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user: 2. 公共管理学理论要义 19世纪未20世纪初，以威尔逊(Woodrow Wilson)的《行政之研究》(The Study of Administration)一文的问世为标志公共部门管理开始正式作为一个相对独立的研究领域开始形成。公共管理学是时代的产物，其产生、发展的时代背景包括西方国家为解决政府角色膨胀引起的民众不满、社会问题频发及政府不可治理性的增加、经济继续衰退和财政压力加剧等问题 [ 4 ]。直至20世纪70年代与80年代之交的“新公共运动”才使得公共管理学的研究真正引起人们的重视。 2.1. 公共管理学的内涵 公共管理是一门综合运用包括政治学、管理学、经济学、社会学以及人类学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学 [ 5 ]。公共管理(Public Management)作为公共组织的一种职能，公共管理活动就是以政府为主导的公共组织或以公共利益为出发点的非政府组织为了实现公共利益，运用各种职能、方法，制定有效的最优方案，向社会提供公共产品和服务的过程。较之于传统公共管理，现代公共管理的最大区别在于将目标定位在公共利益上，强调在为社会提供优质服务的同时，更应该强调公平的重要性，公平才是作为分配社会公共利益的现实基础 [ 6 ]。 从传统公共行政管理到现代公共管理，日益规范化、法制化、民主化的演变，是公共管理领域的深刻革命，实现管理主体由单一转向合作共治，实现公共管理模式从以政治、经济为本到以“人为本”管理模式的飞跃。现代公共管理理念强调合作共治性，即强调公共管理的公共性和服务性。要构建多元化公共管理格局，要实现主体之间时常的沟通、互动和合作。所谓公共管理的公共性，具有两方面含义，其一是利益取向的公共性；其二是其公共参与性。不能将公共管理狭隘地视为某一个特定阶层或群体的政治控制方式，公共管理应当是为了推进、实现和维护社会整体公共利益而组织进行的。因此，在利益取向上公共管理应体现公共性。而公共参与性，主要指实施公共管理的主体不仅包括政府，还应包括除政府之外的社会组织和公众。所有公共管理活动的价值取向都应始终坚持实现社会公共利益最大化，通过实现社会资源配置的整合和优化，为公众提供一个既能稳定有序、和谐共处，又能实现良性竞争的社会公共环境。在全球化进程不断推进发展的新时代，从模式建构上，必须基于公众认可来建立优质的公共治理模式，要积极推进知识密集型治理和学习型治理模式，不断推进公共管理的创新与改革。从公共管理的核心主体来说，政府部门及各级领导干部需要持续不断的学习，努力实现组织内外资源的优化整合，要与时俱进，通过不断学习和实地考察，来改善和提升其执政能力，通过与社会各界的协调合作，不断推进和优化治理，建立更具民主的管理模式 [ 7 ]。 2.2. 人类学与公共管理学范式的演变 人类学对人的研究，不仅关注人的生理特性，人的社会文化特性更是人类学研究者关注的重中之重，人类学研究倾向于从社会文化的角度来对人的共性、差异性进行剖析。而人类学在公共管理过程中的运用也并非是空穴来风，这需要从公共管理学科范式演变的三个阶段说起。公共管理学的三次核心范式的演变即从以“效率”为核心的初期“传统公共行政范式”到以“公平”为核心的中期“新公共行政范式”再到现在的以“与市场相协调”为核心的“新公共管理范式”。历史表明，公共管理范式演变总是由特定历史时期的生产力的发展水平和生产的组织形式所决定，并受其制约的 [ 8 ]。 1) 坚持“效率至上”为核心观的传统公共行政范式 早期公共管理学形成于19世纪末和20世纪初叶，以韦伯的“理性官僚制”和威尔逊的“二分法理论”为其理论基础，是美国式工业主义实践理论与德国式社会科学研究成果的融合。传统公共行政学推行公务员的受雇终身制，重视政府组织的稳定，强调科层制和规章制度，强调对官员的严格控制，遵循非政治化的文官制度与政治和公共管理相分离的假设。由于过分追求行政管理“效率至上”，早期行政管理呈现管理机械化、组织系统过于封闭化等特点。由于过分强调物质利益的最大化，而忽视人的精神因素 [ 9 ]。 2) 以“公平”为核心的新公共行政范式 在公共管理范式发展的第二个时期，人类学开始进入行政管理中，这一时期又称为行为科学时期。由于行为科学理论对之前科学管理理论补充引入，行政管理演技的内容及方法也在不断改变，新的研究方法及研究视野出现。人类学内容的添加，使得公共管理学开始朝着社会学、心理学及人类学的研究角度进行演变发展，在公共管理研究中开始重视人的心理及行为因素，开始对人与环境的关系进行研究。简言之，这一公共管理范式强调的是以民主为信条以公平为核心的公共管理模式 [ 10 ]。 3) 以“与市场相协调”为核心的“新公共管理”范式 20世纪70年代，工业进步带动科技的飞速发展，西方政府开始面临一些新的困难。比如政府财政危机、社会福利难以为继、政府机构的日趋臃肿、管理效率低下等，社会公众对政府的公共管理能力逐渐失丧失信心。在以往的公共管理理论无法对这些问题顺利解决的历史背景下“新公共管理学”应运而生，该范式以经济学为基础，以政府与市场关系协调为核心的公共管理理论，新公共管理理论的出现伊始便迅速扩展到西方各国，并成为近年来西方公共管理的主体指导思想之一 [ 11 ]。 以私营企业管理理论和现代经济学作为自己的理论基础。新公共管理学从现代经济学中寻找自己的理论根据。如从“理性人”的假定中获得进行绩效管理的理论依据，从交易成本理论中获得市场为导向，提高服务效率的依据。其次，新公共管理从私营企业的管理方法中汲取营养，广泛吸纳学习私营部门管理成功的方法和机制。将企业管理中的目标管理、人力资源开发、组织发展规划等独到的方法经验广泛运用到公共管理之中 [ 12 ]。 2.3. 人类学视角下的公共管理过程 公共研究的逻辑起点是发现一个新的公共问题，整体观是人类学研究所强调的一个重要原则，公共管理主体要树立整体观，从而全面而深刻的识别公共难题。公共问题在准确识别后，围绕解决该问题这一核心，在摈弃公共管理主体“自我中心主义”狭隘的主观意识的同时，使公共管理主体站在“他者”的立场上思考，有助于确立公共管理目标，设计预选方案，抉择公共管理运行方案。所谓的执行公共管理的过程就是管理主体通过运用各种公共资源，开展规划、协调组织、沟通监督等活动，以实现既定的公共管理目标的动态过程。公共管理方案是否能有效地执行，政治、经济、文化等多方面社会环境因素以及执行主体自身要素都会产生较大的影响，因此，影响因素与绩效之间关联的研究是确保方案有效执行的必要条件。为确保公共管理目标的实现，在公共管理方案执行期间及执行之后，要对整个行为过程中出现的各种问题和偏差进行纠偏和纠错，对执行绩效进行监督、检查和评价(公共管理过程如图1)。 图1. 公共管理过程 1) 公共问题的识别 公共问题来自于公共管理主体对社会问题的感知与分析，并且只有进入政府管理议程的那部分社会问题才能成为公共问题。与社会问题相比，公共问题有以下基本性质：公共性、广泛性、动态性、综合交叉性和现实性，本文中我们将公共问题定义为：当社会实际状况与公众的需求期望产生偏差、社会关系出现失调时，产生的涉及公共利益的具有公共性、广泛性、动态性、综合性和现实性的，并被公共管理主体认定，进入政府管理议程的社会问题称为公共问题 [ 13 ]。 公共问题识别过程中要求公共管理主体从整体观的视角来对公共问题觉察、界定和描述。整体观是人类学研究者基于某一特定社会文化进行研究必须要要坚持的重要观点。从人类学的视角来研究公共管理问题，就要置于研究所处的文化体系中去，基于特定文化背景来研究公共管理主体与其他外在条件之间的联系 [ 14 ]。坚持人类学的视角可以是管理主体以其敏锐的洞察力和感知能力，更好地通过多种传播渠道，了解现实中出现的涉及文化、政治、经济等方面的各种社会问题，将感知到的社会问题中进一步升华为公共问题，通过对问题特定的解释，将情景问题提炼为实质问题，再经过问题的分类和描述，从而为解决方案的制定提供清晰的问题症结脉络。最后，要求公共管理主体运用具体精确的语言对建构问题的进行准确表达。 2) 公共管理运作方案的制定与抉择 公共管理运作方案制定过程中，现代社会的高度分层性所带的弊端主要体现在，作为上层社会的国家和社会的管理者在“自我主义中心”思想下制定的方案，往往会做出不利于下层社会被管理者的行为和活动。此外，对于一些特殊群体，比如移民、流浪者、残疾人等，如果一味地将“一般性”的公共政策简单地移植到这些人群中，将难以取得预期的公共管理目标。 而人类学的研究视角将有助于弥补传统公共管理方案制定与抉择中存在的缺陷。人类学研究强调的参与式观察，鼓励公共管理主体深入到目标群体的生活中，通过长期的相处与观察，更好的把握目标群体的社会生存状况和需求，以制定适宜的政策 [ 15 ]。 公共管理方案的抉择坚持满意性原则，要求公共决策者根据专业知识及实地参与观察和深入访谈所得到的信息，对备选方案进行择优评估，并根据预期目标对初始方案作进一步修正，最后选择其中最满意方案的过程。此外，公共管理的抉择过程还应遵守全面性原则、客观性原则和民主性原则等 [ 16 ]。 在现代民主政治环境中，公共管理方案的抉择不再只是以政府为核心的上层社会单方面行使权利的的过程，而是政府与公民双方互动的过程。建立相应的公民参与机制，提高公民在公共管理事务中的参与程度，将提高公共管理方案制定及抉择的合法性和合理性，这也将有助于实现政府决策的民主化、公开化和科学化 [ 17 ]。 3) 公共管理的实施与执行 公共管理的实施分为准备阶段和落实阶段。在准备阶段，整合与公共管理目标实现相关的各种资源，为落实阶段创造充分的主客观条件，包括确保每一项公共决策的合法性准备、配备相应的有针对性的组织机构和人类资源做好组织准备、树立公共服务意识的思想准备，主动“走出去”，积极沟通，了解民意，最后我们也要确保有充分的物质和技术等方面准备。 4) 公共管理的评估与预测、纠正和监督 在公共管理过程的评估阶段，要求评估人员在充分掌握相关信息后，按照既定的标准和程序，运用科学的方法和技术，对公共管理方案的执行效果进行分析和检查。主要从公正(资源和利益的公正分配)、效率、效能三方面进行评估，评估的结果将有助于公共部门及社会公众对公共管理绩效的了解和掌握，同时也可以为公共管理的未来发展指引方向，实现资源的优化配置 [ 18 ]。 社会与文化预测应用于公共管理中，通过社会冲击评估和文化分析，将有助于把握公共事务的发展特点及发展趋势。社会冲击评估注重于项目或计划执行的始末两端，评估的目的是确保行动计划的实施不会引起社会破裂。通过对项目实施的社会条件和社会后果进行客观的评价，能最大限度地保证项目和计划的制定不仅符合实际，也能取得最佳效益。而冲击的文化分析则关注的是项目或计划的实施过程的监控、评估和调整，主要针对开发计划的受益者如何反应和如何影响计划方案的问题。冲击的文化分析主要是把开发计划实施过程遇到的阻力减少或消除，从而使开发计划得以顺利地执行与实施 [ 19 ]。 对公共管理过程进行纠错和修正，可以利用公共管理评估过程以及社会与文化预测的结果作为信息反馈基础，根据评估及预测结果，对公共管理方案进行纠正和处理的方式，主要有以下几种：对评估过程中发现的偏差或困难，要从组织内部结构和关系入手，对人力资源、物质和技术资源等进行适当、及时的调整；对错误的、无效的公共管理执行采取相关措施予以终止；如果评估结果现实公共管理方案能实现预期目标，公共管理主体可以选择维持现有方案的执行，同时应继续对公共管理过程进行评估和监测，及时收集反馈信息 [ 20 ]。