantôt ils ont plus d’égards pour les intérêts du citoyen qui
1 M. Vivien a développé ces idées dans ses Études administratives, 2° édition, t.1,
p. 140.NOTIONS GÉNÉRALES. 333
se présente à leur barre que pour l’État, personne abstraite.
Cette tendance peut dériver, soit d’un sentiment de générosité
qui les porte à défendre le fort contre le faible, soit de
ce préjugé, aussi fâcheux que répandu, qui fait considérer
l’État comme assez riche pour supporter impunément toutes
les perles, toutes les dégradations de ses propriétés, toutes
les fraudes à ses droits. Tantôt, au contraire, l’autorité judiciaire,
passant au pôle opposé, s’attache strictement à la lettre
de la loi, de peur de compromettre le service public, et
dépasse le but, en rendant la législation administrative et
l’administration odieuses.

Une juridiction composée de juges mêlés à l’action administrative
est mieux placée pour faire respecter les droits de
l’autorité administrative, qui ne sont que les droits du public,
tout en évitant les excès de zèle. Elle peut être une
juridiction modératrice et modérée.

Elle le peut, parce que, vivant au milieu de l’administration,
elle est initiée aux nécessités des services publics ;
qu’elle peut avoir l’esprit de l’administration, c’est-à-dire, nonseulement
la connaissance des règles du droit administratif
et des besoins auxquels les services publics doivent satisfaire,
mais aussi le sentiment des difficultés que l’administration
pourrait rencontrer si telle solution rigoureuse était adoptée.
En un mot, comme on l’a très-bien dit, « le juge du contentieux
administratif est d’autant plus propre à remplir
sa mission, qu’il est lui-même mêlé à la pratique des affaires
administratives. »

On a plus souvent donné comme raison d’être de la juridiction
administrative la nécessité d’une répression sûre,
prompte, énergique des atteintes portées aux droits de l’Etat.
Pour notre part, nous considérons comme aussi essentielle
554 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
et aussi vraie cette raison de la nécessité d’une application
opportune et modérée des servitudes imposées par la législation
administrative. La juridiction administrative est seule en
situation de le faire en connaissance de cause, sans fausser
l’instrument dont elle se sert.

Nous n’aurions pas besoin de chercher beaucoup les exemples
qui peuvent établir l’exactitude de ce point de vue. Nous
avons entendu des ingénieurs des ponts et chaussées se plaindre
assez vivement de la bienveillance avec laquelle le Conseil
d’État délibérant au contentieux accueillait les réclamations
formées par les entrepreneurs de travaux publics contre les
décomptes de leurs marchés. Les entrepreneurs ne tiendraient
pas tous le même langage ; beaucoup d’entre eux trouvent
le Conseil d’État rigoureux. La vérité est évidemment
entre ces deux opinions.

Nous avons encore entendu des ingénieurs regretter la jurisprudence
du Conseil d’État sur diverses questions relatives au
service de la grande voirie, notamment à la servitude d’alignement.
Ils faisaient remarquer que la Cour de cassation, dans
l’application qu’elle fait, en matière de petite voirie, des règlements
antérieurs à 1789, est bien moins favorable que le
Conseil d’État à la propriété privée et protége d’une manière
bien plus efficace l’intérêt public. Là encore, nous croyons
qu’il n’est pas juste de dire que le Conseil d’État sacrifie
l’intérêt public et ne fait pas une saine application de la loi ;
nous espérons le démontrer plus tard. Mais on voit que la
rigueur n’est pas du côté où l’on aurait pu l’attendre.

Ainsi la séparation du pou voir judiciaire et du pouvoir administratif,
la nécessité d’une instruction spéciale et d’un
tour d’esprit particulier pour bien appliquer la législation
administrative, voilà, selon nous, les deux principaux mo-
NOTIONS GÉNÉRALES. 555
tifs qui ont donné lieu à l’existence de la juridiction administrative.


On en donne encore un troisième : la nécessité d’une procédure
plus rapide, plus simple, moins coûteuse que la procédure
civile, et il est certain que, devant les juridictions
spéciales, l’immense majorité des réclamations est jugée sans
frais et rapidement.

On fait ensuite remarquer que des juridictions composées
d’hommes mêlés à l’administration et qui font partie de la
hiérarchie administrative sont mieux placées que les juges
civils pour obtenir une instruction complète des affaires et la
production de pièces que l’administration livrerait difficilement
aux tribunaux civils.

Ces deux raisons ne sont pas sans valeur ; elles sont accessoires,
sans doute ; mais elles concourent également à établir
les avantages d’une juridiction administrative spéciale
dans l’intérêt des citoyens comme dans l’intérêt public.

355. Faut-il rattacher les juridictions administratives
modernes aux juridictions antérieures à la Révolution ? On ne
doit le faire que dans une mesure assez restreinte.

Les juridictions administratives qui existaient avant 1789
avaient une physionomie très-différente de celles qui existent
aujourd’hui. On peut les diviser en deux catégories.
Les unes offraient aux parties les mêmes garanties que
l’autorité judiciaire proprement dite, et ne semblaient établies
qu’à raison de la règle économique de la division du
travail. Les autres étaient loin de donner aux parties les garanties
que donne aujourd’hui notre juridiction administrative ;
elles semblaient organisées uniquement pour donner
toujours gain de cause à l’administration.

Les premières, c’étaient les juridictions qui s’étaient déta-
356 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
chées du Conseil du Roi au treizième siècle, comme la
Chambre des comptes, puis la Cour des monnaies, et les juridictions
nées successivement des besoins du service avec le
même caractère : Trésoriers de France ou Rureaux des finances,
Cour des aides, Table de marbre, Amirautés. Ces juridictions
établies pour les questions domaniales, financières,
forestières, de comptabilité, de voirie et de police maritime
étaient devenues peu à peu des cours de justice, les unes souveraines,
les autres jugeant sauf appel au Parlement. Ainsi
les décisions du Bureau des finances en matière de voirie,
celles de la Table de marbre en matière forestière, celles des
Amirautés pouvaient, dans certains cas, être déférées aux
Parlements.

Avec la vénalité des charges, les membres de ces juridictions
étaient devenus inamovibles. Aussi l’on peut comprendre
qu’ils fussent chargés de statuer en matière criminelle comme
en matière civile, et qu’ils pussent prononcer même la
peine de mort.

Mais, à côté de ces juridictions, s’éleva au dix-septième siècle
une branche nouvelle de la juridiction administrative, qui répondait
au désir qu’éprouvait l’administration de ne pas
voir son action entravée. Et, du reste, il est remarquable que
cette juridiction est née au moment même où l’autorité administrative
a commencé à s’occuper sérieusement de satisfaire
les besoins du public.

C’est par les intendants, sous la direction du Conseil d’Etat,
que la monarchie a constitué les premiers services publics
administratifs qui méritent ce nom. C’est aux intendants que
les ordonnances du roi, déclarations, arrêts du conseil ont
sanscesse attribué, depuislaseconde moitié du dix-septième siècle,
le droit de statuer sur les difficultés qui pouvaient naître
NOTIONS GÉNÉRALES. 357
à l’occasion de nouvelles mesures : ici des impôts et du recrutement
militaire, là des travaux de routes, de canaux, de
desséchement, etc. Le Conseil d’État posait les principes, les
intendants exécutaient ; puis, en cas de réclamation, les intendants
jugeaient, sauf appel au Conseil d’État. Du reste, les intendants
et le Conseil empiétaient parfois sur la juridiction
des tribunaux ordinaires '.

Le système actuel s’écarte à la fois des deux systèmes suivis
avant 1789.

Il concilie les garanties données à l’administration avec les
garanties données aux particuliers.

Le domaine de la juridiction administrative est beaucoup
plus restreint. La juridiction administrative, en principe, ne
prononce pas de peines ; ce pouvoir ne lui a été accordé
que dans un petit nombre de cas, et les peines qu’elle
prononce ne sont que des amendes. C’est seulement dans
le cas où ses audiences publiques auraient été troublées par
des injures adressées aux magistrats, qu’elle peut prononcer
quelques jours d’emprisonnement dans les mêmes conditions
que les tribunaux appartenant à l’ordre judiciaire.

256. Comment la juridiction administrative s’est-elle
constituée en 1789 ? est-elle sortie des délibérations de l’Assemblée
constituante telle que nous la voyons aujourd’hui ?
Non, il s’en faut de beaucoup.

L’histoire de la formation de celte juridiction a été faite
avec une autorité qui ne permet d’y rien ajouter, par M. le
conseiller d’État Boulatignier, noire savant maître, dans un
rapport présenté au Conseil d’Etat, en 1851, à l’appui d’un
projet de loi sur les conseils de préfecture, et elle a été résu1
L’exposé de l’organisation et des attributions des juridictions administratives antérieurement
à 1780 a été fait avec beaucoup de soin par M. R. Dareste, avocat au Conseil
d’ Etat, dans son livre sur la justice administrative en France.58 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
mée par lui-même dans un discours prononcé au Corps législatif,
à la séance du 26 mars 1865, lors de la discussion
d’un nouveau projet de loi sur les conseils de préfecture.
Tous les auteurs qui ont écrit sur la matière depuis 1851 ont
analysé le rapport de M. Boulatignier. Nous ne pouvons mieux
faire que de suivre leur exemple.

On voit clans ce travail que l’édifice s’est construil assez
péniblement. Devant l’Assemblée constituante, il avait d’abord
été question de créer, dans chaque département, un tribunal
d’administration pour juger sur simple mémoire et sans
frais les contestations relatives aux élections, aux contributions
directes et indirectes, aux travaux publics, et à la police
de la grande voirie. Quelques orateurs avaient proposé de
renvoyer à l’autorité judiciaire toutes les réclamations juridiques
soulevées par des actes de l’administration. L’Assemblée,
en maintenant la séparation des pouvoirs, jugea préférable
de ne pas constituer de tribunaux spéciaux. La loi des 7-11
septembre 1790 confia, soit aux assemblées de département,
soit aux assemblées de district, ces administrations collectives
dont on a déjà vu l’organisation, le pouvoir de statuer en
dernier ressort sur le contentieux des contributions directes
et des travaux publics, et bientôt ces attributions furent augmentées
par de nouvelles lois.

D’un autre côté, en vertu des lois sur l’organisation des assemblées
administratives, les actes des administrations municipales
qui étaient contraires aux lois pouvaient être annulés
soit d’office, soit sur la réclamation des citoyens, par les
assemblées de département 1 ; il en était de même des actes
des administrations de district 2 ; enfin les actes illégaux des
1 Loi du 14 décembre 1780, art. 55 et 60.2 Loi des 22 décembre 1789- janvier 1790 art. 28.NOTIONS GÉNÉRALES. 339
administrations de district et de département pouvaient être
annulés par le roi, après délibération du Conseil d’État,
c’est-à-dire du conseil des ministres 1.

En dernier lieu, l’Assemblée s’était réservé le jugement des
questions relatives à la liquidation des dettes de l’État et à la
comptabilité.

Sous le régime de la Constitution de l’an III, ce système ne
se modifia que sur un point. Les attributions propres des
ministres, statuant individuellement, et non plus en conseil,
comme sous l’empire de la loi des 27 avril-25 mai 1791,
furent notablement augmentées.

Depuis celle époque, un double mouvement s’est produit.
D’une part, le soin de juger les contestations administratives
a été enlevé de plus en plus aux agents de l’administration
et confié à des assemblées qui ne prennent pas une part directe
à l’action administrative. C’est ainsi que la loi du 28
pluviose an VIII a créé les conseils de préfecture et la Constitution
du22 frimaire an VIII, le Conseil d’État, juridiction
supérieure, placée au-dessus des conseils de préfecture et des
ministres, destinée à planer sur toutes les juridictions administratives.
Des juridictions spéciales ont été créées pour certaines
matières, notamment pour le recrutement de l’armée,
pour les difficultés relatives au règlement des indemnités de
plus-value dues par les propriétaires qui profilent du dessèchement
des marais, des travaux de défense contre les eaux, et
autres travaux publics, pour la vérification des comptes des
comptables des deniers publics. En même temps, le jugement
des contestations soumises à ces juridictions a été entouré
de garanties sérieuses et des formes qu’on est habitué à
1 Loi des 15-27 mars 1701, art. 27 et 52 ; loi des 27 avril-25 mai 1791, art. 14 et
11 ; loi des 7-14 octobre 1700.340 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
trouver devant les tribunaux de l’ordre judiciaire. Ce progrès,
qui s’était produit pour le Conseil d’État dès 1851, ne
s’est réalisé pour les conseils de préfecture qu’en 1862.

D’autre part, les perfectionnements introduits dans la juridiction
administrative ont conduit le législateur à accroître
les attributions de cette juridiction. Celles des conseils de préfecture,
notamment, ont été considérablement augmentées à
diverses reprises, sous chacun des gouvernements qui ont
successivement régi la France depuis l’an VIII, et elles n’ont
été diminuées que sur un petit nombre de points.

Cette formation lente et successive de l’organisation et des
attributions de la juridiction administrative explique pourquoi
l’on ne rencontre pas, dans sa constitution, la régularité
et la simplicité, qui se remarquent dans la constitution
de l’autorité judiciaire. Elle explique comment certaines questions
et des plus essentielles n’ont pas été tranchées par des
textes de lois, comment les solutions consacrées par la jurisprudence
peuvent encore être contestées, enfin, comment la
procédure est encore incomplète.

257. Aces notions historiques sur la juridiction administrative,
il n’est pas inutile d’ajouter que celte juridiction a
été l’objet de vives attaques, qui ont été repoussées par les
chambres législatives, toutes les fois qu’elles s’y sont produites,
mais qui ne sont pas complètement tombées.

Ainsi sous la Restauration, il se trouva pendant plusieurs
années à la Chambre des députés, une forte minorité qui demandait
la suppression de la juridiction du Conseil d’Etat.
Ces attaques n’étaient pas seulement une manoeuvre d’opposition,
de la part d’hommes passionnés ; des hommes graves y
ajoutaient le poids de leur autorité : il suffit de citer un homme
d’Etat éminent, M. le duc de Broglic, qui n’avait pas, il est
NOTIONS GÉNÉRALES. 541
vrai, acquis alors l’expérience que donne le maniement des
affaires publiques, et qui publia sur cette question en 1828,
dans la Revue française, un travail dont l’opinion publique
fut préoccupée.

bans cet article, écrit à l’occasion du savant livre de M. Macarel,
sur les tribunaux administratifs, M. de Broglie allait
jusqu’à soutenir que la juridiction administrative ne pouvait
subsister ; qu’elle n’avait été organisée que par suite (l’une
fausse et abusive interprétation du principe de la séparation
des pouvoirs, proclamé par l’Assemblée constituante. Selon
lui, « toute réclamation élevée contre un acte quelconque du
gouvernement, statuant de puissance à sujet, devait être portée
devant le gouvernement lui-même. Mais toute plainte qui
se fondait sur les termes exprès d’une loi, d’un décret, d’une
ordonnance, d’un arrêté, toute question dont la solution se
trouvait d’avance écrite dans un texte, était du ressort des
tribunaux civils. »

Celte opinion si radicale était présentée comme celle de
« beaucoup d’hommes recommandables par leur dévouement
aux libertés publiques. » Aussi, après la révolution de 1850,
le gouvernement chercha s’il était possible d’y donner satisfaction.
Dès le 20 août 1850, une ordonnance royale, contresignée
par M. de Broglie, ministre de l’instruction publique
et des cultes, président du conseil d’État, constituait une
commission pour préparer un projet de loi sur la réforme
à introduire dans l’organisation et les attributions du Conseil
d’État. Plusieurs projets furent élaborés en vue d’enlever
à la juridiction administrative la connaissance des contestations
qui paraîtraient pouvoir être soumises aux tribunaux civils
sans compromettre l’action de l’administration. Ces études
huent poussées assez loin ; elle n’aboutirent pas cependant à la
342 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
proposition d’un projet de loi. Dès 1855, le gouvernement y
renonça, et dans les longues discussions d’où est sortie la loi
du 19 juillet 1845, sur le Conseil d’Étal, l’opinion exprimée
par M. de Rroglie, en 1828, fut souvent rappelée, mais jamais
elle ne fut soutenue. Loin de là, celle des commissions
de la Chambre des députés qui proposa les modifications les
plus considérables au projet du gouvernement, déclarait par
l’organe de son savant rapporteur, M. Dalloz, « qu’elle avait
été unanime pour repousser l’idée de renvoyer aux tribunaux
le contentieux de l’administration en tout ou en partie1. » Et
pour donner à cette déclaration toute sa valeur, il n’est pas
inutile d’ajouter que, parmi les membres de cette commission,
figuraient MM. de Tocqueville, Isambert et Odilon Barrot,
qui n’auraient assurément pas donné leur adhésion à un
système contraire aux principes libéraux.

Après la révolution de 1848, l’attention de l’Assemblée
constituante fut nécessairement appelée sur l’organisation de
de la juridiction administrative. Le comité de constitution
proposait la création de tribunaux d’administration spéciaux ;
cette proposition fut écartée et la question fut reprise
lors de l’examen de la loi organique sur le conseil d’Etat,
loi qui porte la date du 5 mars 1849. Or, dans ce moment
où les réformes les plus radicales étaient, sinon adoptées, du
moins proposées et soutenues avec vivacité, l’existence de la
juridiction administrative ne fut pas sérieusement constestéc,
Un amendement, qui tendait à soumettre le contentieux administratif
aux tribunaux civils fut à peine appuyé par quelques
voix, et même les projets qui tendaient à donner à la juridiction
administrative une constitution trop sensiblement différente
de celle que nous lui voyons aujourd’hui, à substituer
1 Rapport fait par M. Dalloz à la séance du 10 juin 1840.NOTIONS GÉNÉRALES. 345
aux conseils de préfecture et au conseil d’État des tribunaux
spéciaux, furent presque unanimement repoussés 1.

La juridiction administrative fut encore l’objet d’études
approfondies, en 1851, dans le sein de l’Assemblée législative.
Cette assemblée était saisie d’un projet de loi sur l’administration
intérieure rédigé par le conseil d’Etat et dont le
quatrième livre était consacré aux conseils de préfecture. C’est
à l’occasion de ce quatrième livre que M. le conseiller d’État
Boulatignier avait fait, dans le rapport qui servait d’exposé de
motifs au projet de loi, l’historique de la juridiction administrative
que nous avons analysé tout à l’heure. Le projet de loi
ne put être discuté avant la dissolution de l’Assemblée législative ;
mais la commission chargée de l’étudier et dans laquelle
toutes les nuances d’opinion de l’Assemblée avaient des représentants,
avait déposé son rapport. M. de Larcy y exprimait
en son nom l’opinion qu’il fallait maintenir aux conseils de
préfecture le pouvoir de juridiction en modifiant, dans une
certaine mesure, leur organisation actuelle, a Quel est, disait-il,
le sens de ce respect pour l’institution, uni au désir
de lavoir réformée et perfectionnée ? C’est que le principe d’une
juridiction spéciale pour les questions administratives est universellement
accepté. On sent le besoin de voir ces matières
si délicates, qui touchent par tant de points aux intérêts généraux,
réglées par des hommes en contact habituel avec l’administration,
pénétrés de son esprit et se dégageant dans une
certaine mesure du point de vue de l’intérêt individuel et
privé qui préside plus particulièrement aux décisions judiciaires.
Mais en admettant sa spécialité, on voudrait aussi que
cette juridiction présentât les garanties de suffisante indépendance
qui sont inhérentes à toute justice. »
1 Séance du 25 janvier 1849, Moniteur du 24 janvier.344 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Enfin, lors de la discussion de la loi sur les conseils de
préfecture en 1865, un député, M. Bethmont, a proposé un
amendement qui tendait à supprimer la juridiction administrative.
Il s’appuyait sur l’article publié par M. de Broglie en
1828, oubliant que M. de Broglie, après avoir vainement tenté,
lorsqu’il en avait eu le pouvoir, de mettre son opinion en
pratique, avait cessé de la soutenir. Mais cet amendement
n’a pas été l’objet d’un vote 1.

258. Pourquoi les attaques si vives dirigées contre la juridiction
administrative sous la restauration ont-elles trouvé
si peu d’échos sous la monarchie de juillet, sous la république
même et dans le Corps législatif du second empire ? Il nous
paraît facile de l’expliquer.

Avant 1850, on rendait la juridiction administrative responsable
des vices et des rigueurs de certaines parties de la
législation qu’elle avait à appliquer, de cette législation
transitoire et exceptionnelle née des violences de la Révolution
et des embarras financiers que les troubles du pays
et de longues guerres avaient amenés. Le contentieux des domaines
nationaux, des listes d’émigrés, l’application des déchéances
opposées aux créanciers de l’État sans avertissement
préalable, donnaient à la juridiction administrative une
physionomie étrange, l’apparence d’une commission politique
chargée de la liquidation des conséquences de la Révolution
.

De plus, les formes de procéder de la juridiction administrative
ne ressemblaient en rien, avant 1850, à celles qu’on
rencontre devant les tribunaux civils et qui constituent des
garanties d’une bonne justice.

Mais, à partir de 1851, la publicité des séances a été établie
1 Séance du 25 mai 1805, Moniteur du 24 mai.NOTIONS GÉNÉRALES. 545
au conseil d’Etat, grâce à l’intervention éclairée du regrettable
M. Barthe, alors ministre de l’instruction publique et
des cultes, président du Conseil d’État.

Au même moment, la liquidation des conséquences de la
Révolution était achevée, et la juridiction administrative, débarrassée
de ses attributions exceptionnelles, n’avait plus
qu’à appliquer une législation normale. Dès lors, l’opinion
publique, éclairée par la publication périodique du compte
rendu des travaux du Conseil d’Etat, a pu revenir à une plus
juste appréciation et apercevoir que la juridiction administrative
avait une place normale dans nos institutions et donnait
aux citoyens de sérieuses garanties.

Les hommes qui sont le mieux placés pour suivre les travaux
du Conseil d’Etat et pour les juger au point de vue des
intérêts des parties, nous voulons parler des avocats au Conseil
d’État et à la Cour de cassation, ont fréquemment rendu
hommage à son impartialité. Voici notamment dans quels
termes s’exprimait à ce sujet M. Reverchon, ancien maître
des requêtes, ancien avocat au Conseil d’État, dont le savoir
égale l’indépendance. « Nous ne saurions trop approuver,
dit-il, l’esprit général qui anime cette éminente juridiction,
l’élévation et le judicieux libéralisme de ses décisions
en ce qui touche le fond même des affaires sur lesquelles elle
est appelée à statuer. Nous ne croyons pas qu’aucun tribunal,
fût-ce la Cour de cassation, eût réussi, tout en faisant
leur juste part aux exigences de l’intérêt administratif, à protéger
plus fermement les droits privés contre les exagérations
de cet intérêt dans les questions contentieuses de travaux pu-.
blics, de voirie, de contributions directes 1. »

Et le mérite de celte jurisprudence ne tient pas seulement
1 Journal le Droit du 12 mars 1865.24546 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
à la valeur des hommes éminents dont elle est l’ouvrage.
Une part considérable en revient à l’institution elle-même
aux conditions dans lesquelles elle fonctionne. C’est l’opinion
qu’exprime très-nettement M. R. Dareste, avocat au Conseil,
dans son remarquable livre sur la justice administrative, que
nous avons déjà cité. Selon lui, « la justice administrative,
qui est une invention du despotisme (l’auteur fait ici allusion
aux institutions de l’empire romain) , est devenue avec le temps
une garantie constitutionnelle contre les abus de l’administration.
Dans tous les pays où il existe un pouvoir administratif
hiérarchiquement organisé, avec toutes les ressources
de la centralisation et ces innombrables armées de fonctionnaires
que nous voyons dans tous les États du continent, la
justice administrative est assurément la garantie la plus efficace
qui puisse être donnée à l’administré contre l’administrateur ;
ce n’est pas seulement la plus efficace, c’est la seule
qui puisse lui être donnée. » Aussi, n’hésite-t-il pas à
ajouter : « Ce serait faire fausse route que d’attaquer, au
nom des principes libéraux, la juridiction administrative1, »

259. Cependant l’école qui revendique le titre d’école libérale
et celle qui se qualifie de radicale continuent à battre
en brèche cette juridiction.

On oppose l’exemple d’un certain nombre de pays étrangers
qui ne connaissent pas la juridiction administrative ou
dans lesquels cette juridiction a été abolie récemment.

Mais, pour notre part, nous sommes peu disposé à considérer
une institution comme bonne en soi, encore moins à la
considérer comme applicable à la France par cela seul qu’elle
existe dans un pays étranger. Pour bien juger les institutions
politiques et administratives d’un pays, il faut les voir dans
1 P. 670 et 685.NOTIONS GÉNÉRALES. 547
le milieu où elles fonctionnent ; il faudrait de plus savoir si la
pratique n’a pas révélé d’inconvénients.

Ainsi, en Angleterre et dans les États-Unis d’Amérique, toute
contestation qui porte sur la violation d’un droit est soumise
à l’autorité judiciaire, quel que soit l’adversaire du citoyen,
que ce soit un particulier comme lui, ou que ce soit
l’organe des intérêts collectifs. Mais cet état de choses s’explique
par l’ensemble des institutions de l’Angleterre et de l’Amérique.
Dans ces pays, l’autorité administrative laisse presque
tout à faire à l’initiative privée ; ses attributions sont
très-restreintes, à ce point que les intérêts généraux restent
parfois en souffrance. Par suite, on n’a pas attaché une grande
importance à la question de savoir si la mission ainsi donnée
à l’autorité judiciaire entraverait la satisfaction des besoins
collectifs. De plus, dans ces pays, la hiérarchie administrative
n’existe généralement pas, et pour forcer des fonctionnaires, qui
n’ont pas de supérieur, à remplir leurs devoirs et à respecter
les droits des citoyens, on n’a trouvé d’autre moyen que de permettre
aux particuliers de s’adresser à l’autorité judiciaire.

L’Italie qui, jusqu’en 1864, avait un système analogue à
l’organisation française, aussi bien pour l’action administrative
que pour la juridiction, a renvoyé aux tribunaux civils
toutes les réclamations soulevées par les actes de l’administration,
sauf en ce qui concerne les pensions des fonctionnaires
publics, la comptabilité publique et les emprunts contractés
par l’État. Le gouvernement provisoire d’Espagne a
opéré la même réforme au mois de septembre 1868. Mais
le brusque changement de législation de ces deux pays ne
doit-il pas être attribué à un besoin quelque peu factice de
réformes radicales, et peut-on juger cette mesure avant que
l’expérience ait fait connaître ses résultats ?
348 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
La Belgique et la Hollande n’ont pas supprimé la juridiction
administrative, mais elles ont restreint sa compétence à
un petit nombre de matières : les élections, les contributions,
le recrutement de l’armée et le service de la garde civique.
En Prusse, les tribunaux civils sont appelés à statuer sur
une partie des affaires qui, dans notre pays, sont portées devant
la juridiction administrative : ce sont celles où l’administration
agit comme partie contractante. Mais les réclamations dirigées
contre les actes émanés du gouvernement statuant comme
puissance publique n’ont pas de juge. Ainsi c’est à l’administration
elle-même qu’il appartient de statuer sur les demandes
en décharge ou réduction d’impôt.

Les institutions de l’Autriche se l’approchent sensiblement
des nôtres, depuis les réformes qui y ont été récemment opérées
 ; elles donnaient antérieurement moins de garanties aux
citoyens. Il en est de même de celles de la Bavière, de la
Saxe et de plusieurs autres États allemands.

Cette variété d’institutions ne nous paraît pas déterminante
dans le sens de la suppression de la juridiction administrative.
Nous ne croyons pas à la nécessité d’appliquer partout
un type idéal, indépendant des habitudes et des traditions de
chaque peuple, et nous pensons que l’expérience a suffisamment
montré, en France, les avantages de la juridiction administrative
pour que le législateur soit fondé à la maintenir,
en la perfectionnant.
§ 2.— BASES GÉNÉRALES DE L’ORGANISATION DE LA JURIDICTION
ADMINISTRATIVE260. La juridiction administrative n’est pas toujours séparée de l’action. Énumération
 des agents qui exercent cette juridiction et des tribunaux administratifs.261. De la justice déléguée et de la justice retenue.NOTIONS GÉNÉRALES. 519262. De l’amovibilité des membres des tribunaux administratifs.
205. De l’institution du ministère public auprès de certaines juridictions administratives.204. Auxiliaires de la justice. — Mandataires et défenseurs des parties.265. Hiérarchie. — Recours.266. Distinction entre les juridictions ordinaires et les juridictions spéciales.267. Conditions générales de l’exercice de la juridiction en matière administrative.268. Autorité légale des décisions des juridictions administratives.269. Des difficultés relatives à l’exécution des décisions de ces juridictions.
360. Indiquons maintenant les bases générales de l’organisation
de la juridiction administrative, comme nous l’avons
fait pour l’autorité judiciaire.

Il faut remarquer, d’abord, que la juridiction administrative
n’est pas toujours séparée del’action. Nous avons dit qu’elle
ne l’était pas dans le système de l’Assemblée constituante,
mais que, depuis l’an VIII, le système contraire avait généralement
prévalu. Néanmoins, pour un certain nombre de matières,
elle est encore restée entre les mains des agents de
l’administration ; elle n’est pas attribuée à une assemblée spéciale
faisant fonction de tribunal. Il y a certains agents de
l’administration qui ont le pouvoir, non-seulement de faire
des actes d’autorité imposant des obligations aux citoyens et
des actes de gestion par lesquels ils fixent, au nom de la personne
morale qu’ils représentent, État, département ou commune,
la situation de celte personne morale à l’égard de son
créancier ou de son débiteur ; mais qui, en outre, ont le pouvoir
de statuer sur les litiges administratifs, c’est-à-dire sur
les réclamations formées contre des décisions de l’autorité
ou contre des actes de gestion.

En se plaçant à ce point de vue pour faire l’énumération
des juridictions administratives, nous avons à signaler parmi
les agents, les préfets des départements et les préfets mariti-
550 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVEmes,
puis les ministres. On y ajoute ordinairement les souspréfets
et les maires ; mais ils n’ont la qualité de juges que
dans des cas très-rares.

Parmi les assemblées qu’on pourrait appeler tribunaux
administratifs, nous trouvons le conseil de préfecture, juridiction
du premier degré pour un assez grand nombre de matières,
puis des tribunaux renfermés dans une spécialité : les
conseils de révision pour le recrutement de l’armée, les conseils
de recensement et jurys de révision pour la garde nationale,
les conseils départementaux, les conseils académiques
et le conseil impérial, juridictions spéciales pour l’instruction
publique ; les commissions spéciales instituées pour
fixer les indemnités de plus-value dues par les particuliers, à
raison des bénéfices que leur procurent des travaux publics, les
conseils sanitaires, la commission des monnaies, la cour des
comptes, enfin le Conseil d’État, ou plutôt l’Empereur en Conseil
d’État, qui domine toutes les juridictions administratives.
961. On a vu que la justice civile et criminelle se rend
au nom de l’Empereur, en vertu de l’article 7 de la Constitution.
La justice administrative se rend sous son autorité dans
les juridictions inférieures, en son nom dans les juridictions
souveraines comme la cour des comptes, et par lui-même,
assisté de son Conseil d’Étal, pour la justice en dernier ressort.
On dit souvent que la justice judiciaire est déléguée, en ce
sens que le prince ne peut jamais se mettre à la place des
magistrats de l’ordre judiciaire, tandis que la justice administrative
est retenue. C’est une expression qui était exacte en
partie sous l’ancien régime, qui ne l’est plus aujourd’hui. Il
n’y a même, en matière administrative, de justice retenue,
de justice rendue par le prince, que la justice rendue en Conseil
d’État ; encore est-ce une fiction constitutionnelle.
NOTIONS GÉNÉRALES. 351
863. Les magistrats qui rendent la justice administrative
sont tous nommés par l’Empereur ; de plus, ils sont tous amovibles,
sauf les membres de la cour des comptes.

Cette situation, différente de celle des magistrats de l’ordre
judiciaire, a souvent été considérée comme enlevant aux justiciables
une garantie essentielle. Elle a fait dire que l’administration
est juge et partie. Sans doute, les particuliers ont
droit à obtenir devant toute justice des garanties de l’impartialité
du juge. Mais ce résultat peut être atteint par différents
moyens. Il n’est pas nécessaire pour cela que le juge soit inamovible.
La nature humaine est.très-complexe, et si l’inamovibilité
est utile pour la préserver de certaines défaillances,
il y a des situations qui suffisent à lui créer des habitudes
d’indépendance que l’inamovibilité à elle seule ne donnerait
pas. L’homme est naturellement enclin à attribuer une certaine
importance à ses actes, comme un certain mérite à sa
personne, et quand une mission de contrôle lui est confiée,
il est plus porté à exagérer son pouvoir de contrôle qu’à l’amoindrir
de ses propres mains. Les inspirations que les juges
administratifs doivent puiser dans l’esprit de leur état et dans
la confiance des justiciables, jointes à celles que leur dicte l’intérêt
bien entendu de l’administration, offrent aux particuliers
des garanties considérables. Les témoignages que nous
avons cités plus haut nous dispensent d’insister à ce sujet.

Il y a aussi à tenir compte des nécessités de l’action administrative.
Des tribunaux administratifs inamovibles domineraient
l’administration, qui doit être libre pour être responsable,
aussi bien et plus completement peut-être que l’autorité
judiciaire, parce que la spécialité de leur juridiction leur
permettrait de mettre plus d’esprit de suite dans leurs envahissements

552 ; DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
D’autre part, il est reconnu que les membres des juridictions
administratives sont d’autant, plus propres à remplir
leurs fonctions, qu’ils sont mêlés à l’action administrative, à
titre de conseils. Or, des magistrats inamovibles ne pourraient
pas jouer le rôle de conseils de l’administration, et ils
perdraient ainsi l’occasion de puiser, dans la pratique des affaires,
ces lumières qui les amènent à rendre une justice plus
modérée et plus équitable.

263. Nous trouvons aussi dans plusieurs juridictions administratives,
où les formes de l’organisation judiciaire ont
été imitées afin de donner plus de garanties aux justiciables,
la division entre les juges et le ministère public. Cette division
existe au Conseil d’État, à la cour des comptes et dans
les conseils de préfecture. Elle a été établie à la cour des
comptes dès l’origine de cette cour en 1807, au Conseil d’Etat
en 1851 ; aux conseils de préfecture,, elle ne date que
de 1861.

Le rôle du ministère public a, devant le Conseil d’État et les
conseils de préfecture, un caractère sensiblement différent de
celui du ministère public institué près des tribunaux. (Pour
la cour des comptes, il est encore plus spécial.) 

Le ministère public n’a pas l’initiative des poursuites dans
les matières où la juridiction administrative a, par exception,
le pouvoir répressif. C’est au préfet à saisir le conseil de préfecture,
au ministre à saisir le Conseil d’État. Le commissaire
du gouvernement n’a pour rôle que de donner des conclusions,
de demander l’application de la loi comme il croit
dans sa conscience qu’elle doit être appliquée. Mais il doit
donner des conclusions dans toutes les affaires, parce que,
dans toutes les affaires portées devant les juridictions administratives,
l’intérêt public est en jeu.
NOTIONS GÉNÉRALES. 555
Il ne faut pas croire, comme on le croit, et comme on l’a
dit parfois, qu’il soit l’avocat, le défenseur attitré de l’administration.
Il est l’avocat impartial et désintéressé de la loi.
Il doit demander justice pour tous, sans acception de personnes,
pour les particuliers, comme pour l’administration. Il doit
venir en aide à la bonne cause, de quelque côté qu’elle se
trouve. Et qu’on nous permette de le dire, c’est la vraie,
la grande manière de défendre les intérêts de la société. Sans
doute, il n’est pas indiffèrent pour la société d’avoir dans les
caisses publiques des sommes plus ou moins considérables qui
peuvent être employées à la satisfaction des besoins publics ;
mais il est d’un bien plus grand intérêt pour elle que justice
soit rendue au citoyen dont le droit a été lésé par un acte de
l’autorité administrative. Et quand le ministère public remplit
ses fondions de celle manière, comme il le fait toujours au
Conseil d’Etal (nous en pouvons parler en connaissance de
cause) , il a une bien plus grande autorité le jour où il revendique
avec énergie les droits de l’administration, parce qu’alors
on ne peut pas dire : c’est un homme qui joue un rôle
ou qui fait son métier ; on est obligé de dire : c’est un homme
convaincu, c’est sa conscience qui a parlé.

364. Certaines juridictions sont assistées d’employés
qui jouent à peu près le rôle des greffiers auprès des tribunaux
civils, ce sont : le Conseil d’État, la cour des comptes,
les conseils de préfecture. Mais aucun de ces employés n’est officier
ministériel.

Il n’y a de mandataires spéciaux dont le ministère soit obligatoire
pour les parties, que devant la juridiction supérieure,
le Conseil d’Etat ; ce sont les membres de la corporation des
avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Encore,
dans certains cas, les parties sont-elles dispensées d’employer
554 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
leur intermédiaire. Devant, les autres juridictions, les parties
peuvent employer, quand il y a lieu, le ministère des
avoués ou des avocats pour rédiger des mémoires, ou pour se
faire défendre lorsqu’il y a des audiences publiques.

365. Le principe de la faculté d’appel existe aussi en matière
administrative comme en matière judiciaire. Il est même
appliqué d’une manière beaucoup plus large.

Il y a bien certaines juridictions qui statuent en premier et
dernier ressort, par exemple le conseil de révision pour le recrutement
de l’armée de terre, la cour des comptes dans
beaucoup de cas, le Conseil d’État dans un assez grand
nombre de cas.

Mais les décisions des juridictions locales, à l’exception des
conseils de révision de l’armée et des jurys de révision de la
garde nationale, ne sont jamais rendues en premier et dernier
ressort. En 1790, on avait donné le dernier ressort aux
administrations collectives de département en certaines matières.
En l’an VIII, les dispositions de la loi des 7-11 septembre
1790 ont été abrogées, et il n’y a pas de texte aujourd’hui
en vigueur qui donne un pareil pouvoir aux conseils de
préfecture. Du moins, c’est le dernier état de la jurisprudence,

Il est très-remarquable que le droit de recours n’a aucune
limite. Peu importe la somme qui fait l’objet de la réclamation ;
on peut venir devant le Conseil d’État réclamer un dégrèvement
de quelques centimes sur une cote de contribution
mobilière. Le législateur a attaché une grande importance à
ce que le pouvoir central pût être averti des excès de zèle que
commettraient ses agents et qui mécontenteraient les populations.
Quand la lutte est entre l’intérêt privé et l’intérêt public,
les conséquences d’une injustice ou de ce qui est regardé
comme tel ne se mesurent pas à la somme engagée dans le
NOTIONS GÉNÉRALES, 555
litige. Il a paru si important de faciliter les appels, que dans
plusieurs matières les réclamants ont été dispensés de toute
espèce de frais, sauf quelques centimes de droit de timbre ;
encore, pour les réclamations en matière de contributions,
lorsque la cote ne dépassé pas 50 francs, le droit de timbre
n’est pas dû.

Seulement le nombre des degrés de juridiction n’est pas
fixé invariablement à deux, comme en matière judiciaire ; il y
a quelquefois trois degrés successifs de juridiction.

Enfin, le principe de la centralisation, qu’on a vu appliqué
aux tribunaux de l’ordre judiciaire, a reçu son application en
matière de justice administrative comme en matière d’action
administrative. Au centre de l’Empire, se trouve un corps
dont nous avons déjà parlé, le Conseil d’État, qui, placé aux
côtés du chef de l’État, dont la signature donne force et vie à
ses décisions, domine toutes les juridictions, même celles qui
prononcent en dernier ressort, qui domine, en outre, au point
de vue de la légalité, toutes les autorités administratives, et
devant lequel on peut attaquer, au moins pour excès de pouvoir,
les décisions desjuridictions souveraines et les décisions
des administrateurs.

366. On divise les juridictions administratives, comme
les juridictions civiles et criminelles, en juridictions ordinaires
et juridictions spéciales.

Quelle est la juridiction ordinaire en matière administrative,
c’est-à-dire celle à laquelle on doit s’adresser quand la
contestalion qui s’élève n’est pas expressément attribuée par
la loi à une autre juridiction ? Cette question n’est pas tranchée
par la loi ; c’est une des lacunes regrettables de l’organisation
de la justice administrative, et parmi les auteurs il
y a des dissentiments sur ce point.
556 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Quelques auteurs ont soutenu que c’était au conseil de préfecture
à prononcer sur toutes les contestations qui ne sont
pas attribuées à une autre juridiction. On fondait cette opinion
sur un passage de l’exposé des motifs de la loi qui a constitué
les conseils de préfecture, la loi du 28 pluviôse an VIII,
Mais il y a à répondre à cette citation de l’exposé des motifs
par le texte de la loi qui ne dit rien de pareil, et qui détermine
expressément les contestations sur lesquelles le conseil
de préfecture est appelé à prononcer.

Aussi la jurisprudence du Conseil d’État a-t-elle complètement
écarté cette opinion. Dans le rapport fait en 1851 sur le
projet de loi relatif aux conseils de préfecture et que nous avons
déjà cité, M. le conseiller d’État Boulatignier la précise en
ces termes : " Dans la pratique, on a toujours tenu pour
maxime certaine que les conseils de préfecture n’avaient que
des attributions spéciales et déterminées, et qu’en dehors des
cas dont la connaissance leur était spécialement réservée, il
y avait lieu, dans le silence de la loi, et par application des
principes généraux sur l’organisation administrative, de soumettre
au préfet les litiges qui peuvent naître des réclamalions
contre les actes faits par les administrations municipales,
et aux ministres, chacun selon ses attribulions, les litiges
qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets.
 »

Cette solution est acceptée aujourd’hui par presque tous
les auteurs, et on dit habituellement que ce sont les ministres
qui sont les juges ordinaires en matière de contentieux administratif.
Mais il faudrait ajouter que l’Empereur en Conseil
d’État est le juge ordinaire lorsqu’il s’agit des décisions
rendues par les ministres et par lui-même, et que de plus-il
est juge ordinaire d’appel, toutes les fois qu’il s’agit d’une
NOTIONS GÉNÉRALES. 557
décision rendue par une juridiction administrative proprement
dite.

La question de savoir s’il ne conviendrait pas de faire aujourd’hui
par une nouvelle loi ce que Roederer indiquait dans
l’exposé des motifs de la loi de l’an VIII, a été discutée au
Corps législatif, en 1865, lors de l’examen du projet de loi
sur les conseils de préfecture. L’amendement proposé par
M.Jérôme David a été combattu par M. Boulatignier, qui a soutenu,
au nom du gouvernement, que ce système serait trèsdangereux ;
qu’il mettrait les conseils de préfecture en conflit
avec les préfets. La question en est restée là 1.

367. Les conditions générales de l’exercice de la juridiction
administrative sont les mêmes que celles de l’exercice
de la juridiction civile.

La juridiction administrative ne peut prononcer par voie
de disposition générale et réglementaire. (Art. 5 du code Napoléon) 
.

Elle ne peut infuser de rendre la justice aux parties qui la
lui demandent, sous prétexte du silence ou de l’obscurité de
la loi. (Art. 4 du code Napoléon).

Elle ne peut statuer si elle n’est pas saisie d’un litige, ni
juger au de la de ce qui lui est demandé.

Mais de plus, en principe, elle ne doit pas ordonner des
mesures d’administration. Elle doit généralement se borner
à déclarer le droit du particulier, et, par exemple, en matière
de travaux publics, fixer l’indemnité due pour le préjudice
causé par des travaux ; mais elle doit laisser l’autorité
administrative libre d’exécuter les travaux qui pourraient
empêcher le retour du préjudice.

368. Quelle est l’autorité légale des décisions des juridic1
Séances des 24 et 20 mai 1865.558 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
tions administratives ? ont-elles la même valeur, la même

force exécutoire que celle des tribunaux de l’ordre judiciaire ?

Quelques doutes s’étaient élevés sur ce point à l’origine,
mais ils ont été promptement dissipés. La loi du 29 floréal
an X, qui attribue compétence aux conseils de préfecture pour
statuer sur les contraventions de grande voirie, porte, dans
son article 4, que les arrêtés de ces conseils seront exécutés
sans visa ni mandement des tribunaux, nonobstant et sauf
tous recours, et que les individus condamnés seront contraints
par l’envoi de garnisaires et saisies de meubles en vertu des
dits arrêtés, qui seront exécutoires et emporteront hypothèque.


Ce principe posé ainsi par la loi, pour les décisions des
conseils de préfecture, en matière répressive, a été étendu à
toutes les décisions de toutes les juridictions administratives,
par un avis du Conseil d’État, du 16 thermidor an XII, approuvé
le 25, inséré au Bulletin des lois en 1812, et qui a par
conséquent force de loi. Cet avis décide que les condamnations
émanées des administrateurs, dans les cas et pour les
matières de leur compétence, emportent hypothèque de la
même manière et aux mêmes conditions que celles des autorités
judiciaires.

Ce principe est proclamé depuis longtemps  ; il a été plusieurs
fois rappelé et consacré par la jurisprudence du Conseil
d’État et néanmoins il était complétement méconnu, il y
a peu d’années encore,, par un tribunal civil, dans lés circonstances
suivantes :

L’entrepreneur des travaux de construction d’une église
paroissiale avait fait assigner la commune devant le tribunal
civil, pour la faire condamner à lui payer le montant de son
décompte sur lequel il s’était élevé des contestations ; Le pré-
NOTIONS GÉNÉRALES. 559
fet était intervenu pour décliner la compétence du tribunal,
en soutenant qu’il n’appartenait qu’au conseil de préfecture
de statuer sur un semblable litige, en vertu de l’article 4 de
la loi du 28 pluviôse an VIII. Le tribunal a prétendu faire
une distinction. Il a renvoyé au conseil de préfecture les difficultés
relatives à l’exécution des travaux, à leur réception et
au règlement des sommes restant dues à l’entrepreneur. Mais
il a retenu la cause au fond, sous le prétexte qu’il n’appartenait
qu’à l’autorité judiciaire de délivrer à l’entrepreneur un
titre exécutoire contre la commune. Alors le préfet a élevé
le conflit, et un décret impérial a confirmé ce conflit, et déclaré
non avenu le jugement du tribunal civil, par le motit
que le conseil de préfecture avait, en matière de contestations
soulevées par les marchés de travaux publics, pleine juridiction,
et que, en conséquence, ses décisions avaient par
elles-mêmes force exécutoire l.

Les décisions de la juridiction administrative n’emportent pas
seulement hypothèque ; elles peuvent, dans certains cas, emporter
la contrainte par corps. Mais, depuis la loi du 22 juillet
1867, la contrainte par corps ne peut plus être imposée
en matière civile, elle ne l’est plus que pour le recouvrement
des amendes, restitutions et dommages-intérêts prononcés
au profit de l’ État, en matière criminelles correctionnelle
et de simple police.

269. Il est évident que si des difficultés s’élevaient sur le
mode d’exécution de la saisie, de l’hypothèque, de la contrainte
par corps, ces difficultés devraient être portées devant
la juridiction civile, puisqu’il s’agit d’appliquer, non les règles
spéciales de la législation administrative, mais les règles
du droit civil ;
1 Décret sur conflit du 25 novembre 1854 (Audibert Bernard.) 560 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Seulement il ne faut pas conclure de là, comme on l’a fait
quelquefois, que la juridiction administrative n’a pas, en principe,
la connaissance de l’exécution de ses décisions, et qu’elle
est par rapport à l’autorité judiciaire une juridiction d’exception,
comme sont les tribunaux de commerce par rapport
aux tribunaux d’arrondissement.

Non, il n’est pas exact que la juridiction administrative ne
connaisse pas de l’exécution de ses décisions. Elle en connaît
toutes les fois que ses décisions s’exécutent par des moyens
administratifs. Par exemple, si un conseil de préfecture a ordonné
la démolition d’une maison construite sans autorisation
le long d’une roule et qui empiète sur l’alignement, et
si le propriétaire refuse de la démolir, l’administration enverra
des ouvriers qui démoliront aux frais du propriétaire,
et c’est bien le conseil de préfecture qui connaîtra de l’opposition
formée aux mesures d’exécution forcée.

D’autre part, il n’est pas vrai de dire que la juridiction administrative
soit une juridiction exceptionnelle par rapport
à l’autorité judiciaire. C’est une juridiction d’un autre ordre.
Le savant Henrion de Pansey, qui a passé trente ans de
sa vie dans le sein de la Cour de cassation et qui est mort à la
tête de ce grand corps, a écrit dans son Traité de l’autorité judiciaire
celte phrase à laquelle il n’y a besoin de rien
ajouter : « Si le juge territorial n’a pas le droit de connaître
des affaires administratives, ce n’est pas qu’à cet égard sa
compétence soit restreinte, c’est qu’elle ne s’est jamais étendue
jusque-là 1. » Nous reviendrons tout à l’heure sur les
conséquences de ce principe.
1 Ch. xx.NOTIONS GÉNÉRALES. 561§ 3. — DOMAINE PROPRE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.270. Différents cas dans lesquels la juridiction administrative peut être saisie.271. Théorie du contentieux administratif. — Divisions.272. Du contentieux administratif par rapport à l’administration active.273. Du contentieux administratif par rapport à l’autorité judiciaire.274. Du contentieux administratif par rapport à l’autorité gouvernementale.275. Résumé de cette théorie.276. Théorie de l’interprétation des actes administratifs par la voie contentieuse.
— Divisions.277. Cas dans lesquels l’autorité judiciaire doit surseoir à statuer sur le sens
et la portée des actes administratifs.278. Conditions dans lesquelles il est procédé à l’interprétation des actes administratifs
par la voie contentieuse.279. De l’interprétation des actes de gouvernement.280. Théorie des recours pour excès de pouvoirs. — Fondement et caractère
général de ces recours.281. Empiétement sur les pouvoirs d’une autre autorité.282. Violation des formes substantielles établies dans l’intérêt publie et dans
l’intérêt des citoyens.283. Usage des pouvoirs accordés par le législateur dans un but différent de
celui que le législateur avait en vue.284. Des limites du recours pour excès de pouvoirs.285. Des recours pour excès de pouvoirs contre les actes de gouvernement.286. Ordre à suivre pour l’étude des diverses juridictions administratives.
370. Il nous reste à exposer quels sont les cas dans, lesquels
la juridiction administrative peut être appelée à statuer,
à dire quel est le domaine propre de cette juridiction.

La juridiction administrative peut être saisie dans trois
conditions différentes. Tantôt elle est juge du fond des contestations
soulevées par un acte de l’administration et elle peut
substituer sa décision à celle qui est attaquée devant elle.
Ainsi elle fixe le chiffre de l’indemnité due à un particulier
qui a souffert un préjudice par suite de l’exécution des travaux
d’une route ou d’un chemin de fer au-devant de sa propriété.
Elle prononce la réduction ou la décharge de la cote
de contribution foncière imposée à un propriétaire, ou de la
taxe établie à l’occasion du curage d’un cours d’eau non na25
562 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
vigable. Elle règle le décompte d’une entreprise de travaux
publics, et elle augmente la somme allouée par l’administration
à l’entrepreneur. C’est ce qu’on appelle le contentieux
administratif proprement dit.

Tantôt elle est appelée à se prononcer, à l’occasion d’un
procès qu’elle n’aura pas à juger, sur le sens et la portée
d’actes administratifs dont les parties intéressées dans ce procès
prétendent faire découler des droits à leur profit ; elle
donne l’interprétation des actes administratifs.

Tantôt enfin, elle est saisie de recours qui tendent uniquement
à faire tomber un acte irrégulier, sans qu’elle puisse,
après avoir annulé cet acte, y substituer une décision différente.
Elle prononce alors dans les mêmes conditions que la
Cour de cassation ; c’est à la juridiction administrative suprême,
à l’Empereur, en Conseil d’État, qu’il appartient de
statuer sur les recours pour excès de pouvoirs.

Ces trois cas différents de recours devant la juridiction administrative
exigent de notre part des explications développées.
Il y a là des questions de principe qui se présentent
très-fréquemment dans la pratique, et les formules générales
à l’aide desquelles on les résout ordinairement sont incomplètes
ou du moins donnent peu de lumières. Nous exposerons
donc successivement la théorie du contentieux administratif,
— celle de l’interprétation des actes administratifs par
la voie contentieuse,— enfin celle des recours pour excès de
pouvoirs.

371. On donne le nom de contentieux administratif à
l’ensemble des contestations qui doivent être exclusivement
soumises aux juridictions administratives. Il semble qu’on
devrait pouvoir en donner facilement la définition ; il n’en est
pas ainsi.
NOTIONS GÉNÉRALES. 565
D’abord, le législateur n’a pas indiqué, d’une manière générale,
les circonstances dans lesquelles une décision de l’autorité
administrative donnerait lieu non pas à une simple
réclamation devant l’agent qui a pris la décision ou devant
son supérieur hiérarchique, mais à un recours devant une
juridiction. Il y a bien un certain nombre de cas pour lesquels
le recours est ouvert et la juridiction qui doit en connaître
expressément désignée. Mais, dans beaucoup de cas,
malgré le silence de la loi, les principes ont conduit à faire
reconnaître qu’une réclamation, par la voie contentieuse, était
recevable, et d’un autre côté, il y a certains modes d’action
de l’administration qui semblent pouvoir être considérés
comme blessant des droits et qui n’ont pas paru de nature à
être l’objet d’un recours juridique.

En outre, de ce qu’un recours est ouvert contre un acte de
l’administration, il ne s’ensuit pas nécessairement qu’il
doive être porté devant la juridiction administrative. Le législateur,
en posant le principe de la séparation de l’autorité
administrative et de l’autorité judiciaire, et en créant pour
la mise en action de ce principe les juridictions administratives,
n’a jamais indiqué, d’une manière complète, comment il
devait être appliqué. On a vu que les juridictions administratives
n’ont pas été créées par un acte unique et avec des vues
d’ensemble, que leur compétence a été accrue sur certains
points, diminuée sur d’autres par une longue série de lois
successives. Dans ces modifications de la législation, le principe
de la séparation des pouvoirs est loin d’avoir été toujours
observé.

Enfin on a souvent confondu l’autorité administrative avec
l’autorité gouvernementale proprement dite, parce que ces
deux autorités sont dans les mêmes mains, et l’on a cru pouvoir
364 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
discuter, dans les mêmes conditions, devant les juridictions
administratives, des actes qui, différant profondément parleur
nature, sont soumis à des contrôles tout différents.

Pour bien définir le contentieux administratif, c’est-à-dire
le domaine de la juridiction administrative, il faut le considérer
par rapport à l’administration active, par rapport à l’aulorité
judiciaire, par rapport à l’autorité gouvernementale.
Sur chacun de ces points, il faut rechercher surtout quels sont
les principes qui permettent de suppléer au silence de la loi.
373. Pour qu’un acte de l’autorité administrative donne
lieu à un recours par la voie conténtieuse devant une juridiction
de l’ordre administratif ou de l’ordre judiciaire, il faut
la réunion de deux conditions : 1° que l’acte attaqué ait porté
atteinte à un droit fondé sur une disposition de loi, de règlement
ou de contrat ; 2° que l’acte attaqué ait pour effet immédiat
de léser le droit du citoyen et emporte pour lui une
obligation ou lui impose un préjudice actuel.

La première condition est aisée à saisir. Nous en avons
donné déjà plusieurs exemples au début de ce chapitre. Mais
il ne faut pas s’y méprendre. La formule qui oppose l’intérêt
froissé au droit lésé ne donne pas une idée complétement
juste des cas dans lesquels le recours au contentieux est ouvert.
Sans doute l’intérêt plus ou moins satisfait ou froissé
ne permet pas la réclamation par la voie contentieuse ; mais
on peut invoquer un préjudice et même une atteinte portée
au droit de propriété, sans avoir pour cela un recours juridique.
Il y a des cas où l’administration est autorisée par la
loi, dans une vue d’intérêt public, à porter une atteinte véritable
aux droits privés, à faire subir aux citoyens une contrainte,,
à leur imposer une servitude. Quand elle use de ce
pouvoir, aucune réclamation ne peut être formée par la voie
NOTIONS GÉNÉRALES. 565
conténtieuse. Ainsi quand l’administration décide qu’un travail,
une route, un canal, un chemin de fer de tel point à tel
autre est d’utilité publique, cette déclaration emportera nécessairement,
en vertu de la loi du 3 mai 1841, pour les
propriétaires des bâtiments ou terrains qui se trouvent sur
le tracé indiqué par l’administration, l’obligation de céder
tout ou partie de leur propriété. Sans doute ils seront indemnisés
et l’indemnité sera préalable à la dépossession ; néanmoins
ils pourraient préférer, comme le meunier de SansSouci,
garder leur bien. Ils n’ont pas le droit de se faire
maintenir en possession, et l’administration active est seule
chargée d’apprécier s’il convient de rendre la déclaration d’utilité
publique, qui aura pour effet de les contraindre à céder
leur propriété 1.

Il y a plus. En cas d’urgence, la loi du 5 mai 1841 a
organisé une procédure spéciale, plus rapide, qui permet à
l’administration de se mettre en possession du terrain nécessaire
à l’exécution du travail, sans que le propriétaire ait
reçu l’indemnité qui lui est due. Le Conseil d’État a décidé
que cette déclaration d’urgence, qui enlève au propriétaire
la garantie du payement préalable de l’indemnité, ne peut
donner lieu à un recours par la voie conténtieuse .

Ainsi encore l’administration est autorisée par divers règlements
antérieurs à 1789, qui sont encore en vigueur, notamment
les arrêts du Conseil du 7 septembre 1755 et du 20 mars
1780, à faire prendre, moyennant indemnité, par les entrepreneurs
de travaux publics, dans les propriétés qu’elle désigne,
la pierre, le grès, le sable et autres matériaux nécessaires
pour l’exécution des travaux. Toutefois les propriétés
1An. Cons. 26 avril 1847 (Boncenne).8An, Cons .8 janvier 1805 (de Rochetaillée).366 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
closes,, eh nature de jardins, vergers et autres dépendances
des habitations sont exemptées de la servitude. De plus, d’après
l’arrêt de 1755, l’administration doit « indiquer, autant
que possible, pour prendre les matériaux, les lieux où leur
extraction causera le moins de dommages,et s’abstenir, autant
que faire se pourra, d’en faire prendre dans les bois. »
Les termes mêmes des dispositions que nous venons de mentionner
indiquent que le propriétaire d’un bois ne pourra pas
réclamer par la voie contentieuse contre la désignation de
son terrain ; le législateur n’a fait qu’une recommandation à
l’autorité administrative, en lui laissant le soin d’apprécier les
circonstances 1. 11 en serait tout autrement du propriétaire
d’un terrain comprenant une habitation, un jardin et un
verger clos de murs, qui réclamerait le bénéfice de l’exemption
établie par les anciens règlements.

Et, pour citer un dernier exemple, les propriétaires riverains
des cours d’eau non navigables ni flottables, ne peuvent
établir des barrages dans ces cours d’eau, pour créer les chutes
nécessaires à la mise en mouvement des usines hydrauliques,
sans l’autorisation du préfet, qui, en vertu de la loi
des 12-20 août 1790, de celle des 28 septembre—6 octobre
1791, de l’arrêté du gouvernement du 19 ventôse
an VI et du décret du 25 mars 1852, est chargé d’assurer le
libre écoulement des eaux, de façon à éviter les inondations.
En autorisant ces barrages, le préfet y met ordinairement la
condition qu’il sera établi un déversoir de superficie et de
plus des vannages de décharge, pour assurer l’écoulement des
eaux en cas de crue. Il y a là des dépenses imposées aux riverains.
Plusieurs fois, le Conseil d’État a été saisi de pourvois
tendant à faire décider que les précautions imposées par les
1Arr. Cons. 50 juillet 1865 (Manté).NOTIONS GÉNÉRALES. 367
préfets et, par suite, les dépenses qu’elles entraînaient était
inutiles ou excessives. Le Conseil a toujours décidé que cette
question n’était pas de nature à être discutée par la voie conténtieuse
1.

Ainsi le recours au contentieux n’est ouvert qu’autant que
le débat s’élève à l’occasion d’un droit fondé sur une disposition
de loi, de règlement ou de contrat.

Mais il faut, en outre, c’est la seconde condition, que l’acte
administratif contre lequel on réclame ait pour effet immédiat
de léser le droit du citoyen et lui impose une obligation
ou un préjudice actuel. Cette seconde condition est établie par
de nombreux monuments de la jurisprudence du Conseil d’Étal ;
elle a été considérée comme nécessaire pour assurer le
fonctionnement régulier de la juridiction administrative,
pour éviter que les procès fussent mal engagés et pour assurer
une conclusion pratique à toute instance conténtieuse contre
un acte de l’administration.

Il y a en effet beaucoup d’actes de l’administration que
les particuliers peuvent être disposés à contester comme de
nature à porter atteinte à leurs droits et qui cependant n’ont
pas par eux-mêmes cet effet.

Ce sont d’abord lesactes préparatoires, tels que les instructions
données par un ministre ou par un préfet à ses subordonnés,
instructions générales ou spéciales ; ce sont des mises
en demeure, des injonctions faites à un particulier. Ce sont,
en second lieu, les actes faits par un administrateur en qualité
de contractant et non dans l’exercice du pouvoir de commandement
ou de juridiction. Ce sont, en troisième lieu, les actes
accomplis dans l’exercice du droit de surveillance, de contrôle,
attribué aux agents de l’État, organe des intérêts
1Arr. Cons. 2 mai 1866 (Joset). — 28 février 1807 (Laforgue).368 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
généraux, à l’égard des organes des intérêts locaux, ce qu’on
appelle les actes de tutelle administrative relatifs aux affaires
des départements, communes et établissements publics. Quelques
exemples vont mettre ces trois points en lumière.

I. Ainsi un adjudicataire de la fourniture des matériaux
destinés à l’exécution des travaux de pavage des rues d’une
ville demande au ministre des travaux publics d’inviter le
préfet d’un département à lui désigner, en vertu des arrêts
du conseil du 7 septembre 1755 et du 20 mars 1780, les
propriétés particulières où il pourra extraire des matériaux.
Le ministre adresse une invitation dans ce sens au préfet. Les
propriétaires des terrains désignés attaquent ce qu’ils appellent
la décision du ministre: Le Conseil d’État répond que la
lettre du ministre au préfet n’est qu’un acte d’instruction
qui n’est pas susceptible de recours par la voie contentieuse.
Le droit des particuliers n’est lésé que par l’arrêté du préfet,
pris en exécution des instructions du ministre, qui désigne le
terrain 1.

Un recours n’est pas plus recevable contre l’injonction
adressée à un usinier de produire les titres qui lui donnent
droit à une prise d’eau et de démolir les ouvrages qui retiennent
les eaux d’une rivière s’il n’établit pas, par cette production,
que sa situation est régulière. Cette mise en demeure
n’est pas un acte qui blesse immédiatement le droit
du propriétaire 2.

II. Il en est de même, à plus forte raison, des actes faits
par les administrateurs en leur qualité de contractants, et
1Arr. Cons. 5 juin 1848 (Savalette). — Voy. dans le même sens l’arrêt du 24
janvier 1867, Fabrique de Taupont, et l’arrêt du 5 mai 1869 (Voijer).2Arr. Cons. 4 mars 1858 (De Colmonl). On peut citer encore, parmi beaucoup de décisions
analogues, les arrêts du 4 mars 1858 (Carbonnel) , et du 12 février 1863(Audebert) ,NOTIONS GÉNÉRALES. 369
non avec pouvoir de commandement. Ce sont des prétentions,
non des décisions, et il reste à la juridiction administrative
à décider.

Ainsi un entrepreneur demande au ministre des travaux
publics un supplément de prix pour tel ouvrage exécuté dans
des conditions autres que celles qui étaient prévues au marché.
Le ministre refuse. L’entrepreneur peut-il former un
recours devant le Conseil d’État contre la décision ministérielle ?
Non. Le ministre a agi comme contractant, il a refusé
à l’entrepreneur ce qu’il lui demandait. L’entrepreneur n’a
qu’à saisir le juge compétent pour connaître des difficultés
entre l’administration et les entrepreneurs de travaux publics,
c’est-à-dire le conseil de préfecture 1.

III. Il en est encore ainsi des actes de surveillance, de contrôle
relatifs aux affaires des départements, communes, établissements
publics.

Le préfet autorise une commune à vendre un chemin considéré
comme inutile. Un particulier prétend que le chemin
lui appartient. Réclamera-t-il par la voie conténtieuse ? On
lui répondra que le préfet n’a donné à la commune qu’une
autorisation, qu’il n’y a pas là une décision sur la question
de propriété, et que, s’il a des droits, rien ne l’empêche de
les faire valoir 2.

Telles sont les deux conditions auxquelles sont subordonnés
les recours par la voie contentieuse contre les actes de l’autorité
administrative.

Toutefois il est bon de dire que celte théorie qui sert à dis1
Arr. Cons. 10 janvier 1856 (Bellisson). Ce cas est un de ceux qui donnent le plus
souvent lieu à des pourvois prématurés. On peut voir, entre autres décisions analogues,
l’arrêt du 7 décembre 1850 (Labille)  celui du 18 décembre 1868 (Ployer) , et celui du
29 mai 1867 (Pont de Cournon).3Arr. Cons. 24 janvier 1851 (Denizet) , — 18 décembre 1856 (Glandaz) , - 10
mars 1864 (Jolly).370 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
cerner, dans le silence de la loi, si le recours par la voie contentieuse
est ouvert n’a pas toujours été suivie par le législateur
lui-même. Il y a des textes de lois qui permettent un
recours devant la juridiction administrative dans des cas où
la théorie pure aurait conduit à la refuser. C’est une
exception qui ne tire pas à conséquence.

Par exemple, il appartient à l’administration active, au
préfet, ou au sous-préfet, selon les cas, d’apprécier si les établissements
industriels qualifiés insalubres, dangereux ou incommodes
peuvent être autorisés ; s’ils sont assez éloignés
des habitations, ou si les précautions prises contre le danger
d’incendie, contre les émanations désagréables ou nuisibles
sont suffisantes. Par sa nature, celte question d’appréciation
des précautions à prendre pour sauvegarder la salubrité publique
semblerait devoir rentrer exclusivement dans les
pouvoirs de l’administration active. Il n’y a pas ici un texte
de loi à appliquer. La question n’est donc pas naturellement
du domaine de la juridiction administrative. Cependant,
en vue de mieux protéger l’intérêt des industriels et celui
des propriétaires voisins, le décret du 15 octobre 1810 et
celui du 25 mars 1852 accordent aux uns et aux autres un recours
devant la juridiction administrative,soit contrele refus
d’autorisation, soit contre l’autorisation accordée. Il y a quelques
cas analogues.

373. Mais les contestations juridiques entre l’autorité administrative
et les citoyens sont-elles toujours portées devant
la juridiction administrative, à l’exclusion de l’autorité judiciaire ?
Non.

En définissant la mission de l’autorité judiciaire, nous
avons déjà indiqué que le législateur n’a pas poussé à l’extrême
les conséquences du principe de la séparation des pouvoirs et,
NOTIONS GÉNÉRALES. 371
qu’il y a des cas où il a confié à cette autorité le soin de statuer
sur des contestations qui peuvent s’élever à l’occasion des
actes de l’administration. Nous ne voulons pas ici mentionner
toutes les dispositions de loi rendues dans ce but. Nous
n’avons à citer que les principales, celles qui sont le plus caractéristiques.


En premier lieu, il résulte de la loi des 16-24 août 1790
et de diverses lois spéciales, que l’autorité judiciaire seule
peut prononcer, même à l’égard de l’autorité administrative,
sur les questions relatives à l’étal civil, au domicile des citoyens,
au droit de propriété, aux servitudes qui dérivent des
dispositions du droit privé. Par exemple, dans les opérations
relatives au recrutement de l’armée, il s’élève un débat sur
l’âge, la nationalité d’un citoyen. C’est à l’autorité judiciaire
à en connaître, en vertu de l’article 26 de la loi du 21
mars 1832. Il en est de même pour les questions d’état civil
et de domicile qui peuvent s’élever au sujet de l’élection des
membres des corps administratifs. L’article 52 de la loi du
22 juin 1833 sur les conseils généraux de département et
d’arrondissement et l’article 47 de la loi du 5 mai 1855 sur
l’organisation municipale sont formelles sur ce point. Les
lois qui établissent la compétence de l’autorité judiciaire pour
appliquer les dispositions du droit privé qui régissent le droit
de propriété, ses démembrements et les servitudes qui le limitent
sont considérées comme exclusives de toute autre compétence.
Les exemples en sont trop nombreux pour que nous
ayons à les citer ici.

L’autorité judiciaire est appelée aussi à appliquer
diverses lois qui font, partie du droit administratif proprement
dit.. …

La loi des 7-11 septembre 1.790 dispose, dans son article 2,
372 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
que les actions relatives à la perception des contributions indirectes
seront jugées par les tribunaux de l’ordre judiciaire,
et cette règle s’applique non-seulement aux droits sur les
boissons, sur les sels, les sucres et autres taxes qui portent
spécialement le nom de contributions indirectes, et encore
aux droits de douanes, mais aussi aux droits perçus par les
fermiers ou concessionnaires des bacs et bateaux de passage,
des ponts à péage, par les concessionnaires de chemins de fer.
Les contestations relatives à la perception des droits de navigation
sur les fleuves, rivières et canaux avaient été déférées à
la juridiction administrative par la loi du 50 floréal an X ;
elles lui ont été enlevées parla loi du 9 juillet 1836.

Les lois du 8 mars 1810, 7 juillet 1853 et 3 mai 1841 ont
aussi attribué à l’autorité judiciaire le règlement des indemnités
dues aux propriétaires dépossédés pour l’exécution de
travaux publics, règlement qui, depuis 1790, était dans les
attributions des juridictions administratives.

Enfin, dans le cas où les citoyens sont traduits devant les
tribunaux de l’ordre judiciaire pour infraction aux règlements
administratifs, il appartient à ces tribunaux de vérifier
si l’autorité administrative avait le pouvoir d’imposer les
obligations auxquelles les citoyens ont refusé de se soumettre ;
car ils ne doivent prononcer de peines qu’à raison des infractions
aux règlements légalement faits ; ce sont les termes
exprès de l’article 471, n° 15, du code pénal qui leur donnent
le pouvoir de vérifier, à cette occasion, la légalité des règlements
administratifs.

Nous n’avons pas besoin d’insister davantage sur les cas
dans lesquels le législateur a dérogé par des dispositions
expresses au principe de la séparation de l’autorité administrative
et de l’autorité judiciaire. Il est surtout essentiel de
NOTIONS GENERALES. 575
rechercher quelle est, dans le silence des textes, la conséquence
de ce principe.

De ce qu’un acte est émané de l’autorité administrative,
s’ensuit-il nécessairement que, si la loi ne s’est pas prononcée
en sens contraire, la réclamation à laquelle il peut donner
lieu doive être portée devant la juridiction administrative
à l’exclusion de l’autorité judiciaire ? En un mot, faut-il un
texte de loi pour que la juridiction administrative puisse être
saisie ?

La question aurait pu être résolue d’une manière trèssimple,
très-logique, et peut-être conforme à la pensée qui
inspirait l’Assemblée constituante de 1789. On aurait pu
dire que tout acte fait par l’autorité administrative, comme
puissance publique, en vue de la gestion d’un service public,
ne peut être discuté que devant la juridiction administrative.
En effet, ce que l’Assemblée constituante a voulu, en posant
le principe de la séparation des pouvoirs, c’est qu’un service
public ne pût pas être entravé par l’intervention de l’autorité
judiciaire. On n’aurait ainsi renvoyé à celle autorité, dans le
silence des textes, que les difficultés relatives aux actes où
l’administration figure comme propriétaire, dans les mêmes
conditions que les simples particuliers, et pour lesquels elle
se conforme aux règles du droit civil. Mais cette pensée, qui
semble avoir été, à diverses reprises, celle du Conseil d’Étal
jusqu’à une époque encore peu éloignée, n’a pas définitivement
prévalu 1.

La jurisprudence actuelle du Conseil s’est arrêtée à une autre
distinction. Elle considère que la juridiction administrative
1 On peut voir une partie des fluctuations de la jurisprudence du Conseil d’Etat dans
un savant travail de M. Boulatignier sur les Baux administratifs qui remonte à 1847.
C’est un des articles du Dictionnaire général d’administration publié sous la direction
de M. Alfred Blanche.374 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
est compétente, de plein droit, à l’exclusion de l’autorité'
judiciaire, pour reconnaître les obligations et les droits qui
dérivent, soit pour l’administration, soit pour les particuliers,
des lois qui ont organisé les services publics ou des actes
d’autorité faits par l’administration, en exécution de ces lois 1.
Que s’il s’agit au contraire des droits ou des obligations qui
dérivent d’un contrat proprement dit passé par l’administration,
c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient, en principe,
d’y statuer sans qu’on ait à rechercher si le contrat était
passé à l’occasion d’un service public ou pour la gestion des
propriétés publiques dans les conditions du droit civil ; la
juridiction administrative ne peut être saisie des difficultés
relatives à l’exécution des contrats que s’il existe un texte de
loi qui lui attribue compétence à cet effet 2.

Seulement, pour qu’on puisse bien apprécier les conséquences
de ce système, il faut ajouter qu’il existe des textes
qui attribuent compétence à la juridiction administrative,
pour connaître des difficultés relatives à l’exécution de tous
les marchés passés au nom de l’État dans un intérêt d’administration
publique. De plus, la jurisprudence du Conseil
d’État a établi, comme un principe fondamental de noire
droit public, consacré par la loi des 17 juillet-—8 août 1790,
par le décret des 26 septembre 1795 et maintenu par toute
notre législation sur la liquidation de la dette publique, qu’il
n’appartient qu’à la juridiction administrative de constituer
l’Etat débiteur, c’est-à-dire de reconnaître une créance à la
1 Cette doctrine, qui a servi de base à la solution d’un très-grand nombre de questions
de compétence que nous ne pouvons indiquer ici, parce qu’elles exigeraient de trop
longues explications, a été très-nettement mise en relief dans un décret sur conflit en
date du 6 août 1801 (Dekeister).2 On peut citer, dans ce sens, parmi beaucoup de décisions analogues, l’arrêt du 10
janvier 1861 (commune de Plagne) , — les décrets sur conflit du 29 août 1865
(commune de Vicq et commune de Montbéton) , — et les arrêts du 19 février 1868
(Portaluppi) , — du 50 avril 1808 (Richard) , — et du 5 mars 1808 (ville de MarseilleNOTIONS GÉNÉRALES. 375
charge de l’État, à moins qu’une disposition expresse de la
loi n’ait attribué compétence à l’autorité judiciaire 1. Par l’application
de cette règle, on arrive à soumettre à la juridiction
administrative toutes les difficultés relatives aux obligations
que l’État aurait contractées, à divers titres, dans la gestion
des services publics. Il s’ensuit que c’est seulement pour les
difficultés relatives aux contrats passés par les départements,
les communes et les établissements publics, que l’autorité judiciaire
est compétente de plein droit, à défaut de texte. Encore
la jurisprudence du Conseil d’État a-t-elle, dans plusieurs
cas, au moyen d’une interprétation très-large de certains
textes, attribué à la juridiction administrative le jugement des
contestations relatives à l’exécution de contrats passés pour
divers services publics communaux, que la loi ne semblait pas
avoir indiqués. On le verra, quand nous exposerons la compétence
attribuée aux conseils de préfecture, en vertu de la loi
du 28 pluviôse an VIII, à l’égard des difficultés qui s’élèvent
sur le sens et l’exécution des marchés de travaux publics.

Toutefois, pour ce qui concerne les rapports de l’administration
ou de ses ayants cause avec la propriété privée, à l’occasion
de l’exécution des travaux publics, la jurisprudence du
Conseil d’État restreint très-scrupuleusement le domaine de
la juridiction administrative en s’inspirant, non-seulement
des termes de la loi spéciale à la matière, mais des principes
généraux. Ainsi elle considère que les entrepreneurs de travaux
publics ne conservent la qualité d’ayants cause de l’administration
que lorsqu’ils agissent conformément aux ordres
1 Cette jurisprudence du Conseil d’État a été vivement combattue à diverses reprises
par l’autorité judiciaire. Le Conseil d’État l’a maintenue dans de nombreuses décisions.
Nous citerons seulement, parmi les plus récentes, les décrets sur conflit du 6 décembre
1855 (Rothschild et Larcher) , —du 27 novembre 1856 (Dudon) ,— du 20 février 1858
,Carcassonne) , —du 1er juin l86l (Baudry). — du 7 mai 1802(Vincent) , — du 22 novembre
7 (Ruault) , — du 4décembre 1867 (de Panat) :376 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
ou en vertu d’une autorisation de l’autorité administrative,
et en suivant les formalités établies pour garantir les droits
des citoyens. Par suite, elle décide que s’ils ont agi sans
ordres, sans autorisation ou sans observer les formalités prescrites
par la législation spéciale, ce n’est plus à la juridiction
administrative, c’est à l’autorité judiciaire seule à apprécier
les obligations qu’ils ont pu contracter envers les particuliers.
Il y a un grand nombre de décisions rendues en ce sens, notamment
à l’occasion de dommages causés par l’extraction de
matériaux dans des propriétés privées en vue de l’exécution
de travaux publics 1.

En terminant sur ce point, nous devons rappeler que,
dans certains cas, le législateur lui-même a confié à la juridiction
administrative le pouvoir de statuer sur des contestations
qui rentraient dans le domaine naturel de l’autorité
judiciaire. C’est ce qu’il a fait, notamment, pour le contenlieux
des ventes de domaines nationaux (loi. du 28 pluviôse an VIII,
art. 4) , et pour la répression des contraventions aux lois et
règlements sur la grande voirie et d’autres contraventions
analogues (loi du 28 floréal an X, etc.).

374. Nous avons encore à signaler une limite du domaine
de la juridiction administrative. Elle n’est chargée que de
statuer sur les contestations juridiques qui s’élèvent à l’occasion
des actes de l’autorité administrative, et, par conséquent,
il ne lui appartient pas de prononcer sur les contestations que
soulève l’exercice de l’action gouvernementale.

Quand nous avons exposé les attributions du pouvoir exécutif,
nous avons eu soin de distinguer l’oeuvre du gouvernement
1 Les plus récentes sont le décret sur conflit du 95 février 1867 (Sol) , — les arrêts
du 13 janvier 1868 (Desbois) , — du 18 mai 1868 (Chanudet) , et le décret sur conflit du
19 lévrier 1869 (llotisseau) NOTIONS GÉNÉRALES. 577
proprement dit de l’oeuvre de l’administration. Il faut appliquer
ici cette distinction. Nous avons rangé parmi les attributions
du gouvernement le droit de prendre les mesures
d’ordre politique, les rapports du chef de l’État avec les
grands corps de l’État, les relations diplomatiques avec les
puissances étrangères, le soin de faire la guerre, ou de traiter
de la paix.

Les actes faits dans cet ordre d’idées par le pouvoir exécutif
ne peuvent donner lieu à un recours devant une juridiction
administrative. C’est exclusivement aux corps politiques,
au Corps législatif, au Sénat et à l’opinion publique qu’il
appartient de les contrôler.

I. Ainsi il rentre dans les prérogatives du Souverain de conférer
ou de reconnaître les titres de noblesse. Les actes de cette
nature qui sont préparés par le garde des sceaux, avec le concours
du conseil du sceau des titres, ne peuvent être critiqués
devant le Conseil d’État par la voie contentieuse 1.

II. Ainsi encore, par mesure de sûreté publique, dans une
émeute, le gouvernement donne l’ordre d’empêcher par tous
les moyens possibles la publication des journaux qui excitaient
les citoyens à la révolte. Pour l’exécution de cet ordre,
une imprimerie est bouleversée. Ce n’est pas par la voie
contentieuse qu’on peut réclamer une indemnité. Cela ne veut
pas dire qu’il n’y ait pas lieu à indemnité ; mais à chacun sa
fonction : cela n’est pas du domaine de la juridiction administrative
2.

III. Les faits de guerre, les dommages que peut causer
l’occupation des pays étrangers par l’armée française ne peu1
Arr. Cons. 28 mars 1866 (De Montmorency) , —11 août 1866 (Hamilton). Aussi le
conseil du sceau des titres ne peut être compris parmi les juridictions administratives.2Arr. Cons. 5 janvier 1855 (Boulé) , — 10 janvier 1856 (Dautreville).26378 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
vent non plus donner lieu à des demandes d’indemnité portées
devant la juridiction administrative 1.

IV. Il en est de même de tous les actes qui concernent les
relations diplomatiques. Un particulier n’est pas recevable à
réclamer par la voie contentieuse une indemnité du gouvernement
français à raison du préjudice qu’il aurait souffert
par suite d’un blocus maritime ou de l’état d’hostilité entre
la France et une puissance étrangère 2, ni à raison de ce
que les agents consulaires français et les officiers de la marine
impériale ne l’auraient pas protégé contre la saisie
illégale de son navire par un officier d’une marine étrangère
3.

Par la même raison, la répartition des indemnités que le
gouvernement français a obtenues du gouvernement d’un
pays étranger par voie de négociations diplomatiques, à titre
de réparation des violences dont les Français établis dans ce
pays auraient été victimes, ne peut, en principe, donner lieu
à un recours par la voie contentieuse 4.

Aussi nous n’avons pas compris parmi les juridictions administratives
les commissions qui ont été instituées dans diverses
occasions pour répartir des indemnités que le gouvernement
français avait obtenues des gouvernements étrangers.
Toutefois, dans quelques cas exceptionnels, les lois ou les
actes du chef de l’État qui créaient des commissions
avaient ouvert expressément un recours devant le Conseil
d’Etat au contentieux contre leurs décisions. C’est ce quavaienl
l’ait une ordonnance du 24 janvier 1 824 et. une loi du
1Arr. Cons. 6 décembre 1856 (Bacri) , — 6 juillet 1854 (Bacri) , — 18 août 1857
Calliga) ,— 19 mai 1804 (Héraclidis).
2 Arr. Cons. 18 janvier 1851 (Despouy) , — 14 décembre 1854 (Blancard).
3 Arr. Cons. -i juillet 1862 (Simon) , — 8 février 1864 (Chevalier).
4 Arr. Cnns. 5 janvier 1847 (Courson et autres). — 30 avril 1867 (Dubois).NOTIONS GÉNÉRALES. 379
14 juin 1855. Mais cette pratique est abandonnée depuis
longtemps.

Le conseil des prises, qui peut être constitué pour apprécier
la validitéde l’a capture des navires, en cas de guerre maritime,
fonctionne dans d’autres conditions que les commissions
établies pour l’exécution des conventions diplomatiques.
Il a plusieurs des caractères d’une juridiction, et cependant
il n’est pas non plus une juridiction administrative ; les questions
qu’il est chargé d’apprécier se rattachent à des faits de
guerre et aux relations diplomatiques de la France avec les pays
étrangers. Aussi les recours contre les décisions de ce conseil
sont-ils portés non pas devant le Conseil d’État délibérant au
contentieux, mais devant le Conseil d’État délibérant en assemblée
générale, sur le rapport de la section de législation,
justice et affaires étrangères 1.

Nous venons d’établir que les actes de gouvernement
échappent au contrôle de la juridiction administrative, à
raison de la nature spéciale du pouvoir dont ils émanent,
l’autorité judiciaire n’est pas plus compétente que la juridiction
administrative pour connaître de ces questions. La Cour
de cassation l’a reconnu à diverses reprises, en ce qui concerne
les négociations diplomatiques qui aboutissent à l’extradition
des individus accusés de crimes 2.

En matière gouvernementale, le contrôle n’appartient
qu’aux corps politiques et à l’opinion publique. Toutefois,
ainsi que l’indique avec raison,M. Dareste dans son Traité de
la justice administrative, « les tribunaux ne peuvent être dépouillés
du droit de garantir l’état civil, la liberté et la pro1
Arr. Cons. 17 janvier 1855 (Wilken).2 Arrêts du 4 mai 1865 (Chardon) , Dalloz, 186541, 248, — et du 4 juillet 1867
(Reuneçon) , Dalloz, 1867, I, 281.380 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
priété des citoyens contre toutes voies de fait qui ne rentrent
pas dans l’exercice des pouvoirs constitutionnels du gouvernement
1. »

275. En résumé, le contentieux administratif, c’est-àdire
le domaine de la juridiction administrative, se compose
de trois parties distinctes par leur nature :

1° De réclamations élevées contre les actes de l’autorité
administrative qui ont pour effet immédiat de blesser les droits
acquis aux citoyens en vertu des lois, règlements ou contrats
 ;

2° De réclamations élevées contre certains actes de l’administration
qui ne blessent que des intérêts, mais pour lesquels
la loi a expressément ouvert un recours par la voie contentieuse ;


5° De certaines contestations qui, par leur nature, seraient
plutôt du domaine de l’autorité judiciaire, et que diverses
raisons ont fait placer par des lois spéciales dans les attributions
de la juridiction administrative.

Mais il y a un certain nombre de débats entre l’autorité
administrative et les particuliers qui sont soumis à l’autorité
judiciaire en vertu de lois spéciales, et de plus, dans le silence
même des lois, les contestations relatives à l’exécution des
1 P. 222. — Nous avons eu l’occasion de soutenir cette doctrine devant le Conseil
d’État dans nos conclusions sur l’affaire Hamilton, jugée par décret du 11 août 1866.
Après avoir établi qu’un décret qui maintenait et confirmait un titre de noblesse, était
un acte de la prérogative du Souverain, qui ne pouvait donner lieu à un recours par la
voie contentieuse, nous ajoutions : « Supposons que par impossible (car il faut souvent
prévoir des applications impossibles d’un principe pour en vérifier l’exactitude) , l’Empereur
crût pouvoir disposer d’un titre actuellement porté par un citoyen qui en serait régulièrement
investi, et l’attribuer à un autre citoyen, nous croyons qu’il appartiendrait
aux tribunaux civils, non pas d’annuler le décret, mais de statuer à côté du décret et de
reconnaître le droit contesté, parce qu’il est évident que l’Empereur ne peut disposer
arbitrairement des propriétés privées. Les droits des citoyens seraient ainsi conciliés
avec l’exercice de la prérogative du Souverain en matière de titres. Mais il n’est pas à
craindre que cette hypothèse se réalise jamais. Si nous l’avons indiquée, c’est pour
montrer que, à défaut d’un recours devant le Conseil d’État par la voie contentieuse que
la matière ne comporte pas, les citoyens ne sont pas privés des garanties nécessaires. »NOTIONS GÉNÉRALES. 381
contrats passés par l’administration doivent être portées de
plein droit devant l’autorilé judiciaire.

Enfin la juridiction administrative ne peut pas être saisie
de réclamations tendant à faire apprécier les droits et les
obligations des citoyens dans les matières qui, d’après la
Constitution et les lois, sont du domaine de l’autorité gouvernementale.


876. Mais ce n’est pas tout. Nous avons à traiter maintenant
d’une nouvelle branche du contentieux administratif,
l’interprétation des actes administratifs par la voie contentieuse,
dans le cas où cette interprétation est nécessaire pour
la solution d’un litige administratif ou judiciaire.

Il y a, à ce sujet, une théorie qui n’est écrite que dans
la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour de cassation
et dont nous devons résumer les, principaux éléments.

Déterminer le sens et la portée d’un acte, en cas de litige
sur les droits que cet acte a conférés à tel ou tel particulier
ou à l’administration publique, peut équivaloir à annuler un
acte ; car rien n’est plus facile que d’en détourner et d’enaltérer
le sens, sous prétexte 'd’interprétation, et de faire ainsi
disparaître les droits qu’il avait pour but de constituer.

De ce principe découlent deux conséquences : la première,
que lorsque le sens d’un acte émané de l’autorité administrative
est contesté devant l’autorité judiciaire, l’autorité judiciaire
doit surseoir à statuer jusqu’à ,ce que l’interprétation
en ait été donnée par l’autorité de qui il émane, attendu que,
en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, l’autorité
judiciaire ne peut pas infirmer les actes de l’autorité administrative
 ; — la seconde, c’est que cette interprétation.
qu’elle soit nécessaire pour la solution d’un litige judiciaire
ou pour la solution d’un litige administratif, doit être donnée
582 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
avec les garanties et les recours que comporte le jugement
des litiges administratifs. Nous avons à étudier successivement
les cas dans lesquels l’autorité judiciaire doit surseoir
à statuer sur le sens et la portée des actes administratifs, puis
les conditions dans lesquelles il est procédé à l’interprétation
des actes administratifs par la voie contentieuse.

277. Et d’abord la règle qui oblige l’autorité judiciaire
à s’abstenir d’interpréter les actes administratifs, dans le
cas où il y a contestation sur le sens et la portée de ces actes,
s’applique-t-elle à tous les actes émanés de l’autorité administrative ?
Non. Celte règle n’est exacte qu’en ce qui touche les
actes d’autorité émanés de l’administra lion autres que les règlements,
les concessions à titre gratuit et ceux des contrats
passés par l’autorité administrative, dont le contentieux appartient
aux juridictions administratives. Elle ne l’est pas en
ce qui concerne les règlements faits par l’autorité administrative,
les actes réglementaires qui fixent les tarifs de certaines
taxes assimilées aux contributions indirectes, et les contrats
dont le contentieux appartient à l’autorité judiciaire ;

Voyons d’abord la règle, puis les exceptions.

La règle trouve des cas nombreux d’application. Ainsi c’est à
l’autorité administrative, à l’exclusion de l’autorité judiciaire,
qu’il appartient de déterminer le sens et la pointée d’un acte du
chef de l’État qui arrête le plan d’alignement des rues d’une
ville 1, — d’un arrêté de maire qui donne alignement pour
construire le long d’un chemin vicinal 2, —d’un arrêté de
préfet qui autorise un propriétaire à faire des plantations sur
la rive et dans le lit d’un cours d’eau navigable 5, — de lettres
1 Arrêts de la tour de cassation, 6 novembre 1866 (ville de Saint-Omer) , Dalloz,
1866, I, 434, — et du 12 août 1867 (Leblanc c. ville de Nice) , Dalloz, 1867,I, 575.
2 Décision du tribunal des conflits du 21 mars 1850 (Morel-Wasse).
3 Décret sur conflit du 14 décembre 1867 (Menet).NOTIONS GENERALES. 383
patentes antérieures à 1789, qui concèdent, sous certaines
conditions, notamment l’exécution de travaux d’endiguement
des terrains situés sur le bord de la mer 1, — d’actes
du chef de l’État, antérieurs ou postérieurs à 1789, qui concèdent
une mine et délimitent le périmètre de la concession 2,
— des actes du chef de l’État ou du préfet, qui règlent le
régime des usines établies sur les cours d’eau 3, — des clauses
d’un traité relatif à l’exécution de travaux publics, qui imposeraient
au concessionnaire du travail certaines obligations
dans l’intérêt des tiers 4. Nous pourrions citer une foule
d’autres exemples. Il est plus utile d’insister sur les exceptions.


L’interprétation par l’autorité administrative n’est plus
nécessaire quand il s’agit des actes réglementaires qui sont
faits soit par le chef de l’État, en vertu de l’article 6 de la
Constitution ou d’une délégation spéciale du législateur, soit
par les autorités inférieures, en vertu de diverses dispositions
de lois..Ces règlements ont le caractère des lois qu’ils sont
destinés à compléter. Or, pour les lois, on a vu que si le législateur
peut les interpréter et en déterminer le sens, afin de
faire cesser, à l’avenir ; tout dissentiment entre les autorités
chargées de les appliquer, il n’use presque jamais de son pouvoir.
Dans la pratique, l’autorité judiciaire et l’autorité administrative,
selon les matières, déterminent le sens des lois,
en les appliquant à chacun des litiges, qui leur sont soumis,
mais cette interprétation n’a de valeur que pour le litige qui
1 Décision du tribunal des conflits du ler juillel 1850 (de Gouvello).2 Décret sur conflit du 8 avril 1865 (mines d’Anzin). — Arr. cons. 6 décembre1866 (Marie) 2 Arr. Cons. 9 février 1854 (Boutillot) , — 18 mai 1854 (Follet).3 Décret sur conflit du 27 mai 1865 (chemin de fer de Paris à Lyon). Voir toutefois
les deux arrêts du Conseil du 30 janvier 1868 (Brocard et Pradier) , et l’arrêt do
la Cour de cassation du 2 janvier 1867 (Fouilloux) , — Dalloz. 1807. I, 108.384 Du LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
est jugé. Pour les règlements généraux ou locaux, jamais
l’autorité, dont ces actes émanent, n’est appelée à déterminer
le sens d’une disposition qui prête au doute. Le pouvoir
d’interprétation doit se confondre avec le pouvoir d’application
: s’il n’en était pas ainsi, l’application de ces dispositions
générales serait sans cesse entravée.

Ce que nous venons de dire des règlements s’applique, par
les mêmes raisons, aux tarifs de certaines taxes qui sont fixés
par des actes du pouvoir exécutif, en vertu d’une délégation de
la loi, comme les droits d’octroi, et les droits de péage perçus
par les fermiers des bacs, les concessionnaires des ponts à
. péage, les concessionnaires de chemins de fer. Ces droits se
recouvrent comme les contributions indirectes, et l’autorité
judiciaire est appelée à connaître des difficultés qui s’élèvent
au sujet du payement de ces droits par le public. Il ne faut
pas que, à l’occasion de chaque contestation relative à l’application
d’un article du tarif, il puisse s’élever un débat préjudiciel
sur le sens de cet article. Plus d’une fois, des juges de
paix, saisis de contestations entre des particuliers et des concessionnaires
de ponts à péage, relatives à l’application des
tarifs, ont sursis à statuer jusqu’à ce que le sens de l’ordonnance
qui approuvait le tarif eût été déterminé par le chef de
l’État. Le Conseil a repoussé les demandes d’interprétation,
formées en exécution de ces arrêts de sursis ; il a déclaré que
le juge de paix avait plein pouvoir pour interpréter le tarif
et l’appliquer au cas litigieux 1.

Le Conseil d’État a jugé également que lorsqu’un débat
entre une compagnie concessionnaire de chemin de fer et une
compagnie concessionnaire de mine de houille, relativement
à l’application d’un tarif pour le transport des marchandises
1 Arr Cons. 29 mars 1855 (Pointurier) , — 17 mai 1855 (Mahé) ,NOTIONS GÉNÉRALES. 385
par le chemin de fer, était soumis à un tribunal de commerce,
c’était à tort que le préfet élevait le conflit, en revendiquant
pour l’autorité administrative l’interprétation du cahier des
charges dans ses rapports avec le tarif 1.

Toutefois il y a une exception à cette règle, en matière de
concessions de travaux publics, quand le débat s’élève non
plus entre le concessionnaire et le public, mais entre le concessionnaire
et l’administration. A l’égard de l’administration,
le concessionnaire est un entrepreneur de travaux publics,
rémunéré de son travail par le droit de percevoir un péage
pendant un certain temps. Si donc l’administration discute
avec le concessionnaire sur le sens et la portée de clauses du
tarif qui assurent à certains fonctionnaires, aux employés de
diverses administrations publiques, aux militaires et marins,
une exemption ou une réduction des droits, ce n’est plus au
juge de l’application du tarif, c’est au juge du contentieux
des marchés de travaux publics, c’est-à-dire au conseil de préfecture,
qu’il appartient de statuer sur ce débat 2.

Enfin en ce qui concerne les contrats passés par l’administration
avec les tiers, l’autorité judiciaire n’est obligée de
surseoir à statuer lorsqu’il s’élève un doute sur le sens d’une
clause de ces contrats que dans le cas où il ne lui appartient
pas de statuer sur les difficultés que soulèverait leur exécution,
1 Décret sur conflit du 18 avril 1866 (chemin de fer de Paris à Lyon). Voir dans le
même sens un décret sur conflit, du 17 juillet 1862 (Trotrot c. ville de Paris) , rendu
au sujet d’une contestation relative à la perception de droits d’octroi, et l’arrêt du 21
mars 1867 (Noël. Martin et autres).2Arr. Cons. 26 avril 1865 (chemin de fer de Paris à Lyon et autres, c. les ministres
de la guerre, de la marine et des travaux publics).Le Conseil d’État ne nous paraît pas avoir appliqué exactement cette règle dans
quelques décisions où l’interprétation du tarif de ponts à péage a été donnée, sur la
demande de l’administration, par le chef de l’État statuant au contentieux, et non par
le conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d’État (Arr. Cons. 30 juillet 1840,
ministre des finances c. la Compagnie du pont d’Ebreuil) , — 5 mai 1844 (ministre
des finances c. la compagnie concessionnaire de la passerelle sur la Nice). —
20 janvier 1865 (Société civile des ponts de Lyon) ,386 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
par exemple pour les marchés de travaux publics, pour les

actes de vente de domaines nationaux.

Il faut ajouter encore, à titre de restriction de la règle qui
interdit à l’autorité judiciaire d’interpréter les actes administratifs,
que cette autorité n’est pas obligée de s’arrêter et
de surseoira statuer jusqu’après l’interprétation, par cela
seul qu’une des parties élève un débat sur le sens de l’acte
qu’il s’agit d’appliquer à la cause. Il faut que ce débat soit
sérieux et ne soit pas une pure chicane imaginée pour retarder
la solution du procès.

La Cour de cassation a posé depuis longtemps cette règle 1.
Toutefois elle a reconnu elle-même que la nuance qui sépare
l’interprétation de l’application est parfois délicate à distinguer.
« Si les tribunaux sont compétents lorsqu’il y a lieu non
pas d’interpréter un acte administratif obscur, mais bien
d’appliquer un acte clair, dit-elle dans un arrêt du 27 février
1855 2, il ne dépend pas d’eux d’usurper les attributions de
l’autorité administrative, en qualifiant actes clairs, des actes
ambigus et en prétendant appliquer, quand ils ne font qu’interpréter.
 » Et il est arrivé que, clans une même affaire, la
chambre civile de la Cour de cassation a d’abord cassé un
arrêt de cour impériale pour avoir interprété un acte administratif
dont le sens était contesté, puis a rejeté le pourvoi
formé contre l’arrêt de la cour qui avait été appelée à statuer à
nouveau sur l’affaire, bien qu’elle eût prononcé au fond, sans
renvoyer à l’autorité administrative l’interprétation de l’acte
qui avait paru douteux dans la première phase du procès 3.
1 II suffit de citer les arrêts du 13 août 1855 (Papin) , Dalloz, 1855, 1, 425 ; — du Vi
août 1858 (commune de Courcôme) , D., 1858, I, 567 ; — du 25 avril 1860 (Roux) ,
I)., 1860, I, 250,— et du 25 avril 1860 (Manger et Castor) , D., 1866, 1,475.2Arrêt cassation, 27 février 1855 (d’Uzès c. canal de Beaucaire) , D., 1855,1, 296
3 Arrêt cassation, 2 décembre 1868 (ville de Nice c. Leblanc) , D., 1860. 1,50.NOTIONS GÉNÉRALES. 387
D’autre part, il a été décidé par un décret sur conflit que si
le préfet, dans un mémoire en déclinatoire soumis au tribunal,
déclare, au nom de l’administration, contester le sens et la
portée d’actes administratifs invoqués devant.l’autorité judiciaire,
cette autorité ne peut passer outre en déclarant que
le sens des actes est clair et ne prête à aucun doute 1.

278. Quelles sont les conditions dans lesquelles il est procédé
à l’interprétation des actes administratifs par la voie
contentieuse ?

L’interprétation d’un acte administratif doit être donnée
par l’autorité de qui émane cet acte ou, s’il s’agit d’actes anciens,
par l’autorité qui a remplacé celle dont l’acte émanait.
Il en est ainsi du moins pour les actes administratifs
autres que les contrats ; car, pour les contrats, il n’est pas
possible qu’une des parties en cause vienne seule déclarer
quel est le sens d’un acte qui n’a été complet que par l’accord
des deux parties. Dans ce dernier cas, c’est au juge appelé
à statuer sur les difficultés relatives à l’exécution du
contrat qu’il appartient de prononcer 2.
Mais l’interprétation d’un acte d’autorité doit toujours être
donnée avec les garanties accordées pour le jugement des litiges
administratifs. En effet, l’interprétation soulève une véritable
question de droit. Peu importe que l’acte dont il
s’agit de déterminer le sens et la portée ait été rendu dans
l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’administration et
qu’il ne fût pas susceptible d’un recours par la voie conténtieuse,
cet acte n’en a pas moins pu constituer des droits ; et
1 Décret sur conflit du 8 avril 1865 (mines d’Anzin).2 Nous pouvons citer en ce sens les arrêts du 24 février 1865 et du 8 août suivant
(Watel et Nobilet) , — l’arrêt du 19 juin 1867 (Lenoir) , ainsi que l’arrêt déjà mentionné
du i(i avril 1865 (chemin de fer de Paris à Lyon et autres). Toutefois, nous avons
signalé à l’occasion de ce dernier arrêt des décisions en sens contraire, p. 385.388 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
si l’on discute sur les droits qui en découlent pour l’une ou
l’autre des parties intéressées, c’est devant un tribunal administratif
qu’il faut porter le débat.

Ainsi l’État et un particulier sont en contestation sur le
point de savoir si un arrêté de préfet, qui a autorisé le riverain
d’un fleuve (de la Loire) à établir des plantations le long deson
domaine, lui a concédé la propriété de la partie du lit du
fleuve où les plantations ont été faites. C’est le préfet qui doit
interpréter cet acte, sauf recours devant le ministre des travaux
publics, et au besoin devant le Conseil d’État par la
voie contentieuse. Le Conseil d’État l’a décidé dans un arrêt
du 6 juillet 1865 (Ménard).

La même règle a été suivie pour l’interprétation d’arrêtés
de préfets relatifs au régime d’usines établies sur des cours
d’eau 1 ou au desséchement d’un étang 2, et d’arrêtés de
préfets qui classaient ou reconnaissaient des chemins vicinaux
3.

Pour l’interprétation des décisions ministérielles, le ministre
prononce, sauf recours au Conseil d’État 4.

Si l’acte émane du chef de l’État, on évite une double décision.
C’est directement par l’Empereur, sur l’avis du Conseil
d’État délibérant au contentieux, que l’interprétation est donnée.
Il va de soi que l’Empereur ne se borne pas à interpréter
ses propres actes, que c’est aussi à lui qu’il appartient de
déterminer le sens et la portée des actes des différents chefs
du pouvoir exécutif qui se sont succédé, dans des conditions
1Arr. Cons. 6 février 1846 (Labey) ,— 9 février 1854 (Boutillot) ,—18 mai 1854
Follet).
2 Arr. Cons. 4 septembre 1856 (Agard et autres).3Arr. Cons. 3 juillet 1861 (Grellier) , — 28 mars 1862 (commune de RanvilleBreuillaud.
— 31 mars 1804 (Crestin) , — 23 juillet 1868 (commune de Courcellessur-Aire).4 Arr. Cons. 23 décembre 1858 (Julienne) , — 20 décembre 1858 (Tulin) 
diverses, depuis 1789, et même les actes des pouvoirs souverains
antérieurs à 1789, soit du roi de France, soit des souverains
des pays réunis successivement à la France. Mais
quand il s’agit d’actes antérieurs à 1789, il faut distinguer
les actes émanés du pouvoir souverain dans l’exercice de l’autorité
administrative, telle que nous l’entendons aujourd’hui,
et ceux qui auraient un autre caractère. Les premiers peuvent
seuls être interprétés par la voie contentieuse en qualité
d’actes administratifs 1. On peut citer, à titre d’exemple, des
arrêts du conseil du roi rendus sur l’avis des commissaires
chargés de la vérification des titres des particuliers qui prétendaient
avoir droit à la jouissance de certaines portions du
domaine public maritime 2 ; un arrêt du conseil du roi, qui
règle une usine établie sur un cours d’eau 5 ; un arrêt des
maîtres rationaux de la chambre des comptes des comtés de
Provence et de Forcalquier, en date du 51 janvier 1559, relatif
au desséchement d’un étang 4. (L’assemblée qui avait
rendu cette décision jouait le rôle de Conseil d’État auprès
des anciens souverains de la Provence.) 

Il nous reste à dire que l’interprétation des actes administratifs
ne peut être demandée, par la voie contentieuse, qu’à
l’occasion d’un litige engagé devant l’autorité judiciaire ou
devant l’autorité administrative, et en vertu d’une décision
qui ait reconnu que cette interprétation est nécessaire. Le
Conseil d’État a rendu de nombreuses décisions dans ce sens 5.
On comprend, en effet, qu’une, juridiction ne doit pas être
_ An. Cons. 24 juillet 1856 (de Galifet) 1Arr. Cons. 24 juillet 1856 (commune de Lattes, — de Galifet).3 Arr. Cons. 25 mars 1867 (Galtier).1Arr. Cons. 4 septembre 1856 (Agard et autres).5Arr. Cons. 17 juin 1835 (De Bouillé) , — 8 juillet 1840 (duc d’Uzès c. Compagnie
du canal de Beaucaire) , — 25 juin 1848 (Testu) , — 1er mars 1851 (Dambrin de
Calméml) , — 2 février 1860 (Bobin) , — 22 janvier 1807 (chemin de fer de Paris à
Lyon).590 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
appelée à donner une consultation aux parties qui jugeraient
à propos de la lui demander pour s’éclairer sur leurs droits.
Toutefois le Conseil d’État ne croit pas devoir opposer cette
fin de non-recevoir aux ministres, lorsqu’ils forment des demandes
d’interprétation, avant d’engager un litige dans l’intérêt
de l’État 1.

279. Il n’est pas inutile d’ajouter que, si l’interprétation
des actes émanés de l’autorité administrative peut être donnée
par la juridiction administrative dans les limites que nous
avons indiquées, il n’appartient pas à cette juridiction de déterminer
le sens et la portée des actes du gouvernement, notamment
des traités et conventions diplomatiques, pas plus
qu’il ne lui appartient de statuer sur les réclamations auxquelles
ces actes peuvent donner lieu 2. La Cour de cassation
admet également que l’autorité judiciaire n’est pas plus compétente
à cet effet. La doctrine un peu trop absolue qu’elle
avait posée, dans un arrêt du 24 juin 18593, qui considérait
les traités comme des lois spéciales, a été modifiée
par une série d’arrêts rendus depuis plusieurs années en matière
d’extradition des individus, accusés de crimes, qui s’étaient
réfugiés à l’étranger. C’est au gouvernement seul
qu’il appartient d’apprécier le sens et la portée de ces actes,
sous le contrôle des corps politiques.

Du reste, il appartient à l’autorité judiciaire, aussi bien
qu’à la juridiction administrative, d’appliquer les traités diplomatiques,
lorsque le sens de ces actes n’est pas douteux, et
qu’ils sont invoqués à l’occasion d’une contestation qui rentre
1Arr. Cons. 1er décembre 1853 (ville de Bordeaux).
2 Arr. Cons. 31 décembre 1861 (Corso).5Affaire des héritiers du duc de Richmond. Dalloz, 1839, I, 257.
4 Arrêts du 18 juillet 1851 (Viremaitre) , D., 1851, V, 248 ; — 25 décembre 1852
(Darean) , D., 1853. V, 215 ; — 4 mai 1865 (Chardon) , D., 1865, I, 248.NOTIONS GÉNÉRALES. 591
naturellement dans leurs attributions. C’est ce que le Conseil
d’État a décidé en annulant un arrêté de conflit élevé dans
une affaire relative à la propriété d’une mine située en Savoie
1.

380. Nous arrivons maintenant à la théorie des recours
pour excès de pouvoirs. La juridiction administrative suprême,
l’Empereur en Conseil d’État, exerce une autorité spéciale
que l’on a parfois confondue à tort avec le contentieux administratif
proprement dit.

Il est de principe que tout acte émané d’un agent de l’administration
peut être attaqué devant l’Empereur en Conseil
d’Étal pour excès de pouvoirs, lors même que la matière serait
de celles où l’appréciation des intérêts qui sont en jeu a
été laissée d’une manière discrétionnaire à l’administration.
Seulement ici la mission de la juridiction administrative
supérieure n’est plus celle qui lui appartient quand elle statue
sur le contentieux administratif proprement dit. Elle ne
peut plus substituer pour le fond son appréciation à celle de
l’autorité administrative. Elle n’a qu’une chose à vérifier :
l’administrateur est-il resté dans la limite de ses pouvoirs ?
S’il y est resté, elle laisse subsister l’acte ; s’il en est sorti,
elle l’annule. Elle fait tomber la décision entachée d’excès de
pouvoirs ; elle ne la remplace pas par une autre.

Le fondement de cet ordre spécial de recours se trouve
dans la loi des 7-14 octobre 1790, qui porte, dans son article 5 :
« Les réclamations d’incompétence à l’égard des corps administratifs
ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux, et
doivent être portées au roi, chef de l’administration générale,  »
Nous disons que le fondement de cet ordre de recours*est dans
ce texte, car la jurisprudence a singulièrement développé les
1 Décret sur conflit du 12 décembre 1868 (Compagnie générale des asphaltes).392 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
conséquences du principe qui s’y trouve posé, et l’intérêt
privé, comme l’intérêt public, en ont tiré de trop grands
avantages pour que jamais on ait élevé à cet égard la moindre
contestation.

Mais qu’est-ce que l’excès de pouvoirs dans le sens propre à
ce genre de recours devant la juridiction administrative suprême
 ?

Pour le définir, il faut bien se garder de consulter les dispositions
des lois qui ont ouvert des recours pour excès de
pouvoirs en matière judiciaire, et les commentaires que la
jurisprudence de la Cour de cassation et les auteurs ont donnés
de ces dispositions. Il faut étudier exclusivement la jurisprudence
du Conseil d’État, qui s’est placé et devait se placer à
un point de vue tout différent de celui de la Cour de cassation.

Ainsi les décisions en dernier ressort des juges de paix ne
peuvent, aux termes de l’article 15 de la loi du 25 mai 1838,
être l’objet de pourvois devant la Cour de cassation que pour
cause d’excès de pouvoirs. Or, selon la Cour de cassation,
l’excès de pouvoirs est une espèce particulière et très-grave
d’incompétence ; mais toute incompétence n’est pas un excès
de pouvoirs. Ainsi l’empiétement sur les attributions d’un
tribunal d’arrondissement n’est pas un excès de pouvoirs de
la part d’un juge de paix ; c’est une simple incompétence,
L’excès de pouvoirs ne se manifeste que par l’empiétement sur
les fonctions de l’administration ou sur le pouvoir législatif.

Cette définition restrictive est parfaitement conforme à
l’intention du législateur, qui a cherché à restreindre les
pourvois devant la Cour de cassation. Ce grand corps judiciaire
n’est pas un degré de juridiction. Il ne doit pas être
appelé à intervenir pour corriger toutes les erreurs du juge ;
il est seulement chargé de veiller au maintien de l’unité de
NOTIONS GÉNÉRALES. 595
législation, et, quand il s’agit des affaires très-nombreuses, de
minime importance, sur lesquelles le juge de paix prononce en
dernier ressort, on a pensé que les excès de pouvoirs nettement
caractérisés avaient seuls la gravité nécessaire pour motiver
un pourvoi devant la Cour de cassation.

La jurisprudence du Conseil d’État a élargi la définition
des excès de pouvoirs autant que la jurisprudence de la Cour
de cassation l’a restreinte, et elle l’a fait avec juste raison, en
s’inspirant des conditions propres dans lesquelles s’exerce
l’action administrative, et des règles spéciales établies par le
législateur pour les recours devant les juridictions administratives.


Nous avons déjà fait remarquer que, devant la juridiction
administrative, les recours ne sont jamais interdits, quel que
soit le chiffre minime de l’intérêt engagé dans une affaire, et
qu’ils sont même notablement facilités en beaucoup de matières
par des dispenses de frais, par exemple en matière de
contributions directes, et de taxes assimilées à ces contributions,
en matière d’élections, de police du roulage. Le législateur
a tenu à ce que tous les litiges qui s’élèvent entre
un intérêt privé et l’intérêt général pussent être soumis au
gouvernement dans la personne de son chef, éclairé par les
avis du Conseil d’État.

Si le législateur a été aussi large pour les recours contre les
décisions des juridictions administratives, qui offrent aux parties
les garanties d’un examen spécial de la question de droit
débattue devant elles, ne fallait-il pas être au moins aussi
large quand il s’agissait des recours contre les actes des agents
de l’administration ? Les organes de l’administration active,
chargés de la satisfaction des intérêts publics, sont souvent
dominés par la préoccupation du but qu’ils doivent atteindre.
27394 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Ils ne statuent pas après un examen contradictoire comme les
juges. Ils ont donc plus de chances que les juges de blesser,
sans le vouloir, les droits des citoyens, et le gouvernement
sur qui retombe la responsabilité des fautes de ses agents,
a grand intérêt à ce que les plaintes qu’elles soulèvent puissent
arriver jusqu’à lui, parce que les griefs les plus minimes
peuvent, en se multipliant, amener de graves mécontentements.
Il y a là une sorte de soupape de sûreté qui doit être
toujours ouverte.

Guidé par cette pensée, le Conseil d’État a décidé qu’un
agent de l’administration commettait un excès de pouvoirs,
non-seulement quand il sortait des limites de sa compétence,
mais, en outre, quand il ne suivait pas les formes dans lesquelles
la loi ou les règlements lui avaient prescrit de prononcer,
et encore quand il employait le pouvoir qui lui était
donné dans un but différent de celui que le législateur avait
en vue.

381. En premier lieu, toute espèce d’incompétence constitue
un excès de pouvoirs. Peu importe qu’elle consiste dans
l’usurpation du pouvoir législatif, du pouvoir de l’autorité
judiciaire, ou dans l’usurpation des fonctions d’une autorité
administrative supérieure ou inférieure à celle qui a fait l’acte
attaqué.

I. Ainsi un préfet excède ses pouvoirs en usurpant le pouvoir
législatif, lorsqu’il impose à la propriété privée une servitude
que la loi n’autorisait pas. Plusieurs fois des excès de
pouvoirs de cette nature ont été réprimés par le Conseil d’Etat,
Nous avons déjà mentionné l’annulation d’arrêtés de préfet,
et même d’une ordonnante royale, qui avaient cru pouvoir
interdire aux riverains de cours d’eau non navigables ni flottables
de faire aucune plantation ou construction sur un
NOTIONS GÉNÉRALES. 595
certain espace de terrain, destiné à servir de chemin le long
de ces cours d’eau 1. Un excès de pouvoirs analogue a entraîné
l’annulation d’un arrêté du préfet du Loiret qui, en vue
d’éviter des accidents sur les routes impériales et départementales,
avait prescrit d’établir les moulins à vent à une certaine
distance des routes, et avait défendu de réparer sans autorisation
les moulins établis antérieurement à une moindre distance.
II existe d’anciens règlements antérieurs à 1789, applicables-à
la généralité de Lille et à la province d’Artois,
qui contiennent des prohibitions semblables. Mais ces règlements
n’ont pas force obligatoire en dehors des territoires
pour lesquels ils ont été faits ; et aucune disposition de loi
en vigueur n’autorise les préfets à imposer celte servitude
aux propriétaires de moulins dans les autres parties de la
France 2.

II. Citons maintenant un cas d’incompétence consistant
dans l’usurpation du pouvoir de l’autorité judiciaire.

Le préfet a le droit, en vertu de la loi des 12-20 août 1790,
de fixer la hauteur du niveau de la retenue d’une usine
établie sur un cours d’eau non navigable, de façon à
empêcher les inondations. Mais c’est de l’intérêt public seul
qu’il doit s’inspirer. S’il prend sa décision sur la réclamation
d’un usinier voisin, qui soutient que l’usinier inférieur
relève trop le niveau de sa retenue et lui cause un préjudice,
il se substitue à l’autorité judiciaire, seule compétente, aux
termes de l’article 645 du code Napoléon, pour statuer sur
les contestations qui s’élèvent entre les particuliers au sujet
de la jouissance des eaux ; il excède sa compétence, il excède
la limite de ses pouvoirs.
1Arr. Cons. 15 décembre 1853 (Gilbert et autres). - 19 mai 1865 (Daire et
mitres).
2 Arr. Cons. 9 mai 1866 (Rouillon).396 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
De nombreuses décisions du Conseil ont établi cette règle,
que nous aurons à expliquer plus tard 1.

III. Il y a aussi excès de pouvoirs lorsque le préfet usurpe
les attributions d’une autre autorité administrative, du ministre,
par exemple, ou du chef de l’État.

Ainsi, en vertu du décret du 25 mars 1852, modifié parle
décret du 15 avril 1861 (tableau D) , les préfets ont le pouvoir
d’ordonner le curage des cours d’eau non navigables ni flottables,
conformément aux anciens usages et règlements. Mais
lorsque l’application des règlements ou des anciens usages
amène des difficultés, ou lorsque des changements survenus
exigent des dispositions nouvelles, il doit y être pourvu par
un règlement d’administration publique, conformément à la
loi du 14 floréal an XI. Le préfet excède ses pouvoirs s’il fait
un règlement pour modifier les anciens usages ou pour
y suppléer 2.

Il sort également des limites de ses pouvoirs si, au lieu de
se borner à ordonner le curage à vif fonds et à vieux bords,
il ordonne l’élargissement du cours d’eau. L’élargissement ne
peut être prescrit que par un décret du chef de l’État, qui déclare
le travail d’utilité publique et qui permet d’exproprier
les riverains 5.

L’incompétence est donc un cas d’excès de pouvoirs. Mais
ce n’est pas le seul,

283. Il y a des cas, et des cas nombreux, dans lesquels le
législateur, en confiant à divers organes de l’autorité administrative
le pouvoir de statuer sur certaines affaires, a cru
1 Il suffit de citer les arrêts du 13 mars 1867 (d’Estampes) ,— 21 mai 1867 (Desfriches) ,
— 10 avril 1867 (Dobiche) , —19 mars 1868 (Champy).2 Arr. Cons. 12 avril 1806 (Corbière).3 Arr. Cons. 1er décembre 1859 (Bonnard) , — 22 décembre 1859 (Gouchon) , —
9 février 1865 (d’Andigné de Resteau) , — 1er mars 1866 (Berger).NOTIONS GÉNÉRALES. 397
devoir leur imposer l’obligation de suivre des formes déterminées,
d’ouvrir une enquête pour recueillir l’opinion et les
réclamations des intéressés, de consulter les conseils placés
auprès d’eux. L’obligation de suivre ces formes est d’autant
plus impérieuse pour l’administration, dans les cas où il lui
appartient d’apprécier souverainement les mesures à prendre
en vue de satisfaire lé mieux possible l’intérêt public, en
blessant le moins possible les intérêts privés ; car c’est la
seule garantie accordée dans ce cas aux intérêts privés. La
jurisprudence du Conseil d’État a donc considéré que l’obligation
de statuer dans certaines formes était une des conditions,
une des limites du pouvoir accordé à un agent de l’administration,
et qu’il excédait les limites de son pouvoir en
n’observant pas les formes établies par le législateur.

Par exemple, le décret qui déclare qu’un travail est d’utilité
publique, décret qui entraînera l’expropriation des terrains
nécessaires à l’exécution de ce travail, doit, en vertu de
l’article 5 de la loi du 5 mai 1841, être précédé d’une enquête.
L’omission de cette formalité constituerait un excès de
pouvoirs 1.

Les décisions prises soit par le chef de l’État, soit par les
préfets, pour le règlement des usines et des prises d’eau d’irrigation
dont, les ouvrages entravent le libre cours des eaux,
doivent être précédées d’une enquête. Cette formalité est
exigée par une circulaire du ministres de l’intérieur, en date
du 19 ventôse an VI, à laquelle la jurisprudence a donné,
par exception, à raison de la distribution des pouvoirs à
l’époque où elle a été faite, le même caractère qu’à un acte
réglementaire émané du chef de l’État. Une décision qui autoriserait
ou supprimerait un barrage sans qu’il eût été pro1
Arr. Cons. 0 juin 1849 (de Carbon et consorts) , — 28 janvier 1858 (Hubert).398 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
cédé à cette enquête serait annulée pour excès de pouvoirs 1,

D’autre part, avant la loi du 21 juin 1865, les décrets
qui constituaient les associations de propriétaires intéressés
à la construction d’une digue destinée à empêcher les débordements
d’un fleuve ou torrent devaient, en vertu des articles
5 et 54 de la loi du 16 septembre 1807, être rendus dans
la forme des règlements d’administration publique. Or les
règlements d’administration publique doivent être soumis à
l’assemblée générale du Conseil d’État. Le législateur, en
exigeant l’examen de l’assemblée générale, a entendu donner
à l’intérêt public comme aux intérêts privés plus de garanties
que n’en donne l’examen d’une seule section du Conseil
d’État. Aussi plusieurs décrets, rendus pour constituer des
associalions syndicales de cette nature, et qui n’avaient été
soumis qu’à l’examen de la section des travaux publics, de
l’agriculture et du commerce, ont-ils été annulés pour excès
de pouvoirs 2.

Il n’est pas besoin d’insister davantage sur l’excès de pouvoirs
qui résulte de l’inobservation des formes dans lesquelles
les décisions administratives doivent être rendues.

383. Enfin il y a excès de pouvoirs quand un agent de
l’administration, tout en faisant un acte de sa compétence,
et en suivant les formes prescrites par la législation, use de
son pouvoir discrétionnaire pour un cas et pour des motifs
autres que ceux en vue desquels ce pouvoir lui a été attribué.

Ainsi les préfets ont le pouvoir, en vertu de l’article 1er de
l’ordonnance du 15 novembre 1846, sur la police des chemins
de fer, de régler l’entrée, le stationnement et la circula1
Arr. Cons. 15 juin 1864 (Gaunard) ,— 22 mars 1806 (Fléchet ,— 20 juillet 1861
(Trône).2Arr. Cons. 25 février 1861 (Dubuc) , —15 mars 1867 (syndicat de Belleperche) ,
— 20 mai 1868 (Carrieu).NOTIONS GÉNÉRALES. 599
lion des voitures publiques ou particulières dans les cours dépendant
des stations de chemin de fer. Mais cette attribution
ne leur a été donnée et ne doit s’exercer que dans un intérêt
de police, à l’effet de maintenir le bon ordre dans un lieu destiné
à un usage public. Si donc un préfet, au lieu d’user de
son pouvoir dans ce but, s’en sert pour assurer le monopole
de la correspondance entre une gare de chemin de fer et une
ville à un entrepreneur de voitures publiques, avec lequel
la compagnie a traité ; s’il interdit à toutes les voitures autres
que celles de cet entrepreneur l’entrée de la gare, ou s’il
met à cette entrée la condition de desservir tous les trains de
jour et de nuit, il commet un excès de pouvoirs, parce qu’il
se sert de son autorité dans un but tout différent de celui que
le législateur avait en vue 1.

Ainsi encore, il appartient au chef de l’État de reconnaître
les limites du rivage de la mer, aux préfets de reconnaître
les limites du lit des cours d’eau navigables et flottables.
Cette attribution leur a été donnée pour assurer la conservalion
du domaine public, qui doit rester à l’usage de tous.
Mais si, en usant de ce pouvoir, le chef de l’État ou le préfet
englobe dans le domaine public une partie de la propriété
privée qui le borde, soit parce qu’il considère qu’il est utile
d’étendre le rivage de la mer ou le lit du fleuve au delà de
ses limites naturelles, soit parce qu’il a commis une erreur
sur les limites naturelles du domaine public, sa décision
doit être annulée pour excès de pouvoirs. Une délimitation,
un bornage ne doit pas être une expropriation déguisée 2.

Les cas d’abus, et nous dirions volontiers de détournement
1An. Cons. 15 lévrier 1864 (Lesbats) , — 7 juin 1865 (Lesbats).2 Il y a à ce sujet toute une théorie très-délicate que nous ne voulons pas effleurer
ici. Nous l’avons étudiée dans un article publié par la Revue de législation (février
1869, p. 121)  ; nous y reviendrons dans la suite de cet ouvrage. La jurisprudence du400 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
du pouvoir de police confié à l’administration sont assez

variés. Citons-en encore deux exemples.

Les permissions, que l’administration peut accorder aux propriétaires
riverains des routes, de construire des aqueducs
sous ces routes, sont essentiellement précaires et révocables,
parce qu’il ne faut pas que le service de la circulation publique
soit entravé par ces concessions et parce que le domaine
public, à raison de sa destination même, est inaliénable,
Toutefois c’est exclusivement dans l’intérêt de la viabilité
publique qu’une semblable permission peut être révoquée. Si
le préfet la retire en vue d’attribuer la jouissance des eaux
pluviales, découlant de la route, à un autre riverain, qui a
stipulé cette concession à son profit dans un contrat relatif à
une expropriation, il commet un excès de pouvoirs. Il use, en
effet, au profit de la caisse du département, d’un pouvoir qui
ne lui a été donné qu’afin d’assurer la viabilité publique 1.

D’un autre côté, c’est exclusivement en vue d’empêcher
l’empiétement des propriétaires riverains des voies publiques
sur le terrain qui est affecté à la circulation, ou qui doit y
êlre consacré en vertu des plans d’alignement, que le législateur
oblige les riverains à demander à l’autorité administrative,avant
de construire, l’alignement, c’est-à-dire la imite
séparative de leur terrain et de la voie publique. L’autorité,
chargée de délivrer l’alignement, commettrait donc un
excès de pouvoirs si elle refusait de donner cette indication,
par le motif qu’elle a le projet de créer une rue nouvelle, qui
traverserait le terrain où le propriétaire se propose de bâtir 2.
Conseil d’État s’est modifiée à diverses reprises. Nous mentionnons seulement les arrêts
les plus récents: Arr. du 27 mai 1865 (Drillet de Lanigou) , — 13 décembre 1860
(Coicaud) ,— 9 janvier 1868 (Archambault).1Arr. Cons. 19 mars 1868 (Dubur).2Arr. Cons. 5 mai 1866 (Letellier-Delafosse) , — 22 novembre 1866 (Guéret) , 25
 janvier 1868 (Vogt).NOTIONS GÉNÉRALES. 401
Elle commettrait également un excès de pouvoirs en ne répondant
pas à la demande d’alignement 1.

384. Grâce à cette large définition de l’excès de pouvoirs,
l’Empereur en Conseil d’État exerce, on le voit, un contrôle
très-étendu sur les actes des agents de l’administration. Mais
ce contrôle a ses limites.

Le Conseil d’État a paru craindre qu’en donnant à toutes
les réclamations formées contre les actes des agents de l’administration
le caractère d’un recours pour excès de pouvoirs,
on n’arrivât à lui constituer une juridiction universelle au détriment
de toutes les autres juridictions de l’ordre administratif
et de l’ordre judiciaire.

Pendant longtemps l’a jurisprudence a décidé invariablement
qu’un recours pour excès de pouvoirs n’était pas recevable,
toutes les fois que, en cas d’application de l’acte attaqué,
la juridiction administrative ou l’autorité judiciaire
pouvait en apprécier la légalité, et faire droit aux réclamations
qui s’élevaient à ce sujet. On pensait qu’il était inutile d’ouvrir
un double recours contre les mêmes actes. Le Conseil d’État
voyait surtout de graves inconvénients à se prononcer sur les
actes dont la légalité pouvait être appréciée par l’autorité judiciaire,
parce que, dans ce cas, les deux autorités, agissant
dans le cercle de leur compétence respective, pouvaient rendre
des décisions contradictoires et que, si l’acte attaqué n’était
pas annulé, le dernier mot appartenait à l’autorité judiciaire.


Depuis un certain nombre d’années, le Conseil d’État ne se
lient plus aussi exclusivement à cette doctrine. Et cependant
1 Arr. Cons. 11 janvier 1866 (Cliabannes). Nous verrons plus loin la marche à
suivre dans le cas où l’administration, au lieu de rejeter une demande, se borne à n’y
pasrépondre.402 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
nous la retrouvons dans des décisions récentes, aussi bien pour
le cas où un autre recours est ouvert devant la juridiction administrative,
que pour le cas où il est ouvert devant l’autorité
judiciaire.

Ainsi des riverains d’un cours d’eau non navigable ni flottable,
attaquaient, pour excès de pouvoirs, un arrêté par lequel
le préfet, en ordonnant le curage de ce cours d’eau, avait décidé
que les frais de l’opération seraient supportés par tous
les riverains. Ils soutenaient que, à raison de certaines circonstances,
ils ne devaient pas contribuer à cette dépense.
Le Conseil d’État a décidé qu’il appartenait au conseil de
préfecture, en vertu de l’article 4 de la loi du 14 floréal an XI,
de statuer sur les demandes en décharge ou réduction des frais
de curage ; que, à cette occasion, les réclamants pourraient
faire valoir leurs droits et qu’en conséquence ils n’étaient pas
recevables à attaquer directement, pour excès de pouvoirs,
l’arrêté du préfet 1.

La question s’est présentée plus fréquemment pour le cas
où le contentieux normal de la matière rentrait dans les attributions
de l’autorité judiciaire. Ainsi plusieurs loueurs de
voitures de Paris attaquaient, pour excès de pouvoirs, un arrêté
du préfet de la Seine qui fixait le tarif du droit qu’ils auraient
à payer à l’occasion du stationnement de leurs voitures
sur la voie publique. Le Conseil d’État a décidé que, en statuant
sur la perception de ce droit, dont le recouvrement a lieu
comme celui des contributions indirectes, l’autorité judiciaire
1Arr. Cons. 17 août 1866 (Donnet et autres riverains du Petit-Odon) ,— 25 avril
1868 (Gobert).II n’en est pas de même dans le cas où le préfet ordonne l’exécution d’un travail qui
causerait un préjudice au réclamant. Le préjudice doit pouvoir être empêché par un
recours pour excès de pouvoirs. C’est dans de pareilles circonstances qu’ont.été rendus
les arrêts déjà cités, du 22 décembre 1859 (Gouchon) , —ler mars 1866 (Berger) , —
et l’arrêt du 15 août 1867 (Quillet).NOTIONS GENERALES. 405
pourrait apprécier la légalité de l’arrêté attaqué, il a rejeté le
recours comme non recevable 1.

Le Conseil a également rejeté comme non recevable un recours
formé contre un arrêté du préfet de police, confirmé
par le ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux
publics, qui, se fondant sur la loi des 14-17 juin 1791, interdisait
aux membres d’un syndicat provisoire de la boucherie
de Paris de se réunir, de délibérer sur les intérêts communs
des bouchers de Paris et de publier des règlements à
ce sujet 2.

Il a fait de même pour une mesure de police relative à
l’exploitation de sources d’eaux minérales 5.

Il l’a fait tout récemment encore pour un règlement
de police municipale, relatif au commerce de la boulangerie
4.

Toutefois nous devons dire que, dans les dix dernières
années, le Conseil a admis assez fréquemment des recours
pour excès de pouvoirs dirigés contre des règlements de police
émanés des préfets et des maires, sans paraître se préoccuper
de la possibilité d’une contradiction entre ses décisions
et celles de la Cour de cassation.

Ainsi dans l’affaire du sieur Lesbats, jugée par les arrêts du
15 février 1864 et du7juin 1865, que nous avons déjà cités, et
dans laquelle il s’agissait de savoir si un préfet, en réglant
la police d’une gare de chemin de fer, pouvait interdire di1
Arr. Cons. 19 mai 1865 (Barthélemy et autres). — Voir dans le même sens, 28
février 1866 (Lavenant) , et 19 février 1808 (compagnie du chemin de fer d’ Orléans).2Arr. Cons. 20 février 1868 (Couder et autres bouchers de Paris).
5 Arr. Cons. 21 décembre 1862 (Larbaud).4Arr. Cons. 4 février 1869 (Mazet).A l’égard des actes dits de tutelle administrative, il y a une théorie particulière dans
les détails de laquelle nous ne pouvons entrer ici. On peut consulter les arrêts du 26
mai 1860 (Moly) , — 9 janvier 1867 (Verdier) , — 1er août 1867 (Delaplane)  ; — mais
il faut en rapprocher l’arrêt du 15 avril 1868 (Robineau).404 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
rectement ou indirectement l’entrée de la gare à toutes les
voitures publiques, sauf à celles d’un entrepreneur avec lequel
la compagnie du chemin de fer avait traité, l’autorité
judiciaire avait été appelée, à l’occasion des poursuites dirigées
contre le sieur Lesbats, à statuer sur la légalité de
l’arrêté du préfet. Par deux fois, elle l’avait déclaré légal et
et par deux fois le Conseil d’État l’a annulé pour excès de
pouvoirs. Nous pourrions citer plusieurs décisions analogues.
Ainsi le Conseil d’État a annulé pour excès de pouvoirs
un arrêté du maire de la commune de Trouville-sur-Mer,
qui imposait à tous les baigneurs l’obligation de payer
une taxe au percepteur de l’établissement de bains organisé
par la commune, alors même qu’ils ne se servaient pas des cabanes
de cet établissement. Cette mesure a été considérée
comme portant atteinte au droit qui appartient à tout le monde
d’accéder librement au rivage de la mer 1.

Comment peut-on concilier les arrêts que nous venons de
citer avec ceux qui ont déclaré non recevables des recours formés
contre des actes qui paraissent de la même nature ? Il nous
semble que le Conseil d’État n’a jamais considéré le recours
pour excès de pouvoirs comme destiné à remplacer complètement,
au gré des parties, les recours organisés par la législation,
soit devant la juridiction administrative, soit surtout
devant l’autorité judiciaire. Seulement toutes les fois qu’il a été
saisi d’un recours contre un acte qui lui paraissait entaché d’un
excès de pouvoirs flagrant, qui empiétait sur les attributions
d’une autre autorité, ou qui portait atteinte aux droits des
citoyens, sans qu’on pût le rattacher à l’exercice des pouvoirs
attribués par le législateur à l’autorité dont il émanait, il a cru
1Arr. Cons. 19 mai 1858 (Ventes). — Voir aussi les arrêts du 50 juin 1859
(Turrel et autres tripiers de Lyon, — 22 septembre 1859 (Corbin) , — 50 mars 1867
(Leneveu).NOTIONS GÉNÉRALES. 405
opportun et utile d’user de ce droit suprême de contrôle qui
appartient à l’Empereur, en vertu de la loi des 7-14 octobre
1790, sur tous les actes des agents de l’administration, sans attendre
que l’excès de pouvoirs fût consommé par l’exécution de
l’acte ou par des poursuites dirigées contre les citoyens '.

385. Mais c’est uniquement à l’égard des actes de l’autotorité
administrative que ce contrôle s’exerce, et la juridiction
administrative suprême ne peut être saisie de recours pour
excès de pouvoirs contre les actes de gouvernement proprement
dits, pas plus qu’elle ne peut prononcer sur les demandes
d’indemnité auxquelles ces actes donneraient lieu.

Nous n’avons pas besoin d’entrer dans de nouveaux développements
sur cette thèse. Il y a cependant des décisions
récentes du Conseil d’État qui ne paraissent pas conformes à
cette règle. Nous ne voulons pas parler des décisions relatives
aux recours contre les arrêtés de préfet qui suspendaient
des conseils municipaux 2 ; bien que ces mesures de suspension
soient souvent déterminées par des motifs d’ordre politique,
on peut dire qu’il y a là une mesure d’administration
relative à la constitution d’un corps administratif.

Mais nous devons convenir qu’on pourrait voir une dérogation
au principe que nous avons indiqué dans plusieurs
arrêts qui, sous l’empire du décret du 17 février 1852
sur le régime de la presse, ont statué sur des recours pour
excès de pouvoirs contre des décisions du ministre de l’intérieur
dont les unes retiraient l’autorisation de publier un
1 Cette distinction paraîtra assez saillante si l’on rapproche l’un de l’autre les deux
arrêts rendus le 5 mai 1805, sur deux pourvois de la dame de Montailleur contre deux
arrêtés de police pris par le maire de la commune d’Engbien, et les trois arrêts rendus
le 30 mars 1867 sur le pourvoi des sieurs Carbillers, Grillon et Léneveu, contre des
arrêtés de maires et un arrêté de préfet qui disposaient que les ruches d’abeilles ne
pourraient être établies qu’à une certaine distance des habitations et des chemins
publics.2Arr. Cons. 10 mars 1864 (Darnaud).406 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
journal, dont l’autre suspendait un journal 1. Toutefois le
Conseil d’État avait immédiatement limité lui-même sa compétence
en cette malière à la question de savoir si les actes qui
lui étaient déférés étaient réguliers en la forme, et ce alors
même qu’on soutenait devant lui que les décisions qui prononçaient
des avertissements violaient le principe fondamental
de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire
2. Au surplus la législation dont le caractère exceptionnel
avait conduit à admettre, dans une certaine mesure,
des recours pour excès de pouvoirs contre des actes de gouvernement
a été abrogée.

Enfin, dans une circonstance récente, le Conseil d’État a
maintenu ce principe que les actes politiques ne sont pas de
nature à être déférés à l’Empereur en Conseil d’État, pour
excès de pouvoirs 3.

Mais cette doctrine n’enlève pas aux citoyens les garanties
nécessaires contre les actes arbitraires, inspirés par des raisons
politiques qui, en dehors de l’exercice des pouvoirs constitutionnels
du gouvernement, porteraient atteinte à leur état
civil, à leur liberté ou à leur propriété, puisque, ainsi que
nous l’avons dit, ils ont un recours devant l’autorité judiciaire*.


286. Nous venons d’exposer quels sont les cas dans lesquels
la juridiction administrative est appelée à statuer sur
les débats juridiques qui peuvent s’élever entre l’autorité administrative
et les citoyens ; nous avons maintenant à étudier
l’organisation, les attributions et le mode de procéder desdi1
Arr: Cons. 22 mai 1862 (Bonnet) , — 8 février 1864 (Gondon) , — 22 août 1805
(Courrier du Dimanche).
2 Arr. Cons. 51 mai 1866 (Gazette de France) , —11 août 1866 (la Presse) :
5 Arr. Cons. 9 mai 1867 (duc d’Aumalé et Michel Lévy).
1 Voy. p. 379 et la note p. 380.NOTIONS GÉNÉRALES. 407
verses juridictions administratives. Voici l’ordre qu’il nous
paraît le plus utile de suivre dans cette étude.

Les juridictions administratives peuvent se diviser en trois
catégories :

1° Juridictions qui ont une certaine généralité d’attributions
 ; 2° juridictions qui ont une attribution spéciale ;
5° juridiction suprême.

Nous étudierons d’abord celles qui appartiennent à la première
catégorie ; les conseils de préfecture,—puis les agents
de l’administration qui ont la qualité de juges.

Nous verrons ensuite les juridictions organisées pour régler
les indemnités de plus value imposées aux propriétaires par
suite de l’exécution de travaux publics, — pour l’instruction
publique, — le recrutement de l’armée de terre et de
mer, — la garde nationale, — la police sanitaire, — les
monnaies,— la comptabilité publique. Mais nous n’insisterons
que sur celles qui ont quelques rapports avec le service des
ponts et chaussées.

Enfin, nous étudierons la juridiction de l’Empereur en
Conseil d’État, juridiction de premier ressort, juridiction
d’appel et cour de cassation.

CHAPITRE II

DES CONSEILS DE PRÉFECTURE
§ 1er. — ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES CONSEILS DE PRÉFECTURE287. Notions historiques.288. Organisation de ces conseils.289. Leurs attributions. — Division du sujet.290. Attributions en matière, de contributions directes.291. — en matière de taxes assimilées aux contributions directes
pour le recouvrement.292. Attributions en matière de contributions indirectes.293. — en matière de marchés de travaux publics et de dommages
résultant de l’exécution de ces travaux.294. Attributions en matière de domaine national.295. — en matière d’administration des communes et des établissements
publics.296. Attributions en matière d’élections.297. — en diverses matières.298. — relatives aux difficultés en matière de grande voirie et à la
répression de diverses contraventions.299. Attributions en matière de comptabilité publique.300. Compétence territoriale des conseils de préfecture. — Exception à cette
règle.
387. Le conseil de préfecture n’est pas, nous l’avons dit,
la juridiction ordinaire en matière de contentieux administratif,
celle à laquelle les recours doivent être soumis, quand
aucune autre juridiction administrative n’est désignée par la
loi. Mais la juridiction qui est ordinaire en droit n’est pas
celle qui est le plus fréquemment saisie en fait ; de plus elle
est très-imparfaitement organisée. Il nous paraît donc préférable
de commencer notre exposé par les conseils de préfecture,
pour donner, tout d’abord, une idée juste du fonctionnement
de la juridiction administrative inférieure. D’ailleurs
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 409
c’est aux conseils de préfecture que sont soumises la plupart
des contestations auxquelles les ingénieurs des ponts et
chaussées sont mêlés.

Il n’existait sous l’ancienne monarchie aucune institution
correspondant exactement aux conseils de préfecture considérés
comme juridiction administrative. Les attributions qui leur
sont confiées aujourd’hui étaient partagées entre diverses autorités.
Le contentieux des impôts directs était soumis aux
élus, sauf appel à la cour des aides ; mais, à partir du dixhuitième
siècle, les intendants avaient été appelés à statuer
sur ces questions, d’abord pour les impôts de nouvelle création,
puis pour les anciens impôts. Le contentieux des travaux
publics et de la voirie appartenait primitivement aux
trésoriers de France ou bureaux des finances. Il avait été
renvoyé également aux intendants, et les bureaux des finances
ne conservaient plus guère, en 1789, qu’une partie de
leurs attributions répressives en matière de voirie.

On a vu que l’Assemblée constituante n’avait pas créé de
tribunaux administratifs distincts, et que, par la loi des
7-11 septembre 1790, elle avait confié aux administrations
collectives de départements, de districts et aux municipalités
le soin de statuer sur certaines contestations relatives aux
impôts directs et aux travaux publics. Ces attributions juridiques
s’étaient successivement accrues par une série de lois
nouvelles. Ainsi les difficultés relatives aux élections des
membres des corps administratifs, des juges et même des
évêques et des curés, avaient été renvoyées aux directoires
de département en 1790 et 1791. Il en avait été de même
pour les contestations relatives aux ventes des domaines nationaux,
puis pour celles qui s’élevaient au sujet du partage
des biens communaux.
28410 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
C’est la loidu 28 pluviôse an VIII qui a, la première, sépare
dans l’administration départementale l’action, la délibération,
la juridiction.

Toutefois la séparation n’a pas été absolue. Nous avons dit
que le conseil de préfecture, qui est principalement une juridiction,
a des attributions de tutelle, ou de contrôle à l’égard
des administrations municipales et des établissements publics,
fabriques, hospices et autres : qu’il est chargé d’apprécier
s’il y a lieu de les autoriser à plaider devant les
tribunaux civils.
Il est aussi appelé à donner son avis au préfet dans un
certain nombre de cas que nous avons énumérés.

Mais enfin il est, avant tout, tribunal administratif, et en
l’an VIII, il était à peu près exclusivement considéré comme
tel. Ses attributions consultatives lui sont venues postérieurement.

En même temps que le législateur augmentait ses attributions
à ce point de vue, il les augmentait également au
point de vue juridictionnel.

Diverses lois, dont la première est du 29 floréal an X,
et que nous citerons bientôt, lui ont donné le pouvoir de réprimer
les contraventions aux lois et règlements relatifs à la
grande voirie, qui comprend les routes, les canaux, les fleuves
et rivières navigables, les chemins de fer, - aux servitudes
militaires,— aux lignes télégraphiques.

Les contestations relatives à l’élection des membres des

corps administratifs, qui avaient échappé aux conseils de préfecture

en l’an VIII, par suite de la suppression des élections,

leur sont revenues, quand les élections ont été rétablies après

la révolution de 1830.

Enfin, trois lois rendues en 1865 leur ont donné une nou-
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 411
velle série d’attributions contentieuses. L’article 5 de la loi
du 51 mai 1865 leur donne le pouvoir de prononcer sur les
indemnités dues à des propriétaires qui subissent un dommage
par suite de certaines mesures prises en vue de favoriser
la reproduction du poisson. La loi du 21 juin 1865, sur
les associations syndicales, transporte à ces conseils les attributions
données par la loi du 16 septembre 1807 à des commissions
spéciales instituées pour régler les difficultés relatives
au desséchement des marais, aux travaux de défense
contre la mer, les fleuves et rivières navigables et les torrents.
Enfin la loi du 21 juin 1865, sur l’organisation des
conseils de préfecture, contient un article qui leur donne le
pouvoir de statuer sur les contestations que des lois mal
rédigées avaient placées dans les attributions du préfet en
conseil de préfecture.

Toutefois il ne faut pas omettre de dire que, dans le cours
de la période comprise entre l’an VIII et 1865, les conseils
de préfecture ont perdu quelques attributions : d’abord la
fixation des indemnités dues aux propriétaires expropriés
pour cause d’utilité publique, qui,depuis 1810, a été confiée
à l’autorité judiciaire ; puis le soin de statuer sur les contestalions
relatives à la perception des droits de navigation, contestations
que la. loi du 9 juillet 1856 a renvoyées à l’autorité
judiciaire.

388. Voyons l’organisation de ces conseils. Nous y trouvons,
comme devant les tribunaux civils, des juges, un ministère
public, un secrétaire faisant fonction de greffier.

Les juges sont le préfet, président, et un certain nombre
de conseillers, qui varie suivant les départements. Dans le
département de la Seine, il y en a 8 ; dans 31 départements,
i1 y en a 4 ; dans les autres, il n’y en a que 5. La composi-
412 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
lion des conseils de préfecture avait été plusieurs fois modifiée
depuis l’an VIII ; le dernier état se trouve fixé par la
loi du 21 juin 1865.

Les conseillers sont nommés et peuvent être révoqués par
l’Empereur. Nous avons déjà expliqué pourquoi ils ne sont
pas inamovibles. Les conditions de nomination des conseillers
sont indiquées dans les articles 2 et 3 de la loi du 21 juin
1865.

D’après l’article 2, nul ne peut être nommé conseiller de
préfecture, s’il n’est âgé de vingt-cinq ans accomplis, s’il n’est,
en outre, licencié en droit, ou s’il n’a rempli, pendant dix
ans au moins, des fonctions rétribuées dans l’ordre administratif
ou judiciaire, ou bien s’il n’a été, pendant le même
espace de temps, membre d’un conseil général ou maire.

L’article 3 ajoute que les fonctions de conseiller de préfecture
sont incompatibles avec un autre emploi public et avec
l’exercice d’une profession.

Aux termes de l’article 5 de la loi du 28 pluviôse an VIII,
le préfet peut siéger au conseil de préfecture. Dans ce cas, il
le préside et même il a voix prépondérante en cas de partage.
Cette disposition a donné lieu à un vif débat, lors de la discussion
de la loi du 21 juin 1865. On a soutenu que le préfet ne
devait pas avoir entrée dans le sein du conseil de préfecture,
parce que, très-souvent, les réclamations des citoyens portaient
sur des décisions qu’il avait prises, en sorte qu’il était suspect
aux parties et qu’elles pouvaient craindre que, par sa haute
situation,il n’exerçât une influence considérable sur l’opinion
des conseillers de préfecture. Il a été répondu que l’opinion
personnelle du préfet était rarement engagée par les décisions
contre lesquelles on réclamait devant le conseil de préfecture ;
que sa situation l’amenait plus souvent à donner des signa-
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 415
tares pour rendre exécutoires des décisions préparées par les
agents auxiliaires des divers services publics, qu’à prendre
une mesure spontanée ; qu’au contraire le rôle qui lui appartenait,
à raison de l’élévation de ses fonctions, était de
modérer le zèle des agents spéciaux de chaque service, et
qu’ainsi il était bien placé pour rendre bonne justice ; que
d’ailleurs l’indépendance des conseillers de préfecture ne
pouvait pas tenir à ce qu’ils seraient séparés du préfet par une
muraille, et que les inconvénients de ce système étaient corrigés
par la publicité des séances et des décisions des conseils
de préfecture. On aurait pu répliquer que la présence
du préfet au conseil de préfecture n’est pas nécessaire au
point de vue de la justice et qu’il était sage d’enlever un argument
aux préjugés qui peuvent encore exister contre la
juridiction administrative. Mais la majorité du Corps législatif
a rejeté l’amendement qui tendait à abroger l’article 5
de la loi du 28 pluviôse an VIII.

Le préfet est donc président né du conseil de préfecture.
Seulement il n’exerce pas habituellement ses fonctions. La
loi du 21 juin 1865 dispose, dans son article 5, que, chaque
année, un décret de l’Empereur désigne, pour chaque département,
un conseiller de préfecture qui devra présider le
conseil, en cas d’absence ou d’empêchement du préfet.

Les mots : « en cas d’absence ou d’empêchement du préfet, »
nous paraissent devoir être entendus sen ce sens que le préfet
ne peut déléguer isolément la présidence du conseil de préfecture,
et que, lorsqu’il est retenu dans son cabinet ou absent
de la préfecture, sans avoir délégué ses fondions, le droit de
présider le conseil appartient au vice-président. Mais si le
préfet titulaire est absent pour plusieurs jours, par exemple,
en tournée de révision, à plus forte raison s’il est en congé
414 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
hors du département, il doit déléguer ses fonctions, dans les
formes prescrites, au secrétaire général ou à un conseiller de
préfecture ; dans ce cas, il y a un préfet au chef-lieu du
département : le préfet suppléant a tous les droits du préfet
titulaire, et il pourrait présider le conseil. Toutefois, il y aurait
une certaine bizarrerie à ce que le secrétaire général, qui
remplit habituellement les fonctions du ministère public, vînt
présider le conseil de préfecture en qualité de suppléant du
préfet. La loi n’y fait pas obstacle ; mais nous croyons qu’il
serait sage de ne pas l’appliquer en ce sens.

Dans le département de la Seine, il existe, en vertu du
décret du 17 mars 1865, que la loi du 21 juin 1865 a
laissé subsister, un vice-président qui porte le titre de président ;
les conseillers de préfecture sont répartis en deux seclions.


Il n’y a pas de suppléants permanents auprès des conseils
de préfecture. En cas d’insuffisance du nombre des membres
nécessaires pour délibérer, il y est pourvu, en vertu de
l’arrêté du 19 fructidor an IX et du décret du 16 juin 1808,
par l’appel de membres du conseil général autres que ceux
qui remplissent des fonctions judiciaires. Ce sont les membres
du conseil de préfecture qui désignent les suppléants.
Dans le cas où tous les membres du conseil de préfecture
seraient absents ou empêchés de remplir leurs fonctions,
c’est le ministre de l’intérieur qui désigne les suppléants,
sur la proposition du préfet.

A côté des juges est placé le ministère public. C’est le secrétaire
général de la préfecture qui remplit les fonctions
de commissaire du gouvernement. L’institution du ministère
public auprès des conseils de préfecture date du décret du
50 décembre 1862. Elle a été confirmée par la loi du 21 juin
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 415
1865, qui a rétabli dans tous les départements un secrétaire
général.

Les auditeurs au Conseil d’Etat attachés à une préfecture
peuvent y être chargés des fonctions du ministère public.
Cette disposition est mise en pratique depuis quelques années,
notamment dans les départements de la Seine, du
Nord, du Rhône, de Seine-et-Oise.

Enfin, aux termes de l’article 7 de la loi, il y a, auprès de
chaque conseil, un secrétaire-greffier nommé par le préfet,
et choisi parmi les employés de la préfecture.

289. Les attributions des conseils de préfecture en matière
conténtieuse ne sont pas toutes de la même nature.

Il faut distinguer les attributions en matière de contentieux
administratif proprement dit, — les attributions en
matière répressive, — enfin une attribution qui n’a pas
toujours un caractère juridique, car elle s’exerce même
lorsqu’il n’y a pas de litige, nous voulons parler de la
révision des comptes de certains comptables.

Nous devons en présenter ici un tableau succinct. Toutefois
le plan et la spécialité de notre travail nous imposent
l’obligation d’être bref. Nous exposons en ce moment l’organisation
des pouvoirs publics à titre d’introduction nécessaire
à l’étude des matières du droit administratif qui intéressent
spécialement les ingénieurs des ponts et chaussées.
Nous ne devons donc pas entrer dans les détails des questions
de compétence que peuvent soulever les diverses matières
soumises aux conseils de préfecture. Nous profiterons seulement
de cette occasion pour préciser quelques notions essentielles
1.
1 Nous croyons devoir à ce propos signaler à nos lecteurs le remarquable Traité de
l’organisation, de la compétence et de la procédure en matière contentieuse administrative,
publié par M. Serrigny, doyen de la faculté de droit de Dijon (5 volumes416 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
On peut grouper en sept catégories principales les attributions
des conseils de préfecture en matière de contentieux
administratif proprement dit. — Elles se rapportent :

1° Aux contributions directes et aux taxes assimilées à
ces contributions ; 2° aux contributions indirectes ; 3° aux
travaux publics ; 4° au domaine national ; 5° à l’administration
des communes et des établissements publics ; 6° aux
opérations électorales ; 7° enfin, il y a une série d’attributions
diverses qui ne peuvent être groupées sous une dénomination
commune. C’est l’ordre suivi par M. le conseiller d’État Boulatignier
dans son savant rapport sur le projet de loi de 1851,
rapport qui fournit sur ce point des indications précieuses 1.

290. Les conseils de préfecture sont appelés à prononcer
sur les demandes en décharge ou réduction de contributions
directes et d’un certain nombre de taxes assimilées aux contributions
directes au point de vue de leur recouvrement.

Pour qu’on puisse se rendre un compte exact des attributions
des conseils de préfecture en cette matière, il est bon
d’expliquer, en quelques mots, le système du recouvrement
des contributions directes.

Nous avons déjà dit, à l’occasion des attributions des conseils
généraux, comment il est procédé à leur assiette, comment
la cote de chaque contribuable est fixée.

On sait que les contributions directes sont perçues au
moyen de rôles nominatifs sur lesquels chaque redevable est
inscrit, que les éléments de ces rôles sont formés soit par un
travail de répartition confié, sous l’autorité du Corps légisin-8°,
2° édition, 1865). Nous ne sommes pas d’accord avec le savant auteur de cet ouvrage
sur toutes les questions qu’il a examinées ; mais il y a peu de livres où les principes
soient recherchés avec autant de soin, expliqués avec autant de netteté, et qui soient
aussi instructifs.1 Toutefois, depuis l’époque où ce rapport a été fait, la législation a été modifiée sur
plusieurs points.DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 417
latif, aux conseils généraux, aux conseils d’arrondissement,
puis aux répartiteurs dans chaque commune, — soit par les
recherches directes des agents de l’administration. C’est à
cette différence dans le mode d’assiette que correspond la division
en impôts de répartition et impôts de quotité. Dans la
première catégorie se trouvent la contribution foncière, —
la contribution personnelle et mobilière, — la contribution
des portes et fenêtres ; dans la seconde, la contribution des
patentes. On peut aussi considérer comme contribution directe
proprement dite la taxe représentative des droits de
mutation entre vifs et par décès, dite taxe des biens de mainmorte,
établie par la loi du 20 février 1849 sur les biens des
personnes civiles, et qui est une annexe de la contribution
foncière.

Voici comment il est procédé au recouvrement de ces contributions.


Les résultats des travaux des répartiteurs et des agents pour
les impôts de répartition, les résultats des travaux des agents
seuls pour les impôts de quotité, sont annuellement réunis
dans des états ou rôles nominatifs préparés par le directeur
des contributions directes de chaque département. Ces rôles
sont rendus exécutoires par le préfet. Ils sont adressés par le
préfet au trésorier-payeur général, qui les transmet au receveur
particulier, lequel les fait parvenir au percepteur des
contributions directes.

Le percepteur transmet au maire de chaque commune le
rôle des contribuables de sa commune, en le priant de le faire
publier. La publication est une formalité essentielle. C’est
comme la promulgation d’une loi ; à défaut de publication,
le rôle ne peut être obligatoire pour les citoyens. La publication
se fait par voie d’affiches à la mairie ; elle est annoncée
418 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
à son de caisse. En même temps les contribuables reçoivent

un avertissement qui leur indique la somme qu’ils ont à

payer.

Puis, à certaines époques, le percepteur se rend dans les
communes ; les contribuables sont avertis de sa présence et
invités à payer.

Ceux qui ne payent pas sont personnellement sommés de
payer. S’ils persistent à négliger de s’acquitter, le percepteur
emploie contre eux les moyens de rigueur : sommation avec
frais, —garnison, c’est-à-dire installation d’un agent de l’administration
dans le domicile du récalcitrant (il est vrai que
l’état de nos moeurs a transformé la garnison en un supplément
de frais) , — puis commandement de payer, — saisie
des fruits, récoltes, revenus des immeubles et des meubles
et effets mobiliers, — enfin vente.

Nous venons d’indiquer la série des opérations qui peuventse
suivre. Toutefois cette série d’opérations peut être interrompue
par des réclamations. Alors intervient le conseil de préfecture.
Mais il y a trois espèces de réclamations qui peuvent s’élever à
l’occasion du recouvrement des contributions directes. Il y en
a que les agents de l’administration peuvent seuls apprécier.
Il y en a qui sont du domaine du conseil de préfecture. Il y
en a qui sont jugées par les tribunaux civils.

Quand les contribuables se bornent à faire un appel à la
bienveillance de l’administration, en alléguant des événements
imprévus qui leur ont enlevé leurs ressources, en invoquant
par exemple la perte de leurs récoltes par un cas de force
majeure, comme une inondation, c’est au préfet seul, sauf
recours au ministre des finances, qu’il appartient de prononcer,
en vertu de l’arrêté du 24 floréal an VIII.

Quand au contraire les contribuables soutiennent que le
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 419
revenu de leur propriété, qui sert de base à l’impôt, a été mal
apprécié, qu’ils n’exercent pas la profession pour laquelle ils
sont imposés, qu’ils ont droit à être exemptés en vertu d’une
disposition spéciale de la loi, il y a là une question de droit,
une question d’application de la loi ; c’est au conseil de préfecture
à prononcer.

Les demandes en dégrèvement de la première espèce s’appellent
demandes en remise ou modération ; les demandes de
la seconde espèce, celles sur lesquelles prononce le conseil de
préfecture, s’appellent demandes en décharge ou réduction.

Et il est à remarquer que le conseil de préfecture, étant
compétent pour apprécier, à l’occasion des demandes en décharge
ou réduction des contributions directes qui lui sont
soumises, si l’impôt est établi conformément à la loi, est par
cela même compétent pour vérifier la légalité des actes administratifs
intervenus ou des opérations administratives accomplies
pour l’établissement de l’impôt. Cette règle a été souvent
méconnue par les conseils de préfecture. Ainsi un
contribuable demandait décharge de centimes additionnels à
ses contributions directes, établis à titre d’imposition extraordinaire
communale, en soutenant que le conseil municipal
avait dépassé le maximum fixé par la loi pour ces impositions
extraordinaires ; le conseil de préfecture s’était déclaré incompétent
pour statuer sur cette demande. Le Conseil d’Etat
a décidé qu’il appartenait au conseil de préfecture d’apprécier
la légalité de l’imposition dont le contribuable demandait
la décharge 1.

A ces demandes en décharge ou réduction se joignent
d’autres demandes de même nature :
1 Arr. Cons. 20 juillet 1854 (Laurentie). Cette doctrine a été confirmée par les
arrêts des 7 janvier 1858 (ville d’Alger) , — 50 mai 1801 (Couppé) , — 12 février
1805 (Grelleau) , — 23 janvier 1864 (Giraud) ,— 16 décembre 1868 (Mourchon).420 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
1° Les demandes en mutations de cote, qui tendent à faire
reporter une cote d’un contribuable à un autre qui lui a succédé
dans sa propriété ou son industrie.

2° Les demandes tendant à obtenir l’inscription sur le
rôle. Il y a des cas où les citoyens peuvent avoir intérêt à obtenir
leur inscription sur le rôle d’une commune, par exemple,
pour pouvoir se faire rayer du rôle d’une autre commune où
ils payaient une contribution mobilière plus élevée, ou bien
encore pour avoir la qualité d’éligible au conseil général ou
au conseil d’arrondissement.

3° Après les demandes des contribuables, il faut indiquer
les demandes des percepteurs. Ces comptables, ayant la responsabilité
du recouvrement de leur rôle, sont intéressés à
faire reconnaître les cotes indûment imposées à des contribuables
qui sont décédés sans héritiers ou partis sans laisser
de traces. Le montant de ces cotes est reporté sur les autres
contribuables l’année suivante pour les impôts de répartition.


Enfin les tribunaux civils ont aussi à connaître de certaines
réclamations, en matière de contributions directes. C’est d’abord
dans le cas de poursuites. Si le contribuable poursuivi
conteste sa dette, il doit aller devant le conseil de préfecture
réclamer la décharge, et le conseil de préfecture pourra, à
cette occasion, décider si la réclamation entraîne la suspension
des poursuites 1. Mais s’il conteste la régularité de la poursuite
en la forme, on distingue : Pour les actes de poursuites préliminaires,
à savoir la sommation et la garnison, la régularité
en est appréciée par le conseil de préfecture. Pour les actes
de poursuite qu’on qualifie de judiciaires, le commande1
Décrets sur conflit. 9 décembre 1858 (association syndicale de la Chalaronne) ,—
21 décembre 1858 (Pébernard et autres). — Arr. Cons. 15 juin 1866 (Caver).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 421
ment, la saisie, actes dont les formes sont réglées par le
code de procédure civile, la question de validité est portée
devant les tribunaux civils 1.

C’est également aux tribunaux civils qu’il appartient de
statuer, dans le cas où il s’agit d’appliquer le privilége réservé
au Trésor public par la loi du 12 novembre 1808,
c’est-à-dire le droit de préférence accordé au Trésor, à l’exclusion
des autres créanciers du contribuable qui ne s’est pas
acquitté 2.

Enfin l’autorité judiciaire peut être saisie, non-seulement
des demandes incidentes ou accessoires relatives au recouvrement
des contributions directes dans les conditions qui
viennent d’être indiquées ; mais, en outre, de demandes en
remboursement formées contre les percepteurs, en vertu de
l’article final de la loi de finances annuelle, et fondées sur
ce que la contribution perçue n’était pas autorisée par la loi.
L’action civile en répétition, comme la poursuite en concussion,
sont soumises dans ce cas à l’autorité judiciaire, qui est
pleinement compétente pour apprécier la légalité de l’imposition
5 ; mais, en fait, ces sortes d’actions sont très-rares.

On vient de voir comment se recouvrent les contributions
directes et quel est le rôle qui appartient au conseil de
préfecture en cette matière.

291. Il y a un grand nombre de taxes qui, d’après la législation,
se recouvrent dans les mêmes formes que les contributions
directes, et, par conséquent, le conseil de préfecture
est compélent pour statuer sur les réclamations de
nature conténtieuse auxquelles donnent lieu ces taxes.
1Arr. Cons. 51 mai 1854 (Robert) ,— 15 mars 1800 (Galy) , — 19 décembre 1861
(Fruitet) , — 28 mai 1868 (marais de l’Isac).2Arr. Cons. 5 avril 1856 (Vuillemenot) ,— 19 février 1865 (Calvière) ,— 11 janvier
1805 (Gallut).3 Décret sur conflit du 14 décembre 1862 (Grelleau).422 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Les unes sont assises au profit de l’État, d’autres au profit
des communes ou d’établissements publics, d’autres au profit
de la généralité des propriétaires intéressés à un travail d’utilité
collective.

Les taxes perçues au profit de l’Etat sont les redevances
sur les mines 1, - les taxes pour la vérification des poids et
mesures 2, — les taxes imposées pour le traitement des médecins
inspecteurs des bains, des fabriques et des dépôts
d’eaux minérales". Il est encore perçu un droit pour l’inspection
des officines des pharmaciens et des magasins des droguistes*.


Les taxes perçues au profit des communes, dans la forme
des contributions directes, sont nombreuses ; ce sont : les
prestations en nature pour la confection et l’entretien des
chemins vicinaux, ainsi que les subventions imposées aux industriels
et aux propriétaires de mines et forêts, qui ont causé
par leurs transports des dégradations extraordinaires aux
chemins vicinaux ; — la rétribution scolaire imposée aux
parents dont les enfants suivent l’école primaire 6 ; — la taxe
sur les chiens 1 ; — les taxes pour l’établissement ou l’entretien
du pavage des rues et des trottoirs 8 ; — les taxes de pâturage,
d’affouage et autres taxes perçues en vertu des usages locaux".

Les taxes perçues au profit d’établissements publics sont:
1 Loi du 21 avril 1810, art. 55 à 57,2 Loi du 1er vendémiaire an IV, Ordonnance du 17 avril 1859. Lois annuelles de
finances.3 Lois du 25 juin 1841, art, 5, et du 14 juillet 1856, art. 18.4 Arrêté du 25 thermidor an XI, Loi du 15 mai 1818, art. 87, et lois annuelles de
finances. Décret du 25 mars 1859.5 Loi du 28 juillet 1824, art. 5 ; — loi du 21 moi 1836, art. 14.6 Loi du 15 mars 1850, art. 41.7 Loi du 2 niai 1855 et décret du 4 août suivant.8 Avis du Conseil d’État approuvé le 15 mars 1807 ; — loi du 18 juillet 18137, art. 44 ;
— loi du 25 juin 1841 ; art 28 ; — loi du 7 juin 1845, art ; 3.9 Loi du 18 juillet 1857, art. 44.DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 425
le droit des pauvres sur les billets d’entrée dans les spectacles
et dans les lieux de réunion et de fête où l’on est admis en
payant 1, les taxes pour les dépenses des bourses et chambres
de commerce 2.

Enfin mentionnons les taxes établies pour faire face aux
frais de travaux d’intérêt collectif, et supportées spécialement
par les propriétaires qui profitent de ces travaux. Nous plaçons
dans celte catégorie, d’abord les taxes établies pour subvenir
aux travaux d’asséchement des mines 3, — puis les taxes
établies pour faire face aux dépenses d’une série de travaux
prévus par la loi du 14 floréal an XI, la loi du 16 septembre
1807 et la loi du 21 juin 1865, quand ces travaux sont exécutés
par une association syndicale autorisée, dans les conditions
de cette dernière loi, ou par l’administration à défaut
d’association syndicale. Ce sont les travaux : 1° de défense
contre la mer, les fleuves, les torrents et rivières navigables
ou non navigables ; 2° de curage, approfondissement, redressement
et régularisation des canaux et cours d’eau non navigables
et des canaux de desséchement et d’irrigation ; 5° de
desséchement des marais ; 4° des étiers et ouvrages nécessaires
à l’exploitation des marais salants ; 5° d’assainissement des
terres humides et insalubres*.

En cette matière, la compétence des conseils de préfecture
a été notablement étendue par la loi du 21 juin 1865.

La répartition des taxes entre les propriétaires intéressés
aux travaux de défense contre la mer, les fleuves et les torrents,
et aux travaux de desséchement, peut soulever deux
Loi du 7 messidor an VIII ; décrets du 8 fructidor an XIII, art, 5. et du 21 aoùt
1800, art. 5.2 Lois du 23 juillet 1820 ; du 14 juillet 1858, art. 4, et du 25 avril 1844, art, 55.5 Loi du 27 avril 1858, art. 5.4 Loi du 21 juin 1865, art. 15 et 20 ; — loi du 14 floréal an XI, art. 5 ; —loi
du 10 septembre 1807.424 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
séries de réclamations, parce qu’elle comporte deux séries

d’opérations.

Il y a d’abord les opérations préliminaires à la rédaction
du rôle. Il faut fixer le périmètre des terrains compris dans
l’association, diviser ces terrains en différentes classes, et répartir
les propriétés entre ces classes en raison de leur intérêt
aux travaux. C’est après tous ces préliminaires qu’on arrive
à fixer la cotisation de chaque intéressé et à préparer le rôle
qui doit être rendu exécutoire par le préfet. Avant de dresser
le rôle, on fait connaître aux intéressés les différentes bases
de la décision qui va être prise, et on les appelle à réclamer,
s’ils s’y croient fondés.

Cette première série de réclamations était jugée, avant la
loi du 21 juin 1865, par des commissions spéciales, juridictions
temporaires composées d’hommes présumés plus conpétents,
placés plus près des justiciables que le conseil de préfecture.
Mais, dans la pratique, on n’a pas aperçu que les
avantages qu’on s’était promis de cette juridiction spéciale se
fussent réalisés. Et comme la marche de cette juridiction
temporaire était embarrassée, parce qu’elle était composée
d’hommes peu habitués au ministère de la justice, qui se
dispersaient après avoir achevé leurs opérations, et qu’on ne
pouvait plus retrouver quand, après un certain délai, leurs
actes étaient annulés et devaient être recommencés, le législateur
a pris le parti de supprimer cette juridiction spéciale
et de transférer ses attributions au conseil de préfecture.

Ainsi c’est le conseil de préfecture qui statue sur les difficultés
relatives aux opérations préliminaires de la formation
du rôle (art. 16). Puis, quand le rôle a été rédigé, si de
nouvelles réclamations s’élèvent, c’est encore lui qui prononce.

DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 425
La toi assimile encore aux contributions directes les taxes
perçues par les concessionnaires de canaux d’irrigation sur les
propriétaires qui profitent de ces canaux pour arroser leurs
terres 1.

Enfin une jurisprudence assez récente du Conseil d’Etat
considère comme recouvrables dans les mêmes formes que
les contributions directes, les mandats exécutoires délivrés
par les préfets, pour contraindre les particuliers à rembourser
les frais de travaux exécutés d’office à leur compte, dans
l’intérêt public, et de plus à payer les honoraires dus aux ingénieurs
qui ont dirigé ces travaux. Le décret du 7 fructidor
an XII, sur l’organisation du corps des ponts et chaussées,
disposait, dans son article 75, que les honoraires dus aux ingénieurs
par les particuliers seraient recouvrés dans la forme
administrative. Pendant longtemps les agents de l’administration
de l’enregistrement et des domaines ont été chargés du
recouvrement de ces honoraires et de toutes les dépenses faites
d’office par l’administration, au compte des particuliers, dans
l’intérêt du service de la voirie et de la police des eaux. Mais
ce système avait l’inconvénient de compliquer le jugement des
réclamations. L’exécution des contraintes délivrées par les
agents de l’administration des domaines ne pouvait être arrêtée
que par une opposition formée devant les tribunaux civils.
Toutefois ceux-ci devaient surseoir à statuer sur le fond de la
contestation, sur la dette contestée, jusqu’à ce que la juridiction
administrative eût prononcé 2. Un décret du 27 mai 1854
a eu pour but d’éviter toutes ces complications, en confiant
aux percepteurs des contributions directes le soin de recou1
Loi de finances du 25 juin 1857, art. 25.2 Arr. Cons. 2 août 1848 (syndicat des digues d’Allex) , — 1er décembre 1849
(syndicat de la digue de Balafray) , — décision du tribunal des conflits du 20 novembre
1850 (Daube). — Arr. Cons. 12 décembre 1851 (Crispon).29426 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
vrer les mandats exécutoires délivrés par les préfets. En vertu
des instructions du ministre des finances, les percepteurs ont
suivi les formes du recouvrement des contributions directes
et le Conseil d’État paraît avoir admis que cette pratique était
conforme à la législation 1.

Nous avons indiqué avec quelque précision l’étendue et les
limites de la compétence du conseil de préfecture, pour statuer
sur les demandes en décharge ou réduction de contributions
directes. Les mêmes règles s’appliquent pour les réclamations
relatives aux taxes assimilées à ces contributions.
Ainsi le conseil de préfecture a pleine compétence pour statuer,
à l’occasion des demandes en décharge, sur la légalité
de la taxe et sur la régularité des actes administratifs, en
vertu desquels elle a été imposée. Ce principe a été fréquemment
rappelé par le Conseil d’État, notamment à l’occasion
de demandes en décharge de taxes établies pour le curage de
cours d’eau non navigables ni flottables 2.

Ainsi encore l’autorité judiciaire est compétente pour statuer
sur les réclamations relatives à la régularité des actes
de poursuites qui ont été faits dans les formes judiciaires, et
pour statuer sur les demandes en répétition dirigées contre
les percepteurs et fondées sur l’illégalité de la taxe.

293. En matière de contributions indirectes, le contentieux
appartient presque entièrement aux tribunaux de l’ordre
judiciaire. Le principe est posé à cet égard dans l’article
1er de la loi des 7-11 septembre 1790.

Toutefois, dans certains cas exceptionnels, il y a dérogalion
à cette règle. Ainsi, quelques contestations relatives au
recouvrement de l’impôt sur les boissons, qui étaient jugées
1Arr. Cons. 4 mai 1854 (Bousselle et Privat) ,— 17 mars 1857 (Séguin).
3 Il suffit de citer les arrêts du 17 août 1866 (riverains du petit Odon) , — et du
29 mai 1867 (Dulioust).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 427
par le préfet en conseil de préfecture, aux termes des articles
49 et 78 de la loi du 28 avril 1816, doivent l’être par le
conseil de préfecture, d’après l’article 11 de la loi du 21
juin 1865.

Il en est de même des contestations entre les villes et les régisseurs
de leur octroi, et des contestations sur l’interprétation
des baux d’octroi qui s’élèvent entre les fermiers et les
villes. Ces difficultés devaient être jugées par le préfet en conseil
de préfecture, d’après l’article 136 du décret du 17
mai 1809. L’article 11 de la loi du 21 juin 1865 les renvoie
aux conseils de préfecture 1.

293. Les attributions des conseils de préfecture, en matière
de travaux publics, ont une grande importance. Nous y
reviendrons plus tard à l’occasion de chacune des matières du
droit administratif que nous devrons traiter. Mais il est bon
d’indiquer dès à présent toute l’étendue que la jurisprudence
du Conseil d’État a donnée aux dispositions des § 2, 3 et 4 de
la loi du 28 pluviôse an VIII.

Les conseils de préfecture connaissent, en premier lieu, des
contestations qui s’élèvent entre les entrepreneurs de travaux
publics et l’administration, sur le sens et l’exécution des
clauses de leurs marchés.

Pendant longtemps le sens des mots « travaux publics » a
donné lieu à une vive controverse entre l’autorité judiciaire et le
Conseil d’État. On ne voulait comprendre sous cette dénomination
que les travaux exécutés aux frais de l’État, dans l’intérêt
de l’ensemble de la nation, comme si l’État était seul
chargé de la gestion des services publics, destinés à satisfaire
1 La jurisprudence du Conseil d’État assimile les difficultés qui s’élèvent sur l’interpolation
des baux relatifs à la perception des droits de place dans les marchés avec
celles qui s’élèvent sur l’interprétation des baux passés pour la perception des droits
d’octroi. Décrets sur conflit, 8 avril 1852 (Istria) , — et 8 décembre 1859 (Poirier).428 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
les besoins collectifs des citoyens. Aujourd’hui on est arrivé

à une idée plus juste.

On comprend sous la dénomination de travaux publics
tous les travaux qui sont exécutés par les divers organes des
intérêts collectifs en vue d’un service public, c’est-à-dire les
travaux exécutés par l’État, les départements, les communes,
les établissements publics, hospices, fabriques et autres, non
en vue de l’amélioration de leur patrimoine privé, mais dans
un but d’utilité publique, en vue de satisfaire un des besoins
communs des citoyens, la circulation publique, la protection
contre les débordements d’un fleuve, le culte, etc. 1.

A ces travaux ont été assimilés par la législation, les travaux
exécutés par ou pour des associations de particuliers qui
ont entrepris une oeuvre collective, dont l’utilité a paru assez
grande pour mériter que l’administration mit, dans une certaine
mesure, ses agents et ses moyens d’action à leur service.
Nous voulons parler des travaux exécutés par les associations
syndicales autorisées, en vertu de la loi du 21 juin 1865.
D’après l’article 16 de cette loi, les contestations relatives à
ces travaux sont jugées par les conseils de préfecture, comme
les contestations relatives à la répartition des cotisations.

Un des caractères propres des travaux publics ou des travaux
qui y ont été assimilés par la législation, c’est que, pour
se procurer les terrains nécessaires à leur exécution, l’administration
a le pouvoir de recourir à l’expropriation forcée des
propriétaires.
1 Il n’est pas besoin de citer des décisions du Conseil d’État établissant la compétence
du conseil de préfecture pour statuer sur les contestations relatives à l’exécution
de marchés passés pour l’exécution de travaux publics communaux. Ces décisions se
comptent par centaines. Nous citerons seulement une décision sur conflit du 29 novembre
1855 (Barbe) , qui reconnaît que le marché passé par une fabrique d’église
pour les travaux de réparation de l’église, est un marché de travaux publics. Voy.
aussi l’arrêt du 8 mars 1866 (Lafond).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 429
Nous avons signalé la différence qui existe entre les établissements
publics et les établissements d’utilité publique :
les uns qui sont les organes de l’administration, les autres
qui conservent le caractère de personnes privées, alors même
qu’ils font une oeuvre utile au public. Cette différence trouve
ici son application. Les travaux exécutés par un établissement
d’utilité publique ne peuvent être considérés comme
travaux publics dans le sens de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse
an VIII. C’est ce qui a été décidé pour les travaux de
construction du musée Napoléon à Amiens, entrepris aux frais
de la Société des antiquaires de Picardie 1.

Il en est de même pour les travaux d’une église qui a été
construite au moyen de souscriptions volontaires sous la direction
des membres d’une commission librement constituée à
cet effet, travaux commandés et exécutés avant que l’église
fût érigée en succursale et par conséquent avant qu’elle
eût un caractère public et une fabrique régulièrement constituée
pour l’administrer 2.

Mais la controverse n’a pas porté uniquement sur le point
de savoir ce qu’il fallait entendre par travaux publics. Il a été
soutenu que la compétence du conseil de préfecture ne s’étendait
qu’aux difficultés qui s’élevaient en cours d’exécution du
marché, ou du moins à celles qui devaient se résoudre par
application des dispositions du marché lui-même et non par
application des dispositions de la loi, notamment des dispositions
du code Napoléon sur la responsabilité dés entrepreneurs.
Le Conseil d’État a décidé que la compétence du conseil
de préfecture était générale et absolue, qu’elle s’appliquait
a toutes les difficultés qui peuvent s’élever entre l’adminis1
Art: Cons. 19 janvier 1860 (Schullers).2 An. Cons. 12 mai 1868 (fabrique de l’église Saint-Vincent de Paul).450 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
tration et les entrepreneurs de travaux publics, au sujet du
sens et de l’exécution de leurs marchés, soit que les travaux
aient été reçus, soit que la réception n’en ait pas été faite, et
qu’elle s’étendait notamment à l’appréciation de la question
de savoir si l’entrepreneur avait encouru la responsabilité
établie par les articles 1792 et 2270 du code Napoléon 1.

La loi ne parle que des difficultés entre l’administration
et les entrepreneurs. Toutefois les difficultés qui s’élèvent
entre l’administration et les architectes qui dressent les plans
sur lesquels sont exécutés les travaux se rattachent essentiellement
aux contestations sur l’exécution des travaux publics.
Aussi le Conseil d’État a décidé, depuis très-longtemps, qu’il
appartient au conseil de préfecture de statuer sur les débats
relatifs, soit à la responsabilité des architectes, soit à la rémunération
qu’ils réclament, et ce, alors même que les travaux
dont ils ont dressé les plans n’auraient pas été exécutés 2. Il en
est de même pour le cas où les ingénieurs des ponts et chaussées
ont traité avec les villes dans les mêmes conditions que
les architectes, par exemple, pour l’établissement d’un service
de distribution d’eau 5.

Nous devons ajouter que la jurisprudence du Conseil d’Etat
a rattaché aux marchés de travaux publics un certain nombre
de conventions qui avaient avec ces marchés une certaine
analogie, et dans lesquelles les entrepreneurs s’engageaient, au
moins pour partie, à faire certains travaux. Il en est ainsi des
marchés passés par l’administration des prisons pour l’ex1
Voy., en outre de beaucoup d’arrêts qui ont résolu implicitement la question, l’arrêt
du 18 novembre 1852 (département de la Haute-Garonne) , qui la tranche explicitement.8 Le premier arrêt rendu dans ce sens est du 16 novembre 1835 (Perrin). —Parmi
les plus récents on peut citer les arrêts du 16 mars 1857 (Mathieu) , — du 1er mars 1860
Bonnard) , — du 30 novembre 1862 (Brunet) , — du 22 janvier 1863 (Lenormand) ,
— du 11 juillet 1867 (ville de Cannes).5Arr. Cons. 50 juillet 1863 (Bolotc. commune de Champlive) , — 25 janvier 1864
(Mary) , — 26 décembre 1867 (ville du Mans c. Dupuit).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 431
ploitation du travail des détenus ; ces marchés comprenaient,
à l’origine, l’obligation d’entretenir les bâtiments des prisons,
de faire les fournitures nécessaires au service de la prison et
de procurer aux détenus du travail dont les produits étaient
mis dans le commerce par l’entrepreneur 1. Il en est de même
des marchés passés pour le nettoyage des rues des villes 2.
Quant aux marchés pour l’éclairage des rues par le gaz,
les entrepreneurs n’ont pas seulement à fournir le gaz, ils
ont à exécuter des fouilles dans le sol des voies publiques,
pour y placer des tuyaux, à installer des lanternes ; le marché
porte à la fois sur des travaux publics et sur des fournitures.
Or aucune disposition de loi n’attribue aux conseils de préfecture
ni même à la juridiction administrative la connaissance
des difficultés relatives à l’exécution des marchés de
fournitures passés par les communes, même pour les services
publics. Néanmoins le marché ne pouvait être, en cas de
contestation, soumis tantôt à l’autorité judiciaire, tantôt au
conseil de préfecture, suivant qu’il s’agirait d’une clause relative
à la fourniture du gaz ou d’une clause relative à l’exécution
des travaux imposés à l’entrepreneur. Il a été décidé
que les conseils de préfecture devaient connaître de l’exécution
des différentes clauses du marché 5.

Les marchés pour le service des pompes funèbres, qui
doivent être adjugés dans les mêmes formes que les marchés
de travaux publics, en vertu du décret du 18 mai 1806
1 Cette jurisprudence remonte à 1816. — Voy. notamment Arr. Cons. 2 avril 1852
(Baudoin) , —18 mars 1858 (Labelle) , — 19 mai 1864 (Dupuis) , — 7 février 1867
(Vidal).
2Arr. Cons. 10 février 1865 (ville de Marseille) , — 1er mars 1866 (Delbreil) ,
-20 février 1868 (Delbreil).3 Nous nous bornons à citer, parmi de très-nombreuses décisions, les arrêts du 29 mai
1807 (Dehaynin) , — 13 juin 1867 (ville de Dôle) , — 20 juillet 1867 (ville de Schelestadl) ,
- voy. toutefois l’arrêt du 20 mars 1862 (compagnie Grenobloise d’éclairage
au gaz).432 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
(art. 15) , sont assimilés à ces marchés, lorsqu’il s’agit de

juger les réclamations auxquelles ils donnent lieu 1.

Enfin la jurisprudence a considéré comme un contrat relatif
à l’exécution de travaux publics la convention passée
entre une administration publique et un particulier qui offre
de concourir à l’exécution d’un travail, soit en apportant une
somme d’argent déterminée, soit en joignant à la souscription
en argent la cession gratuite d’un terrain, afin que ce
travail soit fait dans un bref délai ou dans certaines conditions
qui lui donnent une satisfaction particulière. Un grand
nombre de contrats de cette sorte ont été passés entre les
communes et les propriétaires riverains de chemins classés
comme vicinaux. Il s’en passe aussi de semblables entre
l’État d’une part, et les départements, les communes ou les
particuliers de l’autre. Les difficultés relatives à l’exécution
de ces conventions sont portées devant les conseils de préfecture
en vertu d’une jurisprudence qui remonte à 1840 2.

En second lieu, les conseils de préfecture connaissent des
contestations qui s’élèvent entre les particuliers et l’administration
ou les entrepreneurs de travaux publics, qui sont en son
lieu et place, pour les torts et dommages résultant de l’exécution
des travaux.

Nous aurons à donner de longues explications sur l’application
des dispositions de la loi du 28 pluviôse an VIII à ce
sujet. En ce moment, nous devons nous borner à dire, pour
caractériser les attributions du conseil de préfecture, que la
législation et la jurisprudence du Conseil d’État ont plutôt
1Arr. Cons. 30 mars 1844 (Dutil) , — 25 juin 1857 (Pector) , — 18 mars 1858
(Pector) ,— 7 avril 1864 (entreprise des pompes funèbres générales de France).2 Il suffit de citer on ce moment les arrêts du 5 février 1854 (ville de Bayeux) , —
30 avril 1865 (de Montalembert) , — le décret sur conflit du 5 mars 1864 (Christophini) ,
— l’arrêt du 51 janvier 1807 (ville de la Ciotat) , — et le décret sur conflit du
21 mai 1867 (ville de Nice).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 433
restreint qu’étendu les dispositions de la loi de l’an VIII.
Depuis 1810 le règlement des indemnités dues pour l’expropriation
des terrains nécessaires à l’exécution d’es travaux
publics n’appartient plus à ces conseils. D’autre part, nous
avons déjà dit, en exposant les règles du contentieux administratif,
que les dommages autres que la dépossession des immeubles
qui sont causés par l’exécution des travaux publics
ne donnent lieu à des débats de la compétence du conseil de
préfecture qu’autant que les faits qui les ont causés se sont
accomplis en vertu des ordres de l’administration ou avec son
autorisation, et en suivant les formes spéciales prescrites par
la législation pour garantir les droits des particuliers 1. Enfin
il faut ajouter qu’une jurisprudence récente du Conseil d’État
a établi qu’il n’appartient pas au conseil de préfecture
de statuer sur les demandes d’indemnité formées à raison des
accidents se rattachant à l’exécution de travaux publics, par
suite desquels des particuliers ont été blessés ou tués 2.

On peut ranger dans la catégorie des contestations relatives
à l’exécution des travaux publics, le règlement des indemnités
réclamées par les propriétaires riverains d’un cours
d’eau devenu nouvellement navigable, à raison de l’établissement
d’un chemin de halage le long de la rivière. Un droit
à indemnité est reconnu aux riverains par le décret du 22 janvier
1808.

294. Les attributions des conseils de préfecture relatives
au domaine national sont de diverses sortes. Ce ne sont que
des attributions exceptionnelles ; car, en principe, nous avons
dit que les actes de gestion du domaine de l’État sont régis
1 Voy. p. 375 et la note 1 p. 576.a Voy. notamment l’arrêt du 15 décembre 1865 (ville de Paris c. dame Buchi) ,—
le décret sur conflit du 15 décembre 1866 (Auroux)  et l’arrêt du 15 avril 1868 (ville
de Paris c. Van Ruisselberg).434 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
par les principes du droit civil, que les contestations auxquelles
ils donnent lieu sont portées devant les tribunaux civils.
Mais, par exception, les contestations relatives à certains
actes de gestion du domaine de l’État donnent lieu à
des contestations portées devant la juridiction administrative,
La loi du 28 pluviôse an VIII, inspirée à cet égard nar des
motifs politiques que nous avons indiqués, avait chargé le
conseil de préfecture de statuer sur le contentieux des domaines
nationaux.

Au début, la compétence des conseils de préfecture en cette
matière était excessivement étendue ; elle a été successivement
restreinte par la jurisprudence du Conseil d’État. On aurait
pu la restreindre encore davantage dans ces derniers temps et
décider qu’elle ne s’appliquait qu’aux ventes des biens du
clergé et des émigrés faites dans la période révolutionnaire.
Le Conseil d’État n’a pas cru pouvoir aller jusque-là.

D’après la jurisprudence actuelle, les conseils de préfecture
connaissent donc des contestations qui peuvent s’élever sur
la validité des ventes de biens de l’État, sur les demandes en
résolution des ventes. Ils déterminent le sens et la portée des
actes anciens aussi bien que des actes nouveaux 1.

Quand nous toucherons à la matière des cours d’eau et des
indemnités dues aux usiniers en cas de chômage, on verra
quelles sont les difficultés que peut soulever l’interprétation
de ventes nationales faites à l’époque révolutionnaire, et qui
ont attribué aux acquéreurs des droits à la jouissance des
eaux.

Les conseils de préfecture ont encore, en vertu des arti1
Les décisions les plus récentes rendues en ce sens sont les arrêts du 14 décembre
1863 (Hesse) , — 8 mars 1866 (Hottot) , — 9 mai 1807 (Damour) , — 1er août 1867
(Lesca).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 435
cles 50, 64, 65 et 67 du code forestier, des attributions relatives
à la gestion des forêts et aux droits d’usage qui y sont
exercés par les habitants des communes.

Ils statuent sur les contestations qui s’élèvent entre l’État
et les fermiers des sources minérales qui lui appartiennent
1.

Ils connaissent encore des contestations entre l’administration
et les fermiers des bacs et bateaux établis pour le passage
des rivières 2.

395. Les attributions des conseils de préfecture relativement
à l’administration des communes et établissements publics
ont été nombreuses. Il nous paraît inutile d’éuumérer
celles qui n’ont plus qu’un intérêt historique, ou qui sont
tout exceptionnelles et à peu près inconnues dans la pratique.


Il suffit de dire que les conseils de préfecture connaissent
des contestations relatives aux partages des biens communaux
5, et aux usurpations de ces biens quand l’usurpation se
place entre 1795 et l’an XII, époque où elle pouvait se commettre
sous prétexte de partage 4 ; — des contestations entre
l’administration forestière et les communes et établissements
publics quand l’administration forestière veut convertir en
bois des terrains qui servent au pâturage des bestiaux 5 et, en
outre, des contestations,entre les communes et les propriétaires
de bois grevés de droits d’usage, lorsque ces propriétaires
veulent s’exonérer d’un droit d’usage en payant une indemnité,
et que les communes soutiennent que ce droit est pour
1 Arrêté du 5 floréal an VIII, art. 2.2 Loi du 6 frimaire an VII, art. 1 à 7, 55 et suivants. — Arr. Cons. 22 décembre
1859 (Canouet).
3 loi du 10 juin 1795, section V, art. 1 et 2.
1 Avis du Conseil d’État, approuvé par l’Empereur, le 18 juin 1809.
Code forestier, art. 90.436 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
leurs habitants d’une absolue nécessité 1 ; — des contestations
entre les départements et les hospices au sujet des indemnités
qui peuvent être réclamées de ces établissements
pour l’entretien des asiles d’aliénés 2.

396. En, matière d’élections aux conseils municipaux,
d’arrondissement ou généraux, les conseils de préfecture sont
juges de la validité des opérations, qui peuvent être attaquées
devant eux soit par les électeurs et les candidats, soit même
par le préfet. Ils doivent seulement surseoir à statuer lorsque
l’éligibilité du candidat est contestée, et que celte question
ne peut se résoudre que par l’appréciation d’une question
d’âge, de domicile ou de nationalité. C’est aux tribunaux
qu’il appartient de statuer sur ces divers points 5.

Ils statuent sur les réclamations des membres des conseils
municipaux qui ont été déclarés démissionnaires par le
préfet*.

Ils statuent encore sur les difficultés relatives aux élections
des membres des commissions syndicales instituées pour représenter
les sections de commune.

Ils connaissent en outre des contestations auxquelles peuvent
donner lieu la formation des listes des électeurs auxquels
il appartient de nommer les membres des conseils de
prud’hommes, et les opérations électorales elles-mêmes. On
fait la même distinction que pour les élections municipales
et départementales, quant à la compétence du conseil de préfecture5.


297. Enfin nous avons annoncé, pour terminer cette pre1
Code forestier, art. 64 et 121.2 Loi du 50 juin 1838. art. 28.3 Loi du 22 juin 1833, art. 51 et 52, — loi du 5 mai 1855, art. 45, 46 et 47.
4 Loi du 5 mai 1855, art. 12 et 20.
5 Loi du 1er juin 1853, art. 8.DBS CONSEILS DE PRÉFECTURE. 437
mière catégorie, des attributions du conseil de préfecture
qui ne peuvent pas se grouper sous une dénomination commune.


Ainsi le conseil de préfecture a diverses attributions en matière
d’ateliers dangereux, insalubres et incommodes. Il statue
sur les recours des industriels contre les arrêtés du souspréfet
qui ont refusé d’autoriser des ateliers de troisième
classe, — et sur les oppositions des voisins contre les arrêtés
du sous-préfet et du préfet qui ont autorisé des établissements
de troisième, de deuxième et de première classe 1.

Il prononce sur les recours contre les décisions des conseils
municipaux qui déclarent un logement insalubre et prescrivent
des mesures d’assainissement. Il peut même interdire
complétement l’habitation de jour et de nuit d’un logement
qu’il est impossible d’assainir 2.

Il prononce sur les réclamations relatives au bornage des
zones des servitudes défensives établies autour des places
fortes 3.

En matière de mines, il statue sur les contestations relatives
à l’exécution des travaux d’asséchement des mines*, —
et sur les demandes d’indemnité à payer par les propriétaires
de mines, à raison des travaux ou recherches antérieurs à
l’acte de concession 5.

Il statue sur les réclamations contre les arrêtés du préfet
qui interdisent, sur la demande d’un propriétaire de source
minérale qui a été déclarée d’utilité publique, les travaux
1 Décret du 15 octobre 1810, art. 7 et 8 ; décret du 25 mars 1852, art. 2, tableau
B, 7°.2 Loi du 13 avril 1850, art. 6 à 10.
5 Décret du 10 août 1855, art. 20.
4 Loi du 27 avril 1838, art. 5.5 Loi du 21 avril 1810, art. 46.438 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
entrepris par un propriétaire voisin et qui pourraient nuire

à la source 1.

Enfin la loi sur la pêche, en date du 51 mai 1865, donne
au conseil de préfecture le pouvoir de fixer les indemnités
auxquelles auraient droit les propriétaires riverains des cours
d’eau qui seraient privés du droit de pêche par suite des décrets
qui doivent, en vue de favoriser la reproduction du
poisson, interdire la pêche dans certaines parties de cours
d’eau.

Le conseil de préfecture règle aussi, d’après la même loi,
les indemnités auxquelles peut donner lieu l’établissement,
dans les barrages existants, de passages appelés échelles, destinés
à assurer la libre circulation du poisson.

398. Nous avons maintenant à exposer les attributions
des conseils de préfecture en matière répressive.

On a souvent dit que la loi du 28 pluviôse an VIII avait
déjà donné un pouvoir répressif à ces conseils en les chargeant
de statuer sur les difficultés qui s’élèveraient en matière
de grande voirie ; c’est une erreur. Cette disposition,
qui n’a reçu dans la pratique qu’un très-petit nombre d’applications,
a toujours été entendue dans un sens tout différent
2.

C’est la loi du 29 floréal an X qui la première a attribué
1 Loi du 14 juillet 1856, art. 4.2 Ainsi, c’est en invoquant cette disposition que le Conseil d’État a confirmé un conflit
élevé au sujet d’une contestation sur l’exécution d’un marché passé avec la ville de
Paris pour l’arrosement de la route de Neuilly jusqu’à l’entrée du bois de Boulogne
par la porte Maillot (ord. 17octobre 1854, Dorival c.ville de Paris) , — et un autre
conflit élevé au sujet d’une demande d’indemnité formée par l’entrepreneur du délestage
des navires dans un port de commerce (ord. 1er avril 1840, Girard et Denis c. l’État).
Le Conseil d’État s’est encore fondé sur cette disposition pour décider qu’il appartenait
au conseil de préfecture de statuer sur la question de savoir si les riverains des
routes sont tenus de supporter le rejet sur leurs propriétés des terres provenant du
curage des fossés des routes (Arr. Cons. 21 juillet 1849 (Guillaume) , — voy ; aassi
19 décembre 1867 (Herran).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 439
un pouvoir répressif au conseil de préfecture. Puis ce pouvoir
s’est singulièrement agrandi. Voici l’énumération sommaire
des cas où il s’exerce :

Le conseil de préfecture est juge des contraventions aux
lois et règlements sur la police de la grande voirie, comprenant
les routes, fleuves, canaux navigables 1 ; à Paris le mot
grande voirie a un sens particulier ; — sur la police des
chemins de fer 2, — sur la police des ports maritimes de
commerce 3, — sur certaines parties de la police du roulage 4,
— sur la police des lignes télégraphiques 5.

Il est juge des contraventions aux règles établies pour la
conservation des travaux de desséchement, des digues contre
les torrents, rivières et fleuves et des ouvrages à la mer 6, —
aux dispositions de la loi du 28 mai 1858 qui interdisent la
construction de digues, dans les vallées déclarées submersibles,
sans une autorisation préalable, — aux règles relatives aux
servitudes imposées à la propriété autour des places de guerre
et des postes militaires 7, — et aussi autour des magasins de
poudre de la guerre et de la marine 8.

Enfin il statue sur les contraventions aux règles établies
pour l’exploitation des carrières, lorsqu’il s’agit de faits qui
porteraient atteinte à la conservation des ouvrages publics,
routes, canaux, rivières, ponts.

Le conseil de préfecture n’est juge que des faits qualifiés
contraventions, c’est-à-dire des infractions à la règle qui sont
punissables sans même que l’auteur du fait eût mauvaise in1
Loi du 29 floréal an X.
2 Loi du 15 juillet 1845.3 Décret du 10 avril 1812.4 Loi du 50 mai 1851.5 Décret du 27 décembre 1851.
6 Loi du 16 septembre 1807.7 Loi du 17 juillet 1819 et décret du 10 août 1855.8 Loi du 22 juin 1854 ;440 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
tention. Mais il y a entre ces contraventions et celles que juge
le tribunal de simple police cette différence assez considérable,
que le conseil de préfecture peut prononcer des amendes
qui s’élèvent jusqu’à 500 francs, tandis que le juge de paix
ne peut dépasser 15 francs.

Par une assez singulière anomalie, le conseil de préfecture
a une moitié de juridiction répressive pour les anticipations
sur les chemins vicinaux. Il peut ordonner la restitution du
terrain usurpé. Il ne peut pas prononcer l’amende ; c’est le
tribunal de simple police seul qui pourrait la prononcer. Ce
partage d’attributions a été établi par une longue jurisprudence
du Conseil d’État, fondée sur la combinaison de la loi
du 9 ventôse an XIII, article 8, avec l’article 479, n° 11, du
code pénal 1.

Enfin le conseil de préfecture a des attributions en matière
de comptabilité publique.

Il est chargé d’apurer les comptes des receveurs des communes,
des receveurs d’octroi, d’hospices et autres établissements
de bienfaisance, lorsque le revenu n’excède pas
30,000 francs.

Il est aussi chargé par l’article 16 de la loi du 21 juin
1865 d’apurer, dans les mêmes conditions, les comptes des
receveurs des associations syndicales autorisées.

Il reçoit également les comptes des individus qui, sans être
comptables, se sont ingérés dans le maniement des deniers
communaux.

Nous traiterons de toutes ces attributions quand nous parlerons
de la Cour des comptes, car c’est à la Cour des
comptes que ressortit le conseil de préfecture pour cette partie
de ses attributions, qui s’exerce lors même qu’il n’y a pas de
1 Voy. notamment l’arrêt du 30 janvier 1868 (préfet de la Sarthe).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 441
contestation et qui, à ce double titre, a un caractère spécial.

300. Telles sont les attributions contentieuses des conseils
de préfecture.

Chaque conseil de préfecture les exerce pour les faits qui se
sont passés dans la circonscription du département où il
siége.

Toutefois, pour les faits qui sont de nature à s’accomplir
dans une série de départements, et qui seraient régis par le
même acte, il peut être dérogé à cette règle. Ainsi les cahiers
de charges des compagnies concessionnaires de chemins
de fer qui traversent plusieurs départements, stipulent que
les difficultés qui s’élèveraient entre l’État et les compagnies
sur le sens et l’exécution de leur marché, qui est un marché
de travaux publics, seront jugées par tel conseil de préfecture.
Pour les compagnies dont les chemins aboutissent à
Paris, c’est le conseil de préfecture de la Seine.
§ 2. — PROCÉDURE A SUIVRE DEVANT LES CONSEILS DE PREFECTURE501. Sources des règles relatives à cette procédure. — Divisions.502. Caractères propres de la procédure devant les juridictions administratives.503. Introduction de l’affaire.504. Instruction de l’affaire.305. Modes de vérification des faits contestés.506. Introduction et instruction des affaires en matière de contributions
directes.
307. Introduction et instruction en matière d’élections.
308. — — en matière répressive.509. Préparatifs de l’audience publique.
310. Audience publique.
511. Récusation.312. Jugement.— Éléments essentiels de la décision du conseil de préfecture.
313. Différentes espèces de décisions.
314. Expédition et exécution des décisions.
315. Recours contre les décisions du conseil de préfecture.
316. Renseignements statistiques.30442 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
301. Voyons maintenant le mode de procéder des conseils
de préfecture, les règles qu’ils doivent suivre et celles
que doivent suivre les parties qui se présentent devant ces
conseils.

La procédure des conseils de préfecture n’est pas écrite
dans un code général, comme le code de procédure civile.
Elle ne s’est pas régularisée immédiatement, surtout dans
son ensemble. Mais, depuis quelques années, on a fait à ce
point de vue des progrès considérables, qui vont bientôt être
complétés et couronnés par un travail dont le Conseil d’Etat
est saisi en ce moment.

Dans l’état actuel des choses, nous trouvons certaines règles
spéciales sur les formes et les conditions des décisions dans
divers actes du chef de l’État et dans la loi du 21 juin 1865.
Nous trouvons dans un règlement d’administration publique,
en date du 12 juillet 1865, une série de règles sur l’introduction
des affaires devant le conseil de préfecture, la formation
des dossiers, les communications aux administrations et aux
parties intéressées, l’organisation des séances, la rédaction,
l’expédition et la conservation des décisions prises par le conseil.
De plus, la loi du 21 juin 1865 dispose qu’un règlement
d’administration publique déterminera provisoirement :
1° les délais et les formes dans lesquels les arrêtés contradictoires
ou non contradictoires des conseils de préfecture peuvent
être attaqués ; — 2° les règles à suivre pour les moyens
que le conseil de préfecture doit employer, afin de s’éclairer
sur les faits contestés devant lui, notamment les enquêtes,
les expertises et les visites de lieux ; — 5° ce qui concerne
les dépens, — et elle ajoute qu’il sera statué par une loi dans le
délai de cinq ans. En attendant ce règlement, ces divers points
sont régis par la jurisprudence du Conseil d’État, qui s’est
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 445
inspirée tantôt des dispositions du décret du 22 juillet 1806
qui régit sa propre procédure, tantôt des dispositions du
code de procédure civile.

De plus, pour certaines matières, il y a des procédures
spéciales établies par des lois ou règlements. Il y en a en
matière de contributions directes, — de police du roulage,
— de servitudes militaires, — d’élections. Il y a aussi quelques
dispositions spéciales de procédure en matière de travaux
publics.

Nous n’entrerons pas dans les détails de celte procédure 1,
nous voulons seulement en donner la clef pour mettre nos
lecteurs à même de l’étudier avec fruit. Nous nous bornerons
à indiquer les grandes lignes, les traits caractéristiques, les
principales règles suivies pour l’introduction des affaires, —
pour l’instruction, —les décisions, — l’exécution des décisions.


303. Une observation essentielle domine tout le système
de la procédure en matière administrative, c’est que 1'instruction
s’y fait par écrit.

Ce mode de procéder, exceptionnel devant les tribunaux
de l’ordre judiciaire, est au contraire la règle constante en
matière administrative. Cela n’empêche pas sans doute certaines
juridictions, notamment les conseils de préfecture et
le Conseil d’État, de tenir des audiences publiques, d’entendre
les observations orales des parties ou de leurs mandataires
et défenseurs, et celles des agents de l’administration. Mais
la base de la procédure est dans les écrits soumis aux juges,
écrits qui ne contiennent pas seulement les conclusions, c’est1
Pour ces détails on peut consulter l’ouvrage de M. Serrigny que nous avons déjà
fonctionné, et le Code d’instruction administrative de M. Chauveau, doyen de la
faculté de droit de Toulouse, 5° édition.444 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
à-dire le but du procès, mais les moyens sur lesquels se fonde
la réclamation.

Ce système permet une instruction contradictoire bien plus
sûre ; il empêche les surprises d’audience, les pertes de
temps ; il donne, nous en pouvons parler par expérience,
d’excellents résultats, au point de vue de la bonne expédition
des affaires.

Un second caractère de la procédure administrative, c’est
qu’on a cherché à simplifier les formes et à éviter les frais.
Un troisième caractère essentiel de cette procédure, c’est
que c’est le juge qui la dirige. Sans doute il n’a pas le pouvoir
de statuer au delà de ce qui lui est demandé. Mais, pour
arriver à rendre bonne justice, il a le droit de chercher luimême
la lumière là où il croit pouvoir la trouver, et d’ordonner
la production des pièces qui lui paraîtraient nécessaires
et qui n’auraient pas été apportées par les parties.

Ces trois caractères forment le cachet propre de la procédure
administrative, et ils procurent aux justiciables des
avantages que la juridiction des tribunaux civils ne leur donnerait
pas.

303. Comment s’introduit une affaire ? Il y a pour l’introduction
comme pour l’instruction des affaires des règles
générales et des règles spéciales à certaines matières.

Voyons d’abord les règles générales, celles qui sont suivies
notamment pour les difficultés relatives à l’exécution des
marchés de travaux publics ou de dommages causés par ces
travaux.

Une affaire peut être introduite, soit par un particulier,
soit par une administration: le maire au nom de la commune,
le préfet au nom du département ou de l’État.
L’affaire s’introduit non pas par une assignation donnée à
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 445
l’adversaire, comme devant les tribunaux de l’ordre judiciaire,
mais par une demande adressée au juge ; et, dans
aucun cas, le ministère d’huissier n’est nécessaire. C’est le
juge qui ordonne, ainsi qu’on va le voir, la communication
à l’adversaire, et elle se fait sans frais.

C’est seulement en matière répressive que le contrevenant
est cité par l’administration à comparaître devant le conseil
de préfecture et à produire ses moyens de défense. Du reste,
dans ce cas encore, la citation se fait sans frais, aux termes
de l’article 8 du décret de 1865, par un agent, de l’administration
.

Ainsi la demande est déposée au greffe du conseil de préfecture.
Le greffier la reçoit, l’enregistre, la marque d’un
timbre qui constate la date de l’arrivée ; puis il la remet au
préfet présidant le conseil de préfecture ou au conseiller qui
fait les fonctions de vice-président.

Ici commence l’instruction.

304. Pendant longtemps, l’introduction et l’instruction
des affaires se sont faites assez irrégulièrement, et pour la
plus grande partie, en dehors du conseil de préfecture. Il n’y
a eu de greffe établi dans tous les départements qu’en vertu
du décret du 50 décembre 1862. En l’absence d’un greffe,
les dossiers reçus à la préfecture étaient répartis dans les
bureaux suivant l’objet de l’affaire. Sur la proposition des
bureaux, le préfet ordonnait des mesures d’instruction, puis
il saisissait le conseil de préfecture quand il croyait l’instruction
complète. Quelquefois même il refusait de le saisir.

Le décret du 12 juillet 1865 a changé cette pratique. Les
parties saisissent directement le conseil de préfecture ; et
c’est le conseil qui dirige l’instruction.

Le préfet ou le vice-président désigne un rapporteur. Le
446 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
rapporteur examine la demande et propose au conseil de préfecture
les moyens d’instruction. Sur sa proposition, le conseil
de préfecture ordonne d’abord la communication de la
demande à l’adversaire, que cet adversaire soit un particulier
ou une administration.

La communication se fait par l’intermédiaire du greffier ;
seulement il y a une différence dans la forme. Si le demandeur
est l’administration qui agit contre un particulier, la
demande n’est pas transmise au particulier. Il est averti par
une lettre du greffier notifiée administrativement, et dont il
donne reçu, qu’elle est au greffe, et qu’il peut en prendre
connaissance par lui-même ou par un mandataire, pour
fournir ses défenses dans un délai de…, fixé par le conseil
de préfecture. Si le demandeur est un particulier qui a pour
adversaire l’administration, le dossier est transmis aux
agents de l’administration pour qu’ils aient à fournir leurs
défenses. Leur caractère public est une garantie qu’ils ne
feront pas disparaître la pièce qui sert de base à la demande,

Quant à la communication des réponses, elle doit se faire,
selon nous, aussi bien que la communication des demandes.
Le décret porte que le conseil de préfecture règle ces communications.
Mais on n’a pas voulu lui laisser la liberté de ne
pas les ordonner, sauf peut-être le cas où l’obligation qui lui
serait imposée de statuer dans un certain délai ne le permettrait
pas ; par exemple, en matière d’élections, il doit
statuer dans le mois qui suit la réception des pièces.

L’affaire ainsi instruite revient au rapporteur.

305. Mais il se peut, on l’a vu pour les matières judiciaires,
que les écritures échangées ne suffisent pas pour
éclairer le juge. Certains faits sont contestés. Il faut que le
conseil de préfecture puisse s’éclairer à ce sujet.
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 447
Il devait avoir nécessairement le pouvoir, et dans certains cas
même, la loi lui a imposé l’obligation d’ordonner une vérification.
C’est ce qui a lieu, par exemple, quand le conseil de
préfecture est saisi d’une demande en indemnité pour dommages
causés par des travaux publics : l’art. 56 de la loi du
16 septembre 1807 exige qu’en pareil cas, il soit procédé à
une expertise, dont il règle les formes.

L’expertise n’est pas le seul moyen dont puisse se servir
le conseil de préfecture. Il a à sa disposition les enquêtes
 ; la pratique est constante à cet égard, notamment
en matière de réclamations relatives à la validité des opérations
électorales. Il en est de même pour les descentes
d’un des membres du conseil de préfecture sur les lieux litigieux.
Et nous ne voyons pas de raisons pour qu’il ne puisse
pas ordonner un interrogatoire des parties sur faits et articles
et une vérification d’écritures. Mais il ne pourrait pas
statuer sur une question de faux : cela sortirait de ses attributions.


Quant aux formes des expertises, enquêtes et autres moyens
de vérification, il est difficile de les indiquer d’une manière
très-précise. Lorsque la loi spéciale a parlé, il faut la suivre.
Par exemple, la loi du 16 septembre 1807 règle, dans son
article 56, les formes de l’expertise qu’elle ordonne. Nous les
expliquerons en traitant des dommages causés par l’exécution
des travaux publics, mais ces règles ne s’appliquent qu’au
cas spécial prévu par la loi. Dans les autres cas, on suit autant
que possible les règles du code de procédure civile, en
les simplifiant. Nous sommes obligé d’avouer que la jurisprudence
du Conseil d’État a un peu varié, mais le règlement
d’administration publique prévu parla loi du 21 juin 1865
mettra fin aux incertitudes.
448 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Tel est le mode généralement suivi pour l’instruction des
affaires.

306. Mais avant de passer à la préparation de la décision
et à la décision elle-même, il faut dire un mot du mode spécial
d’introduction et d’instruction des affaires dans certains
cas.

En matière de contributions directes, il y a une procédure
spéciale qui est également suivie ou imitée pour les taxes
assimilées à ces contributions. Cette procédure est réglée par
la loi du 21 avril 1832, clans ses articles 28 et 29.

La demande n’est pas déposée au greffe du conseil de préfecture.
Elle est déposée à la sous-préfecture, dans les trois
mois à dater de la publication du rôle. Le contribuable est dispensé
de l’écrire sur papier timbré, quand la cote ne dépasse
pas 50 francs. La pétition est renvoyée au contrôleur, qui
vérifie les faits et qui prend, selon la nature de l’impôt, l’avis
des répartiteurs ou seulement celui du maire.

En matière de taxes assimilées, le contrôleur est supplée
par l’agent du service intéressé : par exemple, par les ingénieurs
des ponts et chaussées pour une taxe de curage.

Le contrôleur transmet le dossier et son avis au directeur
du département. Si le directeur est d’avis que la démande est
fondée, il envoie le dossier au conseil de préfecture.

Si le directeur est d’avis que la demande n’est pas fondée,
il envoie le dossier avec son avis à la sous-préfecture ; et le
réclamant est averti qu’il a un délai de dix jours pour prendre
connaissance de cet avis et produire des observations ou
demander l’expertise. Dans le cas où le réclamant demande
l’expertise, on y procède, sans que le conseil de préfecture
ait besoin de l’ordonner, dans des formes spéciales. Le contribuable
est en outre mis en demeure de déclarer s’il entend
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 449
présenter des observations orales. C’est alors seulement que
l’affaire est transmise au greffe du conseil de préfecture, où
elle arrive tout instruite.

307. En matière d’élections, la demande n’a pas besoin
d’être déposée au greffe du conseil de préfecture. Aux termes
de l’article 51 de la loi du 21 juin 1853 et de l’article 45
de la loi du 5 mai 1855, elle peut être présentée devant le
bureau qui préside aux opérations, et elle doit être alors consignée
au procès-verbal. Elle peut être encore déposée à la
mairie ou à la sous-préfecture.

308. En matière répressive, il y a un mode spécial d’introduction
et d’instruction des affaires qui avait été établi
d’abord dans la loi du 50 mai 1851, spéciale à la police du
roulage (art. 22, 23 et 24) , puis dans le décret du 10 août
1853 (art. 41 à 44) sur les servitudes militaires.

Il a été généralisé, avec quelques simplifications, pour toutes
les matières où le conseil de préfecture exerce un pouvoir
répressif, dans l’article 8 du décret du 12 juillet 1865, qui
est ainsi conçu :

« Lorsqu’il s’agit de contraventions, il est procédé comme
il suit, à moins qu’il n’ait été établi d’autres règles par la
loi.

« Dans les cinq jours qui suivent la rédaction d’un procèsverbal
de contravention et son affirmation quand elle est exigée
, le sous-préfet fait faire au contrevenant notification de
la copie du procès-verbal ainsi que de l’affirmation, avec citation
devant le conseil de préfecture.

« La notification et la citation sont faites dans la forme
administrative.

« La citation doit indiquer au contrevenant qu’il est tenu
de fournir ses défenses écrites dans le délai de quinzaine à
450 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
partir de la notification qui lui est faite et l’inviter à faire
connaître s’il entend user du droit de présenter des observations
orales. Il est dressé acte de la notification et de la citation
 ; cet acte doit être envoyé immédiatement au sous-préfet ;
il est adressé par lui, sans délai, au préfet, pour être transmis
au conseil de préfecture et y être enregistré comme il
est dit en l’article 1er.

« Lorsque le rapporteur a été désigné, s’il reconnaît que les
formalités prescrites dans les troisième et quatrième alinéas
du présent article n’ont pas été remplies, il en réfère au
conseil pour assurer l’accomplissement de ces formalités. »

309. Ainsi l’affaire est instruite. Le rapporteur doit faire
alors son travail personnel. Il doit, d’après le décret du 12
juillet 1865, préparer un rapport écrit et un projet de décision.
(Art. 9.) Puis il remet le dossier au secrétaire greffier,
qui le transmet au commissaire du gouvernement pour que
celui-ci étudie les pièces et se prépare à donner ses conclusions.


Nous approchons de la décision. Elle doit se rendre après
discussion en audience publique. Cette règle a été posée,
après une longue attente, par le décret du 30 décembre
1862, et elle a été confirmée par la loi du 21 juin 1865.
Il n’y a d’exception que pour les décisions en matière de
comptabilité qui ont un caractère spécial.

La séance publique exige des préliminaires. Quand le
commissaire du gouvernement est prêt, il s’entend avec le président
du conseil pour arrêter le rôle d’une séance publique.
Il propose ; le président décide quelles seront les affaires jugées
en cette séance.

Les parties qui ont fait connaître l’intention de présenter
des observations orales doivent être averties, d’après l’arti-

DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 451

de 11 du décret de 1865, par une lettre du greffier, quatre
jours au moins à l’avance. Les agents de l’administration
sont avertis également.

Les ingénieurs des ponts et chaussées, notamment, sont
appelés à défendre l’État devant les conseils de préfecture.
Cette règle est établie par une circulaire du ministre des travaux
publics, en date du 10 décembre 1864.

310. L’audience publique se tient au jour qui a été
indiqué.

Le conseil de préfecture a, pour faire respecter sa dignité,
durant les audiences publiques, les mêmes moyens que les
tribunaux civils. L’article 85 et les articles 88 et suivants du
code de procédure sont déclarés applicables à ces audiences
par l’article 15 de la loi du 21 juin 1865.

Il doit être composé d’au moins trois membres pour pouvoir
délibérer. (Art. 12 de l’arrêté du 19 fructidor an IX.) 
Nous avons déjà dit comment il est pourvu à la suppléance
des membres du conseil de préfecture absents ou empêchés.

La séance est présidée par le préfet ou par le conseiller
vice-président.

Le rapporteur lit son rapport, sans lire publiquement le
projet de décision qu’il a préparé. Les parties présentent
leurs observations, soit en personne, soit par mandataire. Il
s’agit non pas de plaidoiries, mais d’observations simples,
sans prétentions oratoires, destinées à mettre en lumière le
litige, tel qu’il est exposé dans les mémoires écrits. Puis le
commissaire du gouvernement donne ses conclusions. Il les
donne dans toutes les affaires, d’après l’article 5 de la loi
du 21 juin 1865.

311. Mais avant d’indiquer les conditions dans lesquelles
est rendue la décision du conseil de préfecture, nous devons
452 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
parler d’un incident qui peut se soulever devant ce conseil
comme devant les tribunaux de l’ordre judiciaire : nous voulons
parler de la récusation d’un des juges.

On a vu, parmi les règles de la procédure civile, qu’un
juge pouvait être récusé par les parties ou par l’une d’elles,
lorsqu’il se trouvait dans des conditions qui pouvaient faire
suspecter son impartialité.

Ce principe est-il applicable en matière de procédure administrative ?
On ne peut en douter. L’arrêté du 19 fructidor an IX
prévoit la nécessité d’appeler des suppléants pour compléter
le conseil de préfecture en cas de récusation ; et le Conseil
d’État a plus d’une fois discuté la question de savoir si telle
ou telle situation donnerait lieu à récusation 1. Mais, dans
l’application, on ne suit pas toutes les règles tracées parle
code de procédure civile.

Le législateur a voulu faire participer les agents de l’administration
à l’exercice de la justice administrative, et ce
serait aller contre l’esprit de cette législation que de récuser,
par exemple, le préfet, en se fondant sur ce qu’il aurait signé
le marché de travaux publics sur l’exécution duquel on
discute, ou la décision qu’on attaque.

La récusation ne pourait être invoquée, à moins de disposition
expresse, contre les membres des juridictions administratives,
que dans les cas où, par suite de faits qui ne seraient
pas relatifs à leurs fonctions, ils se trouveraient dans
une situation qui pourait influer sur leur décision ; par
exemple s’ils étaient parents ou alliés jusqu’au degré de cousin
issu de germain de l’une des parties, s’ils avaient
1Arr. Cons. 20 juin 1852 (canal de Beaucaire) , — 5 février 1859 (Bâtisse)  (Voy.
dans le Recueil des arrêts du conseil, de M. Lebon, les conclusions données par
M. Leviez, commissaire du gouvernement, au sujet de l’affaire Bâtisse) ,—22 mai 1865
(Election d’Argelès).
donné un conseil sur le procès, s’ils se trouvaient enfin dans
une des siluations analogues, prévues par l’article 378 du
code de procédure civile.

312. Le conseil de préfecture délibère hors de la présence
des parties (art. 9 de la loi du 21 juin 1865). En cas de
partage, la loi du 28 pluviôse an VIII attribue voix prépondérante
au préfet. Quand le préfet est absent du département,
le fonctionnaire qui le remplace a évidemment le même
privilége. Mais ce privilége ne peut s’étendre au vice-président
du conseil. La loi ne le lui a pas donné. Comment est-il
donc procédé en ce cas ? D’après l’arrêté du 19 fructidor
an IX, on appelle un membre du conseil général, comme dans
le cas où le nombre des membres du conseil de préfecture
est insuffisant.

Après le délibéré, la décision motivée est prononcée publiquement
(art. 9 de la loi de 1865).

Le décret du 12 juillet 1865, dans son article 13, indique
les principales conditions que doit remplir la décision pour
être régulière. En voici les termes :

« Les arrêtés pris par les conseils de préfecture dans les
affaires contentieuses mentionnent qu’il a été statué en
séance publique. Ils contiennent les noms et conclusions
des parties, le vu des pièces principales et des dispositions
législatives dont ils ont fait l’application. Mention y est
faite que le commissaire du gouvernement a été entendu.
Us sont motivés. Les noms des membres qui ont concouru
à la décision y sont mentionnés. La minute est signée par
le président, le rapporteur et le secrétaire-greffier. »

Nous devons signaler ici une différence entre la rédaction
des décisions des juridictions administratives et celle des décisions
de l’autorité judiciaire.
454 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Les décisions des conseils de préfecture, comme celles du
Conseil d’État, sont intégralement l’oeuvre du juge. Le juge
constate d’abord la demande qui lui est soumise, les défenses
qu’on y oppose, les pièces produites à l’appui, les lois qu’il
applique ; puis il donne ses motifs et il termine par son dispositif.


Devant les tribunaux de l’ordre judiciaire, du moins devant
les tribunaux où les parties ont un mandataire nécessaire,
une partie de l’acte qu’on appelle jugement n’est pas l’oeuvre
du juge. L’exposé des faits et des moyens invoqués de part et
d’autre et des questions à résoudre, qui précède la sentence
du juge, est l’oeuvre de l’avoué d’une des parties, de la partie
qui a gain de cause. C’est ce qu’on appelle les qualités. Cet
exposé est du reste soumis au contrôle de l’adversaire, et, en
cas de débat, le président prononce sur la fidélité de l’exposé,
Les motifs et le dispositif émanent du juge lui-même.

313. Nous avons considéré les jugements des tribunaux
de l’ordre judiciaire à différents points de vue ; nous avons
établi des distinctions qui ont leurs conséquences pratiques.
Ces distinctions se retrouvent dans les décisions des conseils
de préfecture.

Il y a des arrêtés préparatoires, interlocutoires et définitifs.
C’est surtout au point de vue de l’appel que cette distinction
est intéressante. Nous n’y revenons pas.

On distingue aussi des arrêtés rendus par défaut et des
arrêtés contradictoires. Nous avons dit que celui qui a été
jugé par défaut peut et doit se pourvoir par opposition devant
le même juge, tandis que, pour les arrêtés contradictoires, il
faut recourir au juge supérieur.

Mais ici il est utile d’indiquer que les caractères de l’arrêté
rendu par défaut ne sont pas les mêmes devant les con-
DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 455
seils de préfecture que devant les tribunaux. La différence
tient à deux causes. Devant les conseils de préfecture, la procédure
est avant tout écrite, tandis que, devant les tribunaux,
elle est avant tout orale. Devant les conseils de préfecture,
on n’est pas obligé de comparaître par un mandataire. Devant
les tribunaux, la présence de la partie n’est rien, si son mandataire
officiel, l’avoué, n’est là pour conclure en son nom.

Aussi, devant les tribunaux, il arrive que le demandeur
qui a assigné son adversaire, mais qui ne comparaît pas au
jour de l’audience, est jugé par défaut, si son adversaire
comparaît. Il arrive que le défendeur qui a constitué un mandataire
et signifié des écritures, mais qui ne comparaît pas à
l’audience, est jugé par défaut.

En matière administrative, toutes ces complications ne se
présentent pas. Du moment qu’on a présenté une demande
ou une défense par écrit, on n’est pas considéré comme jugé
par défaut, lors même qu’on n’aurait pas comparu à l’audience
publique1.

314. L’expédition des décisions est délivrée aux parties
intéressées par le secrétaire général de la préfecture. Le préfet
fait transmettre aux administrations publiques expédition
des décisions dont l’exécution rentre dans leurs attributions
(art. 15 du décret de 1865).

Nous avons vu quelle est la force exécutoire des décisions
du conseil de préfecture. Elle est la même que celle des jugements
des tribunaux de l’ordre, judiciaire.

315. Il ne nous reste plus qu’à étudier les voies de recours
contre ces décisions.
1 Parmi les décisions les plus récentes rendues en ce sens, nous citerons les arrêts des
7 juin 1865 (Palvadcau)  , — 51 mai 1866 (commission syndicale de Carlcsse) , —
26 août 1867 (commune de Saint-Elix) , - 4 mars 1808 (Ayasse).456 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Il y en a plusieurs. En premier lieu, l’opposition contre les
décisions rendues par défaut. Il n’y a pas de délai fixé pour
l’opposition. Le nouveau règlement y pourvoira. L’opposition
est reçue jusqu’à l’exécution 1.

Contre les décisions contradictoires ou contre les décisions
par défaut à l’égard desquelles l’opposition n’est plus recevable,
il y a un recours devant l’Empereur en Conseil d’État,
soit pour mal jugé, soit pour incompétence et excès de pouvoirs.
En aucune matière, le conseil de préfecture ne juge en
dernier ressort, quelle que soit la somme qui fait l’objet du
litige.

Le conseil de préfecture ne peut, sans excès de pouvoir,
procéder à la révision d’une décision contradictoire 2.

La tierce opposition est admise 5.
La requête civile ne l’est pas et ne peut pas l’être, puisque
c’est une voie de recours contre les décisions rendues en dernier
ressort.

316. Nous terminons, comme nous l’avons fait pour les
tribunaux de l’ordre judiciaire, par quelques renseignements
sur les travaux des conseils de préfecture.

Malheureusement les comptes rendus publiés jusqu’ici ne
donnent pas tous les détails désirables. Voici les indications
sommaires que nous fournit l’ exposé de la situation de l’Empire,
présenté aux chambres au mois de janvier 1869.

« Le chiffre total des affaires soumises, en 1867, aux
conseils de préfecture s’est élevé à 424,034. Ce chiffre présente
une augmentation sensible sur ceux de 1865 et de 1866
qui étaient de 411,086 et 417,191.
1Arr. Cons. 15 mars 1807 (Piot).2 Arr. Cons. 22 mars 1855 (Ginisty) , — 50 janvier 1867 [commune de Villamblain) ,3Arr. Cons. 12 décembre 1800 (commune de Saint-Pierre-les-Bitry).DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 457
Dans le nombre, les affaires contentieuses portées en séance
publique figurent pour 516,876, dont 506,504 réclamations
en matière de contributins directes ou de taxes assimilées. Il en
a été jugé 310,890, savoir: 299,459 sans débat oral et 11,451
avec observations orales à l’audience. Les parties se sont présentées
en personne dans 7,836 affaires ; dans 5,601, elles
se sont fait représenter par des mandataires.

Les affaires contentieuses qui ne sont pas portées en séance
publique (c’est-à-dire les affaires de comptabilité) , ont été au
nombre de 72,160. Les conseils de préfecture ont prononcé
sur 64,991 d’entre elles.

Enfin les affaires non contentieuses (autorisation de plaider,
avis donnés sur des affaires de diverse nature) se sont
élevées à 54,998 ; il en a été examiné 34,746.

Nous ne pouvons pas donner la statistique du nombre des
décisions en matière contentieuse qui ont été frappées d’appel
devant le Conseil d’État, et du nombre des décisions
maintenues et annulées. La statistique du Conseil d’État ne
correspond pas à celle des conseils de préfecture, qui ne se
dresse que depuis 1864.

Ce que nous pouvons dire, c’est que de 1861 à 1865, dernière
période pour laquelle la statistique du Conseil d’État a
été faite, il y a eu 4,800 arrêtés de conseils de préfecture
attaqués, soit par l’administration, soit par les particuliers ;
2,421 ont été annulés en totalité ou en partie, 2,579 ont
été confirmés.
51Chapitre iiiDES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES517. Controverse qui s’est élevée sur la question de savoir dans quel cas les
agents de l’administration font des actes de juridiction.318. Motifs qui ont fait confondre des actes de commandement ou de gestion
susceptibles de recours devant le Conseil d’État, avec des actes de juridiction.319. Conséquences pratiques du système qui vient d’être exposé.520. Des maires considérés comme juges en matière de contentieux administratif.521. Des sous-préfets.
322. Des préfets.
325. Des ministres.524. Règles de procédure établies par le décret du 2 novembre 1864.
317. Nous avons dit qu’il y a des agents de l’administration,
des organes de l’administration active, qui ont le caractère
de juges, qui exercent une juridiction contentieuse. Il
faut en voir la série.

Mais auparavant, nous devons expliquer quels sont les actes
des agents de l’administration qui peuvent être considérés
comme ayant le caractère de jugements. L’opinion généralement
reçue à ce sujet et enseignée, nous ne le dissimulons
pas, dans presque tous les traités de droit administratif,
ne nous paraît pas exacte. Une opinion diamétralement opposée,
et qui va jusqu’à nier absolument aux agents de l’administration
le caractère de juge, a été soutenue avec beaucoup
de savoir, dans des travaux assez récents, par M. Bouchené-Lefer,
ancien conseiller d’État 1. Sans accepter complétement
la thèse de M. Bouchené-Lefer, qui a été combattue vivement
1Principes et notions élémentaires de droit public administratif, p. 610. —
Révue pratique de droit français. 1805, p. 554.DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGSE. 459
dans plusieurs publications postérieures dues à des jurisconsultes
avec lesquels nous sommes ordinairement d’accordl,
nous croyons qu’il y a dans l’opinion traditionnelle, qui nous
avait depuis longtemps inspiré des doutes, des inconséquences
qui ne nous permettent pas de l’enseigner. Nous pouvons dire
sans indiscrétion que notre opinion n’est pas isolée, dans le
sein du Conseil d’État. On en voit la trace dans la rédaction
de l’article 6 du décret du 2 novembre 1864, sur lequel
nous aurons à revenir tout à l’heure. D’ailleurs la question
n’est pas, comme on l’a dit, une pure question de mots ; il
nous paraît donc utile de chercher à l’élucider brièvement.

Pour bien apprécier quels sont les actes émanés des organes
de l’administration active, qui peuvent avoir le caractère de
jugement, il ne faut pas s’en tenir à la superficie des choses
et considérer comme acte de juridiction toute décision qui
touche un droit, qui le blesse et qui peut donner lieu à réclamation
par la voie conténtieuse. Un jugement est une décision
sur un litige, et pour qu’il y ait litige, il faut deux partics
en cause dont chacune a des prétentions opposées.

Or les agents de l’administration touchent et peuvent blesser
les droits des citoyens, par des actes d’autorité et par des
actes de gestion faits dans l’intérêt public.

Ainsi le préfet enjoint à un particulier de laisser un entrepreneur
de travaux publics chercher des matériaux dans son
terrain conformément à l’arrêt du conseil, du 7 septembre
1755. Il autorise ou refuse d’autoriser un industriel à
créer un établissement insalubre. Le préfet, en vertu de
l’article 10 de la loi du 27 avril 1858, sur les mines, inter1
Voy. les traités de droit administratif de MM. Serrigny, Batbie, Ducrocq et Cabantous.
— On peut consulter aussi une note de M. Reverchon, insérée dans le Recueil de
imprudence de Dalloz, 1807. IIIe partie, p. 89.460 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
dit un puits, une galerie ou tout autre travail d’exploitation,
ouvert en contravention aux lois ou règlements sur les mines,
Voilà des actes de commandement : injonction, autorisation,
interdiction.

D’un autre côté, les ministres passent des marchés au nom
de l’État, les préfets au nom des départements, les maires
au nom des communes. Ils reçoivent les fournitures ou les
travaux exécutés en vertu de ces marchés. Ils font payer les,
dépenses publiques. Ils font recouvrer les créances de l’État,
des départements, des communes. Voilà des actes de gestion.
Quel est le caractère et quels sont les effets de ces divers
actes ? Les premiers sont des ordres à l’exécution desquels les
citoyens sont contraints au besoin par la force publique.

Les actes de gestion sont des actes qui établissent la situation
respective d’une personne publique, État, département,
commune et d’un particulier, qui se trouve en rapports juridiques
avec celte personne publique. Et quand, par exemple,
le ministre, le préfet ou le maire décident qu’un particulier
doit à l’État, au département, à la commune telle somme et
réciproquement, ils font un acte analogue à celui d’un particulier
envers son débiteur, particulier comme lui. Seulement
l’autorité publique est toujours censée avoir provisoirement
raison. Ses actes de gestion comme ses actes de commandement
sont exécutoires avant qu’il y ait eu décision de justice,
Du reste, celte exécution provisoire est admise même dans les
relations de particulier à particulier. Quand un particulier a
passé un contrat devant notaire, il peut, armé de son contrat,
faire procéder à l’exécution forcée au moyen d’une saisie,
si son débileur n’exécute pas volontairement, sauf au débiteur
à porter la question devant le tribunal. Mais enfin
celui qui est armé d’un acte authentique est en quelque
DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 461
sorte présumé avoir raison. C’est à l’adversaire à prouver
qu’il a tort.

Ici il en est de même. Quand un ministre a décidé qu’un
particulier, comptable, entrepreneur, fournisseur doit une
certaine somme à l’État, la décision est exécutoire, c’est-à-dire
que le ministre des finances, sur l’avis que lui donne son collègue,
délivre une contrainte qui permet de prendre hypothèque
sur les biens immeubles du débiteur et de pratiquer
une saisie 1.

De même le préfet, en vertu de l’article 22 de la loi du 10
mai 1838, peut dresser un état qu’il rend exécutoire pour le
recouvrement des créances du département. Il a encore ce
pouvoir pour le recouvrement des frais de travaux publics
exécutés d’office au compte des particuliers et des honoraires
dus aux ingénieurs des ponts et chaussées. Nous avons déjà
mentionné les dispositions des décrets du 7 fructidor an XII
et du 27 mai 1854.

De même, pour le recouvrement des créances de la commune,
le maire peut dresser un état que le sous-préfet rend
exécutoire, aux termes de l’article 65 de la loi du 18 juillet
1857.

Mais l’appréciation des agents de l’administration, qui est
souveraine sur certains points, ne l’est pas quand le droit
acquis à un particulier, en vertu d’une disposition de loi, de
décret ou de contrat, se trouve lésé. Dans ce cas, il y a des
juges. On a vu que ces juges sont pris tantôt parmi les organes
de l’autorité judiciaire, tantôt parmi des organes spéciaux
de l’administration.

Ainsi, pour les actes de gestion de ce qu’on peut appeler le
1 Lois du 12 vendémiaire et du 15 frimaire an VIII. — Arrêté du 18 ventôse an VIII •
— Avis du Conseil d’État du 9 ventôse an X.462 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
domaine privé de l’Etat, des départements, des communes,
c’est l’autorité judiciaire. Un immeuble a été loué à un particulier
moyennant un certain prix, le locataire ne paye pas. Une
contrainte est décernée ; un état exécutoire est dressé ; s’il
conteste, le débat sera soumis aux tribunaux civils. Il en
serait de même pour l’exécution des marchés de fournitures
passés avec les communes.

Dans d’autres cas, la contestation est portée devant des juges
administratifs. Ainsi, pour les contestations relatives aux
marchés de travaux publics, c’est au conseil de préfecture
qu’il faut s’adresser ; — pour les contestations relatives aux
fournitures faites à l’État, c’est devant le Conseil d’Etat directement
qu’il faut porter la réclamation.

Or voici où se place la controverse. Dans tous les actes de
commandement, de gestion que nous venons d’énumérer,
nous ne voyons pas des actes de juridiction. Selon nous, il n’y
a acte de juridiction que de la part de l’autorité qui prononce
sur la réclamation dirigée contre le commandement ou
contre l’acte de gestion, parce que c’est devant elle seulement
qu’il y a deux parties en présence.

Au contraire, la plupart des auteurs distinguent. Pour les
actes de gestion qui donnent lieu à réclamation devant l’autorité
judiciaire, ils admettent le système que nous avons exposé.
Ils l’admettent encore pour les actes de gestion qui donnent
lieu à réclamation devant le conseil de préfecture. Ainsi,
le refus fait par le ministre des travaux publics, d’accorder à
un entrepreneur un supplément de prix qu’il prétend lui
être dû en vertu de son marché, n’est pas considéré par eux
comme acte de juridiction.

Mais pour les actes de gestion qui donnent lieu à un recours
devant le Conseil d’État, ils y voient un acte de juridic-
DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 463
tion. Ainsi quand un ministre décide qu’un fournisseur, qui
n’a pas exécuté son marché, devra payer, conformément au
marché, une certaine somme à titre de dommages-intérêts,
ou que son cautionnement sera retenu au profit de l’État, ils
voient dans cet acte du représentant de l’État, c’est-à-dire de
l’adversaire de l’entrepreneur, un jugement. Ils voient aussi
un jugement dans l’acte par lequel le ministre refuse de payer
une somme à un créancier de l’État, pourvu que la créance
soit de celles sur lesquelles le Conseil d’État est appelé à prononcer.


Un exemple suffira pour mettre en relief la singularité de
ce système. L’État est responsable du transport des lettres
par l’administration des postes, dans des cas et des mesures
différentes.

La loi du 4 juin 1859 a permis de mettre dans une lettre
confiée à la poste des billets de banque, bons, coupons de
dividendes et d’intérêts payables au porteur, jusqu’à concurrence
de 2,000 francs, à charge de déclarer la valeur sur
l’enveloppe. En cas de perle, sauf le cas de force majeure,
l’administration des postes, c’est-à-dire l’État, est responsable
des valeurs insérées et déclarées. S’il y a contestation,
l’action en responsabilité est portée, d’après cette loi, devant
les tribunaux civils. Ainsi, en cas de perte d’une lettre contenant
des valeurs déclarées, une réclamation est adressée au
ministre des finances. Si le ministre refuse de rembourser le
montant de la perte, en alléguant un cas de force majeure,
par exemple le naufrage d’un navire, quel sera le caractère
de sa décision ? Tout le monde reconnaît que cette décision ne
sera pas un jugement. Pourquoi ? Parce que l’action en responsabilité
est portée devant les tribunaux civils. Le ministre
n’a fait que l’acte d’un adversaire.
464 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Mais s’il s’agit de la perte d’une simple lettre chargée qui
ne contenait pas de valeurs déclarées, qui renfermait des papiers
importants, la compétence pour statuer sur la responsabilité
de l’État, responsabilité que des lois spéciales réduisent
à 50 francs par lettre chargée, n’est plus la même.
Le Conseil d’État a décidé le 6 août 1861, dans une affaire
Dekeister, que la disposition exceptionnelle de la loi du 4
juin 1859, qui charge les tribunaux d’apprécier la responsabilité
de l’État, ne pouvait pas s’étendre par analogie. Il continue
à décider pour ce cas, comme il faisait avant cette loi,
que les tribunaux civils sont incompétents, et que c’est à
l’Empereur, en Conseil d’État, à trancher définitivement la
question ; seulement il faut commencer par s’adresser au ministre
des finances. Dans le système des auteurs dont nous
combattons l’opinion, la décision que prend le ministre est
considérée comme un jugement. Pourquoi ? Parce que le recours
est ouvert devant le Conseil d’État et non devant les tribunaux,
et que, si la décision du ministre n’est pas attaquée
dans le délai de 3 mois, à dater de la notification qui en sera
faite, elle deviendra inattaquable.

Autre exemple. Un fonctionnaire demande sa mise à la
retraite et la liquidation de sa pension. Le ministre décide
qu’il n’a pas droit à pension. Sa décision est considérée comme
un jugement. Pourquoi ? Parce qu’il y a recours devant le
Conseil d’État. Et cependant nos contradicteurs n’attribuent
pas le caractère de jugement au décret de l’Empereur,
qui accorde une pension, et contre lequel le fonctionnaire peut
aussi réclamer par la voie contentieuse, s’il soutient que le
montant de la pension n’est pas aussi élevé que celui auquel
il aurait eu droit.

Il y a même des auteurs qui, outrant encore ce système,
DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 405
ont voulu voir des actes de juridiction dans les décisions des
préfets qui accordent ou refusent l’autorisation de créer un
établissement insalubre. Pourquoi ? Toujours parce qu’il y a
recours devant le Conseil d’État.

Plusieurs auteurs ne méconnaissent cependant pas ce qu’il
y a d’étrange à qualifier d’actes de juridiction les décisions
prises par les agents de l’administration en pareil cas. Aussi
M. Serrigny, tout en défendant cette doctrine, l’explique
ainsi: « Ces actes acquièrent, par l’expiration du délai du
recours au Conseil d’État, la même fixité que les jugements
des tribunaux. Voilà pourquoi on les assimile à des jugements,
et pourquoi l’on dit que les ministres ont une espèce
de juridiction analogue à celle des tribunaux. Les matières
contentieuses soumises aux ministres ne sont pas judiciaires ;
mais leurs décisions empruntent, de leur nature, de la voie
du recours admissible contre elles et des effets qu’elles produisent,
une apparence, une couleur de jugement qui a fait
dire que les ministres exerçaient, en certains cas, une juridiction
analogue à celle de juges administratifs en premier ressort,
tels que les conseils de préfecture 1. »

Au surplus, nous convenons que l’on retrouve des traces
de cette doctrine dans plusieurs décisions du Conseil d’État,
et même dans un texte qui peut être considéré comme ayant
force de loi. Ainsi l’article 17 de la convention approuvée
par la loi du 8 juillet 1851, et relative à l’exploitation du
service postal de la Méditerranée, porte : a Toutes les difficultés
auxquelles pourraient donner lieu l’exécution ou l’interprétation
des clauses de la présente convention et du cahier
des charges y annexé seront jugées administrativement par le
1Traité de l’organisation et de la compétence en matière contentieuse administrative,
t. III, p. 186.466 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
ministre des finances, sauf appel au Conseil d’Etat. » On reconnaît
là l’influence de la doctrine qui était soutenue sans
contestation à l’époque où la convention dont il s’agita été
rédigée par l’administration des postes.

318. Cela nous amène à discuter les motifs qui ont amené
beaucoup d’esprits éclairés à confondre, ou plutôt à assimiler,
les actes d’autorité et les actes de gestion qui donnent
lieu à un recours par la voie contentieuse avec des actes de
juridiction contentieuse.

Deux raisons y ont conduit : l’idée préconçue qu’il fallait
trouver deux degrés de juridiction ; puis les effets des décisions
des agents de l’administration.

D’abord on pose en principe que toute décision juridique
doit pouvoir être revisée ; qu’il faut un tribunal d’appel. Et
alors, quand on voit une décision de ministre susceptible de
recours devant le Conseil d’État, on dit : Puisque le Conseil
d’État est juge souverain, il doit y avoir un premier degré de
juridiction, donc le ministre est juge 1. Mais ce principe delà
nécessité de deux degrés de juridiction n’est écrit nulle part
en matière administrative. D’ailleurs le législateur a bien pu
y déroger, s’il y a vu des avantages, et nous soutenons que
c’est ce qu’il a fait dans le cas dont il s’agit.

Le mol de recours lui-même prête à la confusion ; on le
confond avec le mol d’appel ; il faut y substituer le mot de
réclamation, qui serait plus juste dans ce cas.

D’ailleurs, les effets des décisions ministérielles peuvent
1 C’est le raisonnement à l’aide duquel on établit que les ministres sont juges du
premier degré pour statuer sur les difficultés relatives à l’exécution des marchés de fournitures
passés pour le compte de l’État. L’article 14 du décret du 11 juin 1806, qu’on
invoque, porte uniquement que le Conseil d’État connaîtra de toutes contestations ou
demandes relatives, soit aux marchés passés avec les ministres, avec l’intendant de la
maison de l’Empereu ou en leur nom, soit aux travaux ou fournitures faits pour le
service de leurs déparlements respectifs.DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 467
bien produire une certaine illusion. Elles ont le même effet
que les jugements ; elles sont exécutoires, emportent hypothèque.
Et l’acte législatif qui leur a attribué cette force exécutoire
en a lui-même tiré la conséquence erronée que c’étaient
des jugements. Un avis du Conseil d’État du 16 thermidor
an XII, approuvé le 25 du même mois, et inséré au
Bulletin des lois en 1812, porte que les condamnations et
les contraintes émanées des administrateurs, dans les cas et
pour les matières de leur compétence, emportent hypothèque
de la même manière et aux mêmes conditions que celles de
l’autorité judiciaire. Il est ainsi motivé : « Considérant que
les administrateurs auxquels les lois ont attribué, pour les
matières qui y sont désignées, le droit de prononcer des condamnations
ou de décerner des contraintes, sont de véritables
juges. »

À notre sens, le Conseil d’État avait beaucoup trop généralisé
et avait donné un mauvais motif à l’appui d’une juste
décision. Car on ne peut considérer comme de véritables
juges les receveurs de l’enregistrement, des douanes, etc.,
qui délivrent aussi des contraintes rendues exécutoires par
le visa du juge de paix.

Mais, dit-on, il y a un effet particulier aux décisions ministérielles,
et qui n’appartient pas aux contraintes des receveurs
de l’enregistrement et des douanes : si elles ne sont pas
attaquées dans le délai de trois mois, conformément à l’article
11 du décret du 22 juillet 1806, elles ne peuvent plus
être attaquées, elles ont donc force de chose jugée.

Nous répondons que l’obligation de former une réclamation
dans le délai de. trois mois contre un acte administratif
n’implique pas que cet acte ait le caractère d’un jugement.
En effet, il en est de même pour les rôles des contributions
468 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
directes : si dans le délai de trois mois on n’a pas réclamé
devant le conseil de préfecture, le rôle acquiert une force
équivalente à celle de la chose jugée ; nulle réclamation n’est
plus possible. Le rôle n’est pourtant pas un jugement. Il en
est encore de même pour les décrets qui liquident les pensions
des fonctionnaires, et qui ne sont certainement pas des jugements.
Si le législateur a exigé que les réclamations fussent présentées
dans un bref délai, c’est pour ne pas laisser traîner les
affaires en longueur. C’est la même pensée qui a fait donner
force exécutoire aux décisions des agents de l’administration.


Mais, dit-on encore, le ministre ne peut plus revenir sur sa
décision. Non, parce qu’elle constitue un droit, soit au trésor,
soit aux particuliers. Il en est de même pour les rôles des contributions
directes. Cela n’est pas un caractère exclusivement
propre à un jugement.

319. Enfin, on objecte qu’il n’y a pas d’intérêt à faire la
distinction que nous venons d’exposer ; que c’est une querelle
de mots. Nous ne croyons pas cette appréciation exacte.

D’abord il y a toujours intérêt, ce nous semble, à ne pas
exprimer une idée fausse, ne fût-ce que pour parler correctement
et se faire comprendre. Il y a' intérêt à ne pas entretenir
les préjugés contre la juridiction administrative, en
présentant les ministres comme juges dans une foule d’affaires
où ils sont incontestablement parties.

Mais, en outre, les idées fausses entraînent des conséquences
pratiques et de fausses démarches.

Ainsi il y a eu d’innombrables pourvois formés à tort devant
le Conseil d’État contre des décisions ministérielles qui
répondaient à des demandes de payement, ou qui enjoignaient
de payer une certaine somme à l’État, et qui ont été repous-
DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 469
sées comme non recevables. Le Conseil d’État répondait :
« Vous vous méprenez ; la décision du ministre n’est pas un
jugement. La qualité de juge en celle matière appartient aux
tribunaux civils ou aux conseils de préfecture. » Croit-on que
les parties se seraient trompées si l’on eût proclamé cette
doctrine : Une décision ministérielle n’est un acte de juridiction
que lorsqu’elle prononce sur un litige, c’est-à-dire sur
un débat entre deux parties ou sur la réclamation dirigée
contre un acte d’une autorité inférieure ?

De plus, si la doctrine que nous contestons est exacte, les
intérêts de l’État ne pourraient pas, dans beaucoup de cas,
être défendus par les ministres devant le Conseil d’État. En
effet, si les ministres étaient juges du premier degré, comment
pourraient-ils défendre leurs décisions devant le juge du
deuxième degré ? Est-ce que les conseils de préfecture sont appelés
à défendre leurs décisions devant le Conseil d’État ? Si
les ministres concluent, c’est donc qu’ils ne sont pas juges ;
autrement on n’aurait jamais mieux appliqué le mot de juge
et partie.

Il y a encore un intérêt pratique à cette doctrine ; c’est
que, s’il est reconnu que les ministres ne sont pas juges, une
partie ne peut se prévaloir de ce qu’elle a été jugée par défaut
pour former opposition à la décision du ministre.

Les ministres rendent souvent des décisions qui lèsent des
droits, sans que ce soit sur la demande d’un particulier,
après l’avoir entendu. Par exemple, un ministre voyant qu’un
fournisseur n’exécute pas son marché, le résilie. Le Conseil
d’Etat est seul compétent pour statuer sur les réclamations
du fournisseur. Il faudra que l’entrepreneur attaque la décision
dans le délai de trois mois. S’il perd du temps à demander
au ministre une nouvelle décision, et s’il laisse
470 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
expirer le délai, il sera trop tard. Et il ne lui servirait de rien
de produire une deuxième décision du ministre confirmant la
première, le Conseil lui répondrait : « C’est la première décision
qu’il fallait attaquer. »

Il y a plusieurs arrêts du Conseil qui nous paraissent formels
en ce sens 1. Toutefois nous ne dissimulons pas qu’il y a
des incertitudes dans la jurisprudence, et que, dans certaines
décisions, on paraît réserver la doctrine contraire 2.

Quant à nous, la conséquence nous paraît nécessaire, et nous
pensons qu’on y arrivera définitivement. Nous ne disons pas
qu’il ne soit pas utile d’organiser des garanties pour que les
décisions ministérielles, qui ne sont pas des actes de juridiction,
soient rendues en pleine connaissance de cause, et que
les parties ne soient pas obligées de subir une exécution provisoire
ou de faire les frais d’un pourvoi, quand une simple
explication aurait pu éclairer le ministre et le faire revenir ;
mais une fois la décision prise, quand ce n’est qu’un acte
d’autorité et de gestion, quand le litige ne naît que par la réponse
du ministre, on ne peut distinguer si elle a été contradictoire
ou par défaut. Ces distinctions ne s’appliquent qu’aux
jugements.

Voilà la théorie qui nous paraît être la seule conforme à
la logique. Aussi, en exposant les cas dans lesquels les agents
de l’administration active sont juges, nous écarterons tout ce
qui n’est pas décision sur un litige engagé.

Reprenons la série des agents de l’administration, en com1
Voy. notamment l’arrêt du 21 mai 1852 (compagnie française du filtrage). Dans
celle affaire, sur une demande en payement du prix stipulé dans le marché pour l’abonnement
d’un approvisionnement d’eau , le ministre avait résilié le marché. La compagnie
a réclamé devant le ministre, qui a maintenu sa décision. Le recours a été rejeté
par le motif que la première décision n’avait pas été attaquée dans le délai de trois mois.
—Voy. aussi les arrêts du 5 janvier 1854 (Couret) , — du 10 décembre 1857 (Martin
et Bastide) , — du 4 février 1858 (Friche).2 Arr. Cons. 18 février 1804 (Moutte).DE AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 477
mençant par les agents inférieurs, comme on doit faire quand
il s’agit de juridiction.

330. Pour ce qui concerne les maires, il suffira d’un
mot.

Ils ne doivent être considérés comme juges administratifs
que lorsqu’ils prononcent sur les contestations auxquelles
peuvent donner lieu les indemnités dues par les officiers et
fonctionnaires militaires, employés dans lés cantonnements et
rassemblements, aux habitants qui ont été forcés de leur fournir
le logement. Les officiers sont logés gratuitement quand .
ils marchent avec les troupes. Mais, en dehors de ce cas, ils
doivent une indemnité. C’est le maire qui la règle. (Règlement
annexé à la loi des 23 mai 1792-18 janvier 1795,
articles 26 et 52).

Le recours contre les décisions du maire doit être soumis
au préfet, puis au ministre et au besoin au Conseil d’État.

Quant à la procédure, elle est nécessairement très-sommaire.


381. Nous ne voyons pas d’attribution juridictionnelle
donnée au sous-préfet. L’article 15 de l’arrêté du 8 prairial
an XI l’avait chargé de juger certaines contestations relatives
à l’octroi de navigation. Il avait alors compétence pour les
questions de fond et les questions de forme. Les questions de
fond en cette matière sont jugées par les tribunaux civils depuis
la loi du 9 juillet 1856 (art. 21). Il lui resterait, d’après
la plupart des auteurs, les difficultés de forme. Mais nous
croyons que c’est entendre trop judaïquement le texte de la
loi du 9 juillet 1836 que de limiter à cet égard la compétence
des tribunaux civils. D’ailleurs, dans la pratique,
nous ne connaissons pas d’exemples de difficultés semblables,

472 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
322. Pour le préfet, le cercle de sa juridiction est plus
étendu.

D’abord, il statue en général sur les recours formés contre
les actes de l’autorité municipale qui lèsent les droits des citoyens.
Ainsi un propriétaire veut bâtir le long d’une rue
dont l’alignement est arrêté régulièrement sur un plan
adopté par le conseil municipal et approuvé par le préfet.
Le maire, au lieu de délivrer l’alignement demandé d’après le
plan, en donne un autre ; il force le particulier à avancer
ou à reculer.Celui-ci peut déférer l’arrêté au préfet, qui l’annulera.


Certaines attributions spéciales lui sont données par des
dispositions de lois ou de règlements. Ainsi un décret du
4 juillet 1806 lui attribuait le droit de statuer sur les difficultés
relatives aux prix des courses de chevaux. Un
arrêté du ministre de l’intérieur du 17 février 1853 a substitué
au préfet une commission des courses dans laquelle
il a sa place. On pourrait contester la légalité de cet
arrêté.

Le préfet avait en outre certaines attributions qu’il devait
exercer en conseil de préfecture. On a vu que la loi: du 21
juin 1865 les adonnées au conseil de préfecture lui-même.

Il n’existe pas de procédure spéciale pour les actes de juridiction
du préfet.

Quelles sont les voies de recours contre ces actes ? D’abord
les principes généraux nous conduisent à décider que la décision
rendue par défaut pourrait être attaquée par la voie de
l’opposition. Mais il y a surtout deux voies de recours usitées:
le recours devant le ministre, dans les attributions duquel
rentre le service public intéressé, le recours devant le Conseil
d’État. Le recours devant le ministre doit toujours précéder
DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 473
le recours devant le Conseil d’État, à moins qu’il n’y ait dans
la loi un texte formel, ou que la réclamation ne soit fondée
sur un excès de pouvoirs. Il n’y a pas de délai pour réclamer
devant le ministre ; devant le Conseil d’État, le délai est de
trois mois, à partir de la notification de la décision.

323. Les ministres ont, comme les préfets, une juridiction
ordinaire et innommée en quelque sorte. C’est à eux, nous
l’avons dit, qu’il appartient de prononcer sur les contestations
qui rentrent dans le contentieux administratif, lorsque
la loi n’a attribué compétence à aucune autre juridiction, et
que l’acte attaqué n’émane pas du chef de l’État.

Ainsi, ils statuent sur les réclamations dirigées contre les
actes des préfets, qui ont lésé les droits des citoyens, soit que
la décision du préfet fût un acte de commandement ou de
gestion qui lui fût propre, soit qu’elle fût rendue sur la réclamation
dirigée contre l’acte d’un maire.

M. Bouchené-Lefer, dans le travail que nous avons cité plus
haut, exprime l’opinion que, dans ces divers cas, il n’y a pas
acte de juridiction de la part du ministre. Il n’y voit que
l’exercice du contrôle d’un agent supérieur sur les actes de
son subordonné. Nous croyons que c’est aller trop loin. Nous
admettons que les ministres ne sont pas juges, quand ils font
des actes de commandement ou de gestion qui peuvent donner
lieu à recours par la voie contentieuse. Mais, quand ils statuent
sur une réclamation contre un acte qui a blessé un
droit, ils font ce que fait le conseil de préfecture, ce que fait
le Conseil d’État : c’est un jugement prononçant sur un
litige.

C’est encore par application du môme principe que le ministre
chargé de l’administration des cultes a été reconnu compétent
pour statuer en premier ressort sur les contestations
52474 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
relatives à la validité des élections des membres des conseils de
fabrique des paroisses catholiques et des membres des consistoires
protestants 1.

Mais, en outre, chaque ministre a des attributions spéciales
qui lui ont été conférées par divers textes de lois.

Ainsi, le ministre des travaux publics exerce, en vertu de
la loi du 27 avril 1838, certaines attributions juridiques en
matière d’exploitation des mines. Nous ne voulons pas parler
du pouvoir de prononcer le retrait de la concession, qui lui
est confié par l’article 6 de cette loi ; c’est, selon nous, un
acte d’autorité qui fait naître le contentieux, qui donne lieu
à réclamation devant le Conseil d’État. Nous parlons du droit
de statuer sur les recours contre les arrêtés du préfet qui ordonnent,
dans les cas prévus par les articles 7 et 8 de cette
loi, la suspension des travaux.

La loi du 18 juillet 1860, sur l’émigration, donne au
ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux publics,
le droit de régler les indemnités dues aux émigrants par les
agences d’émigration, dans le cas où celles-ci n’auraient pas
rempli depuis le départ du navire leurs engagements envers
les émigrants. On pourrait citer d’autres exemples.

334. Quelle est la procédure à suivre devant les ministres
statuant comme juges ?

Il y a peu de temps, le législateur n’avait encore établi
aucune règle. Il en a été établi par un décret du 2 novembre
1864. Mais ce n’est pas une procédure analogue à celle des
conseils de préfecture et du Conseil d’État.
1Arr. Cons. 11 août 1850 (Lagineste) , — 11 août 1866 (Fabvre et autres membres
de l’église réformée de Paris). — Pour les élections des membres des consistoires
Israélites., le ministre est investi exceptionnellement par un texte formel, l’article 29 de
l’ordonnance du 25 mars 184 4, du droit de statuer en dernier ressort. Arr. cons. 5
juin 1862 (Lang) , — 10 janvier 1807 (Lunel et autres).DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. 475
Les ministres prennent leurs décisions sur le rapport des
bureaux, après un examen des réclamations qui leur sont
soumises par écrit. Le décret du 2 novembre 1864 a eu pour
but de faire en sorte que la solution ne se fît pas trop attendre
et que les parties intéressées fussent en mesure de connaître
les motifs des décisions rendues sur leurs réclamations. C’est
dans les articles 5, 6 et 7 du décret que ces règles sont établies.


Aux termes de l’article 5, les ministres font délivrer, aux
parties intéressées qui le demandent, un récépissé constatant
la date de la réception et de l’enregistrement au ministère de
la réclamation.

L’article 6 porte que " les ministres statuent par desdécisions
spéciales sur les affaires qui peuvent être l’objet d’un recours
par la voie contentieuse. Ces décisions sont notifiées administrativement
aux parties intéressées. » Il suit de là que les
ministres doivent indiquer les motifs de leurs décisions et ne
pas se borner à approuver des rapports dont on analyse ensuite
le dispositif pour le faire savoir au particulier intéressé.
Avant ce décret, dans certains ministères, on écrivait à l’intéressé
que sa demande était rejetée, sans lui en dire les motifs.
Dans d’autres, on écrivait au préfet : J’ai examiné la demande ;
je la repousse pour tels motifs. Faites-le savoir à l’intéressé.
El quelquefois des préfets refusaient à la partie la connaissance
des motifs, sous le prétexte qu’ils n’étaient pas autorisés
à lui communiquer la correspondance du ministre. Ces procédés,
très-regrettables, ne pourront plus se reproduire.

Il est à remarquer que l’article 6 s’applique à la fois aux
décisions juridiques des ministres et aux actes de commandement
et de gestion. Le Conseil d’État, qui a rédige le décret, a
eu soin de ne pas qualifier de jugements les actes auxquels
476 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
il faisait allusion ; précisément parce qu’il ne voulait pas
consacrer la théorie qui attribue aux ministres le pouvoir
de juges, dans tous les cas où leurs décisions sont susceptibles
de recours devant le Conseil d’État.

L’article 7 contient une règle spéciale pour les décisions
juridictionnelles. « Lorsque les ministres statuent sur des recours
dirigés contre les décisions d’autorités qui leur sont subordonnées,
leur décision doit intervenir dans le délai de quatre
mois à dater de la réception de la réclamation au ministère. Si
des pièces sont produites ultérieurement par le réclamant, le
délai ne court qu’à dater de la réception de ces pièces. Après
l’expiration de ce délai, s’il n’est intervenu aucune décision, les
parties peuvent considérer leur réclamation comme rejetée
et se pourvoir devant le Conseil d’Étal. » La fin de cet article
contient une sanction de la règle posée au commencement.
On n’a pas voulu que le retard apporté à la décision
pût dégénérer en déni de justice.

Ce procédé peut être employé dans le cas où les préfets
négligeraient ou refuseraient de répondre à une demande
d’un particulier. L’intéressé peut porter sa plainte devant le
minisire et, si le ministre ne répond pas dans le délai de
quatre mois, il sera en droit de considérer sa demande
comme rejetée et de se pourvoir devant le Conseil d’État 1.
En ce qui touche les recours, il suffit de dire que les décisions
juridiques des ministres peuvent être attaquées par la
voie de l’opposition. Le recours principal, c’est le recours devant
l’Empereur en Conseil d’État, soit pour incompétence,
soit pour excès de pouvoirs, soit pour mal jugé.
1Arr. Cons. 11 janvier 1860 (Chabannes) , — 21 mai 1867 (Abeille).Chapitre ivJURIDICTIONS SPÉCIALES§ 1er.— JURIDICTIONS DIVERSES POUR L’INSTRUCTION PUBLIQUE, LE RECRUTEMENT
DE L’ARMÉE, LA GARDE NATIONALE, LA POLICE SANITAIRE, LES MONNAIES325. Division du chapitre.326. Juridictions spéciales pour l’instruction publique.527. Juridictions pour le recrutement de l’armée de terre.528. Juridictions pour le recrutement de l’armée de mer.529. Juridictions pour le recrutement de la garde nationale sédentaire.550. Juridictions pour la police sanitaire.551. Juridiction pour les monnaies.552. Commissions instituées pour l’exécution de diverses lois spéciales.
335. Si notre cadre nous le permettait, nous aurions à
exposer l’organisation , les attributions, le mode de procéder
de toutes les juridictions spéciales, comme nous l’avons fait
pour les conseils de préfecture et les agents de l’administration.
Mais la spécialité de notre travail nous oblige à ne
donner que de brèves indications sur celles qui n’ont pas de
rapports avec le service des ponts et chaussées. C’est ce que
nous allons faire dans un premier paragraphe. Nous traiterons
ensuite des commissions spéciales de plus value, puis
de la Cour des comptes.

326. Pour les contestations auxquelles peuvent donner
lieu l’enseignement public et l’enseignement libre de la part
des maîtres et des élèves, il existe, en vertu des lois du 15
mars 1850 et du 14 juin 1854, combinées avec divers actes
antérieurs, deux juridictions inférieures et une juridiction souveraine
: les conseils départementaux, un dans chaque dépar-
478 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
tement ; les conseils académiques, un dans chaque académie
1 ; le Conseil impérial.

Dans certains cas, le conseil départemental statue en dernier
ressort. Dans d’autres cas, les recours contre les décisions
du conseil départemental se portent devant le Conseil
impérial. Pour le conseil académique, rien n’indique qu’il
statue en dernier ressort. Le Conseil impérial est souverain.
Mais ses décisions peuvent être attaquées devant le Conseil
d’État pour excès de pouvoirs, comme celles du conseil départemental
rendues en dernier ressort 2.

327. Pour le recrutement de l’armée par la voie des appels,
et de la garde nationale mobile, les lois du 21 mars
1852 et du 1er février 1868 ont établi un conseil de révision,
juridiction temporaire, dans laquelle l’élément civil et
l’élément militaire sont représentés, mais où l’élément civil
domine, qui se transporte de canton en canton pour reviser
les opérations du tirage au sort, et statuer sur les cas
d’exemption du service militaire et de déduction du contingent,
et sur les demandes de remplacement et de substitution.
Ses décisions sont définitives, mais elles peuvent être
attaquées pour excès de pouvoirs devant le Conseil d’Etat 5.

338. Pour le recrutement de l’armée de mer par la voie
de l’inscription maritime, c’est le préfet maritime, sauf recours
au ministre de la marine et au besoin devant le Conseil
d’État, qui prononce sur les réclamations des matelots appelés
au service. La législation est peu précise sur ce
point.
1 La compétence juridictionnelle des conseils académiques, en matière de discipline à
l’égard des étudiants, a été contestée par plusieurs auteurs. Elle est reconnue par un
arrêt du conseil du 14 aoùt 1806 (Rey, Reynard et autres).2 Arr. Cons. 25 janvier 1864 (Petit-Colas) , — et l’arrêt précité du 14 aoùt 1866
3 Arr. Cons. 22 juillet 1855 (Magne) , — 6 mars 1850 (Baril) , — 22 avril 1865
(Brussant) , — 25 mars 1867 (Groscat).JURIDICTIONS SPÉCIALES. 479
C’est, au ministre de la marine qu’il appartient, d’après les
articles 9 et 10 du décret du 22 octobre 1865, de prononcer
sur les sursis de levée, espèce d’exemption temporaire du
service.

329. Pour la garde nationale sédentaire, la loi du 13
juin 1851 a institué un conseil de recensement et au dessus
du conseil de recensement un jury de révision. Les décisions
du jury de révision sont définitives. Elles peuvent être
attaquées devant le Conseil d’État pour incompétence, excès
de pouvoirs et, en outre, pour violation de la loi, en vertu de
l’article 50 de la loi du 15 juin 1851.

330. Pour la police sanitaire, les commissions sanitaires
placées auprès des agents de ce service, et qui forment habituellement
leur conseil, ont à prendre parfois des décisions
de nature contentieuse. (Décret du 24 décembre 1850.) 

331. Il existe pour le service de la fabrication des monnaies
une juridiction spéciale, la commission des monnaies.
Celle commission juge, en premier et dernier ressort, le titre
et le poids des monnaies fabriquées par les directeurs des
monnaies, qui agissent à leurs risques et périls, sous son
contrôle. C’est sa principale attribution ; mais elle a aussi des
pouvoirs qui pourraient la faire ranger parmi les agents administratifs.
Elle rédige les tarifs du change des matières d’or
et d’argent, les tarifs du prix des jetons et médailles qui ne
peuvent être fabriqués qu’à l’alelier de la Monnaie de Paris.
Elle concourt à l’exécution des lois sur la garantie des objets
d’or et d’argent fabriqués par le commerce, soit en délivrant
des brevets de capacité aux essayeurs, soit en statuant sur les
contestations qui s’élèvent entre les essayeurs et les fabricants
de matières d’or et d’argent.

332. Enfin des commissions ont été instituées à diverses
480 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
reprises pour connaître des contestations que pouvait soulever
l’exécution de lois spéciales, par exemple de la loi du 27
avril 1825 qui accordait une indemnité d’un milliard aux
émigrés dont les biens avaient été confisqués et vendus en
vertu des lois révolutionnaires. Les décisions de cette commission
pouvaient être attaquées devant le Conseil d’État, en
vertu de la loi qui l’a instituée. Mais nous avons expliqué
qu’il ne faut pas considérer] comme juridictions administratives
les commissions instituées pour la liquidation des indemnités
obtenues des gouvernements étrangers, à la suite denégociations
diplomatiques, non plus que le conseil des
prises.
§ 2. — COMMISSIONS SPÉCIALES TOUR RÉGLER LES INDEMNITÉS DE PLUS VALUE333. Dans quel cas sont instituées ces commissions.334. Leur organisation.335. Leurs attributions.336. Mode de procéder de ces commissions.337. Recours contre leurs actes.
333. En énumérant les attributions des conseils de préfecture,
nous avons déjà eu occasion de dire que la loi du
16 septembre 1807 avait institué des commissions spéciales
pour régler les difficultés relatives au règlement des sommes
dues par les propriétaires qui profileraient des travaux de dessèchement
des marais, d’endiguement des cours d’eau torrentiels
et autres travaux publics analogues ; mais que la
loi du 21 juin 1865, sur les associations syndicales, a confié
aux conseils de préfecture le pouvoir de statuer sur toutes
les contestations qui rentraient dans les attributions de ces
commissions, lorsqu’il s’agit de travaux qui sont de nature
à être exécutés par des associations syndicales.

Il ne subsiste donc plus de commissions spéciales que pour
JURIDICTIONS SPÉCIALES. 481
le cas où les travaux qui procurent une plus value aux propriétés
particulières n’ont pas été faits expressément dans ce
but, c’est-à-dire dans le cas prévu par l’article 50 de la loi du
16 septembre 1807.

L’article 30 de la loi du 16 septembre 1807 porte:
« Lorsque, par suite des travaux déjà énoncés dans la présente
loi, lorsque, par l’ouverture de nouvelles rues, par la
formation de places nouvelles, par la construction de quais,
ou de tous autres travaux publics généraux, départementaux
ou communaux, ordonnés ou approuvés par le gouvernement,
des propriétés privées auront acquis une notable augmentation
de valeur, ces propriétés pourront être chargées de payer
une indemnité qui pourra s’élever jusqu’à la valeur de la
moitié des avantages qu’elles auront acquis. »

D’après l’article 32 de la même loi, c’est au chef de l’État qu’il
appartient de décider s’il y a lieu de réclamer une indemnité
de plus value. Sa décision doit être prise en Conseil d’État.
Enfin, d’après l’article 50, l’indemnité doit être réglée
par une commission spéciale.

Ce n’est pas ici le lieu d’examiner le principe de la plus
value et son application qui a été contestée, et qui est du
reste assez rare. Nous y reviendrons en étudiant le fond de la
matière.

334. Comment est composée et organisée la commission ?
La loi est très-brève à cet égard. Ses membres, au nombre de
sept, doivent être désignés par l’Empereur (art. 43 et 44 de
la loi du 16 septembre 1807). Le surplus de son organisation
est réglé par l’acte qui la constitue (art. 45). On peut voir
les règles habituellement suivies pour l’organisation de ces
commissions dans le décret du 15 janvier 1853 qui a déclaré
l’article 50 de la loi du 16 septembre 1807 applicable
482 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
aux propriétés qui profitaient des travaux d’endiguement de
basse Seine, exécutés par l’État.

335. Quelles sont ses attributions ? Les commissions spéciales,
instituées par la loi de 1807 pour le desséchement des
marais, avaient des attributions de trois espèces. Elles étaient
à la fois des agents, des conseils, des juridictions.

D’après l’article 46 de la loi, elles classaient les terrains,
vérifiaient les plans, recevaient les travaux, dressaient les
rôles de plus value: voilà l’action. Elles donnaient leur avis
sur le mode d’entretien des travaux : voilà le conseil. Elles
statuaient sur les réclamations formées contre le classement
des terrains et leur estimation. En ce cas, elles étaient juridiction.


Les seules commissions spéciales qui subsistent aujourd’hui,
n’ayant qu’une opération beaucoup plus simple à accomplir,
n’ont pas à exercer tous ces pouvoirs. Elles n’ont
pas d’attributions pour la réception des travaux, ou d’avis à
donner sur le mode d’entretien. Leur rôle se borne à fixer,
sur le rapport d’experts, la valeur des propriétés avant l’exécution
des travaux qui procurent la plus value, puis la valeur
après l’exécution des travaux ; — à déduire, du rapprochement
de ces deux estimations, l’indemnité de plus value, qui
ne doit pas dépasser la moitié des avantages acquis, et dont
le taux est, du reste, fixé par le décret qui institue la commission ;
— à statuer sur les réclamations des propriétaires
qui sont appelés, par des publications, à contester, s’il y a
lieu, les estimations adoptées par la commission ; — enfin, à
rédiger le rôle qui est rendu exécutoire par le préfet.

Mais, une fois que le rôle est dressé et rendu exécutoire par
le préfet, la commission n’a plus de pouvoir : c’est le conseil
de préfecture qui statue sur les réclamations formées contre
JURIDICTIONS SPÉCIALES. 483
les rôles ; seulement, les bases du règlement de l’indemnité
ne peuvent plus être, alors, remises en question.

336. Quel mode de procéder doivent suivre les commissions ?


D’après l’article 43 de la loi du 16 septembre 1807, les décisions
de la commission spéciale ne sont valables qu’autant que
cinq membres au moins auront pris part à la délibération.

Les décrets spéciaux ajoutent quelques règles de procédure.
Ainsi, d’après l’article 6 du décret précité du 15 janvier
1853, les décisions de la commission doivent être inscrites
sur un registre coté et paraphé par le président,
signées par tous les membres présents à la délibération, et
notifiées adminislrativement aux parties intéressées, à la diligence
du président. Ces décisions doivent être motivées ; elles
doivent viser les observations présentées par les parties.

337. Quant au recours, c’est devant le Conseil d’État qu’il
doit être formé, dans le délai de trois mois à partir de la notification
des décisions de la commission.

Il faut ajouter que les décisions peuvent être frappées d’opposition
quand elles ont été rendues par défaut. La jurisprudence
du Conseil d’État l’a reconnu 1.
§ 5. — COUR DES COMPTES338. Distinction entre les ordonnateurs et les comptables.359. Notions historiques sur la Cour des comptes.340. Organisation de cette cour.541. Ses attributions. — Division.342. Attributions à l’égard des comptables en deniers.345. Mode de procéder et recours.344. Attributions à l’égard des comptables en matières345. Attributions à l’ésard des ordonnateurs.1Arr. Cons. 9 janvier 1840 (marais de Pleurs) , — 12 avril 1848 (Alloneau).484 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
338. Il ne nous reste plus à signaler, parmi les juridictions
spéciales, que la Cour des comptes. Nous aurons, plus tard,
à entrer dans le détail des règles de la comptabilité publique,
en ce qui concerne le service des ponts et chaussées. Nous
devons exposer avec précision, quoique en abrégé, l’organisation,
les attributions et le mode de procéder de la Cour des
comptes.

L’objet de la comptabilité, dans le sens général du mot,
est de constater les opérations qui se rattachent à la création
des recettes et à la réalisation des dépenses.

Il y a deux catégories d’agents qui concourent à ces opérations
: les administrateurs et les ordonnateurs d’une part, et,
d’autre part, les comptables. Les administrateurs sont chargés
de l’établissement et de la mise en recouvrement des recettes,
et les ordonnateurs chargés de la liquidation et de l’ordonnancement
des dépenses. Voilà une première opération
confiée à des agents spéciaux. D’autre part, des comptables
sont préposés à la réalisation du recouvrement des recettes et
du payement des dépenses.

Il y a, entre ces deux opérations, une séparation radicale.
Les fonctions d’administrateur et d’ordonnateur sont incompatibles
avec celles de comptable. Le comptable seul peut
manier les deniers publics, soit pour encaisser, soit pour
payer. L’administrateur et l’ordonnateur ne participent à la
création des ressources et à l’accomplissement des dépenses
qu’en prenant des décisions, en donnant des signatures qui
créent au trésor public un droit contre les citoyens ou aux
citoyens un droit contre le trésor public.

Voilà une règle fondamentale pour la gestion des deniers
publics.

Mais l’État, les départements, communes et établissements
JURIDICTIONS SPÉCIALES. 485
publics ne possèdent pas seulement des deniers publics, ils
possèdent aussi ce qu’on appelle des matières, par opposition
aux deniers, pour lesquelles s’opère un mouvement continu
d’entrée et de sortie qui exige aussi une comptabilité. Il y a,
par exemple, dans les magasins de la guerre, dans les arsenaux
de la marine, des approvisionnements considérables
destinés à être consommés ou transformés : du bois, des métaux,
des draps, de la toile, pour fabriquer des armes, construire
des navires, habiller les troupes. Les opérations relatives
à la réception, à la consommation, à la transformation
de ces matières, s’exécutent dans les mêmes conditions que le
maniement des deniers publics. Là aussi, il y a des administrateurs,
des ordonnateurs, et, à côté d’eux, il y a des comptables.


La Cour des comptes a une part, et une part considérable,
dans le contrôle de ces opérations.

339. Ce n’est pas une institution de création récente.

Il existait, sous l’ancienne monarchie, des Chambres des
comptes dans diverses parties de la France. La Chambre des
comptes qui siégeait à Paris était un démembrement du Conseil
du Roi. Elle a eu, selon les temps, des attributions plus
ou moins étendues. Dans le principe, elle était seule juge de
toutes les contestations relatives aux revenus du Roi, soit
ordinaires, soit extraordinaires. Pendant tout le quatorzième
siècle, elle fut la grande juridiction administrative du royaume.
Mais, à partir du milieu du quinzième siècle, sa principale
attribution consista dans l’examen, la correction, l’apurement,
la clôture et le jugement des comptes de tous les receveurs des
deniers royaux ou communaux. Elle avait, non-seulement le
pouvoir de vérifier les comptes, mais celui de punir les comptables
qui auraient commis des faux, des détournements ou
486 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
d’autres crimes dans l’exercice de leurs fonctions. Elle avait
en outre gardé le droit de vérifier et d’enregistrer tous les
actes législatifs ou administratifs concernant le domaine du
Roi ou tendant à en diminuer le produit. Ces attributions
avaient une grande importance au point de vue politique et
au point de vue judiciaire.

Les Chambres des comptes furent supprimées par la loi des
7-11 septembre 1790. L’Assemblée constituante,.jalouse d’exercer
seule un contrôle sur le maniement des deniers publics,
avait créé dans ce but un bureau de comptabilité composé de
quinze membres, qui préparait ses décisions sur les comptes
des receveurs des deniers publics. Mais ces décisions ne portaient
plus que sur la ligne de compte. Ce système, plus ou
moins modifié, subsista jusqu’en l’an VIII. A celte époque,
la commission de comptabilité nationale, choisie par le Sénat,
fut chargée de vérifier et de régler définitivement les comptes
des recettes et dépenses.

Mais de pareilles institutions ne pouvaient pas exercer un
contrôle de détail sur les comptes des comptables de deniers
publics. C’est afin de pourvoir à ce besoin qu’a été instituée
la Cour des comptes par une loi du 16 septembre 1807, elles
services qu’a rendus cette Cour ont fait successivement étendre
ses attributions.

340. Comment cette Cour est-elle organisée ?
Elle se compose d’un premier président, de trois présidents
de chambre, de dix-huit maîtres de comptes, de quatrevingt-quatre
conseillers référendaires, divisés en deux classes au
point de vue du traitement, et d’auditeurs, au nombre de
vingt. Tel est le personnel qui participe à divers titres aux
jugements. Les présidents et maîtres des comptes ont seuls
voix déiibérative. Les conseillers référendaires préparent les
JURIDICTIONS SPÉCIALES. 487
décisions, mais leur travail doit toujours être vérifié par un
maître des comptes. Les auditeurs peuvent être autorisés
par décret à signer leurs rapports, sinon ils ne font qu’assister
un référendaire.

Les présidents, maîtres des comptes et référendaires sont
inamovibles.

A. côté des juges et des fonctionnaires qui les assistent, se
trouve un ministère public, représenté exclusivement par un
procureur général, qui veille à ce que les lois soient exécutées,
et par les comptables tenus de. soumettre leurs comptes,
et par la Cour elle-même. Dans certains cas, les affaires
doivent lui être communiquées, et il peut toujours prendre
communication des comptes.

Il y a, en outre, auprès de la cour un greffier en chef, qui
tient la plume aux assemblées générales, qui est préposé à la
garde des pièces et à l’expédition des arrêts.

341. Quelles sont les attributions de la Cour des comptes ?
Elle a des attributions de diverses sortes : à l’égard des

comptables en deniers ; à l’égard des comptables en matières ;
à l’égard des ordonnateurs eux-mêmes. A l’égard des comptables
en deniers, elle a juridiction. A l’égard des comptables
en matières, elle exerce un contrôle. A l’égard des ordonnateurs,
elle n’a ni juridiction ni contrôle ; mais elle fait des
déclarations et des observations destinées à faciliter le contrôle
du pouvoir législatif. Suivons dans les détails ces différentes
attributions.

342. La première est la principale. La Cour des comptes
est chargée de juger les comptes des recettes et des dépenses
publiques qui lui sont présentés chaque année par les agents
comptables de l’État. Quant aux comptes des agents des communes,
hospices et autres établissements de bienfaisance, et
488 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
des associations syndicales autorisées, les uns sont jugés directement
par elle ; pour les autres, elle prononce sur les appels
formés contre les arrêtés rendus par les conseils de préfecture
qui jugent en premier ressort les comptes des receveurs des
communes et des établissements publics précités, lorsque le
revenu annuel ne dépasse pas 30,000 francs.

L’énumération des agents comptables qui ressortissenl à la
Cour des comptes est faite dans l’article 575 d’un décret du
31 mai 1862, qui renferme en 882 articles les règles fondamentales
de la comptabilité publique extraites de la Constitution,
des sénatus-consultes, des lois et décrets.

Ce décret n’est pas, il s’en faut de beaucoup, le code de la
comptabilité publique, car il y a des règlements spéciaux à
chaque ministère qui contiennent beaucoup de dispositions
très-importantes sur la comptabilité. D’ailleurs, tout en reconnaissant
qu’il est utile d’avoir sous la main, dans un même
acte, la série de textes renfermés dans le décret du 31 mai
1862, nous croyons qu’il n’est pas conforme aux principes
d’avoir rédigé en forme de décret impérial cette collection do
textes qui n’est pas et ne peut pas être un acte d’autorité pour
beaucoup de ses dispositions. Il eût été préférable d’en faire
l’objet d’une instruction ministérielle.

Quoi qu’il en soit de cette observation théorique, nous renvoyons
à ce décret pour l’énumération des comptables qui
sont justiciables de la Cour des comptes. Mais il faut y ajouter
les individus qui s’immiscent, sans y être appelés par leurs
fonctions, dans le maniement des deniers publics. Ils sont
traités et jugés comme les comptables.

La Cour des comptes règle et apure les comptes qui lui
sont présentés, c’est-à-dire elle vérifie si les comptables ont
reçu tout ce qu’ils devaient recevoir, s’ils ont payé tout ce
JURIDICTIONS SPÉCIALES. 489
qu’ils devaient payer et s’ils ont valablement payé, c’est-àdire
sur des mandais réguliers des ordonnateurs, accompagnés
des pièces justificatives imposées par les lois et règlements.
Elle établit ensuite par ses arrêts si les comptables sont
quittes, ou en avance, ou en débet ; on comprend facilement
le sens de ces trois mots.

Mais ses décisions ont une conséquence ou plutôt une conclusion
juridique. Si le comptable est en débet, la Cour le
condamnera solder ce débet dans le délai prescrit par la loi.
S’il est en avance ou simplement quitte, elle prononce sa
décharge définitive pour le compte dont il s’agit, et, dans le
cas où le comptable aurait cessé ses fonctions, elle ordonne
mainlevée et radiation des oppositions et inscriptions hypothécaires
prises ou mises sur ses biens à raison de la gestion
dont le compte est jugé.

Voilà les fonctions juridiques de la Cour des comptes. Elle
n’a pas de pouvoir en matière criminelle comme les anciennes
Chambres des comptes. Si, dans l’examen des comptes, elle
trouve des faux et des concussions, elle les signale au ministre
des finances, qui en réfère au ministre de la justice, pour
faire poursuivre les auteurs des crimes devant les tribunaux.

343. Nous croyons utile, pour en terminer avec ses fonctions
juridiques, de dire immédiatement un mot du mode de
procéder de la Cour en pareil cas, et des recours dont ses arrêts
sont susceptibles.

Quant au mode de procéder, la vérification est faite par
un référendaire ou par un auditeur ayant qualité pour signer
ses rapports. Ce travail est revisé par un maître des comptes
et l’une des chambres de la Cour prononce.

Tout ce travail se fait eh audience non publique, et ce,
alors même qu’il y aurait contestation sur certains points
55490 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
entre le comptable, à qui des explications auraient été demandées,
et le référendaire rapporteur.
Quant aux recours, il y en a de deux sortes.
Il y a un recours en révision devant la Cour elle-même ; qui
peut être formé, soit par le comptable qui s’appuierait sur des
pièces justificatives retrouvées depuis l’arrêt, soit par le procureur
général pour erreurs, omissions, doubles ou faux
emplois au détriment du trésor public, des départements,
des communes, des hospices ou des établissements de bienfaisance
et des associations syndicales autorisées, lorsque ces
erreurs ont été reconnues par la vérification d’autres comptes,
Il n’y a pas de délai pour ce recours.

On suit alors un mode de procéder un peu différent. La procédure
est contradictoire. La demande en révision est notifiée
à la partie, adverse. Puis il est rendu un arrêt sur la recevabilité
du recours, et c’est après cet arrêt qu’on examine, s’il
y a lieu, le fond.

D’autre part, les arrêts de la Cour des comptes peuvent
être attaqués devant l’Empereur en Conseil d’État, pour excès
de pouvoirs, violation des formes ou de la loi. Mais, dans cecas,
le Conseil d’État ne peut pas juger le fond. S’il croit devoir
casser l’arrêt, il renvoie pour le fond devant une autre
chambre de la Cour, comme fait la Cour de cassation en matière

judiciaire.

Telle est, en abrégé, la première partie des attributions de
la Cour des comptes.

344. En outre de son pouvoir de juridiction sur les comptables
en deniers, elle a un pouvoir de contrôle sur les
comptables en matières.

On a longtemps discuté avant de lui donner cette attribution.
La nature des choses ne semblait pas se prêter facile-
JURIDICTIONS SPÉCIALES. 491
ment à un contrôle juridique. Il ne suffit pas ici, en effet, de
pièces justificatives d’entrée et de sortie, comme pour les
deniers. Il faut des inventaires constatant les quantités et la
qualité des objets de consommation qui sont en magasin.
Aussi la loi du 6 juin 1845 n’a-t-elle pas soumis les comptables
en matières à la juridiction, mais seulement au contrôle
de la Cour des comptes.

Chaque comptable en matières est tenu de dresser des relevés
annuels constatant les faits d’entrée, de sortie, de transformation,
de détérioration, et de les accompagner de toutes les
pièces justificatives de ces divers faits. Ces relevés sont contrôlés
sur les lieux, mêmes par des agents spéciaux du service
militaire ou maritime. Ils sont adressés, avec les pièces justificatives,
au ministre, qui vérifie les comptes. Puis le ministre
transmet le compte, ainsi vérifié, à la Cour, qui, après
avoir vérifié de son côté, statue par voie de déclaration. Le
ministre communique l’arrêt au comptable, et arrête ensuite
définitivement le compte.

Il est bon de rappeler ici qu’il ne s’agit que des matières
de consommation. Mais la comptabilité des objets mobiliers
appartenant à l’État, et garnissant les bâtiments publics, ce
qu’on appelle les meubles meublants, les machines, les objets
précieux qui remplissent les bibliothèques, musées, archives,
etc., n’est pas soumise au contrôle de la Cour des comptes.

Ainsi, dans les bureaux d’ingénieurs, il y a des objets
mobiliers appartenant à l’État, des instruments, surtout pour
le service hydraulique (nous reviendrons sur ce point). Los
ingénieurs doivent constater par des inventaires l’existence de
ces objets, eh noter et en suivre les déplacements. Ils ne sont
pas pour cela, des comptables en matières soumis au controle
de la Cour des comptes.
492 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
345. Voyons maintenant les attributions de la Cour des
comptes à l’égard des ordonnateurs.

La Cour ne peut, en aucun cas, s’attribuer de juridiction
sur les ordonnateurs. Cette règle est posée, en termes exprès,
dans l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807.

Elle ne peut non plus, ce qui aboutirait au même résultat,
refuser aux payeurs l’allocation des payements par eux faits
sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites et accompagnées
des pièces déterminées par les lois et les règlements.
C’est encore le même article qui le dit.

Il y a mieux. Si l’ordonnateur, malgré les observations du
payeur qui lui fait remarquer que les pièces justificatives ne
sont pas jointes à son ordonnance, persiste à demander que
le payement soit fait, et requiert formellement le payeur d’y
procéder, celui-ci est à couvert, d’après l’article 91 du décret
du 31 mai 1862.

C’est au pouvoir législatif seul que les comptes des ordonnateurs
des dépenses de l’État sont rendus, comme c’est au
conseil général et au conseil municipal que sont rendus les
comptes des ordonnateurs des dépenses du département et
de la commune.

Mais le législateur a tenu à profiter, pour s’éclairer dans
l’exercice de son contrôle, des observations que la Cour des
comptes pourrait avoir occasion de faire. La Cour ne juge
que les opérations des comptables, mais elle voit nécessairement
les opérations des ordonnateurs, qui sont le préliminaire
et la justification des opérations des comptables. Aussi
la Cour des comptes est-elle appelée, d’une part, à contrôler
par des déclarations les comptes moraux des ministres, d’autre
part, à signaler ce qui lui paraîtrait irrégulier dans les opérations
des comptables.
JURIDICTIONS SPÉCIALES. 493
En premier lieu, elle constate et certifie, d’après le relevé
des comptes individuels et les pièces justificatives que doivent
lui produire les comptables, l’exactitude des comptes généraux
publiés par le ministre des finances et les ministres ordonnateurs.
Elle rend à ce sujet des déclarations de conformité
qui sont prononcées en audience publique, et dont
le texte est communiqué au Sénat et au Corps législatif.

En second lieu, quant aux observations, chaque référendaire,
dans son rapport, doit faire des observations de deux
natures, les unes concernant la ligne de compte seulement,
— voilà ce qui touche le comptable, — les autres résultant
de la comparaison de la nature des recettes avec les lois, et
de la nature des dépenses’avec les crédits qui ont été votés,
cela concerne les ordonnateurs. Ces observations sont appréciées
par la chambre qui juge les comptes, et renvoyées, s’il
y a lieu, à une commission composée des présidents, du procureur
général et de trois maîtres, qui propose à la Cour un
projet de rapport à l’Empereur, contenant, avec ses observalions,
des vues de réforme et d’amélioration dans les différentes
parties de la comptabilité. Ce rapport est imprimé
chaque année, et distribué au Sénat et au Corps législatif
avec les éclaircissements fournis par les divers ministères.


Cette institution a pour résultat d’empêcher les irrégularités
qui pourraient être commises dans l’ordonnancement
des dépenses, soit par les ministres, soit par les agents auxquels
l’ordonnancement des dépenses est délégué. Les plus
petites infractions aux lois et règlements sur la comptabilité
publique sont relevées soigneusement par la Cour, dans
un tableau annexé à chacun de ses rapports annuels.

On peut apprécier par quelques chiffres l’étendue des
494 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
travaux de la Cour des comptes. Voici les indications que
donnait M. le comte de Casabianca, procureur général, dans
un discours prononcé le 3 novembre 1865, à l’audience de
rentrée de la Cour. « Du 3 novembre 1864 au 31 octobre
1865, la Cour des comptes a prononcé 2,131 arrêts et 7 déclarations
générales de conformité ; — 1,157 arrêts concernaient
la comptabilité du trésor, et 663 celle des communes
et des établissements publics. Elle a vérifié, jusque dans ses
fractionnements les plus minimes, les recettes et les dépenses
de l’exercice 1865, qui se sont élevées à 4 milliards et demi,
Parmi les comptabilités communales se trouvent celles de la
recette municipale et de la caisse des travaux de Paris, dont
le total en recettes et dépenses atteint le chiffre de 900
millions , y compris les opérations de trésorerie. En outre,
la Cour a vérifié les comptes-matières des divers départements
ministériels. Tous ces travaux réunis ont exigé le dépouillement
de plus de 18 millions de pièces comptables, »
Chapitre vDU CONSEIL D’ÉTAT§ 1er. — ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DU CONSEIL D’ÉTAT
CONSIDÉRÉ COMME JURIDICTION ADMINISTRATIVE546. Notions historiques.
347. Organisation actuelle.548. Valeur des délibérations du Conseil d’Etat en matière contentieuse.549. Attributions du Conseil d’État considéré comme juridiction administrative.
— Division.350. Fonctions de juge en premier et dernier ressort.351. — de juge d’appel.352. — de Cour de cassation. — Du jugement des recours pour incompétence,
violation des formes et de la loi et pour excès de pouvoirs.353. Des règlements de juges.554. Des recours formés par les ministres dans l’intérêt de la loi.
346. La juridiction suprême en matière administrative
appartient à l’Empereur en Conseil d’État.

Nous avons déjà indiqué les fonctions juridiques du Conseil
d’État de l’ancienne monarchie. L’une des fractions du
Conseil, qui portait le nom de conseil des parties, remplissait
le rôle que joue la Cour de cassation depuis 1790. Les contestations
que nous comprenons aujourd’hui sous le nom de
contentieux administratif étaient surtout jugées par le conseil
des dépêches et par les diverses commissions dépendant
du conseil des finances et du commerce, notamment par le
comité des finances pour les affaires contentieuses, créé en
1777. L’institution d’un comité contentieux des départements,
organisé par une ordonnance royale du 9 août 1789,
fut éphémère.
496 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
L’Assemblée constituante supprima le Conseil d’État, en
donnant son nom au conseil des ministres. La loi des 27 avril25
mai 1791 attribuait à ce conseil la discussion des motifs
qui peuvent nécessiter l’annulation des actes irréguliers des
corps administratifs et la suspension de leurs membres.
C’était maintenir la juridiction administrative suprême.
Mais il ne faut pas oublier que les directoires de département
statuaient en dernier ressort sur les contestations relatives
aux contributions directes et aux travaux publics qui
leur étaient déférées, et que, d’autre part, les questions concernant
la liquidation des dettes de l’État étaient examinées
souverainement par l’Assemblée nationale.

D’après la constitution du 5 fructidor an III, les ministres
ne formaient pas un conseil. Chaque ministre fut par là
même investi du droit de juger les réclamations qui s’élèveraient
contre les actes des agents qui lui étaient subordonnés.
Mais un tel état de choses n’offrait aucune garantie ni à l’État
ni aux particuliers.

La constitution de l’an VIII créa un Conseil d’État chargé,
sous la direction des Consuls, de rédiger les projets de loi et
les règlements d’administration publique, et de résoudre les
difficultés qui s’élèvent en matière administrative. Puis
l’arrêté du 5 nivose an VIII précisa ses attributions. L’article
11 portait : « Le Conseil d’État prononce, d’après le
renvoi des consuls : 1° sur les conflits qui peuvent s’élever
entre l’administration et les tribunaux ; 2° sur les affaires contentieuses
dont la décision était précédemment remise aux ministres.
 » Ainsi la juridiction administrative suprême fut attribuée
au Conseil d’État, mais sous la direction des Consuls ;
c’est-à-dire que la décision n’émanait pas du Conseil, qu’elle
n’avait de valeur qu’autant que les Consuls se l’appropriaient
DU CONSEIL D’ÉTAT. 497
en la signant. La question fut discutée par le Tribunal et résolue
dans ce sens à la séance du 12 nivôse an IX.

Bientôt un perfectionnement notable fut apporté à l’exercice
des fonctions du Conseil d’Etat au point de vue du jugement
du contentieux. On sait que le Conseil d’État était divisé,
comme il l’est encore, en sections correspondant aux
différents ministères. Dans les premières années, les affaires
contentieuses étaient réparties, pour l’examen préalable qui
précédait la décision de l’assemblée générale, entre les différentes
sections qui préparaient un projet de décision. Le 11
juin 1806, fut créé la commission du contentieux, chargée de
faire l’instruction et de préparer le rapport de toutes les
affaires contentieuses. Elle était composée de six maîtres des
requêtes et de six auditeurs, et présidée par le grand-juge,
ministre de la justice. Celte concentration de l’instruction et
de la préparation des décisions devait être favorable à l’établissement
d’une jurisprudence fixe, qui est d’autant plus
nécessaire en matière administrative que la législation est
plus incomplète sur certains points.

Le même décret instituait les avocats au Conseil, mandataires
nécessaires et défenseurs des parties.

Depuis 1806 jusqu’en 1849, le comité du contentieux a
toujours formé une partie distincte du Conseil chargée de
préparer les décisions de l’assemblée générale sur les affaires
contentieuses. Seulement à partir de la Restauration, il y est
entré des conseillers d’État.

Un autre progrès notable dans le mode de fonctionnement
de cette juridiction, c’est l’établissement de la publicité des
séances, dû à la monarchie de Juillet. Depuis l’ordonnance
du 2 février 1831, les avocats au Conseil n’ont plus eu seulement
à présenter des requêtes écrites développant les moyens
498 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
des parties : ils ont la faculté de présenter des observations
orales pour appeler l’attention du Conseil sur les points saillants
du débat.

En même temps, la composition de l’assemblée générale
chargée de statuer sur les affaires contentieuses a été modifiée.
Nous avons dit qu’il y avait dans le Conseil des conseillers
en service ordinaire et des conseillers en service extraordinaire.
Ces derniers étaient des fonctionnaires publics considérables,
des secrétaires généraux, des directeurs généraux
de ministères. Ils avaient jusqu’en 1831 participé comme les
autres au jugement des affaires contentieuses. L’ordonnance
du 12 mars 1831 décida que les membres du service ordinaire,
qui n’étaient pas mêlés à l’administration active, participeraient
seuls au jugement de ces affaires. Elle ajoutait
même que, lorsqu’une décision ministérielle serait attaquée,
les membres du comité du Conseil qui auraient donné leur avis
sur cette décision ne pourraient pas délibérer sur le pourvoi,

La même ordonnance créait un ministère public, afin que
la discussion des affaires en séance publique présentât toutes
les garanties désirables au point de vue des intérêts de la
société comme des intérêts des parties.

Toutes ces améliorations avaient été consacrées par la loi
du 19 juillet 1845.

Un nouveau système a été adopté en 1849. D’après la loi du
3 mars 1849, la juridiction administrative n’était plus exercée
par le chef de l’État sur l’avis du Conseil d’État ; le Conseil
avait un pouvoir propre.

On a vu que, sous le régime républicain, le Conseil
d’État était devenu une espèce de seconde Chambre ; que ses
membres, au moins ceux qui avaient voix délibérative, les
conseillers, étaient nommés par l’Assemblée nationale.
DU CONSEIL D’ÉTAT. 499
Le Conseil se divisait en trois sections, législation, administration,
contentieux. La section du contentieux délibérait
seule sur les affaires contentieuses. L’assemblée générale
n’avait plus à en connaître, et les décisions de la section du
contentieux étaient exécutoires par elles-mêmes, sans approbation
du chef de l’État. D’autre part, à cette époque, le
Conseil avait perdu le pouvoir de statuer sur les conflits d’attribution
entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire.
La décision de ces questions avait été attribuée, nous
le verrons plus tard, à un tribunal composé moitié de conseillers
d’État, moitié de conseillers à la Cour de cassation, sous
la présidence du ministre de la justice.

En 1852, on est revenu au système antérieur, avec certaines
modifications qui méritent d’être relevées. La juridiction
administrative suprême est exercée par l’Empereur en Conseil
d’État ; mais on a profité des leçons de l’expérience, et l’organisation
qui était en vigueur de 1851 à 1848 a été modifiée
à deux points de vue.

On a reconnu que les affaires risqueraient d’être mal
jugées si elles étaient portées à l’assemblée générale, même
exclusivement composée du service ordinaire, qui compte
50 membres. Une assemblée aussi nombreuse n’est pas propre
à entrer dans le détail des affaires, surtout de celles qui
ont un caractère juridique. On a donc attribué la décision
des affaires à une assemblée composée : 1° des membres de
la section du contentieux qui reste chargée de diriger l’instruction
et de préparer les décisions ; 2° de dix membres
choisis dans les autres sections du Conseil, deux par section.

Une autre simplification a été apportée dans le jugement
des affaires. Il a paru suffisant de laisser à la section du contentieux
seule le soin de préparer les décrets de l’Empereur
500 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
pour les affaires dans lesquelles les parties sont dispensées
d’être représentées par des avocats, et qui généralement n’ont
pas une grande importance. Dans ce cas, la section ne statue
pas en audience publique.

347. En résumé, voici quelle est aujourd’hui l’organisation
du Conseil d’État délibérant au contentieux, d’après les
dispositions du décret organique du 25 janvier 1852 et du
décret réglementaire du 30 janvier suivant :

La base de l’organisation, c’est la section du contentieux
composée d’un présidentde section, de cinq conseillers d’État,
et d’un certain nombre de maîtres des requêtes et d’auditeurs.
Un arrêté du président du Conseil d’État désigne les
membres du Conseil qui doivent faire partie de la section du
contentieux.

A la section du contentieux s’adjoignent, pour le jugement
des affaires portées en séance publique, dix conseillers, désignés
par décret impérial, et qui sont pris en nombre égal
dans chacune des cinq autres sections du Conseil.

Le ministre présidant le Conseil d’État ne peut pas présider
la section du contentieux, mais il peut présider l’assemblée
du Conseil délibérant au contentieux. Et il use de ce droit
autant que le lui permettent les travaux considérables qui
appellent son attention.

Le ministère public se compose de trois maîtres des requêtes
désignés par l’Empereur pour remplir les fonctions de
commissaires du gouvernement, soit auprès de l’assemblée
du Conseil délibérant au contentieux, soit auprès de la section,
lorsqu’elle décide seule 1.
1 Sous l’empire de l’ordonnance du 12 mars 1831 et de la loi du 19 juillet 1845
(art. 20) la désignation des commissaires du gouvernement était faite, chaque année,
par le garde des sceaux. Ce système a été notablement modifié par la loi du 5 mars 1849 ;
d’après l’article 36 de celle loi, le maître des requêtes chargé des fonctions du ministèreDU CONSEIL D’ÉTAT. 501.
Un secrétaire est attaché à la section du contentieux. Il
remplit les fonctions de greffier. Mais c’est le secrétaire général
du Conseil qui délivre les expéditions des décisions.

Il y a un corps d’avocats au Conseil d’État et à la Cour de
cassation, mandataires et défenseurs obligés des parties dans
tous les cas où la loi n’a pas dispensé de leur ministère.

Voilà le personnel qui participe ou qui concourt à l’exercice
de cette juridiction.

348. Mais le Conseil d’État n’a pas le pouvoir propre qui
appartient aux tribunaux de l’ordre judiciaire, et même aux
autres juridictions administratives. Il ne fait que préparer
des projets de décision qui n’ont de valeur que lorsqu’ils
sont revêtus de la signature de l’Empereur. L’Empereur a
le droit de prendre une décision contraire à celle que lui
propose le Conseil d’État ; seulement, l’article 24 du décret
organique du Conseil exige que, dans ce cas, le décret soit
inséré au Bulletin des lois et au Moniteur.

C’est une tradition qui a été constamment suivie par tous
les gouvernements depuis l’an VIII jusqu’à 1848, et qui a
été reprise en 1852. On a vu des dangers pour la liberté de
l’administration, sans laquelle sa responsabilité n’existerail
plus, à ce qu’un corps placé au centre de l’Empire contrôlai,
au point de vue légal, les actes de toutes les autorités administratives,
y compris le chef de l’État lui-même. On a pensé que
le chef de l’État seul pouvait remplir cette mission. Seulement,
on a institué des garanties pour les particuliers, en
l’obligeant à prendre l’avis d’un conseil composé d’hommes
expérimentés, assez mêlés au mouvement des affaires admipublic
et ses deux suppléants étaient désignés par le Président de la république. L’article
18 du décret organique du 25 janvier 1852 a rétabli l’égalité entre les trois commissaires
du gouvernement qui sont désignés par le chef de l’Etat. Quant au renouvellement
annuel, il est supprimé depuis 1849.502 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
nistratives pour en bien comprendre les besoins, assez désintéressés
dans celte action pour pouvoir être impartiaux. Du
reste, il n’y a là qu’une théorie. Dans la pratique, jamais le
chef de l’État n’a pris un décret contraire à celui qui lui
était proposé. Ce n’est pas que les solutions données par le
Conseil aient toujours été conformes aux désirs de l’administration.
Le dernier compte rendu des travaux du Conseil
d’État, pour la période comprise entre 1861 et 1865, montre
que les pourvois formés par l’administration ont été fréquemment
rejetés ; que les pourvois formés par les particuliers ont
été très-fréquemment admis 1. Il fait voir, en outre, qu’il y
a eu un nombre considérable de décisions ministérielles annulées,
et même de décrets impériaux rapportés sur l’avis du
Conseil d’État 2.

Néanmoins, jamais l’Empereur, pas plus que les chefs de
l’État qui l’ont précédé, n’a substitué une autre solution à
celle qui lui était proposée par le Conseil d’État 3. Aussi, l’usage
s’est-il établi depuis longtemps d’appeler arrêts du Conseil
les décisions prises par le chef de l’État sur la proposition
du Conseil d’État délibérant au contentieux.
1 Nous donnerons les chiffres à la lin de ce chapitre.2 Sur 85 décrets impériaux qui ont été l’objet de pourvois, 56 ont été infirmés ; sur
318 décisions ministérielles attaquées, il en a été annulé 122.3 M. Dufour, dans son Traité de droit administratif appliqué, signale, et plusieurs
auteurs ont signalé après lui, deux affaires dans lesquelles la solution proposée par le
Conseil n’a pas été adoptée, sans toutefois qu’il ait été rendu une décision en sens contraire,
Maison n’a pas dit que, dans ces affaires, il n’y avait ou qu’un ajournement de
la solution, ce qui atténue un fait assurément regrettable.Sous la monarchie de juillet, en 1840, le roi refusa de signer un projet de décision
sur une instance engagée par la liste civile contre des propriétaires qui prétendaient
avoir, en vertu de ventes nationales, des droits de vue, d’accès et d’égout sur le bois
de Vincennes. La décision était favorable au fond à la liste civile, mais le Conseil avait
admis que le ministre des finances avait le droit d’intervenir à titre de représentant
du domaine de l’État, dans cette instance, tandis que l’intendant général de la liste
civile soutenait qu’il avait seul qualité pour plaider. La législation sur la liste civile
ayant été modifiée sur ce point après 1852, l’affaire a été reprise et jugée à nouveau
le 18 août 1856.Un fait analogue s’est produit pour un projet de décision adopté en 1852 par leDU CONSEIL D’ÉTAT. 505
Et, non-seulement ce système, satisfaisant en théorie pour
les scrupules monarchiques, n’enlève pas de garanties aux
particuliers, mais on pourrait dire qu’il leur en donne, et
que le Conseil a bien plus de hardiesse dans ses décisions pour
protéger les droits privés contre les excès de l’action administrative,
parce qu’il sait que ses décisions seront signées par
le chef de l’État, et qu’il n’est pas à craindre que les administrateurs
refusent de s’y conformer, quand le Souverain se
les sera appropriées.

349. L’énumération des attributions du Conseil en matière
contentieuse n’a jamais été faite dans aucun des actes
qui ont organisé le Conseil. Le décret du 25 janvier 1852 se
borne à indiquer que le Conseil d’État « prépare les projets
de décret qui statuent… sur le contentieux administratif. »
C’est donc seulement en combinant les diverses dispositions
des lois sur les autres juridictions que nous pouvons arriver
à connaître les attributions du Conseil.

On peut dire que le Conseil d’État, considéré comme juridiction,
prononce dans trois conditions différentes. D’abord
il est juge en premier et dernier ressort. Puis il est juge
d’appel. Enfin il remplit les fonctions de Cour de cassation :
1° en cassant les décisions des juridictions administratives
qui statuent en dernier ressort, pour violation des formes ou
de la loi ou seulement pour excès de pouvoirs, et encore en
annulant, dans le cas d’excès de pouvoirs, les actes de tous les
agents de l’administration et même des conseils administratifs,
lorsqu’ils ont une autorité propre ; 2° en statuant sur les règleConseil
d’Etat et qui faisait droit à deux demandes que des magistrats de la Cour de
cassation, suspendus au mois de mars 1848, et réintégrés dans leurs fonctions le 10
août 1849, avaient formées à l’effet d’obtenir le payement de leur traitement pendant la
durée de leur suspension. Le décret qui approuve la décision du Conseil n’a été signé
que le 4 mai 1861.504 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
ments déjuges entre les différentes juridictions administratives
qui se disputent ou se renvoient la connaissance d’une affaire
 ; 5°en statuant sur les pourvois formés par les ministres
dans l’intérêt de la loi, contre les décisions des juridictions
administratives qui n’ont pas été attaquées par les parties intéressées.
Reprenons cette énumération dans le détail.

350. Le Conseil prononce en premier et dernier ressort
d’abord sur les recours formés contre les actes du chef de
l’État qui blessent des droits.

Ainsi, un décret impérial liquide la pension d’un fonctionnaire
public, d’un ingénieur. Ce fonctionnaire pense qu’il
n’a pas été tenu compte de toutes ses années de services, que
ses droits ont été mal appréciés. Il peut réclamer devant le
Conseil d’État statuant au contentieux.

Ainsi encore, un officier se plaint de n’avoir pas été nomme
à un grade supérieur, lorsque son ancienneté lui donnait
droit à l’avancement. La loi du 19 mai 1834 a constitué en
cette matière des droits aux officiers. Il peut attaquer devant
le Conseil d’État au contentieux le décret qui a nommé son
concurrent. Le Conseil forme bien, en pareil cas, le premier
et le dernier degré de juridiction, car, évidemment, l’acte
qui a liquidé la pension ou qui a conféré un grade à un officier
n’est pas un jugement,

Le Conseil d’État statue dans les mêmes conditions Sur les
demandes qui tendent à obtenir l’interprétation des actes
émanés du chef de l’État ou des souverains antérieurs à 1789,
lorsque ces actes ont été faits dans l’exercice du pouvoir administratif ;
nous avons expliqué précédemment les règles à
suivre pour l’interprétation des actes administratifs. Il est
inutile d’y revenir 1.
1 Voy. p. 381.DU CONSEIL D’ÉTAT. 505
Mais nous n’avons pas parlé de l’interprétation des décrets
rendus au contentieux. Est-ce exclusivement à l’Empereur
en Conseil d’État qu’il appartient de, la donner ? Plusieurs
décisions ont consacré cette doctrine 1. Toutefois, si des difficultés
s’élèvent sur le sens et la portée d’un décret rendu au
contentieux qui avait statué sur un recours formé contre un
arrêté de conseil de préfecture, il appartient au conseil de
préfecture de prononcer sur ces difficultés 2.

Le Conseil statue aussi en premier ressort sur les recours
formés contre certaines décisions des ministres qui blessent
des droits, sans être des jugements, et qui ne peuvent être
attaquées que devant le Conseil d’État, par exemple: 1° les
décisions des ministres qui règlent le décompte d’un marché
de fournitures ou qui résilient ce marché ; 2° celles qui rejettent
la demande d’un créancier de l’État, lorsque la contestation
n’est pas de nature à être portée devant les conseils
de préfecture ou devant l’autorité judiciaire ; 3° les contraintes
décernées par le ministre des finances, en vertu de
l’arrêté du 18 ventôse an VIII ; 4° les décisions qui rejettent
les demandes de pension formées par des fonctionnaires.

Il statue aussi en premier ressort sur les recours formés
contre les décisions de préfets qui ont refusé à des industriels
l’autorisation de créer un établissement insalubre.

Il faut noter parmi les matières sur lesquelles le Conseil
d’Etat peut prononcer en premier et dernier ressort, les contestations
relatives à la police et à l’administration intérieure
de la Banque de France (art. 21 de la loi du 22
avril 1806)  ; mais il n’y a pas d’exemple de pareilles contestations.
Le Conseil peut encore statuer directement sur cer1
Arr. Cons. 9 août 1851 (Benassi) , — 24 mars 1853 (héritiers Tulin).
2 Arr. Cons. 28 janvier 1848 (Monnard) , — 15 mars 1855 (Boulland). — 51
janvier 1807 (Benoist).34500 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
laines contestations, en matière de majorais. (Art. 41 et 42
du décret du 1er mars 1808.) 

351. Le Conseil d’État est juge d’appel des décisions rendues
par les conseils de préfecture, par les commissions instituées
pour fixer les indemnités de plus value, par les
ministres dans les cas où ils prononcent comme juges, et par
les juridictions administratives instituées aux colonies.

353. Dans l’exercice des attributions qu’il nous reste à
parcourir, le Conseil prononce comme la Cour de cassation,
c’est-à-dire qu’il se borne à annuler les actes irréguliers sans
rien mettre à la place.

Ainsi il statue, en vertu de l’article 17 de la loi du 16 septembre
1807, sur les recours formés pour incompétence, violation
des formes et de la loi, contre les arrêts de la Cour des
comptes. Il statue dans les mêmes conditions, en vertu de
l’article 30 de la loi du 13 juin 1851, sur les recours formés
contre les décisions des jurys de révision de la garde nationale.


Enfin il prononce sur les recours pour excès de pouvoirs qui
sont portés devant lui, en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790:

1° Contre les décisions des autres juridictions administratives
qui statuent en dernier ressort, — conseil impérial de
l’instruction publique, — conseil départemental, — conseil
de révision pour le recrutement de l’armée. Il n’est pas
nécessaire que ce pourvoi ait été réservé ; il suffit qu’il
n’ait pas été formellement exclu pour qu’il puisse être exercé ;
nous en avons déjà cité des exemples en parlant de chacune
de ces juridictions ;

2° Contre les actes de toutes les autorités administratives,
maires, sous-préfets, préfets, ministres, chef de l’Etat ;

5° Contre les actes des conseils administratifs, dans le
DU CONSEIL D’ÉTAT. 507
cas où ils ont un pouvoir propre ; par exemple, les conseils
généraux, lorsqu’ils classent les chemins vicinaux de grande
communication 1. Nous nous sommes déjà expliqué sur
l’excès de pouvoirs, les conditions qui le constituent et
les différents cas dans lesquels il peut être réprimé 2.

353. Le Conseil prononce encore sur les règlements de
juges, c’est-à-dire sur les débats de compétence qui s’élèvent
entre les diverses juridictions administratives, comme le fait
la Cour de cassation sur les difficultés de même nature qui
s’élèvent entre des cours impériales ou des tribunaux qui ne
rassortissent pas à la même Cour.

Mais il ne faut pas confondre ce pouvoir, qui rentre dans
l’exercice de la juridiction administrative, avec un pouvoir
tout différent, qui est également confié à l’Empereur en Conseil
d’État, avec le droit de statuer sur les conflits d’attribution
entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative. C’est
comme supérieur des juridictions administratives que, dans
le cas où deux juridictions de cette espèce se disputent ou se
renvoient une affaire, le Conseil décide quelle est celle qui
est compétente pour en connaître. Quand, au contraire, il
s’agit d’apprécier si c’est l’autorité judiciaire ou l’autorité
administrative qui doit juger un litige, c’est comme conseiller
du chef de l’État, dans l’exercice de son pouvoir de gouvernement,
supérieur commun de l’autorité judiciaire et de l’autorité
administrative, chargé de maintenir la séparation de
ces deux autorités, que le Conseil est appelé à prononcer.
Nous verrons bientôt dans quelles formes et dans quelles conditions
s’exerce ce pouvoir.

354. Enfin le Conseil statue sur les pourvois qui sont, for1
Arr. Cons. 5 mai 1839 (commune de Montgarout) , — 10 février 1840 ville de
Saint-Etienne) , — 16 mars 1850 (commune de Tagnon).
2 Voy. p. 391 et suiv.508 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
mes par les ministres dans l’intérêt de la loi, et qui n’ont
pour objet que de faire donner aux juridictions inférieures
un enseignement doctrinal, sans porter atteinte aux droits des
parties engagées dans les contestations sur lesquelles les décisions
attaquées ont statué.

Aucun texte de loi aujourd’hui en vigueur n’attribue aux
ministres le droit de former des pourvois dans l’intérêt de la
loi contre les décisions des juridictions administratives,
comme le procureur général près la Cour de cassation peut le
faire, en vertu de l’article 88 de la loi du 27 ventôse an VIII,
contre les décisions des cours et tribunaux de l’ordre judiciaire.
Néanmoins le Conseil d’État a toujours admis que ce
droit dérivait pour les ministres du pouvoir qui leur appartient
de veiller à l’exécution des lois, chacun pour les matières
qui rentrent dans ses attributions. On peut en citer plusieurs
exemples antérieurs à 18491. La loi du 5 mars 1849, dans
son article 44, avait confié au ministre de la justice seul le
droit de former des pourvois dans l’intérêt de la loi. Cette loi
ayant été abrogée par le décret du 25 janvier 1852, les anciennes
traditions ont été reprises.

Mais, le Conseil d’État a dû rappeler plusieurs fois ce
principe, les ministres ne sont recevables à présenter des
pourvois dans l’intérêt de la loi qu’autant que les décisions
contre lesquelles ils les forment n’ont pas été attaquées par
les parties dans les délais fixés par le règlement du Conseil, et
qu’elles ne peuvent plus l’être2. D’un autre côté, il est évident
qu’un recours dans l’intérêt de la loi n’est pas recevable,
1Arr. Cons. 8 février 1858 (ministre des finances) , — 27 février 1840 (ministre
des travaux pubics) , — 8 avril 1842 (ministre de l’intérieur et Duvergier c. Recordère.- Arr. Cons. 2 août 1854 (ministre de l’intérieur) , — 18 février 1864 (ministre
des travaux publics) , — 14 août 1867 (ministre des travaux publics).DU CONSEIL D’ETAT. 509
quand il ne tend qu’à faire rectifier une erreur de fait et non
à relever une violation de la loi 1.
§ 2. — PROCÉDURE SUIVIE DEVANT LE CONSEIL D’ÉTAT355. Sources des règles de la matière. — Division.356. Introduction des affaires. — Nécessité du ministère d’avocat. — Exceptions
à cette règle.357. Des éléments essentiels du recours et des pièces qui doivent y être
jointes.358. Du droit de timbre et d’enregistrement. — Exemptions.559. Du délai dans lequel doit être formé le pourvoi. — Manière de calculer
le délai.560. De la notification des décisions qui est le point de départ du délai.361. Du sursis à l’exécution de la décision attaquée.562. Instruction de l’affaire. — Mise en cause de l’adversaire.565. Des moyens d’instruction dont le Conseil d’État dispose.364. Du pourvoi incident.565. De l’intervention.366. Préparation de la décision. — Délibération de la section. — Audience
publique du conseil.567. Rédaction, signature et lecture de la décision.568. Des dépens et de la condamnation de l’État aux dépens.
369. Exécution des décisions.370. Recours.371. Statistique des travaux du Conseil d’État au contentieux.
355. Nous devons étudier maintenant, avec quelque soin,
quoique en abrégé, les règles de la procédure suivie devant
le Conseil d’État.

Les règles de cette procédure se trouvent principalement
dans le décret du 22 juillet 1806, dans le décret organique
du 25 janvier 1852 et dans le décret réglementaire du 50 du
même mois.

Nous avons à rechercher comment s’introduisent, s’instruisent
et se jugent les affaires. Nous verrons ensuite les recours
ouverts contre les décisions et les règles relatives à leur exécution.

1Art: Cons. 13 avril 1850 (ministre des travaux publics).510 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
356. Il faut distinguer, pour l’introduction des affaires,
entre les pourvois formés par les ministres et les pourvois
formés par les particuliers et même par les personnes morales,
départements, communes, établissements publics, qui
sont traitées comme les particuliers.

Les ministres présentent leurs recours par un rapport
adressé à l’Empereur. Ils n’emploient pas ordinairement le
ministère d’un avocat au Conseil.

Pour les particuliers et les personnes morales, en principe,
les affaires doivent s’introduire par le ministère d’un avocat.

C’était une règle absolue en 1806. Mais peu à peu il y a été
dérogé par une série de dispositions qui avaient pour but de
rendre accessible la juridiction du Conseil d’État, pour des
affaires qui n’ont pas un intérêt pécunaire considérable, et
dont le gouvernement a néanmoins intérêt à être saisi.

Cette exception a été établie en matière de contributions,
directes parles lois du 26 mars 1851 (art. 29) , du 21 avril
1852 (art. 50) , et du 25 avril 1844 (art. 22).

Elle s’applique par suite en matière de taxés assimilées
pour le recouvrement à ces contributions. Nous avons indiqué
ces taxes en traitant des attributions des conseils de préfecture
1. Il y avait même, dès 1824, un texte spécial pour les
prestations en nature imposées en vue de la construction et
de l’entretien des chemins vicinaux.

L’exception s’applique aussi en matière de réclamations
contre les opérations électorales auxquelles il est procédé pour
la nomination des membres des conseils généraux, des conseils
d’arrondissement, des conseils municipaux, en vertu de
la loi du 22 juin 1855 (art. 15) , et de la loi du 5 mai 1855
(art. 45).
1 P. 422 et 423.DU CONSEIL D’ÉTAT. 511
La loi du 30 mai 1851 (art. 25) l’a établie en matière de
contraventions à la police du roulage, et cette disposition a
été étendue par la loi du 21 juin 1865 (art. 12) , aux recours
contre tous les arrêtés des conseils de préfecture en matière
répressive.

Enfin le décret du 2 novembre 1864, dans son article 1er,
a étendu la dispense du ministère d’avocat aux recours
portés devant le Conseil d’État, en vertu de la loi des 7-14 octobre
1790, contre les actes des autorités administratives
pour incompétence et excès de pouvoirs, et aux recours formés
contre les décisions ministérielles portant refus de liquidation
de pension ou contre les décrets impériaux qui liquident
les pensions.

Seulement toutes les dispenses du ministère d’avocat ne
sont pas conçues dans les mêmes termes. Il y aurait à prendre
à ce sujet une mesure générale afin d’éviter la confusion
et les fausses démarches qu’elle peut entraîner.

Pour certains pourvois, ils ne peuvent jouir du bénéfice de
la dispense qu’à la condition d’être déposés à la préfecture.
Le préfet transmet le dossier au Conseil d’État après l’avoir
fait compléter. C’est ce qui a lieu pour les contributions directes
et les taxes assimilées.

Pour d’autres, le pourvoi peut être déposé à la sous-préfecture
ou à la préfecture, au choix du réclamant. C’est cequi
a lieu en matière répressive.

Pour d’autres enfin, le pourvoi doit être transmis directement
par les parties au Conseil d’État. C’est la règle pour les
élections, les pensions, et les recours pour excès de pouvoirs.


Et il ne faut pas s’y tromper, parce que le pourvoi doit
être formé dans un délai déterminé, et que, si la partie perd
512 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
du temps en s’adressant à un intermédiaire qu’elle n’avait
pas à employer, elle subit la peine de la mauvaise direction
donnée à son recours.

Bien entendu, il ne s’agit que d’une dispense dont la partie
peut ne pas user. Elle a toujours la faculté d’employer le
ministère d’un avocat ; seulement, si elle gagne son procès,
la partie adverse ne supporte pas les dépenses qui auraient
pu être évitées 1.
357. Qu’il soit formé par le ministère d’un avocat ou par
les parties elles-mêmes, le recours doit contenir, aux termes
de l’article 1er du décret du 22 juillet 1806, l’exposé
sommaire des faits et moyens, les conclusions, les noms et
la demeure des parties, enfin l’énumération des pièces dont
on entend se servir. Ces pièces, dont la première est la décision
attaquée, doivent être jointes au pourvoi.

Le Conseil d’État a plusieurs fois rejeté des pourvois à
l’appui desquels les parties ne présentaient aucun moyen. Il
a rejeté aussi des pourvois comme non recevables, lorsque la
décision attaquée n’était pas produite*. Ainsi un recours direct
contre un refus verbal d’un maire ou d’un préfet n’est
pas recevable, puisqu’on ne peut produire une décision
écrite. Il faut, dans ce cas, s’adresser au ministre, et si le
ministre garde le silence pendant quatre mois, on peut se
pourvoir devant le Conseil, par application de l’article 7 du
décret du 2 novembre 1864.

358. Une autre condition essentielle du pourvoi, c’est
qu’il doit être écrit sur papier timbré, sauf les cas où la loi
a accordé une dispense.
1 De nombreuses décisions ont été rendues en ce sens. Il suffit de citer les arrêts du
5 février 1867 (association de Valençole) ,— 25 juin 1868 (commune de Fontenaysous-Bois,
— 29 juillet 1868 (vallée de la Dive).2 Voy. notamment les arrêts du 27 mai 1863 (Estienne) , — et du 28 novembre 1861
(Delalot).DU CONSEIL D’ÉTAT. 513
L’article 29 de la loi du 21 avril 1852 accorde une dispense
pour les pourvois en matière de contributions directes,
quand la côte contre laquelle on réclame ne dépasse pas
50 francs. Cette dispense s’applique nécessairement aux pourvois
contre les taxes assimilées aux contributions directes.

Pour les prestations en nature, l’article 5 de la loi du 28
juillet 1824 accorde une dispense absolue, quel que soit le
chiffre de la cote sur laquelle porte la réclamation.

Les justiciables sont encore dispensés du payement du
droit de timbre pour les pourvois en matière d’élections 1 et
en matière de recrutement de la garde nationale 2.

Mais, à part ces exceptions, tous les recours pour lesquels
le législateur a accordé la dispense du ministère d’avocat et
des droits d’enregistrement et de greffe, doivent être présentés
sur papier timbré, Il en est ainsi, à plus forte raison, pour
les pourvois que le décret du 2 novembre 1864 a permis de
présenter sans l’intermédiaire des avocats au Conseil. Une
loi seule pouvait accorder l’exemption des droits de timbre et
d’enregistrement.

359. Le pourvoi doit être formé dans le délai de trois mois
à dater du jour où la décision attaquée a été notifiée. L’article
11 du décret du 22 juillet 1806 est formel à cet égard et la
jurisprudence du Conseil applique rigoureusement celte règle
d’ordre public. La fin de non-recevoir est même fréquemment
soulevée d’office 3.

Pendant quelque temps, le Conseil semble avoir admis
que celte règle ne s’appliquait pas dans le cas de recours
1 Loi du 22 juin 1833, art. 53. — Loi du 5 mai 1855, art. 45.2 Loi du 13 juin 1851, art. 106.3 Les délais sont plus longs pour ceux qui demeurent hors de la France continentale.
L’article 15 du décret de 1806 rend applicables, en pareil cas, les dispositions de l’article
75 du code de procédure civile. Toutefois, une loi du 11 juin 1859 a abrogé cet
article pour la Corse et l’Algérie.514 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
pour excès de pouvoirs dirigé contre les actes des préfets ou
des autres agents de l’administration subordonnés aux ministres.
On faisait valoir, en ce sens, que le législateur n’ayant
établi aucun délai pour les recours formés devant les ministres,
il était sans intérêt de repousser comme tardifs des recours
que les parties pouvaient faire revivre en s’adressant au
ministre et en attaquant ensuite devant le Conseil la décision
confirmative du ministre. Néanmoins le Conseil a pensé qu’il
ne pouvait établir aucune distinction, et, à partir de 1862, il
a opposé la fin de non-recevoir, même aux pourvois formés
pour excès de pouvoirs contre les arrêtés de préfet 1. Toutefois
il a décidé que, bien qu’un pourvoi formé directement
contre un arrêté de préfet eût été rejeté comme tardif, par
application de l’article 11 du décret de 1806, on né pouvait
opposer au réclamant la chose jugée, lorsqu’il allait attaquer
cet arrêté devant le ministre et qu’il revenait ensuite attaquer
la décision du ministre devant le Conseil d’État 2.

Comment doit-on calculer le délai de trois mois fixé par
l’article 11 ? Il faut calculer par mois, quel que soit le nombre
des jours compris dans le mois. De plus, il n’y faut comprendre
ni le jour où la décision a été notifiée, ni le jour
du terme. La jurisprudence du Conseil est constante sur ce
point et c’est par erreur que plusieurs auteurs ont signalé
quelques arrêts comme contradictoires. Ainsi, lorsqu’une dé¬*
cision a été notifiée le 19 octobre, le pourvoi doit être formé
au plus tard, le 20 janvier suivant 3.
1An: Cons. 20 mars 1862 (ville de Châlons) , — 5 juin 1862 (d’Andigné de Resteau) ,
— 16 avril 1863 (Durand) , — 6 juillet 1865 (Lautel).2 Art: Cons. 9 février 1865 (d’Andigné de Resteau).3 Art: Cons. 15 juillet 1832 (de Recul3t) ,— 14 décembre 1845 (Colonna) , -
27 février 1817 (ville d’Orléans) , — 23 novembre 1850 (Mourier) , — id. (Pavy) , —
20 janvier 1859 (compagnie du chemin de fer du midi) , — 22 janvier 1865 (Milon).M. Serrigny, en réponse aux auteurs qui ont considéré plusieurs décisions du ConseilDU CONSEIL D’ÉTAT. 515
360. La question de savoir ce qu’il faut entendre par la
notification de la décision, notification qui est le point de départ
du délai des recours, a une grande importance pour les
parties comme pour les agents de l’administration.

D’abord il est constant aujourd’hui qu’une notification par
huissier n’est pas nécessaire, à moins que la contestation ne
soit engagée entre deux particuliers. L’administration centrale
peut notifier ses décisions par les agents administratifs,
maires, commissaires de police, gardes champêtres et autres ;
il en est de même des administrations locales 1. Plusieurs
lois ou décrets réglementaires indiquent d’ailleurs les notifications
administratives. Il suffit de citer l’article 6 du décret
du 2 novembre 1864.

La jurisprudence a même admis des équivalents à la notification
expresse de la décision. Pendant un temps, on avait
été jusqu’à faire courir le délai du jour où le réclamant avait
eu connaissance de la décision, lors même qu’il n’en aurait pas
eu les termes sous les yeux. Cette extension d’un texte rigoureux
a été abandonnée depuis 1852 2 Mais le Conseil admet
qu’un particulier n’est plus recevable à se pourvoir, lorsqu’il
a laissé passer plus de trois mois à dater du jour où il a luimême
retiré une copie de la décision dans les bureaux de la
préfecture 3, ou bien à dater du jour de la signification de
conclusions dans lesquelles l’arrêté attaqué était inséré*.
comme contraires à l’article 1035 du code de procédure civile, fait remarquer qu’ils ont
mal lait leur calcul, en comptant trois mois du 19 octobre au 19 janvier. Il n’y a pas
dit-il, deux 19 dans un mois.1Arr. Cons. 4 juin 1851 (Grandidier) , —17 février 1852 (Blasion) , — 13 août 1863
(De Gromard).2An: Cons. 1er décembre 1852 (ville de Mulhouse) , — 22 janvier 1865 (Milon) ,
26 août 1867 (commune de Frondes) , — 50 avril 1808 (Desauges).3Arr. Cons. 28 décembre 1854 (Jollivet). — Voy. toutefois l’arrêt du 22 août 1808
(de Grammonl).4Arr. Cons. 23 décembre. 1858 (Hullingen).516 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
L’exécution d’une décision est considérée comme équivalant
à une notification ; et, bien entendu, il ne s’agit pas d’une
exécution volontaire de la part du réclamant, car il y aurait,
dans ce cas, acquiescement 1.

L’obligation de former le pourvoi dans le délai fixé par
l’article 11 du décret du 22 juillet 1806 est imposée à l’administration
centrale, aux départements et communes, aussi
bien qu’aux particuliers. Et il y a même des conditions spéciales
pour le point de départ du délai à l’égard de l’administration.
En matière de police du roulage, la loi du 30 mai
1851 dispose, dans son article 25, que le pourvoi du ministre
des travaux publics contre un arrêté du conseil de préfecture
qui aurait renvoyé un particulier des fins du procès-verbal
dressé contre lui, devra être formé dans le délai de trois
mois, à partir de la date de l’arrêté. Ainsi, le particulier
n’est pas obligé de faire signifier à l’administration l’arrêté
du conseil de préfecture qui lui donne gain de cause.

Le Conseil d’État a cru devoir étendre cette règle, par analogie,
aux pourvois formés par le ministre des travaux publics
contre les arrêtés rendus en matière de contravention aux
lois et règlements sur la police de la grande voirie 2.

Dans certaines matières, par exemple pour les contestations
relatives à l’exécution des travaux publics, on admet que le
délai court contre l’État à dater du jour où le préfet, agissant
au nom de l’État, a fait notifier la décision au réclamant 3.
1Arr. Cons. 5 juin 1802 (d’Andigné de Resteau) , — 23 juin 1864 (Duclos) , -
26 août 1865 (canal Alaric) , — 11 juin 1868 (Coppens). Voy. dans le Recueil des
arrêts de M. Lebon, les conclusions données par M. de Belbeuf, commissaire du gouvernement,
au sujet de ce dernier arrêt.2 Arr. Cons. 21 juillet 1866 (Gilles) , — 19 décembre 1866 (Dupin) , — 25 avril
1868 (Petit).3Arr. Cons. 23 juin 1853 (Rabourdin) , — 8 février 1855 (Matte) , — 31 mai 1855
(Baudson) , — 24 janvier 1856 (Vernaudon). Voy. aussi 30 avril 1863 (ville de Paris).DU CONSEIL D’ÉTAT. 517
En tout cas, le délai court contre l’État à dater du jour où
le ministre a eu connaissance de la décision par l’envoi que
lui en ont fait les agents locaux.

On a prétendu quelquefois que le délai courait contre le
ministre à dater du jour où ses agents locaux avaient eu connaissance
de la décision ; par exemple, en matière de travaux
publics, du jour où les ingénieurs des ponts et chaussées
avaient reçu la copie de l’arrêté envoyé par le préfet. Cette
doctrine a été repoussée 1.

361. Le pourvoi n’est pas suspensif, à moins qu’il n’en
soit autrement ordonné.

Ce principe, posé dans l’article 5 du décret du 22 juillet
1806, est l’opposé du principe adopté pour les juridictions de
l’ordre judiciaire. Il s’explique par la différence des situalions.
En matière administrative, il s’agit de satisfaire l’intérêt
public, et la loi présume qu’il y a urgence à exécuter la
décision rendue.

Un décret peut ordonner le sursis ; mais on emploie rarement
ce mode de procéder. Ordinairement la section signale
au ministre les conclusions tendant à obtenir le sursis, et,
quand il n’y a pas urgence à exécuter, le ministre donne luimême
l’ordre de surseoir.

363. Étudions maintenant l’instruction de l’affaire. La
direction en appartient au Conseil d’État, comme elle appartient
au conseil de préfecture, pour les affaires qui lui sont
soumises.

Quand une affaire arrive au greffe de la section du contentieux,
le président de la section désigne un rapporteur parmi
les conseillers, les maîtres des requêtes ou les auditeurs, suivant
l’importance de la question. La section, sur la proposi1
Arr. Cons. 16 avril 1852 (Lheurin) , — 28 janvier 1858 (Marcelin).518 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
lion du rapporteur, s’occupe immédiatement de mettre l’affaire
en état d’être jugée.

Il faut, avant tout, mettre l’adversaire en cause.

S’il s’agit de recours formés avec le ministère d’un avocat
par un particulier contre un autre particulier ou contre un
département, une commune, un établissement public et réciproquement,
le président, sur la décision de la section, rend
une ordonnance dite de soit communiqué, qui doit être signifiée
avec le pourvoi, par le ministère d’un huissier, dans le délai
de deux mois. Le défaut de signification dans le délai fixé
équivaut à une sorte d’abandon du pourvoi ; il entraîne la
déchéance 1.

S’il s’agit d’un recours formé au nom de l’État ou contre
l’État, ou bien d’un recours pour lequel le ministère d’avocat
n’est pas nécessaire, la communication se fait par la voie
administrative. Le dossier est envoyé au ministre, et le ministre
l’envoie au préfet, qui fait prévenir les parties d’en
prendre connaissance et de fournir leurs défenses.

Dans tous les cas, lors même que le ministre compétent ne
serait pas partie intéressée, la section a l’habitude de lui communiquer
le dossier pour qu’il donne son avis. Généralement,
le ministre consulte à son tour les agents locaux.

L’article 8 du décret du 2 novembre 1864 dispose que,
lorsque les ministres sont appelés à produire des défenses ou
à présenter des observations sur des pourvois introduits devant
le Conseil d’État, la section du contentieux fixe, eu égard aux
circonstances de l’affaire, les délais dans lesquels les réponses
et observations doivent être produites. Le délai ordinairement
fixé est de quarante jours, Les agents locaux doivent donc,
lorsqu’ils sont consultés sur un pourvoi, répondre dans un
1 Décret du 22 juillet 1800, art. 4. — Décret du 2 novembre 1864, art. 3.DU CONSEIL D’ÉTAT. 519
très-bref délai. Du reste, le ministre des travaux publics avait
déjà instamment recommandé aux ingénieurs la célérité dans
l’instruction des affaires contentieuses, par une circulaire du
27 juillet 1854.

363. Le Conseil d’Etat dispose, pour s’éclairer, des mêmes
moyens d’instruction que le conseil de préfecture. Il en use
plus rarement, parce qu’il statue souvent en appel. Mais il
en use. Plus d’une fois, le rapporteur a été chargé de faire
une descente sur les lieux et de dresser procès-verbal de sa
visite. Plus d’une fois, le Conseil a ordonné des expertises,
des enquêtes, ou des vérifications de faits par des ingénieurs
des ponts et chaussées ou des architectes, en présence des
parties ou elles dûment appelées.

L’article 14 du décret du 22 juillet 1806 fixe les formes à
suivre pour les vérifications d’écriturcs ou l’interrogatoire des
parties.

Nous ne voulons pas aborder ici tous les incidents de la procédure
devant le Conseil ; nous nous attachons aux traits principaux,
mais nous ne pouvons négliger de parler du pourvoi incident
et de l’intervention.

364. Un pourvoi incident est un pourvoi formé par le
défendeur en réponse au pourvoi formé par le demandeur et
contre la même décision. Ainsi un entrepreneur de travaux
publics attaque un arrêté du conseil de préfecture qui lui a
accordé une somme supérieure au décompte préparé par les
ingénieurs, mais moindre que celle qu’il réclamait. Quand
ce pourvoi est communiqué au ministre, celui-ci, éclairé par
les avis des ingénieurs, a le droit de demander au Conseil
d’ Etat, non-seulement de repousser le pourvoi, mais même
d’annuler l’arrêté et de rejeter complètement la demande de
l’entrepreneur. Voilà le pourvoi incident.
520 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Il y a des règles particulières, à ce pourvoi, entre autres
celle-ci: que le défendeur, qui forme un pourvoi incident, est
recevable à le présenter plus de trois mois après la notification
de la décision attaquée. Cela se comprend : il s’était résigné
à accepter la décision du premier juge ; mais, quand le
débat est rouvert, il faut lui donner la faculté de faire remettre
les choses en l’état primitif.

En revanche, s’il est jugé que le pourvoi principal n’est
pas recevable, le pourvoi incident tombe 1.

Mais le demandeur ne pourrait pas faire tomber le pourvoi
incident en renonçant lui-même à son pourvoi principal par
un désistement. Le désistement ne pourrait avoir cet effet
que s’il était accepté par le défendeur 2.

365. Quant à l’intervention, c’est l’introduction dans le
procès d’une partie qui n’est ni demanderesse ni défenderesse,
mais qui prétend avoir intérêt à faire annuler ou à faire
maintenir la décision attaquée.

L’intérêt est la seule justification à faire pour obtenir le
droit d’intervention. Le Conseil est juge de l’intérêt ; et il est
très-large à cet égard.

366. Enfin l’affaire est instruite. Elle revient entre les
mains du rapporteur.

Ici il faut distinguer, pour là préparation de la décision,
entre le cas où l’affaire doit être jugée par la section seule, et
celui où elle doit être soumise en audience publique à l’assemblée
du Conseil délibérant au contentieux. Nous avons dit,
en effet, que les affaires pour lesquelles il n’y a pas eu constitution
d’avocat ne sont pas portées en audience publique,
aux termes dé l’article 21 du décret du 25 janvier 1852, à
1Arr. Cons. 10 juillet 1862 (ville d’Auxonne) , — 16 avril 1863 (veuve Guibert}-2Arr. Cons. 12 avril 1865 (élections de Piana).DU CONSEIL D’ÉTAT. 521
moins que le renvoi n’en soit demandé par un dés conseillers
d’État de la section, ou par le commissaire du gouvernement
à qui le dossier a été communiqué.

Supposons d’abord qu’il s’agisse d’une affaire introduite
par le ministère d’un avocat, ou d’un pourvoi du ministre
auquel la partie a défendu par le ministère d’un avocat. Le
rapporteur prépare un rapport écrit et un projet de décision.
Il apporte son travail à la section du contentieux qui, après
l’avoir entendu et discuté, arrête un projet de décision. Si le
rapporteur est maître des requêtes, il a voix délibéralive ; s’il
est auditeur, il n’a que voix consultative.

Le dossier est envoyé alors à l’un des commissaires du
gouvernement.

Puis le rôle de la séance publique, proposé par le commissaire
du gouvernement, est arrêté par le président. Ce
rôle imprimé, et contenant sur chaque affaire une notice
sommaire rédigée par le rapporteur, est distribué à tous les
conseillers d’État qui doivent délibérer au contentieux. Il est
adressé aussi aux avocats dont les affaires doivent être appelées.
Les avocats reçoivent en outre communication des questions
posées par le rapport. Ils peuvent ainsi se préparer à
discuter les questions qu’ils n’auraient pas aperçues et que la
section aurait soulevées d’office, par exemple des fins de nonrecevoir.


Vient l’audience publique, où siégent les membres de la
section et dix conseillers d’État pris en nombre égal dans
chacune des autres sections du Conseil. Le total des conseillers
est de seize. La délibération n’est valable que si onze membres
au moins, ayant voix délibéralive, sont présents. Le rapporteur
compte, pour former le nombre de onze, s’il est maître
des requêtes.
35522 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
D’après l’article 22 du décret du 25 janvier 1852, les
membres du Conseil ne peuvent participer aux délibérations
sur les recours dirigés contre la décision d’un ministre, lorsque
celte décision a été préparée par une délibération de la
section à laquelle ils appartiennent et qu’ils y ont pris part.

L’assemblée ainsi composée, le rapporteur lit son rapport ;
l’avocat présente, s’il le croit utile, des observations orales,
le commissaire du gouvernement donne ses conclusions. Puis,
quand le Conseil a entendu un certain nombre d’affaires, il
délibère à huis clos sur les projets préparés par la section.
En cas de partage, la voix du président est prépondérante,
aux termes de l’article 25 du décret du 25 janvier 1852.

Nous avons entendu dire qu’avec ce système les garanties
de l’audience publique étaient à peu près illusoires, et que la
section, qui préparait sa décision sans avoir entendu les observations
orales des avocats, avait en réalité, à elle seule, le
jugement des affaires. Cette appréciation est tout à fait inexacte.
Sans doute l’opinion de la section qui a mûrement
examiné une affaire, qui a souvent lu une grande partie des
pièces, a un grand poids, et elle est le plus souvent adoptée.
Mais quand il existe une minorité dans le sein de la section,
ou quand le commissaire, du gouvernement n’est pas d’accord
avec la section, ou bien, enfin, quand les observations orales
de l’avocat donnent un nouveau tour à l’affaire, il n’est pas
rare que les projets soient remaniés, et qu’une décision contraire
à celle de la section soit adoptée. Après avoir vu fonctionner
ce système pendant seize ans, nous pouvons affirmer
qu’il donne de grandes garanties d’une bonne justice.

Supposons, au contraire, qu’il s’agisse d’une affaire dans
laquelle la partie n’a pas constitué d’avocat, la procédure est
plus simple. Le rapporteur dépose son rapport, avec le projet
DU CONSEIL D’ÉTAT. 523
de décision, entre les mains du secrétaire de la section. Le
dossier est communiqué au commissaire du gouvernement.
Puis, à un jour marqué, quand il y a un certain nombre
d’affaires prêtes, se tient une séance non publique de la section.
Le rapporteur lit son rapport, le commissaire du gouvernement
donne ses conclusions. La section délibère.

367. La décision est rédigée en forme de décret. Elle
mentionne que le Conseil d’État, au contentieux, ou la section
du contentieux, selon les cas, a été entendue. (Art. 21 du
décret du 50 janvier 1852.) 

L’expédition du projet est signée par le président de la seclion
du contentieux et remise, par le ministre présidant le
Conseil d’État, à l’Empereur. Le décret qui intervient est
contre-signé par le garde des sceaux, ministre de la justice.

Il est ensuite lu en séance publique. (Art. 24 du décret
du 25 janvier 1852.) 

Dans le cas où l’Empereur aurait rendu un décret contraire
à la proposition du Conseil (hypothèse qui ne s’est jamais
réalisée) , le décret est également lu en audience publique. Il
est en outre inséré au Bulletin des lois et au Moniteur.

368. Avant de passer à l’exécution des décisions, nous
avons un mot à dire au sujet des dépens.

Il a été longtemps de tradition au Conseil que si les articles
150 et 151 du Code de procédure civile, d’après lesquels
les dépens doivent être mis à la charge de la partie qui succombe,
ou du moins compensés entre les parties, étaient
applicables entre particuliers ou entre les départements,
communes ou établissements publics et les particuliers, ils
n’étaient pas applicables à l’État. On pensait que l’État ne
pouvait être considéré comme une partie.

Il est certain que les agents de l’administration sont toujours
524 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
inspirés par le zèle du bien public, quand ils rendent une décision
ou prennent une mesure qui amène un particulier à
réclamer devant la juridiction administrative. Mais enfin, il
n’en est pas moins vrai que la partie fait des frais pour obtenir
le jugement, et que, si elle gagne sa cause, il n’est pas
juste qu’elle paye les frais du procès. C’est ce qui avait été
reconnu, lors de la discussion de la loi du 5 mars 1849 sur
le Conseil d’État. L’article 42 de cette loi autorisait l’application
de l’article 150 du code de procédure civile à l’État.

Mais celle loi ayant été abrogée par le décret de 1852, et
la disposition qui autorisait l’application de l’article 150 du
code de procédure civile n’ayant pas été reproduite, le Conseil
avait repris son ancienne jurisprudence. Il y avait eu
cependant des discussions surce point, et nous devons rappeler
notamment que deux hommes qui ont marqué d’ans l’exercice
des fonctions du ministère public, M. Reverchon et
M. Ch. Robert, avaient successivement demandé au Conseil
de revenir sur celte tradition qu’aucune loi ne justifiait à leur
yeux 1.

Ce mouvement d’opinion a enfin abouti à une réforme.
L’article 2 du décret du 2 novembre 1864 porte: « Les articles
150 et 151 du code de procédure civile sont applicables
dans les contestations où l’administration agit comme représentant
le domaine de l’État, et dans celles qui sont relatives
soit aux marchés de fournitures, soit à l’exécution des travaux
publics, aux cas prévus par l’article 4 de la loi du 28
pluviôse an VIII. »

Toutefois il ne suit pas de là que l’État puisse être condamné
aux dépens, quand le minisire exerce l’action publique
1 Leurs conclusions ont été insérées dans le Recueil des arrêts de M. Lebon, celles
de M. Reverchon à la suite de l’arrêt du 27 février 1852 (Niocel) , celles de M. Robert
à la suite de l’arrêt du 16 décembre 1863 (ville de Ham).DU CONSEIL D’ÉTAT. 525
pour demander la répression d’une contravention, ou fait un
acte de police en matière de cours d’eau. Ce sont uniquement
les procès soulevés par des actes de gestion, et encore
dans les cas déterminés par le décret de 1864, qui peuvent
aboutira une condamnation aux dépens contre l’État 1.

369. Quant à l’exécution des décisions, nous n’avons rien
de nouveau à dire. Chaque décret charge le ministre de la
justice et le ministre spécialement intéressé de l’exécution de
la décision. Au besoin, la décision emporterait hypothèque
et contrainte par corps, comme les décisions de l’autorité judiciaire,
dans les cas prévus par les lois.

370. Il y a plusieurs espèces de recours contre les décisions
du Conseil.

D’abord les décisions rendues par défaut sont susceptibles
d’opposition, en vertu de l’article 29 du décret de 1806.
L’opposition devait, d’après cet article, être formée dans le
délai de trois mois à dater du jour de la notification de la décision
par défaut. Le délai a été réduit à deux mois par l’article
4 du décret du 2 novembre 1864.

La tierce opposition est également admise, d’après l’article
57 du décret de 1806, de la part de celui dont les droits sont
atteints par une décision, et qui n’avait été appelé en cause ni
personnellement ni par ses représentants.

En outre, les décisions contradictoires peuvent être attaquées
par voie de requête civile, en vertu de l’article 52 du
même décret, dans des cas exceptionnels : si la décision a été
rendue sur pièces fausses ; si la partie a été condamnée faute
de représenter une pièce décisive qui était retenue par son
adversaire.
1Arr Cons. 22 avril 1805 (canal de Craponne) , — 8 août 1865 (BenoistPasquier).
— 15 décembre 1805 (Braconnier) , — 8 mai 1866 (Trône) ,— 21 juin
1800 (Gilles) , — 50 mars 1801 (De Croix).520 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Enfin elles peuvent l’être également, d’après l’article 20 du
décret du 30 janvier 1852, si les formalités prescrites par les
articles 17, 18, 19, 20, 21, 22, 25 et 24 du décret organique
du 25 janvier 1852, relatives à la marche des affaires devant
la section et devant l’assemblée du Conseil délibérant au
contentieux, n’ont pas été observées.

Ces derniers recours doivent être formés dans le délai de deux
mois à dater de la découverte du fait ou des pièces retenues par
l’adversaire. Les délais étaient primitivement de trois mois,
ils ont été réduits à deux par le décret du 2 novembre
1864.

371. Pour achever de faire connaître le Conseil d’État
délibérant au contentieux, il ne nous reste plus qu’à emprunter
quelques chiffres au dernier compte rendu des travaux
du Conseil d’État, qui,embrasse la période de cinq ans
comprise de 1861 à 1865.

« La confiance toujours croissante des justiciables dans les
lumières et l’impartialité du Conseil d’Etat est un fait qui
mérite d’être mis en relief et que les résultats de la statistique
justifient complètement.

« Depuis le 1er août 1806, époque à partir de laquelle
l’instruction des affaires contentieuses a été placée dans les
attributions d’une fraction spéciale du Conseil d’État, jusqu’au
31 décembre 1866, le Conseil d’État a été saisi de
40,000 affaires. Or voici comment se décompose ce chiffre:
10,000 affaires sont entrées du 1er août 1806 au 20 février
1852 ; 10,000 du 20 février 1852 au 5 novembre 1846 ;
10,000 du 5 novembre 1846 au 24 décembre 1858 ; 10,000
du 24 décembre 1858 au 22 décembre 1866. Ainsi, ce n’est
qu’au bout de vingt-six ans qu’on est arrivé, dans la première
période, au chiffre de 10,000 affaires ; on a ensuite
DU CONSEIL D’ÉTAT. 527
atteint ce même chiffre en moins de quinze ans, puis en douze,
puis en huit ans.

« Sans doute, ce qui explique le petit nombre annuel des
affaires entre 1806 et 1852, c’est que, jusqu’en 1851, aucun
pourvoi ne pouvait être soumis au Conseil d’État sans l’intermédiaire
d’un avocat et sans le payement de droits de timbre,
d’enregistrement et de greffe. Il n’y avait d’exception que
pour les prestations destinées à la construction et à l’entretien
des chemins vicinaux, en vertu de la loi du 8 juillet
1824, et cette exception ne semblait pas bien connue des
contribuables.

« La dispense du ministère d’avocat et l’exemption totale
ou presque totale des droits dus au Trésor, qui ont été accordées
en 1851 pour les pourvois relatifs aux contributions directes,
et, par suite, aux taxes assimilées à ces contributions,
qui ont été étendues bientôt à d’autres matières que nous
avons indiquées, ont permis de porter devant le Conseil un
grand nombre de pourvois qui n’avaient pas un intérêt pér
cuniaire considérable. Mais si les nouvelles mesures font
comprendre comment les trois quarts des pourvois formés depuis
1806 jusqu’en 1866 ont été introduits dans les trente-quatre
dernières années, il n’en est pas moins remarquableque, depuis
1852, le nombre des pourvois a toujours été en croissant. »

Le compte rendu distingue les affaires qui n’ont été soumises
qu’à la section du contentieux, conformément à l’article
21 du décret du 25 janvier 1852 et les affaires qui, après
avoir été examinées par la section, ont été portées devant le
Conseil d’État délibérant au contentieux en audience publique.

De 1861 à 1865, la section du contentieux a délibéré seule
sur 5,755 affaires introduites sans le ministère d’un avocat,
Dans la seule année 1865, elle en a examiné jusqu’à 866.
528 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Les pourvois relatifs aux contributions directes, formés, soit
par les contribuables, soit par le ministre des finances, sont
les plus nombreux. La contribution des patentes à elle seule
a donné lieu, dans les cinq années, à 1,441 décisions de la
section. On ne doit pas s’en étonner quand on sait que les
conseils de préfecture sont saisis, chaque année, de plus de
90,000 réclamations relatives à la contribution des patentes,
et que les recours devant le Conseil d’État peuvent être présentés
sans autres frais que le droit de timbre, qui n’est même
plus exigé, quand la cote est inférieure à 50 francs.

Les recours relatifs aux prestations en nature pour l’entretien
des chemins vicinaux et aux subventions spéciales imposées
à raison des dégradations extraordinaires causées à ces
chemins sont assez nombreux. Il a été jugé par la section seule
254 affaires de celte nature.

L’impôt municipal sur les chiens et les taxes communales
diverses pour le pavage, les trottoirs, le pâturage ont donné
lieu à 356 pourvois.

La section a jugé en outre 78 affaires relatives à des taxes
imposées à l’occasion soit du curage des cours d’eau non navigables
ni flottables, soit de l’entretien du dessèchement de
marais, ou de travaux défensifs, soit de l’irrigation des terres.
21 affaires de la même nature, introduites par le ministère
des avocats au Conseil, ont été soumises à l’assemblée du Conseil
d’État en audience publique.

Quant aux affaires d’élection aux conseils généraux de
département et aux conseils d’arrondissement, elles ont été
le plus souvent jugées par l’assemblée du Conseil d’Etal en
séance publique, parce que les parties ont préféré renoncer
au bénéfice de la dispense du ministère d’avocat ; sur 181
affaires de cette nature, la section n’en a examiné seule que
DU CONSEIL D’ÉTAT. 529
56. Mais pour les élections aux conseils municipaux, qui ont
donné lieu à 265 pourvois, il yen a eu 200 examinées par la
section seule. De 1856 à 1860, il n’y avait eu que 101 recours
en matière d’élection aux conseils municipaux. L’augmentation
des pourvois, dans celte dernière période quinquennale,
est notable. Mais c’est encore peu de chose relativement au
nombre des communes dans lesquelles se font des élections.

L’assemblée du Conseil d’État délibérant au contentieux a
examiné après la section un assez grand nombre d’affaires
qui étaient présentées par le ministère des avocats. Le nombre
total de ces affaires a été de 2,033. La moyenne est de 400
par an, comme dans la période comprise entre 1852 et 1860
pour laquelle avait été fait le compte rendu précédent.

Les matières qui ont. donné lieu à ces décisions sont trèsvariées.
Il suffit d’indiquer celles qui ont soulevé le plus
grand nombre de pourvois. Il en a été jugé 52 en matière d’ateliers
insalubres et de machines à vapeur, 116 au sujet des
affaires des communes. 115 pourvois avaient été formés contre
des arrêtés de préfets relatifs au règlement d’usines établies
sur les cours d’eau non navigables ni flottables ; il est à remarquer
que la même matière n’avait donné lieu qu’à un nombre
de pourvois inférieur (87) pendant une période de neuf ans.
56 décisions de ministres, relatives à des marchés de fournitures
passés au nom de l’État, ont été attaquées devant le
Conseil. 80 pourvois étaient dirigés contre des décrets de
l’Empereur portant liquidation de pensions civiles ou militaires,
et contre des décisions ministérielles qui refusaienl
une pension.

C’est toujours en matière de travaux publics que les pourvois
sont le plus nombreux. Les questions de dommages causés
à des particuliers par l’exécution des travaux ont fait
550 DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
naître 505 recours ; les marchés passés entre l’État et les
départements, les communes et autres établissements publics
d’une part, et, d’autre part, les entrepreneurs ou concessionnaires
de travaux, ont donné lieu à 271 pourvois. Au total,
en y comprenant divers pourvois qui se rattachent aux travaux
publics, il y a eu 608 affaires de celte nature jugées par le
Conseil d’État au contentieux.

La police de la grande voirie (routes, chemins de fer, rues
de Paris, cours d’eau navigables) a donné lieu à 150 recours.


En somme, si l’on réunit les affaires examinées par la section
seule avec celles sur lesquelles le Conseil d’État délibérant
au contentieux a statué, on trouve un total de 5,786 affaires.
La moyenne annuelle, qui variait entre 600 et 800 de 1830
à 1848, qui n’avait été que de 700 sous le régime de la loi
du 5 mars 1849, s’était élevée à 983 pour la période comprise
entre 1852 et 1860. Elle s’élève, pour la dernière période
quinquennale, à 1,157, et elle tend à s’élever encore,
car, dans l’année 1864, il a été jugé 1,202 affaires, et, dans
l’année 1865, 1,509.

Disons enfin, d’après le compte rendu, quel a été le sort
des pourvois soumis au Conseil.

Le nombre total des pourvois a été de 5,786. 5,190 avaient
été présentés par des particuliers ou des établissements publics
qui plaidaient contre l’administration ou l’État. 696
avaient été présentés par l’administration.

Parmi les pourvois des particuliers, les uns, au nombre de
1,685, étaient présentés par l’intermédiaire d’un avocat ; les
autres, aunombre de 5,206, par les parties elles-mêmes.

Les pourvois de l’administration ont été admis totalement
dans 327 affaires, partiellement dans 65. Ils ont été rejetés
DU CONSEIL D’ÉTAT. 551
dans 295 affaires par des moyens du fond, dans 15 affaires,
par des fins de non-recevoir.

Les pourvois des particuliers, qui étaient présentés par
l’intermédiaire d’avocats, ont été aussi plus souvent admis que
rejetés. On compte 476 admissions totales et 472 admissions
partielles, au total, 968, contre 715 rejets. Il n’en est pas de
même des pourvois pour lesquels les parties n’ont pas cru
devoir recourir aux lumières des avocats ; 1,770 ont été rejetés
et 1,456 seulement admis, soit en totalité, soit en partie.
Mais la proportion des admissions est encore considérable, si
l’on tient compte du grand nombre de pourvois absolument
dénués de fondement ou non recevables, que l’inexpérience
des contribuables les amène à former.

Ces chiffres suffisent pour montrer quelles garanties la
juridiction du Conseil d’État donne à l’intérêt privé aussi bien
qu’à l’intérêt public.

Livre ivORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS , SPÉCIALE A L’ALGÉRIE
ET AUX COLONIESChapitre premierDES POUVOIRS PUBLICS INSTITUÉS EN ALGÉRIE372. Sources de la législation relative à l’Algérie.375. Administration centrale. — Agents. — Conseils.
374. Administration locale.375. Conseils chargés de la gestion des intérèts locaux.376. Autorité judiciaire.377. Juridiction administrative.
372. Nous n’avons traité jusqu’ici que des pouvoirs publics
institués en France. Mais la France a des annexes qui ont une
importance considérable, l’Algérie et les colonies, et les pouvoirs
publics y sont organisés d’une manière particulière. Nous
avons réservé ces règles, qui vont faire l’objet d’un résumé
spécial.

Pour dire les divers régimes sous lesquels s’est trouvée
placée l’Algérie, depuis la conquête d’Alger en 1850, il faudrait
entrer dans des développements étendus qui ne seraient
pas à leur place dans notre travail.

La constitution définitive de l’Algérie n’est même pas encore
trouvée, car elle doit être réglée par un sénatus-consulte,
aux termes de l’article 27 de la Constitution, et les événements
militaires ont toujours retardé la préparation de ce sénatus-
554 DES POUVOIRS PUBLICS EN ALGÉRIE ET AUX COLONIES.
consulte, qui vient d’être mis à l’étude. En attendant, c’est
par des décrets que les pouvoirs publics sont organisés en
Algérie.

373. Dans le dernier étal des choses, en vertu du décret
du 10 décembre 1860, le gouvernement et la haute administration
sont centralisés à Alger entre les mains d’un gouverneur
général nommé par l’Empereur, sous le contre-seing
du ministre d’État.

On a voulu faire de ce gouverneur général une sorte de
ministre spécial. Toutefois, le ministre de la guerre et le ministre
de la marine conservent sur l’armée et la marine les pouvoirs
qu’ils exercent sur les armées en campagne et sur les stations
maritimes. D’autre part, la justice, l’instruction publique
(moins les écoles franco-arabes) et les cultes rentrent dans les
attributions des ministres qui dirigent ces services en France.
Pour toutes les autres mesures, par exemple pour les travaux
publics, le gouverneur général a les mêmes pouvoirs que les
ministres en Finance. Mais comme il ne peut résider à Paris,
il ne peut proposer directement à l’Empereur et contre-signer
les mesures à prendre par décret. Le ministre de la guerre
est chargé de présenter les propositions du gouverneur général
et de les contre-signer.

A côté du gouverneur général est un sous-gouverneur ; puis
un secrétaire général du gouvernement pour l’expédition des
affaires civiles. Leurs attributions sont déterminées par un
décret du 7 juillet 1864.

Il y a deux conseils établis pour assister le gouverneur général
dans l’exercice de sa mission : un conseil de gouvernement,
constitué par le décret du 10 décembre 1860, et qui
est appelé à donner son avis sur une série d’affaires énumérées
dans un décret du 30 avril 1861, puis un conseil supé-
DES POUVOIRS PUBLICS INSTITUÉS EN ALGÉRIE. 555
rieur, comprenant tous les principaux fonctionnaires de l’Algérie,
et qui ne se réunit que pour donner son avis sur le
projet de budget annuel de l’Algérie, et sur l’assiette et la répartition
des divers impôts.

374. L’Algérie est divisée en trois provinces qui ont pour
chefs-lieux Alger, Oran, Constantine. Chaque province est
divisée en territoire civil et territoire militaire. Pendant un
temps, à cette division des territoires a correspondu une division
des pouvoirs des autorités locales. Le territoire civil formait
un département, organisé à la façon des départements
français, avec un préfet, un secrétaire général, des sous-préfets,
un conseil de préfecture, un conseil général. Le territoirc
militaire, au contraire, était gouverné par le général,
aussi bien au point de vue des affaires civiles qu’au point de
vue des affaires militaires.

Le décret du 7 juillet 1864, rendu à la suite de la dernière
révolte des tribus arabes, a changé cel état de choses. La
division des territoires subsiste, mais le régime des personnes
ne dépend plus exclusivement du territoire qu’elles habitent.
Les institutions civiles doivent s’appliquer aux Français, aux
étrangers, aux indigènes habitant d’une manière permanente
les circonscriptions des communes constituées. Mais les indi-'
gènes vivant, soit isolément, soit à l’état de tribu, et qui ne
se sont pas rattachés à des communes constituées, sont soumis
à l’autorité militaire.

D’autre part, le général commandant la province a l’administration,
générale des territoires civils et militaires. Le
préfet administre le territoire civil, sous la direction du général.
Ses attributions propres sont déterminées par les articles
10 et 11 du décret du 27 octobre 1858. Il a sous ses
ordres des sous-préfets et des commissaires civils ;
556 DES POUVOIRS PURLICS EN ALGÉRIE ET AUX COLONIES.
375. La gestion des intérêts locaux est confiée à des autorités
qui sont, en partie, électives.

Il y a, pour chaque province, en vertu du décret du 27 octobre
1858, un conseil général dont les attributions sont à
peu près les mêmes qu’en France. Les membres du conseil
général sont nommés par l’Empereur, sur la proposition du
gouverneur général, et pris, en partie, parmi les Français, en
partie parmi les indigènes.

Il existe, dans les territoires civils, des communes avec des
maires, des adjoints et des conseils municipaux élus dans des
conditions spéciales. L’organisation municipale est déterminée
par le décret du 27 décembre 1866, complété, en ce qui
louche les indigènes établis en territoire civil, par un décret
du 18 août 1868.

Pour les territoires militaires, il y a une organisationmunicipale
spéciale. Elle est réglée par un arrêté du gouverneur
général, en date du 20 mai 1868, approuvé par l’Empereur.

C’est principalement dans l’ordonnance du 28 septembre
1847 que se trouvent les règles de l’administration des communes.


376. L’autorité judiciaire est constituée, en Algérie, dans
des conditions différentes, à certains égards, de celles que
nous avons indiquées pour la France.

On distingue la justice française de la justice musulmane.

L’organisation de la justice française n’est pas la même
pour les territoires civils et pour les territoires militaires.
Pour les territoires civils, il existe une hiérarchie organisée
comme en France: juges de.paix, tribunaux d’arrondissement
(il y a en outre quelques tribunaux de commerce) , et,
au-dessus de ces tribunaux, une cour impériale siégeant à
Alger. Dans les territoires militaires, la justice est rendue,
DES POUVOIRS PUBLICS INSTITUÉS EN ALGÉRIE. 557
au premier degré, soit par les juges de paix, soit par les commandants
de place, mais la juridiction des tribunaux d’arrondissement
s’étend à tous les Européens habitant l’Alsérie.


Il y a aussi des règles spéciales aux territoires militaires
pour la justice criminelle. Quant aux tribunaux musulmans,
ils ont été réorganisés par un décret du 15 décembre 1866.
Les décisions des autorités judiciaires de l’Algérie sont
susceptibles de recours devant la Cour de cassation, sauf
le cas où c’est la législation musulmane qui a été appliquée.


377. Pour la juridiction administrative, il existe, dans
chaque province, un conseil de préfecture dont les. attributions
s’étendent, depuis le décret du 7 juillet 1864, aussi bien
au territoire militaire qu’au territoire civil, et qui a la même
organisation, et, généralement, les mêmes pouvoirs que les,
conseils de préfecture institués en France.

Toutefois, il a quelques attributions spéciales d’après l’arrêté
du 9 décembre 1848 (article 15). Il faut consulter soigneusement
les textes de la législation algérienne sans se
laisser guider exclusivement par les souvenirs de la législation
propre à la France.

Les arrêtés du conseil de préfecture peuvent être attaqués
devant le Conseil d’État.
36
CHAPITRE II
DES POUVOIRS PUBLICS INSTITUÉS AUX COLONIES578. Sources de la législation relative aux colonies.379. Administration centrale. — Agents. — Conseils.380. Conseils chargés de la gestion des intérêts locaux.
381. Autorité judiciaire.382. Juridiction administrative.
378. Le régime des colonies doit être déterminé par des
sénatus-consultes.

Celui des trois principales colonies, la Martinique, la Guadeloupe,
la Réunion, l’a été par le sénatus-consulte du 5 mai
1854. Pour les autres établissements coloniaux, la Guyane,
le Sénégal, Corée, les établissements de l’Inde, de la Cochinchine
et de l’Océanie, le régime est réglé provisoirement par
des décrets.

379. Chacune des trois grandes colonies est administrée,
sous la direction et le contrôle du ministre de la marine et des
colonies, par un gouverneur, représentant de l’Empereur,
dépositaire de son autorité, qui rend des arrêtés et des décisions
pour régler les matières d’administration et de police,
et pour l’exécution des lois, règlements et décrets promulgués
dans la colonie.

Auprès du gouverneur sont placés, pour diriger les différentes
parties du service, l’ordonnateur, le directeur de l’intérieur,
le procureur général. Enfin, le contrôleur colonial
veille à l’exécution des lois. Leurs attributions respectives se
trouvent énoncées dans les ordonnances spéciales à chaque co-
DES POUVOIRS PUBLICS INSTITUÉS AUX COLONIES. 559
lonie ; savoir : les ordonnances des 9 février 1827 et 22 août 1855
pour la Martinique et la Guadeloupe, et celles des 21 août 1825
et 22 août 1855 pour la Réunion.

Un conseil privé, composé de ces fonctionnaires et de deux
conseillers, est appelé à donner son avis sur les questions d’administration.


380. D’autre part, pour la gestion des intérêts locaux, il
y a des conseils généraux et des conseils municipaux. C’est
le gouverneur qui nomme les membres des conseils municipaux.
Puis les membres du conseil général sont nommés,
pour moitié par les conseils municipaux, pour moitié par le
gouverneur.

Les attributions des conseils généraux sont réglées par le
sénatus-consulte du 4 juillet 1866.

Il y a en outre, à Paris, auprès du ministre de la marine
et des colonies, un comité consultatif qui se compose de quatre
membres nommés par l’Empereur, et de délégués des trois
grandes colonies, nommés par les conseils généraux.

381. L’autorité judiciaire est organisée d’une façon un
peu spéciale, appropriée aux besoins de ces pays lointains.

Dans les trois grandes colonies, il y a des juges de paix, des
tribunaux d’arrondissement et des cours impériales.

382. Enfin la juridiction administrative est exercée par le
conseil privé, constitué en conseil du contentieux administratif,
et qui s’adjoint, dans ce but, deux magistrats de l’ordre
judiciaire, nommés par le gouverneur. Le contrôleur colonial
remplit les fonctions du ministère public.

Les attributions de ces conseils sont plus étendues que celles
des conseils de préfecture de France. De plus, dans certains
cas, ils statuent en dernier ressort. Mais, le plus souvent, leurs
décisions peuvent être attaquées devant le Conseil d’État par
540 DES POUVOIRS PUBLICS EN ALGÉRIE ET AUX COLONIES.
la voie contentieuse. Il faut voir leurs attributions dans les ordonnances
royales spéciales à chaque colonie. Le mode de procéder
des conseils privés, et les formes des recours à porter devant
le Conseil d’État, sont réglés par une ordonnance du
31 août 1828.
Livre vDES MOYENS D’ASSURER L’INDÉPENDANCE DE L’AUTORITÉ
ADMINISTRATIVE A L’ÉGARD DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE
CHAPITRE PREMIER
DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS
§ 1er. — DU CONFLIT POSITIF383. Des différentes espèces de conflits.384. Du conflit positif d’attributions. — Sources de la législation.385. Division du sujet.
186. Objet du conflit positif.387. Matières dans lesquelles il peut être élevé.388. Juridictions devant lesquelles il peut être élevé.389. Moment où il peut l’être.390. Autorité qui élève le conflit.391. Dans quelles formes et dans quel délai il est élevé.392. Autorité qui le juge.393. Instruction spéciale qui précède le jugement du conflit.394. Jugement du conflit.395. Effets des décisions rendues sur conflit.396. Règles spéciales à l’Algérie et aux colonies.
383. Quand nous avons signalé la règle de la séparation des
pouvoirs entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire,
nous avons dit que les principaux moyens qu’avait employés
le législateur pour assurer l’application de ce principe étaient :

1° Le droit pour l’autorité administrative de revendiquer,
au moyen du conflit d’attributions, les affaires portées devant
l’autorité judiciaire qui rentreraient dans les attributions de
542 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
l’administration, et de faire juger la question de compétence
par le Gouvernement, supérieur commun des deux autorités ;


2° La défense faite à l’autorité judiciaire de connaître des
réclamations formées contre les agents du gouvernement
pour des faits relatifs à leurs fonctions, tant que le gouvernement
n’a pas autorisé la poursuite.

Pour compléter les notions qui viennent d’être données
sur l’organisation des pouvoirs publics, il nous reste à
expliquer ces deux règles, en commençant parce qui concerne
les conflits d’attributions.

Dans le sens général, le mot conflit signifie lutte. Dans la
langue juridique, il a un sens particulier. Il existe deux
espèces de conflits qui se subdivisent à leur tour en genres
différents : les conflits de juridiction et les conflits d’attributions.


Il y a conflit de juridiction, quand deux juges d’un même
ordre, de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif, sont
en lutte sur le point de savoir qui des deux est compétent
pour juger une affaire. Il y a conflit d’attributions quand la
lutte existe entre juges de différents ordres, entre l’autorite
administrative, d’une part, et l’autorité judiciaire, de
l’autre.

Maintenant ces deux espèces de conflits peuvent se produire
à deux points de vue différents, positif ou négatif. Il y
a conflit positif quand chacune des deux autorités veut
s’attribuer l’affaire. Il y a conflit négatif quand toutes les
deux la repoussent.

Nous avons déjà parlé du conflit positif ou négatif de ju-.
ridictiôn, qui se vide parce qu’on appelle ordinairement le
règlement de juges. La Cour de cassation procède à ce règle-
DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 543
ment pour les tribunaux de l’ordre judiciaire ; le Conseil
d’État y procède pour les juridictions administratives. Nous
avons ici à traiter des conflits d’attributions positifs ou négatifs,
des luttes entre l’autorité judiciaire et l’aulorité administrative,
de la manière dont elles se constituent et dont elles seterminent.


Mais le cadre dans lequel nous sommes renfermé nous
oblige à ne présenter qu’une brève analyse des travaux qui
ont été publiés sur celte matière difficile 1.

384. Étudions d’abord le conflit positif. C’est celui qui
soulève le plus de difficultés.

On comprend aisément qu’il ne suffisait pas d’avoir posé
en principe que les fonctions judiciaires demeureraient séparées
des fonctions administratives, pour éviter à tout jamais
des luttes entre les deux autorités chargées de ces fonctions.
Dans la marche des affaires, les points de contact sont fréquents ;
d’ailleurs la séparation n’est pas absolue ; bien des
causes peuvent donc amener devant l’autorité judiciaire des
affaires qu’on croit de sa compétence, et qui cependant ne
doivent pas être jugées par elle. Le législateur n’a pas cru
prudent de se fier à ses lumières, à sa sagesse, et de lui laisser
le droit de se dessaisir elle-même des contestations qui
ne la concernaient pas. Il a voulu qu’elle pût être dessaisie.

Mais comment devait-elle l’être ? Par quelle autorité ? Qui
doit trancher le débat ? Ces questions ont été résolues dans différents
sens, suivant les époques.

En parlant de la juridiction administrative et des préjugés
1 Le premier travail approfondi dan ? lequel l’ensemble des principes relatifs aux
conflits et les règles de détail aient été mis en lumière, est l’article publié par M. le
conseiller d’État Boulatignier en 1847, dans le Dictionnaire général, d’administration.
Cet article est un véritable traité. On consultera aussi avec beaucoup de profit un
article publié par M. Reverchon dans le Dictionnaire de l’administration française,
qui date de 1850.544 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION,
qu’elle avait soulevés, nous avons expliqué que ces préjugés
avaient tenu surtout à l’extension anormale que des considérations
politiques avaient fait donner à la compétence de la
juridiction administrative. On avait craint de confier aux tribunaux
les difficultés qui naissaient de toutes les mesures
prises contre les émigrés et de la vente des biens nationaux.
Les adversaires de la juridiction administrative ne voulaient
voir que ces attributions exceptionnelles, lorsqu’ils demandaient
la suppression de cette juridiction. Le conflit a donné
lieu aux mêmes réclamations que la juridiction administrative,
parce que des raisons politiques avaient amené divers gouvernements
à en abuser.

C’est en 1828 seulement que la matière a été enfin réglée
avec quelque précision, que les cas dans lesquels le conflit
pouvait être élevé, les formes à suivre pour l’élever, les délais
impartis pour le juger ont été nettement réglés. L’ordonnance
du 1er juin 1828 forme à elle seule presque toute la législation
de la matière. Il faut y ajouter quelques dispositions des
lois et règlements qui régissent le Conseil d’État.

385. Voyons quel est l’objet du conflit positif ; — dans
quelles matières il peut être élevé ; — devant quelles juridictions ;—
à quel moment de l’instance judiciaire ; — à qui il appartient
de l’élever ; — quels sont les formes et les délais à
observer ; — comment et par quelle autorité il est réglé.

386. L’objet du conflit est de défendre l’autorité administrative
contre les empiétements de l’autorité judiciaire.

Il suit de là que le conflit ne peut pas être élevé contre des
décisions de juridictions administratives qui seraient entachées
d’incompétence. Cette erreur, qui s’est commise autre
fois, ne se renouvellerait certainement plus aujourd’hui.

Mais il y en a une autre qui s’est renouvelée plusieurs fois,
DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 545
et tout récemment. Des préfets ont cru pouvoir élever le conflit
pour dessaisir un tribunal civil d’une question qui aurait
dû, d’après eux, être portée devant le jury spécial d’expropriation.
Mais le jury d’expropriation est une branche de
l’autorité judiciaire. Si le tribunal se trompait en empiétant
sur les attributions du jury, c’était à la Cour d’appel, au besoin
à la Cour de cassation, que l’administration intéressée
devait demander l’annulation de sa décision. Il n’y avait pas
lieu à élever le conflit 1.

387. Dans quelles matières le conflit peut-il être élevé ?

Il serait naturel de penser qu’il peut être élevé toutes les
fois qu’une question quelconque du ressort de l’autorité administrative
est portée devant l’autorité judiciaire, et à n’importe
quel moment du litige. C’est ce qui s’était pensé et pratiqué
d’abord. Mais l’abus qui avait été fait de ce mode de
procéder, et les réclamations auxquelles il donnait lieu ont
fait penser au gouvernement, en 1828, qu’il était sage de
restreindre dans les limites du strict nécessaire le droit d’élever
le conflit, et peut-être même de faire le sacrifice de quelques
exigences légitimes.

Ainsi l’ordonnance du 1er juin 1828 dispose que le conflit
ne pourra jamais être élevé en matière criminelle.

En matière correctionnelle, l’ordonnance dispose qu’il peut
en être élevé dans les deux cas suivants: 1° lorsque la répression
du délit est attribuée par une disposition législative à
l’autorité administrative (par exemple, pour la répression des
contraventions en matière de grande voirie, de police du roulage,
de servitudes, militaires, etc.)  ; 2° lorsque le jugement à
rendre dépend d’une question préjudicielle dont la connais1
Décrets sur conflit du 15 décembre 1855 (Mignerot) , —12 mars 1863 (syndicat
de la Basse-Veyle).540 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
sance appartiendrait à l’administration en vertu d’une disposition
législative.

Par exemple, un entrepreneur de travaux publics et son
préposé sont poursuivis devant le tribunal de police correctionnelle,
à raison de ce que le préposé, dont l’entrepreneur
est responsable, aurait traversé des propriétés ensemencées
avec un tombereau de matériaux. L’entrepreneur allègue et
l’administration affirme qu’il a agi d’après les indications de
son devis et les dispositions des arrêtés du préfet qui réglaient
tout ce qui concerne le ramassage et l’extraction des matériaux
nécessaires aux travaux de grande voirie. L’interprétation du
devis et des arrêtés du préfet, actes administratifs, constitue
une question préjudicielle de la compétence de l’autorité administrative,
et le préfet est fondé à en demander la solution
préalable par cette autorité 1.

Mais, au contraire, voici que des agents secondaires des
ponts et chaussées, un piqueur et un cantonnier, sont poursuivis
devant le tribunal de police correctionnelle pour avoir
par leur négligence, en omettant d’éclairer des tas de matériaux
placés sur une route, causé involontairement des blessures
à un passant dont la voiture s’est heurtée la nuit contre
ces matériaux. Si les faits ne sont pas contestés, si les requérants
n’allèguent pas s’être conformés à des ordres de l’administration
en n’éclairant pas les travaux, et s’ils reconnaissent
au contraire que les travaux devaient être éclairés et rejettent
l’un sur l’autre la responsabilité de l’accident, il n’y
a pas de question préjudicielle qui puisse donner lieu à une
revendication de l’autorité administrative 2.

Mais ni en matière criminelle, ni en matière correction1
Décision du tribunal des conflits du 8 mai 1850 (Poulain et Lifond,
2 Décret sur conflit du 15 juin 1858 (Vachier et Roussel).DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS: 547
nelle, il n’y a lieu d’élever le conflit à raison de ce que le gouvernement
n’aurait pas autorisé à poursuivre ses agents devant
les tribunaux. On verra tout à l’heure les règles établies
pour les autorisations. Assurément il ne s’ensuit pas que l’autorité
judiciaire ne doive pas surseoir à statuer si la poursuite
n’a pas été autorisée. C’est son devoir, et la Cour de cassation
rappellerait à l’ordre le tribunal inférieur ou la Cour impériale
qui méconnaîtrait cette règle. Il en est de même s’il
s’élève dans un procès criminel une question préjudicielle qui
soit du domaine de l’autorité administrative. Mais sur tous
ces points il a paru convenable de s’en rapporter à la sagesse
de l’autorité judiciaire, et de ne pas permettre à l’administration
de revendiquer ses droits.

Toutefois la restriction au droit d’élever le conflit établie
en matière criminelle et correctionnelle n’existe que pour l’action
publique tendant à faire prononcer des peines, et non
pour l’action civile tendant à obtenir des dommages-intérêts.
L’action civile peut en effet se joindre à l’action publique,
mais elle n’y est pas nécessairement jointe. Le conflit peut
être élevé à l’égard de l’action civile pour la faire détacher de
l’action publique 1.

L’article 5 de l’ordonnance du 1er juin 1828 ajoute à ces
exceptions qu’il n’y a pas lieu d’élever le conflit : 1° à raison
de ce qu’un département, une commune, un établissement
public n’aurait pas été autorisé à plaider par le conseil de
préfecture ou l’autorité compétente »; 2° à raison de ce qu’un
particulier n’aurait pas rempli, à l’égard de l’État, des départements,
des communes, les formalités préliminaires à l’action
qui remplacent le préliminaire de conciliation, et qui
ont pour but d’éviter, autant que possible, les procès.
1 Décision du tribunal des conflits, 17 avril 1851 (Rougier).548 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
388. Devant quelles juridictions le conflit peut-il être
élevé ?

Il peut l’être incontestablement devant les tribunaux d’arrondissement
et devant les cours impériales.

Peut-il l’être également devant le président du tribunal
civil statuant en référé, dans l’exercice du pouvoir, que lui a
conféré l’article 806 du code de procédure civile, de rendre
des décisions exécutoires par provision, en cas d’urgence
 ?

Bien souvent, à l’occasion de dommages causés par des
travaux publics, des particuliers se sont adressés au président
du tribunal statuant en référé, pour lui demander d’ordonner
une expertise, afin de constater l’état des lieux ou
d’interdire l’exécution des travaux. Le président est incompétent
pour ordonner des mesures provisoires à l’occasion des
dommages causés par les travaux publics , aussi bien
que le tribunal pour ordonner des mesures définitives.

Faut-il s’en rapporter à sa sagesse ? Des doutes s’étaient
élevés sur ce point. On était embarrassé par la difficulté
qu’il y a à suivre, devant le président statuant en référé,la
procédure organisée par l’ordonnance de 1828. Mais un avis
du comité de législation du Conseil d’État, en date du 5 mai
1844, inséré dans les Annales des ponts et chaussées, a résolu
la question dans le sens de l’affirmative, tout en ajoutant
que le préfet devrait renoncer en ce cas aux délais incompatibles
avec la célérité de la procédure des référés. Ce mode dé
procéder est passé dans la pratique, et il a été récemment
consacré par un décret sur conflit du 22 janvier 1867

(P jot).

Mais le conflit ne peut pas être élevé devant les juges de
paix, statuant comme juges de police ou comme juges ci-
DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 549
vils, ni devant les tribunaux de commerce, ni devant les conseils
de prud’hommes. La jurisprudence du Conseil d’Etat,
fondée sur l’intention des auteurs de l’ordonnance de 1828,
manifestée par certaines combinaisons de rédaction ,
plutôt que par un texte formel, est constante à cet
égard.

Presque tous les auteurs admettent également qu’il ne
peut être élevé devant le jury d’expropriation. Les empiétements
de cette juridiction temporaire ne paraissent pas redoutables,
et son mode de procéder ne se prête pas à
l’accomplissement des formalités prescrites par l’ordonnance.


Enfin le conflit ne peut être élevé devant la Cour de cassation.
La Cour de cassation n’est pas, à proprement parler,
un degré de juridiction. Elle ne fait qu’examiner l’affaire
au point de vue de l’application de la loi. Elle ne juge pas le
fond. La question est formellement résolue par l’article 4 de
l’ordonnance de 1828.

389. À quel moment de l’instance le conflit peut-il être
élevé ?

Pendant un temps, à l’époque où l’on abusait du conflit, il
était élevé même après des jugements définitifs. Mais, si le
principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire
est respectable, le principe de l’autorité de la chose
jugée ne l’est pas moins. Aussi l’ordonnance du 1er juin 1828
pose en principe, dans l’article 4, « qu’il ne pourra jamais
être élevé de conflit après les jugements rendus en dernier
ressort ou acquiescés, ni après des arrêts définitifs. »

Mais il faut entendre ici par jugements définitifs les jugements
ou arrêts portant sur le fond même du litige, et non
pas les jugements ou arrêts préparatoires ou interlocutoires,
556 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
ou même les jugements qui auraient reconnu la compétence

du tribunal contestée par une des parties en cause1.

L’ordonnance ajoute que si Je conflit n’a pas été élevé en
première instance ou s’il l’a été irrégulièrement, il peut être
présenté en appel. Et il faut dire en outre, que si, après un arrêt
souverain de la cour impériale, la Cour de cassation casse
cet arrêt et renvoie devant une autre cour impériale, le
conflit peut être encore représenté devant celte nouvelle
cour.

Il n’y a qu’une exception à la règle que le conflit ne peut
être élevé contre un jugement rendu en dernier ressort, c’est
le cas où le tribunal, sans attendre l’expiration du délai qui
est accordé au préfet pour prendre l’arrêté de conflit, aurait
passé outre au jugement du fond (art. 8). Ici le tribunal est
en faute.

Le conflit ne pourrait pas non plus être élevé si le litige
était terminé par un désistement ou une transaction avant
jugement. Il n’y aurait pas à craindre d’empiétement du tribunal
2.

Voilà clans quelles matières, devant quelles juridictions, et
à quel moment de l’instance le conflit peut être élevé.

390. À qui appartient-il d’élever le conflit ? Il faut bien
remarquer qu’élever le conflit ne veut pas dire trancher la
question de compétence ; cela veut dire revendiquer, à tort
ou à raison, les droits de l’administration.

La législation et la pratique ont varié sur ce point jusqu’en
l’an X : à partir de l’arrêté du 15 brumaire an X, c’est au
1 Décrets sur conflit du 14 mars 1800 (commune de la Villeneuve) , —du 6 avril
1863 (ville de Caen).Voy. dans le décret sur conflit du 28 mars 1806 (usines de Saint-Maur) , une intéressante
application de la règle posée dans l’article 4 de l’ordonnance de 1828i2 Décret sur conflit du 20 juillet 1854 (Limbourg).DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 551
préfet seul que ce droit a été remis ; l’ordonnance du 1er
juin 1828 le lui a maintenu. Et par préfet la jurisprudence a
admis qu’il faut entendre non-seulement les préfets des départements,
mais aussi le préfet de police et les préfets maritimes.


Mais une affaire peut traverser bien des phases ; elle peut aller
du tribunal de première instance à la cour impériale, à la Cour
de cassation, et, en sortant de la Cour de cassation, revenir
devant une autre cour. Quel est le préfet qui élève le conflit
à ces diverses phases de l’affaire, qui se passent ordinairement
dans différents départements ? C’est toujours le môme :
celui clans le département duquel est situé le tribunal où l’affaire
a été portée en première instance. Peu importe le moment
où la pensée d’élever le conflit lui vient. S’il est encore
temps de l’élever, c’est lui et lui seul qui doit, suivre l’affaire
née dans son département, et veiller au maintien du
respect des compétences. Il y a quelques débats sur celle
règle. La jurisprudence du Conseil d’État n’a pas toujours
été constante ; mais aujourd’hui elle est arrêtée dans ce
sens 1.

391. Dans quelles formes est élevé le conflit ?

Avant 1828, l’autorité administrative avait le droit d’interrompre
immédiatement la procédure par un acte d’autorité.
Il a paru plus respectueux pour l’autorité judiciaire et
plus conforme à la nature même des choses d’exiger que
l’autorité judiciaire fût mise préalablement en demeure
d’examiner sa compétence. Si, sur cette mise en demeure,
elle prétend garder l’affaire que l’autorité administrative revendique,
il y a conflit.
1 Décrets sur conflit du 15 décembre 1801 (ville de Saint-Germain-en-Laye) , — 23
juillet 1864 (Pallix).552 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
En conséquence, lorsqu’un préfet estime que la connaissance
d’une affaire ou d’une des questions engagées dans
une affaire portée devant un tribunal de première instance,
est attribuée par une disposition législative à l’autorité administrative,
il peut (et nous pourrions ajouter il doit) , alors
même que l’administration ne serait pas en cause, demander
le renvoi de l’affaire devant l’autorité compétente.

A cet effet, il adresse au procureur impérial près le tribunal
de première instance un mémoire dans lequel il développe
son opinion en rapportant la disposition législative
qui attribue à l’administration la connaissance du litige. Le
procureur impérial doit faire connaître au tribunal la
demande du préfet et requérir le renvoi si la demande lui
paraît fondée. Le tribunal doit statuer sur le déclinatoire
isolément. Le procureur impérial adresse le jugement au
préfet dans les cinq jours qui suivent le jugement ; il lui
envoie aussi ses conclusions.

Le tribunal a pu statuer dans deux sens.

Supposons qu’il ait écarté le déclinatoire ; alors le préfet a
le droit d’élever le conflit. Nous allons voir dans quelles conditions.


Supposons, au contraire, que le tribunal ait reconnu son
incompétence. De deux choses l’une : ou bien les parties acceptent
le jugement, et tout est dit : le préfet n’a plus à s’inquiéter
 ; ou bien l’une des parties interjette appel : alors le
préfet a le droit d’élever le conflit devant la cour impériale ;
et, d’après une jurisprudence déjà ancienne du Conseil d’État,
il est dispensé, pour ce cas, de présenter à la cour un mémoire
en déclinatoire. Il peut directement élever le conflit.

Ce qui se passe devant le tribunal de première instance devrait
se reproduire devant la cour impériale, si le préfet n’a-
DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 553
vait pas été averti à temps pour présenter un déclinatoire au
tribunal. Dans ce cas, il devrait présenter d’abord le déclinatoire
à la cour ; puis, en cas de rejet, élever le conflit.

En élevant le conflit, le préfet constate qu’il y a lutte entre
l’administration et l’autorité judiciaire sur une question
de compétence, et l’acte par lequel le préfet déclare cette lutte
a pour effet de suspendre l’action du tribunal jusqu’à ce que
la question soit vidée par qui de droit, ou que les délais
fixés pour la vider soient expirés. Les magistrats seraient
passibles des peines portées dans les articles 127 et 128 du
code pénal, s’ils passaient outre au jugement de l’affaire.

L’arrêté de conflit est donc un acte grave à tous points de
vue ; aussi l’ordonnance du 1er juin 1828 a-t-elle réglé avec
soin les formes principales de cet acte, les délais dans lesquels
il devait être présenté. D’abord, aux termes de l’article
9, l’arrêté de conflit doit viser le jugement intervenu et
l’acte d’appel, s’il y a lieu ; et la disposition législative qui
attribue à l’administration la connaissance du point en litige
y doit être textuellement insérée. Cette dernière prescription
ne doit pas être tout à fait entendue dans un sens rigoureux.
Il est souvent impossible de trouver un texte précis attribuant
telle affaire à l’autorité administrative ; et dans beaucoup de
conflits, le préfet ne peut que viser les lois des 16-24 août
1790 et du 16 fructidor an III, qui établissent la séparation des
pouvoirs et interdisent à l’autorité judiciaire de connaître
des actes d’administration.

Le préfet doit faire déposer son arrêté au greffe du Iribunal
avec les pièces visées dans le délai de quinze jours. Ce délai
court à dater de l’envoi du jugement ou bien encore à dater
de la signification de l’acte d’appel, quand le tribunal avait
fait droit au déclinatoire. C’est un délai de rigueur. On
37554 GARANTIES DE L’INDEPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
n’a pas voulu que le cours de la justice pût être longtemps
interrompu 1.

Le greffier remet l’arrêté de conflit au procureur impérial,
et celui-ci le communique au tribunal, non plus en séance
publique, mais en chambre du conseil. Le tribunal doit rendre
un jugement portant qu’il est sursis à toute procédure
judiciaire (art. 12).

392. Voilà le conflit élevé, il s’agit de le vider. Qui tranchera
la question ?

La tradition à peu près constante depuis 1789, c’est que ce
pouvoir appartient au Souverain, supérieur commun de l’autorité
administrative et de l’autorité judiciaire. Il a été dérogé
à cette tradition par la Convention, qui avait absorbé tous les
pouvoirs. Sous la constitution de l’an III, le Directoire devait
en référer au Corps législatif ; mais les cas dans lesquels le
référé était nécessaire furent restreints dans la pratique. Depuis
l’an VIII jusqu’en 1849, le chef de l’État a statué sur
les conflits, après l’avis du Conseil d’État.

La constitution de 1848 avait créé, pour prononcer sur les
conflits, un tribunal composé moitié de conseillers d’État,
moitié de conseillers à la Cour de cassation, sous la présidence
du ministre de la justice. Ce tribunal a fonctionné jusqu’en
1851. Il a rendu un grand service en mettant la Cour
de cassation et le Conseil d’État d’accord sur la plupart des
questions de compétence controversées, et, ce qui est remarquable,
c’est que, sur presque tous les points, la jurisprudence
du Conseil d’État a été confirmée, notamment sur une question
importante relative aux dommages causés par les travaux
publics, et dont nous parlerons plus tard.
1 Des arrêtés do conflit ont été plusieurs fois annulés comme tardifs. Voy. décret sur
conflit du 22 novembre 1867 (Tonnelier).DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 555
La tradition monarchique a été reprise en 1852. Aujourd’hui,
c’est l’Empereur qui statue sur l’avis du Conseil d’État.
Seulement, pour donner aux parties intéressées dans
les conflits plus de garanties, on suit les mêmes formes que
pour le jugement des affaires contentieuses.

Au surplus, le compte rendu des travaux du Conseil
d’État fournit la preuve du scrupule que le Conseil apporte
dans la solution des questions de compétence controversées
entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire. De
1861 à 1865, il y a eu 78 conflits élevés par les préfets 1 ;
25 seulement ont été confirmés en totalité et 8 confirmés
partiellement ; 38 ont été annulés au fond et 7 pour vice de
forme.

Expliquons brièvement comment le Conseil d’État est saisi,
comment il prononce.

393. Après que le tribunal a décidé qu’il sera sursis à
toute procédure, l’arrêté du préfet et les pièces sont rétablies
au greffe où ils restent déposés pendant quinze jours.

Le procureur impérial en prévient les parties ou leurs
avoués, qui peuvent en prendre communication, sans les déplacer,
et remettre dans le même délai au parquet leurs observations
sur la question de compétence (art. 15).

Après l’expiration du délai de quinze jours, le procureur impérial
transmet au ministre de la justice l’arrêté du préfet, ses
observations, celles des parties, s’il y a lieu, et toutes les pièces
jointes (art. 14) \ Les pièces essentielles, en outre de celles
1 De 1852 à 1860, il y en avait, eu 190 ; ce qui donne une moyenne annuelle de
20. La moyenne tend à descendre à 12.Les conflits sont élevés assez souvent à l’occasion de réclamations motivées par des
dommages causés dans l’exécution des travaux publics.- Il est arrivé quelquefois que le procureur impérial ne transmettait pas le dossier au
ministre de la justice immédiatement après l’expiration du délai de quinze jours. On
a voulu en tirer argument contre la validité du conflit ; mais il est évident que ce fait550 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
qui viennent d’être indiquées, sont, d’après une ordonnance
du 12 mars 1851 (art. 6 et 7) , la citation, les conclusions
des parties, le déclinatoire du préfet, le jugement de compétence.
Dans les vingt-quatre heures de la réception des pièces,
le ministre de la justice doit les transmettre au secrétaire
général du Conseil d’État.

394. Le dossier est remis au greffe de la section du contentieux.
Un rapporteur est désigné. Depuis 1852, on a pris
l’habitude de confier toujours le rapport des conflits à un
conseiller d’État. Le rapporteur expose l’affaire à la section,
comme pour les affaires contentieuses ; il propose un projet
de décret. La section prépare le projet. Le dossier est communiqué
au commissaire du gouvernement, et le projet de
décret est définitivement arrêté après discussion en séance
publique. Il n’a de valeur que par la signature de l’Empereur.


Les parties intéressées ont le droit de faire présenter des
observations écrites et orales par un avocat au Conseil, indépendamment
de celles qu’elles ont pu présenter au greffe du
tribunal. Mais elles ne sont pas admises à prendre des conclusions,
par exemple des conclusions à fin de dépens ; l’affaire
se juge en quelque sorte au-dessus de leur tête : le débat
est entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative.


La décision doit être prise dans le délai de deux mois à dater
de la réception des pièces (c’est-à-dire de toutes les pièces nécessaires) 
au ministère de la justice. Si, un mois après l’expiration
de ce délai, dont le tribunal connaît le point de départ
par l’accusé de réception que le garde des sceaux envoie au
qui n’est pas imputable à l’autorité administrative ne peut entraîner l’annulation de
l’arrêté de conflit. Décret sur conflit du 19 janvier 1869 (mines de la Grand Combe).
— Voy. aussi 29 avril 1843 (Brun).DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 557
procureur impérial, le tribunal n’a pas reçu la notification
de la décision, il peut passer outre (ordonnance du 12 mars
1851, art. 7).

La décision prise par l’Empereur n’est susceptible d’aucun
recours, ni de la part du préfet, ni de la part des parties.
On ne peut appliquer ici les règles établies pour les décisions
rendues en matière de contentieux administratif.

395. Quels sont les effets des décisions ?

Si le Conseil annule le conflit, la procédure suit son cours.

Si le Conseil le confirme intégralement, il déclare non
avenu le jugement par lequel le tribunal s’est déclaré compétent,
ainsi que les actes de procédure faits pour saisir le
tribunal. Et c’est aux parties à se pourvoir devant la juridiction
compétente.

Enfin le Conseil peut ne confirmer le conflit que pour parlie,
en reconnaissant, par exemple, qu’avant que le tribunal
statue au fond, il doit être prononcé par l’administration sur
une question préjudicielle et, dans ce cas, le jugement et les
actes de procédure ne sont déclarés non avenus que dans ce
qu’ils ont de contraire à la décision.

396. Des dispositions spéciales ont réglé la manière d’élever
et de juger le conflit en Algérie et aux colonies.

En Algérie, la législation, contenue dans un arrêté du 50 décembre
1848, est la même qu’en France ; sauf, par exemple,
que le général commandant la province a le droit d’élever le
conflit pour les affaires qui concernent le territoire militaire
à l’égard duquel il fait fonction de préfet.

Aux colonies, il y a un système différent, à cause de la
distance qui les sépare de la métropole. Chaque chef de service
peut élever le conflit et le soumettre au conseil privé. La
décision du conseil peut être déférée par les parties au Conseil
558 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
d’État. Ces règles sont établies par les ordonnances qui constituent
les pouvoirs publics dans chaque colonie et que nous
avons déjà mentionnées. La procédure à suivre en pareil cas
est réglée par l’ordonnance du 51 août 1828.
§ 2. — DU CONFLIT NÉGATIF597. Comment il se constitue.
398. Par quelle autorite il est jugé.
399. Règles de procédure.400. Décision.401. Recours ouverts contre la décision.402. Règles à suivre pour l’Algérie et les colonies.
397. Les règles relatives au conflit négatif d’attributions
sont beaucoup plus simples que celles qui concernent le conflit
positif. Le conflit négatif résulte de ce que deux autorités
l’une de l’ordre judiciaire, l’autre de l’ordre administratif,
saisies tour à tour d’un même litige, se sont déclarées incompétentes
pour en connaître. Mais il faut une condition essentielle
pour constituer le conflit, c’est que l’une des deux autorités
soit réellement compétente, car si l’on s’est adressé à
tort à deux autorités que l’affaire ne concerne pas, on ne peut
pas dire que le cours de la justice soit interrompu 1.

Du reste, il n’est pas nécessaire d’attendre que tous les dégrés
de juridiction et de révision soient épuisés. Cette règle
a été adoptée pour éviter des frais inutiles.

La législation sur les conflits négatifs est à peu près tout
entière dans la jurisprudence du Conseil d’État. Car le seul
texte encore en vigueur qui règle la matière est l’article 8 de
l’ordonnance du 12 décembre 1821 qui porte : « En ce qui
touche les règlements de juges entre l’administration et les
1 Voy. en ce sens deux décrets, l’un du 6 juillet 1865 (Ménard) , l’autre du 24 juin
1868 (Jaumes) , conformes à plusieurs précédents.DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS. 559
tribunaux, qualifiés de conflits négatifs, il y sera procédé comme
par le passé 1. »

La nature des choses a indiqué cette règle que c’est aux
parties qui se voient fermer la porte des tribunaux auxquels
elles s’étaient successivement adressées qu’on doit laisser le
soin de faire vider le conflit négatif.

398. Ce n’est pas cependant une affaire en tout semblable
aux affaires contentieuses. Le juge du conflit négatif d’attributions
ne peut pas être un juge administratif, puisqu’il faut
au besoin, pour rouvrir le cours de la justice, déclarer non
avenu le jugement du tribunal civil qui se serait à tort déclaré
incompétent. C’est donc la même autorité à la fois supérieure
à l’autorité administrative et à l’autorité judiciaire
qui doit statuer sur les conflits négatifs et sur les conflits positifs
: c’est-à-dire l’Empereur en Conseil d’État. Aussi, de
1849 à 1851, les conflits négatifs ont été jugés par le tribunal
des conflits.

399. L’affaire est introduite par les parties, et les parties
peuvent être, soit des particuliers, soit le maire, pour la commune,
le préfet, pour le département, le ministre compétent,
pour l’État. En outre, on admet dans la pratique que le ministre
de la justice peut former un recours afin de faire vider
le conflit négatif, lorsque le double jugement d’incompétence
émane, d’une part, de l’autorité administrative, d’autre
part, d’un tribunal statuant en matière de simple police ou de
police correctionnelle. Le ministre de la justice est intéressé
en effet à ce que le cours de la justice criminelle ne soit pas
1 Lors de l’établissement du tribunal des conflils, il avait été fait un règlement, en
date du 26 octobre 1849, qui, dans ses articles 17 à 24, traçait la marche à suivre pour
les conflits négatifs. Ce règlement n’est plus en vigueur depuis la suppression du tribunal
des conflits ; mais il peut être encore utilement consulté comme indiquant la jurisprudence
du Conseil.560 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
interrompu. Ainsi, en 1865, le ministre de la justice a soumis
au Conseil d’État un conflit négatif qui s’était élevé, en Algérie,
au sujet d’une affaire relative à la police du roulage. Un
conseil de préfecture s’était déclaré incompétent pour connaître
d’une contravention qui consistait à avoir attelé à une
voiture plus de chevaux que n’en permettait le règlement. Le
tribunal de police correctionnelle, saisi à son tour, s’était
déclaré incompétent ; sur le recours du ministre de la justice,
il a été reconnu que le conseil de préfecture était compétent 1.
Quant aux formes de l’instruction et du jugement, on suit
celles des affaires contentieuses. Toutefois, on n’opposerait pas
aux parties la déchéance tirée de ce que la décision attaquée
aurait été notifiée depuis plus de trois mois.

400. La décision doit donner un jugeaux parties. Par conséquent,
si le Conseil d’État pense que l’autorité judiciaire
s’est à tort déclarée incompétente, il déclare non avenu le jugement
qui a été rendu. Si c’est le contraire, il annule la décision
de l’autorité administrative et renvoie les parties devant
cette autorité 2.

401. Les décisions sur les conflits négatifs étant provoquées
par les parties, on admet, à la différence de ce qui a lieu pour
les conflits positifs, que les parties peuvent user des voies de
recours établies contre les décisions du Conseil d’État en matière
contentieuse.

402. Pour l’Algérie, il n’y a pas de législation spéciale.
On suit les formes qui viennent d’être indiquées.

Pour les colonies, c’est au conseil privé que les conflits né1
Décret du 6 juillet 1805 (Carrère).2 Voy., à titre d’exemples récents, les arrêts du 15 décembre 1865 (ville de Paris
c. Buchi) , — du 15 avril 1808 (ville de Paris c. Van Ruisselberg) , — et du 23 juillet
1808 (Narchon). — Dans l’arrêt du 15 avril 1808, le Conseil a réglé d’office le conflit
négatif qui résultait de sa propre décision et d’une décision antérieure du tribunal de
la Seine.DES CONFLITS,D’ATTRIRUTIONS. 561
gatifs sont soumis en premier ressort, comme les conflits
positifs. La décision peut être déférée au Conseil d’Élat.

Disons, en terminant, que les conflits négatifs d’attributions
sont rares. De 1861 à 1865, il n’en a été soumis au Conseil
d’État que dix. Parmi les contestations qui avaient donné lieu à
une double déclaration d’incompétence de l’autoritéadministrative
et de l’autorité judiciaire, huit ont été renvoyées à l’autorité
judiciaire, deux seulement l’ont été à l’autorité administrative.

Chapitre iiDE L’AUTORISATION DES POURSUITES DIRIGÉES CONTRE LES AGENTS
DU GOUVERNEMENT403. Origine et raisons de cette règle.404. Agents auxquels elle s’applique.405. Quels sont les faits qui ne peuvent donner lieu à poursuite sans une autorisation.406. Autorité qui prononce.407. Mode de procéder.408. Diverses espèces de décision.409. Renseignements statistiques.
403. On dit souvent que l’interdiction faite aux tribunaux de
connaître des poursuites intentées contre les agents du gouvernement
pour des faits relatifs à leurs fonctions remonte à
l’article 75 de la constitution de l’an VIII, qui porte : « Les
agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent
être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions
qu’en vertu d’une décision du Conseil d’État ; en ce cas, la
poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires, » et l’on
s’étonne que cette disposition ait survécu à la constitution de
l’an VIII.

On oublie que c’est l’Assemblée constituante elle-même
qui a posé cette règle comme une conséquence du principe
de la séparation des pouvoirs, dans les lois des 22 octobre
1789 — janvier 1790, des 16-24 août 1790, des 7-14 octobre
1790. Il est bon de citer le dernier texte qui rappelle
les deux premiers : « Conformément à l’article 7 de la seclion
5 du décret du 22 décembre 1789 sur la constitution
des assemblées administratives et à l’article 15 du titre Il du
POURSUITES DIRIGÉES CONTRE LES AGENTS DU GOUVERNEMENT. 565
décret du 16 août 1790 sur l’organisation judiciaire, aucun
administrateur ne peut être traduit devant les tribunaux
pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu’il n’y ait
été renvoyé par l’autorité supérieure, conformément aux
lois. »

Ainsi, c’est à l’Assemblée qui a inauguré la liberté en
France, qui avait organisé une monarchie entourée d’institutions
républicaines, que l’on doit ce principe. La constitution
de l’an VIII s’est bornée à le consacrer, et elle en a amélioré
l’application en exigeant, au lieu de décisions de l’autorité
supérieure, ce qui s’entendait ou des ministres ou des
directeurs généraux, la décision du Conseil d’État, c’està-dire
un avis donné par le Conseil d’État au chef de l’État.

La principale raison de cette règle est donc le principe de
la séparation des pouvoirs. Et il est bon de le constater parce
qu’il en résulte des conséquences pratiques.

Mais de plus, on peut ajouter d’autres motifs pour expliquer
cette institution. D’abord il est juste que l’agent supérieur,
qui a commandé à son inférieur un acte d’administratration,
prenne sur lui la responsabilité de cet acte et ne
laisse pas poursuivre son inférieur, lorsque celui-ci n’a fait
que lui obéir. En second lieu, comme le disait le président
du Conseil d’État dans un rapport à l’Empereur sur les travaux
du Conseil publié en 1862, « cette mesure n’a ni pour objet
ni pour résultat d’assurer aux agents du gouvernement l’impunité
pour les excès de pouvoirs qu’ils se permettraient et
pour les crimes et délits qu’ils auraient commis dans l’exercice
de leurs fonctions. Son but est de les protéger contre les
accusations qui n’auraient d’autre fondement que l’erreur,
la haine ou la malveillance. »

Sans doute, il y a là une exception au principe de l’éga-
564 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION,
lité des citoyens devant la loi ; mais un fonctionnaire dont
la mission est d’appliquer les lois qui imposent souvent à
l’intérêt privé des sacrifices dans l’intérêt public, est-il dans
une condition d’égalité complète avec le citoyen qui subit
l’application de la loi ? et s’il n’est pas protégé dans une certaine
mesure contre des poursuites malveillantes, aura-t-il
toujours le courage d’accomplir consciencieusement sons devoir ?


Il faut remarquer de plus que cette sorte d’exception au
principe d’égalité de tous les citoyens devant la loi n’est pas
unique.

La législation a établi, pour des dépositaires de pouvoirs
publics autres que les organes de l’administration, des garanties
qui consistent, soit dans la nécessité d’une autorisation
préalable, soit dans une juridiction plus élevée ou
spéciale.

Ainsi, les ministres ne peuvent être mis en accusation que
par le Sénat et jugés que par la haute cour de justice ; les sénateurs
ne peuvent être jugés que par la haute cour, après
une autorisation du Sénat ; les députés, pendant la session,
ne peuvent être poursuivis qu’après une autorisation du Corps
législatif ; de plus, les discours prononcés dans le sein des
Chambres ne peuvent donner lieu à aucune action ; les conseillers
d’État ne peuvent être jugés que par la haute
cour.

De même, pour prendre à partie un juge, il faut, d’après
l’article 510 du code de procédure civile, la permission préalable
du tribunal devant lequel la prise à partie doit être
portée. En outre, pour les poursuites criminelles dirigées
contre les magistrats de l’ordre judiciaire et du ministère public
et même les officiers de police judiciaire, c’est toujours
POURSUITES DIRIGÉES CONTRE LES AGENTS DU GOUVERNEMENT. 565
devant des juridictions supérieures à celles qui jugeraient les
simples citoyens, et quelquefois après une autorisation, que
les poursuites peuvent être intentées (art. 479 et suivants du
code d’instruction criminelle).

Certaines garanties sont accordées même pour les délits et
crimes commis par les magistrats en dehors de leurs fonctions".


Ainsi encore, dans le cas où un grand officier de la Légion
d’honneur, un archevêque ou évêque, un membre de la Cour
de cassation ou de la Cour des comptes, un préfet serait prévenu
d’avoir commis un délit donnant lieu à une peine correctionnelle,
soit hors de ses fonctions, soit dans l’exercice de
ses fonctions, il doit être jugé directement par la cour impériale
(loi du 20 avril 1810, art. 10).

On ne doit donc pas s’étonner que, malgré d’assez vives
critiques, les règles posées par l’Assemblée constituante et
consacrées par l’article 75 de la constitution de l’an VIII aient
été maintenues jusqu’ici dans nos institutions. Toutefois on
pourrait comprendre que le nombre des agents auxquels elles
s’appliquent fût notablement réduit.

404. Quels sont les agents auxquels celle règle s’applique ?
Les lois de 1790 l’appliquaient à tous les administrateurs. L’article
75 de la constitution de l’an VIII est plus restreint : il
n’accorde cette garantie qu’aux agents du gouvernement autres
que les ministres.

La jurisprudence du Conseil d’État et celle de la Cour de
cassation ont déterminé les conditions à remplir pour être
considéré comme agent du gouvernement. D’après un arrêt
de la Cour de cassation, en date du 5 mai 1838 (Clémenceau) ,
il faut, pour être considéré comme agent du gouvernement,
« ètre dépositaire d’une partie de l’autorité du gouvernement,
566 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
agir en son nom ou sous sa direction médiate ou immédiate,

et faire partie de la puissance publique 1. »

À cette définition il faudrait ajouter : sauf les exceptions
établies par la loi. En effet, la constitution de l’an VIII excepte
les ministres, qui sont poursuivis et jugés dans des formes particulières.
Puis les lois du 8 décembre 1814 et du 28 avril
1816 ont excepté les agents des contributions indirectes, afin
de faire tomber l’impopularité de cette nature d’impôts. De
plus, une disposition de la loi annuelle du budget permet de
poursuivre sans autorisation préalable tous les agents qui auraient
concouru à la perception et à l’assiette d’un impôt
illégal.

On peut faire, à l’aide de la jurisprudence, la liste suivante
des fonctionnaires considérés, à ce point de vue, comme agents
du gouvernement :

Les préfets et sous-préfets, les maires et les adjoints, les
commissaires de police (il y a pour les maires et les commissaires
de police une distinction sur laquelle nous allons revenir) 
 ; — les agents des différentes administrations financières,
sauf les agents des contributions indirectes et les préposés
des octrois ; — les ingénieurs des ponts et chaussées,
les conducteurs, même les conducteurs non embrigadés, les
agents secondaires des ponts et chaussées, les gardespêche,
les gardes des canaux, les éclusiers, les gardes-ports,
(il y a encore une distinction à faire pour ces agents)  ; — les
agents voyers ; - les directeurs de prisons et les gardiens-chefs
des maisons d’arrêt.

Il faut y ajouter les gouverneurs des colonies et les
chefs de service placés sous leurs ordres, — les agents diplomatiques,
— les intendants militaires, sous-intendants et
1 Dalloz, 1838, p. 462 ;POURSUITES DIRIGEES CONTRE LES AGENTS DU GOUVERNEMENT. 567
adjoints, — les commissaires de marine et syndics des gens
de mer.

La jurisprudence a même compris parmi les agents du
gouvernement les membres des conseils de préfecture, les
membres des conseils de révision pour le recrutement de
l’année.

Pour certains des agents que nous venons d’énumérer, il faut
distinguer parce qu’ils remplissent des fonctions de diverses
natures. Ce n’est que dans l’exercice de leurs fonctions d’agents
du gouvernement qu’ils sont protégés par la garantie
de l’article 75 de la constitution de l’an VIII.

Ainsi le maire est agent du gouvernement, organe de la
commune, officier de l’état civil, officier de police judiciaire,
juge de police. Pour les actes qu’il fait dans l’exercice de ses
fonctions judiciaires, et qui seraient incriminés, il n’y a pas
à demander l’autorisation de poursuivre en vertu de la constitution
de l’an VIII. Les fonctions d’officier de l’état civil sont
comprises dans la catégorie des fonctions judiciaires, parce
que le maire est, à ce point de vue, placé sous la direction du
procureur impérial. Quant aux fonctions qu’il remplit
comme représentant de la commune, il y a controverse ;
selon nous, bien que le maire ne soit pas un agent du pouvoir
central, il n’en est pas moins autorité publique, et, à ce
titre, agent du gouvernement dans le sens vrai du mot.

D’autre part, le commissaire de police, le garde forestier,
l’ingénieur des ponts et chaussées et plusieurs des agents
placés sous ses ordres sont à la fois agents administratifs et
officiers de police judiciaire. Il faut toujours distinguer en
quelle qualité ils ont agi pour savoir s’il y a lieu de demander
l’autorisation prévue par l’article 75 »

La jurisprudence refuse d’attribuer la qualité d’ agent du
568 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION,
gouvernement, et par suite la protection de l’article 75 : aux
membres des conseils généraux et des conseils municipaux,
— aux membres des conseils de fabrique (il y a controverse
quant aux membres des commissions d’hospices et des
bureaux de bienfaisance) , — aux gardes champêtres, instituteurs,
secrétaires de mairie, — aux gendarmes, agents de
la force publique, agents de police, — aux simples surveillants
de prisons.

Plusieurs fois l’autorisation de poursuivre des magistrats
de l’ordre judiciaire, procureurs impériaux, juges de paix, a
été demandée au Conseil d’État. Le Conseil a constamment
décidé et il est évident que l’article 75 de la constitution de
l’an VIII ne s’applique pas à ces magistrats.

405. Mais quelle est la nature des faits qui peuvent
donner lieu à examiner si la poursuite devra être autorisée ?
Aux termes de l’article 75 de la constitution de l’an VIII,
l’autorisation des poursuites dirigées contre les agents du
gouvernement n’est nécessaire que pour « des faits relatifs à
leurs fonctions. » La Cour de cassation interprète ce texte
dans un sens plus restrictif que le Conseil d’État. Dans un
arrêt du 51 mars 1864 (Chéronnet) , la Cour de cassation a
statué ainsi qu’il suit : « Attendu que la garantie de l’article
75 n’est que la conséquence du principe fondamental de la
séparation des pouvoirs ; qu’elle n’a pour objet que d’assurer
l’indépendance de l’administration à l’égard de l’autorité
judiciaire et de protéger, non la personne inculpée, mais
l’acte administratif ; qu’il ne suffit pas à son application que
la partie poursuivie soit un agent du gouvernement ni même
que les faits incriminés se soient produits pendant qu’elle
remplissait sa mission ; qu’il faut essentiellement, ainsi que
le prescrit l’article 75, que ces faits soient relatifs à la fonc-
POURSUITES DIRIGÉES CONTRE LES AGENTS DU GOUVERNEMENT. 569
lion, en d’autres termes qu’ils soient un acte de la fonction
elle-même, avec laquelle ils s’identifient et dont ils constituent
l’exercice bien qu’abusif 1. »

Le Conseil d’État ne va pas aussi loin. Assurément il
exige qu’il s’agisse d’un acte relatif aux fonctions. Par
exemple, si l’autorisation de poursuivre lui est demandée à
l’égard d’un maire pour avoir fait le commerce des vins sans
se conformer aux règles spéciales établies pour la perception
des contributions indirectes, il répondra que ce fait n’est pas
relatif aux fonctions de maire 2. Si un garde forestier est prévenu
d’un délit de chasse, il répondra que ce fait ne rentre
pas dans l’exercice des fonctions administratives 3.

Mais le Conseil au plusieurs fois considéré qu’il y avait à
examiner si la poursuite devait être autorisée pour des voies
de fait commises par un agent du gouvernement pendant qu’il
était dans l’exercice de ses fonctions, notamment par un percepteur
qui faisait sortir violemment de son bureau un contribuable
avec lequel il avait eu une altercation.

De ce principe que c’est l’acte administratif et non la
personne qui est protégé, il suit que, lors même que l’agent
serait démissionnaire, ou aurait été destitué, l’autorisation ne
serait pas moins nécessaire. Il n’y a d’exception que pour
les comptables destitués, aux termes d’un avis du Conseil
d’État, approuvé le 16 mars 1807.

Il en résulte aussi que la nécessité d’une autorisation s’applique
aussi bien aux actions à fins civiles dans lesquelles on
ne réclame qu’une restitution ou des dommages-intérêts,
qu’aux actions à fins criminelles qui tendent à faire punir
l’agent.
1 Dalloz, 1864, I, 148.2 Décret du 5 août 1861 (Bastinous).3 Décret du 21 novembre 1860 (Ducrct).38570 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
406. Quelle est l’autorité qui prononce ? En principe,
c’est l’Empereur sur l’avis du Conseil d’État. Le projet de
décret est délibéré en assemblée générale. Mais auparavant
il est préparé par la section de législation du Conseil d’État,
en vertu du décret du 50 janvier 1852.

Toutefois la décision de l’Empereur n’est pas toujours nécessaire.
A l’égard des agents de plusieurs administrations
financières, les administrations de l’enregistrement et des domaines,
des postes, des douanes, des forêts, l’autorisation
peut être accordée par les directeurs. De même le préfet
peut accorder l’autorisation pour les percepteurs. Mais ces
agents supérieurs n’ont le droit de statuer que lorsqu’ils autorisent.
Quand ils croient devoir refuser, il faut que la décision
définitive soit prise par l’Empereur en Conseil
d’État.

407. Le mode de procéder est différent suivant que l’action
est intentée à fins civiles ou à fins criminelles.

Si un particulier veut demander l’autorisation d’intenter
une action en dommages-intérêts, sans alléguer, à proprement
parler, un crime ou un délit à la charge de l’agent, il
n’a qu’à adresser sa demande sur papier timbré au Conseil
d’État.

Il n’est pas procédé de même lorsqu’un crime ou un délit
est allégué. D’abord, il faut remarquer que la demande
d’autorisation peut émaner, soit du ministère public, qui
poursuit d’office un crime, un délit ou une contravention,
soit d’un particulier qui forme une plainte à raison des dommages
que lui aurait causés une de ces infractions à la loi.

La demande d’autorisation formée par le ministère public
est adressée au ministre de la justice et transmise par lui
au Conseil d’État.
POURSUITES DIRIGÉES CONTRE LES AGENTS DU GOUVERNEMENT. 571
Mais, s’il s’agit d’une demande d’un particulier, peut-elle
être directement soumise au Conseil, comme en matière de
poursuites à fins civiles ? Non. La jurisprudence du Conseil
d’État, fondée sur l’esprit de l’article 5 du décret du
avril 1806, plutôt que sur ses termes, exige qu’il y ait d’abord
plainte adressée à l’autorité judiciaire ; que, sur cette
plainte, l’autorité judiciaire ait procédé à une information
pour recueillir les renseignements nécessaires. Mais l’autorité
judiciaire doit s’arrêter là, et, après l’information, elle ne
peut ni décerner un mandat contre l’agent inculpé, ni faire
subir un interrogatoire juridique. La demande d’autorisation,
avec les pièces, est transmise par le procureur général au
ministre de la justice et par le ministre au Conseil d’État.
La suite de l’instruction est la même pour les actions à fins
civiles et pour les poursuites criminelles.

La demande d’autorisation est communiquée au ministre
sous les ordres duquel est placé le fonctionnaire contre lequel
la demande est dirigée, et le ministre fait prendre des informations
par les agents locaux.

Lorsque le dossier est revenu au Conseil avec l’avis du ministre,
un rapport est fait à la section de législation, puis au
Conseil d’État, qui prononce.

408. La décision peut, soit autoriser les poursuites, soit refuser
l’autorisation, soit déclarer qu’il n’y a pas lieu de statuer,
parce que la demande ne serait pas régulière en la
forme ou parce que l’agent contre lequel la demande est dirigée
ne serait pas au nombre de ceux auxquels l’article 75
est applicable.

Dans le premier cas, les décisions ne sont pas motivées. Il
ne faut pas prononcer à l’avance un jugement contre le fonctionnaire.

572 GARANTIES DE L’INDÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION.
Dans le second cas, les motifs sont généralement trèssobres.
Ils se réduisent souvent à ceci : « Dans les circonstances
de l’affaire, il n’y a pas lieu d’autoriser les poursuites. » Quelquefois
cependant, on donne des raisons spéciales. Ainsi, dans
un décret en date du 21 décembre 1865 (Follin) , l’autorisation
de poursuivre un conducteur des ponts et chaussées a été refusée
par le motif que ce conducteur n’avait fait que se conformer
aux ordres donnés par ses supérieurs pour l’exécution
de travaux publics.

Dans le troisième cas, les décisions sont motivées de façon
à mettre en relief la fin de non-recevoir qui fait rejeter la demande.


Les décisions rendues par l’Empereur sur l’avis du Conseil
d’État, en pareille matière, ne sont susceptibles d’aucun recours.
Ce ne sont pas des actes juridiques.

409. D’après le dernier compte rendu des travaux du
Conseil d’État, la statistique fournit la preuve des sentiments
d’équité et de modération avec lesquels les demandes d’autorisation
de poursuites, souvent dictées par la malveillance ou
l’erreur, sont appréciées par le Conseil d’État. Les demandes
à fins de poursuites criminelles, sur lesquelles il a été statué de
1861 à 1865, étaient au nombre de 154. 82 étaient dirigées
contre des maires, 14 contre des adjoints, 9 contre des agents
de l’administration des ponts et chaussées. L’autorisation a
été accordée à l’égard de 55 fonctionnaires ; elle a été refusée
pour 77. Dans la période comprise entre 1852 et 1861, le
nombre des autorisations était de 156, celui des refus
de 219.

Du reste, il est remarquable qu’un certain nombre de poursuites
autorisées n’aboutissent pas à une condamnation. Pour
la période comprise entre 1861 et 1865, les juridictions sai-
POURSUITES DIRIGÉES CONTRE LES AGENTS DU GOUVERNEMENT. 575
sies ont prononcé 57 condamnations, 16 acquittements ;
enfin la poursuite a été abandonnée dans trois affaires.

Quant aux demandes d’autorisation de poursuites à fins civiles,
dont le nombre total était de 150, parmi lesquelles
81 avaient été dirigées contre des maires et adjoints, 4 contre
des ingénieurs des ponts et chaussées et 2 contre des conducteurs,
la plupart ont été repoussées ; 22 seulement ont été ac
cueillies favorablement. Mais il faut remarquer que, pour les
demandes en autorisation de poursuites civiles, plus encore
que pour les demandes en autorisation de poursuites criminelles,
les particuliers sollicitent des autorisations dans des
cas où ils n’étaient pas obligés de les demander, et le Conseil
d’Etat déclare, dans ce cas, qu’il y a lieu de statuer sur la
demande. Plus de 40 décisions ont été rendues dans ce sens.

Livre viORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES
PRÉPOSÉES A LA DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS410. Notions générales. — Division du sujet.
410. On vient de voir l’ensemble de l’organisation des pouvoirs
publics. Pour compléter cet exposé au point de vue spécial
de notre travail, nous devons maintenant insister sur les détails
de l’organisation et des attributions des autorités qui sont
chargées particulièrement de l’exécution des travaux publics.

Nous avons déjà donné la définition des travaux publics.
Ce sont les travaux exécutés, dans un but d’utilité publique,
par les divers organes des intérêts collectifs, c’est-à-dire les
travaux exécutés dans ce but par l’État, les départements, les
communes et les établissements publics, parmi lesquels
figurent les associations syndicales autorisées.

L’étendue de cette définition montre que nous n’aurons
pas seulement à traiter ici de l’administration et du corps des
ingénieurs des ponts et chaussées. Il y a en effet beaucoup de
travaux publics qui ne sont pas exécutés sur les plans et sous
la surveillance des ingénieurs de ce corps, de même' que le
ministre des travaux publics est loin d’avoir dans ses attributions
la direction de tous les travaux publics qui sont exécutés
en France.
576 AUTORITÉS QUI DIRIGENT LES TRAVAUX PUBLICS.
Ainsi, même parmi les travaux exécutés pour le compte de
l’État, il faut distinguer :

l° Les travaux compris dans le service des ponts et chaussées ;

2° Les travaux compris dans les services de l’agriculture et
du commerce, tels que ceux des bâtiments des établissements
d’eaux minérales, des lazarets, des bergeries de l’État ;

5° Les travaux des palais impériaux compris dans le domaine
de la couronne ;

4° Les travaux des bâtiments auxquels on réserve le nom de
bâtiments civils, tels que les bâtiments des ministères, des
écoles de l’État, le Panthéon, l’arc de triomphe et autres
monuments publics ;

5° Les travaux des bâtiments affectés au service du culte ;

6° Les travaux des édifices et bâtiments dépendant du ministère
de la guerre ;

7° Les travaux dirigés par le ministre de la marine ;

8° Les travaux dirigés par le ministre de l’intérieur, pour
les bâtiments des palais de justice destinés aux cours impériales
et des prisons dites maisons centrales, et pour les lignes
télégraphiques ;

9° Les travaux de certains bâtiments affectés au service de
l’instruction publique ;

10° Les travaux de bâtiments affectés aux manufactures de
l’État, placés sous la direction du ministre des finances.

Nous exposerons, dans une première division de ce livre,
tout ce qui concerne le service des ponts et chaussées. Dans
une seconde partie, nous traiterons, d’une manière plus succincte ;
des autorités qui président et concourent à l’exécution
des autres, travaux publics exécutés, soit pour le compte
de l’État, soit pour les départements, communes et établissements
publics.
TITRE PREMIER
Du service des ponts et chausséesChapitre premierNOTIONS HISTORIQUES§1er. — HISTOIRE DE L’ADMINISTRATION CHARGÉE DE DIRIGER LE SERVICE
DES PONTS ET CHAUSSÉES411. Utilité et sources de ces notions historiques.412. Pouvoirs confiés à partir de 1508 aux trésoriers de France pour la surveillance
et l’entretien des voies publiques.413. Création de l’office de grand voyer en faveur de Sully.— Influence de ce
ministre sur le service des ponts et chaussées. — Création du budget de ce service.414. Vicissitudes du service de Sully à Colbert.415. Centralisation du service des ponts et chaussées sous la direction de
Colbert.416. Organisation du service depuis Colbert jusqu’à 1789.417. Changements qui s’y sont produits depuis 1789.418. Dépenses faites pour les travaux des ponts et chaussées depuis 1852.
411. L’histoire des institutions administratives offre un
enseignement précieux à bien des points de vue.

En comparant les institutions anciennes avec celles qui
nous régissent aujourd’hui, on cornprend mieux les raisons
d’être de l’organisation actuelle des pouvoirs publics, on en
apprécie les bienfaits, on ne s’exagère pas les inconvénients
qu’il est impossible d’éviter ; on ne risque pas de
prendre pour des innovations et des progrès le retour à des
systèmes condamnés par l’expérience.

Cette étude de l’histoire, a encore un intérêt considérable
578 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
pour l’application même de la législation. Elle seule peut
faire comprendre le sens exact de beaucoup de textes anciens
qui ont survécu aux changements de notre organisation politique
et administrative, par exemple de ces règlements antérieurs
à 1789 auxquels il faut remonter si souvent pour
trouver les règles du service de la voirie et des eaux.

Enfin lorsqu’on a l’honneur d’appartenir à un corps qui a
vu se perpétuer dans son sein, depuis un siècle et demi qu’il
est créé, des traditions de savoir, de zèle et de désintéressement,
on ne peut se soustraire au devoir d’étudier l’histoire
de ce corps, de rechercher les changements, les progrès de
son organisation et de recueillir les traditions des hommes
qui l’ont illustré, pour se mettre en état de les continuer dignement.


C’est à ces divers titres que nous devons exposer ici l’histoire
de l’administration et du corps des ingénieurs des ponts
et chaussées.

Il y a quelques années, les matériaux épars de cette histoire
étaient enfouis dans les archives du ministère des travaux
publics. Il a fallu beaucoup de travail, de patience, de
discernement pour les recueillir et les coordonner. Grâce aux
soins de M. Vignon, ingénieur en chef, directeur des archives
et du dépôt des cartes et plans au ministère des travaux publics,
une partie considérable de cette histoire a été récemment
mise en lumière. Les savantes éludes de M. Vignon sur
les voies publiques en France au dix-septième et au dix-huitième
siècle nous fournissent de précieux renseignements sur
la marche qu’ont suivie, jusqu’en 1789, les travaux compris
dans le service des ponts et chaussées, et sur les hommes qui
ont ordonné ces travaux ou qui en ont dirigé l’exécution.
Nous avons puisé largement dans ces études au mérite des-
NOTIONS HISTORIQUES. 579
quelles nous ne sommes pas seul à rendre hommage 1. Pour
les années postérieures à 1789, les recherches étaient assez
faciles et nous avons pu sans peine conduire jusqu’à nos jours
le résumé d’une histoire qui naguère était trop peu connue.

Il nous paraît utile, dans l’exposé que nous allons faire,
de présenter successivement l’histoire des autorités chargées
de diriger le service des ponts et chaussées et celle des hommes
de l’art qui ont été associés à leur oeuvre et ont marché
sous leur direction.

Quant aux mesures prises et aux travaux exécutés par l’action
combinée de ces différents organes de l’administration,
nous y toucherons très-brièvement, tantôt en parlant des
hommes qui les ont commandés, tantôt en signalant ceux qui
les ont exécutés.

413. Il ne faut pas remonter au delà du seizième siècle
pour trouver les origines de l’administration chargée de diriger
le service des ponts et chaussées. Jusqu’en 1508, la
royauté n’a pas eu d’agents spéciaux pour veiller à l’entretien,
à la réparation des voies publiques et des ponts destinés
à les relier. Elle n’avait pas de ressources qu’elle pût
affecter à cet objet ; il n’y a eu d’exception que pour le pavé
de Paris, à partir du règne de Philippe Auguste. Le petit
nombre d’ouvrages publics qui exigeaient des travaux s’entretenaient
presque exclusivement au moyen de péages. Quelquefois
on y pourvoyait au moyen d’impositions spéciales sur
les habitants des localités intéressées, ce qu’on appelait alors
des crues sur les aides, les gabelles, les tailles, ce que nous
appellerions aujourd’hui des centimes additionnels aux contributions
directes ou indirectes.
1 Voy. notamment les articles publiés par M. Bertrand, membre de l’Académie des
sciences, dans le Journal des savants, 1808, p. 401 et p. 620, et 1809, p. 65.580 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
La grande occupation de l’autorité publique était de veiller
à ce que le produit des péages fût employé à l’entretien
des ouvrages pour lesquels ils étaient établis ; car il arrivait
souvent que les ouvrages étaient tombés en ruine et que les
péages étaient toujours exigés des passants.

Pendant les quatorzième et quinzième siècles, on voit de
nombreux édits qui condamnent cet abus et qui enjoignent
aux officiers de justice, prévôts, baillis et autres de les réprimer
et, au besoin, de faire exécuter les travaux au moyen
des deniers qu’ils auront saisis. Parfois, des commissaires du
roi sont spécialement désignés pour cette mission. Le prévôt
de Paris en était investi pour tout le ressort de la vicomté de
Pains.

Mais, au commencement du seizième siècle, de nouveaux
officiers sont spécialement chargés, à litre permanent, de la
surveillance des voies publiques. Un édit du 15 octobre
1508, énumérant toutes les fonctions des trésoriers de France,
leur attribue qualité à l’effet de « voir ou faire voir et visiter
tous chemins, chaussées, ponts, pavés, ports et passages du
royaume, et eux informer et faire informer et enquérir de
l’état en quoi ils sont ; et s’il y en a aucuns esquels, pour le
bien de nous et de la chose publique, il soit besoin de faire
réparations et emparements, de les faire faire de nos deniers.
au regard de ceux qui sont en notre charge, et des autres
qui sont en la charge d’autrui, et qui pour ce faire ont et
prennent péages, pavages, barrages et autres trens ou devoirs ;
qu’ils les contraignent, en leur regard, à les faire faire
selon qu’ils y sont tenus. »

Qu’était-ce que les trésoriers de France ?

C’étaient primitivement des officiers de la maison du roi,
chargés de la gestion de ses domaines. Il n’y en avait d’à
NOTIONS HISTORIQUES. 581
bord qu’un seul. Le roi Jean en avait porté le nombre à quatre.
Dès les premières années du quatorzième siècle, ils
étaient administrateurs souverains du domaine du roi, et
ordonnateurs de toutes les dépenses de sa maison et de
toutes celles qui n’avaient pas la guerre pour objet. En
outre, ils étaient juges de tout le contentieux du domaine
royal.

Ils résidaient à Paris. Mais ils faisaient dans tout le royaume
des chevauchées annuelles, chacun dans le département qui
lui était attribué.

Peu de temps après l’édit de Louis XII, qui leur attribuait
le pouvoir de surveiller les Voies publiques, leurs offices furent
unis à ceux des généraux des finances qui existaient depuis
1555, avec la mission de veiller à la répartition et au
recouvrement des impôts, d’en ordonner l’emploi et d’en recevoir
les comptes.

En même temps, une transformation grave s’opérait dans
leur situation. L’édit de janvier 1551, qui opérait cette réunion,
portait à dix-sept le nombre des trésoriers et généraux,
un par chaque généralité. Les généralités étaient des circonscriptions
spéciales créées en 1542 pour le service financier.
Désormais les trésoriers et généraux devaient résider non plus
à Paris, mais dans le chef-lieu de leur généralité, et, au lieu
(l’être souverains dans l’administration du domaine du roi et
des impôts, ils devaient rendre compte de leurs opérations à
quatre intendants des finances, primitivement appelés commissaires
du Louvre, c’est-à-dire gardiens du trésor royal (le
roi résidait au Louvre) , au-dessus desquels fut bientôt placé,
en 1575, un contrôleur général des finances, puis un surintendant
général.

Depuis cette époque, le nombre de ces officiers a fréquem-
582 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
ment varié. On l’augmentait, on le diminuait, on divisait les

offices des trésoriers et ceux des généraux des finances et on

les réunissait de nouveau, sans autre motif, que celui de

procurer de l’argent au trésor public par la vente de leurs

offices.

Il serait inutile de signaler dans leurs détails ces vicissitudes.
Il est bon seulement d’indiquer que, en vertu d’un édit
du 7 juillet 1577, les trésoriers plus ou moins nombreux de
chaque généralité, ont été constitués en bureau des finances,
jouant ainsi le rôle d’une, administration collective et d’un
tribunal spécial.

413. En 1599, survient un événement important.
Henri IV crée un office de grand voyer qu’il confie à Sully
et qui lui attribue « la surintendance, tant sur les réparations
nécessaires aux ponts, portes, murailles, ports, passages,
pavés, turcies et levées, chaussées, voyes, chemins et
autres ouvrages publics, que sur tous les voyers établis dans
le royaume. »

Sully, bien qu’il fût en quelque sorte accablé de fonctions
diverses, qu’il fût, comme il le dit lui-même dans ses Mémoires,
« conseiller du roi en tous ses conseils, surintendant
des finances, fortifications, bâtiments, ports, canaux et navigation
des rivières, grand maître de l’artillerie, etc., » prit à
coeur ses fonctions de grand voyer.

A dater de l’année 1600, le budget des ponts et chaussées
fut créé, c’est-à-dire que, à partir de celte époque, les dépenses
exigées par les travaux de construction et d’entretien des
voies publiques ont cessé d’être exclusivement payées avec les
produits des péages ou des impositions établies spécialement
sur les localités intéressées.

Désormais, une somme plus ou moins considérable a été
NOTIONS HISTORIQUES. 585
allouée, chaque année, sur les fonds du trésor royal pour les
frais de ces travaux 1.

Pour l’année 1600, nous ne trouvons qu’une somme de
6,000 livres tournois, c’est-à-dire 17,520 francs. Mais à dater
de 1605, à partir du moment où l’autorité de Sully s’est assise,
où ses agents dans les provinces sont institués, les fonds
s’élèvent à 595,469 livres tournois, soit 1,758,769 fr. En
1608, ils montent jusqu’à 5,594,527 fr.

Il est vrai qu’à partir de 1616, ils sont tombés à 57,492 fr.,
et que, jusqu’à 1656, ils ont été plus souvent au-dessous
qu’au-dessus de 100,000 francs.

Mais ce qui s’est passé après que Sully a quitté le pouvoir
ne peut enlever à ce grand ministre le mérite d’avoir placé
le service des ponts et chaussées au nombre des services publics
qui devaient être défrayés sur les deniers de l’État.

La trace de son influence subsiste d’ailleurs encore aujourd’hui.
Parmi les règlements et édits qu’il a préparés,
nous ne pouvons omettre de citer l’édit de décembre 1607,
qui pose des règles qu’on applique encore sur la construction
et la réparation des bâtiments le long des rues et
chemins.

414. Aux mois d’octobre 1615 et d’août 1616, après la
mort de Henri IV et la retraite de Sully, sont créés de nouveaux
offices, et dans ces conditions bizarres que pouvait
seul imaginer le génie de la fiscalité surexcité par les besoins
du trésor : ce sont trois offices, de conseillers, trésoriers et receveurs
généraux des ponts, passages, chemins, voiries,
chaussées, pour faire la recette et l’emploi des deniers affectés
aux travaux de cette espèce, et trois offices de contrôleurs
1 M. Vignon a complété, par une note publiée dans les Annales des ponts et chaussées,
1867, p. 109, les renseignements qu’il avait donnés à ce sujet dans ses Études sur
l’histoire des voies publiques en France.584 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSEES,
généraux pour le même objet. Mais les officiers investis deces
charges devaient exercer leurs fonctions alternativement de
trois ans en trois ans. On voit ici apparaître des comptables et
les inspecteurs de ces comptables. Les contrôleurs généraux
avaient en outre le pouvoir de surveiller les travaux ; mais ils
ne remplissaient pas cette partie de leur mission qui leur fut
enlevée en 1715.

Les trésoriers de France, relégués dans leurs généralités,
se rappelaient avec regret le temps où ils étaient souverains
dans l’exercice de leurs attributions financières et administratives.
Ils obtinrent, en 1626, la suppression de la charge
de grand voyer et la confirmation du pouvoir qui leur avait
été donné en 1621 « d’ordonner des deniers (c’est-à-dire disposer
des deniers) destinés pour les ponts et chaussées, suivant
l’ordre et le fonds qui leur en serait baillé parles états
qui leur seraient envoyés, et d’ordonner des ouvrages publics
rovaux. »

A ces fonctions vint s’ajouter, en 1627, « la juridiction en
première instance de la voirie, circonstances et dépendances
d’icelle. »

La centralisation du service des travaux de voirie que
Henri IV avait essayé d’établir ne subsistait plus, si ce n’est
au point de vue financier ; car, d’après les termes de l’édit de
février 1626, les trésoriers de France ne disposaient des deniers
destinés aux ponts et chaussées que suivant l’ordre et le
fonds qui leur en devait être donné par les états que leur envoyait
le pouvoir central, et qui émanaient sans doute du surintendant
des finances.

Une tentative éphémère de rétablissement de la charge de
grand voyer fut faite en mai 1645. C’était encore un office attribué
à trois personnes qui exerçaient alternativement les
NOTIONS HISTORIQUES. 585
fonctions de grand voyer et intendant général des ponts et
chaussées.

415. Mais la centralisation se rétablit définitivement
avec Colbert, devenu contrôleur général des finances en 1661.

Comment Colbert prit-il la direction de ce service ? Nous
n’avons pu le découvrir, et le savant qui connaît le mieux
l’histoire de Colbert, qui publie en ce moment toutes les dépèches
de ce grand ministre, M. Pierre Clément, de l’Institut,
n’a pu nous éclairer sur ce point.

Il est vraisemblable qu’en 1661 le service n’avait pas de chef
au centre du royaume, et que le contrôleur général des finances
aura profité de ce qu’il avait à recueillir et distribuer
les fonds nécessaires aux dépenses des ponts et chaussées pour
y ajouter des ordres sur l’emploi des fonds.

Il avait à sa disposition dans les provinces de nouveaux
agents du gouvernement plus dociles et plus actifs que les
trésoriers : c’étaient les intendants et commissaires départis,
dont les attributions avaient toujours été en grandissant depuis
que Richelieu les avait établis à titre permanent dans les généralités.


Il les invita à prendre des mesures pour tout ce qui concernait
l’administration des ponts et chaussées. Une correspondance
incessante, dont les monuments ont été signalés par
M. Cotelle et publiés par M. Vignon et par M. Clément, leur
traçait les règles générales du service ou leur donnait des instructions
pour tous les détails des affaires 1. Seulement, afin
de les décharger du soin de ces détails, un des trésoriers du
bureau des finances, désigné par arrêt du conseil, sur la
proposition des intendants, leur fut adjoint à partir de 1669,
1 Le tome IV de la Collection des lettres, instructions et mémoires de Colbert,
publiée par M. Pierre Clément, contient toute la correspondance relative aux roules,
rivières et canaux.39586 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
avec le titre de commissaire des ponts et chaussées, qui donnait
droit à des appointements particuliers.

Ses fonctions étaient, d’après un arrêt du conseil du 11 février
1681, de « visiter conjointement avec le sieur commissaire
départi en la généralité ou séparément, ainsi que ledit
sieur commissaire aviserait le plus à propos, les ponts, chemins
et chaussées de la généralité, dresser le procès-verbal
de l’état d’iceux, et faire faire en sa présence, par des personnes
intelligentes et capables, les devis et estimations des
ouvrages nécessaires pour les réparer et entretenir en bon
état ; sur lesquels il serait ensuite procédé conjointement avec
ledit sieur commissaire départi et non autrement, à l’adjudication
au rabais desdits ouvrages, les publications en tel cas
requises préalablement faites, et après la perfection d’iceux en
faire la réception dans la manière accoutumée. » Les ordonnances
de payement devaient être signées par l’intendant et
par le trésorier-commissaire.

Les bureaux des finances perdaient ainsi une de leurs plus
importantes attributions. Ils étaient désormais réduits, pour
ce qui concernait la voirie, à leurs attributions de police et à
leur pouvoir de juridiction. Encore ces attributions devaient
plus tard leur être enlevées en partie par les intendants, de
même que les trésoriers-commissaires ne devaient plus conserver
que l’ombre de leurs attributions, à partir de la création
du corps des ponts et chaussées.

Dans la généralité de Paris, le bureau des trésoriers de
France avait conservé plus de pouvoirs. Néanmoins trois de ses
membres étaient spécialement désignés pour la direction des
grands chemins et des ponts et chaussées, et ce pouvoir leur
venait de l’autorité royale, qui ne permettait pas au bureau de
s’immiscer dans la désignation des commissaires.
NOTIONS HISTORIQUES. 587
Colbert s’appliqua encore à diminuer l’autorité propre de
l’administration spéciale chargée de la direction des turcies
et levées établies sur les bords de la Loire et de ses affluents.
Depuis le quatorzième siècle, ce travail si important était dirigé
par des intendants spéciaux, titulaires d’offices comme
les trésoriers de France. D’après les ordres du ministre, les
intendants des généralités durent visiter les ouvrages, s’en
faire rendre compte et présider aux adjudications des travaux


Colbert reprit encore les traditions de Sully pour le budget
des ponts et chaussées.

Depuis 1648, les sommes allouées par le trésor royal pour
les dépenses de la voirie étaient dérisoires ; quelquefois même
ces dépenses étaient complètement laissées de côté. A partir
du moment où Colbert prend en main la direction du service,
les allocations se relèvent et deviennent régulières.

Le tableau des crédits ouverts pour cet usage s’appelait
l’état du Roi des ponts et chaussées. Chaque année, cet état
était arrêté en recettes et en dépenses par le roi en conseil
des finances, sur les propositions faites par les intendants des
généralités. Il comprenait, pour les dépenses, deux parties
distinctes : les travaux d’entretien, les travaux de construction
d’ouvrages nouveaux. La moyenne des dépenses portées dans
cet état, de 1662 à 1682, est de 451,915 fr. 25. Mais, en dehors
de ces prévisions, de nouvelles dépenses pouvaient être
ordonnées en cours d’année. Il y était alors pourvu, soit en
partie, soit en totalilé, par des impositions sur les villes ou
les généralités intéressées.

On conserve à la bibliothèque de l’École des registres des
fonds des ponts et chaussées de France pour les dix-huit années
comprises entre 1685 et 1705. Ils proviennent d’une
588 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
donation faite par les héritiers du célèbre Prony, qui a longtemps
dirigé l’École.

Ces fonds étaient maniés par les trésoriers généraux des
ponts et chaussées, ou plutôt par le trésorier général ; car bien
qu’il y eût trois offices créés, les trois offices étaient dans
les mains de la même personne. Mais le trésorier général avait
un commis dans chaque généralité, pour recevoir et payer
directement des sommes qui ne passaient pas par le trésor
royal.

A ces ressources on ajoutait quelquefois la corvée, c’està-dire
l’emploi des bras des paysans, dans les pays qui avoisinaient
la frontière, ou bien des réquisitions spéciales imposées
aux voituriers qui fréquentaient les routes. Ainsi l’on
construisait, en 1675, la route pavée de Paris à Orléans,
l’une de nos premières routes pavées. Les rouliers qui venaient
d’Orléans à Paris, généralement chargés de vins et
qui s’en retournaient à vide, étaient obligés, sous peine d’amende,
de passer par Étampes, et de charger leurs voitures
de sable et de pavés qu’ils devaient déposer à mi-chemin, à
l’endroit où se construisait la route.

Toutefois, si Colbert a créé quelques routes qui arrachaient
des cris d’admiration à madame de Sévigné, qui lui faisaient
écrire : « C’est une chose admirable que la beauté des chemins.
On n’arrête pas un seul moment. Ce sont des mails et
des promenades partout… Les intendants ont fait des merveilles,
 » l’ensemble des résultats acquis à la mort du grand
ministre, en 1685, n’était pas bien considérable. Ainsi, lorsque
Louis XIV voulut aller prendre les eaux de Bourbon-l’Archambault,
en 1681, Colbert écrivait à l’intendant de la généralité
de Moulins, qui lui avait signalé le mauvais état de
plusieurs chemins : « IL faut faire remplir les mauvais en-
NOTIONS HISTORIQUES. 589
droits de cailloux ou de pierres, s’il y en a dans le pays ; sinon
les remplir de terre avec du bois et vous pouvez encore
employer un troisième expédient, qui serait de faire ouvrir
les terres en abattant les haies et en remplissant les fossés
pour le seul passage du Roi. Ce sont là les expédients dont on
s’est toujours servi pour faciliter les voyages du Roi dans toutes
les provinces par où Sa Majesté fait voyage 1. »

L’oeuvre la plus importante du règne de Louis XIV, en fait
de voie de communication, c’est le canal du Midi, qui a immortalisé
le nom de Riquet. Colbert dirigea, avec une vive
sollicitude, l’exécution de cet ouvrage, d’une longueur de
238 kilomètres et qui coûta environ dix-sept millions 2.

D’ailleurs, il est à noter que la centralisation du service
des routes dans les mains du contrôleur général des finances
ne s’appliquait pas aux pays d’états : la Bretagne, la Bourgogne,
la Provence, le Languedoc, le Roussillon et quelques
autres, qui avaient conservé leur administration propre dirigée
par leurs représentants.

Voilà donc, grâce à Colbert, le service des ponts et chaussées
définitivement organisé. L’oeuvre de ce grand ministre
ne devait plus désormais faire que des progrès ; et le mécanisme
administratif qu’il a mis en mouvement subsiste encore,
sauf quelques changements de détail.

416. Ainsi les contrôleurs généraux des finances qui succèdent
à Colbert se déchargent du détail de l’administration
des ponts et chaussées sur un des membres du Conseil d’État
désigné parle roi3, un de ces intendants des finances qui s’é1
Lettre à M. de Bouville, intendant de la généralité de Moulins, en date du 5 février
1681.2 Il faut lire dans le recueil publié par M. Pierre Clément, t. IV, la correspondance
de Colbert et l’introduction où M. Pierre Clément résume l’histoire de la création de ce
canal.3 Arrêt de décembre 1713.590 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSEES.
taient élevés en 1554 pour supplanter les trésoriers de

France.

Un instant même, sous la régence, la direction du service
des ponts et chaussées fut indépendante, du moins pour les
décisions à prendre au sujet des travaux, de l’administration
des finances. On sait que le régent avait remplacé les ministres
par des conseils où la haute noblesse dominait. Le
conseil du de dans du royaume avait dans ses attributions les
ponts et chaussées, turcies et levées et pavé de Paris ; mais
c’était le conseil des finances qui faisait les fonds ; les marchés
lui étaient communiqués et il lui était rendu compte des
dépenses.

L’un des membres du conseil du dedans, le marquis de
Béringhen, fut chargé spécialement de diriger ce service, et
il prit bientôt le litre de directeur général des ponts et chaussées
de France. C’était lui qui donnait ou transmettait aux
intendants les ordres et instructions concernant le service, qui
préparait les projets d’états du roi, et qui dirigeait l’emploi
des fonds.

Mais à côté de lui se trouvait un des membres du conseil
des finances qui avait dans ses attributions les ponts et
chaussées, les turcies et levées, le barrage et pavé de Paris,
en ce qui concerne les finances. De plus, les projets de canaux
de navigation à construire étaient exclusivement dans
les attributions du conseil des finances. Et quelques années
s’étaient à peine écoulées que, les conseils ayant été supprimés
(1718) , le contrôleur général des finances reprit la direction
suprême du service. Ainsi l’arrêt du conseil du 3 mai
1720, qui ordonne l’élargissement des grands chemins, est
rendu sur le rapport de Law.

En 1756, la place de directeur général des ponts et chaus-
NOTIONS HISTORIQUES. 591
sées qui, après la mort du marquis de Béringhen, avait été
donnée au frère du cardinal Dubois, fut supprimée, et l’un
des intendants des finances, celui qui avait le département
des recettes générales, fut chargé, sous les ordres du contrôleur
général, du « détail des ponts et chaussées, pavé de Paris,
turcies et levées, balisage de la rivière de Loire et rivières
y affluentes, tant pour la finance que pour leur pleine et
entière administration. »

Cette organisation a subsisté jusqu’en 1789.

Seulement, à partir de 1745, le service des ponts et chaussées
fut séparé du département des recettes générales et absorba
exclusivement l’intendant des finances qui en était
chargé. Puis, en 1777, Necker, nommé directeur général
des finances, supprima les intendants des finances, et l’administration
des ponts et chaussées eut successivement pour
chefs, depuis cette époque, deux maîtres des requêtes, dont le
second fut qualifié intendant des ponts et chaussées.

D’autre part, au service des ponts et chaussées proprement
dit sont venus s’annexer successivement, en 1740, le service
de la construction des canaux, au moins pour partie, car
certains ouvrages de cette nature restaient confiés au génie
militaire, puis le service des ports maritimes de commerce,
abandonné en 1741 par le ministre de la guerre.

Parmi les administrateurs des ponts et chaussées au dixhuitième
siècle, il est juste de signaler le contrôleur général
Orry, qui remplit ces fonctions de 1750 à 1746, et qui le
premier développa sur une grande échelle le service de la
construction et de l’entretien des grands chemins. Il est regrettable
que ce résultat ait été obtenu au moyen d’une extension
abusive et tout à fait inique de la corvée, qui pesait exclusivement
sur les classes laborieuses.
592 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Orry prétendait, il est vrai, n’avoir pas d’autre ressource.
Il disait des corvéables : « J’aime mieux leur demander des
bras qu’ils ont que de l’argent qu’ils n’ont pas. » A quoi
Turgot répondait dans le préambule de l’édit de février
1776 : « Ceux qui faisaient ce raisonnement oubliaient qu’il
ne faut demander à ceux qui n’ont que des bras, ni l’argent
qu’ils n’ont pas, ni les bras qui sont leur unique moyen pour
nourrir eux et leur famille. »

En somme, la corvée, abolie momentanément en 1776, et
définitivement en 1787, a été le moyen auquel la France a
dû le premier réseau de ses communications intérieures, environ
6,000 lieues de routes.

L’histoire de cet impôt, de son établissement, des abus
auxquels il a donné lieu, des tentatives faites pour corriger
ces abus, et pour le transformer en une contribulion pécuniaire
supportée par toutes les classes de la nation, a été faite
avec beaucoup de talent par M. Vignon, d’après des documents
authentiques dont plusieurs étaient inédits, dans le
troisième volume de ses Ètudes historiques sur les voies publiques
en France.

Un mérite du contrôleur général Orry, qui ne peut donner
lieu à aucune contestation, c’est d’avoir appelé au poste d’intendant
des finances, chargé du détail des ponts et chaussées,
le fameux Trudaine, fils du prévôt des marchands de Paris,
que le régent avait révoqué en lui disant : « Vous êtes trop
honnête pour marcher avec nous. » Trudaine a dirigé le service
des ponts et chaussées de 1748 à 1769. Son fils, Trudaine
de Montigny, qui lui avait été adjoint dans les dernières
années de sa vie, lui a succédé et est resté en fonctions jusqu’en
1777. Ces deux hommes, le premier surtout, ont rendu
de grands services que nous pourrons mieux apprécier tout
NOTIONS HISTORIQUES. 595
à l’heure, quand nous viendrons à l’organisation du corps et
de l’école des ponts et chaussées.

Mais nous pouvons signaler dès maintenant les règlements
sur le service des routes qui complétaient ou consacraient
définitivement les règles posées sous la régence, en 1720 et
1721, pendant l’administration du marquis de Béringhen, el
les arrêts du conseil sur la police du roulage. L’arrêt du conseil
du 7 septembre 1755, concernant l’extraction des matériaux
dans les propriétés privées pour les ouvrages des ponts
et chaussées, et l’arrêt du 7 février 1765, relatif aux alignements
des maisons riveraines des routes, sont encore appliqués
aujourd’hui.

A côté de MM. Trudaine, il faut placer Chaumont de la
Millière, intendant des ponts et chaussées à partir de 1781,
qui dirigea habilement le corps des ponts et chaussées jusqu’au
10 août 1792, et sut le défendre à propos au milieu des
difficultés croissantes du service et des idées d’innovation qui
fermentaient à l’approche de la révolution.

Les travaux des ponts et chaussées avaient fait des progrès
notables pendant le dix-huitième siècle. De 1757 à 1767, le
budget annuel de ce service est à peu près de 16 millions.
On y comprenait pour 12 millions le produit du travail de la
corvée.

En 1790, d’après les indications données par Chaumont de
la Millière, intendant des ponts et chaussées, dans un mémoire
soumis à l’Assemblée nationale, on consacrait environ
une somme annuelle de 25 millions aux travaux des ponts et
chaussées, de la navigation et des ports maritimes.

Nous voici arrivés en 1789. Il suffit en effet d’un mot pour
rappeler l’essai des assemblées provinciales, fait, à partir de
1778 et 1779, dans deux généralités, celles de Bourges et de
594 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Montauban, et qui fut étendu en 1787 à vingt-deux généralités.
Les pouvoirs des intendants étaient notablement réduits
par ces assemblées, qui déléguaient à des commissaires le
soin de diriger pendant l’intervalle des sessions les travaux
qu’elles avaient ordonnés, notamment les travaux des
roules.

417. Cet essai exerça une certaine influence sur les mesures
prises par l’Assemblée constituante de 1789 au sujet
du service des ponts et chaussées.

En effet, tout en établissant par la loi du 19 janvier 1791
une administration centrale des ponts et chaussées qui ressortissait
au ministère de l’intérieur, elle mit les dépenses
des routes à la charge exclusive des départements, ne laissant
à la charge du trésor public que les frais de construction et
d’entretien des ponts d’une importance exceptionnelle, des
canaux de navigation, des digues de la Loire et des ports maritimes
de commerce 1. Les administrations de département
avaient donc à ce sujet des pouvoirs très-étendus.

Mais le moment était mal choisi pour faire cette expérience.
Le trésor public fut constamment obligé de faire des
avances aux départements pour les dépenses des roules 2
jusqu’au moment où la loi du 16 frimaire an Il décida que
tous les travaux publics seraient exécutés et entretenus aux
frais de l’État. Ce n’est qu’en 1811 que le soin d’entretenir
une portion des routes, qui ont été considérées comme n’ayant
qu’un intérêt local, a été confié aux administrations de département.


Nous avons à signaler quelques variations qui se sont pro1
Cette distinction, qui résulte de la pratique de l’Assemblée constituante plutôt que
de textes do lois exprès, est indiquée très-nettement dans l’instruction concernant le
service des ponts et chaussées, adressée par ordre du roi aux directoires de département,
le 17 avril 1791, pour l’exécution de la loi du 19 janvier précédent.2 Voy. les lois des 30 mars — 6 avril 1791, 22-30 mai 1792, 22 février 1793.NOTIONS HISTORIQUES. 595
duites depuis 1789 dans l’organisation de l’administration
centrale chargée du service des ponts et chaussées.

Le ministre n’a pas toujours été le même. A partir de
1789, le ministre chargé de diriger les finances de l’État a
cessé d’être en même temps chargé de la direction des autres
services publics que Colbert avait réunis dans ses mains et
transmis en partie à ses successeurs.

La loi du 25 mai 1791 avait placé le service des ponts et
chaussées dans les attributions du ministère de l’intérieur.
Il y est resté jusqu’en 1850 sans interruption.

Au mois de mai 1850, il avait été créé un ministère spécial
des travaux publics comprenant l’administration des
ponts et chaussées et des mines. Supprimé après la révolution
de juillet, ce ministère, dont les services avaient été replacés
dans les attributions du ministre de l’intérieur, fut
rétabli en 1851 sous le titre de ministère du commerce et
des travaux publics. Le 6 avril 1854, les travaux publics
furent rendus au ministère de l’intérieur. Ils lui ont été enlevés
le 2 mars 1856 pour être réunis de nouveau au commerce.
Puis, en 1859 (25 mai) , les deux services ont été séparés,
et le ministère des travaux publics a été reconstitué
comme en 1850.

Enfin, par décret du 25 juin 1855, il a été de nouveau
créé un ministère comprenant à la fois les services de l’agriculture,
du commerce et des travaux publics. C’est l’état de
choses actuel.

Nous devons en outre appeler l’attention sur le principal
auxiliaire placé auprès du ministre pour le service des ponts
et chaussées.

Le décret du 5 nivôse an VIII, portant règlement pour
l’organisation du Conseil d’État, disposait que cinq conseil-
590 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES,
lers d’État étaient spécialement chargés de diverses parties
d’administration, quant à l’instruction seulement ; qu’ils en
suivaient les détails, signaient la correspondance, recevaient
et appelaient toutes les informations, et portaient aux ministres
les propositions de décision que ceux-ci soumettaient
aux consuls (art.5). L’un de ces conseillers d’État était chargé
des ponts et chaussées, canaux de navigation et cadastres..
Il reçut le titre de directeur général des ponts et chaussées.


Sa position fut confirmée et son autorité étendue par le décret
du 7 fructidor an XII portant organisation du corps des
ponts et chaussées. L’étendue des attributions du ministre
de l’intérieur conduisit à déléguer une grande partie de ses
pouvoirs au directeur général.

En 1815, la direction générale des mines fut jointe à la
direction générale des ponts et chaussées.

A partir de 1850, et à raison des changements apportés
dans la direction suprême du service des ponts et chaussées
et des mines, qui passait sans cesse d’un ministère à l’autre,
la direction générale a été tantôt supprimée, tantôt rétablie.
De 1859 à 1847, le ministre s’est trouvé secondé par un soussecrétaire
d’État qui avait reçu une délégation de pouvoirs
assez étendue.

La direction générale des ponts et chaussées n’a pas été
immédiatement rétablie après la suppression du sous-secrétariat
d’État. Le service des ponts et chaussées a formé une
division, puis une direction du ministère (15 novembre
1855). En 1855, le directeur a été nommé directeur général.
Le service des mines est resté séparé de celui des ponts et
chaussées, comme il l’était depuis 1846. Mais aux ponts et
chaussées sont venus se joindre les chemins de fer, pour les-
NOTIONS HISTORIQUES. 597
quels on avait formé, de 1855 à 1855, une direction générale
distincte.

Il faut maintenant signaler en quelques mots les hommes
qui ont été placés à la tête du service des ponts et chaussées
pendant la première moitié du dix-neuvième siècle, comme
nous l’avons fait pour les siècles précédents. Apprécier leurs
oeuvres, signaler leur mérite, nous entraînerait trop loin, et
nous n’avons pas une autorité suffisante pour les juger. Mais
nous nous reprocherions d’omettre les noms que les ingénieurs
sont appelés à retrouver dans l’histoire de la législation et
des travaux des ponts et chaussées. Toutefois nous ne parlerons
que de ceux qui sont morts, parce que ce sont les seuls
que nous puissions louer en toute liberté.

Le premier directeur général est M. Crétet , conseiller
d’État, qui a quitté ses fonctions le 5 mai 1806 et qui est devenu
ministre de l’intérieur le 9 août 1807. C’est sous son
administration que le corps des ponts et chaussées a été organisé
par le décret du 7 fructidor an XII.

Après lui, M. de Montalivet, qui a préparé la loi du
16 septembre 1807 relative au desséchement des marais et à
l’exécution des travaux publics. M. de Montalivet a été à son
tour nommé ministre de l’intérieur le 1er octobre 1809 et
remplacé dans ses fonctions de directeur général par M. le
comte Molé. M. le comte Mole, nul ne l’ignore, a su
ajouter à l’illustration d’un nom déjà illustre ; il est devenu
ministre de la justice le 21 novembre 1815 ; il a repris la
direction générale du 20 mars 1815 au 17 septembre 1817 ;
enfin, il a été plusieurs fois ministre sous le gouvernement
de la Restauration et sous le gouvernement de Juillet.

Les travaux des ponts et chaussées sous le premier Empire
ont absorbé la somme de 488 millions. C’est sous la direc-
598 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
tion de MM. Crétet, de Montalivet et Mole que les voies de
communication ont commencé à prendre le merveilleux développement
qui est un des caractères propres du dix-neuvième
siècle.

M. Costaz et M. le baron Pasquier, depuis duc et chancelier
de France, n’ont fait que passer à la direction en 1813 et
1814.

M. Becquey, qui y a été appelé le 17 septembre 1817, l’a
occupée jusqu’au 19 mai 1850. On lui doit beaucoup de
mesures utiles. C’est lui qui a présidé à l’exécution du vaste
réseau de canaux entrepris sous la Restauration.

Après M. Bérard, sous l’administration duquel le cours de
droit administratif a été fondé à l’École des ponts et chaussées,
M. Legrand est arrivé à la direction générale le 9 juin
1852.

M. Legrand, dont le talent et le caractère ont été dignement
loués par M. Cavenne, inspecteur général des ponts et
chaussées, au moment de ses funérailles, et plus récemment
par M. Villemain, l’illustre secrétaire perpétuel de l’Académie
française, dans une notice biographique, a pris pendant
quinze ans une part considérable à l’administration des
travaux publics. Il avait activement secondé M. Becquey pendant
la Restauration. Au moment de la révolution de 1830,
il venait d’arriver au poste de secrétaire général du ministère
des travaux publics. Pendant presque toute la durée du
gouvernement de Juillet, de 1852 à 1847, il resta à la tête du
service des ponts et chaussées, avec le titre de directeur général
d’abord, puis de sous-secrétaire d’État. Il n’eut pas
seulement le mérite de donner l’impulsion à ce vaste service
dont il ne négligeait aucun détail, et notamment de
diriger les débuts de la création des chemins de fer ; les
NOTIONS HISTORIQUES. 599
mesures qu’il avait préparées dans le silence du cabinet,
il savait par une habile discussion, où la science se combinait
avec la netteté et l’élégance, les faire adopter dans les Chambres,
et il réussit plusieurs fois à triompher même des passions politiques.
C’est le premier ingénieur des ponts et chaussées
qui soit arrivé à la direction générale du service, et sa mémoire
doit vivre dans le corps qu’il a honoré.

418. La plupart des hommes qui, depuis vingt ans, ont
pris une part active à la direction de l’administration des
ponts et chaussées, sont encore vivants. Nous ne citerons
donc pas leurs noms ; mais nous pouvons signaler leurs
oeuvres comme nous avons signalé celles de leurs prédécesseurs.
Elles se résument dans quelques chiffres.

Le gouvernement impérial a poursuivi avec ardeur tous
les travaux de routes et de canaux de navigation entrepris
par la Restauration et par le gouvernement de Juillet.

La longueur des routes impériales à l’état d’entretien était,
en 1851, de 50,655 kilomètres ; elle était en 1868 de 37,990.
Celle des routes départementales, qui, en 1851, était de
42,000 kilomètres, est aujourd’hui de 48,180. 1

La longueur des canaux de navigation qui, en 1851, était
de 4,902 kilomètres, s’est élevée en 1868 à 5,077. Plus de
190 millions ont été employés en travaux extraordinaires
dans les ports maritimes de 1852 à 1868.

Mais l’oeuvre capitale du gouvernement actuel, c’est le développement
des chemins de fer. C’est vers 1842 qu’on a
1 Nous n’avons pas à mentionner ici les travaux des chemins vicinaux qui ne sont pas
dirigés par l’administration des ponts et chaussées, quoique les ingénieurs soient appelés
à y concourir dans 17 départements. C’est à partir de la loi du 21 mai 1830 que
ces travaux ont pris un notable développement, il y a aujourd’hui plus de 241,472
kilomètres de chemins vicinaux à l’état d’entretien. De 1857 à 1851, il a été dépensé
pour la construction ou l’entretien de ces chemins, 890,945,067 fr., soit une moyenne
annuelle de 03 millions. Il a été dépensé, de 1852 à 1806, 1,307,456,186 fr., soit une
moyenne annuelle de 97 millions.600 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
commencé à entreprendre les grandes lignes de chemins de
fer. En 1851, la longueur des chemins à l’état d’exploitation
était de 5,546 kilomètres ; elle est aujourd’hui de
16,260 kilomètres. L’État a contribué à cette dépense jusqu’à
concurrence de 1,054,290,590 francs (sur lesquels
655,199,914 avaient été payés avant 1851)  ; les compagnies
concessionnaires des chemins ont fourni une somme de
6,603,055,255.

Pour mettre en lumière l’influence de ces travaux sur les
progrès de l’industrie, du commerce et de l’agriculture,
M. de Franqueville, directeur général des ponts et chaussées
et des chemins de fer, indiquait au Corps législatif, dans la
session de 1865, que, grâce aux seuls chemins de fer, le
pays fait chaque année une économie de 700 millions de
francs sur le transport des marchandises, et de 160 millions
sur le transport des personnes.

On voit par ces chiffres les services qu’a rendus, surtout
depuis le commencement de ce siècle, l’administration des
ponts et chaussées.
§ 2. — HISTOIRE DU CORPS DES INGÉNIEURS DES PONTS ET CHAUSSÉES419. Des ingénieurs antérieurement à la création du corps des ponts et
chaussées.
420. Création du corps des ponts et chaussées et institution de l’école.421. Réorganisation opérée en 1750.422. Institution de l’assemblée des ponts et chaussées.423. Ingénieurs qui ont marqué depuis Colbert jusqu’à 1789.424. Maintien et réorganisation du corps des ponts et chaussées par l’Assemblée
constituante de 1789.425. Organisation établie par le décret du 7 fructidor an XII et modifications
postérieures.426. Accroissement des attributions des ingénieurs depuis le commencement
du dix-neuvième siècle. — Énumération des services qui leur sont confiés.427. Critiques dirigées contre le corps des ingénieurs. — Extension de sa renommée.NOTIONS HISTORIQUES. 601
419. Nous avons maintenant à exposer l’histoire du corps
des ponts et chaussées lui-même. Il nous a paru préférable
de ne pas la mêler à celle des autorités administratives chargées
de là direction du service, afin qu’on en pût suivre l’ensemble
d’une manière plus nette.

On a vu qu’avant Colbert, le gouvernement n’avait fait
exécuter lui-même des travaux que dans des cas assez rares.
Aussi n’avait-il pas cherché à réunir des hommes de l’art spécialement
habiles dans les travaux, des ponts et chaussées. Il
avait seulement à sa disposition depuis la fin du moyen âge,
et spécialement depuis Henri IV, des ingénieurs militaires
pour les travaux de fortifications qu’il faisait exécuter, ou
pour le siége des places de guerre. Profitons de cette occasion
pour rappeler que le nom d’ingénieur vient à la fois du mot
latin ingenium et du mot français engin, machine. Au moyen
âge, on disait les engignours ou engeigneurs. Plus tard, on a
combiné ce mot avec un terme de basse latinité : ingeniator.
Mais Colbert ne laissa pas longtemps aux intendants et aux
trésoriers de France, commissaires pour les ponts et chaussées,
le soin de choisir les hommes de l’art chargés de dresser
les plans, de rédiger les devis, de surveiller les détails de
l’exécution des ouvrages et de les recevoir quand ils étaient
achevés. A partir de 1668, on voit des arrêts du conseil qui
commettent des architectes ou ingénieurs pour certains travaux,
avec le titre d’ingénieur du roi, ingénieur ordinaire de
Sa Majesté, quelquefois avec le titre d’inspecteur des ouvrages
des ponts et chaussées. Peu d’années s’étaient écoulées, et la
plupart des généralités avaient ainsi un ingénieur avec lequel
Colbert. correspondait directement et qu’il surveillait
lui-même. Quelques-uns d’entre eux avaient été pris parmi
les ingénieurs militaires. Toutefois ces ingénieurs n’étaient
40602 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
pas, dès le commencement, tenus de donner tout leur temps
au service de l’État. Ce ne fut que vers la fin de l’année 1712
qu’ils eurent le caractère de fonctionnaires publics, exclusivement
occupés par leur emploi. Mais ils n’étaient pas encore
rattachés les uns aux autres par un lien hiérarchique.

Après la mort de Colbert, on avait essayé un instant de
centraliser l’examen des plans des travaux. De 1684 à 1690,
un sieur Félibien, architecte du roi, titulaire d’une charge
de contrôleur général des ponts et chaussées, avait été
chargé d’examiner tous les plans et devis envoyés des provinces ;
mais ce ne fut qu’un essai passager, car il n’en est
plus question après 1691.

420. L’organisation hiérarchique des hommes de l’art
appelés à concourir aux travaux des ponts et chaussées était
un complément nécessaire de la centralisation administrative
établie" définitivement pour ce service par les mains puissantes
de Colbert. Elle ne pouvait se faire attendre longtemps.
Un arrêt du 27 novembre 1712 institua onze inspecteurs
généraux, qui devaient inspecter annuellement les
vingt-deux circonscriptions à la tête desquelles se trouvait
placé un ingénieur, dans les généralités de pays d’élections,
et proposer tout ce qu’ils jugeraient nécessaire pour le rétablissement
et l’entretien des chemins, ponts, chaussées et
autres ouvrages publics.

On ne sait trop par quelle raison, sans doute faute de ressources
dans les caisses du trésor, l’arrêt ne fut pas exécuté.
Les inspecteurs nommés restèrent employés dans la généralité
de Paris, et leurs commissions leur furent retirées par un
arrêt du 1er février 1716.

C’est ce dernier arrêt qui organise véritablement le corps
des ponts et chaussées. Il révoque les onze inspecteurs gé-
NOTIONS HISTORIQUES. 603
néraux et les vingt-deux ingénieurs des généralités, et il établit
à leur place un inspecteur général, un architecte premier
ingénieur, trois inspecteurs et vingt et un ingénieurs,
« pour chacun exécuter les ordres et instructions qui leur
seront donnés, pour le bien du service, par le sieur conseiller
du conseil du dedans du royaume ayant le département des
ponts et chaussées., » C’était alors le marquis de Béringhen.
Le nombre des ingénieurs fut bientôt augmenté. Les circonscriptions
pour lesquelles chacun d’eux était institué avaient
une telle étendue (on sait qu’il n’y avait en 1789 que
trente-cinq généralités correspondant à quatre-vingt-six des
départements actuels) que l’on fut souvent amené à nommer
spécialement des ingénieurs pour la conduite de grands ouvrages,
par exemple des ponts, des canaux.

Mais le développement des travaux des routes devait conduire
à une organisation plus complète du corps des ponts et
chaussées, comprenant non plus seulement les grades supérieurs,
mais les grades inférieurs.

Une instruction du 15 juin 1758, émanée du contrôleur
général des finances Orry, avait invité les ingénieurs à étudier
et dresser les projets des voies à ouvrir ou à rectifier, et
à exécuter les cartes générales des routes accompagnées de
tableaux détaillés de leur situation, indiquant les zones des
paroisses voisines dont les habitants devaient être appelés à
fournir la corvée.

Trudaine, chargé en 1745 du « détail des ponts et chaussées,
 » s’appliqua à régulariser l’exécution de celte circulaire.
Il établit, en 1744, un bureau central de dessinateurs
pour mettre au net les plans et cartes envoyés par les ingénieurs.

Mais il songea bientôt à étendre cette institution et à y
604 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
joindre une école dans laquelle pourraient se former des
jeunes gens capables de seconder les ingénieurs des généralités
dans la conduite des travaux. Après l’organisation du
corps, arrive la fondation de l’école où il devait se recruter.
C’est un arrêt du conseil du 14 février 1747 qui réalise
cette pensée. En voici les termes : Perronet, alors ingénieur
de la généralité d’Alençon, fut commis « pour avoir la conduite
et inspection des géographes et dessinateurs des plans
et cartes des routes et grands chemins du royaume, et de tous
ceux qui seraient commis et préposés audit ouvrage, régir
tout ce qui concernait la levée desdites cartes et plans ; instruire
lesdits dessinateurs des sciences et pratiques nécessaires
pour parvenir à remplir avec capacité les différents
emplois des ponts et chaussées, et avoir la garde et le dépôt
de tous lesdits plans, caries et mémoires y relatifs… »

431. En 1750, la situation du personnel subalterne desponts
et chaussées, c’est le langage de l’époque, c’est-à-dire des
agents inférieurs aux ingénieurs, qui représentaient les ingénieurs
en chef d’aujourd’hui, fut déterminée, en même
temps que le corps était réorganisé.

A la tôle du corps se trouvent un premier ingénieur et
quatre inspecteurs généraux.

Depuis 1745, les fonctions de l’inspecteur général, institué
en 1716, avaient été jointes à celles du premier ingénieur,
et les inspecteurs avaient pris le titre d’inspecteurs généraux.
Après eux venaient le directeur du bureau des géographes et
dessinateurs des plans des grandes routes et chemins du
royaume ; puis vingt-cinq ingénieurs, auxquels on ajouta
bientôt trois ingénieurs des turcies et levées.

Le premier ingénieur dut avoir l’inspection et quelquefois
le détail des ouvrages estimés 500,000 livres et au-dessus.
NOTIONS HISTORIQUES. 605
Le royaume était partagé en quatre départements, dont chacun
fut confié à un inspecteur général. Les inspecteurs pouvaient
toutefois être chargés d’ouvrages importants, et l’inspecteur
du département de Paris faisait exceptionnellement
les fonctions d’ingénieur en chef de cette généralité.

Parmi les ingénieurs, quelques-uns ne furent pas placés à
la tète d’une généralité : on les réserva pour des travaux exceptionnels.


Enfin, après les ingénieurs, venaient des sous-inspecteurs,
des sous-ingénieurs et des contrôleurs des travaux choisis
parmi les élèves.

Les sous-inspecteurs n’étaient subordonnés dans le service
des travaux qu’au premier ingénieur et aux inspecteurs généraux
 ; les sous-ingénieurs étaient, placés sous les ordres des
ingénieurs des généralités. Quant aux élèves, ce n’était qu’à
titre temporaire, à titre de mission, pendant leur séjour à l’École,
qu’ils remplissaient les fonctions de contrôleurs des travaux.
La qualité d’élève n’était conférée qu’après un apprentissage
dans le bureau des dessinateurs, apprentissage qui variait
de six mois à deux ans.

Tout ce personnel, correspondant aux différentes classes
d’ingénieurs ordinaires et d’élèves ingénieurs d’aujourd’hui,
fut placé sous la direction de Perronet. On passait d’une classe
à l’autre par un concours. De plus, chaque année, aumois d’avril,
il devait être fait un recensement général de tous « ces
employés subalternes » tant à Paris que dans les provinces ;
les intendants et les ingénieurs devaient être consultés sur la
capacité, le travail et les moeurs de chacun d’eux, et ceux qui
ne seraient pas jugés convenir au service des ponts et chaussées
devaient être réformés.

Nous ne pouvons que résumer rapidement cette organisa-
606 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
tion. C’est dans le livre de M. Vignon qu’il en faut lire les détails.
Mais nous citons volontiers les termes dans lesquels il
apprécie les heureux effets de la fondation de l’École sur le
corps même des ponts et chaussées.

« Celte large et forte organisation, qui embrassait toute la
jeunesse du corps des ponts et chaussées, et faisait du titre
d’ingénieur de ce corps le terme et la récompense d’une longue
série d’épreuves, où il fallait toujours se montrer digne
des positions successivement acquises, devait donner et donna
en effet à ce titre une haute valeur. Elle fut à l’égard de ceux
qui y aspirèrent et qui l’obtinrent à l’avenir la garantie, nonseulement
d’une instruction ou d’une capacité suffisantes,
malgré la faiblesse des études théoriques, mais encore d’un
principe d’honneur et d’un amour du devoir qui leur furent
généralement reconnus, et leur concilièrent ajuste titre età
un haut degré la considération publique. De là naquirent un
légitime esprit de corps et une camaraderie franche et digne,
par où tous se regardaient comme solidaires du mérite et de
l’honorabilité de chacun, les plus jeunes se montrant fiers de
la gloire acquise à leurs anciens et à leurs chefs, gloire qu’ils
sentaient rejaillir sur eux et dont ils tenaient à être et à paraître
dignes 1. »

Enfin, en dehors du corps et de ceux qui aspiraient à y entrerse
trouvaient les conducteurs et les piqueurs spécialement
chargés de conduire les travaux de la corvée. (Disons en passant
que les piqueurs tiraient leur nom de ce qu’ils piquaient
sur les états les noms des corvéables présents sur les ateliers.) 

Cette organisation fut maintenue jusqu’en 1789, sauf de
légers changements dans le nombre et les titres des agents
subordonnés aux ingénieurs en chef.
1 Tome II, p. 107.NOTIONS HISTORIQUES. 607
Ainsi, en 1770, les sous-inspecteurs obtinrent le titre
d’inspecteurs et furent commissionnés par arrêt du conseil.
Ils sortaient définitivement de page. Leur nombre était de
soixante en 1786. Les sous-ingénieurs, qui étaient, en 1784,
au nombre de cent-vingt-quatre, n’avaient pas encore de
commission définitive, bien qu’ils fussent employés dans les
provinces.

Signalons, en 1772, la création de l’uniforme qui était
destiné à faire reconnaître et par suite à faire respecter les
ingénieurs dans l’exercice de leurs fonctions.

422. Enfin le couronnement de la constitution du corps,
que nous avons réservé à dessein pour ce moment, ce fut la
création de l’assemblée des ponts et chaussées.

Cette assemblée a d’abord été réunie à titré officieux. Trudaine
prit, en 1747, l’habitude de réunir chez lui, chaque
dimanche, le premier ingénieur et les inspecteurs généraux,
puis Perronet et les autres ingénieurs en chef qui se trouvaient
à Paris, l’inspecteur du pavé de Paris, l’ingénieur en chef des
turcies et levées, les trois trésoriers de France, commissaires
des ponts et chaussées dans la généralité de Paris et un ou
deux membres de l’Académie des sciences. Là on examinait
et on discutait les projets des ingénieurs qui étaient renvoyés
par Trudaine aux inspecteurs pour faire leurs rapports, les
projets de grands ponts ou autres ouvrages importants présentés
par les inspecteurs eux-mêmes, des mémoires sur les
questions d’art. On y jugeait aussi les concours des élèves
de l’École des ponts et chaussées et des aspirants au grade
de sous-inspecteur et de sous-ingénieur. Les trésoriers de
France y lisaient même des projets de mesures administratives.


Toutefois les avis de cette assemblée n’avaient pas un ca-
608 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
ractère obligatoire, même pour les ingénieurs. Et ce n’est
qu’en 1775 que le procès-verbal de la séance fut tenu officiellement
par le premier commis des ponts et chaussées.
Jusque-là, c’est-à-dire pendant vingt-sept ans, il n’est resté
d’autre trace de ces travaux qu’un journal tenu par Perronet
et qui est conservé précieusement à la bibliothèque
de l’École.

On conçoit aisément combien les lumières réunies des
membres de l’assemblée des ponts et chaussées, leurs discussions
et les études qu’elles provoquèrent dans tout le corps
contribuèrent au progrès de l’art de l’ingénieur, dont plusieurs
branches étaient encore nouvelles, notamment l’art de
la construction des ponts.

Ces progrès étaient si sensibles, que le gouvernement voulut
en faire profiter le public, en étendant les attributions des
ingénieurs à d’autres ouvrages que ceux des ponts et chaussées,
puis des canaux et des ports, qui y avaient été successivement
joints. Le 4 juillet 1780, un arrêt du conseil ordonna
que les ouvrages publics qui se feraient sur les fonds, soit des
villes ou des communautés, soit d’impositions particulières,
contributions ou cotisations, tels que presbytères, prisons,
palais de justice, casernes, digues, canaux et autres constructions
destinées à l’utilité publique, seraient exécutés désormais
d’après les projets dressés par l’ingénieur en chef de
chaque généralité, lesquels projets seraient envoyés au conseil
par les intendants et commissaires départis pour y être autorisés,
après l’examen qui en serait fait par l’assemblée des ponts
et chaussées.

423. Ceci nous amène à signaler les ingénieurs dont les
noms peuvent mériter d’être conservés. En indiquant leurs
noms, nous ne pouvons être et ne sommes que l’écho des hom-
NOTIONS HISTORIQUES. 609
mes compétents qui ont fait ressortir leurs travaux et leurs
qualités.

Ainsi M. Vignon distingue parmi les ingénieurs que Colbert
a employés avant la formation du corps : Dieulamant et
ses deux fils, chargés de la restauration des ponts dans la généralité
de Paris et dans les provinces du Berry, du Bourbonnais
et du Nivernais ; de la Feuille, employé principalement
à suivre l’exécution du canal du Midi, et qui était, pour ce
grand ouvrage, en correspondance constante avec Colbert ; Libéral
Bruand ; qui a donné les plans et dirigé la construction
de l’hôtel des Invalides, l’un des membres de l’Académie d’architecture ;
Poitevin et Mathieu, qui ont aussi fait partie de
cette académie, et qui, pendant de longues années, ont été
occupés aux levées et turcies de la Loire et aux ouvrages nécessaires
pour la navigation de ce fleuve ; le frère Romain,
moine dominicain, qui avait dirigé la construction du pont de
Maëstricht, puis celle du pont des Tuileries, et qui entra plus
tard dans le corps des ponts et chaussées en qualité d’ingénieur.


Parmi les ingénieurs de grand mérite qui ont marqué dans
le corps depuis sa création, en 1716, jusqu’en 1789, — et il
s’agit ici bien entendu d’un mérite relatif, eu égard à l’état des
connaissances dans le temps où ils ont fait leurs ouvrages, —
il faut citer :

Gabriel, premier ingénieur, qui a dirigé, de concert avec
Regemorte le père, et Pitrou, la construction du pont de
Blois, de 1716 à 1750 ;

Boffrand, premier ingénieur, auteur du pont de Sens, si
solidement construit en 1759, qu’il a été impossible de le faire
sauter en 1814, quand l’armée française se retirait devant les
armées alliées qui envahissaient la France ;
610 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Huppeau, aussi premier ingénieur, qui a construit de
1750 à 1764 le pont d’Orléans ;

Bayeux, inspecteur général, à qui l’on doit le pont de Tours
et qui avait deux frères, ingénieurs distingués comme lui ;

Louis de Regemorte, sous la direction duquel a été élevé le
pont de Moulins en 1762, et dont nous avons déjà cité le père ;

De Voglie, qui, pour la construction du pont de Saumur,
en 1762, a inventé, avec la collaboration de de Cessart, le
système de fondations sur pilotis par caissons ;

De Cessart, qui, après d’importants travaux, fut chargé
en 1786 de commencer la fameuse digue de Cherbourg, et qui,
dès 1780, avait proposé d’employer un rouleau compresseur
pour hâter l’agglomération de l’empierrement des routes.

Bappelons encore Pierre Trésaguet qui fit, en 1764, des
routes du Limousin un modèle pour toute la France, et qui
publia, en 1775, un mémoire que l’on consulte encore, sur
l’art de construire et d’entretenir les routes en empierrement.

La famille Trésaguet, comme celle de Bayeux, comme
celle de Regemorte, a compté plusieurs ingénieurs de mérite.

Citons aussi Gauthey, l’auteur du canal du Centre, qui a
exposé, dans son Traité de la construction des ponts, les principes
dont il avait fait une heureuse application dans de grands
ouvrages ;

Lamblardie, qui a fait de remarquables travaux dans les
ports de la Manche, qui fut plus lard un des fondateurs de
l’École polytechnique et un des directeurs de l’École des
ponts et chaussées ;

L’inspecteur général Brémontier, qui a trouvé, de 1780
à 1790, les moyens de fixer, par des plantations de pins, les
dunes du golfe de Gascogne et de préserver ainsi les villages
du littoral d’être ensevelis par les sables. Ses services sont
NOTIONS HISTORIQUES. 611
rappelés aux générations futures par un monument élevé sur
le théâtre de ses travaux.

Enfin, terminons par Perronet, dont nous avons cité le
nom en parlant de la fondation de l’École des ponts et chaussées.
Perronet a été ingénieur de la généralité d’Alençon, de
1757 à 1747. Nommé à cette dernière époque, — il avait
trente-neuf ans, — directeur du bureau des géographes et
dessinateurs ; inspecteur général le 5 février 1750 ; enfin
premier ingénieur le 25 mars 1765 ; il est resté à la tête du
corps jusqu’en 1792. Conservant avec ces fonctions celles
d’ingénieur de la généralité de Paris et de directeur de l’École
et du personnel des sous-inspecteurs et sous-ingénieurs,
sans cesse consulté par les deux Trudaine sur les mesures administratives
qui intéressaient l’ensemble du service et sur
les travaux soumis à l’assemblée des ponts et chaussées, il
trouvait encore le temps de diriger d’importants et célèbres
ouvrages, entre autres le pont de Neuilly, celui de PontSaint-Maxence,
celui de Nogent-sur-Seine elle pont Louis XVI.
« Le corps des ponts et chaussées vous doit tout son lustre
et la considération dont il jouit, » lui écrivait Trudaine de
Montigny en 1777 dans une lettre d’adieux. Ce brillant mérite
a été récompensé de la façon la plus brillante. Perronet
eut le rare honneur de recevoir de la royauté, d’abord, deslettres
de noblesse, et, plus tard, de l’Assemblée constituante
un traitement de 22 600 livres, à titre de récompense nationale,
pour les éminents services qu’il avait rendus pendant
cinquante-quatre ans d’activité.

424. C’est avec ces noms et ces services, auxquels il faudrait
joindre ceux des ingénieurs des pays d’états dont nous n’avons
pas encore l’histoire, que le corps des ponts et chaussées
se présentait devant l’Assemblée constituante.
612 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Aussi nous ne sommes pas étonné qu’elle ait conservé celte
admirable institution.

A la séance du 4 novembre 1790, quelques députés proposaient
de supprimer le corps des ponts et chaussées et de
confier les travaux publics qu’ils avaient mission d’exécuter
à des gens de l’art que les directoires de département seraient
libres de choisir. L’Assemblée considéra que ce serait
un singulier progrès de revenir à l’état de choses, on ne peut
pas dire l’organisation, antérieur au temps de Colbert. Conformément
à l’opinion de Mirabeau, elle repoussa la proposition.


Les règles fondamentales de l’ancienne organisation, la
hiérarchie, les inspections, le conseil des ponts et chaussées,
enfin le recrutement du corps au moyen de l’École des ponts
et chaussées furent maintenus, et les corps d’ingénieurs
créés par les pays d’états furent fondus avec le corps des ingénieurs
des anciens pays d’élections.

Deux lois furent rendues par la Constituante pour organiser
le corps des ponts et chaussées : la première, le 19 janvier
1791, la seconde, le 18 août de la même année.

La première s’était trop inspirée de l’organisation antérieure,
qui était, sur certains points, difficilement compatible
avec la nouvelle division de la France. Elle donnait aux ingénieurs
en chef la surveillance de trois ou quatre de ces circonscriptions.
Les inspecteurs étaient chargés de surveiller
deux départements. Il n’y avait en principe qu’un ingénieur
ordinaire par département.

La loi du 18 août supprima le grade de premier ingénieur.

Elle maintint les huit inspecteurs généraux qui formaient

'assemblée des ponts et chaussées. Ces inspecteurs devaient

être pris, savoir : cinq parmi les inspecteurs généraux des
NOTIONS HISTORIQUES. 615
pays d’élections, trois parmi les ingénieurs des pays d’étals.

Il dut y avoir un ingénieur en chef par département et autant
d’ingénieurs ordinaires qu’en demanderaient les départements.
Les deux anciens titres de sous-inspecteur et de sousingénieur
se trouvaient fondus ensemble et remplacés par
celui d’ingénieur ordinaire.

425. Le décret du 7 fructidor an XII a reconstitué le corps
à peu près tel qu’il est aujourd’hui.

D’après ce décret, la hiérarchie est ainsi composée :

Inspecteurs généraux résidant à Paris, membres nés du
conseil des ponts et chaussées ;

Inspecteurs divisionnaires, résidant au chef-lieu de la circonscription
qui leur est attribuée, dans laquelle ils doivent
surveiller le matériel et le personnel, et dont un certain
nombre, cinq sur quinze, sont appelés alternativement pour
prendre part aux délibérations du conseil des ponts et chaussées ;

Inspecteurs divisionnaires adjoints ;

Ingénieurs en chef de deux classes différentes, ce qui implique
seulement une différence de traitement, chargés, sous
les ordres immédiats des préfets, soit du service ordinaire de
chaque département, soit de services spéciaux ;

Ingénieurs ordinaires, placés sous les ordres des ingénieurs
en chef, divisés en deux classes ;

Aspirants, employés comme ingénieurs ordinaires à la sortie
de l’École, en attendant leur nomination par le chef de l’État ;

Enfin élèves ingénieurs, qui doivent être pris parmi les
élèves sortant de l’École polytechnique.

Un autre décret de la même date a en effet reconstitué
l’école 1.
1 L’école des ponts et chaussées est aujourd’hui régie par un décret du 13 octobre
1851.
A Perronet, qui l’avait fondée et qui l’a dirigée jusqu’en 1794, ont succédé : Lam-614 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
La situation des conducteurs des ponts et chaussées est
aussi établie par le décret de l’an XII.

Nous n’avons pas besoin d’analyser dans cet exposé historique
les prescriptions du décret de l’an XII sur les fonctions
des ingénieurs et du conseil général, sur les traitements,
l’avancement, la discipline, qui sont d’ailleurs réglés
aujourd’hui par un décret du 15 octobre 1851, et sur les
pensions de retraite, réglées à nouveau par la loi du 9 juin
1855.

Il serait également fastidieux de faire connaître les différentes
modifications de détail gui sont survenues depuis
1804 dans l’organisation du corps : par exemple, dans le
nombre des inspecteurs généraux et divisionnaires, et dans
les époques de leurs tournées.

Les seuls points qui méritent d’être signalés parmi les.
changements, c’est d’abord que la situation des inspecteurs
divisionnaires n’est plus aussi différente de celle des inspecteurs
généraux. Ils ne sont plus obligés, depuis 1850, de résider
dans les chefs-lieux de leurs circonscriptions. Ils résident
à Paris, et ils font partie du conseil général, où ils ont toujours
le droit de siéger, quand ils sont présents à Paris. Enfin
un décret du 17 juin 1854 leur a donné le titre d’inspecteurs
généraux de deuxième classe.

Au bas de l’échelle, nous avons un autre changement. Une
ordonnance du 5 février 1848 a supprimé le grade d’aspipirant,
et l’a: remplacé par celui d’ingénieur ordinaire de
blardie, de 1794 à 1797, — de Chezy, de 1797 à 1798 (il avait été directeur-adjoint
de l782 à l788) ,— de Prony,de 1798 à 1859,— Tarbé de Vauxclairs, de 1839 à 1842.—
M. Cavenne, de 1842 à 1855, — M. Avril, de 1855 à 1807, — M. Onfroy de Bréville,
dé 1867 à 1869.Nous ne pouvons citer les noms des deux derniers directeurs de l’école, MM. Avril et
de Bréville, sans dire la sollicitude qu’ils ont montrée pour l’amélioration de l’enseignement
donné aux élèves ingénieurs, et sans leur exprimer ici notre gratitude pour la
bienveillance dont ils nous ont honoré.NOTIONS HISTORIQUES. 615
troisième classe. Ces ingénieurs sont, comme les autres, nommés
par le chef de l’État.

En outre, une loi du 50 novembre 1850 est venue apporter,
en principe, une modification grave au recrutement
du corps des ingénieurs. On a dérogé à cette règle que les
élèves de l’École pouvaient seuls être admis dans le corps :
les conducteurs embrigadés peuvent aussi, après dix ans
de service, obtenir le grade d’ingénieur, s’ils satisfont aux
conditions d’un concours et d’examens publics dans lesquels
ils auront justifié de connaissances théoriques qui ne
sont pas nécessaires pour diriger l’exécution d’un travail,
quand on a les plans sous les yeux, mais sans lesquelles on
ne peut être en état de préparer des projets considérables
et de conduire les affaires dont le soin est confié aux ingénieurs.


Les conditions de l’examen, réglées d’abord par décret du
25 août 1851, ont été déterminées à nouveau par un décret
du 7 mars 1868.

Le sixième des places d’ingénieurs est réservé aux conducteurs
qui ont été reconnus admissibles. A défaut de candidats
de cette catégorie, les places vacantes sont données
aux élèves de l’École.

En fait, il ne s’est pas trouvé jusqu’ici un seul conducteur
qui ait pu satisfaire aux conditions du concours. Cela
peut s’expliquer par la difficulté considérable qu’éprouvent
des hommes qui ne sont plus jeunes à se remettre aux
études théoriques au milieu des travaux de la pratique des
affaires.

Il faut dire d’ailleurs que l’administration, désireuse d’accorder
aux conducteurs la juste récompense de leurs travaux,
a créé, après la loi de 1850, une classe de conducteurs prin-
616 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
cipaux dont le traitement est supérieur à celui des ingénieurs
de 3e classe, et qu’elle confie à un certain nombre d’entre
eux, dont la capacité est reconnue, le soin de remplir les
fonctions d’ingénieur. De plus, en vertu d’un décret du
21 décembre 1867, le ministre des travaux publics peut confier
le titre de sous-ingénieur aux conducteurs principaux
qui remplissent depuis cinq ans les fonctions d’ingénieur ordinaire.


426. Nous ne pouvons pas terminer ce résumé trop bref
de l’histoire du corps des ponts et chaussées, sans dire que,
depuis 1790 et depuis l’an XII, les attributions des ingénieurs
n’ont cessé de s’accroître et qu’ils ont reçu constamment
de nouveaux témoignages de la confiance de l’administration.


Non-seulement le service des ponts et chaussées proprement
dit a pris une notable extension ; mais, de plus, les ingénieurs
ont été appelés à prêter leur concours aux départements,
aux communes, aux particuliers.

Parlons d’abord des services que les ingénieurs ont à accomplir
sous les ordres du ministre des travaux publics.

Les trois branches entre lesquelles se divisait le service
des ponts et chaussées, au commencement de ce siècle, étaient:
1° les travaux des routes et ponts ; 2° les travaux de la navigation
et des ports de commerce ; 3° la police des usines
mises en mouvement par les cours d’eau, des prises d’eau
établies pour l’irrigation et le desséchement des marais.

Chacune de ces trois branches a reçu des développements
considérables par l’addition de services accessoires.

Ainsi, pour la première branche, une classe nouvelle de
routes a été créée à partir de 1811, les routes départementales.
Une partie des routes impériales avait alors été mise
NOTIONS HISTORIQUES. 617
à la charge des départements, mais, depuis cette époque, de
nombreuses routes nouvelles ont été créées. Les ingénieurs
sont restés au service des départements pour les travaux de
ces roules.

Puis sont venus les chemins de fer, qui ont réclamé à divers
litres le zèle des ingénieurs. Tantôt l’État les construit
lui-même, tantôt il les fait construire par des compagnies à
qui il les concède. Dans le premier cas, les ingénieurs dirigent
l’exécution des travaux pour le compte de l’État. —
Dans le deuxième cas, ils contrôlent l’exécution des travaux
entrepris par les compagnies substituées à l’État, et, le
plus souvent, ces compagnies attachent elles-mêmes à leur service
des ingénieurs des ponts et chaussées pour l’exécution
des travaux. — Une fois les travaux construits, les ingénieurs
des ponts, et chaussées en surveillent l’entretien, et de plus,
ils peuvent, concurremment avec les ingénieurs des mines,
être chargés de la surveillance de l’exploitation.

Une loi récente, du 12 juillet 1865, est venue ajouter aux
chemins de fer exécutés par l’État les chemins de fer d’intérêt
local. La loi exige que les projets des travaux qui devront
être exécutés par les départements, avec le concours des
communes, soient soumis à l’examen de l’ingénieur en chef,
et, dans un certain nombre de départements, les ingénieurs
ordinaires ont été appelés par la confiance des préfets et des
conseils généraux à préparer les projets et à en diriger
l’exécution.

Voilà pour les voies de communication par terre.

Passons au service de la navigation et des ports maritimes.


Le service des ports maritimes était dans les mains des
ingénieurs depuis le milieu du dix-huitième siècle. Mais, en
41618 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
1791, les ports maritimes avaient été placés dans les attributions
du ministre de la marine. C’est seulement depuis le
22 prairial an X qu’ils sont dans les attributions du ministre
chargé des ponts et chaussées.

A ce service est venu se joindre, par suite d’un décret du
7 mars 1806, celui de la construction et de l’entretien des
phares, fanaux et balises.

Puis un décret du 29 avril 1862 a placé dans le même
service la surveillance, la police et l’exploitation de la pêche
dans les fleuves, rivières et canaux navigables et flottables,
non compris dans les limites de la pêche maritime, ainsi que
la surveillance de la police de la pêche dans les canaux, rivières,
ruisseaux et cours d’eau non navigables ni flottables.


Il est vrai que le même décret a enlevé à l’administration
des ponts et chaussées, pourries confier à l’administration des
forêts, les travaux de fixation, d’entretien, de conservation et
d’exploitation des dunes sur le littoral maritime ; c’est l’administration
des forêts qui est chargée de continuer et de conserver
l’oeuvre de Brémontier. Mais le nouveau service confié
à l’administration des ponts -et chaussées est bien plus considérable
que celui qui lui a été enlevé.

Quant au service de la police des usines mises en mouvement
par les cours d’eau non navigables et du desséchement
des marais, il a reçu aussi des accroissements considérables.


La police des cours d’eau non navigables a été longtemps
partagée entre le ministère de l’intérieur et le ministère des
travaux publics. Depuis le décret du 8 mars 1861, le service
du curage, de l’élargissement et du redressement des cours
d’eau non navigables ni flottables est exclusivement placé
NOTIONS HISTORIQUES. 610
dans les attributions du ministre des travaux publics, et ce
sont les ingénieurs qui s’en occupent sous la direction du
ministre et des préfets.

D’un autre côté, au desséchement des marais on a rattaché
une série d’améliorations agricoles plus ou moins analogues,
le drainage des terres, le défrichement et la plantation des
landes de Gascogne, les travaux de mise en valeur des biens
communaux.

Pour le drainage des terres, l’État met les ingénieurs à la
disposition des particuliers, lorsque ceux-ci veulent étudier
et faire surveiller des travaux. (Décision ministérielle du 50
août 1854.) Il les appelle en outre à vérifier les projets de
travaux de celle nature, quand les agriculteurs s’adressent à
lui, en vertu de la loi du 17 juillet 1856, pour obtenir des
avances en vue d’exécuter ces travaux.

D’autre part, la loi du 19 juin 1857 charge l’Etat d’exécuter
les travaux de desséchement et de plantation des landes
de Gascogne, en cas de refus des communes.

Il en est de même, en vertu de la loi du 28 juillet 1860,
pour les biens communaux qui ne peuvent être mis en valeur
que par des travaux préalables à la culture.

On a donné le nom de service hydraulique à cet ensemble
de travaux qui touchent aux eaux, en dehors du service de
la navigation : eaux non navigables ni flottables, eaux stagnantes
à la surface du sol ou sous le sol.

Voilà les trois branches du service actuel des ponts et
chaussées, placées sous la direction du ministre des travaux
publics.

Il faut dire en outre que les ingénieurs des ponts et chaussées
exécutent encore des travaux sous la direction d’autres
ministres.
620 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Ainsi ils sont à la disposition du ministre de la marine
pour les travaux des ports militaires et pour les travaux publics
des colonies.

Ils sont placés sous les ordres du gouverneur général
de l’Algérie pour les travaux publics exécutés dans ce
PaysIls
ont d’autres travaux à diriger sous l’autorité du ministre
de l’intérieur.

Dans un certain nombre de déparlements, le service des
chemins vicinaux exécutés au compte des communes leur a
été confié en totalité ou en partie, bien que les préfets eussent
le droit d’organiser des corps d’agents voyers.

Dans plusieurs grandes villes, Paris, Lyon, Bordeaux, Lille,
Nantes, ce sont des ingénieurs qui sont chargés du service de
la voirie et des eaux.

Tels sont les objets très-variés auxquels touchent les ingénieurs
des ponts et chaussées.

427. Le corps des ponts et chaussées n’a pas obtenu ces
succès et cet accroissement continu d’attributions sans que
des réclamations, des critiques se soient élevées contre sa
puissante organisation.

On a soutenu que la constitution d’un corps de fonctionnaires,
qui a le privilège de diriger les grands travaux publics,
était contraire aux principes sur lesquels sont fondées les sociétés
démocratiques. On a reproché au corps des ponts et
chaussées de dater du règne de Louis XV.

Il serait facile de répondre, tout d’abord, que l’École polytechnique
où se recrute l’École des ponts et chaussées, a été
fondée par la Convention, et a toujours conservé le caractère
d’une institution essentiellement démocratique.

Quant à la constitution du corps des ponts et chaussées, il
NOTIONS HISTORIQUES. 621
faut dire que c’est l’intérêt des services publics et non celui des
ingénieurs qui l’a fait établir et qui doit la faire maintenir.
Voici comment s’en expliquait, en 1850, M. Béhic, alors
conseiller d’État, dans un rapport adressé au ministre des
travaux publics, au nom d’une commission chargée de préparer
un projet d’organisation des corps des ponts et chaussées
et des mines. « On croit trop que la formation, dans le
sein de l’administration publique, de corps spéciaux, a pour
objet principal de procurer aux individus qui font partie de
ces corps des avantages plus certains et des garanties plus
étendues. Ce mode d’organisation du personnel des services
publics n’a, au contraire, qu’un seul but, c’est d’obtenir la
meilleure gestion possible des intérêts généraux en ne confiant
le soin de les régir qu’à des agents préparés de longue
main ; en attachant ces agents au service de l’État, une fois
qu’ils y ont été admis après de sérieuses épreuves, par des
avantages modestes, mais dont la modicité trouve sa compensation
dans la sécurité de l’avenir et dans la considération
qu’un corps jouissant de l’estime publique projette sur chacun
de ses membres ; en entretenant, enfin, par le sentiment
de la solidarité, le respect éclairé des traditions, source de
tous progrès, l’émulation et la moralité. »

Aussi M. Emmery, inspecteur divisionnaire des ponts et
chaussées, disait-il dans une remarquable notice, publiée en
18391, qu’assurément les membres de ce corps éclairé et incorruptible
avaient dû se tromper quelquefois, parce que
telle est la condition de toutes les institutions humaines, mais
qu’on pourrait publier toutes les fautes qu’ils avaient empêchées
et qu’ils défiaient surtout leurs adversaires de les faire
1Notice sur l’histoire, l’organisation et l’utilité sociale de l’institution des ponts
et chaussées en France.622 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
rougir, " Il n’y a que la France au monde, ajoutait-il, dont
toutes les parties soient desservies avec le même zèle, avec le
même désintéressement par des hommes, tous sortis des premiers
rangs de l’Ecole polytechnique, dans des résidences
souvent si ingrates, toujours avec des appointements si peu
en proportion avec les études, avec les sacrifices qu’il a fallu
subir. Or, l’expérience l’apprend, ce n’est que par le prestige
attaché à un corps justement considéré…' que des hommes
haut placés par leur savoir, par leur expérience, peuvent
ainsi consentir à une aussi franche, une aussi complète abnégation
de leurs intérêts matériels… Nous ne craignons pas
de le dire, ce n’est pas le défaut du jour. »

Aux attaques dont l’institution même du corps des ingénieurs
est l’objet, se sont ajoutées des critiques dirigées
contre la plupart des membres qui le composent. On n’a pas contesté
l’intégrité des ingénieurs, leur zèle pour le bien public,
leur science ; mais on leur a reprochéde se laisser entraîner trop
loin par leur zèle ; on les a accusés d’un défaut qu’il faut bien
appeler par son nom et qu’on attribue à la nature même de
leurs études : d’une certaine roideur qui de l’esprit passe
dans le caractère. Assurément, ce n’est pas nous qui les engagerions
à persister clans ce défaut, si le reproche qu’on leur
adresse est fondé ; nous ne saurions trop leur conseiller
d’ôter tout prétexte à ces plaintes, en faisant preuve d’esprit de
conciliation. Toutefois, il nous sera permis de dire que les rigueurs
dont les propriétaires ont parfois à souffrir dans
leurs rapports avec le service des ponts et chaussées tiennent
souvent à la législation même, plutôt qu’aux hommes qui
sont chargés de l’appliquer, et qu’on a peut-être trop facilement
généralisé des travers que beaucoup d’ingénieurs sont
les premiers à regretter.
NOTIONS HISTORIQUES. 625
On a, de plus, reproché aux ingénieurs des ponts et
chaussées de ne pas savoir travailler avec économie. Ce reproche
a été énergiquement combattu par M. Lambrecht,
alors député au Corps législatif, dans la séance du 18 mai
1866, à l’occasion de la discussion de la loi sur les conseils
généraux, et par M. l’ingénieur en chef Marchai dans
une notice sur le service les chemins vicinaux, publiée récemment
par les Annales des ponts et chaussées 1. D’ailleurs,
il ne faut pas oublier qu’il y a des cas où l’économie
ne pourrait pas se concilier avec la solidité et la durée des
ouvrages.

Au reste, ces critiques plus ou moins fondées n’ont pas
empêché la renommée du corps des ingénieurs des ponts et
chaussées de s’accroître et de s’étendre. sans cesse, depuis le
commencement du dix-neuvième siècle.

Dans ce développement inouï des travaux publics qui s’est
produit depuis soixante ans, il a été exécuté un grand nombre
d’oeuvres, assurément plus remarquables que celles des
ingénieurs du siècle dernier et qui, par suite de l’élévation du
niveau des talents, se perdent dans la foule. Nous ne nommerons
pas leurs auteurs, comme nous avons fait pour les ingénieurs
remarquables du dix-huitième siècle ; notre énumération
serait trop incomplète. Il suffit de désigner parmi les
oeuvres qui attestent un mérite exceptionnel, la digue de
Cherbourg, le canal du Rhône au Rhin, le canal de SaintQuentin,
le canal de l’Ourcq, le canal latéral à la Garonne, le
pont de Bordeaux, les ponts d’Iéna et d’Austerlitz à Paris, l’aqueduc
de Boquefavour. Et nous aurions à ajouter bien d’autres
travaux remarquables, si nous voulions citer ceux qui sont dus
à des ingénieurs encore vivants, notamment les ponts, les
1 1867, p. 116.624 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES,
phares et les nombreux ouvrages d’art construits pour les chemins
de fer.

Il vaut mieux dire que le mérite de tant d’ingénieurs, qui a
reçu, à la dernière Exposition universelle de l’industrie, une
nouvelle consécration, a fait au corps des ponts et chaussées
une renommée universelle ; que, par suite, beaucoup de ses
membres ont été appelés à porter leurs talents, non-seulement
dans la plupart des parties de l’Europe, mais en dehors
des limites de l’Europe elle-même, et qu’ils ont le droit d’être
fiers d’avoir ainsi concouru à étendre la gloire pacifique du
nom français.

CHAPITRE II
ORGANISATION ACTUELLE DE L’ADMINISTRATION ET DU CORPS
DES INGÉNIEURS DES PONTS ET CHAUSSÉES§ 1er. — ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION DES PONTS ET CHAUSSÉES428. Objets compris dans le service des ponts et chaussées.429. Attributions de l’Empereur.430. Attributions du ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux
publics.431. Attributions du Conseil d’État.432. Organisation et attributions du conseil général des ponts et chaussées.
433. Organisation et attributions de la commission mixte des travaux publics.
434. Comité consultatif des chemins de fer.435. Commissions diverses.436. Bureaux du ministère.437. Attributions du préfet et du sous-préfet.
438. Il nous reste à étudier l’organisation actuelle de
l’administration des ponts et chaussées, puis celle du corps
des ingénieurs.

On vient de voir que les ingénieurs ne sont pas exclusivement
employés dans le service des ponts et chaussées proprement
dit, sous les ordres du ministre de l’agriculture, du
commerce et des travaux publics ; et cependant la dénomination
que ce service a conservée est loin de donner une idée
exacte des objets nombreux et variés qu’il embrasse aujourd’hui
: roules impériales et départementales, — chemins de
fer, — fleuves et rivières navigables et flottables, canaux de
navigation, — rivage de la mer, ports maritimes de commerce
et phares, — cours d’eau non navigables, ni flottables,
— eaux stagnantes.
626 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES,
Rappelons les différentes autorités qui ont à prendre les
mesures de gestion ou de police nécessaires pour la
construction et l’entretien des voies de communication et
pour assurer l’utile emploi des eaux, en faisant disparaître les
dangers et les inconvénients dont les populations auraient à
souffrir.

429. A la tête de l’administration centrale se trouve
placé, on se le rappelle, le chef de l’État, l’Empereur.

C’est l’Empereur qui nomme tout le personnel des ingénieurs ;
c’est par des décrets de l’Empereur qu’ils sont
admis à la retraite et qu’ils peuvent être révoqués.
C’est lui qui prescrit l’exécution des travaux publics, sauf
à obtenir du Corps législatif les crédits nécessaires. Nous
aurons à revenir sur cette règle, qui résulte du sénatus-consulte
du 25 décembre 1852, combiné avec la loi du 3 mai
1841.

C’est encore du chef de l’État qu’émanent les concessions
de dessèchement de marais, les concessions de prises d’eau
sur les cours d’eau navigables et flottables.

430. Au-dessous du chef de l’État se trouve placé le
ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux publics,
qui prépare les mesures que doit prendre l’Empereur
et celles qu’il doit soumettre au Corps législatif.

De plus, le ministre a des attributions propres. En premier
lieu, un pouvoir de commandement d’abord sur le personnel
des ingénieurs, pour certains avancements (les avancements
de classe dans le même gracie) et pour les mesures disciplinaires,
sauf la révocation, puis pour la nomination et la
révocation des conducteurs ; en second lieu, un pouvoir de
commandement en ce qui concerne les travaux dont il dirige
l’exécution.
ORGANISATION ACTUELLE. 627
Il a en outre des attributions de gestion : la disposition
des crédits alloués au service qu’il dirige, l’approbation des
marchés passés avec les entrepreneurs, l’approbation des
décomptes, l’ordonnancement des dépenses qui sont payées
directement à la caisse du ministère et la délégation des
crédits pour les dépenses qui doivent être payées clans les
localités. Nous ne donnons là que des exemples.

431. Auprès du ministre et de l’Empereur sont placés des
conseils qui les éclairent de leurs avis.

En premier lieu, le Conseil d’État. Nous avons indiqué
qu’il est divisé en un certain nombre de sections, dont la
réunion forme l’assemblée générale ; nous avons dit que
tantôt les sections seules sont- appelées à délibérer sur les
projets, tantôt l’assemblée générale doit en connaître.

Il y a une section qui porte le nom de section des travaux
publics, de l’agriculture, du commerce et des beaux-arts. Elle
prépare pour l’assemblée générale les projets de décret qui
doivent être rendus dans la forme des règlements d’administration
publique ; par exemple, tous ceux qui ordonnent de
grands travaux, notamment les travaux relatifs à l’établissement
de routes, de ponts avec ou sans péage (sauf les
ponts bâtis aux frais des communes) , de canaux, de chemins
de fer. Elle donne seule son avis sur les alignements des roules
impériales et départementales, et sur l’autorisation des usines
établies le long des cours d’eau navigables.

Le Conseil d’État et la section des travaux publics préparent
plutôt les décisions de l’Empereur que celles du ministre.
Toutefois le ministre peut consulter la section et le
Conseil sur toutes les questions qui lui paraissent mériter
l’examen de cette assemblée. Ainsi l’administration des ponts
et chaussées s’étant trouvée en désaccord avec l’administration
628 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES,
des domaines et le ministère de l’intérieur, au sujet de la
propriété des portions de roules déclassées qui avaient été
antérieurement classées comme rues ou comme chemins vicinaux,
a soumis la question au Conseil d’Etat, qui a donné à
ce sujet deux avis, l’un en date du 22 juillet 1858, l’autre
en date du 5 juin 1861.

432. Auprès du ministre se trouvent placés plusieurs conseils
spéciaux qui s’occupent des travaux dont les ingénieurs
sont chargés.

Et d’abord le conseil général des ponts et chaussées’.

Ce conseil est présidé par le ministre ; en l’absence du
ministre, par l’un des inspecteurs généraux de première classe
désigné comme vice-président. Il se compose des inspecteurs
généraux des deux classes. D’après le décret du 17 juin 1854,
le secrétaire général du ministère et le directeur général des
ponts et chaussées sont membres permanents du conseil général.

Pendant longtemps, les inspecteurs généraux de première
classe, qui portaient seuls le titre d’inspecteurs généraux,
avaient seuls le droit de siéger toujours au conseil général.
C’était leur fonction principale et presque leur seule fonction.
Les inspecteurs divisionnaires, qui, depuis le décret du 17 juin
1854, ont le titre d’inspecteurs généraux de deuxième classe,
étaient principalement occupés par leur service d’inspection,
D’après le décret de l’an XII, quelques-uns d’entre eux étaient
désignés pour siéger au conseil général. Plus tard, ils ont été
appelés à y siéger à four de rôle ; à partir de 1854, ils ont dû
y siéger chaque année pendant six mois. En vertu d’un
arrêté du 5 mai 1865, tous les inspecteurs généraux de
deuxième classe siégent toute l’annéeau conseil général. Ainsi
pendant le temps même de leurs tournées, s’ils sont de passage
à Paris, ils peuvent venir siéger au conseil.
ORGANISATION ACTUELLE. 629
Un ingénieur en chef ou un inspecteur général est secrétaire
du conseil. Le premier élève sortant de l’école est attaché
pendant un an au secrétariat du conseil général.

Le décret du 17 juin 1854 dispose en outre que les ingénieurs
de tout grade présents à Paris peuvent assister aux
séances, et qu’ils ont voix consultative pour les affaires qui
intéressent leur service.

Mais il a paru qu’il n’était pas nécessaire d’appeler toujours
le conseil général tout entier à délibérer sur les affaires
du service des ponts et chaussées. Pour l’examen des affaires
qui, à raison de leur nature et de leur importance, n’exigent
pas la réunion du conseil entier (et celle appréciation de la
nature et de l’importance de l’affaire est laissée au ministre
ou au directeur général) , le conseil général est divisé en sections.


Cette division existe depuis l’ordonnance du 8 juin 1852.
Jusqu’en 1865 la base de la division des sections a été la nature
des affaires. Il y avait une section pour les routes, une
pour la navigation, une autre pour les chemins de fer, une
autre pour le service hydraulique.

Mais ce système, qui avait l’avantage qu’ont toutes les institutions
spéciales, celui d’assurer un examen plus approfondi,
parce qu’il garantissait des connaissances plus étendues de
tous les détails d’une matière, avait un inconvénient. Les
inspecteurs généraux de deuxième classe sont chargés de surveiller
le personnel et le matériel dans la circonscription qui
leur est assignée. Or, ils ne pouvaient pas suivre jusqu’à leur
conclusion les affaires de leur circonscription qui n’étaient pas
portées à l’assemblée générale du conseil, quand elles ne rentraient
pas dans la spécialité de la section à laquelle ils étaient
attachés. Pour faire disparaître cet inconvénient, un arrêté
630 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
du ministre, en date du 5 mai 1865, a établi que le conseil
ne serait plus divisé qu’en deux sections, composées chacune
de neuf inspecteurs généraux, et qui s’occuperaient des affaires
de toute nature dépendant des divisions dont ces inspecteurs
sont chargés.

Cependant la spécialité a été maintenue dans une certaine
mesure. A chacune des anciennes sections spéciales était attaché
un secrétaire, un ingénieur en chef ou un ingénieur
ordinaire. On a maintenu à ces secrétaires leurs attributions
propres. Il y a quatre secrétaires : un pour les routes impériales,
un pour les roules départementales et les chemins de
fer, un pour les rivières, canaux, ports maritimes et phares,
un pour le service hydraulique. Les secrétaires présentent les
affaires rentrant dans leur spécialité à l’une ou à l’autre des
deux sections. Il importe donc à un haut degré qu’ils conservent
fidèlement les traditions établies dans chaque branche
du service, pour empêcher que les deux sections du conseil
n’adoptent des jurisprudences différentes sur les mêmes matières.


Les attributions du conseil général sont déterminées par
l’article 10 du décret du 7 fructidor an XII, dans les termes
suivants : « Le conseil examine les plans, projets, mémoires,
la comptabilité tenue par les ingénieurs en chef, le contentieux
relatif à l’établissement, règlement et police des usines
à eau, les questions sur le contentieux des routes, de la navigation,
des ports maritimes et les autres affaires relatives
à l’administration des ponts et chaussées qui lui sont renvoyées
par le directeur général. Il donne au directeur général
son avis sur le personnel et l’avancement des ingénieurs
toutes les fois qu’il est consulté par lui. »

Le ministre peut eh outre constituer des comités, des
ORGANISATION ACTUELLE. 631
commissions spéciales pour l’examen de certaines affaires.

433. La commission mixte des travaux publics siége plutôt
auprès du ministre de la guerre qu’auprès du ministre des
travaux publics. Mais il convient toutefois de la nommer ici,
à cause de ses attributions. Elle est chargée d’examiner les
projets de travaux qu’il s’agit d’exécuter dans l’étendue d’une
certaine zone tracée autour des frontières, au point de vue de
la défense du pays et dans le rayon des servitudes des enceintes
fortifiées. Pour montrer la nécessité de prendre des précautions,
lorsqu’on veut exécuter des travaux en vue de la circulation
publique dans la zone frontière, il suffit de rappeler
le parti que Dumouriez a tiré de la forêt de l’Argonne dans
cette fameuse campagne de 1792, où il a repoussé l’armée
austro-prussienne.

La commission mixte doit apprécier les intérêts respectifs
des services civils ou militaires et du service de la défense nationale ;
les concilier et, si elle ne parvient pas à établir l’accord
entre eux, indiquer dans quelle mesure il lui paraît possible
de donner satisfaction à leurs besoins respectifs sans
compromettre la défense du pays.

L’organisation et les attributions de celte commission dont
l’existence remonte à la loi du 19 janvier 1791 (art. 6) , et
au décret du 22 décembre 1812, ont été remaniées en dernier
lieu par la loi du 7 avril 1851 et le décret du 18 août 1855.

Elle est composée de 4 conseillers d’État dont un est président
de la commission ; de 2 inspecteurs généraux du génie
militaire ; de 1 inspecteur général d’artillerie ; de 2 inspecteurs
généraux des autres armes ; de 2 inspecteurs généraux
des ponts et chaussées ; de 1 officier général de la marine ;
de 1 inspecteur général membre du conseil des travaux maritimes.

632 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Le président et les membres de la commission sont nommés
par l’Empereur sur la présentation des ministres compétents.
Le secrétaire est nommé par le ministre de la guerre
et pris, soit parmi les officiers du génie, soit parmi les ingénieurs
en chef des ponts et chaussées. Le secrétaire du conseil
général des ponts et chaussées assiste à la séance avec
voix consultative, de même que les secrétaires des comités de
l’artillerie, des fortifications, du conseil d’amirauté et du
conseil des travaux de la marine.

Nous verrons plus lard en détail les règles du service des
travaux mixtes.

434. Le comité consultatif des chemins de fer a hérité
des attributions de plusieurs commissions précédemment établies
pour l’étude spéciale des questions toutes nouvelles que
soulèvent ces voies de communication.

Il se compose, aux termes des décrets du 50 novembre
1852 et du 17 juin 1854, de 17 membres pris parmi les sénateurs,
députés, conseillers d’État, directeurs généraux de
ministères, inspecteurs généraux des ponts et chaussées et
des mines et, en outre, des inspecteurs généraux des chemins
de fer. Un secrétaire et des auditeurs au Conseil d’État
sont attachés au comité.

Ses attributions comprennent l’étude et le choix des tracés,
l’établissement de la voie de fer cl de ses accessoires, le matériel,
l’exploitation technique et commerciale, l’établissement
des gares et stations, les règlements de police, les lois et les
cahiers de charges des concessions, et, en général, toutes les
questions concernant les rapports des compagnies avec l’administration.


Mais le conseil général des ponts et chaussées n’est pas dépouillé
de toute attribution à l’égard des chemins de fer. Il
ORGANISATION ACTUELLE. 633
lui reste, d’après l’article 5 de l’arrêté du 29 juillet 1848, les
questions relatives à l’expropriation des terrains, à l’exécution
des terrassements et ouvrages d’art et au règlement des
comptes des entrepreneurs.

En outre, aux termes d’un décret du 17 juin 1854, les
inspecteurs généraux des chemins de fer forment une section
permanente du comité consultatif pour toutes les questions
concernant l’exploitation commerciale et la gestion financière
des compagnies.

435. Nous devons encore signaler une commission supérieure
du drainage, une commission des phares, une commission
centrale des machines à vapeur, une commission des
inventions, dont le directeur, l’inspecteur et les professeurs
de l’école des ponts et chaussées sont membres, enfin, la
commission qui préside à la rédaction des Annales des
ponts et chaussées.

436. Auprès du ministre se trouvent encore, ses auxiliaires
nécessaires, les fonctionnaires placés à la tôle des bureaux
et les employés qui travaillent sous leurs ordres, c’està-dire
le secrétaire général du ministère et le directeur
général des ponts et chaussées et des chemins de fer d’une
part, et, d’autre part, les chefs de division, de bureau, les
rédacteurs et les expéditionnaires.

On trouve, dans l’Almanach impérial et dans les Annales
des ponts et chaussées, la répartition des services entre les
divisions et bureaux. Il est inutile de l’indiquer ici.

437. Après avoir terminé l’exposé de l’organisation de
l’administration centrale des travaux publics, nous avons à
signaler de nouveau le rôle du préfet, chef de l’administration
locale, en matière de travaux publics.

Il est, dans le département, le représentant de l’Empereur
42654 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES,
et du ministre. Tous les actes de commandement et de gestion
qui restent à faire après ceux qui émanent de l’Empereur
et du ministre, doivent être faits par lui. Sa signature
seule, à défaut de celle de l’Empereur ou des ministres, peut
obliger les citoyens ou engager l’État.

Ainsi, s’agit-il d’exécuter un travail ? le projet, nous l’avons
vu, sera déclaré d’utilité publique par l’Empereur et
arrêté par le ministre des travaux publics. Puis c’est le préfet
qui désignera les terrains à exproprier pour établir l’ouvrage,
les terrains à occuper temporairement pour servir de chantiers
ou pour extraire des matériaux. C’est encore lui qui
présidera à l’adjudication de l’entreprise du travail.

Nous ne citons ici qu’un exemple pour bien caractériser
la situation de chef de service qui appartient au préfet dans
la circonscription du département qu’il administre.

Les sous-préfets ont aussi, dans certains cas, à faire des
actes d’autorité ou de gestion pour le service des ponts et
chaussées. Ainsi, une loi du 4 mai 1864 leur donne le pouvoir
de délivrer les alignements aux propriétaires riverains
des routes impériales et départementales qui veulent bâtir
le long de ces routes, mais seulement dans le cas où il existe
des plans d’alignement dûment approuvés.
§ 2. — ORGANISATION ACTUELLE DES INGÉNIEURS DES PONTS ET CHAUSSÉES438. Division.439 ; Organisation du personnel. — Des différents services.440. Des grades,441 ; Des cadres.442. Règles relatives aux nominations et à l’avancement.445. Positions diverses. — Du congé illimité. — De l’autorisation accordée aux
ingénieurs en activité de service d’entreprendre des travaux pour les communes
et les associations syndicales.444. Mesures disciplinaires.ORGANISATION ACTUELLE. 635445. Traitements et frais de bureau et de tournée. — Indemnités et honoraires
de diverses sortes.446. Pensions de retraite.447. Des conducteurs des ponts et chaussées.
448. Agents inférieurs des ponts et chaussées.449. Des officiers et maîtres de port.450. Fonctions des ingénieurs. Leur caractère général.451. Fonctions de gestion.452. Fonctions de police.455. Fonctions des conducteurs et autres agents.
454. Mode de procéder. Tenue des bureaux.
438. Nous arrivons à l’exposé de l’organisation actuelle
du corps des ponts et chaussées.

La matière est réglée par un petit nombre d’actes récents
dont nous devons nous borner à présenter l’analyse. Le sujet
peut se diviser en trois parties : 1° l’organisation du personnel
du corps des ponts et chaussées et du personnel des agents
inférieurs ; — 2° les fonctions attribuées à ce personnel ; —
5° le mode suivant lequel il doit procéder.

439. Les règles relatives à l’organisation du personnel
ont été remaniées en 1851, dans le décret du 15 octobre. En
voici la série :

D’abord, la division du service des ponts et chaussées est
le fondement de l’organisation.

On distingue le service ordinaire ; le service extraordinaire ;
les services détachés (art. 1er).

Le service ordinaire comprend tous les services permanents.
Il se subdivise lui-même : en service général, service
spécial, services divers.

Le service général comprend la direction et l’exécution des
travaux ordinaires des ponts et chaussées dans chaque département ;


Le service spécial comprend la direction et l’exécution
des travaux distraits du service départemental.
636 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Il y a actuellement une série de services spéciaux : 1° le
service hydraulique. Sous celle dénomination on comprend,
nous l’avons dit, les affaires relatives aux usines établies sur
les cours d’eau, aux dessèchements, aux travaux d’assainissement
par le drainage et autres moyens, aux irrigations. Ce
service est assez souvent dans les mêmes mains que le service
ordinaire ; dans une trentaine de départements, il donne lieu
à une organisation spéciale, au moins pour les ingénieurs
ordinaires ;—2° le service des rivières navigables ; — 3° le
service des canaux de navigation ; — 4° les travaux maritimes
: ports maritimes de commerce, phares et balises, canaux
aboutissant à la mer, travaux sur le littoral.

Les services divers comprennent un petit nombre de situalions
exceptionnelles : le secrétariat du conseil général ; —
l’École des ponts et chaussées ; — le dépôt des cartes et
plans ; — les missions et travaux scientifiques ; — les emplois
dans l’administration centrale et tous autres services
rétribués sur le budget des travaux publics qui ne rentrent
ni dans le service général ni dans le service spécial des départements
(art. 2, § 4).

Le service extraordinaire comprend la direction et l’exécution
des grands travaux publics non permanents (art. 5).
Les services détachés comprennent, d’après l’article 4 du
décret de 1851, tous les services qui, n’étant pas rétribués
sur le budget des ponts et chaussées, sont néanmoins obligatoires
pour le corps des ingénieurs, tels que le service des
ports militaires, des colonies, de l’Algérie, des eaux et du pavé
de Paris, des canaux d’Orléans, du Loing et du Midi. Le rachat
des canaux d’Orléans et du Loing par l’État a fait rentrer
le service de ces canaux dans le service spécial.
D’autre part, aux termes d’un décret du 24 septembre
ORGANISATION ACTUELLE. 637
1860, modifié par un décret du 28 octobre 1868, les ingénieurs
désignés par le ministre pour être attachés aux services
municipaux des villes qui ont au moins 50,000 âmes de
population, sont considérés comme étant en service détaché.
Le service ainsi défini, le décret de 1851 établit les grades,
les cadres et l’avancement.

440. Les grades sont au nombre de quatre : inspecteur général
(nous avons indiqué déjà la modification survenue en
1854 dans la qualification des inspecteurs divisionnaires)  ; —
ingénieur en chef ;—ingénieur ordinaire ;—élève ingénieur.

Il y a deux classes d’inspecteurs généraux ; deux classes
d’ingénieurs en chef ; trois classes d’ingénieurs ordinaires. Les
classes correspondent à des différences d’appointements pour
les ingénieurs en chef et les ingénieurs ordinaires. Elles correspondent
en outre à des différences de situations pour les
inspecteurs généraux.

441. Les cadres ont des divisions corrélatives à celles du
service. Il y a de plus un cadre de non-activité.

Aux termes d’un décret du 28 mars 1852 (art. 8) , les
cadres du service ordinaire et du service extraordinaire sont
réglés par le ministre, suivant les besoins du service et en
raison des crédits ouverts au budget. Le nombre des ingénieurs
en chef de première classe ne peut excéder celui des
ingénieurs en chef de deuxième classe. Le nombre des ingénieurs
ordinaires de première et de deuxième classe ne peut
excéder, pour chaque classe, les deux cinquièmes de l’effectif
total du grade (décret du 11 décembre 1861, art. 2).

Le cadre des services détachés est réglé par le ministre
des travaux publics, sur la demande des ministres sous les
ordres desquels doivent se trouver placés les ingénieurs (décret
de 1851, art. 7, §4).
638 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSEES.
Le cadre de non-activité comprend tous les ingénieurs
sortis à différents titres de l’activité.

443. Voyons ce qui concerne les nominations et l’avancement.


Les élèves ingénieurs des ponts et chaussées sont recrutés
parmi les élèves de l’École polytechnique qui ont rempli les
conditions exigées par les règlements organiques de celte
école. Ils passent trois ans à l’École impériale des ponts et
chaussées 1.

Le grade d’ingénieur ordinaire de troisième classe est
conféré : 1° aux élèves ingénieurs qui ont satisfait aux conditions
exigées par les règlements de l’École ; 2° aux conducteurs
des ponts et chaussées qui auraient subi avec succès les
examens prévus par la loi du 50 novembre 1850 et dont les
conditions sont déterminées par un décret du 28 mars 1868.

Pour monter ensuite d’une classe à l’autre, il faut avoir
au moins deux ans de service dans la classe. Il en est de
même pour passer du grade d’ingénieur ordinaire de première
classe au grade d’ingénieur en chef de deuxième
classe. A partir de ce grade, il faut trois ans de service au
moins pour être appelé à une classe ou à un grade supérieur.
Enfin il faut quatre ans de service au moins en qualité
d’inspecteur de deuxième classe pour arriver à la première
classe (art. 9 à 12 du décret de 1851).

Une distinction importante à remarquer, c’est que la nomination
aux grades a lieu par décret impérial. Les avancements
de classe ont lieu par décision du ministre. Dans la
pratique, il est tenu grand compte des rapports des inspecteurs
généraux pour les avancements.
1 L’organisation actuelle de cette école est réglée par un décret du 13 octobre 1851.
Le règlement intérieur et les programmes de l’enseignement ont été revisés en 1867.
443. Les ingénieurs peuvent se trouver dans des positions
diverses dont la dernière, est spéciale au corps des ponts et
chaussées et au corps des mines. Ils peuvent, être, soit en
activité, soit en disponibilité, soit en retrait d’emploi, soit
en congé illimité. Leurs droits à un traitement et aux indemnités
accessoires, à l’avancement et à une pension de retraite,
dont ils jouissent intégralement quand ils sont en activité,
sont plus ou moins diminués selon qu’ils sont en disponibilité,
en retrait d’emploi ou en congé illimité. Ils peuvent
sortir des cadres, soit d’une manière normale, par admission
à la retraite, soit par démission volontaire, démission présumée
ou révocation. Nous renvoyons à cet égard aux articles
16 à 21 et 24 à 50 du décret. Nous n’avons à insister que
sur le congé illimité et sur les mesures disciplinaires.

Le congé illimité est accordé par le ministre, sur la demande
des ingénieurs qui se retirent temporairement du service
de l’État pour s’attacher au service des compagnies,
prendre du service à l’étranger ou pour toute autre cause.
L’ingénieur en congé illimité ne reçoit aucun traitement. Le
temps passé dans cette position lui est compté, mais pour une
durée de cinq ans au plus, dans la liquidation de sa pension
de retraite. Il conserve pendant la même période ses droits à
l’avancement. Après cinq ans, l’ingénieur en congé illimité
est maintenu sur les cadres, mais le temps qu’il continue à
passer en dehors du service de l’État ne lui compte, ni pour
l’avancement, ni pour la retraite. Telles sont les dispositions
du décret du 15 octobre 1851.

Elles ont été modifiées postérieurement pour les jeunes
ingénieurs et pour les inspecteurs généraux. D’une part, aux
termes d’un décret du 25 mars 1857, les ingénieurs ne
peuvent obtenir de congé illimité qu’après cinq ans de ser-
640 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
vice effectif, depuis leur promotion au grade d’ingénieur de
troisième classe. D’autre part, un décret du 15 janvier 1864
porte que, sauf les cas exceptionnels sur lesquels l’Empereur
se réserve de statuer, les inspecteurs généraux des ponts et
chaussées et des mines mis, sur leur demande, en congé illimité
pour s’attacher au service des compagnies, ne pourront
être remis en activité au service de l’État.

Une autre disposition prise en vue de l’honneur, de la dignité
du corps, doit être signalée ici. L’article 27 du décret
de 1851 interdit aux ingénieurs de devenir entrepreneurs ou
concessionnaires de travaux publics, sous peine d’être considérés
comme démissionnaires. Une circulaire du 10 avril 1861
explique que, d’après l’avis du conseil des ponts et chaussées,
il suit de là qu’il est interdit aux ingénieurs de se mettre
à un titre quelconque au service d’un entrepreneur, soit, en
France, soit à l’étranger. Mais il est bien entendu qu’on ne
doit pas considérer les concessionnaires de travaux publics,
substitués aux droits de l’État, comme entrepreneurs dans
le sens de celte circulaire.

C’est ici le lieu d’indiquer que les ingénieurs en activité
de service peuvent concourir à l’exécution de travaux pour
lesquels leur intervention n’est pas rendue obligatoire par
les lois et règlements, par exemple, sur la demande des communes
et des associations syndicales. Mais, dans ce cas, ils
doivent obtenir l’autorisation de l’administration supérieure,
qui est seule en mesure de décider si ces travaux sont compatibles
avec leur position et ne sont pas de nature à nuire à
leur service obligatoire. La nécessité d’une autorisation, indiquée
dans l’article 4 du décret du 20 mai 1854, a été rappelée
de nouveau dans une circulaire en date du 15 octobre
1864.
ORGANISATION ACTUELLE. 641
Il ne faut pas confondre les congés illimités avec les congés
ou permissions d’absence accordées aux ingénieurs en activité.
Les règles relatives à ces permissions se trouvent dans les articles
22 et 25 du décret de 1851.

444. Le titre V du décret du 7 fructidor an XII a posé
quelques règles relatives à la discipline du corps. Parmi les
mesures disciplinaires, il indiquait les arrêts qui ont cessé
d’être en vigueur.

Mais le décret de 1851 maintient la suspension du traitement
(art. 25, §1) , le retrait d’emploi (art. 20) , la démission
présumée (art. 25, §2 et art. 27) et la révocation (art. 25).

La révocation ne peut être prononcée que par l’Empereur
sur la proposition du ministre et de l’avis, c’est-à-dire sur
l’avis conforme du conseil général.

Les autres mesures sont prises par le ministre.

445. Le dernier état de la législation en ce qui touche les
traitements des ingénieurs des ponts et chaussées se trouve
dans un décret du 11 décembre 1861. Ce décret a fait, en
réalité, trois classes d’ingénieurs en chef au lieu de deux. Les
deux cinquièmes de l’effectif de la première classe peuvent
recevoir un traitement de 8,000 francs au lieu de 7,000.

Les ingénieurs reçoivent en outre une allocation destinée à
les couvrir de leurs frais et loyers de bureau, frais de tournées
ordinaires et de toutes les autres dépenses nécessaires pour
le service. Cette allocation est réglée annuellement par le
ministre (art. 6, § 2 du décret de 1851).

Ils ont droit, de plus, à des indemnités en cas de travaux
extraordinaires ou de changement de destination ordonné
dans l’intérêt du service (même décret, art. 6, § 5) 1.
1 Voy. à ce sujet la loi du 12 décembre 1848, l’arrêté ministériel du 20 décembre
1854, les décisions du 13 novembre 1856 et du 21 janvier 1858.642 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Ils reçoivent encore sur les fonds du trésor des indemnités
de déplacement et de séjour dans le cas où ils ont dû faire des
vérifications pour les travaux de drainage que. les particuliers
veulent entreprendre, ou pour la mise en valeur des
biens communaux 1.

Mais ce n’est pas tout : les ingénieurs en activité de service
peuvent être appelés à exécuter des travaux pour le
compte des départements, des communes, des particuliers.
Ils ont droit à des rémunérations spéciales à raison de ces divers
travaux. Ainsi il leur est alloué des indemnités par les
départements pour le service des roules départementales 2 ;
ils en reçoivent également pour le service des chemins vicinaux,
quand ils en sont chargés.

Ceux qui sont exclusivement chargés du service des villes
ou des compagnies ne reçoivent pas de traitement de
l’État.

Enfin ils ont droit à des honoraires ou à des frais de déplacement,
quand ils sont commis pour exécuter des travaux,
faire des vérifications, projets ou rapports dans l’intérêt des
particuliers, dans les cas fixés par le décret du 10 mai 1854.
Ce décret détermine les cas dans lesquels les ingénieurs ne
reçoivent aucune rémunération spéciale pour leurs déplacements,
ceux où ils ont droit à l’allocation de frais de voyage
et de séjour à la charge des intéressés, ou bien à l’allocation
d’honoraires, sans frais de voyage et de séjour, ni vacation.
Puis il règle le taux des frais de voyage et de séjour et des honoraires,
et il indique la marche à suivre par les ingénieurs
pour obtenir le payement des sommes qui leur sont dues 3.
1 Circulaires du 14 juillet 1850 et du 14 février 1861.2 Circulaires du 12 juillet 1817 et du 20 août 1816.La question de savoir si les états justificatifs, produits par les ingénieurs à l’appui
de leurs demandes de remboursement de frais de déplacement et de séjour, doivent êtreORGANISATION ACTUELLE. 645
D’après une circulaire du ministre de l’intérieur, en date
du 6 août 1857, un crédit est ouvert au budget de chaque
département en vue d’éviter aux ingénieurs l’obligation de
faire des avances. Les sommes avancées par le département
sont recouvrées au moyen d’un mandat exécutoire délivré par
le préfet. L’article 75 du décret du 7 fructidor an XII dispose
qu’il sera procédé au recouvrement de ces frais par voie
de contrainte, comme en matière d’administration. Nous
avons déjà exposé que le caractère vague de cette formule a
fait hésiter longtemps sur la marche à suivre. Depuis un décret
du 27 mai 1854, le mandat est remis au percepteur des
contributions directes qui en poursuit le recouvrement. En
cas de contestation, l’affaire est soumise au conseil de préfecture,
sauf recours au Conseil d’État 1.

446. Enfin, quand les ingénieurs quittent le service dans
les conditions normales, ils ont droit à une dernière rémunération,
la pension de retraite. Ils peuvent en effet quitter
le service sans y avoir aucun droit. Ainsi, aux termes des articles
24 et 26 du décret du 15 octobre 1851, ceux qui sont
révoqués, qui donnent leur démission ou qui sont considérés
comme démissionnaires en vertu des articles 25, § 2 et 27
du même décret, perdent leurs droits à la pension de retraite.
Il pourrait en être de même de l’ingénieur qui passerait la
plus grande partie de sa carrière en congé illimité. Mais ce
sont là des circonstances exceptionnelles.

L’admission des ingénieurs à la retraite est prononcée par
décret impérial. Sont nécessairement admis à faire valoir
leurs droits à la retraite les ingénieurs ordinaires âgés de
soumis au droit de timbre, a été résolue négativement par une circulaire du directeur
général de la comptabilité publique, en date du 20 novembre 1867.
1 Voy. à ce sujet la jurisprudence du Conseil d’État, p. 425.644 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
soixante ans, les ingénieurs en chef âgés de soixante-deux
ans, les inspecteurs généraux de deuxième classe âgés de
soixante-cinq ans, les inspecteurs généraux de première classe
âgés de soixante-dix ans (art. 28 et 50 du décret du 15 octobre
1851). La disposition de l’article 50, qui portait que
le vice-président du conseil général des ponts et chaussées
pourrait être maintenu en fonctions, quel que fût son âge, a
été abrogée par un décret du 50 août 1855.

Les pensions sont réglées aujourd’hui par la loi du 9 juin
1855, dont les conditions sont plus favorables que celles du
décret du 7 fructidor an XII.

Il y a deux sortes de pensions : la pension obtenue à titre
d’ancienneté ; — la pension obtenue pour blessures ou infirmités.


Une condition fondamentale à remplir pour obtenir pension,
et dont un très-petit nombre de fonctionnaires sont dispensés,
c’est de subir des retenues sur son traitement. Aux
termes de l’article 5 de la loi du 9 juin 1855 et de l’article
20 du règlement d’administration publique du 9 novembre
suivant, les ingénieurs ont à supporter : 1° une retenue de
5 p. 100 sur leurs traitements, mais non sur les frais de bureau
et de tournée et sur les indemnités pour travaux extraordinaires
qui n’ont pas le caractère d’un émolument personnel
 ; — 2° une retenue du douzième, lors de la première
nomination ou en cas de réintégration, et du douzième de
toute augmentation ultérieure ; — 5° les retenues pour cause
de congé ou d’absence ou par mesure disciplinaire.

Les ingénieurs mis en disponibilité ou en retrait d’emploi,
et dont le traitement est diminué ou supprimé, ne conservent
leurs droits à la retraite, d’après l’article 21 du décret du
15 octobre 1851, qu’à la charge par eux de verser successi-
ORGANISATION ACTUELLE. 645
vement les retenues imposées par la loi, calculées sur le montant
intégral du traitement d’activité de leur grade.

La môme disposition était applicable, d’après le décret de
1851, aux ingénieurs en congé illimité. Mais, d’après l’article
4 de la loi du 9 juin 1855 et l’article 15 du décret du
9 novembre suivant, les ingénieurs placés dans cette situation
doivent subir la retenue sur la totalité de leurs rétributions,
du moins de celles qui ont le caractère d’un traitement, et
cependant leur pension est liquidée comme s’ils avaient subi
des retenues sur le traitement payé par l’État au fonctionnaire
de leur grade 1.

La pension à titre d’ancienneté s’obtient, en vertu de l’article
5 de la loi de 1855, à soixante ans d’âge et après trente
ans accomplis de service ; mais le fonctionnaire qui est reconnu
par le ministre hors d’état de continuer ses fonctions
après trente ans de service est dispensé de la condition d’âge.

D’après l’ordonnance royale du 5 août 1840, le temps de
service se compte à dater de l’entrée à l’École des ponts et
chaussées ou de l’âge de vingt ans, si l’élève était au-dessous
de cet âge au moment de sa nomination.

Il faut ajouter que, d’après l’article 19 du décret de 1851,
le temps passé par un ingénieur en congé illimité ne compte
que pour une durée de cinq ans au plus dans la liquidation
de sa pension.

La pension est calculée sur la moyenne des traitements
dont l’ayant droit a joui pendant les six dernières années
(article 6 de la loi de 1855) , et l’on ne fait entrer dans le calcul
de cette moyenne que le traitement sur lequel ont porté
les retenues, et non les allocations qui ne sont qu’un
1 Voy. l’arrêt du Conseil du 30 avril 1867 (Poirel) , qui a fait application de cetterègle.646 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
remboursement de dépense ou la rémunération éventuelle
d’un travail extraordinaire 1. Elle est réglée, pour chaque
année de services civils, à un soixantième du traitement
moyen. Elle ne peut excéder les trois quarts du traitement
moyen, ni le maximum de 6,000 francs.

Des circonstances exceptionnelles peuvent faire obtenir
pension à un titre autre que l’ancienneté. Elles sont indiquées
dans l’article 11 de la loi du 9 juin 1855. Ont droit à pension,
quels que soient leur âge et la durée de leur activité :
1° les fonctionnaires et employés qui auront été mis hors
d’état de continuer leur service, soit par suite d’un acte de
dévouement dans un intérêt public ou en exposant leurs jours
pour sauver la vie d’un de leurs concitoyens, soit par suite de
lutte ou do combat soutenu dans l’exercice de leurs fonctions ;
2° ceux qu’un accident grave, résultant notoirement de l’exercice
de leurs fonctions, met dans l’impossibilité de les continuer.
Peuvent également obtenir pension (ceci est un cas
moins exceptionnel) , s’ils comptent cinquante ans d’âge et
vingt ans de service, ceux que des infirmités graves, résultant
de l’exercice de leurs fonctions, mettent dans l’impossibilité
de les continuer ou dont l’emploi a été supprimé. Dans
le premier cas, la pension serait, d’après l’article 12, de la
moitié du dernier traitement, sans pouvoir excéder le maximuni
de 6,000 francs ; dans le second et le troisième cas,
d’un soixantième du dernier traitement pour chaque année
de service.

La loi assure encore des pensions aux veuves et des secours
aux orphelins mineurs. (Art. 15, 14, 16.) 

Elle indique quelques-unes des formalités à remplir et des
justifications à faire pour obtenir pension. Ces prescriptions
1 Voy, l’arrêt du 27 novembre 1807 (Dausse).ORGANISATION ACTUELLE. 647
ont été complétées par un règlement d’administration publique
en date du 9 novembre 1855.

La situation des fonctionnaires qui étaient en fonctions au
1er janvier 1854 est réglée par les dispositions transitoires
de l’article 18 de la loi de 1855. Il est fait une double liquidation
: pour les services antérieurs à cette loi, les calculs sont
faits conformément aux anciens règlements ; pour les services
postérieurs, on applique les dispositions nouvelles.

447. Au-dessous des ingénieurs se trouvent placés les
conducteurs et les agents inférieurs du service des ponts et
chaussées.

Les conducteurs ont une place à part, à la suite des ingénieurs.
Leur situation a été réglée dans le décret du 7 fructidor
an XII et clans le décret du 15 octobre 1851, qui règle la
situation des ingénieurs, tandis que, pour les agents inférieurs
du service, c’est dans des actes spéciaux qu’il en est
question.

Les conducteurs se divisent en conducteurs embrigadés et
en conducteurs auxiliaires. D’après le décret du 17 mars
1856, qui a modifié les articles 51, 52 et 55 du décret de
1851, les conducteurs embrigadés sont divisés en cinq classes,
car au-dessus des conducteurs de première classe se trouvent
les conducteurs principaux.
Ils sont nommés par le ministre.

Il faut d’abord passer par la situation de conducteur auxiliaire
à laquelle on n’arrive que par un examen. (Décret du
15 octobre 1851, art. 55 1.) Les conducteurs de quatrième
Classe sont pris parmi les conducteurs auxiliaires ayant deux
ans de service, auxquels un certificat d’aptitude a été déli1
Voy. au sujet de ces examens les arrêtés ministériels du 20 juillet 1851, du 17
novembre 1844 et du 29 décembre 1866.648 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
vré par l’inspecteur général, sur la proposition de l’ingénieur
en chef. Après deux ans de service, ils peuvent être élevés à
la troisième, puis, après deux autres années, de la troisième
à la deuxième. Mais il faut trois années de service pour passer
de la deuxième à la première et de la première à la position
de conducteur principal. Enfin, c’est le lieu de rappeler que,
en vertu du décret du 21 décembre 1867, le titre de sousingénieur
peut être conféré, par arrêté du ministre, sur la proposition
de l’inspecteur général de la division, aux conducteurs
principaux des ponts et chaussées remplissant, depuis
cinq ans au moins, les fonctions d’ingénieur.

Les dispositions relatives aux positions diverses et aux
congés des ingénieurs sont applicables aux conducteurs embrigadés
(art. 57).

Les conducteurs sont déclarés démissionnaires, révoqués
ou admis à la retraite par décision du ministre (art. 58). Le
rapport du chef de service et l’avis de l’inspecteur doivent
précéder la révocation.

Les traitements des conducteurs sont fixés par un décret
du 21 décembre 1867, pour les conducteurs principaux et
pour ceux de première et de deuxième classe. Pour les autres,
ils sont réglés par le décret du 21 décembre 1859.

Les conducteurs ont droit, en. outre, en cas de déplacement
et de découcher, à des indemnités dont le tarif est fixé
par une circulaire ministérielle du 28 août 1862, modifiée
par une autre circulaire du 1er juin 1865 et par une circulaire
du 5 avril 1867, spéciale au service des phares.

Les dispositions du décret du 10 mai 1854 s’appliquent
aussi aux conducteurs.

Enfin, les conducteurs des ponts et chaussées embrigadés
ont droit à une pension de retraite dans les conditions établies
ORGANISATION ACTUELLE. 649
par la loi du 9 juin 1855, et que nous avons déjà indiquées.


448. Le personnel des agents inférieurs des ponts et
chaussées comprend : 1° les employés secondaires, appelés
autrefois piqueurs ; 2° les gardes de navigation et les éclusiers
attachés à la navigation sur les fleuves et canaux ; 5° les
éclusiers, pontiers et autres agents des ports maritimes de
commerce ; 4° les maîtres et gardiens des phares et fanaux.
Telle est l’énumération du décret du 17 août 1855. Il faut
y ajouter les gardes-pêche, par suite du décret du 29 avril
1862, qui a confié le service de la pêche fluviale aux ingénieurs
des ponts et chaussées.

Tous ces agents sont nommés par le préfet, sur la proposition
de l’ingénieur en chef.

Pour devenir agent secondaire des ponts et chaussées, il
faut avoir été déclaré admissible à la suite d’un examen. Pour
les autres agents, on est moins exigeant ; il suffit qu’ils sachent
lire, écrire, calculer et soient en état de rédiger des
procès-verbaux.

Le décret règle les conditions d’avancement de ces agents
et les punitions qui sont infligées par le préfet sur le rapport
de l’ingénieur en chef.

Les traitements, fixés par le décret de 1855, ont été augmentés
par un décret du 21 décembre 1859.

Les employés secondaires des ponts et chaussées ont droit à
des frais de déplacement et de découcher, comme les conducteurs.
Ces frais sont aussi réglés par les circulaires du 28
avril 1862 et du 1er juin 1865. Pour les agents attachés au
service des phares et balises, il faut se reporter à la circulaire
du 5 avril 1867 ; pour les agents du service de la navigation,
à la circulaire du 16 mai 1867 ; pour les gardes43
650 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
pêche et autres agents accessoirement employés à la surveillance
de la pêche, à la circulaire du 4 juin 1868.

Les employés embrigadés ont droit à des pensions sur les
fonds de l’État, aux mêmes conditions que les ingénieurs et
les conducteurs.

Le nombre et la classe de ces agents doivent être fixés
chaque année par l’administration supérieure, pour chaque
service d’ingénieur en chef. La décision est prise sur la proposition
de l’ingénieur en chef, l’avis du préfet et celui de
l’inspecteur général (décret du 17 août 1855, art. 4). La répartition
de ces employés entre les ingénieurs ordinaires et
leur résidence est fixée par l’ingénieur en chef suivant les
besoins du service (même art.).

En dehors de ces agents se trouvent les cantonniers, chargés
des travaux de main-d’oeuvre relatifs à l’entretien journalier
des routes, qui sont plutôt considérés comme des ouvriers
que comme des agents de l’État, bien que les cantonniers
chefs aient qualité pour dresser des procès-verbaux en vertu
de l’article 2 de la loi du 25 mars 1842, sur les contraventions
de grande voirie, et de l’article 15 de la loi du 50 mai
1851 sur la police du roulage.

Ils sont nommés par les préfets, en vertu du décret du 25
mars 1852.

Ils reçoivent des salaires et non des traitements et, en
outre, des indemnités de déplacement dont le taux est réglé
par la circulaire du 21 octobre 1867, pour les cantonniers
des routes, et par plusieurs circulaires déjà mentionnées, pour
ceux qui sont attachés aux services spéciaux.

Ils n’ont pas droit à pension sur les fonds du trésor, mais
un arrêté ministériel, en date du 50 avril 1861 , les a obligés
à supporter des retenues sur leur salaire, et ces retenues
ORGANISATION ACTUELLE. 651
sont versées à la caisse des retraites de la vieillesse pour leur
constituer des pensions.

Leur service est réglé par une instruction du directeur général
des ponts et chaussées, en date du 10 février 1855.

449. Nous ne devons pas omettre d’indiquer ici des agents
spéciaux qui, sans faire partie, à proprement parler, des agents
du service des ponts et chaussées, sont cependant placés, à
certains égards, sous les ordres des ingénieurs. Ce sont les
officiers et maîtres de port préposés à la police des ports de
commerce. L’organisation de ces agents est réglée par un décret
du 15 juillet 1854, modifié au point de vue des traitements
par un décret du 21 décembre 1859.

450. Éludions maintenant les fonctions des ingénieurs.

Le caractère principal des ingénieurs, nous l’avons déjà
dit, c’est qu’ils n’ont pas de pouvoir propre sur les citoyens,
pas d’autorité de commandement. Ils sont au nombre des
agents auxiliaires, chargés de préparer et d’exécuter les décisions
de l’administration concernant le service des ponts et
chaussées.

Ils ne sont pas appelés à décider ni à contracter avec les
particuliers ; le législateur a cru sage de ne-donner ce pouvoir
qu’à un très-petit nombre d’agents. C’est l’Empereur, le
ministre ou le préfet, selon les cas, qui décide : c’est le préfet,
sauf approbation du ministre, qui contracte. Sans doute toutes
ces opérations se font avec le concours des ingénieurs qui
dressent les plans, les projets, les devis, les cahiers decharges.
Mais il faut toujours une signature autre que la leur pour
que l’acte soit valable à l’égard des particuliers, ou qu’il engage
l’État.

Il n’y a qu’une exception à celte règle ; elle a été introduite
assez récemment en matière de comptabilité. D’après le dé-
652 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES,
cret organique du 7 fructidor an XII, les mandats de payement
des dépenses étaient délivrés par les préfets, sur les certificats
des ingénieurs en chef. Aux termes de l’article 7 du
règlement spécial sur la comptabilité des travaux publics, en
date du 28 septembre 1849, les mandats de payement sont
délivrés par les ingénieurs en chef. On a respecté dans une
certaine mesure les principes, en décidant que les préfets
restaient ordonnateurs secondaires par délégation du ministre
: seulement ils doivent sous-déléguer aux ingénieurs en
chef les ordonnances de délégation. Les ingénieurs en chef
rendent compte chaque mois au préfet de l’emploi des crédits,
et le préfet rend compte au ministre.

Quant au détail des fonctions des ingénieurs, il faut, poulie
bien suivre, les partager en deux groupes : les fonctions
relatives à la gestion des affaires de l’État, — les fonctions
de surveillance ou de police.

451. Les fonctions de la première catégorie sont trèsclairement
indiquées dans le titre III du décret du 7 fructidor
an XII.

L’article 11 est relatif aux fonctions des inspecteurs généraux
qui forment le conseil des ponts et chaussées ; l’article 12
à celles des inspecteurs divisionnaires, inspecteurs généraux
de deuxième classe ; l’article 15 à celles des ingénieurs en
chef ; l’article 14 à celles des ingénieurs ordinaires.

Il serait inutile d’en donner ici le texte. Nous aimons mieux
dire, qu’en résumé, les ingénieurs en chef et les ingénieurs
ordinaires sont appelés à des fonctions très-diverses, où
l’homme de l’art et l’administrateur ont chacun leur rôle :
— Travaux préparatoires d’abord, étude des projets, plans,
enquêtes ; — rédaction des devis, des cahiers des charges
pour les contrats à passer avec les entrepreneurs ; — assis-
ORGANISATION ACTUELLE. 653
tance aux adjudications qui doivent lier l’État et l’entrepreneur ;
— direction de l’exécution des travaux, et les travaux
sont exécutés parfois par des ouvriers sous les ordres directs
des ingénieurs, par exemple, pour l’entretien des routes ;
réception, vérification ; — opérations de comptabilité pour le
payement des dépenses ; — enfin discussions avec les entrepreneurs
ou avec les propriétaires lésés, débats contentieux
qui peuvent aboutir, selon les cas, devant la juridiction civile
ou devant la juridiction administrative.

Ils concourent à l’exécution des travaux exécutés, au compte
des propriétaires intéressés, pour le curage des cours d’eau
non navigables, l’endiguement des fleuves et torrents, le
dessèchement des marais et autres travaux analogues.

Ils ont encore des actes de gestion à accomplir pour l’exploitation
de la pêche, dans les fleuves et rivières navigables, qui
a été placée récemment dans leurs attributions.

Les ingénieurs peuvent en outre être appelés à accomplir
certains travaux en vertu de jugements des tribunaux civils
ou de décisions des juridictions administratives. Cela se rattache
à la première catégorie de leurs fonctions. Par exemple:
ils peuvent être commis à des expertises destinées à éclairer
le juge sur des faits contestés. Dans certains cas, la loi ellemême
exige que les fonctions de tiers-expert soient confiées à
l’ingénieur en chef. C’est ce qu’a fait l’article 56 de la loi
du 16 septembre 1807 pour les dommages causés par l’exécution
des travaux publics.

453. Dans un autre ordre d’idées, au point de vue de la
police, de la surveillance, ils ont à veiller à ce que les ouvrages
publics ne soient pas dégradés ou usurpés, ou bien à
ce qu’il ne soit pas fait des choses communes un usage nuisible
à la généralité des citoyens.
654 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
Ils le font de diverses manières. Tantôt ils préparent les
permissions ou autorisations que les particuliers sont tenus
de demander : ainsi ils préparent les arrêtés d’alignement que
les propriétaires doivent obtenir pour bâtir le long des routes ;
ainsi encore ils procèdent à l’instruction des demandes relatives
à l’établissement d’usines hydrauliques, d’étangs, de
barrages ou prises d’eau d’irrigation, et à la réglementation
des ouvrages régulateurs, quand ils existent sans autorisation.


Tantôt ils préparent les actes par lesquels l’administration
active protège le domaine public, en fixant les limites des
routes, du lit des cours d’eau, du rivage de la mer.

Une autre espèce d’actes, qu’ils sont appelés à faire dans
cet ordre d’idées, c’est de constater les contraventions aux lois
et règlements et de dresser des procès-verbaux qui font la
base des poursuites dirigées contre les particuliers qui sont
en faute. La loi du 29 floréal anX leur reconnaît qualité à cet
effet pour les contraventions de grande voirie. La loi du 30 mai
1851 fait de même pour la police du roulage (art. 15). Toutefois,
dans la pratique, comme un grand nombre d’agen
inférieurs ont qualité pour constater les contraventions, par
exemple, les conducteurs, les agents secondaires des ponts
et chaussées, lés cantonniers-chefs, les gendarmes, les gardes
champêtres, il est rare que les ingénieurs aient besoin de
dresser eux-mêmes des procès verbaux. Seulement ils donnent
suite à ces procès-verbaux en les adressant, avec leur
avis, soit au préfet, soit au procureur impérial, suivant que
la contravention doit être jugée par le conseil de préfecture ou
par l’autorité judiciaire.

453. Quant aux fonctions des conducteurs et des agents
secondaires des ponts et chaussées et des autres agents placés
ORGANISATION ACTUELLE. 655
sous les ordres des ingénieurs, il n’est pas nécessaire d’entrer
à ce sujet dans de grands développements.

D’après l’article 47 du décret du 7 fructidor an XII, les
conducteurs sont chargés d’aider les ingénieurs dans la préparation
des plans et projets, dans la surveillance et le contrôle
des travaux, dans la tenue de la comptabilité. Le règlement
sur la comptabilité, en date du 28 septembre 1849, a
précisé leurs fonctions sur ce dernier point. Le décret de
l’an XII rappelle en outre qu’ils ont, en vertu de la loi du
29 floréal an X, le pouvoir de dresser des procès-verbaux
pour constater les contraventions en matière de grande voirie.

Les employés secondaires ont aussi qualité à cet effet en
vertu de la loi du 25 mars 1842. Nous avons déjà eu occasion
de signaler ce caractère dans les cantonniers-chefs. Mais
les autres cantonniers ne peuvent que signaler les contraventions
qu’ils aperçoivent aux agents qui ont qualité pour
dresser des procès-verbaux.

454. Terminons par quelques règles relatives au mode de
procéder des ingénieurs dans l’exercice de leurs fonctions.

Sous cette rubrique pourraient se classer une foule de
prescriptions qui trouveront mieux leur place dans l’exposé
des différentes branches du service.

Nous ne voulons ici qu’indiquer des règles générales que
le ministre a établies pour la tenue des bureaux des ingénieurs,
de façon à permettre aux ingénieurs qui se remplacent
d’être immédiatement au courant des affaires dans leur
nouveau poste, et de façon à simplifier le contrôle des inspecteurs
généraux.

Une longue instruction du 28 juillet 1852 prescrit aux ingénieurs
de faire tenir un certain nombre de registres où
sont mentionnées les affaires de différentes natures qui leur
656 DU SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES.
sont adressées. Ce système permet de retrouver facilement les
traces des affaires. Il y a en outre un registre spécial au personnel
1 et un registre des tournées.

Les pièces, en arrivant au bureau, doivent recevoir un
timbre avec la date de l’arrivée et un numéro d’ordre.

L’instruction règle ensuite la transmission des pièces aux
agents chargés de donner des renseignements ;

La conservation des archives et des objets appartenant
à l’État 2 ;

La conservation et le mouvement des matières approvisionnées
dans les magasins de l’État (cela ne s’applique qu’à des
travaux exceptionnels)  ;

Les mesures à prendre en cas de remplacement ou de décès
d’un ingénieur ;

Enfin la surveillance à exercer sur les bureaux par l’ingénieur
en chef et l’inspecteur général.

Nous n’avons pas à reproduire toute cette instruction, qui
n’exige pas de commentaire.

On y remarque, toutefois, une disposition assez exceptionnelle,
reproduite de l’article 5 de l’arrêté du 15 nivôse an X
et de l’article 77 du décret du 7 fructidor an XII. « Si, parmi
les papiers, cartes ou plans appartenant à la succession d’un
ingénieur décédé, il s’en trouve qui puissent être utiles au
service des ponts et chaussées, ils seront retenus en en payant
la valeur, conformément à l’article 5 de l’arrêté du 15 nivôse
an X. » La légalité de cette mesure pourrait être contestable,
mais le gouvernement en a peu usé et les circon1
L’instruction de 1852 prescrivait la tenue d’un registre de notes données au personnel
en outre de celle du registre matricule. Le registre de notes a été supprimé par
une circulaire en date du 21 avril 1859.- Pour l’inventaire des instruments de précision et des machines, outils et appareils
en usage sur les chantiers, il faut se reporter aux circulaires du 10 octobre 1849 et du
5 juin 1868.ORGANISATION ACTUELLE. 657
stances dans lesquelles il en a usé avaient un caractère si
spécial qu’on a pu y voir une faveur ou même un honneur et
que les familles en ont été reconnaissantes.

Il est bon de signaler, en terminant sur ce point, que la
correspondance des ingénieurs, exclusivement relative au
service public, peut être transmise par la poste, en franchise,
aux conditions fixées par l’ordonnance du 17 novembre 1844.
Il faut se reporter à cette ordonnance et au Manuel des franchises,
réimprimé en 1856, pour savoir quels sont les fonctionnaires
ou agents avec lesquels les ingénieurs peuvent ainsi
correspondre en franchise.

Ils peuvent aussi, dans certains cas, user du télégraphe.
Les conditions de la correspondance par cette voie sont fixées
dans un arrêté ministériel du 19 avril 1859, modifié partiellement
par un autre arrêté du 9 décembre 1859.
TITRE IINotions sommaires sur les autres services chargés
de l’exécution de travaux publics455. Travaux exécutés pour les services de l’agriculture et du commerce.456. — les palais impériaux.457. — les bâtiments civils.458. — les bâtiments du culte à la charge de l’État.459. — les constructions militaires de l’armée de terre.460. — les constructions de la marine militaire.461. — les constructions exécutées sous la direction duministre do l’intérieur.
462. — certains bâtiments affectés au service de l’instructionpublique.463. — certains bâtiments affectés au service du ministèredes finances.464. — en Algérie et aux colonies.465. — le compte des départements.466. — le compte des communes et des fabriques ouhospices.467. — les associations syndicales.468. Rapports des ingénieurs avec les différentes autorités publiques.
455. Il suffit, mais il n’est pas inutile de dire quelques
mots sur l’organisation des divers services qui, à côté de
l’administration et du corps des ponts, et chaussées, exécutent
des travaux publics.

Pour terminer ce qui concerne les attributions du ministre
qui dirige le service des ponts et chaussées, nous
signalerons les travaux qui dépendent des services de l’agriculture
et du commerce, les écoles d’agriculture, les bergeries
de l’État, les établissements d’eaux thermales, les
lazarets. — La rédaction des plans et projets, puis la direction
de ces travaux sont confiées à des architectes.
NOTIONS SOMMAIRES. 659
456. Le service des palais impériaux, comprenant tous
les travaux de construction et réparation des édifices compris
dans la dotation immobilière de la couronne, est dirigé par
le ministre de la maison de l’Empereur et des beaux-arts.

Il y a un personnel d’architectes, de vérificateurs et contrôleurs
attachés à ce service.

457. Vient ensuite le service des bâtiments civils. On comprend
sous le nom de bâtiments civils tous les monuments et,
les édifices consacrés aux services publics d’intérêt général
autres que le service des cultes, et les services militaire et maritime ;
par exemple, les bâtiments des ministères, ceux môme
de l’École des ponts et chaussées, l’arc do triomphe, la cour
de cassation, la Bibliothèque impériale, le Conservatoire des
arts et métiers.

Le service des bâtiments civils a été primitivement sous la
direction du ministre de l’intérieur, puis il a passé dans les attributions
du ministre des travaux publics ; il est ensuite revenu
au ministère de l’intérieur. En 1855, il a passé au ministère
d’Etat. Depuis 1860, il est dans les attributions du ministre
de la maison de l’Empereur et des beaux-arts, comme le
service des palais impériaux ; mais ces deux administrations
restent distinctes.

Pour ce service, le ministre dispose d’architectes qu’il désigne,
qui ont sous leurs ordres des inspecteurs et dont les
opérations sont revues, au point de vue de la comptabilité,
par des contrôleurs.

Il est assisté d’un conseil, dit conseil des bâtiments civils,
composé d’architectes éminents, dont plusieurs sont inspecteurs
généraux des bâtiments civils.

458. La construction et l’entretien d’une partie des bâtiments
affectés à la célébration du culte et au logement de
660 SERVICES DIVERS CHARGÉS DE TRAVAUX PUBLICS.
ses ministres, à savoir : les cathédrales, les archevêchés, les

évêchés et les séminaires, sont à la charge de l’État.

Le ministre de la justice et des cultes a sous son autorité,
pour ce service, des architectes diocésains, résidant dans les
départements et des architectes nommés inspecteurs généraux
qui forment, auprès du ministre, un conseil.

459. Le service des constructions militaires de l’armée
de terre, fortifications de toute espèce, casernes, arsenaux,
forges, fonderies, manufactures d’armes et de poudres, est
dirigé par le ministre de la guerre, qui a pour auxiliaire le
corps du génie militaire pour les fortifications et pour tous
les bâtiments, excepté ceux qui sont affectés au service de
l’artillerie. Le corps de l’artillerie est, en effet, chargé spécialement
de la construction des bâtiments qui le concernent.

Nous n’avons pas à décrire l’organisation hiérarchique et
militaire de ces deux corps, recrutés, comme le corps des ingénieurs
des ponts et chaussées, parmi les anciens élèves de
l’Ecole polytechnique.

460. Le service des constructions de la marine se divise
en deux parties : travaux hydrauliques et bâliments civils,
d’une part, constructions navales, de l’autre. Dans les travaux
hydrauliques sont compris les travaux des ports militaires,
des rades, bassins, digues, les forts et batteries en mer. Dans
les bâtiments civils, les arsenaux, casernes, magasins, ateliers,
hangars, hôpitaux, enfin les bagnes.

Le ministre de la marine et des colonies dirige ces travaux.
Pour les constructions navales, il a sous ses ordres les ingénieurs
du génie maritime. Pour les travaux hydrauliques et
les bâtiments civils, il a recours aux ingénieurs des ponts et
chaussées. Un conseil des travaux de la marine donne au ministre
son avis sur toutes les affaires qui lui sont soumises.
NOTIONS SOMMAIRES. 661
461. Le ministre de l’intérieur a dans ses attributions la
direction de travaux exécutés dans certains bâtiments publics
pour le compte de l’État ; par exemple : les palais de justice
destinés aux cours impériales, les maisons centrales de détention
et les travaux d’établissement des lignes télégraphiques.
Pour le premier service, il a recours à des architectes spéciaux ;
pour le second, aux inspecteurs du service des télégraphes.
462. Le ministre de l’instruction publique dirige, avec le
concours d’architectes spéciaux, l’exécution des travaux exécutés
à divers bâtiments, par exemple, ceux de l’Observatoire
de Paris.

463. Enfin, le ministre des finances dirige les travaux de
construction ou réparation des casernes des douanes, des
manufactures de tabac et des manufactures où se fabrique
la poudre destinée au commerce. Il a recours, pour ces travaux,
à des architectes désignés par lui ou par les directeurs
généraux.

464. N’oublions pas les travaux publics exécutés en Algérie,
sous l’autorité du gouverneur général, avec le concours
des ingénieurs des ponts et chaussées, et les travaux publics
exécutés dans les colonies, sous l’autorité du ministre de la
marine et des colonies, qui fait également appel aux ingénieurs
du même corps. Voilà les divers services entre lesquels sont
répartis les travaux publics exécutés pour le compte de l’Étal.

465. Dans les travaux publics exécutés pour le compte des
départements, nous retrouvons la distinction entre les travaux
de voies de communication et les travaux de bâtiments.

Le préfet, qui dirige tous ces travaux, a sous ses ordres
les ingénieurs des ponts et chaussées pour les routes départementales,
un ou plusieurs architectes pour les bâtiments
départementaux. Il y a ordinairement un architecte en chef ré-
662 SERVICES DIVERS CHARGÉS DE TRAVAUX PUBLICS,
sidant au chef-lieu, et des architectes d’arrondissement.
Dans beaucoup de départements, les préfets ont constitué
pour délibérer, non-seulement sur les travaux des bâtiments
départementaux, mais sur les travaux des bâtiments communaux
qui sont soumis à leur approbation, des conseils spéciaux,
dont un ou plusieurs ingénieurs sont presque toujours
membres.

465. Les communes ont à faire exécuter aussi des travaux
de, voirie et des bâtiments.

Pour les travaux de voirie, les préfets peuvent, aux termes
de la loi du 21 mai 1856, constituer des agents spéciaux
sous le litre d’agents voyers. Il y a généralement un agent
voyer départemental qui a sous ses ordres des agents voyers
d’arrondissement et des agents voyers cantonaux.

Cependant il y a un certain nombre de départements où
les préfets et les conseils généraux ont fait appel au concours
des ingénieurs des ponts et chaussées pour le service de la
voirie vicinale. Ce sont les départements des Côtes-du-Nord,
d’Eure-et-Loir, du Gers, de la Haute-Loire, du Loiret, de la
Manche, de la Mayenne, de la Moselle, du Nord, de l’Oise, des
Basses-Pyrénées, des Hautes-Pyrénées, de Saône-et-Loire, de la
Savoie, de la Seine, de Seine-et-Marne, de Tarn-et-Garonne,
de Vaucluse.

Mais l’organisation du service n’est pas la même dans ces
dix-huit départements. Tantôt l’ingénieur en chef et lés ingénieurs
ordinaires sont chargés de l’exécution des chemins de
toute catégorie, — tantôt ils ne sont chargés que de l’exécution
des chemins les plus importants, appelés chemins de
grande communication, les autres travaux étant dirigés par
des agents voyers, — tantôt enfin l’ingénieur en chef seul est
appelé à diriger les travaux des agents voyers.
NOTIONS SOMMAIRES. 665
Quant aux travaux de voirie et de distribution d’eau
dans les grandes villes, ils sont le plus souvent exécutés sous
la direction des ingénieurs. Nous avons indiqué précédemment
les dispositions du décret du 28 octobre 1868.

Pour les travaux des bâtiments, les communes ont recours
à des architectes, le plus souvent aux architectes départementaux,
qui, par leur position officielle, leur inspirent confiance ;
elles s’adressent cependant aussi, soit aux agents
voyers, soit même aux conducteurs des ponts et chaussées.
Il en est de même pour les travaux des bâtiments exécutés
pour le compte des fabriques ou des hospices.

467. Enfin il y a des travaux considérables exécutés par
les associations syndicales libres ou autorisées, qui seront désormais
constituées conformément à la loi du 21 juin 1865.
Ces associations peuvent choisir à leur gré les hommes de l’art
dont elles ont besoin pour l’exécution de leurs travaux, mais,
dans beaucoup de cas, elles s’adressent aux ingénieurs des
ponts et chaussées.

On a pu remarquer que, même dans les services qui ne
sont pas placés sous la direction du ministre des travaux publics,
les ingénieurs des ponts et chaussées sont assez fréquemment
appelés à concourir à l’exécution des travaux publics.

468. Ce serait peut-être le lieu, en terminant la première
partie de notre travail, de rappeler les différentes autorités
avec lesquelles les ingénieurs des ponts et chaussées se trouvent
en rapports et de préciser la nature de ces rapports. Mais
si nous nous bornions à une sèche nomenclature, nous n’instruirions
pas nos lecteurs ; si nous voulions donner quelques
explications, nous présenterions par avance un résumé de tout
notre enseignement sur les matières du droit administratif
dans lesquelles les ingénieurs sont appelés à intervenir ;
664 SERVICES DIVERS CHARGÉS DE TRAVAUX PUBLICS.
Aussi bien l’on a déjà vu que les ingénieurs sont en relations
avec la plupart des autorités, administratives, des agents et
des conseils préposés à la gestion des intérêts généraux et des
intérêts locaux, soit qu’ils aient à préparer ou exécuter leurs
décisions, soit qu’ils aient à obtenir leur concours, soit qu’ils
aient à défendre contre eux les intérêts du service qui leur
est confié ; que de plus, ils ont à intervenir dans de nombreuses
contestations qui sont soumises, soit à la juridiction
administrative, soit à l’autorité judiciaire. Nous pouvons
maintenant aborder la seconde partie de notre travail et montrer
l’administration à l’oeuvre dans ses rapports avec les
citoyens.
Table analytiqueDES MATIÈRES CONTENUES DANS LE PREMIER VOLUMEPRÉFACETable sommaire des matières traitées dans les conférences 1IntroductionI. — ESQUISSE DU DROIT ET DE SES DIFFÉRENTES BRANCHES 11. Utilité de l’étude du droit et en particulier du droit administratifpour les ingénieurs des ponts et chaussées ld.2. Notion du droit.— Définitions et divisions générales 5§ 1er. — Droit public 93. Division du droit public en plusieurs branches. …….. ld.4. Droit politique ou constitutionnel. — Son objet. —Droits garantisaux citoyens. —Droits politiques. —Organisation des pouvoirspublics ld.5. Monuments du droit public 136. Droit administratif. — Définition. — Divisions ld.7. Objet de l’administration publique 178. Classification des matières du droit administratif 199. Étendue des attributions et mode d’action de l’autorité administrative.— Réformes récentes 2510. Caractère du droit administratif 2511. Monuments du droit administratif. — Collections de lois, décrets,circulaires, etc 2612. Droit pénal. — Son objet 3013. Monuments du droit pénal 31§ 2. — Droit privé 3514. Objet du droit privé ld.44666 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES.15. Droit civil proprement dit 3510. Droit commercial 3617. Procédure civile Id.18. Caractère et monuments du droit privé. . Id.II. -PLAN DES LEÇONS 40
PREMIÈRE PARTIE
ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES POUVOIRS PUBLICS
LIVRE PREMIER
NOTIONS GÉNÉRALES SUR L’ORGANISATION DU POUVOIR LÉGISLATIF
ET DU POUVOIR EXÉCUTIFChapitre Ier. — DU PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS 4320. Origine des différents pouvoirs ld.21. Confusion des différents pouvoirs avant 1789 4422. Principe de la séparation des pouvoirs posé par l’Assemblée constituantede 1789 4525. Maintien et applications variées de ce principe, jusqu’à la constitionactuelle 46Chapitre II. — DU POUVOIR LÉGISLATIF 4724. Des autorités auxquelles est confié le pouvoir législatif ld.25. Du pouvoir constituant. 4926. Du pouvoir législatif proprement dit. — Comment se préparent etse votent les lois. — Pouvoirs de l’Empereur. — Rôle des grands
corps de l’État. Id.27. De la promulgation des lois 5428. Domaine propre du. législateur. Id.29. Actes antérieurs à 1789 qui ont force de loi. — Actes du roi. —Règlements locaux 5750. Décrets rendus sous le premier empire qui ont également forcede loi 6131. Avis du Conseil d’État, approuvés par l’Empereur, rendus pourl’interprétation des. lois 6232. Décrets rendus par le président de la république du 2 décembre1851 au 50 mars 1852 63Chapitre III. — DU POUVOIR EXÉCUTIF 65§ 1er. — Des différentes branches du pouvoir exécutif el de leurs rapports
ld.33. Attributions du pouvoir exécutif. — Ses différentes branches, . . Id.TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES. 66734. Du gouvernoment. — Attributions du pouvoir exécutif auxquelleson réserve cette dénomination. — Intérêt de cette distinction. . 6635. De l’autorité administrative. —Mission de cette autorité. 6736. Sa situation à l’égard des autres pouvoirs publics, et d’abord àl’égard du pouvoir législatif ld.37 Sa situation à l’égard de l’autorité judiciaire. —Raisons du principe
de la séparation de l’autorité judiciaire et de l’autorité administrative
6838. Moyens employés pour maintenir cette séparation. — Exceptionsfaites au principe 70§2.—Organisation générale de l’autorité administrative 7239. Division en agents,— conseils, —juges Id.40. Rôle des agents. — Leur constitution sous la forme unitaire. . . Id.41. Distinction des agents directs et des agents auxiliaires 7442. Caractères différents des assemblées désignées sous le nom deconseils 7545. Notions sommaires sur les motifs de l’institution des juges au seinde la hiérarchie administrative. la.§ 3. —De la centralisation administrative 7044. Comment la centralisation s’est réalisée au point de vue politiqueet judiciaire ld.45. Raisons d’être de cette institution au point de vue administratif. . 7946. Des réformes récemment opérées dans la législation. — Des nouvellesréformes réclamées par les adversaires de la centralisation. 87
LIVRE II
ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION ACTIVE ET CONSULTATIVETITRE PREMIER
De l’administration des intérêts généraux47. Notions préliminaires. — Division du sujet . . . 9148. Hiérarchie des agents chargés de l’administration des intérêts généraux. . 92Chapitre Ier. — ADMINISTRATION CENTRALE 95§ 1er. —De l’Empereur. ld.49. Autorités qui composent l’administration centrale ld.50. De l’Empereur considéré comme chef des agents administratifs. . Id.51. Ses attributions en ce qui concerne le personnel des fonctionnairespublics 9652. Ses attributions relativement aux services publics ld.55. Du pouvoir réglementaire attribué à l’Empereur et à différentsagents de l’administration 9754. Des règlements d’administration publique proprements dits. … 98668 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES.55. Mesures diverses d’intérêt général, d’intérêt collectif ou d’intérêtindividuel prises par l’Empereur 10056. Formes dans lesquelles procède l’Empereur Id.57. Recours ouverts contre ses actes 1012. — Des ministres 10358. Des ministres à portefeuille et sans portefeuille Id.59. Notions historiques sur l’institution des ministres avant 1789. . . . 10460. De l’organisation des ministères depuis 1789. 10661. Attributions des ministres en matière administrative 10862. Leur autorité à l’égard des agents qui leur sont subordonnés. . . Id.63. Leur autorité à l’égard des citoyens. — Droit de représenter etd’engager l’État pour les actes de gestion nécessaires aux servicespublics et pour l’ordonnancement des dépenses publiques. . . . 10964. Droit d’agir en justice comme représentants de l’État 11065. Droit d’appliquer les lois aux citoyens, dans le cas où ils ont l’actiondirecte 11166. Cas exceptionnels dans lesquels les ministres ont le pouvoir réglementaireId.67. Des ministres considérés comme juges. — Renvoi 11368. Formes que doivent suivre les ministres Id.69. Recours ouverts contre leurs actes Id.70. Des sous-secrétaires d’État 114§ 3. — Du Conseil d’État Id.71. Rôles divers du Conseil d’État . . Id.72. Notions historiques sur le Conseil d’État sous l’ancienne monarchie. 115
73. Suppression du Conseil d’État en 1790 12074. Du Conseil d’État depuis son rétablissement en l’an VIII, jusqu’à1852 Id.75. Organisation actuelle du Conseil d’État. — Personnel du conseil12276. Sa division eu sections 12177. Attributions du conseil en matière administrative 12578. Mode de procéder du Conseil d’État 127g 4. — Des conseils spéciaux placés auprès des ministres 12979. Constitution et caractère propre des conseils permanents. …. Id.80. Commissions instituées pour l’étude de certaines questions. . . . Id.81. Renvoi pour l’étude des conseils placés auprès du ministre destravaux publics 150Chapitre II. — ADMINISTRATION LOCALE 151§ 1er. —Des préfets et des conseils de préfecture Id.82. Notions historiques sur les agents qui, avant 1789, représentaientle pouvoir central dans les circonscriptions analogues au département
ld.85. Organisation des administrations de département, de 1789 àl’an VIII 13484. Organisation actuelle des préfectures 15085. Attributions du préfet comme délégué du pouvoir central. — Espritde la législation depuis l’an VIII sur l’étendue de ses attributions
15786. Fondons d’intermédiaire entre l’autorité centrale et les citoyens. 139
87 Droit de nomination pour un certain nombre de fonctionnaires. . Id.TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES. 66988. Droit de contrôle sur les actes des autorités subordonnées. . . . 15989. Ses fonctions comme représentant de l’État Id.90. Son pouvoir de commandement à l’égard des citoyens Id.91. Du pouvoir réglementaire attribué aux préfets 14092. Du droit d’élever le conflit d’attributions devant l’autorité judiciaire.— Renvoi 14193. Des formes que doivent suivre les préfets dans l’exercice de leursattributions ld.94. Des recours ouverts contre les actes des préfets 14293. Des secrétaires généraux de préfecture. — Leurs fonctions. … Id.96. Des conseils de préfecture. — Leurs attributions comme conseildu préfet 143§ 2. — Des sous-préfets 14597. Notions historiques sur les agents qui ont précédé les sous-préfets, ld.98. Organisation actuelle . ld.99. Attributions du sous-préfet 146100. Recours ouverts contre les actes du sous-préfet 147101. Du conseil d’arrondissement et des avis qu’il donne sur les intérêtsgénéraux du pays ld.§ 5. — Des maires 148102. Des différents caractères de la commune. — Double caractère desmaires Id.103. Notions historiques sur l’organisation municipale avant 1789. . . 149104. De l’organisation municipale depuis 1789 jusqu’à l’an VIII 152105. De l’organisation municipale en ce qui concerne les maires depuisl’an VIII jusqu’à 1852 154106. Organisation actuelle des maires et des adjoints 156107. Différentes attributions du maire 157108. Ses attributions comme délégué du pouvoir central 158109. Formes que doit suivre le maire 159110. Recours ouverts contre les actes du maire ld.111. Des commissaires de police . Id.112. Distinction de la police administrative et de la police judiciaire. —Rôle des commissaires de police Id.115. Leur organisation 100Chapitre III. — DES AGENTS LOCAUX INSTITUÉS TOUR DIVERS SERVICES ADMINISTRATIFS
D’INTÉRÊT GÉNÉRAL 161114. Des divers services pour lesquels il a été institué des agents directsspéciaux . . . , Id.115. De l’intendance militaire chargée de l’administration de l’armée deterre 162116. Des préfets maritimes et des agents placés sous leurs ordres. . . 104117. Des recteurs et des agents préposés à l’administration de l’instructionpublique ld.118. Des agents du service sanitaire 105Chapitre IV. — DES AGENTS AUXILIAIRES. . 167119. Des diverses catégories d’agents auxiliaires Id.120. Agents de préparation. — Bureaux des ministères et des préfectures….. 108121. Inspecteurs 169122. Agents d’exécution. — Division. 170125. Agents des services financiers. — Origines diverses des ressourcesdo l’État Id.124. Administration des contributions directes 171125. Administration des domaines, de l’enregistrement et du timbre. . 172
120. Administration des contributions indirectes. — Administration desdouanes ld.127. Administration des forêts. . . , 175128. Administration des manufactures de l’État Id.129. Administration des postes ld.130. Des trésoriers-payeurs généraux et des agents placés sous leursordres ld.151, Circonscriptions spéciales organisées pour certains services financiers.
174132. Agents d’exécution des services destinés à satisfaire les besoins dupublic 175133. Mode de nomination des agents auxiliaires 176TITRE II
De l’administration des intérêts locauxChapitre Ier. — DES DÉPARTEMENTS 178154. Division du sujet Id.135. Notions historiques sur la constitution de la personnalité civiledu département 179136. Situation respective du préfet, comme agent du département, etdu conseil général 182157. Attributions du préfet comme représentant du département. . . 184138. Du conseil général. — Son organisation Id.139. Mode de procéder du conseil général 186140. Attributions du conseil général.—Division en trois catégories. . 187141. Attributions relatives aux intérêts généraux Id.142. De la répartition des impôts directs . 188145. Attributions du conseil général relativement aux intérêts propresdu département. — Division. — Esprit de la loi du 10 mai 1838et de celle du 18 juillet 1800 192144. Matières sur lesquelles le conseil général statue définitivement etdroit de contrôle réservé au gouvernement à l’égard des délibérations
du conseil général 193145. Matières sur lesquelles le conseil général délibère, sauf approbationde l’autorité centrale 190146. Pouvoirs du conseil général pour le vote des recettes et dos dépensesdépartementales 107147. Attributions du conseil général relativement aux intérêts des communes109Chapitre II. — DES ARRONDISSEMENTS 202148. L’arrondissement n’est pas une personne civile. — Raison quiamène à parler ici du conseil d’arrondissement Id.149. Organisation des conseils d’arrondissement Id.150. Modo de procéder de ces conseils 203151. Attributions de ces conseils Id.TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES. 671Chapitre III, — DES COMMUNES 205§ 1er. — Du maire considéré comme organe de la commune. Id152. Personnalité civile de la commune. ld.155. Tosition respective du maire et du Conseil municipal ld.154. Attributions du maire comme organe de la commune — Division. 200155. Pouvoirs de police municipale et rurale ld.156. Des arrêtés et règlements de police pris par le maire et du contrôlede l’autorité supérieure. . 208157. Recours contre les actes de police du maire. 210158. Fonctions de gestion des intérêts communaux remplies par le maire. 212159. Formés à suivre pour les actes de gestion du maire. …… 214§2. —Du conseil municipal , 215160. Organisation du conseil municipal ld.161. De la suspension et de la dissolution du conseil municipal. Sonremplacement par une commission 218162. Mode de procéder du conseil municipal 219163. Attributions de ce conseil. — Des différentes catégories de délibérations. 220164. Des matières que le conseil municipal règle 221165. Des matières sur lesquelles le conseil municipal délibère 222166. Des cas dans lesquels le conseil municipal est appelé à donner desavis 224167. Du droit accordé au conseil municipal d’émettre des voeux . . . Id.168. Régime financier des communes. — Des dépenses obligatoires etfacultatives 225109. Des recettes communales 228170. Du budget communal et des comptes des maires , 232171. Du groupement des communes. —Des commissions syndicales. . 233172. Du fractionnement des communes en sections 254Chapitre IV. — ORGANISATION EXCEPTIONNELLE DU DÉPARTEMENT DE LA SEINE,DE LA VILLE DE PARIS ET DE DIVERSES COMMUNES 236173- Raisons d’une organisation exceptionnelle pour le département dela Seine et les communes de ce département ld.174. Des agents directs. — Du préfet de la Seine, du préfet do policeet des maires d’arrondissements de Paris 237175. Des conseils préposés à l’administration des intérêts locaux dans ledépartement de la Seine 258176. Régime spécial de la ville de Lyon et de l’agglomération lyonnaise. 240177. Régime spécial des villes chefs-lieux de département, ayant plus de40,000 âmes de population. — Dispositions de la loi du 5 mai1855 et de celle du 24 juillet 1867 241Chapitre V. — DES AGENTS AUXILIAIRES PLACÉS AUPRÈS DES AGENTS DIRECTSCHARGÉS DE LA GESTION DES INTÉRÊTS LOCAUX 212178. Caractère mixte d’un certain nombre d’agents auxiliaires. . . . Id.179. Agents auxiliaires préposés aux intérêts du département. — Agentsdes bureaux, inspecteurs Id.180. Agents extérieurs. — Architectes, ingénieurs des ponts et chaussées-243181. Agents auxiliaires préposés aux intérêts des communes. — Agentsdes bureaux : secrétaires des mairies 244182. Agents extérieurs : Architectes. — Ingénieurs des ponts et chaussées.
— Agents voyers. — Gardes champêtres. —Receveurs municipaux
… 245TITRE III
De l’administration des intérêts spéciaux ou des établissements publics§ 1er. — DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 248185. Définition des établissements publics Id.184. Différence existant entre les établissements publics et les établissementsd’utilité publique. 250185. Comment sont créés les établissements publics 252186. Distinction des établissements publics qui gèrent un intérêt localet de ceux qui gèrent un intérêt général Id.187. Établissements institués pour le service des cultes Id.188. Établissements institués pour le service de l’assistance publique . 254189. Etablissements qui se rattachent au service de l’instruction publique255190. Établissements institués dans l’intérêt de l’agriculture et du commerce
Id.191. Associations syndicales formées pour l’exécution de travaux d’utilitécollective 256192. Des établissements publics qui gèrent un intérêt général 259193. Rapports des établissements publics avec l’État, les départementset les communes Id.§ 2. — DES ÉTABLISSEMENTS D’UTILITÉ PUBLIQUE 261104. Comment sont créés ces établissements Id.195. Rapports de ces établissements avec l’État 202§ 5. — RÉSUMÉ DU TITRE III 263196. Tableau abrégé de l’organisation des agents et des conseils administratifsld.
LIVRE III
DE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE ET DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVETITRE PREMIER
De l’autorité judiciaire.Chapitre Ier. — NOTIONS GÉNÉRALES SUR LE RÔLE ET L’ORGANISATION DE L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE 269197. Raisons qui nous amènent à étudier l’autorité judiciaire avant lajuridiction administrative Id.TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES. 675198. De la place de l’autorité judiciaire au milieu des autres institutionspubliques 270199. Mission de l’autorité judiciaire à l’égard des citoyens et de l’autoritéadministrative 271200. Caractère propre de l’action de l’autorité judiciaire on matière decontestations juridiques 274201. Attributions de cette autorité pour la protection des intérêts desmineurs et des incapables Id.202. Indications sommaires sur l’histoire de l’organisation judiciaire . 275203. Bases de l’organisation judiciaire. — Nomination et institution desmagistrats par l’Empereur 270204. Des juges. Id.205. Du ministère public 278206. Des auxiliaires de la justice. — Greffiers, huissiers, avoués, avocats. Id.207. Hiérarchie. — Droit d’appel 281208. Distinction des juridictions ordinaires et des juridictions extraordinairesId.209. Division du sujet 282Chapitre II. — DES JURIDICTIONS CIVILES Id.§ 1er. —Organisation et attributions des juridictions civiles 283210. Ordre à suivre dans l’étude des juridictions civiles Id.211. Juges de paix : leur organisation ld.212. Attributions diverses des juges de paix 284213. Tribunaux d’arrondissement : leur organisation 287214. Attributions des tribunaux d’arrondissement 288215. Cours impériales : leur organisation 289210. Attributions des cours impériales 290217. Jurys d’expropriation. — Renvoi 291218. Tribunaux de commerce : organisation et attributions 292219. Conseils de prud’hommes : organisation et attributions Id.220. Arbitres : organisation et attributions 293§2. —Résumé de la procédure devant les juridictions civiles 294221. Sources des règles de la procédure civile 295222. Préliminaire de conciliation 296223. Transaction . Id.224. Désistement Id.225. Introduction de la demande Id.226. Instruction de l’affaire. — Audience 297227. Instruction orale et instruction écrite Id.228. Moyens de défense. — Exceptions 298229. Moyens d’instruction. — I. Interrogatoire sur faits et articles. —II. Enquête. — III. Expertise. — IV. Vérification d’écritures. —V. Inscription de faux 299230. Récusation 300231. Des jugements : comment ils sont rendus 301232. Diverses espèces de jugements : Jugements préparatoires, interlocutoires,
définitifs 302233. Jugements contradictoires et par défaut 304234. Jugements en dernier ressort et jugements susceptibles d’appel. . Id.255. Expédition, signification et force exécutoire des jugements Id.236. Opposition et appel 305674 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES.237. Voies extraordinaires de recours. — Tierce-opposition. — Requêtecivile. 305238. Moyens d’exécution des jugements 300259. Des frais de justice. —De l’assistance judiciaire 507Chapitre III, — DES JURIDICTIONS CRIMINELLES 309240. Notions générales sur le personnel qui concourt à l’exercice de la•justic criminelle. Id.241. Dos officiers de police judiciaire 310242. Différentes catégories de juridictions criminelles 312243. Juridiction de police. — Son organisation, ses attributions. . . . 313244. Tribunaux correctionnels 314245. Cours impériales 315246. Juridiction criminelle proprement dite. — Chambre des mises enaccusation. — Cour d’assises Ici.247. Juridictions spéciales. — Haute cour de justice 317248. Sources de la procédure en matière criminelle 318Chapitre IV. — DE LA COUR DE CASSATION. ……………. 320249. Organisation de cette cour. Id.250. Ses attributions. — Attributions générales de la cour. ….. ld.251. Attributions des diverses chambres : Chambre des requêtes, chambrecivile, chambre criminelle 322252. Procédure à suivre devant la Cour de cassation, , 325TITRE II
De la juridiction administrativeChapitre Ier. — NOTIONS GÉNÉRALES SUR LE RÔLE ET L’ORGANISATION DE LA JURIDICTION
ADMINISTRATIVE 328§ 1er. — Origine et raisons d’être de cette juridiction Id.253. Nature dos questions pour lesquelles a été constituée la juridictionadministrative Id.254. Motifs qui ont amené la création de cette juridiction 330255. Des juridictions administratives antérieures à 1789 335256. Constitution de la juridiction administrative en 1789. — Ses modifications
successives 337257. Des attaques dirigées contre cette juridiction. — Appréciation deces critiques par nos différentes assemblées législatives de 1830à 1805 ……. .340258. Raisons qui ont fait tomber les préjugés hostiles à cette juridiction… 344259. Comparaison avec les institutions des pays étrangers 340§ 2. — Bases générales de l’organisation de la juridiction administrative. 348260. La juridiction administrative n’est pas toujours séparée de l’action.— Énumération des agents qui exercent cette juridiction et des
tribunaux administratifs 349261. De la justice déléguée et de la justice retenue 350262. De l’amovibilité des membres des tribunaux administratifs … 351
263. De l’institution du ministère public auprès de certaines juridictions
administratives 352TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES. 675264. Auxiliaires do la justice. — Mandataires et défenseurs des parties . 353265. Hiérarchie. — Recours 354266. Distinction entre les juridictions ordinaires et les juridictionsspéciales 355267. Conditions générales de l’exercice de la juridiction en matière administrative357208. Autorité légale des décisions des juridictions administratives. . . Id.269. Des difficultés relatives à l’exécution des décisions de ces juridictions359§ 3. —Domaine propre de la juridiction administrative 361270. Différents cas dans lesquels la juridiction administrative peut êtresaisie. Id.271. Théorie du contentieux administratif. — Divisions 502272. Du contentieux administratif par rapport à l’administration active. 364
273. Du contentieux administratif par rapport à l’autorité judiciaire. . 570274. Du contentieux administratif par rapport à l’autorité gouvernementale376275. Résumé de cette théorie 380276. Théorie de l’interprétation des actes administratifs par la voie contentieuse.
— Divisions. 381277. Cas dans lesquels l’autorité judiciaire doit surseoir à statuer sur lesens et la portée des actes administratifs 382278. Conditions dans lesquelles il est procédé à l’interprétation dosactes administratifs par la voie contentieuse 387279. De l’interprétation des actes de gouvernement 390280. Théorie des recours pour excès de pouvoirs. — Fondement et caractèregénéral de ce recours 391281. Empiétement sur les pouvoirs d’une autre autorité 394282. Violation des formes substantielles établies dans l’intérêt public etdans l’intérêt des citoyens 396283. Usage des pouvoirs accordés par le législateur dans un but différent
de celui que le législateur avait en vue 398284. Des limites du recours pour excès do pouvoirs. 401285. Des recours pour excès de pouvoirs contre les actes do gouvernement405286. Ordre à suivre pour l’étude des diverses juridictions administratives400Chapitre II. — DES CONSEILS DE PRÉFECTURE 408§ 1er. —Organisation et attributions des conseils de préfecture Id.287. Notions historiques Id.288. Organisation de ces conseils 411289. Leurs attributions. — Division du sujet 415290. Attributions en matière de contributions directes 410291. — en matière de taxes assimilées aux contributions directes
pour le recouvrement 421292. Attributions en matière de contributions indirectes 420295. — en matière de marchés de travaux publics et de dommages
résultant de l’exécution de ces travaux 427294. Attributions en matière de domaine national 433295. . — en matière d’administration des communes et des établissements
publics 435296. Attributions en matière d’élections 436297. — en diverses matières Id.298. — relatives aux difficultés en matière de grande voirieet à la répression de diverses contraventions 438299. Attributions en matière de comptabilité publique 440300. Compétence territoriale des conseils de préfecture.— Exceptionsà cette règle. 441§ 2.— Procédure à suivre devant les conseils de préfecture Id.301. Sources des règles relatives à cette procédure. — Division . . . 442302. Caractères propres de la procédure devant les juridictions administratives443303. Introduction de l’affaire 444304. Instruction de l’affaire 445305. Modes de vérification des faits contestés 446306. Introduction et instruction des affaires en matière de contributionsdirectes 448307. Introduction et instruction en matière d’élections 449308. — — en matière répressive. ……. Id.309. Préparatifs de l’audience publique 450310. Audience publique 451511. Récusation ld.512. Jugement. — Éléments essentiels de la décision du conseil de préfecture453313. Différentes espèces de décisions 454514. Expédition et exécution des décisions 455315. Recours contre les décisions du conseil de préfecture Id.316. Renseignements statistiques 456Chapitre III. — DES AGENTS DE L’ADMINISTRATION CONSIDÉRÉS COMME JUGES. . . 458317. Controverse qui s’est élevée sur la question de savoir dans quel casles agents de l’administration font des actes de juridiction. . . Id.318. Motifs qui ont fait confondre des actes de commandement ou degestion susceptibles de recours devant le Conseil d’État, avec desactes de juridiction . 466319. Conséquences pratiques du système qui vient d’être exposé. . . . 468320. Des maires considérés comme juges en matière de contentieux administratif471521. Des sous-préfets Id.322. Des préfets 472323. Des ministres 473324. Règles de procédure établies par le décret du 2 novembre 1804. . 474Chapitre IV. — JURIDICTIONS SPÉCIALES . 477§ ler. — Juridictions diverses pour l’instruction publique, le recrutementde l’armée, la garde nationale, la police sanitaire, les monnaies Id.325. Division du chapitre. . . . Id.326. Juridictions spéciales pour l’instruction pnblique Id.327. Juridictions pour le recrutement de l’armée de terre 478328. Juridictions pour le recrutement de l’armée de mer Id.329. Juridictions pour le recrutement de la garde nationale sédentaire . 479330. Juridictions pour la police sanitaire Id.331. Juridiction pour les monnaies Id.332. Commissions instituées pour l’exécution de diverses lois spéciales, Id.TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES. 677§ 2.— Commissions spéciales pour régler les indemnités de plus-value. . 480333. Dans quel cas sont instituées ces commissions Id.334. Leur organisation 481335. Leurs attributions 482336. Mode de procéder de ces commissions 483337. Recours contre leurs actes Id.§ 5. — Cour des comptes Id.338. Distinction entre les ordonnateurs et les comptables 484339. Notions historiques sur la Cour des comptes 485340. Organisation de celte cour 486341. Ses attributions. — Division 487342. Attributions à l’égard des comptables en deniers Id.343. Mode de procéder et recours 489344. Attributions à l’égard des comptables en matières 490345. Attributions à l’égard des ordonnateurs 492Chapitre V. — CONSEIL D’ÉTAT 495§ 1er — Organisation et attributions du Conseil d’État considéré commejuridiction administrative ' Id.346. Notions historiques Id.347. Organisation actuelle 500548. Valeur des délibérations du Conseil d’État en matière contentieuse. 501349. Attributions du Conseil d’État considéré comme juridiction administrative.— Division 503350. Fonctions de juge en premier et dernier ressort 504351. — de juge d’appel 506352. — de Cour de cassation. — Du jugement des recours pour
incompétence, violation des formes et de la loi, et pour excès de
pouvoirs Id.353. Des règlements déjuges . 507354. Des recours formés par les ministres dans l’intérêt de la loi. . . Id.§ 2. — Procédure suivie devant le Conseil d’Etat 509355. Sources des règles de la matière. —Division Id.356. Introduction des affaires. — Nécessité du ministère d’avocat. —Exceptions à celte règle 510357. Des éléments essentiels du recours et des pièces qui doivent yêtre jointes 512358. Du droit de timbre et d’enregistrement. — Exemptions Id.359. Du délai dans lequel doit être formé le pourvoi. — Manière de calculerle délai 513360. De la notification des décisions qui est le point de départ du délai. 515361. Du sursis à l’exécution de la décision attaquée 517302. Instruction de l’affaire.—Mise en cause de l’adversaire Id.363. Des moyens d’instruction dont le Conseil d’État dispose 519364. Du pourvoi incident Id.365. De l’intervention 520366. Préparation de la décision. — Délibération de la section. — Audience
publique du conseil Id.367. Rédaction, signature et lecture de la décision 523368. Des dépens et de la condamnation de l’État aux dépens ld.369. Exécution des décisions 525370. Recours Id.371 Statistique des travaux du Conseil d’État au contentieux. . . 526678 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES.
LIVRE IV
ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS, SPÉCIALE A L’ALGÉRIE
ET AUX COLONIESChapitre Ier. — DES POUVOIRS PUBLICS INSTITUÉS EN ALGÉRIE 535372. Sources de la législation relative à l’Algérie ld.373. Administration centrale. — Agents. — Conseils 534374. Administration locale. 535375. Conseils chargés de la gestion des intérêts locaux 536376. Autorité judiciaire. Id.377. Juridiction administrative 537Chapitre II. — DES POUVOIRS PUBLICS INSTITUÉS AUX COLONIES . 538378. Source de la législation relative aux colonies Id.379. Administration centrale. — Agents. — Conseils Id.380. Conseils chargés de la gestion des intérêts locaux 539581. Autorité judiciaire Id.382. Juridiction administrative Id.
LIVRE V
DES MOYENS D’ASSURER L’INDÉPENDANCE DE L’AUTORITÉ ADMINISTRATIVE
A L’ÉGARD DE L’AUTORITÉ JUDICIAIREChapitre ler. — DES CONFLITS D’ATTRIBUTIONS 541,§ ler. — Du Conflit positif Id.383. Des différentes espèces de conflits. Id.384. Du conflit positif d’attributions. — Sources de la législation. . . . 543385. Division du sujet 544386. Objet du conflit positif ….. Id.387. Matières dans lesquelles il peut être élevé 545388. Juridictions devant lesquelles il peut être élevé 548389. Moment où il peut l’être. 549390. Autorité qui élève le conflit 550391. Dans quelles formes et dans quel délai il est élevé. …… 551392. Autorité qui le juge 554393. Instruction spéciale qui précède le jugement du conflit.. ….. 555594. Jugement du conflit. 550595. Effets des décisions rendues sur conflit 557396. Règles spéciales à l’Algérie et aux colonies.. . . Id.TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES. 679§ 2. — Du conflit négatif. 558397. Comment il se constitue Id.398. Par quelle autorité il est jugé 559399. Règles de procédure Id.400. Décision 560401. Recours ouverts contre la décision Id.402. Règles à suivre pour l’Algérie et les colonies Id.Chapitre II, — DE L’AUTORISATION DES POURSUITES DIRIGÉES CONTRE LES AGENTSDU GOUVERNEMENT 562403. Origine et raisons de cette règle Id.404. Agents auxquels elle s’applique 505405. Quels sont les faits qui ne peuvent donner lieu à poursuite sans uneautorisation ; 568406. Autorité qui prononce 570407. Mode de procéder. Id.408. Diverses espèces de décisions 571409. Renseignements statistiques 572
LIVRE VI
ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES PRÉPOSÉES
A LA DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS410. Notions générales. — Division du sujet 575TITRE PREMIER
Du service des ponts et chausséesChapitre Ier. — NOTIONS HISTORIQUES 577§ 1er. — Histoire de l’administration chargée de diriger le service desponts et chaussées …. ld.411. Utilité et sources de ces notions historiques Id.412. Pouvoirs confiés à partir de 1508 aux trésoriers de France pour lasurveillance et l’entretien des voies publiques 579413. Création de l’office de grand voyer en faveur de Sully. — Influencede ce ministre sur le service des ponts et chaussées. — Créationdu budget de ce service 582414. Vicissitudes du service de Sully à Colbert 583415. Centralisation du service des ponts et chaussées sous la direction deColbert …….. 585416. Organisation du service depuis Colbert jusqu’à 1789 589417. Changements qui s’y sont produits depuis 1789 594418. Dépenses faites pour les travaux des ponts et chaussées depuis 1802 599680 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES,§ 2. — Histoire du corpsdes ingénieurs des ponts et chaussées 600419. Des ingénieurs antérieurement à la création du corps des ponts etchaussées 601420. Création du corps des ponts et chaussées et institution de l’école.. 602421. Réorganisation opérée en 1750 604422. Institution de l’assemblée des ponts et chaussées 607425. Ingénieurs qui ont marqué depuis Colbert jusqu’à 1789 608424. Maintien et réorganisation du corps des ponts et chaussées par l’Assembléeconstituante de 1789 611425. Organisation établie par le décret du 7 fructidor an XII, et modificationspostérieures. - 613426. Accroissement des attributions des ingénieurs depuis le commencement
du dix-neuvième siècle. — Énumération des services quileur sont confiés. 610427. Critiques dirigées contre le corps des ingénieurs. — Extension desa renommée 620Chapitre II. — ORGANISATION ACTUELLE DE L’ADMINISTRATION ET DU CORPS DESINGÉNIEURS DES PONTS ET CHAUSSÉES 625§ 1er. — Organisation de l’administration des ponts et chaussées Id.428. Objets compris dans le service des ponts et chaussées Id.429. Attributions de l’Empereur. 626430. Attributions du ministre des travaux publics Id.431. Attributions du Conseil d’État. 627432. Organisation et attributions du conseil général des ponts et chaussées 628
433. Organisation et attributions de la commission mixte des travaux publics 631
434. Comité consultatif des chemins de fer 632435. Commissions diverses 633436. Bureaux du ministère Id.437. Attributions du préfet, et du sous-préfet Id.§2. —Organisation actuelle des ingénieurs des ponts et chaussées.. . . 634458. Division 635439. Organisation du personnel. — Des différents services Id.. 440. Des grades 637441. Des cadres Id.442. Règles relatives aux nominations et à l’avancement ,. 638443. Positions diverses. — Du congé illimité. — De l’autorisation accordéeaux ingénieurs en activité de service d’entreprendre des travauxpour les communes et les associations syndicales.. .- 639444. Mesures disciplinaires 641445. Traitements et frais de bureau et de tournées.— Indemnités et honorairesde diverses sortes. . Id.446. Pensions de retraite 643447. Des conducteurs des ponts et chaussées 647448. Des agents inférieurs des ponts et chaussées 649449. Des officiers et maîtres de port 651450. Fonctions des ingénieurs’.— Leur caractère général Id.451. Fonctions de gestion 652452. Fonctions de police 653453. Fonctions des conducteurs et autres agents 654454. Mode de procéder. Tenue des bureaux 655TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES, 681TITRE IINotions sommaires sur les autres services chargés de l’exécution
de travaux publics455. Travaux exécutés pour les services de l’agriculture et du commerce 658456. — les palais impériaux 659457. — les bâtiments civils Id.458. — les bâtiments du culte à la charge de l’État. Id.459. — les constructions militaires de l’armée de terre 660460. — les constructions de la marine militaire.. Id.461. — les constructions exécutées sous la directiondu ministre de l’intérieur 661462. — certains bâtiments affectés au service de l’instructionpublique Id.463. — certains bâtiments affectés au service du ministèredes finances Id.464. — en Algérie et aux colonies Id.465. — le compte des départements Id.460. — le compte des communes et des fabriques oudes hospices 662467. — les associations syndicales. 663468. Rapports des ingénieurs avec les dofférentes autorités publiques. Id.
RECTIFICATIONSPage 108, ligné 11. Un décret, en date du 17 juillet 1869, a supprimé le ministère
d’État. Un autre décret, rendu à la même date, a créé un ministère
de l’agriculture et du commerce distinct du ministère des travaux
publics.Page 150, ligne 7. Au lieu de : auprès du ministre de l’agriculture, du commerce
et des travaux publics, lisez : du ministre dos travaux publics.Page 165, ligne 30. Au lieu de : pour prévenir, lisez : pour préserver.Page 166, ligne 19. Au lieu de : du ministre de l’agriculture, du commerce et des
travaux publics, lisez : du ministre de l’agriculture et du commerce.Page 171, ligne 8. Au lieu de ; du nom de la personne, lisez ; du nom, do la
personne.Page 294, ligne 19. Au lieu de : Des règles de la procédure, lisez : Sources des
règles de la procédure.Page 313, ligne 22. Au lieu de : (article 471, C. pr.) , lisez : (art 471. C. pénal).Page 320, ligne 6. Au lieu de : 255, lisez : 252.Page 325, ligne 20. Même correction.Page 326, ligne 18. Après : la chambre, ajoutez : des requêtes.Page 365, ligne 22. A la fin de la ligne, ajoutez : 2, numéro du renvoi.Page 369, ligne 29. Au lieu de : 18 décembre 1868, lisez : 1862.Page 440, ligne 14. Rétablir au commencement de la ligne : 299.Page 492, dernière ligne. Au lieu de : des comptables, lisez : des ordonnateurs.Page 595, ligne 25. Au lieu de : C’est l’état de choses actuel, lisez : mais un décret
du 17 juillet 1869 vient de reconstituer le ministère des travaux
publics tel qu’il avait été organisé depuis 1839 jusqu’à 1833.Page 624, ligne 7. Au lieu de : du minisire de l’agriculture, du commerce et de
travaux publics, lisez : du ministre des travaux publics.Page 624, ligne 21. Même correction.Page 625, ligne 21 Même correction.PARIS. — IMP. SIMON RAÇON ET COMP. RUE D’ERFURTH,