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user: 3. 对我国行政诉讼起诉与受理问题的建议 3.1. 改善行政诉讼法，要扫除“民告官”的障碍 加强与政府法制部门和行政执法机关的联系，探索建立行政审判和行政应诉联络工作机制，及时沟通、协调行政机关负责人出庭建议书的发送和庭审时间的确定等具体事宜，稳步推进行政机关出庭应诉工作。这几年，全国人大常委会对行政诉讼法进行大幅度修订，目的在于在破除存在已久的“民告官”障碍，加强法院对“明显不当”行政行为的撤销权、强化审判监督等，推动中国社会民主程度。其次，基层法院受制于地方，导致行政诉讼畸高的上诉率、申诉率、上访率。2011年，全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85%，是刑事案件的6倍，民事案件的2.4倍；行政案件申诉率也高达8.5%，是刑事的6倍和民事的6.3倍。前述最高法的法官也坦率地说“县法院审不了县政府”成为普遍现象。还有一个问题是，法院不敢、不愿直接判政府败诉，因而积极动员公民一方将案子作撤诉处理，以规避判决，主要是为了规避做出政府败诉的判决。 报告指出，2015年一审行政案件经实体审查后，行政机关败诉案件1803件，比2014年增加60%；实体败诉率为30.21%，比2014年降低3.84% [ 3 ] 。 3.2. 为所有出庭者提供便利 按照有关规定，为行政机关负责人、工作人、政府法律顾问和公职律师依法履行出庭应诉职责提供必要的保障和相应的便利。 Table 1 Administrative case table for nearly two years in Beijing Cit 年份 2014年 2013年 总行政案 21478件 10435件 以中央国家行政机关为被告 10407件 2879件 以市行政机关为被告 5242件 4042件 政府信息公开案件 1032件 861件 行政机关败诉率 17.43% 12.1% 表1. 北京市近两年的行政收案表 3.3. 努力提高庭审效率 正确理解行政行为合法性审查原则，行政复议机关和作出原行政行为的行政机关为共同被告的，可以根据具体情况确定由一个机关实施举证行为，确保庭审的针对性，提高庭审效率。 3.4. 坚持按行政诉讼法四个法定条件立案 现阶段，法院立案最少要审查六项内容：一是要对原告的资格进行审查，二是要对被告的资格进行审查，三是要对原告的诉讼请求及事实根据进行审查，四是要对受案范围和管辖进行审查，五是要对复议前置程序进行审查，六是要对诉讼时效进行审查。除审查上述六项内容外，还要对不作为的理由是否成立，被告是否适格，合法权益是否受到影响等进行审查。有的法官还捏造事实，找些根本不存在的理由不予立案，致使原告立案困难重重。我国《行政诉讼法》第四十一条对起诉条件作了明确规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(1) 原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2) 有明确的被告；(3) 有具体的诉讼请求和事实根据；(4) 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。也就是说，原告起诉只要具备以上4个条件，法院就应当依法立案，而不能不立案。笔者认为，法院只能按照《行政诉讼法》第四十一条规定的4个法定条件进行立案审查，而不能审查其它，更不能捏造事实，以莫须有的理由借故不予立案。 3.5. 制定证据关联性认定法则使案件事实清楚 证据的关联性是指证据对本案事实具有一定的证明价值，与双方所争议的事实具有某种联系。《行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条第一款规定：“法庭在质证过程中，对与案件没有关联的证据材料，应当排除并说明理由。”证据是证明案件重要事实的材料，排除了证据就排除了对原告有利的事实，否定了行政机关的违法事实。什么样的证据才与本案有关联，笔者认为，只要原告提供的证据与案件事实之间有某种联系，能起到证明作用的证据材料，就具有证据的关联性，法院就应当依法认定。这种联系可以是直接联系，也可以是间接联系，或是与案件事实发生的原因、后果有联系。它包括能够证明被诉具体行政行为合法的证据材料，也包括能够证明被诉具体行政行为违法的证据材料。根据《行政诉讼证据若干问题的规定》第六条第一款规定：“原告提供的证据不成立的，不免除被告对具体行政行为合法性的举证责任”。据此规定，即使原告提供的证据不具有关联性，也应当由被告依法承担举证责任；被告举证不能的，法院应当依法认定原告提供的证据与本案有关联性，而不能排除。为便于操作，最高人民法院应当制定证据关联性的详细认定法则，做到有关联认定有据，无关联排除有据，以确保案件事实认定清楚。 3.6. 明确设立行政附带民事诉讼，切实实行行政补偿与行政赔偿制度 《行政诉讼法》并没有规定行政附带民事诉讼制度，行政诉讼能否附带民事诉讼，在我国一直存有争议。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这规定看起来包含着对行政附带民事诉讼制度的认可，但是适用范围却有严格限制，仅限于行政裁决。从我国行政诉讼实践来看，除了行政裁决这类涉及平等主体之间民事争议的行政行为外，还有大比例的被诉行政行为也都涉及到双方甚至多方的民事权益之争。司法实践中总是出现的原告与第三人之间民事争议的被诉行政行为被撤销或部分撤销，原告胜诉，而原告与第三人之间的民事争议仍无从解决，即所谓的“官了而民不了”，导致当事人的合法权益根本就得不到保护。东北大学副教授姚天冲老师在他的《国家赔偿法律制度专论》书中说过：行政赔偿是国家与遭受侵害的公民，法人或其他组织之间的法律关系，是国家向公民承担法律责任，是对公民的救济和对国家的违法行为的否定和谴责 [ 4 ] ；所以，只要符合行政诉讼和民事诉讼的起诉条件，法院就应当受理“附带诉讼”，不应当限制当事人选择诉讼的权利。同时应当明确设立行政附带民事诉讼审判原则制度，对其适用范围、条件、审判方式作出具体规定。此外要更加明确确定行政赔偿的主题，要区分好行政赔偿与补偿。 3.7. 案件裁判由审判委员会成员投票决定 “法院独立行使审判权”是我国宪法以及诉讼法中明文规定的原则。但是，由于我国政治、司法、法官、审判制度的现有特点，司法独立在很大程度上无法实现。某些党政机关、个别权力机关对法院审判工作横加干涉、施加压力，法院内部的院长、庭长、审判委员会的意见，也支配着合议庭对行政案件的判决。司法救济是保障社会公平与正义的最后一道防线，当事人的诉讼权利只有在司法公正(程序公正和实体公正)的前提下才能实现。行政干预迫使法院顺从行政意见，长此以往，行政机关连同法院在人民心目中的威信将会丧失殆尽。法官有自由裁量权，但总不能“自由”到无法无天的地步，应对“自由”进行监督、控制。为实现司法公正，在现有法律制度下，对行政诉讼案件的裁判不能再由“三人合议庭”决定，应有院审判委员会全体成员投票决定。投票采取无记名的方式进行，对诉讼请求逐项进行选择，根据“同意”、“反对”票的数量，作出裁判，以防止和矫正法官滥用自由裁量权的行为。 3.8. 裁判文书要释法说理有信服力 《法院诉讼文书样式(试行)》的出台标志着司法裁判文书的改革正在进行，法院应当由此严肃认真地制作裁判书。但现阶段我国法院判决的内容过于简单粗糙，虽然有要件事实的叙述和法律根据的援引，但大多缺乏充分的研析、论证、推理以及作为决定根据的命题讨论，即没有真正的判决理由。因此，应当对裁判书的写作进行改革，做到释法、说理。适用法律的前提是解释法律。解释法律的体现就是在裁判书中对判决理由的详尽说明。因此，在裁判文书中，法院应把“有什么性质的证据，证据证明了什么样的事实”、“有什么样的事实，是如何认定该事实的”、“根据哪条法律规则采信、不采信该证据”、“依据哪条法律、法规认定或否定该事实”、“为什么要如此采信证据、认定事实”、“裁判结论是什么”、“为什么要如此裁判”等这些主要问题，以及在庭审中辩论的主要问题都要一一阐释明白，做到详尽、具体、准确而具有信服力。