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user: 4. 河长制中跨行政区域水污染府际协作治理之困境 (一) 河长制的集权特质导致跨区府际协作缺乏统一治理 河长制以“河长”这一枢纽角色使各级政府作为属地河道长效管理的第一责任单位的法律制度得以真正落实。在该制度下，地方各级党政一把手亲自抓、负总责，纵向从省委书记、省长开始，到市委书记、市长，区委书记、区长，镇党委书记、镇长，以至村支部书记、村委主任。该制度使集中的治水权循规蹈矩地服务于治水事业，治水资源全部用到治水工程，难以克服长官意志、盲目决策的隐患 [ 13 ]，因此，河长制本质上仍然是以威权为依托的科层制运行模式。其权力运行具有明显的“纵向集中–横向协同”特征。河长制的实施成效不但取决于各党政领导的重视程度，以及他们对政治资源的可掌握程度、考核评价及问责的强弱程度。还取决于决策的科学性、稳定性和连贯性。而流域水污染治理决策往往存在着因负责人变更或者政绩目标变更而出现不确定性之弊病，从而衍生出府际协作治理成效参差不齐的弊端，这与法治要求的稳定性相悖，往往会被质疑“人治”成分浓厚。有学者认为，“河长制”作为“一把手体制”与现代科层制倡导的理性和法治精神相去甚远 [ 14 ]。现代环境治理的目标路径，流行以传统的“命令–控制”模式向多元合作共治模式的转型。各级政府作为水环境的治理主体，在协作上尚受“科层”模式的桎梏，可见多元共治模式的转型需要更多社会考验与经验积累。因此，河长制“集权”程度需党政领导者合理调控与把握，若无法适度集权，将权力与责任集中在河长一人之身，则易出现上下级间信息传递、信息反馈不及时，不同下级治理成效不一的问题。 浙江省于2016年出台《基层河长巡查工作细则》，明确乡(镇、街道)河长和村(社区)级河长为责任河道巡查的第一责任人，对河道及时巡回检查，及时发现问题并予以解决或提交有关责任部门处理或向当地河长办公室、上级河长报告，要求协调解决。此外，浙江还增设了“民间河长、企业河长、渠长、河段长”等多种“河长”，力求河长责任落实更加精细，显然浙江省注意到了权力居于高位难以实际落实的问题。但浙江首次建立的五级体系仍旧摆脱不了“命令–控制”这一传统的科层制模式。河长权力并未下放，考核问责机制未提供有效监督，不同政府间协作的成效缺乏统一性，与跨区河流作为生态资源的公共性、综合性、整合性背道而驰。 (二) 河长制的立法空缺导致跨区府际协作缺乏制度保障 “河长制”通过党政主导下的跨部门协同治理，在很大程度上解决省级行政区域内不同监部门之间因权力分割而出现的协作配合不足的问题。从治理实践看，也确实达到了积极的效果。但是，由于河湖水资源的流动性，对于流域上下游水环境的综合治理，还需要依赖跨省界行政区域的联合防治协调机制，以及流域生态保护补偿机制等配套制度的实施。我国《环境保护法》第20条对流域联防机制做了规定，国家正在从政策层面推进流域生态保护补偿，但“河长制”尚未作出更为细化的制度安排。 除此之外，河长制中关于府际协作的立法条文数量较少且笼统，《关于全面推行河长制的意见》规定“对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控”。《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》规定“统筹流域协调，各地河湖管理保护工作要与流域规划相协调，强化规划约束。对跨行政区域的河湖要明晰管理责任，统筹上下游、左右岸，加强系统治理，实行联防联控。流域管理机构、区域环境保护督查机构要充分发挥协调、指导、监督、监测等作用”。《浙江省河长制规定》规定“协调处理跨行政区域水域相关河长的工作，省级河长主要负责协调和督促解决责任水域治理和保护的重大问题，按照流域统一管理和区域分级管理相结合的管理体制，协调明确跨设区的市水域的管理责任，推动建立区域间协调联动机制，推动本省行政区域内主要江河实行流域化管理”。即便是《环境保护法》，也仅规定了“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决”。由于缺乏实质性的立法规范，府际协商的方式、期限、政府间的权利和义务分等问题未能及时在法律法规中得以体现，河长制中的府际协作关系缺乏有效的制度保障，帮助其真正落实与实行。 (三) 河长制的绩效考核导致府际协作缺乏有效监督 在“河长制”的考核问责制度设计中，原则上由县级及以上河长负责对相应河湖下一级河长进行考核问责，《浙江省河长制规定》出台了相应的考核办法，第十四条“县级以上人民政府对本级人民政府相关主管部门及其负责人进行考核时，应当就相关主管部门履行治水日常监督检查职责以及接到河长报告后的处理情况等内容征求河长的意见。县级以上人民政府应当对河长履行职责情况进行考核，并将考核结果作为对其考核评价的重要依据。对乡、村级河长的考核，其巡查工作情况作为主要考核内容，对市、县级河长的考核，其督促相关主管部门处理、解决责任水域存在问题和查处相关违法行为情况作为主要考核内容。河长履行职责成绩突出、成效明显的，给予表彰。县级以上人民政府可以聘请社会监督员对下级人民政府、本级人民政府相关主管部门以及河长的履行职责情况进行监督和评价。”第十五条规定了约谈制度，第十六条、十七条分别规定了负责人违反规定的情形以及给予批评与相应处分。虽然浙江省在问责制度中有创新规定，但该制度中的考核内容和考核标准，实际属于行政体制内部的“自考”，所谓的社会监督员聘任的条件、程序、人员名单未明确，仍却乏有效的外部监督机制，难以保证考核结果的公正性。浙江省于2016年“河长制”工作考核结果中，对位列前3名的设区市和位列前10名的县(市、区)、位列后3名的社区市和位列后10名的县(市、区)都进行了通报，但没有不合格的名单。将水资源管理制度纳入考核内容，与地方党委、政府的目标绩效考核、党政负责人的政绩挂钩，如果没有达到治理目标，就要承担相应的责任甚至面临“一票否决”，这种权责配置是一种压力传导型的责任倒逼机制 [ 15 ]。在以绩效成果为前提的府际协作治理过程中，“自考”式的考核问责就难以保证公正严明。严格的河长制考核机制是府际协作的重要保障，目前的考核问责机制从形式上貌似严厉，但其本质是一种自我监督、自我考核、自我问责的机制，着重于权力内部的监督，缺少合理的外部监督制约。 (四) 各区域的利益冲突导致跨区府际协作缺乏高效执行力 建立河长制的目的，是运用党委、政府负责人的政治和行政资源优势，对流域水环境管理中相关职能部门的环境权力进行整合，通过对现有体制中环境公共权力某种程度的“集中”，实现统一协调管理，消解各部门之间的利益之争和推诿“扯皮”导致的管理低效，提高管理效率，并以相应的责任机制保障实现流域水环境治理的目标。但实际上，由于各区域的利益冲突，产生地方保护主义，使得“协作配合”在实践中往往被碎片化管理、推诿，出现事实上的“协作失灵”。另外，跨流域水污染事件具有外溢性、开放性特征，加剧了传统单一的行政区域管制模式的矛盾，简单的政府之间的协商确定在建立跨区域水污染事件防治机制上则显得力度不够 [ 16 ]。跨域污染治理过程中环境破坏者、受益者与受害者相互混杂，不同行政主体、经济主体、社会群体的利益诉求存在着交叉。为满足各自经济发展和当地民众利益诉求，政府间的利益博弈过程非常复杂。 浙江全省八大水系除苕溪流入太湖外，其余均独流入海，生态环境表现出相似的特点和问题：上游以山溪型河流为主，水力资源和生物资源丰富，但存在区域性时段性脱水和生态流量得不到保障等问题；中下游受人类活动干扰较大，自上而下沿河人口愈加集聚、城镇化程度愈高，经济愈加发达，入河污染量逐渐增加，水质水生态受人类活动干扰也愈加明显；河口区易淤积，受台风暴潮影响较大 [ 17 ]。因此上中下游不同行政区域的主管部门利益明显不同，想要有效协调各地政府在跨行政区水污染治理以及更好地推动府间合作，必然遭遇诸多复杂的利益诉求。各级政府部门会按照自身利益需求提出截然不同的防治标准，投入与付出不对等的行动，从而导致府际协作缺乏高效执行力。