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user: 2. 政策网络理论的时空谱系 政策网络理论的源头和产生略有复杂，理论发展横跨多国，各学派观点不一但又有同质性，对理论时空演进的把握奠定了后续研究与反思的基础。 2.1. 理论缘起与产生背景 政策网络的思想可追溯到20世纪50年代。1951年，大卫·杜鲁门(David Truman)在《政府过程：政治利益与公共舆论》(The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion)一书中，用一章内容专门讲述“行政过程的关系网”(the web of relationship in the administrative process)，呈现了众多参与者参与到复杂的、非正式的政策制定的过程，为后来次级系统和次级政府概念的形成作出贡献。 学界认为，从理论渊源看，政策网络理论的源头主要有以下几个：一是20世纪五六十年代，美国政治学中精英主义(elitism)和多元主义(pluralism)就权力是否平均分配的讨论，提出了次级系统(subsystem)和政策社群(policy community)等概念，对政策网络概念的产生有启发作用，七十年代，欧洲针对“利益集团的协调”问题，多元主义(pluralism)和法团主义 1 (corporatism)出现争论，政策网络分析是两个“主义”的替代；二是20世纪六七十年代，组织社会学中组织间关系的研究，强调任何组织的生存和发展通常都依赖于和其他组织的关系；三是政策科学的过程理论被认为提供了知识来源；四是复杂性理论被认为是新兴理论来源，特别在政策网络理论分化阶段 [ 3 ] [ 11 ] [ 12 ] [ 13 ]。 从产生背景看，主要有以下因素：一是公共政策的决策和执行中，主体之间配合协调、依赖合作关系加强，具体指公民、社区、企业、非政府组织等主体逐渐关注公共政策并参与其中，中央政府和联邦政府越来越需要地方政府的配合执行；二是治理方式由政府统治向协调式发展，政策过程日趋复杂，原有理论无法解释跨层级、跨部门、跨组织、跨主体的复杂网络；三是传统的政策分析视角不足，基于整体主义、聚焦国家和社会权力分配的宏观研究方法，和基于个人主义的理性选择、聚焦个人或单个组织在政治过程中的行为机制的微观研究方法，都无法解释分析某些政策运作过程，需要一种聚焦政府和利益团体的关系的中观研究视角，在宏观和微观分析之间架起桥梁；四是全球化的影响导致“中心缺失”(centerless)现象，政策主体结构碎片化、部门化和分权化，政府无法凭一己之力处理公共事务 [ 14 ] [ 15 ] [ 16 ]。 1977年，卡赞斯坦(Katzenstein)的《权力与财富之间》一书最早出现“政策网络”一词，指出资本主义国家与非国家行动者寻求合作，建立相互依赖关系。 2.2. 学派兴起与理论发展 具体来说，政策网络理论起始于20世纪50年代美国从微观层面对多个政策主体的互动关系的研究，集中在两个概念——次级系统和次级政府 [ 11 ]。二战时，格里菲斯(Griffith) [ 17 ] 认为，政策是在由社会利益和问题构成的“旋涡”(vortex)中制定，利益攸关人员有能力加入其中干预政策过程，并具有合法性，当时的美国社会也崇尚社会扩散和未经协调的团体的多元。这一观点并未引起关注，但二战后，促成了“次级系统”(subsystem)概念的产生，用以讨论国会、利益集团和官僚机构在次级单元中，彼此间的关系和互动，揭示了政策网络的本质 [ 18 ]。60年代，道格拉斯·卡特(Douglass Cater) [ 19 ] 最早使用“次级政府”(sub-government) (次政府、亚政府)概念描述华盛顿政府的专家、利益代表和政策人员如何组成行动整体，制定政策，解决复杂问题。后来，格兰特·麦克内尔(Grant McConnell) [ 20 ] “私营政府”“国家俘获”补充内涵，说明私人利益在次级政府中的主导力量，控制俘获公务人员达成目的。罗威(Lowi)把政府、国会委员会和利益集团构成的稳固的、排他的、可预见的封闭体系比喻为“铁三角”(iron triangle) [ 21 ]。70年代，雷普利(Ripley)和富兰克林(Franklin) [ 22 ] 发展了次级政府的研究，将之界定为政策的实质性领域内，有效制定大部分常规决策的个人集群，包括政府和非政府行动者。然而，黑克罗(Heclo) [ 23 ] 持相反观点，认为决策不是在“铁三角”封闭有限的空间，而是在一种非正式的、开放的、不可预见的“议题网络”(issue network)中进行，参与者无限且复杂。80年代，安德鲁·麦克法兰(Andrew McFarland) [ 24 ] 把议题网络看作是，政府机关、生产者或专业利益集团(producer or professional group)和反对性公益团体(opposing public interest group)三者组成的三位一体权力(triadic power)，就同一议题出现的三种不同面向的网络关系，政府、议员、专家学者、游说团体等利益相关者包含在内，反复沟通。美国学派中，政策网络的类似概念还有政策社区(policy community) [ 25 ]、决策网络(decision network) [ 26 ]、行动者联盟(advocacy coalition) [ 27 ] 等，丰富了政策网络研究。 受美国研究传统中次级政府理论的影响，英国的理查森(Richardson)和乔丹(Jordan)借用政策社区的概念，指出英国的政策制定过程是在政府和压力集团构成的次级系统中协商运作 [ 28 ]，目标在于进行“官僚调节”(bureaucratic accommodation) [ 29 ]，形成利益共同体，而且认为这个概念是理解西方自由民主国家大部分政策制定过程的关键 [ 28 ]。这种研究路径沿袭了美国的政治、政策科学思想，强调美国的理论观念对英国的影响，与之不同的英国学派的另一种路径是以罗茨(Rhodes)、马什(Marsh)为代表的学者，受欧洲组织间关系理论的影响，重视政策网络中政治机构间的关系，而非个人之间的关系，并认为政策网络起源于英国。罗茨不赞同美国的铁三角、次级政府等理论适用英国的观点，而是认为政策制定发生在中央和地方因资源依赖而形成的博弈关系的政策网络中，这些资源包括宪法法律资源，也包括组织、财政、政治和信息等资源，这个政策网络是中观概念 [ 30 ]。与美国学派概念模糊不同，罗茨详述定义，并根据成员资格、类型和资源分配三个维度，按网络关系近疏排列，把政策网络看作一个包含五种网络类型的连续体，一头是紧密的政策社区，一头是松散的议题网络，中间为专业网络(professional network)、政府间网络(intergovernmental network)和生产者网络(producer network)，这就是罗茨模型(Rhodes Model) [ 31 ]，相互依赖(interdependence)、资源交换(resource-exchange)、博弈互动(rules of the game)和网络自治(significant autonomy)是该模型的四个核心假设，也是政策网络的特征，后经研究的不断深入、争论，罗茨模型被完善为四维度(成员资格、整合程度、资源和权力)两分类(政策社区、议题网络)的网络类型 [ 13 ] [ 30 ]。罗茨因丰富的研究成果成为政策网络研究的集大成者 [ 14 ]。 进入20世纪80年代，欧洲社会发生变革，政府角色减弱，私营部门崛起，国家和社会边界模糊，共同参与公共治理过程 [ 32 ]。于是，德国学者发现，治理不再是政府对社会的外部控制，而是由多个治理主体促成，在政策制定过程中，政府和非政府行动者相互联系，交换信息等资源 [ 33 ]，政策网络成为一种有别于政府和市场的新的社会结构形式 [ 34 ]，一种区别于层级制和市场制的专门的治理模式 [ 1 ]。同时，也有观点认为，政策网络是两种模式的组合 [ 35 ]。德国学派从宏观层面研究国家和市民社会的关系，强调因为社会的复杂多元，国家和社会组织相互依赖，形成了介于政府和市场之间的政策网络，以弥补政府失败和市场失灵 [ 36 ]。从这点上讲，政策网络能够横向地、协商地自我协调，协调出正和结果，使网络行动者都受益，也正是在协商过程中，行动者的密切互动促成了共同的价值观念，提高了问题解决能力，避免了两种传统治理模式出现的问题 [ 3 ]，因此，网络的实质是层级制的影子(shadow of hierarchy) [ 37 ]，一方面非国家行动者获得授权，有一定的治理执行力，另一方面，政府作为主导可以修正“影子”行动者的不灵。虽然，荷兰学派同样是从宏观角度研究，但荷兰学者重视的是网络治理，即治理成功与否在于网络治理是否有效，包括工具主义视角(instrumental perspective)、互动视角(interactive perspective)和制度主义视角(institutional perspective)的研究 [ 38 ]。90年代，德荷等欧洲大陆学者继续治理途径的研究，开始把政策网络称为治理网络，关注政策网络与政策结果的关系 [ 39 ]。一种是博弈管理(game management)，认为应在已有网络的基础上，重视网络行动者良好的行为和彼此间互动的质量，强调网络管理者必须是激励者和协调者；一种是网络建构(network structuring)，认为应改变现有网络结构，用新网络达成一致意见，实现治理；两种观点从行动者关系、规则、资源、认知等方面都提出了战略，因此两者内容并不完全割裂，而是互有交叉 [ 40 ] [ 41 ] [ 42 ]。 有学者将这些国家的研究条理化，总结出以美国和英国为代表的研究属于利益调和学派(interest intermediation school)，欧洲大陆以德国和荷兰为代表的研究属于治理学派(governance school) [ 4 ]。此外，政策网络研究还跟社会网络分析(social network analysis)结合，利用量化手段，通过复杂直观的结构图，不同层面的技术分析以及模型建构，实现政策网络分析(policy network analysis) [ 43 ] [ 44 ] [ 45 ]。 2.3. 简要评述 政策网络理论经过五十多年的时空发展(表1)，理论内涵不断丰富，研究范围跨越大西洋两岸，形成了多样又独具特色的流派，具有以下特点。 第一，同质性。在政治学、组织社会学、政策科学等理论和多种背景影响下，政策网络思想形成，政策网络理论渐露形态。复杂多元的产生背景和不同的历史发展阶段，赋予了政策网络不同的含义。时至今日，政策网络没有一个确切的、达成共识的定义，不同学者从治理、政策主体或主体关系、资源依赖或国家自主性不同角度出发给予解释 [ 46 ]。但在概念演进中，“依赖”“资源交换”“多个行动者”等关键词始终是政策网络理论的支撑。一个最经典的定义诠释，政策网络是“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体” [ 47 ]。 第二，异质性。就学派而言，美国和英国研究注重行动主体之间的利益调和，以德国和荷兰为代表的欧洲大陆研究强调治理的目标，体现了学派间的差异。同一学派中，同样存在不同。比如，美国罗威的“铁三角”与黑克罗的“议题网络”；英国理查森和乔丹沿袭美国研究传统，而罗茨、马什开始重视政治机构间的关系，从美国的微观视角转入中观视角；德国荷兰都从宏观层面的国家和市民社会关系入手，但前者强调网络治理的新模式，后者强调网络治理的有效性；博弈管理强调在既有网络上的改变，而网络建构强调改变既有网络实现治理。异质性使得行动者实现各自不同的目标诉求，推动网络发展。 第三，角色性。政策网络理论发展至今，至少扮演了三种新角色。一是新范式，自上世纪90年代，政策网络理论已经成为英国及欧美政策制定过程研究的主要范式 [ 48 ]，也是继多元主义—社会中心论、法团主义—国家中心论的新范式，有效促进了现代治理的研究与实践 [ 49 ]。二是新分析框架，政策网络是一个有力的分析概念，与行为者模型结合，描述进而解释公共政策 [ 50 ]，是西方政策分析领域的核心框架 [ 7 ]，又如马什和史密斯(2000) [ 51 ] 提出的辩证分析模型(dialectical model)，结合宏观环境、中观结构和微观行动者三个层面，指出政策网络与政策结果的辩证关系。三是新治理模式，这点尤其从治理学派观点而来，为公共治理提供新的途径。 然而，政策网络研究尚有争议。例如，决策机构是政策网络还是其他，网络特征是紧密还是松散、一致还是冲突，网络结构的作用和作用的方式是什么，网络主体是个人还是团体，政策网络是自变量还是因变量，这些问题存有分歧 [ 52 ]。因此，道丁(Dowding) [ 48 ] 为代表的学者认为，政策网络仅是一种隐喻，没有充分的理论解释能力，谈不上是一种理论。 Table 1 Spatiotemporal evolution of the policy network theor 时间 学派 利益调和学派 治理学派 美国学派 英国学派 德国学派 荷兰学派 微观层次 中观层次 宏观层次 1950s 弗里曼提出“次级系统”概念 1960s 卡特使用“次级政府”概念，麦克内用“私营政府”“国家俘获”补充内涵； 罗威提出“铁三角” 1970s 雷普利和富兰克林发展“次级政府”研究； 黑克罗不赞同“铁三角”，提出“议题网络” 1980s 麦克法兰将议题网络看作三位一体权力； “政策社区”“决策网络”“行动者联盟”等概念出现 理查森和乔丹沿袭美国研究传统，借用“政策社区”概念分析英国政策制定过程 1990s 以罗茨和马什为代表的学者，开始重视政策网络的政治机构间关系； 认为政策网络源于英国； 罗茨模型的提出与改进 马林和曼茨等学者认为，治理是由多个主体相互联系、交换资源实现； 鲍威尔等学者认为，政策网络是有别于政府和市场的新社会结构形式； 肯尼斯和沃尔克等学者认为，政策网络是区别于层级制和市场制的新治理模式； 马林等学者认为，政策网络是层级制和市场制的组合 基克特等学者重视网络治理，关注政策网络和政策结果的关系； 一种重视博弈管理，一种重视网络建构，两者内容互有交叉 至今 与社会网络分析等理论结合，加入量化手段，实现政策网络分析 表1. 政策网络理论的时空谱系 来源：作者自制。