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user: 4. 我国未成年人监护不力政府干预机制的完善 由上述这些内容，我们可以看出我国政府对监护不力的干预还有许多缺陷和不足，建立一个完善有效的政府干预机制，我们的政府还任重道远。一方面，应积极探索符合我国国情和发展状况的政府干预机制，另一方面也应确定适合整个机制的设定和实施的理念和原则。 4.1. 我国未成年人监护不力政府干预机制的理念 实践中关于未成年人监护不力的情况不尽相同，立法也难以将所有情况囊括其中。为了确保各级地方政府在未成年人监护干预中保持大方向上的统一，集中体现政府在未成年监护不力中干预的指导思想，应首先确认我国政府在未成年人监护干预中的基本理念。 4.1.1. 未成年人最大利益原则 最早提出“未成年人最大利益原则”是在1959年联合国公布的《儿童权利宣言》，并且在此之后成为一项保护未成年人的国际性准则。依据1990年联合国《儿童权利公约》中第三条第一款，关于儿童的一切行为，不论是由行政机关、法院、社会福利机构或其他公共组织执行，均应当最大限度的保护儿童的权益 [ 9 ]。我国也于1990年8月签署该公约，并且在1991年底的全国人民代表大会第七届常委会第23次会议批准该公约于1992年4月起对中国生效。而在2017年10月1日正式实施的《民法总则》第36条，也对被监护人最大利益原则进行了强调。 未成年人最大利益原则为有关机关和部门解决儿童权益问题提供了法律准则，也为政府干预家庭监护提供了法律根据。其内涵要求在指导具体立法工作或者出现法律规定空白的情况下，立法者和实践者应始终将未成年人的利益放在首位。同时，未成年人最大利益原则还要求充分尊重未成年人的意愿，最大限度地维护未成年人的合法权益，确保未成年人的权益不受侵犯。但是值得我们注意的是，未成年人最大利益原则没有确定的外延，因此也没有准确的标准，这就要求政府或其他监护干预主体在干预未成年人监护的过程中，应考虑到不同的生活文化背景、事件发展的不同情形，分情况衡量未成年人的最大利益，使这一原则能够公平地灵活适用于所有未成年人。 4.1.2. 适度原则 适度原则的内涵在于私权自治和公权介入的边界以及二者之间的平衡。具体来说，包括以下几点：第一，政府要及时干预。当监护人因明显过错而给未成年人的安全造成危险时，国家权力应该及时干预其中，避免未成年人因监护人而受到的损害扩大并对受损的权益进行及时、迅速的救助；第二，福利服务要主动提供。当未成年人遭遇家庭监护缺失的危机时，国家应积极、主动的提供福利服务支持家庭监护权的行使，确保未成年人的生活环境健康良好。第三，政府干预应当把握尺度，替代监护要作为最后手段。当父母或其他监护人被认为不适宜或者无法继续承担监护职责时，国家首先要帮助家庭尽力修复被破坏的监护关系，尽可能地让未成年人在正常的家庭环境中生活成长，而将剥夺监护人监护权作为最后的手段。 之所以把适度原则确立在监护不力时的政府干预制度中，主要有以下两个因素：一方面是考虑到我国的传统思想和实际国情，根深蒂固的家族观念使得家庭监护依旧是监护的核心，若单纯参照国外的经验，使得撤销监护权或转移监护权成为常态，很容易造成群众的不满和社会的慌乱，显然这并不符合我国的基本国情。另一方面，根据哈洛的“恒河猴实验”，单纯为未成年人提供物质并不足以让其健康成长，监护人还须为未成年人提供触觉、视觉、听觉等多种感官通道的积极刺激，给未成年人足够的安全感。由此可见，若非必要，剥夺父母的监护资格并不一定有利于未成年人。因此，政府在干预家庭监护时，首先应做到保护家庭，认可父母或其他监护人享有合法的监护职责。若这些问题是源于家庭内部的，就应当尽可能的让问题在家庭内部解决，将撤销监护权作为最后的手段。 4.2. 我国未成年人监护不力政府干预机制的完善举措 在上述两个基本理念的指导下，结合我国的实际情况和基本国情，对于构建和实施监护不力时的政府干预机制提出了以下建议： 4.2.1. 多元主体协作 根据《意见》第5条的规定，我国民政部门、人民法院、人民检察院、公安部门以及共青团、妇联、妇儿工委、教育部门、卫生部门、未成年人住所地的居(村)民委员会等均是未成年人监护保护的责任主体，同时还包括公益慈善组织、法律服务机构、社会工作服务机构等社会力量，这样的规定看似全面，但也很容易导致我国监护干预制度的责任主体泛化，且流于形式，常常出现多个责任主体相互推卸责任，要么都不管，要么抢着管的情况。因此，本文认为，应以政府为核心，统筹司法机关、监察机关、被授权组织以及居(村)民委员会等进行多方协助，明确各责任主体的职能，委托事业单位或社会组织等机构承担管理、监督未成年人监护事宜的职能，以便各司其职(见图1)。 第一，政府主导。以政府为纽带，协调多方单位和组织运行监护干预制度。一方面，应当在政府内部中设置专门的机构来专门负责监护不力时政府干预行为，协调多方的职能和权限，保障机制正常运行；另一方面，应当建立资源共享平台，与司法机关、公安机关、教育部门、卫生部门、共青团、妇联以及未成年人住所地的居(村)民委员会等单位建立联动机制，方便案件的转移与跟进。因此，本文建议在民政部门下设立未成年人保护专门委员会。不同于部分地区设立的未成年人保护委员会，未成年人保护专门委员会应当专职化。这样设置的优势在于：首先，相比于其他单位或个人，民政部门拥有更为直接且普遍的行政权力，能够更好地干预未成年人的监护事项；其次，我国民政部门是未成年人监护事务的主要责任部门，无论是从机构设置还是法律传统来看，民政部门在处理未成年人监护事宜上具有其他机构所没有的经验 [ 10 ] ；最后，民政部门的工作经费来源于政府财政预算，可保障未成年人的监护干预事项有稳定而充足的资金来源。 第二，政府委托。一方面，政府依法委托未成年人住所地的居(村)民委员会，让其行使对未成年人监护的监督权和临时的处置权。这是因为居(村)民委员会比起政府机关和其他社会组织，与未成年人的生活联系更为紧密，能及时准确地发现未成年人的权益是否因父母或其他监护人而受损并尽快采取措施。但当前我国的居(村)民委员会对监护的监督普遍流于形式，因此由政府因委托居(村)民委员会行使监督权和临时的处置权，同时让其履行强制报告义务，使得居(村)民委员会对监护权的监督专门化、正式化，让居(村)民委员会对监护的监督落到实处。另一方面，政府依法委托学校等事业单位一定的职权，赋予其救助、帮扶、服务困境未成年人的职责。我国未成年人监护不力的政府干预机制若要落实并且顺利运行需要大量的人力和物力投入，若所有事项都由政府事无巨细、事必躬亲地来承担显然不切实际。因此，政府可以依法委托基层居(村)民委员会和事业单位承担与其主要职责相关的责任，共同保护未成年人的利益。 第三，政府购买。政府通过政府购买的方式向社会企业、社会组织以及事业单位等符合要求的主体购买劳务、物资和服务。对于部分涉及未成年人监护并且由社会力量承担较为合适的公共服务事项，政府可根据财政部门制定的指导性目录与上述企业或单位签订行政协议，通过市场手段来促进公共事业的发展，以此来满足政府在未成年人监护干预中不同程度的需求。 此外，政府对监护不力的干预应受到司法机关和监察机关的约束与监督。一方面，政府部门对未成年人监护不力进行干预所做出的行为受到检察院的监督；另一方面，公务员、事业单位工作人员等公职人员处理未成年人监护干预的行为受到监察委员会的监督，防止公职人员贪污受贿、滥用职权而令未成年人救济不能 [ 11 ]。同时，考虑到目前我国社会福利管理体系并不完善，社会公益组织力量还比较薄弱，政府委托社会福利组织履行有关未成年人监护干预的主要职责并不现实，因此政府可以鼓励社会福利机构和其他民间公益组织辅助政府、司法机关、居(村)民委员会等实施监护干预职责。 4.2.2. 条件清晰明确 由前述内容我们可知，当前我国政府对监护不力的干预还处于被动消极的状态，对于什么情况属于“监护不力”始终处于模糊不明的情况，也就是说缺乏清晰明确的条件来确定政府是否需要介入监护以及何时介入监护。对于我国政府监护的干预，应当符合被监护人最大利益原则和适度原则，符合我国的国情、法治程度及社会经济承受能力。因此，政府干预监护的条件应当包括以下四点。 图1. 未成年人监护干预主体分工协助图 第一，监护人有能力承担对未成年人的监护责任。这要求未成年人的父母或其他监护人能为未成年人提供基本的物质需要和正常的生活环境。若未成年人的父母或监护人在客观上无生活自理能力或其他欠缺行为能力的情况，则无法承担监护责任，不属于本文讨论的范围。 第二，未成年人的权益受到损害。这里的损害不仅仅指未成年人身体上受到的伤害、还包括未成年人心理上受到的影响以及受教育权等基本权利的损害。如因赌博、酗酒甚至吸毒等不良品行对未成年人造成的影响，也属于本文所讨论的“监护不力”的范畴。 第三，该损害达到一定程度。基于适度原则的理念，政府对未成年人监护的干预须在未成年人的合法权益受到一定程度损害的基础上。除了事前预警的干预方式，其他干预措施的启动要求监护不力的情形已经达到无法在家庭内部解决的程度，例如父母或其他监护人为教育未成年而实施呵斥等我国社会普遍容忍的行为，则不属于“监护不力”的范围。 第四，该损害由于监护人的过错造成的。包括主观上消极履行监护责任和主动侵害未成年人合法权益两种情形。前者指监护人由于主观上原因消极履行监护责任，导致未成年人权益受到损害，监护人对未成年人的遗弃就属于这种情形。后者是指监护人不但在主观上有伤害未成年人的意愿，且在客观上实际损害了未成年人的权益。比如一些监护人歧视、虐待甚至杀害女性未成年人或残疾未成年人；还有一些监护人把未成年人子女当作赚钱的工具，将其出卖、出租或者携带、强迫未成年子女乞讨；还有一些监护人完全不考虑未成年人的权益，对未成年人实施家暴、虐待或精神控制等。 4.2.3. 方式灵活多变 由于我国人口众多，社会情况复杂，未成年人因监护人权益受损的原因也是多种多样的，有主观的也有客观的，有严重的也有轻微的。对于不同处境下监护不力，政府干预的方式也应有所不同。 1) 警示 警示是政府民政部门或其他未成年人监护干预主体对未成年人在法定情形下对父母或监护人做出的提醒和告诫。警示不同于警告，前者不具有惩戒性。这种干预方式大多运用于未成年人监护不力的事前预警阶段。在尚未发生监护不力的情况下，若监护人有侵害未成年人的倾向但尚未实施，或者已经实施但未对未成年人造成损害后果，居(村)民委员会通过强制报告制度向有关部门或机关如实汇报，民政部门据此可对未成年人父母或监护人进行警示，以此达到事前预防的效果，在根源消除损害事件发生的可能性。 2) 行政处罚 当未成年人因为监护人监护不力而权益受损时，公权力部门的干预方式应具有强制性和惩戒性。对此，建议可以参照行政处罚的规定对不同程度的监护不力的情节，做出相应的干预和处罚。程度由轻到重可分以下几种方式： 一是警告。对于情节轻微的监护不力的情形，在没有给被监护人造成严重损害的情况下，民政部门可以对父母或其他监护人进行警告和教育，对监护不力将给被监护人造成的不利影响进行说明，同时告知造成严重后果后的政府干预手段，确保监护人有所悔过和改正， 二是罚款或没收财产。对于情节比较严重的情形，政府部门可以对监护人进行罚款或没收财产，特别是对主观上消极履行监护责任的监护人，政府部门可以将所没收的财产或罚款所得资金由指定单位或个人妥善保管，以支付未成年人的生活、教育所需。 三是暂停监护人监护权。对于严重的监护不力情形，对未成年人造成比较严重后果，可以暂时中止监护人的监护权。经过一定的法定期限，监护人经民政部门或其他监护干预主体考察后，确认其有悔改表现且有能力完全履行监护责任时，再由民政部门恢复监护人的监护资格，允许其继续承担监护责任。 四是撤销监护人监护权。《意见》第35条以及《民法总则》第36条均对撤销监护权的情形进行了规定，对于长期监护不力，且对被监护人造成持续、严重伤害的情形，经有关个人和组织的申请可按规定向人民法院申请撤销监护人的监护资格。并且，未成年人的赡养费应继续由被撤销监护资格的监护人来承担。监护人的监护权一旦撤销，除了《民法总则》第38条所规定的情况，被撤销的监护权不得轻易恢复。 3) 司法途径 除了上述两种干预方式，政府部门还可以通过民事诉讼的方式干预未成年人的监护不力。“云南兰坪县啦井镇政府诉5户家长”一案就是此种干预方式的实践。这种干预方式的法律根据在于《义务教育法》第12条，政府应当保障适龄未成年人的受教育权，确保未成年人顺利接受并完成义务教育。因此，对于其他类型的未成年人监护不力的情形，政府可以依职权进行代位诉讼，通过民事诉讼的方式来保护未成年人的正当权利。 但是，不论采取何种救助方式，都要注意公权干预和家庭自治的平衡，这不仅是适度原则的体现，也符合我国社会实际发展状况的要求。因此，在构建我国的政府监护机制中，要科学界定政府监护责任的大小，合理规范政府介入家庭生活的深度和广度，合理配置行政资源。一方面，对于不同的背景和情况，应采用不同程度的介入方式。对于监护人严重损害未成年人权益以至于须剥夺监护权的情形，政府的干预应当是全面、长期的；对于留守儿童、服役人员监护的被监护人或者虽然因监护不力导致未成年人权益受损但不至于产生严重后果的情况，政府应当进行临时性、辅助性的监护；另一方面，应将剥夺监护权作为政府干预监护的最后手段。《意见》第35条以及《民法总则》第36条都规定了撤销监护人监护权的情形。据民政部社会事务未成年人保护处统计，截止到2017年我国有69起撤销监护权的案例，最高人民法院也在2016年底发布了12起侵害未成年人权益被撤销监护人资格典型案例。由此可见，撤销监护人的监护资格在我国并非不可行。但若将撤销监护人监护权常态化，一方面会使得被监护人无法在正常的家庭生活从而影响其身心健康，另一方面也不利于行政资源科学配置，容易造成行政资源的浪费。 4.2.4. 配套措施完善 对于上述构想的实现，还需要一系列相应的配套程序加以辅助，从而形成一个完整、科学的体系，该体系应囊括监护不力的预警、发现、干预、安置、监督以及资金等多个方面。结合国外的相关经验和我国的实际情况，对于我国监护不力时的政府干预程序提出了以下构想： 1) 预警制度。未成年人监护不力的事前预警措施十分必要，事后的救济始终无法完全的弥补对未成年人已经造成的损害。对此，美国法律明确规定若一旦发现儿童受到家庭中任何成员的伤害、虐待时，有强制报告义务的人员必须及时向专门机构举报，否则将会承担非常严厉的法律责任 [ 12 ]。该制度使得美国政府能及时发现并介入家庭监护。但在我国很难确定强制报告义务人，若单纯照搬，很容易流于形式。因此，一方面，建立未成年人个人信息档案库。监护监督辅助机构需要将本辖区的未成年人的个人信息及其监护人的基本情况登记在册，对未成年人的个人财产信息进行备案，特别是事实孤儿、残疾儿童等特殊的未成年人信息，以便全面系统地掌握情况；另一方面，由未成年人所在地的居(村)民委员会的专门人员履行强制报告的义务。同时，政府系统内的未成年人保护专门委员会也应设置相关人员受理强制报告义务人的即时报告，确定监护人的行为是否属于监护不力，再根据情况做出警示、处罚、提起民事诉讼等干预行为。 2) 安置制度。政府对监护的干预从本质上将是对家庭监护的监督和补充，因此当出现监护不力的情形时，很多时候都需要政府对未成年人进行临时或长期安置。因此，建立一个妥善的安置制度就显得尤为重要。一些国家为此专门设置了监护监督人或监护辅助人来确保未成年人能被妥善安置，还有一些国家则是专门设置了儿童福利局或青少年福利局来行使上述职能。针对我国当前的发展状况，一方面，可以由民政部门委托孤儿院、福利院等福利机构承担长期安置未成年人的责任，也可以通过合法寄养的方式让符合条件的家庭照顾未成年人，另一方面，可以由未成年人所在地的居(村)委员会承担临时安置未成年人的责任，同时通过政府购买等方式为未成年人的安置提供必须的人员、物资和服务。 3) 资金保障制度。资金是保障监护不力时政府干预机制的基础和前提，没有长期的资金保障，政府对监护的干预制度的运行将达不到预期的效果。国家经济实力的不断增强，使政府获得越来越多的财政支持，国家的社会公共职能也得到强化。在这样的背景下，政府应当将对未成年人监护干预的方案和计划安排提上日程，通过国家财政支持及其他经费来源保障监护不力时政府干预机制的构建。因此，应当将未成年人监护不力的干预支出纳入财政预算，设立专项基金，为未成年人提供医疗卫生、精神保健、营养健康、居住安全及其他相关服务，切实将这些资源真正用于未成年人身上。同时，政府需要吸引社会各界对处于监护不力的未成年人予以关注，对相关的机构和组织进行捐助和扶持；通过将公益基金进行系统化和商业化的运作，实现高回报率，竭尽所能通过各种有效方式増加资金来源，从而为监护不力时政府干预机制的建立提供充足又稳定的经费支持。