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user: 3. 中央一号文件中关于党的“三农”政策的历史演变 我国农业历史悠久，农业大国的现实状况是改革开放以来我党重视“三农”政策最现实的基础性原因。长期以来，农民收入有了增长，农业的机械化水平也有一定程度的提高。但是，传统农业模式的落后仍然要求我们党要注重农业的发展，通过“三农”政策的推行来落实党制定的有关农业、农民、农村发展的顶层设计，从而实现农业现代化、农民增收、农村富强的目标，增加农民的幸福感和获得感。党的“三农”政策的制定、实施必须遵循农村生产力实际状况，坚持以农村经济建设为中心，遵循整个世界发展的形势，符合国内整体状况，同时也要考虑农村的生产力发展水平，这都是我们需要考虑的实际，这样才能够促进决策的科学性和有效性。 3.1. 农村改革探索时期(1982~1986年) 通过对1982~1986年5个一号文件的分析可以发现这一阶段的一号文件主要集中于解决农村和农业的经营体制，增加农民收入问题。1982年一号文件针对开展的农村改革进行总结，指出包干到户是属于社会主义的生产制度，是社会主义农村经济的重要组成部分。此后，以包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制在全国得到普遍推广，对未来农村改革工作做出思想、理论、行为上的指导。1983年的文件关注于联产承包责任制的性质问题，从理论上说明了家庭联产承包责任制的社会主义性质。1984年的文件除了重申务必实行好家庭联产承包责任制，更加突破性的一点改变是将土地承包期延长至15年以上，并提出发展农村商品经济；1985年的一号文件彻底取消在我国已经实施了多年的农产品统购统销制度，标志着我国农村开始全面发展商品生产，为农民生产、经销农产品提供了更为广泛的自由空间，也大大鼓舞了农民们生产农产品的干劲。1986年文件为解决农村新旧体制不协调、各方利益关系复杂的问题提出完善新体制，进一步摆正农业在国民经济中的地位。1982年到1986年农村居民家庭人均纯收入增长了近3倍，粮食总产在1988年达到8000亿斤的高峰，乡镇企业在全国各地迅速崛起并迎来了第一个发展高峰期。此后，乡镇企业和工商业逐步发展起来，乡镇企业在国民经济中的地位得到初步确认。 3.2. 农村改革的放缓与政策间断期(1987~2003年) 在农村改革取得显著成就的背景下，我国改革的重心也开始发生变化。《中共中央关于经济体制改革的决定》标志着中央开始把改革工作重心转移到城市和工业。此后17年间的文件不再以“三农”问题为主题，在此期间我国的农业建设发展迟缓、农民增收缓慢、农业税费负担沉重，农民人均年收入增长不到400元，不到城镇居民的1/6，增速不足城镇居民的1/2，各项相关事业也开始低增长。城乡发展进一步失衡，农村社会矛盾日益突出。并且由于农村税费改革进展缓慢，加上1990年粮食流通体制改革造成的农民卖粮难问题突出，粮食市场价格明显下降，农民的种粮积极性受到严重打击，各地农地抛荒现象日益普遍，粮食生产逐年下降，“三农”问题又日益严峻起来。同时，随着1992年乡镇企业改革力度的不断加大农村劳动力开始大规模向企业流动，农民工队伍迅速壮大起来。但与农民工为东部地区经济发展做出巨大贡献形成尖锐对比的是，农民工的流动就业受到了当时各种制度和政策的各种限制。农民工的流动自由和各种合法权益难以得到充分保障，这也在一定程度上阻碍了经济的发展。 3.3. 城乡统筹发展时期(2004~2017年) 结合之前的经验教训，党中央充分意识到“城”和“乡”两边都要抓的重要性和紧迫性。因此统筹城乡发展，加强社会主义新农村建设是这一阶段“三农”工作的重中之重。 3.3.1. 拓宽农民增收渠道，开拓新型农业产业 农民收入水平的高低不仅直接反映了农业现代化建设的实际水平，更是衡量国家现代化水平的重要标准。2003年12年31日，针对农民增收困难的突出矛盾，国家第一次发布了关于讨论增加农民收入的文件，此后开始更多关注农民就业问题，为农民提供更多就业渠道和机会。主要从促进农村二、三产业发展，促进农村劳动力转移的方式增加农民增收渠道。2004年政策提出加大对农村劳动力职业技能培训的政策，增强他们走出去的职业素质。2006年提出及时兑现进城就业农民工资、改善劳动条件、解决子女入学的政策，并且通过“推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件” [ 11 ]，进一步解决外出农民工的户籍问题。2009年和2015年的文件要求企业积极承担社会责任，切实保障农民工进城务工的合法权益。“努力增加农民的务工收入，引导企业履行社会责任，督促企业及时足额发放工资，妥善解决劳资纠纷。” [ 12 ] 同时加大对农业的资金和科学技术投入，积极转变农业结构，开拓新型农村产业，争取解决农民增收难题。2009年中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求：把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步强化惠农政策，增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长。2015年、2016年中央一号文件都提出“积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值” [ 13 ] 的政策。2017年中央一号文件要求进一步充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游＋”、“生态＋”等，推进农业、林业与旅游、教育、疗养等产业深度融合。 3.3.2. 深化税费改革，完善补贴制度 2006年初，《中华人民共和国农业税条例》被废止的决定正式生效，同年开始实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，此后加快建立起了以工促农、以城带乡的长效机制，更是在全国范围内一举废除了延续2千多年的农业税制度，从税收方面对农业给予最大限度的支持。加大农业补贴力度是近15个中央一号文件中有关农民补贴政策的核心内容。连续多个中央一号文件提出支持政策，主张继续加大对农民的直接补贴力度，进一步提高补贴金额，增大补贴的力度。2007年，国家出台相关文件要求尽快形成新农村建设稳定的资金来源，加大支农资金整合力度，提高支农资金使用效益，在经济上对新农村建设予以极大支持，同时不断巩固、扩大农业补贴范围和类型，制定了最低农村生活保障制度。自2009年起，农村家庭经济困难学生和涉农专业学生可以享受免费的中等职业学校教育，助学金对农村学生不断加大倾斜力度，农村教育向城市教育不断靠拢。 农业补贴也不再局限于农业生产资料，生态、自然灾害补贴等多个方面也均有一定程度的涉及，切实减轻了农民从事农业生产的负担和压力。2010年中央一号文件增加了牧业、林业和抗旱、节水机械设备的补贴种类。2012年中央一号文件首次提出农业补偿制度。除此之外，增加了农业防灾减灾、稳产增产关键技术的补助，以减少自然灾害给农民带来的巨大损失。2015年中央一号文件又把补偿的范围扩大到现代农业示范区，通过有效的奖补制度来推进农业区的发展。同时中央一号文件也注重对于农业补贴资金的有效利用，遵循增加增量、优化存量、用好增量的基本要求，促进农业补贴政策发挥实效。2005年和2007年中央一号文件都提出，要尽快立法，促进国家重大支农政策制度化、规范化。2015年中央一号文件也要求加强对涉农资金的监管，坚决杜绝挪用、冒领。2017年再次强调要全程监管农业补贴的实际使用状况。 3.3.3. 完善农村公共事业，加强农村基层治理 在农村基础设施建设方面，2004年中央一号文件提出了“六小工程”，2006年中央一号文件在此基础上提出要积极推进农业信息化建设，建设好农村信息服务平台，2007年文件又增加了农村环境治理的相关内容。此外，从2008年开始，中央一号文件中有关农村公共基础设施建设的政策越来越完善，政策涉及面由最初的“六小工程”逐步增加了农村环境设施、互联网设施、住房设施、客运设施等十个小的方面。在发展农村教育、文化方面，中央通过政策部署，逐步实现了农村义务教育的普及，中等职业教育和高等教育的完善，加快了城乡教育一体化进程。在文化事业方面，党的十八大以来，习近平总书记强调文化自信，中央一号文件与时俱进，多次提出促进农村文化发展的政策，以丰富农民的文化生活，促进形成文明风尚。2006年中央一号文件提出倡导健康文明新风尚，宣扬传统美德。2008年再次提出用社会主义荣辱观引领农村文明风尚。2016年通过相关政策深化农村殡葬改革，倡导文明健康生活方式。并从2004年开始，涉农中央一号文件层层递进，出台了众多有效的政策措施以建立与社会主义市场经济相适应的医疗保障体系。一方面，健全农村医疗卫生保障制度；一方面，不断完善农村社会养老和救济保障。 同时习近平总书记在党的十九大报告中强调面对新形势，必须推进国家治理体系和治理能力现代化。基层治理是整个国家治理体系的基础，增强基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。中央一号文件从一开始就关注农村治理的发展，根据不同政治经济形势调整相关政策，在文件的层层递进中农村基层党组织的地位和作用界定越来越完整，2016年中央一号文件更加明确了它的地位和作用，即“充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，不断夯实党在农村基层执政的组织基础” [ 14 ]。党的组织建设的内容也越来越丰富，乡村治理体系也在不断完善。通过相关政策调整，不断完善农村村民自治，健全乡村法制、推进乡村德治等。 3.4. 全面推进乡村振兴战略的创新发展期(2018年~至今) 党的十九大报告提出，全面实施乡村振兴战略。这是在产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求下，加快乡村现代化建设的关键举措，是党对“三农”工作的重要指引。随着中国特色社会主义进程的不断推进，2018年之后的中央一号文件在立足乡村振兴深远意义的基础上不断发展、创新，为我国农业农民和农村的良性发展奠定基础。 3.4.1. 新的政策重点：聚焦拓展脱贫成果 21世纪之前，“三农”政策在农村普遍贫困背景下政策针对性不强。十九大以来，农村发展取得突破性成就，摆脱普遍贫困，但仍存在部分贫困地区。为了使全体农民真正实现精准脱贫，党中央提出一系列精准扶贫政策，政策重点更加突出。明确贫困标准，确定贫困人口；精准扶贫与政绩相联系，形成扶贫合力；扶贫与扶志相结合，激发农民脱贫内生动力。从2018年发布的一号文件看，精准扶贫，完成脱贫攻坚任务是最为重要的内容。2019年中央一号文件明确提出，咬定既定脱贫目标，落实已有政策部署，到2020年确保现实标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。当下，扶贫攻坚取得了阶段性成果，完成了农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的脱贫攻坚任务。在打赢脱贫攻坚战之后，定标型和结构型的隐形贫困将取代有明确标准和指向的显性贫困，这意味着贫困治理的政策重点也需要根据实际情况的变化做出相应调整，需要更加注意把握脱贫政策的具体性和针对性，战略性和指导性。脱贫摘帽绝不是终点，而是新的奋斗起点。农村脱贫后夯实脱贫战果的关键是采用积极措施防止农民返贫。巩固拓展脱贫攻坚成果，做好同乡村振兴有效衔接，是2021年和“十四五”时期“三农”工作最重要任务。要把巩固拓展脱贫攻坚成果摆在首要位置，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，守住防止规模性返贫底线。 3.4.2. 新的政策导向：深化改革激发活力 党中央、国务院通过中央一号文件出台“三农”政策是抓住矛盾不断思考的结果，因此政策具有较强的问题意识，针对性强。农业农村工作随着中国特色社会主义事业的发展而不断呈现出一系列新的特点，农民的利益和诉求呈现出多层次多样化的特征。在新阶段“三农”政策紧紧抓住深化改革激发活力的关键导向，不断创新工作理念，厚植发展优势，创造发展新机遇，开拓发展新局面。2018年2月26日，党的十九届三中全会提出要积极探索集体经济发展新路径，组建农业农村部、国家粮食和物资储备局、整合组建农业综合执法队伍等扎实实施乡村振兴战略，为我国农村改革新打开了新局面。2021年和“十四五”时期，中央农办、农业农村部将持续推动新一轮农村改革，着力激发农业农村发展的动力活力，为推进乡村全面振兴提供更有力的制度支撑。农村改革以巩固和完善农村基本经营制度，深化农村产权制度改革和完善农业支持保护制度为重点，以加快推动城乡融合发展为主线，把县域作为重要切入点，促进城乡要素平等交换、双向流动。切实推动土地、劳动力等要素市场化改革和户籍制度改革，坚持处理好农民和土地的关系，推动小农户和现代农业有机衔接。“三农”政策的制定实施结合了新阶段农村改革的具体矛盾，重点把握了农村改革的重点与难点，有利于后续改革的有序进行。同时，乡村振兴战略的形成的实施本身也体现了我国农村的渐进式改革，是一种不断尝试与积极完善。 3.4.3. 新的政策布局：有序推进平稳转型 全面彻底解决导致乡村衰落的一系列问题和挑战是一个需要按部就班、久久为功的过程，因此“三农”政策的制定必须突出长期性和稳定性，盲目追求速度只会适得其反。23个中央一号文件见证了我党“三农”政策的历史演变，是我们党为解决农业农村农民发展难题提出的“良药”。但是，就前19个中央一号文件中的涉农政策而言，文件多针对“三农”中的某一方面进行布局，如农业经营形式、农民增收、农业水利或城乡统筹等单一部分，且对于政策执行和政策成效缺少明确的时间表和详细的成效对照表。2018~2021年中央一号文件创新政策布局，目标更加明晰，前景更加全面、深远。对应新时代我国社会主义现代化建设的战略安排，2018年中央一号文件首次确定了实施乡村振兴的步骤安排和时间规划。2019年中央一号文件则明确指出，“对标全面建成小康社会‘三农’工作必须完成的硬任务”，抓重点、补短板、强基础，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。2020年中央一号文件明确指出要研究建立解决相对贫困的长效机制，这为后小康时代持续推进脱贫工作提供了根本遵循。2021年中央一号文件提出设立巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的5年过渡期。在过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，坚持合理把握节奏、力度和时限，实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴的平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。这体现了乡村振兴战略下“三农”政策的推行是有目的、有计划、有重点地渐进部署农村工作，落实惠农政策。当下我国农村发展不仅有清晰、完善的顶层设计，也是按照系统规划来逐步完成阶段性目标，聚沙成塔，水滴穿石。新时代的“三农”政策布局在全面具体的安排下有序推进，清晰的量化标准和明确的时间截点下平稳转型。