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user: 3. 政府环境管理创新绩效评价指标分析 3.1. 指标选取 为了有效提升政府环境治理能力，监督其履行环境管理的职能，必须构建一套科学全面的环境管理创新评价体系。政府管理创新是指由于行政环境、行政任务的不断变化而引起的政府职能、管理方式等方面的一系列新变化。政府环境管理创新是政府在环境管理过程中转变管理理念，注重从源头扭转环境恶化趋势，更加注重技术在环境污染治理方面发挥的作用。同时，环境管理创新还要求政府综合利用法律、行政、经济、教育、社会等手段，将传统的一元化主体和简单化管理方式转化为多元化、开放性的环境治理模式。因此，评价政府环境管理创新绩效需要从多方面进行综合性、全面性分析，本文在选取指标时，首先从生态文明和可持续发展理论出发，统计与环境管理创新有关的指标，根据十八大提出的“五位一体”建设理念。政府环境管理创新是生态环境管理顺利进展的重要支撑，对于整个社会与自然环境改善发挥重要作用。环境、资源和经济、政治、社会、文化之间是相互影响，紧密联系的整体。基于“五位一体”的政府环境管理创新生态文明系统如图1。 在政府环境管理创新“五位一体”关系网络图中经济建设是根本，政治环境管理建设是保证，社会管理建设是条件，文化管理建设是灵魂，生态环境建设是基础。其次从ISO14301环境标准和驱动力–状态–响应(Driving-State-Response，简称DSR)可持续发展指标体系框架中的134个指标中选取，涉及社会、经济、环境和机构四大类指标；最后通过相关文献的梳理，选取频率较高的指标，初步选取政府环境管理创新绩效指标体系集(见表1)。 根据表1中的具体指标，设定政府环境管理创新绩效评价指标集调查表，调查表采用李克特五级量表，将初步选定的指标按照非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要进行分级，并且通过网络、访谈等方式邀请各位专家进行评判。根据实际情况，将60份问卷发送给高校教授、科研院所专业人员、环保企业相关负责人，三者所占比例分别为：65%、25%、10%。最终回收有效问卷55份，回收率为91.6%。统计调查问卷中重要程度为“重要、非常重要的”指标，剔除问卷中在重要程度之下的指标。 图1. 政府环境管理创新“五位一体”关系网络图 Table 1 Index system of government environmental management innovation performanc 指标名称 出现频数 指标名称 出现频数 环保研发经费投入 6 工业固体废物循环利用率 18 人均地区GDP增长率 7 森林覆盖率 20 环保专利增长率 10 人均公园绿地面积增长率 22 技术进步对经济增长的贡献率 12 农村耕地受保护面积增长率 15 生态环境支出占财政总支出的比重 11 空气达标率 27 服务业占GDP比重增长率 9 二氧化硫排放量降低率 25 单位GDP能耗减少率 15 清洁能源使用率 21 第二产业从业人员占三大产业人数比例 8 建成区绿化覆盖率 28 城乡收入差距降低率 10 环保工作者的生态管理工作效率 10 城市生活垃圾无害率 18 环境保护效果的满意度 16 人均城市道路面积增长率 6 政府环境保护制度完善率 9 居民安全饮食率 13 公民对政府诚信的满意度 13 环保性群体性事件发生率 10 ISO14000环境认证数量 4 环境噪声指数 5 氨氮排放量 8 机动车尾气达标率 6 人均受教育程度 10 图书馆数量技术成果产业化率 8 城市社区环保圆桌会议参与比例 5 表1. 政府环境管理创新绩效指标体系集 最终得出包括技术创新管理、公众参与创新管理在内的27项具体指标。在问卷过程中，专家分别标出指标属性，统计27项重要性指标，得出的政府环境管理创新绩效指标。阅读先关文献，王丽珂从生态文明范式下的政府环境管理绩效出发，构建了资源节约、环境污染、环境治理、生态安全和社会保障的环境绩效评价指标体系，而周志豪等从环境管理审计工作的视角，基于ISO14031环境标准和改进的环境管理绩效优值模型，提取出包括3个一级指标、10个二级指标、30个三级指标的区域性环境管理绩效评价指标体系。结合生态文明建设的理论，以及系统理论中各构成成分之间的关系原理，本文将政府环境管理创新绩效评价指标体系分为五大类：经济创新管理、社会创新管理、生态创新管理、技术创新管理、公众参与创新管理五大类指标(见表2)。 3.2. 指标体系的解释 3.2.1. 经济创新管理指标 生态经济与政府管理之间是相互需求的关系，中国严峻的环境现状要求政府创新经济管理，经济创新管理要求对经济管理主体的监督和对经济行为效果的规划和衡量 [ 6 ] 。众所周知，生态经济不仅反映经济发展方式是否升级换代，而且还体现经济建设是否贯彻可持续发展理念，企业是否转变发展方式，加 Table 2 Performance evaluation system of government environmental management innovatio 一级指标 二级指标(%) (C12)生态环境支出占财政总支出的比重 (C13)服务业产值占GDP比重增长率 (C14)单位GDP能耗减少率 (C15)第二产业从业人员占三大产业人数比例 社会创新管理指标(B2) (C21)城乡收入差距降低率 (C22)城市生活垃圾无害率 (C23)人均城市道路面积增长率 (C24)居民安全饮食率 (C25)环保性群体性事件发生率 (C26)环境噪声指数降低率 (C27)机动车尾气达标率 生态创新管理指标(B3) (C28)工业固体废物循环利用率 (C31)森林覆盖率 (C32)人均公园绿地面积增长率 (C33)农村耕地受保护面积增长率 (C31)森林覆盖率 (C34)空气达标率 (C35)二氧化硫排放量降低率 (C36)清洁能源使用率 (C37)建成区绿化覆盖率 公众参与创新管理指标(B4) (C41)环保工作者的生态管理工作效率 (C42)环境保护效果的满意度 (C43)政府环境保护制度完善率 技术创新管理指标(B5) (C44)城市社区环保圆桌会议参与比例 (C51)环保研发经费投入增长率 (C52)技术成果产业化率 (C53)技术进步对经济增长的贡献率 表2. 政府环境管理创新绩效评价体系 大科技投入，贯彻循环、集约的发展理念 [ 7 ] ，生态环境与人类的生存发展密切相关，是一项综合性的评价指标，因此，需要政府从多方面进行创新管理，将企业科技管理创和知识管理创新有效结合，推动经济创新管理发展。经济创新管理指标包括人均地区GDP增长率、生态环境支出占财政总支出的比例、服务业产值占GDP比重增长率，单位GDP能耗减少值、第二产业从业人员占三大产业人数比例。首先，没有雄厚的经济基础，政府就难以确保生态环境治理的资金投入，环境管理创新工作就不会顺利进行；经济环境中的产业政策也会影响环境治理的效果，第二产业以高能耗、高排放、高污染为主要特征，相对于以服务业为特征第三产业，其对于生态环境的影响更大；其次，人均GDP和单位GDP能耗在一定程度上也反映了地区生态环境管理中企业技术水平的高低。 3.2.2. 社会管理创新指标 社会管理创新是满足我国发展新特征、新变化的需要，同时也是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的基本要求。当前生态环境持续恶化，环境污染已经严重影响了人类的生存和生活 [ 7 ] 。在此背景下，政府必须要加强社会管理，集中力量改善民生，创新社会管理，实现经济、社会、环境的全面可持续发展。社会管理创新指标主要包括人居环境的安全性，人类与自然环境的协调性等。人类在进行生产、交换、消费过程中，政府部门是否能够加大监督力度，转变管理的方式，保证居民安全；另外，公众是否真正做到保护环境，环境污染事件是否经常发生，环境污染是否导致大规模的群体运动等，这些方面都是评价政府管理创新管理绩效不可缺少的方面。 3.2.3. 生态管理创新指标 生态管理创新体现在生态活力、生态经济和生态文化三方面。生态活力反映了自然环境的面貌，其包括森林覆盖率、人均公园绿地面积、城市绿地面积增长率等；生态经济不仅反映经济发展方式是否升级换代，而且还体现经济建设是否贯彻可持续发展理念，企业是否转变发展方式，贯彻循环、集约的发展理念，例如SO 2 排放量，工业固体排放循环利用率等；生态环境与人类的生存发展密切相关，其包括空气达标率等方面；生态文化主要是指政府部门是否大力宣传保护环境的政策，是否将环境保护作为一项基本国策长期贯彻。总之，生态因素是评价政府生态环境管理绩效至关重要的方面。 3.2.4. 公众参与创新管理指标 政府是人民意志的代表者，在“以人为本”的原则下，评价政府生态环境管理绩效水平，扩大生态建设、环境保护的影响力，能够提高公众对于生态环境的关注和认识。公众不仅是环境保护的直接参与者，也是政府环境创新管理绩效的评价者。公众对于政府环境创新管理绩效的效果具有一定的发言权，其对于环境保护的满意度、政府环境政策的执行力度、政府环保工作人员工作效率的评价至关重要。公众积极参与环境管理绩效评价，一方面可以监督政府、督促政府贯彻环境政策的实施，另一方面也可以提高公众参与环境保护的热情。因此，公众因素是评价政府生态环境管理绩效不可或缺的一个环节。 3.2.5. 技术创新管理指标 随着经济的快速发展，资源的需求不断增加，面对资源短缺、浪费严重现实困境，政府是否加大资源开采及利用的技术投入，是否推广新技术的普及，提高资源的利用率。其技术要素还包括环境保护专利增长率等，因此，技术要素是评价政府管理创新绩效的重要元素。