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user: 4. 案例分析 4.1. 资料来源 本研究所选案例为XJ县MN村CDF试点项目。研究所用资料主要来自SG的入村工作记录，笔者参与了项目实施过程，笔者入村的实地访谈和参与式观察资料也是本研究的资料来源。 4.2. MN村基本情况 MN村处于两州一市交界处(阿坝州、甘孜州、雅安市)，全村平均海拔2700米。全村四个村民小组，沿河谷分布，总共170户，687人。全村耕地1200多亩，主要农作物有：玉米、洋芋、胡豆、豌豆和小麦。主要经济作物是绿豌豆。MN村没有集体经济和企业、作坊等，村内外出务工人员较多，多数是季节性短工。由于位于沟尾，MN村草场面积大、牲畜多，有牦牛超过3000头，黄牛400头左右，羊2000只以上。村民的主要收入来源是采集松茸和挖虫草，其次是种植业收入，第三是牧业收入。村民平均年纯收入800元 2 。 4.3. MN村CDF项目大事记与案例 MN村是XJ县27个CDF项目试点村之一。该项目中，XJ县扶贫办提供了CDF本金32万元，SG运用参与式方法提供技术支持和社区能力建设。MN村项目试点工作于2009年9月启动，截止到2012年7月底，SG入村提供协助14次。MN村CDF项目实施关键环节如下： 1) 宣传动员。XJ县CDF项目启动的宣传动员工作由经过SG集中培训的乡、村干部负责，具体内容包括：向村民讲解什么是社区发展基金，建立社区发展基金的意义和作用，如何运作社区发展基金，如何管理、使用社区发展基金等。宣传方式主要有三种：一是入户讲解；二是召开村民大会和小组会宣讲；三是向每户农户发放社区发展基金宣传折页。MN村的宣传动员并不顺利，如下工作记录可以反映项目启动初期村民对CDF项目的态度。 资料一：2009年10月16日，SG入村工作记录 按照工作步骤和要求，2009年9月19日~21日到村协调员培训结束后，MN村到村协调员即村两委成员应该在村内进行项目宣传，MN村只有村主任一人参加到村协调员培训。SG在2009年10月16日入村，任务是观察MN村管理人员公选过程。然而，村民大会未启动，SG已经发现村内宣传根本没做，SG只能在村民大会上向村民讲解项目背景、意义、实施原则和方式等，讲解中，村民提出了很多意见： “村两委的经常办事都是靠关系。” “直接把这笔钱平分了，不然到最后到哪里去了都不晓得。” “反正我们也得不到钱，干脆就不要，把这笔钱还回去。” “谁管谁要吃(贪)。” “选出的人员太多，还不够他们的工作费。” “我个人就要把钱拿来用。” “钱不贷给我怎么办？” “利息咋用？” “我直接借十万。” “钱贷不出来怎么办？” “规矩哪个定？” “利息多少？” “为了方便，直接就把钱分到组上，组长来管，不要谁来管。” “肯定是有关系的可以贷，没关系的就贷不到。” 2) 社区发展基金管理人员产生和机构开办。社区发展基金设理事会和监事会，一般分别由3~5人组成，理事会和监事会人员由村民民主选举产生。理事会是执行机构，成员包括理事长、会计、出纳，在乡镇政府和村两委的领导以及县扶贫部门的业务指导下开展工作，接受会员大会和监事会的监督。监事会成员包括监事长和监事员，MN村监事会由监事长和两名监事员组成，负责监督理事会工作，并协助理事会办理机构开办手续，日常工作中还要向农户讲解、解答项目相关问题。社区发展基金会在民政部门注册，为社团组织。MN村的管理人员公选比较谨慎，村民讨论后决定公选分两步，先产生候选人，然后再正式公选。具体公选办法和结果可以参见资料二。 资料二：2009年10月16日，SG入村工作记录 经过SG工作人员再三讲解，到下午三点过，村民开始公选管理人员。MN村全体村民代表(每户1人)、MW乡人大主席、XJ县扶贫两资以工代赈办公室工作人员、社区工作人员参加了公选。公选分两步： 1. 预选候选人。每人发一张纸条，按职务选候选人，每人每个职务选一人。按票数高低，理事会每个职务票数第一、第二成为正式候选人；监事会票数前五名成为正式候选人。 2. 正式公选。候选人选出后，正式选举，理事会按职务匿名公选，监事会三位成员不分职务匿名公选。 MN村社区发展基金会管理人员基本情况如下(见表2)： 3) 人员培训与内部关系协调。作为新鲜事物，对主要执行人员的培训非常重要，XJ县CDF各项目村理事会、监事会成员分别接受了SG提供的集中培训三次。按照试点工作进度要求，分别重点培训社区发展基金基本知识、建立社区发展基金的政策和程序、基金内部制度和运行管理、基金财务管理核算和报表制度等内容。此外，每次入村工作，SG根据各村情况对村民、村干部和基金会管理人员提供及时的、针对性的培训。资料三反映了管理人员内部的矛盾。 Table 2 Basic information of CDF manage 职务 姓名 组别 (曾经)村内职务 当选时年龄 学历 理事长 曾某 二组 无 55 高中 会计 蒋某 四组 无 30 初中 出纳 杨某 三组 MN村老出纳 62 小学 监事长 马某 一组 无 54 小学 监事 苏某 一组 组长 47 初中 监事 赵某(女) 三组 组长 48 小学 表2. 社区发展基金管理人员基本情况 资料三：2010年1月15日，SG入村工作记录 SG：上个月开过会以后，还给你们布置了一些任务(内部分工、形成管理制度初稿)，你们完成得怎么样了？ 监事长：我们确实存在了些问题。我们是监事，曾老二是理事长，他啥子都有点独立：上次开了会，章不能一个人拿，要三个人拿，结果他就不交；会计在县上，我们喊他(理事长)叫上会计一起办(机构开办)，他从来不通知。 4) 制定CDF管理制度。CDF管理制度除不能平分、单户贷款最高额度不超过12，000元外，具体管理制度由各村自主制定，内容包括：人员分工；贷款审核、发放、回收；联户担保方式和相关要求；资金占用费收取办法；资金占用费的使用规则，包括日常开支管理；财务公示以及各环节的监督管理措施。CDF管理制度制定是个反复的过程，MN村CDF管理制度由管理人员和村两委成员讨论形成初稿，在经过村民小组会议讨论和村民大会讨论后，经过村民大会通过后在第一轮贷款中执行。下面的工作记录反映了管理制度制定的复杂性。 资料四：2010年1月15日，SG入村工作记录 SG：我们上次培训结束后，在这又给你们办了一个培训，在这之后做了什么工作？ 理事长：我们注册已经完成了，就等开户了，章程制度讨论好了。 SG：你们的制度是怎样通过的？村民有意见不？ 监事长：我们是开大会通过的，我们一条一条地念，村民还是有意见：你们钱都没有到，还在闹什么？等你们把钱弄回来再说啊。 资料五：2010年1月15日，SG入村工作记录 SG：你们觉得哪些工作还比较难办？ 理事长：借款不还。 监事员苏某：其实我们一组的比较好，刁民就在二组。 SG：你们现在连位子都没有端正，所以工作就做不好。 理事长：他们就说“钱是国家发给我们的，反正不管你们的事情”。 SG：你们就要给他们解释清楚，一个人借钱不还，谁吃亏？你们先解释给我们听。 监事员苏某：这个钱是国家发给我们的，但是现在是归集体管理，不还款我们大家都吃亏。 SG：怎么让借钱的人还款？ 理事长：联户担保。 SG：是怎样联户的？没有联掉的吗？ 理事长：我们是自愿的，但是我们二组的说“反正我不联户还是要借款，反正国家的钱有我一份”，就耍赖皮。 监事员苏某：我们一组都联户好了，只是规定，一家人之间不能相互担保。 监事长：我们还是规定逾期不还款就要缴纳滞纳金，包括我们的所有的损失。 理事长：这个钱到底是怎样的？我们村长说是他要的？ SG：首先这个钱是国家发给你们的，发给你们之后就不是国家的了，是你们每个村民的。要弄清楚。 5) CDF的运行管理。CDF的运行管理和CDF管理制度的完善是同步的过程，MN村CDF在运行中发现了管理制度的不足之处，比如担保条款存在漏洞等，在SG的协助下，MN村通过村民大会对管理制度作了修改。 资料六：2010年7月15日，SG入村工作记录 2010年7月15日，MN村第一次放款，SG参加了放款全过程，下面是放款中出现的部分问题： 1. 管理人员怕承担责任，怕得罪人，没有按管理制度和实先确定的借款程序办理村民的借款，表现在： (1) 要求借款人和担保人要亲自当场签名按手印，但有些借款户代担保户签字按手印，管理人员仍然把款借给他。 (2) 要求一户不能同时既做担保户又做贷款户，放款时出现有人同时作为担保人和贷款人的情况，管理人员仍然签字放款。 (3) 要求父子之间不能担保，但基金会出纳为其已经分户的儿子担保借款，基金会的其他成员也签字认可。 (4) 监事员赵某在有些申请上没有签字，后来赵某和监事员苏某调换了位置，这样赵某排在了签字顺序的最后，只要别人在申请上签字，赵某就签。 放款现场，许多村民都认为基金会成员没有坚持制度。其中典型的是，有位妇女在没有看贷款材料的情况下，就和基金会成员说已经发放的贷款中肯定有不符合规定的，说“和你们赌1000元，当场查看，如果没有问题，就把这1000元给你们”，结果CDF管理人员不作回应。 2. 村民突破管理规则 MN村社区发展基金会管理制度由村民讨论，并经村民大会确认，但是许多村民仍在试图不遵守自己认可的管理制度，具体表现在： (1) 管理制度规定父子不能担保，就有人不停地用母子、母女、夫妻等担保关系来贷款，说“你们说的是父子，我们不是父子”。 (2) 有村民吵着要借款，说是国家的钱，凭啥不给我借，我想借就要借，不要担保都可以。 (3) 四组有4户的申请存在问题，包括重复担保、既做担保户又做贷款户等。 (4) 四组一个人找了一个年青的小伙子冒充担保户来完善贷款手续。 弄清村民不满的原因后，SG发现本次MN村放款，SG要发挥监督者的作用，而且要及时、公平的处理。于是，SG在放款现场组织管理制度修改讨论，村民现场认可管理制度中的“父子不能联保”涵盖了同等关系的不能联保，比如母子、母子、夫妻；SG又连夜找到相关当事者，能补齐手续的补齐，手续不完善的将钱追回。 6) CDF运作跟进与总结。第一轮资金发放后，村民发现这次放款做的公平，但是仍有部门村民有赖账的侥幸心理。为此，SG多次入村访谈，并督促CDF管理人员平时多向村民讲解。结果，MN村最穷的一户反倒提前还款，这户还款后，其它观望的农户陆续还款。自此放款、收款都比较顺利，管理人员也在社区慢慢建立起威望。资料七可以反映村民对管理人员评价的变化。 资料七：2012年3月5日，SG入村工作记录 SG：你觉得社区发展基金这个项目到现在，他们(管理人员)管的怎么样？ 村民：做这个项目，大家都素质提起来了，对社区和谐、邻里关系这些都好。 监事长：2011年(第一轮还款)处理下来，没有人敢不还款了。大家都有这个信心把这个项目搞好。 4.4. 案例分析 如上记录只是冰山一角，已经展示了MN村的复杂情况和CDF项目推动的曲折。2009年10月16日的工作记录中，可以看出村民的众多疑虑：村民对村干部不信任；村民对集体的事务能否管好没有信心；村民选出了管理人员，但是对他们自己选的人也疑虑颇多；管理人员内部不团结，遇事相互推诿；许多村民、管理人员的规则意识不强，且普遍存在推卸责任的现象；村民以“赚到便宜”或不吃亏为行事准则。这说明MN村社区已经破碎化，村内没有经大家普遍认可的做事规矩，村民信任缺失，村民很难一起做事。然而，从这种破碎中，也能发现希望的种子，无论普通村民还是管理人员、村干部，都有朴素的公平意识。比如大家都认可集体的钱不能让某些人独占，比如都认可规则面前人人平等。 MN村CDF项目启动后，SG通过一系列工作，协调村两委与CDF管理人员的关系、协调CDF管理人员之间的关系，并借助村民对SG这个独立第三方的信任，宣传项目信息、解答村民疑问，同时跟进社区工作、协助社区处理问题，推动社区构建公开、公平的沟通平台和空间，训练社区学会集体议事的方法和态度：包括遇事集体讨论、记录讨论内容、保证各方表达意见的机会、管理人员以协调员的态度工作；财务、事务在人流密集的地方公开公示。SG在农户访谈中给农户的讲解也给了村两委和管理人员公开、公平做事的压力。 从前文给出的工作记录可以整理出自2009年10月至2012年3月，项目实施两年多对村民合作能力的影响。这种变化可以用表3说明。 从表3总结可以看出，CDF重构了MN村村民的基本行为规范和村民交流的社会网络，从而在社区层面重构了社区结构层面的社会资本。例如，许多村民在项目实施初期以借到钱为不吃亏的标准，不顾规则，甚至不打算还款。在项目运作两年后，这种情况发生了变化，除个别农户发生意外难以还款外，其它农户遵守CDF管理制度。CDF也在认知层面重构了MN村社会资本。从项目后期村民的反馈可以看出，CDF公开、公正、公平的运作方式对社区风气也有改善作用，村内形成了一种可以集体做成一件事的氛围，这说明社区认知层面的社会资本也被重构。这些变化都对公共事务、公共资源管理起到正面影响。 在本项目中，CDF与其说是金融工具，不如说是训练村民团结合作、共建家园的平台。因为，CDF项目的实施过程中，村民、管理人员、村两委相互之间不断学习，不断沟通、争吵、妥协、达成一致。这一平台提供了村民评理的地方，是村民沟通的公共空间，是可以共享快乐、共担悲伤的地方，是可以实现村民沟通方式变革的地方，即在情感式的、零碎的邻里长短沟通之外，建立更理性、更体系化的半正式沟通方式，从而提高村民之间的沟通效果。 在MN村，项目启动近三年，村民价值取向、态度和做事方法才有比较明显的变化：村民认为大家素质都提高了，村干部也觉得大家现在都比较守规矩了。这也表明，社会资本的重构是漫长的过程，不能一蹴而就。