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user: 4. 运用成本–收益分析法对船舶签证制度进行分析 (一) 什么是成本–收益分析法？ 成本—收益分析法最初是经济学术语，是指以货币单位为基础对投人与产出进行估算和衡量的方法 [ 13 ]。随着学科交叉，该术语被广泛应用到其他社会科学领域，指的是所需损耗与所得权益之间的衡量，它的目标是实现效用最大化，保持“收益” ≥ “成本”，二者之比最低可接受的底线是均衡，即“成本” = “收益”。一旦出现“成本” > “收益”，则制度的科学性和合理性将面临质疑。 根据笔者在基层地方海事机构的经历与认知，2014年上半年在浙江省J市水路交通行政处罚中试行的调查与处罚分离机制(简称查处分离机制)就涉嫌“成本” > “收益”。具体行使调查取证权的地方海事所(港航管理检查站)基本位于市区周边的乡镇，而行使处罚决定权的违法处理中心位于市区，这两地之间有一定的空间距离，在行政处罚的目的、功能、实效未变的条件下，直接造成行政相对人的时间、费用和精力的大幅增加 [ 14 ]。但是，船舶签证制度是否出现过成本大于收益的情形？如果是，该情形又是何时开始出现的？ (二) 船舶签证制度成本大于收益吗？ 《中国社会科学》2018年第4期发表了朱新力教授、余军教授《行政法视域下权力清单制度的重构》一文，该文针对现有权力清单制度存在的问题，提出通过三阶段依次推进权力清单制度的解决方案：首先完成政府权力的正当性考量，然后进行权责配置，最后是遴选最佳管制工具。最佳管制工具的遴选必须满足最后一道“筛选”机制——狭义比例原则，而对该原则进行举例论证时，两位教授将“船舶签证”管制措施作为论据，他们以中国港口网查询的船舶进出港数据为起点，论证的逻辑是这样的：“船舶签证”管制措施所带来的损害(成本的一部分)方面，2014年我国港口船舶进出港总数比2000年增加了13.5倍，它导致海事管理机构受理的“船舶签证”业务也增加了13.5倍，因此导致整个航运业为此付出的金钱、时间、人力上的成本亦提高13.5倍，用示意图表示为： 船舶进出港总数增加13.5倍 → “船舶签证”业务增加13.5倍 → 金钱、时间、人力上的成本提高13.5倍； 而“船舶签证”管制措施所带来的收益方面，收集船舶真实信息、通过 “适航性检查”实现安全保障的功能大幅度丧失；于是得出结论：“船舶签证”措施在整体上导致了航运业的“过度负担”，极大地增加了交易成本，属于典型的事实经验层面上“后果不具有正当性”的管制行为 [ 15 ]。 朱教授、余教授认为船舶签证制度成本大于收益，而笔者认为，这里面存在较大的讨论空间。 首先，在数据统计上，根据两位教授论文脚注中的网址，只能在中国港口网查询到2014年中国港口进出港船舶总数及排名， 5 而2000年的数据来源并未列明。 其次，在论证逻辑上，“船舶签证”业务增加13.5倍并不能直接推断出金钱、时间、人力上的成本就提高13.5倍。根据笔者基层海事工作经验事实来看，金钱、时间、人力上的成本应该是小于13.5倍的，原因相当复杂，例如船员之间委托代理、船队的委派以及多名船员拼车前去办理签证等。当1名船员接受多人委托，以及一个船队委派1名船员时，金钱、时间、人力上的成本是否大幅节省？当多名船员选择拼车时金钱成本是否节省？因此，上述关于船舶签证成本增加的论证过程不完全符合社会生活中的经验事实。 最后，对于收集船舶真实信息、通过“适航性检查”实现安全保障的功能大幅度丧失并未提供任何论据的支撑。 此外，船舶签证制度的损益之比是一个变量，两位教授的论文中将2000年与2014年的数据进行比较，是否可以认为2014年是时间拐点，2014年及其之后船舶签证制度带来的损害大于收益，2013年及其之前船舶签证制度带来的损害小于收益？如果都不是，那是(大致是)什么时候损害与收益之间开始逐渐发生倾斜变化的呢？ (三) 成本—收益分析法下的船舶签证制度 船舶签证的应有功能是开航前适航性检查，本身是一种程序性控制。从操作内容来看，主要是形式审查；从管理角度讲，完全体现了预防为主的管理思想 [ 16 ]。 1958年废止船舶签证造成失范现象，导致交通部及时恢复船舶签证。而1966年开始的“文革”中船舶签证再次中断，这次恢复却出现奇特现象：上次是国家交通部自上而下通过规范予以恢复，而这次居然是地方实务操作部门各自在自己的辖区重启船舶签证。如1970年1月11日，上海市内河航运管理处革委会发布《关于恢复船舶进出港口签证的通知》，重新恢复内河船舶进出港口的签证管理工作 [ 8 ]。通过这两次废与立可以看出，船舶进出港签证制度本身的职能在当时特定环境下无法替代，而且制度本身也具有强大的生命力。 伴随着规则的增减与更新，船舶签证种类也在发生变化，如《93规则》新增了定期签证制度，同时伴随着省、市签证系统的运用，船舶签证不再只是简单的适航性审查，而是将证书检查、港航规费征收、违章记录、重点跟踪船舶等信息集中到一起，通过与其他工作内容的集中，实现了海事的集约化管理。“签证”按钮一按下，就集约完成适航性检查、证照核查、港航规费征收、违章监管等诸多工作。 上述内容为宏观层面的职能分析，下面从微观层面来看：以湖北宜昌市为例，据宜昌航政分局1978~1987年船舶签证十年统计表载，1978年办理船舶签证1560艘次，1980年办理船舶签证2930艘次，1985年办理船舶签证4446艘次，1987年办理船舶签证7842艘次；以广东省为例，199l~2000年，广东辖区船舶进出港签证达13，347，667艘次，总吨位4，486，067，401吨，载货吨2，602，869，642吨，载客量305，864，140人。 6 通过文革后的船舶签证数据来看，船舶签证数量总体呈现逐年增加态势，功能明显。但是该制度本身确实存在缺陷，有学者认为在《07规则》之后，航次签证管理模式粗放、针对性不强、成本高、资源消耗大、效率低、增加行政相对人负担等弊端凸显 [ 8 ]。笔者认为船舶签证制度所需的成本是自变量，成本与收益之比这个因变量一直处于变化之中，当船舶签证的边际成本未变而附着功能却逐渐减少(尤其是港航规费征收)的情况下，“成本” > “收益”是必然的。笔者认为，在诸多附带功能中，征收港航规费是最重要且难以替代的功能，原因至少有以下几方面： 首先，港航规费是一个可量化的工作，通过量化考核(奖惩)指标，其地位突出。以浙北干线航道通行费为例，自2005年11月1日起，凡通过浙江省浙北干线航道(杭州三堡船闸以北)的船舶均需缴纳航道通行费 [ 17 ]。开征仅5日，杭嘉湖三个航区就征收浙北干线航道通行费730万元。 其次，港航规费的征收上级部门及相关领导非常重视，在科层制的官僚体系中通过压力的“层层传导”，实际征缴部门不得不重视。我国民间口头语“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头” [ 18 ] 非常形象的表明了这种现状。以2005年11月1日浙北干线航道通行费开征为例，为了征收工作顺利实施，各级领导十分重视：省厅局官员多次召集杭嘉湖三局的主要领导、分管领导和有关部门负责人召开专题会议 [ 19 ]。 最后，船舶签证被视为港航规费征收的“抓手”，由实际征缴部门(主要是基层站点)在办理船舶签证的同时征收港航规费，船舶签证一旦取消，影响极大。以浙北航区港航规费征收为例，征收方式分航次缴费和月度定额，月度定额方式由于按月缴费而便于监管；而航次缴费则比较复杂，尤其是外港船进出港自由，时间不固定，它们采用航次缴费又较多，一旦取消船舶签证，漏缴、逃缴等极有可能激增，这对于基层征缴部门而言是严峻的挑战 [ 12 ]。 因此，因此笔者将港航规费征收取消的时间点(段)定为成本与收益之比这个因变量发生倾斜的拐点，该时间点(段)后“成本” > “收益”。在浙北航区，以浙北干线航道通行费的取消为拐点，由于2017年3月国家规范层面上正式取消了船舶签证制度，而浙北干线航道通行费是2017年7月1日才正式取消，因此可以认为船舶签证制度在浙北航区从未出现过这个拐点。而在其他省级地区，由于港航规费征收的政策规定不同，取消的时间点不同，因此没有一个统一的拐点。