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user: 2. 唐代中央政府灾害处置机制 面对频繁发生的自然灾害，唐朝中央积极应对，并依托其强有力的国家机器，在全国范围内建立起了高效的灾害处置管理体系。该体系内部诸要素分工明晰，权责明确，为救灾减灾提供了可靠的制度保证。从灾害管理角度言，唐朝中央灾害处置机制分灾前预防、灾情检测和灾后赈济三个有机联系的环节。 (一) 灾前预防。为达到防患于未然的效果，唐朝采取了积极预防的防灾政策。首先，重视兴修水利，投入大量财力、物力和人力修筑与维护河道堤堰，建立了全国水利网络，有效发挥了抵御水旱灾害的作用；其次，在全国广置义仓，增加粮食储备，防止灾害发生时因粮食短缺而造成饥荒等人道主义危机，保障了社会秩序的稳定。 1) 兴修水利 中国古代强调以农为本，水利工程历来被视为关乎国计民生的大事，唐朝始终重视兴修水利。政府主导修建了数量众多的水利工程，既保障了农田灌溉的需要，也起到了预防水旱灾害的作用。中央尚书省工部被指定为全国水利的最高行政管理机关，工部设水部司掌管水利工程建设，负责津济、船舻、渠梁、堤堰、沟洫、渔捕、运漕、碾硙之事。此外，中央另设都水监“掌川泽、津梁、渠堰、陂池之政，总河渠、诸津监署。” [ 6 ] (P836~837)河渠署是都水监下设的专业机构，在技术上负责河堤维护与修补。地方的水利工程，则在中央工部水部司的指导下，实行地方首长负责制的管理体制。由刺史、县令等地方官员组织修建与维护，即所谓“诸州堤堰，刺史、县令以时检行，而莅其决筑。” [ 6 ] (P791)依照规定，各地水利工程安排专人管护，如京畿地区河渠设渠长、斗门长负责日常的灌溉运营。“诸渠长及斗门长，至浇田之时，专知节水多少。” [ 7 ] (P42) 史载显示，唐朝将水利管理纳入了法制化轨道。例如开元二十五年(738年)，唐玄宗颁布了我国历史上第一部水利法典《水部式》，从此水利管理有了法律依据。同时，唐朝还将水利设施的维护纳入地方官员政绩考核的范围，对各种破坏水利设施或官员行政不作为的行为实行法律问责。相关的法律规定十分细致，如“诸不修堤防及修而失时者，主司杖七十” [ 8 ] (P504)；“诸盗决堤防者，杖一百；……其故决堤防者，徒三年；漂失赃重者，准盗论；以故杀伤人者，以故杀伤论。” [ 8 ] (P505~506)这些严格的法律规定，在很大程度上消除了水利管理与维护的隐患，提高了预防水旱灾害的能力。 2) 建立义仓 中国自古有备荒防灾的思想，正如《礼记》所说，“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。” [ 9 ] (P283)唐朝继承了古代防灾备荒的优良传统，并建立了规模空前的义仓网络。中央通过灾前储备粮食，灾时向灾民发放粮食，确保了灾民基本生活，及时化解人道主义危机，维护了社会秩序的稳定。 义仓创始于隋朝，隋代因战争时设时废，功效有限。唐太宗时期，大臣戴胄上《请建义仓疏》，陈述了义仓的战略意义。贞观二年(628年)，唐太宗接纳了戴胄的建议，制定义仓条例，建立起全国义仓系统。规定“王公已下垦田，亩纳二升。其粟麦粳稻之属，各依土地。贮之州县，以备凶年。” [ 4 ] (P2123)《唐六典》卷30《三府 都督 都护 州县官吏》记载州府仓曹、司仓参军“掌公廨、度量、疱厨、仓库租赋征收，田园市肆之事，每岁据青苗簿征收义仓税，亩纳二升，以备凶年”。此后直到唐末，每亩耕地征收二升义仓税成为定制。义仓制度的形成，充分保证了国家救灾的需要，每逢灾荒朝廷便能及时开仓赈济。 唐代的义仓分布范围广，遍布全国各个州县，形成了覆盖全国的庞大网络，有效发挥了赈灾的作用。为了保证灾时粮食救济，朝廷规定“凡义仓之粟，唯荒年给粮，不得杂用。” [ 10 ] (P84)在中央政府的严格管理之下，义仓以其充足的粮食储备，发挥着抵御自然灾害的作用。据史料记载，唐朝义仓储存粮食的数量巨大，以长安东渭桥的北仓为例，“每年收贮漕运糙米一十万石，以备水旱。” [ 11 ] (P6220)全国各地义仓每年储备的粮食多达数百万石，有效保证了救灾之需。 唐代义仓不仅用于赈灾，同时也发挥了扶贫的作用。例如每年播种季节，政府会将义仓的粮食、种子借贷给困难的农民耕种，准许秋后偿还。若遇特殊情况，还会酌情给予蠲免。唐玄宗开元二十年(732年) 二月曾下诏：“自今已后，天下诸州每置农桑，令诸县审责贫户应粮及种子，据其口粮贷义仓，至秋熟后，照数征纳，庶耕者成业，啬人知劝。” [ 12 ] (P1260)政府的这种做法，不仅缓解了农民的困难，也为农业生产的恢复发挥了积极的作用。 唐代义仓管理严格，中央户部统筹粮食进出，并设专员监管。朝廷明令开仓赈济须有政府的指令，任何官员未经中央的允许不得私自开仓济民，否则将会受到相应的惩罚。后来，为了增强义仓救灾的时效性，避免因层层上报而延误救济的时机，唐朝逐渐下放了开仓赈济的权力，允许地方官员先行开仓放粮，待赈济之后再上报中央。如唐玄宗开元二十九年(741年)规定：“自今已后，若有损处，应须赈给，宜令州县长官与采访使勘会量事，给迄奏闻。” [ 12 ] (P6022)然而，中央这一本意在于提高救济时效的规定到晚唐却成为地方官员肆意贪腐的通道，为他们贪污盗窃国家救灾储备粮大开了方便之门，义仓最终失去了它原有的救灾作用。 (二) 灾情检测监督 在唐朝完善的灾害处置体制中，灾情检测监督环节具有重要的作用，其中主要包括灾情汇报、决策咨询、执行与监督机制。 1) 灾情汇报 当灾害来临之时，能否及时获得准确的灾情信息直接关系着政府采取何种措施救灾。为此，唐朝建立了制度化的灾情奏报与核实机制，以达到准确掌握灾情的目的。 为保证第一时间掌握准确的灾情信息，唐朝建立了各级政府逐级汇报灾情的信息奏报机制，并将之纳入法制化轨道。唐律明确规定“其应损免者，皆主司合言。主司，谓里正以上。里正须言於县，县申州，州申省，多者奏闻。” [ 8 ] (P247)依照法定的灾情信息奏报程序，地方发生灾害后，民众须第一时间向里正汇报灾情，里正向县里汇报，县令再向州府汇报。州府经过核实后，向中央尚书省户部汇报。造成重大损失的灾情，由尚书省呈报皇帝，以便中央制定赈灾政策。 为确保灾情信息汇报的准确性，唐朝制定了严厉的法规，依法惩处隐瞒或谎报灾情的地方官员。唐律规定“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十。覆检不以实者，与同罪。若致枉有所征免，赃重者，坐赃论。” [ 8 ] (P247)遇到严重灾情，尤其是发生在重要农业区域或京畿地区的灾害，皇帝则直接派遣使臣巡检核实灾情，指导救灾。 2) 灾情决策咨询 灾情决策咨询是唐朝灾害处置机制的重要一环，对制定减灾对策发挥了积极作用。唐代灾情决策的最高决策权归中央。皇帝是决策的核心，宰相、中书舍人、给事中、翰林学士等朝廷重臣参与决策。唐代的救灾决策分全局性的政策决策与局部性方法决策两大类。前者通常是对全国救灾减灾进行指导的政策法规，适用于规模较大的水旱灾害，中央通常采取开仓赈济、蠲免租税等政策措施应对此类重大灾害。后者则是一些局部的、具体的救灾措施或方法，适用于蝗灾等规模较小的灾害。如遇到蝗灾，中央会采取集中扑杀等具体方法指导救灾。 唐代的灾情决策咨询通常以皇帝的名义向各级官员征求意见，体现了政府决策的公开性。如玄宗开元十一年(723年)下诏“诸州百姓或因逢水旱，流寓未安者，宜令所司与朝集使即作赈恤安辑法奏闻。” [ 11 ] (P2913)，针对皇帝的咨询，官员们通常以书面建议的形式提供意见。一般情况下中央官员承担减灾咨询任务，地方官吏参与咨询的机会相对较少。普通官吏则难以上书皇帝，这在韩愈的诗中有所反映。韩诗云：“前年关中旱，闾井多死饥。去岁东郡水，生民为流尸。上天不虚应，祸福各有随。我欲进短策，无由至彤墀。” [ 13 ] (P3773) 3) 执行与监督 减灾执行与监督机制是灾害行政管理中的又一个重要环节。救灾政令执行的好坏，直接关系到国家财物损失的大小与百姓生命安危，因此唐朝中央重视救灾执行过程的监督，并做出了法律上的相应规定。 依照政府职责分工，中央尚书省户部仓部司、工部水部司以及朝廷都水监等部门在各自的职权范围内执行中央的救灾政令，分担一定的减灾责任。这些机构或掌管与救灾有关的物资储备，或参与中央减灾决策预算方案的制定，或协助并督促地方政府执行中央的减灾决策。唐代规定，地方政府作为救灾执行机构，除负责执行中央减灾决策以外，很多情况下则担当救灾主体的义务。如《唐律疏议》规定：“近河及大水有堤防之处，刺史、县令以时检校。若须修理，每秋收讫，量功多少，差人夫修理。若暴水泛溢，损坏堤防，交为人患者，先即修营，不拘时限。” [ 8 ] (P504~505)在执行中央救灾政令的过程中，地方政府须严格服从中央，不得自行更改中央救灾政令。每逢大灾，皇帝会派遣三省或者御史台的重臣充任宣抚使或宣慰使指导救灾工作。这些赈灾使臣肩负着救灾的庄严使命，代表皇帝前往灾区巡检灾情，慰问灾民，宣布救灾敕令，安抚民心，直接对皇帝负责。 灾害监督机制是中央政府落实减灾决策、监察救灾过程的制度设计。依照成规，唐中央政府负责灾害监督的主要官员是中书省、门下省的谏议大夫、散骑常侍、左右拾遗、左右补阙等言官及御史台的监察御史。他们可随时向皇帝提出监督意见。御史监督是唐代监督地方灾情最常见的形式。当灾情发生时，监察御史常被派往各州县核查灾情，监督地方政府执行中央政令并及时将督察的结果上报中央。中央派监察御史巡视地方明显具有防止地方官员贪污、舞弊的意味，一定程度上遏制了官吏贪腐现象的滋生，此时监察御史便成为集指导、监督于一体的双重身份。 4) 灾情审计与监督 唐朝重视灾害处置的审计，并建立了相应的工作机制。每当灾害发生后，救灾物资的调配、使用都有专人负责核查与审计。唐代规定，中央刑部的比部司和御史台作为最高审计机关，负责灾害审计事宜。 在唐代中央三省六部行政体制中，刑部是最高司法和审计机关，下设都官、刑部、比部、司门司。其中比部司专掌审计事宜，其职权独立于财政机构之外。依照规定，比部司主官比部郎中、员外郎职掌“周知内外之经费，而总勾之。……凡仓库、出纳、营造、佣市、丁匠、功程、赃赎、赋敛、勋赏、赐与、军资、器仗、和籴、屯牧，亦勾覆之。” [ 4 ] (P1839)所谓“勾”，即勾检，是审计检查的意思。唐代但凡国家经济活动均须经过比部的审计，救灾物资的调运、发放自然也不例外。不仅如此，唐朝还规定“度支、太府、金部、仓部等官并掌出纳，以比部勾稽，而以御史监察之。” [ 14 ] (P29)显然，唐朝重视物资管理的监督，比部审计核查的同时，御史监察与监督同步跟进，从而确保了审计监督的有效性和公正性，维护国家利益少受侵害。 (三) 灾后救济 灾害发生之后，中央及时启动灾后赈济机制，采取多种救灾措施，以保证灾民生活和生产。唐朝常见的赈灾救灾措施主要有以下几种： 1) 赈济 赈济是政府在灾时以实物救济灾民的无偿救助方式。赈济主要以粮食、衣物等生活必需品为主。按照赈济方式的不同，又分为赈给、赈粜、赈贷和工赈四种。 赈给是唐政府对灾民最直接、最有效的救济方式，包括粮食、钱款救济。唐前期，由于仓储丰盈，灾时的救济方式多以发放粮食为主。如唐中宗神龙二年(706年)十二月，“以河北诸州遭水，人多阻饥，令侍中苏瑰存抚赈给。” [ 12 ] (P1258) 赈粜是指政府在灾时以低价将粮食出售给灾民，也称之为“贱粜” 、“粜仓”。如唐玄宗天宝十三年(754年)秋，“大霖雨，自八月至十月凡六十馀日，如霁。京城坊市垣墉，隤毁殆尽，米价踊贵。诏出太仓米百万石於城中，分十场贱粜与贫人。” [ 12 ] (P1261)在贱粜的同时，中央还实行赊粜以解决灾民亟需。所谓赊粜，是指政府在新粮收获之前以常平仓之粮赊贷给农民，待新粮收获后，允许百姓通过纳钱或上交帛粟来抵消原来赊借的粮食。政府通过贱粜或赊粜等赈济方式，在一定程度上缓解了百姓的燃眉之急，有利于生产的恢复。但是，一些富商大贾为了获取高额利润，往往在灾时囤积居奇，操纵市场，从而造成粮价上涨，以至于出现闭籴现象。为了控制粮价，防止不法奸商鱼肉百姓，唐中央政府曾多次下令禁止闭籴。如唐玄宗开元二年(714年)诏曰：“年岁不稔，有无须通，所在州县，不得闭籴，各令当处长吏简校。” [ 12 ] (P6012) 赈贷是指政府在灾时将粮食和种子借贷给灾民，待到来年成熟时再行征还的一种赈灾措施。如唐高宗永徽四年(653年)，光、婺、滁、颍等州大旱，兖、夔、果、忠等州遇大水，“并贷赈之。五年六月，诏工部侍郎王俨，往河北较行遭水诸州，乏绝者赈贷之。” [ 12 ] (P1257)唐代的很多义仓都对灾民进行过赈贷，这样做既减轻了农民的负担，又利于灾后生活生产的恢复。 工赈，即以工代赈，是指政府在受灾地区专门为灾民兴办一些公共工程，用以赈灾，解决灾民生活问题。唐代见于记载的以工代赈的赈灾方式并不多，且多见于唐朝后期，如《新唐书》记载宪宗、懿宗执政时期，曾召集灾民进行抗灾工程的修建。 由于应对及时，赈济措施得当，唐朝政府的赈灾效果比较显著。若遇到仓储不足、救灾物资运输困难的情况，政府也会采取移民就食的赈济方式救助灾民。如高宗咸亨元年(670年)，“天下四十余州旱及霜虫，百姓饥乏，关中尤甚。诏令任往诸州逐食，仍转江南租米以赈给之。” [ 4 ] (P95)永隆二年(684年)“八月丁卯朔，河南、河北大水，许遭水处往江、淮已南就食。” [ 4 ] (P108) 2) 抗旱排涝 干旱发生时，唐朝政府因地制宜引导灾民修渠引水，以解决农业灌溉和生活用水问题。例如，玄宗开元年间，“瓜州地多沙碛，不宜稼穑，每年少雨，以雪水溉田。” [ 4 ] (P3194)又如蔡州汝南郡新息县西北五十里有隋故玉梁渠，开元中这里发生严重旱灾，中央“令薛务增浚，溉田三千馀顷。” [ 6 ] (P605) 水灾来临时，政府根据实际情况，在已有水利工程的基础上加固堤堰、疏导河渠，抗洪排涝，尽全力将洪水的危害减少到最小限度。如唐中宗时期，“会汉水涨啮城郭，柬之因垒为堤，以遏湍怒，阖境赖之。” [ 6 ] (P3422)玄宗开元十八年(730年)夏，东都瀍河、洛水泛涨，损坏天津、永济两座桥及提象门外的仗舍，并毁坏千余家居民庐舍。“闰月甲申，分幽州置蓟州。己丑，令范安及、韩朝宗就瀍、洛水源疏决，置门以节水势。” [ 4 ] (P195) 3) 焚瘗灭蝗 对于蝗灾，唐朝政府多采取焚瘗灭蝗集中捕杀的方法。人们依据蝗虫喜光的特性，晚上在田间点燃火堆，从而引蝗虫扑火自焚从而收到消灭蝗虫的效果。《旧唐书》在记载这种有效的灭蝗方法时写道，“蝗既解飞，夜必赴火，夜中设火，火边掘坑，且焚且瘗，除之可尽。” [ 4 ] (P3024)这是玄宗朝宰相姚崇创造出的灭蝗方法，开元年间曾得到广泛的推广使用。后来，唐朝百姓干脆采取食用蝗虫的办法消灭蝗灾，效果显著。如唐德宗贞元元年(785年)夏，“蝗，东自海，西尽河、陇，群飞蔽天，旬日不息，所至草木叶及畜毛靡有孑遗，饿殣枕道，民蒸蝗，曝，飏去翅足而食之。” [ 6 ] (P618~619) 4) 医药救助 在医疗卫生条件相对落后的古代，大灾之后常伴有瘟疫发生。唐朝从中央到地方，建立了一套医疗救助体系，以便及时向灾区派遣医生、发放药品，减少人员伤亡。 唐代中央的太医署和地方的州、县医学博士，都是灾时重要的医疗救助机构，对于疫病的防治发挥了积极的作用。史载显示，唐代疫情发生后，所造成的危害十分惊人。如高宗永淳元年(682年)冬，“大疫，两京死者相枕于路。” [ 6 ] (P629)基于此，政府通常会派遣医务人员携带药品前往灾区防病治病，以控制疫情。如太宗贞观十六年(642年)夏，“谷、泾、徐、虢、歌、戴五州疾疫，遣赐医药焉。” [ 12 ] (P1777)政府的医疗救助措施在一定程度上发挥了控制疫情、挽救生命的作用。 5) 蠲免租税 天灾无情人有情，每当遇到灾年，唐朝中央政府善用经济手段抵御灾害，如调整赋税政策，蠲免百姓的租税、徭役、债务等，通过这些救灾措施保证人民生活生产秩序的恢复。例如唐太宗贞观元年(627年)夏，“山东诸州大旱，诏无出今年租赋。” [ 12 ] (P5860)中宗神龙元年(705年)六月，“洛水暴涨，坏庐舍二千馀家，溺死者甚众。……八月戊申，以水灾，令文武官九品以上直言极谏。河南洛阳百姓被水兼损者给复一年。” [ 4 ] (P140)所谓“给复”，是指蠲免徭役。玄宗开元二十二年(734年)，朝廷下诏“至如州县不急之务，差科徭役并积年欠负等，一切并停。其今年租八等已下，特宜放免。地税受田一顷已下者，亦宜放免。” [ 12 ] (P5863)这是一次较大范围的蠲免租税、徭役的救灾举措。盛唐开元年间，唐玄宗曾多次下诏“天下遭损免州及供顿州，无出今年地税，如巳征纳，听折来年逋租悬调、贷粮种子、欠负官物在百姓腹内者，并宜放免诸州。” [ 12 ] (P5863) 唐代统治者受到传统的天人感应思想的影响，除了赈济、灭蝗等较为实用的救灾措施外，皇帝还会用诸如减膳、祈禳、大赦、避正殿、出宫人、因灾求言、因灾虑囚等非常手段以求减灾救灾。这类方法大多具有封建迷信的色彩，实际效果不大。