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user: 2. 国内外环境规划差异的评述 (1) 美国 美国是一个法制十分健全的国家，早已形成了完善的环境保护法律制度，法律地位突出，公民尊法、守法意识强，规划实施有保障。国民上下高度重视相关法律法规，环境保护都在法律框架下执行，法律条文多且密集，法律网覆盖全面，触犯法律后果严重 [ 2 ] 。 美国区域规划，尤其是总体规划，普遍得到环境基本法和行政法的支持。如《国家环境政策法》是美国环境领域的基本法，联邦政府所有机构都负有环保责任，任何决策、行动不得违背环境政策，否则即违法。而且不少环境保护目标、要求、措施乃至环境保护规划编制本身就是法律法规条文要求确定的。不少环境规划本身就是法律法规，明确规定了阶段环境保护目标、措施、任务和资金，提高了环境保护规划的执行力。这些规划的法制化提高了环境规划的约束性。《国家环境政策法》规定国家设立美国国家环保局(EPA)管理环境事务，有明确独立的执法权：①环境法立法和执法权，②使用联邦环境预算的权利。《政府绩效法》规定，在制定规划过程中，编制机构需要和国会协商，并且向受到规划潜在影响的群体以及对战略规划感兴趣的群体征求意见，公众参与保证规划编制更加顾及群众利益，更有效 [ 1 ] 。 美国规划体系具有自下而上的衔接特点。以要素规划为主导，是要素规划推动总体规划，并对总体规划的编制产生显著影响。要素规划种类繁多，针对性很强，比如针对一块被污染土地的修复、道路调整、用地改变或搬迁等等，都在严格的法律管制下，保障国家生态环境健康。各级政府每年有专门拨款与专项资金支持环境保护与生态修复，相关地区之间多有相应的生态补偿协议。 规划内容涉及广泛。第一，采用模型预测的方法，预测经济增长、人口变化、城市规模变化对环境的影响，预测环境质量的动态变化。根据区域环境多目标，探讨环境污染控制费用，评估工程项目内容和资金，及各种污染控制措施方案，并筛选最优方案 [ 3 ] 。第二，重视研究能源与环境的关系，并以能源研究作为环境规划的研究基础 [ 4 ] 。第三，积极开展环境规划方法的研究，不断完善对人口-资源-环境模拟模型，提出全新的方法来应对模拟和预测的需要。此外，环境规划委员会在制定环境规划时，一定要有政府官员参加，同行进行评议，并设有公听会，公众可发表不同意见。第四，重视生态平衡发展问题，对环境政策、环境系统、环境价值进行分析，保护生态系统及自然资源不受破坏 [ 5 ] [ 6 ] 。 (2) 日本 日本环境厅在1977年制定出《日本环境保护长远规划》，其任务是：①确定与环境标准相适应的污染负荷量，即环境容量，明确达到环境标准必须采取的政策；②明确国家和地方政府应实行的措施，从环境保护的角度提出经济发展、产业结构、地区构成、交通体系的发展方向，特别强调环境与经济的协调发展 [ 7 ] ；③预测为达到环境目标需要的防治污染的费用及经济走势，确保有充足的资金用于污染的防治和自然环境的保护；④制定各项环保措施和综合性调整方案。 日本的环境政策特点：第一，以人为本，保护人体健康重于经济发展；第二，大力发展环保产业，防治重点突出；第三，重视直接的行政管理，环境治理贯穿社会发展的各个环境和全过程 [ 8 ] ；第四，发挥地方政府和公共团体的作用，有助于环保工作的深入，调动多方面的积极性。第五，“标准”作为基本的政策目标和政策手段。一个是环境标准，一个是排放要求，即环境质量和排放总量双约束 [ 9 ] 。第六，重视对自然生态环境保护，环境保护教育与科学研究并重。第七，资源十分有限，对生态环境价值、资源有效利用进行评估，对高消耗、高能耗、高排放的经济活动要进行严格的控制。 日本的环境管理十分精细，国家级别的环境基本计划，制定了10个重点领域的政策计划，规定了应尽可能采用定量目标和指标的管理办法 [ 10 ] 。日本环境省为保证环境基本计划的付诸实施，根据《环境基本法》设置了环境关怀方针、环境保护经费、环境基本计划调查、基本计划点检制度、环境管理系统、地域环境行政支援情报系统、环境影响、环境教育等一系列保障措施 [ 11 ] 。 (3) 欧洲 英国环境规划从60年代末开始考虑“烟气控制问题”“废弃土地问题”等 [ 5 ] ，提出五项具体指标：①降低大气污染程度；②减少水体污染；③最低限度的噪声污染；④废弃物的回收和处理；⑤废弃土地的恢复。 英国的环境规划特点：第一，环境规划是社会经济规划的一个有机组成部分，在新城镇规划中，也要包括环境规划的内容 [ 10 ] 。第二，鼓励公众参与环境管理是其重要的政策导向之一 [ 12 ] 。第三，关注生态、环境前沿问题：七大科学研究主题是气候系统、生物多样性、自然资源的可持续利用、自然灾害、环境污染和人类健康、地球系统科学、技术。规划发展五大实施目标是：知识、人才、研究设施与设备、合作、制定战略 [ 13 ] 。 荷兰的规划模式有以下特点：第一，总体规划和要素规划定位明确，角色有严格区分，总体规划主要站在战略高度引导国家环境工作的方向，要素规划是开展环境工作的具体实施计划。第二，在定量指标的选择和确定过程中，要素规划先于总体规划，强调可达性。第三，要素规划和总体规划的编制年限不严格对应，要素规划有独立的指标体系和灵活的编制实施时间。第四，不同部门在环境事务的衔接上，制定了各自的环境管理计划，保持与环境政策计划目标一致，至少不低于该目标。荷兰作为一个君主立宪国家，在环境规划纵向协调关系上表现出自上而下的方式。 荷兰政府在环境政策计划的执行上，提供政策和立法支持，比如：①与目标群谈判签订协议、盟约，具有法律效力；②实施监管，包括行动监控、环境监控；③公众参与，所有级别的环境规划都要公布，非政府组织在其中有举足轻重的作用 [ 1 ] 。 (4) 中国 中国是社会主义国家，党政一体、实行一元化领导。早年学习苏联体制，实行计划经济，社会发展、资源分配都是按照国家要求和计划进行。1978年改革开放以后，虽然由“计划经济”过渡到“市场经济”，但国家经济、社会整体发展依然由中央政府确定发展目标和发展方向，依然有强烈的国家计划特性。这一点与美国等西方国家不同。西方各国属于“小政府”，是自下而上的规划思路，由要素规划推动战略规划的编制，战略规划再进行宏观梳理，制定国家或州县的环境发展整体方针。 中国各级政府均属于“大政府”，职能多、权利大，中央政府高度把控全国经济、环境等整体走向和目标；各级地方政府对各地的经济、民生、环境等各负其责，层层落实中央或上级文件，由上级政府组织对下级政府的考核。当处于社会主义初级发展阶段时，人均GDP偏低，发展国家经济、提高人民生活水平始终是各级政府关心的头等大事。改革开放30年来对环境规划的内容、方法的研究不断，体系较为完备，一直强调经济发展中的污染排放不能超越当地环境底线，要协调环境与经济的关系。但实际上各级政府近二十年中是经济发展优先，环境保护滞后，口号很多，落实不够，环境类规划编制中存在科学性、严谨性不足的问题。政府不愿将自己的执政被严格地限制在法律的“笼子”里，环境法律法规不健全、不完备，执行不到位，没有约束力 [ 14 ] [ 15 ] ，导致污染排放总量大大超过环境容量。 近五年来生态文明建设热潮逐步兴起，环境规划与管理也被重视起来。政府希望通过全面、有效的环境规划，既能发展经济，也能保护、提升环境质量，这涉及水、气、土、声、生态、固废等多要素，横跨管理、政策、资金、措施等各方面。国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委2014年联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，旨在加强不同部门之间规划的衔接和融合，真正把规划做好，并能落实到位。 中国城市面积大、人口众多，经济、社会、环境问题众多，这不同于西方城市。鉴于中国的国情，城镇环境类规划在今后很长时间内不会被削弱，而只会被加强，环境法制也在不断健全和完备中。“大政府”具有集权、办事效率高的优势，在今后长期生态文明建设的大潮中，该类规划的编制应坚持环境、经济、社会系统的协调与有序的原则，以其为抓手，划出环境底线，发挥出协调各类矛盾、治理环境的重要作用。