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user: 3. 我国未成年人监护不力政府干预机制的现状与问题 由于我国是地广人多、社会情况复杂，未成年人监护不力的情况时有发生，且各地政府在进行监护干预的方式和程度也参差不齐；与此同时，我国正在实行全面依法治国，在立法上积极探索政府对未成年监护不力的干预，具体如下。 3.1. 我国未成年人监护不力政府干预机制的制度现状 当前我国政府对未成年人监护不力的干预制度，以《民法总则》为主干，《未成年人保护法》为补充，其他内容散见于《婚姻法》、《义务教育法》、《反家庭暴力法》等单行法中，还包括各地方人大出台的《未成年保护条例》、各地方政府颁布的规范性文件以及四部门于2014年联合出台的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(以下简称《意见》)等规范。此外，我国分别于1990年和1992年先后签署了《儿童权利宣言》和《儿童权利公约》，由此构成了多层次、多部门、开放的法律体系。具体而言，有以下特点： 3.1.1. 立法私法化 我国当前有关未成年人监护干预的法律规范主要集中在私法领域，鲜有从公法角度进行规范。一般而言，我国通常在民法领域中特别是家事法中，出于保护未成年人的目的，而对涉及未成年人监护一些事宜进行规定。在2017年10月正式实行的《民法总则》中，第26条到第39条规定了对未成年人监护的监护类型、监护主体、监护人的选任、选任顺序、监护人的职责和责任以及监护权的变更、监护权的撤销等内容。《婚姻法》中规定了父母离异时未成年人的监护问题，要求法官考虑到未成年子女的身心健康，以未成年子女最大利益的原则处理离婚案件中的监护问题，保障离异家庭中未成年子女的权益。《义务教育法》中规定监护人无正当理由未让适龄未成年人接受九年义务教育的，其所在地的行政机关可对其采取批评教育、责令限期改正等措施进行介入，督促监护人履行监护职责。由此可见，当前我国主要从保护民事主体合法权益等私法角度规定政府等公权力部门对未成年人监护干预的职责，从公法角度约束监护干预行为的法律法规还屈指可数。 3.1.2. 立法原则化 当前我国的法律体系中，全国人大及其常委会制定的法律和国务院及其部门制定的规章在内容上往往比较原则和概括，以便能更灵活地适用于全国各地复杂的情况，使司法机关和地方政府在应用时有较大的灵活性，因地制宜、因时制宜地处理未成年人监护不力的情形。这同时要求地方人大和地方政府在立法活动中将原则性和抽象性的法律规范具体化，使其具备可操作性。但在我国实践中，地方性法规和地方政府规章的内容依旧过于原则。 如《河北省社会救助实施办法》第51条和《陕西省社会救助办法》第57条均规定，县级人民政府及其有关救助管理机构对流浪未成年人，应当承担临时监护责任，加强对受害未成年人的心理辅导，帮助其早日回归正常的家庭生活。但“有关救助管理机构”是指哪些机构、如何承担临时监护责任等问题并没有进行具体规定。再如《武汉市未成年人保护实施办法》在第45条中规定，父母或监护人存在拒绝承担抚养义务或对存在监护不力情形的，其所在的居(村)民委员会、街道办事处、人民政府有权对监护人进行说服教育或批评，责令改正；拒绝履行抚养义务或对未成年子女进行虐待，情节严重构成犯罪的，应依法追究刑事责任。该条文同时规定了三种未成年人监护干预的主体，却并未三种主体的职责进行划分，容易导致权限冲突或相互推诿的情形。 3.1.3. 立法分散化 当前我国尚未进行有关未成年人监护的专门立法活动，更没有专门针对未成年人监护干预的法律规范，有关未成年人监护干预的规定往往分散在《民法总则》、《未成年人保护法》、《反家庭暴力法》、《家庭寄养管理办法》以及各省市的《未成年人保护条例》等 [ 7 ]。这些法律规范往往由不同主体制定并适用不同领域，因此在内容上往往难以统一。2014年出台的《意见》较为集中地规定了有关撤销监护人监护资格的情形，但关于其他类型的政府干预行为，其相关规定依旧较为分散。以未成人监护干预的主体的为例，《未成年人保护法》在第6条第1款规定，保护未成年人是国家与社会各界共同的义务和责任，若发生未成年人的合法权益遭受侵犯的情形，无论是司法机关、行政机关、事业单位、被授权社会组织，都应当进行适当的干预和监督，其他公民或组织也应举报相关情况。而一些省市的人大常委会则在《未成年人保护条例》中规定，由未成年人保护委员会来承担其所管辖区域内的未成年人保护工作。尽管我们可以依据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则来解决部分法律冲突，但在实践中依旧不免造成一些混乱。 由此可见，我国当前未成年人监护不力的政府干预的立法活动较为丰富，但在还存在立法私法化、原则化和分散化等问题，导致在实践中的应用效果不佳，对未成年人的救助也不够及时有效。 3.2. 我国未成年人监护不力政府干预机制存在的问题 国家作为保护公民权利和利益的最终主体，是未成年人合法权益的最后一道保障。但就我国当前旳情况来看，不论是在监护干预主体、条件、方式还是配套措施的设置上，都还存在一些问题。 3.2.1. 干预主体不明 我国法律对未成年人监护干预主体的规定并非完全空白，对于分属不同领域的机构，法律分别赋予其处理未成年人监护事务的职能，但却没有具体到各责任主体行使职权的条件、方式和程序，而这往往导致各责任主体间在事件发生后相互推诿、逃避责任。 实践中，我国涉及未成年人监护的主体时常发生多个机构重叠管辖或一些机构有名无实的问题，导致在发生未成年人因监护人失职而使权益受损时，找不到确认的主体求助，致使国家对未成年人的监护干预得不到落实。而《未成年人保护法》也未对未成年人监护干预的主体进行明确规定。从实践来看，当前我国未成年人监护干预的主体大体可分为两类，其一是未成年人保护委员会和妇女儿童工作委员会。前者大多依托共青团，后者一般属于妇联。他们均为议事协调机构，无法作为责任主体行使行政执法权，且普遍存在经费有限、人员编制少、协调难度大等问题，在保护未成年人权益方面的效果并不显著。其二是有关未成年人监护干预的民政部门、公安机关等行政机关。但在日常工作中他们分属不同领域，有各自的职权和责任，未成年人监护事项只是其工作内容的一个方面。这就容易导致当出现未成年人因监护不力权益受损时，这些干预主体出现相互推卸责任，拒绝开展救助的情况，难以为未成年人提供及时的救助 [ 8 ]。 3.2.2. 干预条件模糊 由于缺乏具体可操作的干预条件标准，当前我国政府部门在监护不力时的干预行为往往缺乏确定性，对于如何确定“监护不力”的情形没有详细的判断条件。 一方面，在立法上，大多法律规范或规范性文件只是原则性地规定监护人出现监护不力的情形应该承担相应法律责任。如《黑龙江省保护未成年人条例》第55条规定，父母或其他监护人若拒绝履行监护义务或由于监护不力而使被监护的未成年人权益受损，当地街道办事处、派出所、居(村)民委员会有权对其进行说服教育和批评。诸如此类的规定难以为政府的干预行为提供准确的干预标准，实践中往往难以操作。另一方面，我国对监护不力的干预仅限于事后救济，而事后救济的开展要以未成年人权益受损为前提，但实践中各地政府对于何为“未成年人权益受损”的标准也各不相同。这就导致对于相同的情形，政府有时可能不作为，有时候可能不充分作为，过度关注事件的特殊性，强调具体情况具体分析，导致缺乏普适性而没有明确的干预条件。 3.2.3. 干预方式单一 当前，我国已初步建立了政府干预监护的立法体系，并积极探索符合我国实际情况的政府干预体系。但目前我国对监护的干预主要集中在未成年人权益受损后的救济上，缺乏有效的前置预警程序和监护支持程序，在干预方式上比较单一，而当前法律法规所规定的干预方式也没有进行具体描述，各机关和部门在实践中也难以统一和操作。 受家庭本位传统思想的影响，我国民众普遍认为监护是家庭内部的私事而非受政府干预的公事，因此我国公权力部门对未成年人监护事项的介入和干预往往比较被动，缺乏积极性。在实践中，政府及相关部门通常是在未成年人的权益已经实际受损后才开始以救济的方式干预监护，缺乏以预防为目的的干预模式，这就使得政府的干预行为始终滞后于实际案件的发生，同时也容易忽略实际生活中正在发生的监护不力的情形。 另一方面，目前我国法律法规中对监护的干预方式大体包括以下几类，一是政府部门或相关单位对监护人进行劝诫、制止；二是政府民政部门委托相关单位或个人对未成年人进行临时监护；三是由人民法院判决撤销监护人的监护权。实践中，最主要的干预措施是对监护人的劝说和教育，缺乏对监护人的帮助和救济。一方面这往往治标不治本，另一方面也不能应对不同情况下或不同程度的监护不力事件。 3.2.4. 配套措施缺位 我国正在积极探索未成年人监护不力时的干预机制，避免未成年人因监护人而权益受损，但相关配套措施的缺位却严重阻碍了整个制度的发展和运行，具体而言，包括以下几个方面。 1) 事前缺乏预警措施。从近几年发生的侵害未成年人权益案件看来，许多案件都是在未成年人受到严重伤害以后被偶然的发现，而这种“偶然”发现已经为时已晚。尽管我国法律规定单位和个人可对监护权进行监督，但这并非强制性规定，对于监护的预警没有明确专门的主体。与此同时，美国、澳大利亚、加拿大和我国的台湾地区设置的强制报告制度在很大程度上加强了政府和相关单位对监护不力的灵敏度，在这里暂且不论这个制度是否存在弊端，但是其作用却也是相当明显了。 2) 事后安置措施不完善。四部门共同发布的《意见》对处于监护不力的未成年人的临时安置做出较为具体的规定，为实践中的落实和操作提供了依据和参考。如《意见》第15条至第17条对临时监护的主体、方式和时限都进行了明确的规定。但对于其他的安置措施，如长期监护、间接监护等安置措施具体程序和要求，法律法规的规定尚未完善。 3) 资金保障制度缺位。在我国，政府财政预算中一般不包含未成年人监护干预的经费，仅部分地区的人大常委会通过制定地方性法规将其纳入政府财政预算，尚未以法律形式将其确立。此外，资金保障制度缺乏具体可操作的运作程序，致使资金保障制度运行不畅，现有的资金不能被充分而有效地利用。由此可见，我国政府在未成年人监护干预上缺少配套资金保障制度，缺少稳定足够的经费来源。