「日本軍の馬は家畜ではなく野獣である」と評したのは日本の馬のどのような性質を持ってのことか?
自動車が本格的に普及するまでの軍隊では騎兵、大砲曳馬、輜重車曳馬と馬は重要な戦力だったが、日清戦争、義和団の乱、日露戦争と日本軍が大陸に進出するたびに、日本馬の体格の貧弱さと気質の荒さが露呈した。諸外国の軍人からは「日本軍は馬のようなものに乗っている」「日本軍の馬は家畜ではなく野獣である」などと馬鹿にされ、日本軍自身も日本馬の質の低さに頭を抱えた。特に日本にとっての大戦である日露戦争で、日本の馬の劣悪さは国運さえ揺るがしかねないものと認識された。

日露戦争中の1904年(明治37年)4月、明治天皇は諸官に馬匹の改良を命じた。すぐさま馬政を統括する馬政局の設置計画が進み、馬政の諸計画がなされ、1906年(明治39年)6月には馬政局は設置され馬政30年計画が推し進められた。その過程で競馬が注目される。

良質な洋種馬と繁殖牝馬を輸入し良馬を量産する動機付けには、軍馬の需要だけでは足りなかったのである。良い馬を量産するには馬産農家の意欲が必要、馬産農家に意欲を出させるには良馬の価格を上げ馬産で儲かることが必要、良馬の価格を上げるには高く買う者が必要、良馬を高く買える者を作るのは馬券発売を伴い利益が望める競馬が最適という論理である。実際に当時の馬産地青森・岩手・宮城での馬の平均価格は池上競馬以前の1905年(明治38年)には1頭が35〜42円だったのに対し、馬券黙許時代の最盛期の明治41年には60〜78円に上昇し、馬券再禁止後の補助金競馬時代の1909年(明治42年)には39〜70円になっている。

農商務省、陸軍、宮内省を中心に馬券発売許可への意識が醸成されていく。1905年(明治38年)秋には馬券黙許の方針は内定していたと言われている。その背景には横浜競馬場ですでに馬券が「黙許」されていた前例も影響している。