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user: 4. 中国政府审计制度发展存在问题与原因分析 与国外内部审计发达的现状相比，我国政府的内部审计很多都是在外部压力下建立的，并不是政府管理者自主自愿的。政府的内部审计作为一种基础性的审计，服务于国家审计，所以在很大程度上得不到高度的重视，想要在这个基础上开展其他的职能，其难度就可想而知的。 相较于内部审计在西方发展的悠久历史，我国实施内部审计是在改革开放之后，因此与西方相比，我国的内部审计制度是不太健全与完善的。其最主要的问题表现在以下四个方面。 4.1. 中国政府审计制度发展存在问题 4.1.1. 对内部审计存在认识偏差，内部审计机构设置独立性差 由于我国在最初推行内部审计制度的时候，多是以行政命令的方式来进行的，这就导致了相较于西方国家政府自发建立内部审计制度，我国政府对内部审计存在着认识偏差。而对于不同的人员来说，存在的偏差也各不相同。对于政府管理层来说，由于对内部审计所带来的积极作用有一定的认识，或许还能够很好地进行配合以便完成内部审计工作，但或多或少还是存在着消极懈怠的想法，以为“上级单位”开始要加强对自己的管理或者不信任等。而对于政府下层员工来说，内部审计对其影响不大，最多也只是多了一道“紧箍咒”而已，其消极懈怠情绪更加强烈。对于直接负责审计的工作人员来说，因为很多审计人员并非专业出身，多是财会兼任，一方面由于工作的不熟悉，另一方面也是抱着“多一事不如少一事”的态度，因此，这也严重影响了内部审计工作的有效开展。 我国政府目下最常使用的内部审计制度大概有三种：即直接管理、间接管理以及自己管理。这三种模式有着不同的适用主体以及适用范围。而在不同的内部审计制度下，内部审计机构设置也不尽相同。其中，直接管理作为直接由单位主要负责人领导及管理的方式，内部审计有着极高的独立性。同时，因为领导的重视也导致整个政府上下都相对重视，但也因此会产生诸多问题，比如审计多以领导意志为转移，导致审计结果不公正等；间接管理体制是指设置独立的内部审计部门，跟其他部门相并列，由财务主管来领导内部审计工作。但由于内部权限问题，导致审计部门所做工作只能是对财务部门的审核，对其他部门不能够有效进行管理；而自行管理则是将内部审计机构纳入到财务部门里面，作为财务部门的一个下属部门或者基本职责来进行。无须多言，这一模式的独立性更弱，导致内部审计力度不够等问题 [ 16 ] 。 4.1.2. 政府内部审计工作不规范，内部审计人员专业素质不高 通过对我国现在内部审计工作的考察，就会发现其最大的问题在于事后审计，事前审计几乎没有。另外，内部审计的范围过于狭小，我们的审计更看重财务数据，对数据的真实性以及有效性甚至合法性花费了大量的时间与精力。但是对于政府发展更需要的经营数据、营业数据等关注力度不够，而对于最容易出现问题的政府经营环节，内部审计更是鲜有涉足。这也是我国内部审计工作跟西方国家有着显著差距的地方 [ 17 ] 。 因为历史的原因，我国一直缺乏专业的内部审计人员。我国内部审计人员多为学历较低，对专业认识程度较差的人长期担任。这导致了许多西方先进的内部审计科学不能够被有效地引入。因为内部审计人员素质不高导致内部审计工作未能够展现出其应该有的作用，也间接导致了政府对内部审计工作的不信任，更进一步导致内部审计工作无法后续进行，人才培养更加困难。 4.1.3. 政府审计体制存在一定弊端 我国现行审计模式和审计体制，是由我国政治制度和行政管理体制决定的。自其诞生以来，在不同的历史发展阶段曾经为政府审计管理、为经济建设做出了应有贡献，随着我国经济体制逐步由计划经济向市场经济过渡、最终基本实行市场化，双重领导体制模式已经出现了明显不适应性。中国的政府审计模式属于行政型，即在中国现有的行政体制下，审计部门是政府部门的重要组成部分、由政府首席领导负责指挥，在中央属于国务院总理的领导，在地方属于各级政府行政首脑的领导，本级政府审计机关负责本行政区域内的审计工作，对本级政府负责并报告工作，上一级审计机关有权审计监督下级政府的财务收支，对下级审计机关的审计结果进行检查监督。这种二元式的管理监督模式，其初衷是想通过设置管理层级的差异增加审计约束的力度，扩大审计覆盖面，以期达到提高审计质量、维护正常经济秩序的目的。可事实上这种良好的设想与事实存在较大差距：其一，权限结构存在差异，审计自由度和审计结果最终裁量权受到限制。将审计机构置于同级政府直接领导下，无论其权限还是职级都存在不对称性，工作难度可想而知。其二，利益相关难免使审计监督流于形式。地方各级审计机构其自身利益均来源于所在地方，当各级政府与其上一级政府利益发生矛盾的情况下，维护本地利益、遵从本地行政干预的意志在所难免。至于谈到上一级审计机关对下一级政府有权进行审计，弥补了程序设计上的不足，但是实际工作中那种鞭长莫及、力不从心的情形几乎无处不在。因此，审计机构双重领导体制所产生的后果，常常不是约束，而是隐藏真相加以浅黄或褐色处理，把审计机构置于尴尬的境地。正因为如此，才出现了本应属于审计应该发现的问题却由民众暴漏出来，究其原因不能不说与双重领导体制设置的弊端密不可分。 4.1.4. 政府审计结果公开存在缺陷 政府审计结果公开机制是政府审计结果经过政府审批后向社会公布的一系列正规、非正规具有约束力及共同执行力的综合，目前我国所有关于政府审计报告公开的相关法律法规及地方性法规主要有《审计法》、《国家审计机关公布审计报告细则》《国家审计准则》及《审计结果公开暂行方法》等，这类关于审计报告公开的相关法律法规规定政府审计机构除了要向上级行政管理部门及地方政府提交审计结果报告，还应该面向社会公布审计实施结果，在具体公开内容，责任追究及审计结果防范等层面，仍存在较多问题没有明确规定： 首先，具有较为浓烈的地方行政主义色彩。我国所实施的政府审计模式较为特殊，使得具体审计部门缺乏相对独立性，在某种程度上来说，地方政府所公布的具体审计报告内容可能是已经经过修改，完善或缩水之后的结果体现，在审计报告结果公示之前要通过上级部门的批准，地方政府和上级管理部门可能依据的是地方政府利益而非社会大众角度来评定具体审核结果。 其次，具体公布审核结果内容不够，强制性差。目前我国所实施的政府审计模式较为落后，审计立法延迟，相关立法质量程度较低，在具体审计过程中审计工作人员可以参考的相关法律条款不足，从而提升具体审计结果公开的困难程度。在我国《审计法》第36条中明文规定：“审计机关可以向地方政府及社会公众通报相关审核结果”，并没有将其定义为必须进行的法律义务，这就促使审计结果公开过程存在制约能力不足，使得实际政府审计结果所承担的责任可以被随意修改，大大弱化了法律体系所具有的强制性特征，利用修改审计结果来有效规避政府审计风险，审计机构倾向于减少任何审计结果公告。 4.1.5. 政府审计存在法律方面缺失 随着具体审计实践的不断推进，审计环境的发展，政府审计职责改变，有一部分法律法规已经不能完全满足审计工作的客观发展需求，甚至阻碍了审计工作的正常开展，主要体现在：首先，对政府审计相关人员，主要指相对人所应承担的法律责任阐述不清。我国审计法律法规在对政府审计工作相对人所应承担的法律责任和义务没有细致阐述，对审计相关人员所具备的专业化的法律责任和会计责任表述不明确，大多数情况下有可能混为一谈，由于审计机构成立的主要目标就是对国家部门进行审计，和普通审计师存在较大差异，但是目前来说政府审计外部约束力严重不足，除了所必须的审计承诺制度以外，在被审计单位提供虚假数据及给审计机构造成的实际困难方面都应该明确应用不同的法律条款。如果只能依靠政府审计人员利用专业的判断才能明确会计责任工作和内涵，这样不仅增加了审计人员的风险，也促使在司法机关裁定过程中容易造成疏忽和失职。 其次，审计的配套制度和评价制度有待建立和完善，主要表现在：某些审计领域缺乏统一的标准和尺度，缺少科学合理的评价指标体系，经常因人而异，针对同一件事作出不同的审计评价，影响了审计的客观公正，加大了审计风险，破坏了审计的权威性。例如在经济责任审计中，如何界定现任与前任责任、集体责任和个人责任、主观责任和客观责任、错误和舞弊责任等，缺少相应制度规定，审计人员只能根据短时间内的审计调查作出自己的判断。 4.2. 中国政府审计制度发展存在问题原因分析 4.2.1. 政府信息不公开制度直接影响 政府信息不公开制度突出的体现在对政府政治事务，公共事务暗箱操作及信息管理保密等三个层面，行政机关是国家资源和行政信息的重要来源渠道，政府大部分是利用税收来获取必须的社会公共资源，而政府内部有80%的信息都是掌握在行政机关内部，公民实际知情权严重匮乏 [ 18 ] 。在我国政治实践中政治事务所面对的行政秘密已经成为一个发展传统，大部分行政机构利用信息优势来获取寻租便利，并在具体信息表面贴上国家机密及保持社会公共效益等标签，这样就构成国家行政机关和社会公众之间存在信息不对称，社会公众通过正常渠道所获取的相关信息已经失真，使行政机关利用寻租选择十分便利。政府审计机构也持有大量的审计信息，对政府信息公开产生直接作用，但是绝大多数还不能直接获取审计结果，虽然目前已经将具体政府审计结果公布问题提到会议议程中，且大多数地区也已经逐渐引起重视，但是对于一些较为敏感的内容社会公众仍然不知道。可见，审计公告制度发展受政府信息不公开制度的影响，不能真正做到审计结果公开，不能根本保障受托责任中的委托人，即人民大众的知情权，因此，必须抓紧完善相关法律制度。 4.2.2. 人治发展模式缺陷集中体现 中国长久以来的人治执政模式对中国历史发展产生了极大的影响，使全社会处处弥漫着自下而上的个人崇拜思想，尽管从表面上看，追求依法行政的步伐不断向前，但没有从根本上实现治理模式的转变，人治模式不是逐渐从日常行政管理方式中消失，只是以不同的形式来阻碍贯彻政府会议精神，重要的讲话及指示等，这种发展模式从建国到目前为止从没有间断过，有些已经超越国家法律、法规依法行政的层面，政府审计机关作为政府非常重要的构成部分，其发展根本是利用某种权力对政府权力的抑制行为，是一种内部监督机制，但是从现实发展中来看，大多数是上一级领导命令式形式要高于审计制度形式，作为地方政府重要的职能部门，常常只是命令当地各级政府负责人严格遵守，并将调查发现问题结果公布一拖再拖。有些地方政府确保地方经济持续稳定增长，采取压制性政策从而造成地方政府审计机关无法作为，同时政府审计机关处于双重领导体制下很多时候丧失了其独立性，可见必须意识到法治也是由人来具体执行，不能在审计中忽略人的因素，应不断规范政府审计制度才是至关重要的。