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user: 2. 国内状况：北京市更新老旧机动车政策 截止2015年底北京市机动车保有量达561.9万辆 [ 4 ] 。机动车排放污染成为影响大气环境质量的主要来源之一；机动车污染物排放量占全市排放总量分别为，一氧化碳(CO) 86%，碳氢化合物(HC) 38%，氮氧化物(NOx) 56%，细颗粒物(PM) 31.1% [ 5 ] 。2014年全国重点城市机动车污染排放总量北京市以76.47万吨位列第二，仅次于重庆的86.54万吨 [ 6 ] 。严重的污染状况使得北京市在雾霾治理下加速更新老旧机动车政策的实施刻不容缓。 2.1. 北京市更新老旧机动车政策体系(表1) 北京市在2001年制定的《北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确提出通过机动车更新淘汰制度来治理大气污染，是全国最早采取这一措施的城市。为了加速更新老旧机动车，北京市以地方性法规、地方政府规章、规范性文件为基础，逐步打造更新老旧机动车政策体系，从不同层次推进更新老旧机动车政策的实施。 2.2. 经济激励：补贴 2.2.1. 补贴概况 北京市自2011年至2016年共发布了四个阶段的机动车更新补贴政策，其中详细规定了政府补助、 图5. 平均每辆汽车污染物的排放量(KG/辆) Table 1 The policy system of updating the old motor vehicle in Beijin 发布时间 规范性法律文件 2001年2月10日 北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要 2013年8月23日 北京市2013~2017年清洁空气行动计划重点任务分解 2013年9月11日 北京市2013~2017年清洁空气行动计划 2014年1月22日 北京市大气污染防治条例 2015年2月3日 北京市进一步促进老旧机动车淘汰更新方案(2015~2016) 2016年11月12日 北京市空气重污染应急预案(2016年修订) 2016年11月15日 北京市促进高排放老旧机动车淘汰更新方案 表1. 北京市更新老旧机动车政策体系 企业奖励范围和标准以及具体的实施办法。从实体和程序两方面保障机动车更新政策的顺利实施。北京市打造的是一个老旧机动车淘汰更新长效实施机制(表2)，随着时间的推移，老旧机动车的定义也会发生变化；以往不属于老旧机动车范围的可能现在属于老旧机动车，以往属于老旧机动车的可能已经全部被淘汰更新；这对于划定接受补贴机动车的范围有着重要意义。 2.2.2. 补贴与征收 雾霾治理的紧迫性使得政府通过资金补贴等经济激励的方式来加速更新老旧机动车政策的执行，这也是政府使用经济手段来实现污染防治的方法。补贴，尤其是金额随着时间推移减少的补贴，从性质上看是一种典型的价格诱导的方式来增强车主更新车辆的意愿。分析这一政策的执行过程，在政府的引导下，车主把自己拥有的还具有使用价值的老旧机动车提前报废；然后从政府领取一定金额的补贴；最后车主开上新车，政府完成了雾霾治理的任务。将补贴政策的执行进一步抽象和简化，就会发现这其实是一个政府为了治理雾霾这一公益目的，减损了公民财产权利，然后给予补偿的过程；它在很大程度上符合“征收”的特征。当然这并不属于严格意义上的征收行为，它不政府以强制的手段而是一种较为温和的方式为基础来实施的。 Table 2 The programme of updating the old motor vehicle in Beijin 实施阶段 政策文件 老旧机动车的定义 第一阶段 2011.8.1~2012.12.31 关于进一步促进本市老旧机动车淘汰更新方案 使用6年及以上且未达到现行国家第四阶段排放标准的载客汽车、载货汽车和专项作业车(不含黄标车)。 第二阶段 2013.1.1~2014.12.31 关于进一步促进本市老旧机动车淘汰更新方案(2013~2014年) 使用6年及以上的载客汽车、载货汽车和专项作业车(不含黄标车)。 第三阶段 2015.1.1~2016.12.31 北京市进一步促进老旧机动车淘汰更新方案(2015~2016年) 使用6年及以上的载客汽车、载货汽车和专项作业车(不含出租汽车、摩托车、低速载货汽车、黄标车)。 第四阶段 2016.12.1~2017.12.31 北京市促进高排放老旧机动车淘汰更新方案 在本市登记注册的国Ⅰ和国Ⅱ排放标准轻型汽油车(燃料种类为汽油的小型、微型客车及轻型、微型货车)。 表2. 北京市老旧机动车淘汰更新方案 把补贴类比为一种征收措施的意义在于，明确用于补贴的资金是从政府的财政资金中直接划拨出来的；政府作为实施征收的主体，自然要承担补偿的义务。可是有两点问题限制了这样的补贴措施的有效性。一是从数量上看，需要淘汰的机动车数量都是以十万、百万单位计算的，如果过于依赖补贴推动机动车的更新淘汰，政府将背负沉重的财政压力；这势必影响到财政资金在其他国际民生领域的投入，否则对于单车的补贴金额过少又无法起到应有的效果，对于那些没有排放过量的机动车污染物的纳税人来说这也是非常不公平的。二是从时间上来看，一项政策的实施具有其一定的生命周期，尤其是更新机动车政策，在所有机动车排放降到零以前，是要作为一个长效实施机制不断持续下去的；但是这就把补贴这种具有临时性属性的措施转化为了常行性措施，随着时间的推移，在付出的边际成本不变的情况下，所获得的边际收益会渐渐趋近与零；最终失去实施该政策所设立的目标。 2.2.3. 补贴的内容 补贴根据资金来源的分类有两种，一种是由财政提供资金的政府补助，另一种是由企业提供资金的企业奖励。 1) 政府补助 政府补助的范围在前两个阶段包括转出本市和提前报废的老旧机动车，第三阶段转出本市的车辆不能再享受政府补助，第四阶段只有提前一年以上报废的国I和国II排放标准轻型汽油车；补助标准见表3、表4和图6。从总体的形式来看，2011年至2016年除微型汽车外，其他所有车型的补助金额都在增加，且大型车增加的最多。第四阶段北京市政府进一步加快高排放老旧机动车淘汰更新步伐，明确告知老旧机动车主其车辆在这一阶段的淘汰的预期收益；将2017年的补助标准在年中划分为两部分，2017年6月30日前淘汰可多获得政府补助2000元；通过利益诱导加速老旧机动车更新在上半年的推进。 2) 企业奖励 企业奖励的范围是更换新车，通过企业奖励凭证冲抵车款，落实了汽车生产企业的减排责任；汽车生产企业通过实施奖励政策，增加老旧车车主购买更高环保标准车辆的意愿，既进一步落实汽车生产企业的环保责任，又直接促进汽车企业不断提升行业环保标准。 2.2.4. 补贴的发放：第三方交易办理平台 北京市政府授权北京环境交易所作为第三方搭建交易办理平台，设立“北京市老旧机动车淘汰更新管理信息系统”(以下简称平台信息系统)和若干个实地业务办理网点，方便车主办理相关手续。这是保障更新老旧机动车政策实施的关键性措施。 Table 3 The government subsidy standards in the first three stages (unit: yuan 实施阶段 第一阶段 第二阶段 第三阶段 车辆使用时间 车辆类型 6~8年 8年以上 6~10年 10年以上 6~10年 10年以上 载客汽车 微型 3500 3000 3500 3000 3500 3000 小型 5000 4500 7000 6500 8500 8000 中型 4500 4000 6500 6000 8000 7500 大型 14，500 12，500 16，500 14，500 21，500 19，500 载货汽车 微型 3000 -- 3000 -- 3000 -- 轻型 3500 3000 5500 5000 6500 6000 中型 7500 5500 9500 7500 10500 8500 重型 10，500 8500 12，500 10，500 17，500 15，500 表3. 前三阶段政府补助标准(单位：元) Table 4 The government subsidy standard in the fourth stage (unit: yuan 解体报废时间 2016.12.1~2017.6.30 2017.7.1~2017.12.31 排放标准 国I 国II 国I 国II 车辆类型 微型客(货)车 5000 7000 3000 5000 小型货车 10000 12000 8000 10000 轻型货车 8000 10000 6000 8000 表4. 第四阶段政府补助标准(单位：元) 图6. 使用10年以上载客汽车报废补助标准(单位：元) 2.3. 管制性措施：限行 2.3.1. 限行措施的分类 北京市当前对老旧机动车的限行措施分为两种，一是常态化措施，2016年11月18日，北京市政府宣布将于2017年2月15日起，国I及国II排放标准轻型汽油车工作日禁止在本市五环路(不含)以内区域道路行驶 [ 7 ] ；二是临时性措施，根据2016年11月12日发布的《北京市空气重污染应急预案(2016年修订)》中的规定，在发布空气重污染橙色及以上预警时，国I和国II排放标准轻型汽油车(含驾校教练车)禁止上路行驶；建筑垃圾、渣土、砂石运输车辆禁止上路行驶(清洁能源汽车除外)。这两种限行措施分别对应不同程度的雾霾状况，限行措施的实施代表着当前老旧机动车更新工作进入到了一个攻坚阶段，禁用经济激励的手段已经无法达到雾霾治理的需求，需要配套采取限行措施来保证政策实施的效果。 2.3.2. 限行措施与“管制型征收” 限行措施之所以是更新老旧机动车政策实施的措施之一，是因为它限制了老旧机动车的使用价值，通过行政措施直接把老旧机动车的残值降低了一部分，使其更快地达到无法使用的状态，进而就加速了老旧机动车的更新。同样的，限行依然是政府为了雾霾治理这一公共利益而对特定公民的财产权做出了限制；但不同的是它完全不存在有形的物理入侵，只是因为法律的管制而导致财产使用权等的被侵损或剥夺，属于“管制型征收”的情形 [ 8 ] 。管制型征收不属于永久性的物理占有，因此也很难界定这种情况，政府是否要对此进行补偿。通产情况下，政府采取此种措施是基于警察权的行使；因为警察权力的行使，即是在遏制及排除对“公益”有害的私人行为；这种“警察权力”限制及剥夺人民的财产权，不必给予做任何补偿 [ 9 ] 。 2.4. 北京市更新老旧机动车政策实施情况 北京市计划于2013年至2017年累计淘汰老旧机动车数量分别达到18万辆、40万辆、70万辆、85万辆和100万辆 [ 10 ] ，实际完成情况见表5。从老旧机动车淘汰计划的完成情况来看，截止到2016年10月，北京市已经完成到2017年计划的157.1%，超额完成一半以上的任务。由此可见，北京市制定更新老旧机动车政策还是比较合理，取得了不错的成效，为雾霾治理打下了坚实的基础。