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user: 1. 国际预算绩效管理的做法和经验 绩效预算理念发展到现在已有100多年的历史，上世纪80年代，美国、英国等发达国家在“新公共管理”运动的推动下开始进行绩效预算改革，迄今也已将近40年。我国目前实行的是预算绩效管理制度，与绩效预算管理相比，还有一定差距。而由预算绩效向绩效预算过渡，还需要从国内外绩效预算的对比中发现共性与不同，以探寻制约中国绩效预算发展的各种因素 [ 1 ]。本节主要梳理美国、英国、意大利、韩国等国家的绩效预算改革特点，并从中得出启示。 1.1. 美国的绩效预算 美国应该是实行绩效预算最早且迄今最成功的国家。它的绩效预算管理系统有几个关键组成，分别是《政府绩效和结果法案》(GPRA)、绩效改进计划(PII)和项目评估评级工具(PART)。 1993年，美国政府颁布了《政府绩效和成果法案》(GPRA)，首次要求各联邦机构制定战略计划，衡量和报告绩效。根据这项法律，联邦机构必须就其任务说明、长期战略目标和为取得成果而将采用的战略，与利益攸关方及美国国会进行协商。各机构还必须制定年度绩效计划，说明它们如何实现年度目标，并在年底报告其实际绩效 [ 2 ]。 2001年，布什政府宣布《总统管理议程》(PMA)，该议程有一项重要内容，即绩效改进计划(PII)，其目的是确保联邦资金产生最大效益。各机构同美国管理和预算办公室(OMB)合作确定哪些绩效方案有效，哪些方案不足，以及在所有情况下可以采取哪些措施来提高绩效。绩效改进计划包括4个方面：一是使用PART (项目评估等级工具)评估方案；二是发布记分卡，使评分机构对PART的建议负责；三是在网站ExpectMore上公布结果；四是实施机构间方案改进。 PART将绩效方案按类别分为7大类，每一类包括4个方面共25个基本问题以及针对方案类型的附加问题，主要衡量一个方案的设计和目的是否清晰和合理、该机构是否为其方案制定了有效的年度和长期目标、评价财务监督和方案改进工作、考察方案能否准确一致地报告。对这些问题的回答为每个方面产生一个数字分数(从0到100)，然后再将这些分数转换为定性评分，编制记分卡。 记分卡是确保各机构管理其方案执行情况的有效问责工具。首先，制定出一套成功实施绩效改进计划的标准，然后每个季度给各机构进行2次打分。做关于各机构进展情况的记分卡报告每季度在政府网页上公布。 2006年，美国推出了一个名为ExpectMore的网站，向公众提供哪些项目有效，哪些项目无效，以及所有项目每年的进展情况。该网站包含已评估的所有项目的部分摘要，提供公民需要的所有信息，以评估绩效。每项评估都简要说明方案的目的、总体评级、一些绩效要点以及今后将采取的改进措施。此外，还定期更新改进行动的状态，以满足公众对绩效和结果信息的需求。 值得注意的是，各部门之间的职责并不是完全割裂的，有时在某一政策或项目上会存在交叉。在这种情况下，没有一个部门能够独立衡量这一政策或项目的影响和绩效，从而容易导致绩效管理的重复或缺位。为此，美国设立了跨部门优先绩效目标(CAP)，目的在于克服部门的分散性，保证政策目标的顺利实现。美国管理和预算办公室(OMB)最新公布的总统管理规划中，详细介绍了特朗普政府的14项跨部门优先绩效目标，如“实现IT的现代化，以提高生产力和安全性”“将数据作为战略资产”“推动21世纪人力资源的发展”“改善联邦政府服务的客户体验度”等 [ 3 ]。 由于美国绩效预算管理起步很早，无论人们的绩效理念还是实践中的方法和工具都相对成熟。确立了《政府绩效和成果法案》，为联邦政府绩效管理奠定了坚实的基础；实施了“绩效改进计划”，设定优先目标，确保绩效方案的合理性和绩效目标的顺利实现；建立了信息公开网站，绩效预算管理信息透明，接受公众监督。但在最近的研究中，很多学者对绩效预算能否继续进行下去持怀疑态度，主要原因是尽管花费了很大的努力，绩效方案的有效性或相对效率仍然很难进行准确评估，为获取绩效信息投入巨大，可绩效信息并没能很好地用于决策，绩效评估结果和最终拨款之间的联系非常有限，造成绩效评价流于形式。 1.2. 英国的绩效预算 作为欧洲绩效预算改革的先行者，英国于20世纪80年代开始进行绩效预算改革，形成了以公共服务协议(PSA)、支出审查(SR)为主要特征的绩效预算管理体系。 1997年上台时，布莱尔政府试图彻底改变英国公共服务的规划和提供方式，主要举措是通过签订公共服务协议(PSA)，为政府各部制定明确的目标和可衡量的国家目标体系。预算通过后，各部门都要签订一套公共服务协议(PSAs)，旨在表明整个政府活动范围内的优先事项。这些目标以大约600个具体目标的形式表示，其中许多目标以可衡量的形式表示，预期将在指定的时限内实现 [ 4 ]。 PSAs系统有3个广泛作用：确定优先事项、衡量成就和向各部委提供奖励(James， 2004)。在这方面，它有助于预算进程，要求各部门对其计划进行严格审查，并在接受明确目标的前提下获得资金。 另外，1995年，英国政府开始在预算和会计领域全面实行权责发生制，这为提供更加完整的财务信息，从而更加准确的反应政府资源的耗费情况提供了重要支撑。 从英国的绩效预算改革经验来看，通过签订公共服务协议(PSAs)确定优先事项，将绩效目标和指标制定的主导权交给各部门，通过支出审查(SR)对协议履行绩效进行监督和检查，根据绩效结果确定资金分配，同时又根据绩效信息进行奖惩，环环相扣，体系较为完备。 1.3. 韩国的绩效预算 20世纪90年代末亚洲金融危机后，韩国公共债务急剧增加，部分原因是公共支出快速增长以加强社会安全网，以此缓和因经济结构调整而导致收入差距的不断扩大，同时，人口老龄化加快给公共财政带来了额外压力，从而推动韩国政府进行了“四大财政改革”，分别是：1) 建立中期支出框架(MTEF)；2) 实行自上而下的预算编制；3) 建立绩效管理体系；4) 建设数字预算信息系统 [ 5 ]。韩国分3个阶段实行绩效预算制：第一个阶段被称为预算计划的“绩效目标管理”(PGM)，在2000~2002年进行试点，以美国GPRA模式为基础，要求参与该项目的22个部委和机构的部门制定年度绩效计划。第二阶段从2003年开始，选择了2个部委和机构，要求它们将年度绩效计划连同年度预算要求一并提交给规划和预算部。2005年，扩大到26个部委和机构。第三阶段是2005年提出的“预算方案自我评估”(SABP)。该系统是基于美国的PART，根据战略预算方案，2005年审查了555个方案(约占所有政府方案的三分之一)，这一速度将使规划和预算部能够在三年周期内审查每一个主要预算方案。2006年又启动了对预算计划的深入评估(IEBP)，通过外部专家和科学的分析方法检查政府支出计划的绩效，并将结果纳入预算流程，以提高计划绩效 [ 1 ]。 同其他国家渐进式改革相比，韩国“爆炸式”改革颇有孤注一掷的意味。“四大改革”囊括了所以最佳实践方式，若成功便将彻底重组韩国的预算体系。韩国绩效预算体系系统的三大支撑：绩效目标管理(PGM)、预算方案自我评估(SABP)以及预算方案深入评价(IEBP)极大地促进了绩效信息的收集和利用。但同时也存在一些问题：一是数据获取的技术性障碍阻碍了各机构提供有用的信息，同时存在一些博弈、目标扭曲和误导性信息。例如，各部委和机构选择绩效指标并不是因为它们是好指标，而是因为它们提高了获得良好评级的几率。二是激励制度方面，各部和机构在战略上采取行动保护重要方案。例如，他们倾向于对不太重要的节目给予较低的评分，对他们认为重要的项目给予较高的评分。三是存在太多零碎的评价体系，每个系统由不同的机构运作，各职能部委和机构都在抱怨这些机构造成的多余行政负担。 1.4. 意大利的绩效预算 自20世纪80年代末以来，意大利政府一直受到财政和预算压力、政治丑闻以及公民对其政府缺乏信任的影响。因此，意大利中央政府开始走向重大改革的道路(Cepiku等，2017) [ 6 ]。 2009年，意大利通过15/2009号法令和150/2009号决议，在中央政府内部引入正式的绩效管理系统，明确定义了在适当的“绩效周期”的每个步骤中应采取的行动，包括：1) 定义和分配目标，并为每个目标设定目标和指标；2) 将目标与资源分配联系起来；3) 监测年度目标的执行情况，以采取任何必要的纠正措施；4) 衡量和评估个人和组织的绩效；5) 使用奖励来衡量功绩；6) 向所有内部和外部利益相关者报告结果。绩效周期要根据预算周期来制定。新法还规定了两个关键文件：“绩效计划”和“绩效报告”。绩效计划是一个三年计划文件，由各部在每年年初制定和发布，以根据部长制定的政策确定每个目标的绩效指标和战略运营目标。绩效报告是在年度末制定的年度文件，并在基准年后的次年6月之前发布。绩效报告以报告文件的形式最终使绩效周期形成闭环，与绩效计划中最初建立的结果相比，各政府部门对实现的结果负责。 意大利的绩效预算特点是绩效周期与预算周期相结合，从设立目标到向利益相关者报告目标完成情况，形成闭合回路，中间有绩效执行监控，有绩效和预算分配关联，有个人和组织的激励机制，有中期计划等等，几乎具备所有必要条件，堪称教科书式的绩效预算模式。但越是完美的设计，越容易在执行过程中面临困难和挑战。第一，改革以中央集权的方式进行，要求国家为中央政府所有部门制定指导方针。这意味着，国家制定的指标在很大程度上难以兼顾每个部门的具体需要。第二，在绩效计划的定义和预算综合说明中，绩效信息大多面向未来，而对过去信息的利用仍然有限。因此，利用有关结果的信息来影响未来的决策容易失于片面。第三，大多数指标都具有固有的官僚性质，这些指标几乎总是完全实现的，只有较不具挑战性的任务才有可能纳入这些指标。此外，国家审计委员会和审计法院都认识到在实际操作中存在重复下发文件和职责混乱的问题，指出预期的管理改革有可能受官僚主义影响，从而给政府造成额外负担。政府面临的紧张的财政状况和持续的政治变革(Rebora等，2017)对制定连贯一致的政策提出了挑战。这种不稳定的环境不允许在一段时间内取得的成果之间进行比较，并加剧了政治家短期观点的负面影响。 1.5. 俄罗斯的绩效预算 在绩效预算正式属性的相关国际评级中，俄罗斯可能名列前茅。近年来，在能源价格不稳定和国际制裁导致经济停滞和预算收入减少的情况下，实施绩效预算对俄罗斯变得尤为重要 [ 7 ]。 俄罗斯政府早期颁布的《俄罗斯经济社会发展国家规划和纲要》要求国家权力机关依照经济状况制定长期、中期和短期规划。这为俄罗斯绩效预算改革奠定了坚实的法律基础 [ 8 ]。 俄罗斯在预算编制过程中最早使用的绩效管理工具之一是2004年开始的“关于各部委和机构的成果和主要活动报告”(RRMAs)。RRMAs包含对各部委和机构(预算规划实体)目标、任务、绩效指标的描述，还有他们的支出义务和收入计划。预算在目标、任务和项目中分配，同时建立绩效指标。所有的RRMAs必须描绘出如何实现国家发展战略目标的全面图景。RRMAs的理念要求将预算周期扩大到3年，俄罗斯在2008~2010年期间通过了第一个3年预算。同时，RRMAs理念还要求，预算必须考虑到公共政策的目标，预算分配必须与执行情况挂钩。 2012年，“公民预算”系统开始运行。该网站会回答以下问题:哪项支出优先进行，为什么？谁来决定优先支出项目补贴的份额，怎样决定？预算中社会支出比例是多少？公民交多少税？为了减少预算对石油和天然气收入的依赖，我们正在做些什么？等等。除了有关关键预算参数的一般信息外，一些门户网站还支持民意调查，并为公民提供参与与预算相关问题讨论的机会。 在过去10年间，俄罗斯联邦实施了相当多的绩效预算编制工具，范围从表象预算到直接预算。当所有这些机制都由权力的行政部门提供时，其结果可能远远达不到人们的期望。容易出现“官僚主义最大化”效应的部门和机构，只关注自己的利益，而这与公共利益相去甚远。因此，仅适用绩效预算机制是不够的；还要求公民和议会在知情的情况下积极参与预算编制过程。这可以通过减少政府和公众在审查预算、国家项目和项目时的信息不对称来实现。这个问题关系到俄罗斯各级政府。否则，绩效预算工具将无法创造最大可能的社会和经济效益。