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user: 2. 文化旅游产业政策分析框架 2.1. 政策工具视角 政策工具是政策制定者和实践者通常采用的一种通过有效政策干预，实现其既定的政策目标所采用的手段和方式，也是研究者对产业政策进行分析和解读的重要途径 [ 7 ]。相关研究最早可以追溯到20世纪50年代中期，起源于社会科学领域，兴起于80年代，于90年代得到迅速发展。我国学术界对政策工具的研究起步较晚，始于20世纪末。关于政策工具的分类，学者们从不同的视角对政策工具进行维度划分，研究各有侧重，产生对政策工具不同维度的划分(详见表1)。 罗威、达尔与林德布洛姆根据政策工具的强制化程度，将工具分为规制性工具和非规制性工具两类；豪利特和拉米什根据政府介入公共物品和提供公共服务的程度，将政策工具分为强制型政策工具、混合型政策工具与自愿型政策工具 [ 8 ]；麦克唐奈尔和艾莫尔以处理问题现有的选择范围、方案和潜在问题、目标、选择方案与具体执行问题之间的适切性，将政策工具分为命令型工具、激励型政策工具、能力建设型工具和系统变革型工具 [ 9 ]；施耐德和英格拉姆考虑的是如何让公众按照政策目标采取行为，根据政府影响受众群体的行为方式将政策工具分为权威性政策工具、诱因性政策工具、能力建设性政策工具、象征性政策工具以及学习性政策工具 [ 10 ]；罗斯维尔和泽格菲尔德根据政策工具产生影响的着力面不同，将政策工具分为供给型、环境型和需求型政策工具，认为只有当三种政策工具有机结合，平衡使用，才能形成政策合力，发挥出最佳的政策效应 [ 11 ]。 相较于其他政策工具的分类，本研究选择罗斯维尔和泽格菲尔德的分类，主要出于两方面思考：(1)该分类综合综合考虑了政府干预手段及程度，弱化了政府控制者与干预者的角色，强化了政府作为引导者和保障者的角色作用 [ 12 ]，市场化取向明显。(2)该分类中政策工具的次级划分与现实考量维度较为契合，具体化和可操作化强，在产业政策研究中得到广泛运用 [ 13 ]。因此本研究亦采用该政策工具的分类模型，根据罗斯维尔和泽格菲尔德对政策工具分类的阐释，将政策工具分为供给型、环境型和需求型政策工具三类，其作用方法如图1所示。 Table 1 A table of typical classifications of policy instrument 专家学者 关注重点 政策工具维度 罗威、达尔与林德布洛姆 政府强制化程度 规制性工具 非规制性工具 豪利特与拉米什 政府介入公共物品和提供公共服务的程度 自愿型政策工具 混合型政策工具 强制型政策工具 麦克唐奈尔与艾莫尔 具所要实现的目标 命令型政策工具 激励型政策工具 能力建设型政策工具 系统变革型政策工具 施耐德与英格拉姆 政府影响受众群体的行为方式 权威性政策工具 诱因性政策工具 能力建设性政策工具 象征性政策工具 学习性政策工具 罗斯维尔与泽格菲尔德 政府的作用方式 供给型政策工具 环境型政策工具 需求型政策工具 表1. 政策工具典型分类表 图1. 文化旅游产业政策工具作用方法 1) 供给型政策工具表现为政策对文化旅游产业的推动力，指政府为扩大建设生产，通过公共服务、教育培训、资金支持、科技信息支持、基础设施建设的措施自上而下的直接作用于生产要素，从供给端推动文化旅游产业的发展。 2) 环境型政策工具表现为政策对文化旅游产业的影响力，指政府通过制定相应的目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、策略性措施为产业发展营造有力的制度环境保障，间接引导文化旅游产业发展。 3) 需求型政策工具体现的是政策对文化旅游产业的拉动力，指政府通过政社合作、政府采购、贸易管制、海外交流的手段直接作用于产业市场层面，降低产业发展的市场障碍，激发市场主体活力。 综上，本研究在回顾罗斯维尔与泽格菲尔德关于政策工具分类的基础上，结合文化旅游产业政策特征，梳理出政策工具维度划分与定义表，如表2所示。 Table 2 Classification and definition of policy instrument 政策工具 工具细分 定义 供给型政策工具 教育培训 以“培训”、“教育”等为关键词，指政府针对教育体制和人才培养的政策，为产业发展提供人才保障。政策内容涉及文化旅游产业相关的人才培养、职业教育、技术培训等。 科技信息支持 以“信息“、“科技”等为关键词，指政府直接或间接的支持与产业相关的信息和科学技术发展，推动产业进步。政策内容涉及科技支持(如建立实验室等)、信息支持(如建立产业数据资料库、信息基础设施建设、构建信息网络等)。 资金支持 以“资金”、“补贴”、“经费”等为关键词，指政府直接提供财力上的支援，为产业发展提供资金保障。政策内容涉及政策补贴、各项专项资金等。 基础设施建设 以“设施”、“基地”等为关键词，指政府提供支持和加强文化旅游产业发展所需的基础设施建设的措施。政策内容涉及建设道路、基地、公共文化设施等。 环境型政策工具 目标规划 以“目标”、“规划”等为关键词，指政府对要达到的目标及远景所做的总体描述和规划。政策内容涉及文化旅游产业在原则上拟实现的目标，予以提供方向性指导。 金融支持 以“融资”、“贷款”、“抵押”等为关键词，指政府通过直接或间接方式给予产业金融支持，推动文化旅游产业发展。政策内容涉及提供贷款、鼓励风险投资、信用贷款、项目融资等方式。 税收优惠 以“税收减免”等为关键词，指政府对产业相关的企业或个人给予赋税的减免，间接实现对文化旅游产业的辅助性优惠。政策内容涉及降低税额、租税抵扣等。 法规管制 以“法规”、“管制”等为关键词，指政府为引导文化旅游产业有序发展，设立相关的法律法规、监察制度、规范措施等。政策内容涉及立法、监察规章制度、标准、准入措施等。 策略性措施 以“探索”、“引导”、“支持”、“动员”、“鼓励”等为关键词，指政府为文化旅游产业发展采取的各项策略性措施和服务。政策内容涉及设置领导组织机构、舆论引导宣传、保障落实措施、规范健全等。 需求型政策工具 政府采购 以“政府购买”等为关键词，指政府通过财政资金购买服务，以丰富服务供给。政策内容涉及政府采购、特许权招标、采购合约等。 政社合作 以“承包运营”、“PPP运营”等为关键词，指政府以外包形式为产业发展提供相应的配套服务措施，以整合资源，创新发展。政策内容涉及鼓励引导社会力量等参与文化旅游产业建设和运营中、将建设委托给企业或民间机构等。 贸易管制 以“贸易管制”等为关键词，指政府通过进出口的管制或鼓励措施拉动产业发展。政策内容涉及产品关税、贸易协定等。 海外交流 以“海外交流”等为关键词，指政府直接或间接的通过协助产业进行海外交流，以拉动市场需求。政策内容涉及成立国际组织、搭建全球化平台等。 表2. 政策工具分类及定义 (资料来源：根据罗斯维尔与泽格菲尔德及相关文献研究整理)。 2.2. 文化旅游产业价值链视角 价值链的概念最早由Porter于1985年首次提出，认为企业都是在设计、生产、营销、交付和服务的过程中进行种种活动的集合体，将这些活动整合起来，通过价值链的形式去满足人们的物质和精神需求，为企业带来利润并为顾客创造价值 [ 14 ]。众多学者对此概念进行了延伸，产生了创新价值链、产业价值链等理论，本质上，产业价值链是价值链和产业生命周期理论的结合，是从价值链角度去阐述产业链 [ 15 ]。在产业价值链中，各种从事文化旅游产业服务的部门、机构、企业和人员组成了文化旅游产业价值链的主体，不同组织担当着不同的职能，创造价值。 本研究加入产业价值链作为Y维度进行考量，主要出于两方面思考：1) 单一从政策工具维度不能完整的表现文化旅游产业发展的内在特征和规律，同一政策工具可以代表不同的政策目的，作用于产业活动的不同环节 [ 16 ]。例如资金支持可以作为是对建设生产的补贴，也可以是对传播与消费环节的资助。2)通过引入产业价值链环节，有助于考量文化旅游产业政策在产业发展不同环节的侧重，更加系统的研究文化旅游产业政策对产业发展阶段的影响。对于产业价值链的划分，学者们的观点颇为一致 [ 17 ]，本研究在此基础上，结合我国文化旅游产业发展的过程及特点，将文化旅游产业政策产业价值链维度细分为目标与研发、投资、建设与生产、传播与消费4个阶段 [ 18 ]。 基于以上分析，本研究构建出文化旅游产业政策的二维分析框架如图2所示。 图2. 文化旅游产业政策的二维分析框架