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user: 4. 美国政府财权、事权划分对我国的启示 财政是国家治理的基础和重要支柱。我国现行财政体制以1994年分税制改革为基础，经历了多次改革和调整，对推进经济社会快速发展起到了至关重要的作用。但是，随着时间推移和改革的需求的不断加深，现行财税体制逐渐难以适应经济转型升级的要求，必须加快建立现代财政制度 [ 11 ]。 从美国的实践来看，西方发达国家注重调和不同利益主体诉求，充分调动各方积极性，遵循公共管理理论及责权利统一原则，依法明确界定各级政府间事权边界和支出责任，并在事权划分的前提下构建起财力与事权相匹配的财权分配体制。因此，学习借鉴美国等西方国家先进经验，深化我国财政体制改革，进一步规范我国政府间事权和支出责任划分，对加快推进我国财税改革意义重大。 4.1. 科学界定政府职责范围，调整中央与地方事权与支出责任 我国处于社会主义初级阶段，市场经济不够成熟完善，政府和市场之间的权力利益边界界定不够清晰，政府的越位、缺位和现象屡见不鲜，市场职责和功能没有充分发挥。要科学界定政府职责范围，就必须依法明确政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。激发各类市场主体活力的同时，也可以更好发挥政府作用 [ 12 ]。当且仅当大面积市场失灵情况出现时政府方能出手干预。政府自身也要加快政府职能转变，以“放管服”改革为切入点，精简行政审批事项，管住政府“伸太长的手”，充分发挥市场“看不见的手”的作用，逐步理顺政府与市场的关系，为市场提供公平竞争的市场环境，建设公共服务型政府。 同时，既要合理划分各级政府事权，又要明确各级财政支出责任，合理划定中央政府和地方政府间事权和支出责任。一是确保中央事权。牢固树立公共服务的保基本、均等化、普惠性导向，强化中央政府保障国防安全、维护统一市场、社会基本正义、不同区域均衡发展等方面的财政事权。进一步强化中央财政的事权责任，中央一级财政事权原则上由中央机构行使。中央一级事权确须委托省及以下行使的，需报请党中央、国务院批准，依法授权或委托地方行使，并制定相应法律法规向社会予以公布。财政事权确需中央委托地方行使的，受委托一方，在委托范围内以委托方的名义履行职权，并承担法律责任。国防、外交和国家安全等、确保国家各领域安全维护统一市场、关系全国政令统一、促进区域协调的重大事项必须由中央行使，不得委托地方代行。二是减少并规范中央与地方共同事权。顾及到我国幅员辽阔、人口众多、区域发展不平衡的实际国情和现阶段经济社会发展要求，中央层级需要更多提供基本公共服务、发挥保障公民基本权利等领域的职能，为此可能在较长时期内都需比市场经济成熟国家更多一些的央地共同事权。目前阶段，央地共同财政事权过多过滥的情况下，应当逐渐缩小并规范央地共同财政事权范围，依照基本公共服务的受益程度和影响范围，按实施环节和要素构成，细化分解各级政府事权职责，力图规避事权划分不清引起责任推诿 [ 13 ]。三是适度向地方让渡事权。各级地方政府间事权划分尽可能明晰，既要明确又要具体。根据效率原则，一级政府可以自己管好的事务，就不要转嫁给上一级政府，上一级政府只承担下级政府不便办理和无权办理的事务。应将地域属性明显、外部溢出效应小并主要与本地居民相关的事务交还当地政府，充分调动和发挥下级政府的积极性，上一级政府才能腾出精力更好地履行自身职能。地方政府财政事权范围应当主要是：区域经济社会发展战略制定、区域性公共产品和服务、调节区域内部协调均衡发展、维护社会稳定和正常社会秩序和法律秩序以及组织实施市场体制改革及执行中央制定的各项法律政策。凡属于地方各级的财政事权和支出责任，应当由由地方本级财政组织财力予以保障。 与此同时，既要统筹安排政府间事权，又要合理界定各级政府的财政支出责任。做到一级政府财政支出责任能够保障和涵盖一级政府的事权范围。下级政府履行职能财力不足确需上级补助的，必须通过政府间转移支付制度性安排。 4.2. 合理确定政府间财权边界，建立科学合理的财政收入体系 合理的财权设定是各级政府履行事权的基础保证，要进一步探索构建更加科学合理、均衡高效的税收体系。政府间事权的科学划分是前提，以征税权为核心的财权设定是保障，最终实现政府间税收分成比例的稳定化、科学化、制度化，不断规范完善各级政府财政收入体系，实现社会资源合理配置。 一是应赋予地方政府一定的税收立法权。政府间财权不应是固定不变的，而是需要根据国际、国内政治经济形势的变化进行调整。在我国现行财政体制中，中央政府完全掌控着全国税收立法权、税法解释权、税目开停征和调整权，地方各级政府基本上没有税制立法和自由裁量权，在收支矛盾的压力下，容易导致地方政府收费增多、债务增加。因此，为调动地方政府的积极性，优化财权配置，中央政府可以在严格监管的前提下，探索赋予省一级政府部分税种的开停征和调整权，使省对地方主体税种享有一定的灵活调整权和自由裁量权。时机成熟时，省一级政府可根据本地客观需要，在中央特别授权范围内开征地方性税种或调整适应性税率。 二是应优化税种划分。应改变地方税目繁杂琐碎的现状，进一步明确地方主体税种，实现地方各级政府都有各自独立的主体税种，并使之成为地方财政收入的主要来源。从税种属性上来说，一般应将非流动性、周期性波动小、基于利益原则课征、税基较广且弹性适度、能随经济发展合理波动的税种划分为地方税，或者加大地方分成比例。建议借鉴美国经验，探索建立以财产税为基础的地方主体税种体系，以实现地方政府特别是基层政府，有稳定财源保障和基本公共服务的可靠供给。从当前看，房产税、遗产税、赠予税和物业税是当前我国财产税的主要内容，应不断加以扩充规范、逐步完善财产税制以实现其主体税种地位。 4.3. 优化完善转移支付制度 政府间转移支付制度作为我国财政制度体系的重要部分。为实现各级政府正常履职和公共服务水平均等化提供了有效保障，也是实施经济宏观调控、促进区域经济发展均衡和社会公平正义的有力手段。目前我国城乡、区域差距仍然较大，城乡和区域协调发展任务非常艰巨，优化完善科学规范的财政转移支付制度至关重要。虽然美国财政转移支付制度在形式上与我国有很大不同，但仍有很多经验值得我们借鉴。总体来说，需要在完善中央对地方的转移支付体系的基础上探索建立政府间横向转移支付制度，促进全国基本公共服务实现均等化。 一是要注重优化财政平衡模式。协调好各类转移支付补助的配比，既要保证中央政府有足够财力资助革命老区、边境地区、贫困地区和少数民族地区，补偿资源枯竭型城市、重点生态功能区以及补助县级基本财力差异，实现各地区基本公共服务基本均等，又要防止出现转移支付规模过大现象，对地方发展经济的积极性产生不利影响或造成负面激励。在模式选择上，一般来说应采取“纵向为主、横向为辅、有机配合”模式，可以实现尽可能少的收入转移级次与高效率的区域间动态平衡，同时可以保障“全国一盘棋”的中央权威有效实施。 二是要注重培植地方财源。通过加强地方级财源建设，有效提高地方财政的自给率，从对地方“外部输血”逐步过渡到地方“自我造血”，同时，建立健全转移支付绩效考评和激励机制，充分调动地方发展经济的积极性 [ 14 ]。 三是要优化转移支付手段。逐步探索转移支付的实现形式和调剂手段，采取一般性转移支付和专项转移支付相结合、分类补助和重点补助相结合、体制性补助和特殊灾害等一次性补助等多种灵活形式， 由第三方专业机构独立评估各种转移支付方案的优劣和有效性。适度增加一般性转移支付占比和规模，更好发挥地方政府贴近基层、信息便利、组织能力强的优势，努力实现地区间基本财力均衡。控制专项转移支付数量和规模，整合归并功能相近或重复的项目，大力清理一般性竞争领域专项资金和地方配套，对确需保留的要逐个甄别，明显属于地方事务且长期相对固定的项目，应并入一般性转移支付管理，并按照经济社会发展需要动态规范清理现存专项转移支付。扩大“因素法”使用范围，综合考量人口数量、地方经济发展水平、人均占有资源、财力状况、地理位置等，逐步淘汰“基数+增量”测算法，尽可能做到地区间分配的公开、公平、科学、合理。 4.4. 依法理财，加强法治建设促进转移支付规范化 法律是规范政府、国民和社会组织的基本行为准则。一个国家各级政府的财政事权和支出责任的划分和调整，都应当在国家宪法和法律框架下开展运作。宪法、财政税收领域一般法律以及相关行政性法规，构成了规制一国财权、事权及支出责任的法律体系。研究制定财政领域央地间财政、事权划分改革方案，适当增加中央级财政事权和支出责任。探索合理的各级政府间事权和财权划分，逐步建立“权责清晰、相互协调、区域均衡”的央地间财政关系，形成政府间支出责任和财力相适应的长期稳定机制，逐步实现政府间财权、事权和支出责任划分的规范化、法治化。建立“规则透明、标准科学、约束有力”的预算体制，严格贯彻实施预算法，加强政府间预算协调统筹，规范收支预算管理，避免支出政策与财力负担能力相脱节，打通政府四本预算管理链条，严格管控政府债务，细化预算约束，保障财政长期可持续性。保持现有央地间财力格局基本稳定，进一步推进税制改革，促进间接税制向直接税制转变，健全省级以下税制体系，合理划分省、市、县税源范围，形成有机协调的政府间财政关系。强化税收法定原则，尽快完善税收立法，形成“税制统一、税负合理、适度调节”的中国特色税制体系。 中国现行宪法中财政有关事务的直接规定较少。目前除《预算法》外，其他法律、行政法规及法律解释对财政事务的规范也不够详尽，财政管理自由裁量权较大，难免带有一定的主观随意性。我国应借鉴美国等发达经济体经验，进一步加强财政法制建设，加强依法理财观念，加快建立以宪法为核心的公共财政管理的法制框架，以法律的形式明确具有中国特色的政府间事权划分和支出责任分配，加快法制化进程以完善政府间财权事权划分，进一步明确中央政府和地方政府间职责边界、财政支出责任，减少依据行政命令、红头文件等行政手段来调整政府间事权边界和财政支出责任。按照规划如期推进财政立法进程，从顶层设计上明确政府间事权的边界及支出责任，继续推进行政体制改革，破解个别领域计划经济残留壁垒，细化各级政府权力责任和利益分配，进一步顺畅中央和地方政府间关系。