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user: 3. 国外经验：美国加利福尼亚州的老旧机动车更新政策 以洛杉矶为代表的美国南加州地区是美国空气污染最严重的地区之一，这主要是因为当地的地理位置和对汽车的过度使用。20世纪40年代初期在美国洛杉矶市发生的光化学烟雾事件，是世界著名的环境公害事件之一，严重威胁到了当地居民的正常生活。为此，洛杉矶人民历经半个多世纪的斗争，才最终解决这一问题；由世界上空气污染最严重的地区转变成为雾霾治理的楷模。 3.1. 雾霾治理下的机动车污染治理体系 3.1.1. 光化学烟雾时期的机动车污染治理 加州理工学院(CIT)的化学家阿里·哈根·斯米特(Arie Haagen-Smit)经过长期的研究最后得出结论：机动车尾气是造成洛杉矶雾霾的三个主要原因之一 [ 15 ] 。明确了造成污染的确切原因后，洛杉矶能够推行各种有效的空气污染治理措施，还要依靠其背后完善的立法体系。美国南加州前空气管理局局长、国际可持续系统研究中心主席金·兰特斯在接受采访时说道，洛杉矶的空气污染治理经历了三个阶段；第一个阶段是探索阶段，第二个阶段是联邦《清洁空气法》的提出，第三个阶段是本地责任阶段，也就是《加州清洁空气法》通过以后 [ 16 ] 。由表6列举的洛杉矶机动车污染治理的法律依据可以看出，在所有三个阶段的过程中都有着不同级别和内容的法律规范作为支撑；并且随着时间的递进，内容和标准越来越具体、严格。为了给解决空气污染问题的措施提供法律依据，许多时候加州的立法走在了联邦立法的前面。为了保障这些法律能够顺利实施，加州从最开始就成成立了专门机构来治理雾霾，即1945年2月成立的空气污染控制局；1960年成立了加州机动车污染控制协会，专门负责治理机动车污染；1967年成立了加州空气资源局来取代前述专门机构，负责全州境内以机动车为主的移动性污染源，而且还是加州大气污染 Table 5 Elimination of old motor vehicles in Beijin 年份 计划完成 实际完成 2013 18万辆 36.6万辆 [ 11 ] 2014 22万辆 47.6万辆 [ 12 ] 2015 30万辆 38.9万辆 [ 13 ] 2016 15万辆 34万辆(前10月) [ 14 ] 总计 85万辆 157.1万辆 表5. 北京市老旧机动车淘汰量 Table 6 The main legal basis of motor vehicle pollution control in California [ 19 ] [20 年份 级别 法案 内容 1947 加州 《空气污染控制法》 在加州所有县建立空气污染控制区 1947 加州 《空气污染控制区域法》 允许多个县共同组建空气污染控制区 1955 联邦 《空气污染控制法》 第一部联邦空气污染治理立法 1960 加州 《加州机动车污染控制法案》 成立加州机动车污染控制协会 1963 联邦 《清洁空气法》 历经多次修订逐步成熟 1965 联邦 《机动车空气污染控制法》 第一部联邦机动车空气污染控制法 1966 加州 《机动车排放标准》 比联邦政府出台的标准早两年。 1966 加州 《南海岸空气质量管理区法》 明确管理区权责 1967 联邦 《空气质量法》 联邦政府对空气污染监管的实质介入 1967 加州 《马尔福德空气资源法案》 成立加州空气资源局 1969 加州 《空气质量标准》 第一部包括五项指标的空气质量标准 1970 联邦 《清洁空气法》修正案 大大加强联邦政府的权力 1988 加州 《加州清洁空气法》 空气质量计划制度 表6. 加州机动车污染治理的主要法律依据 [ 19 ] [ 20 ] 防治的统管协调部门 [ 17 ] 。从实施效果来看，到20世纪70年代洛杉矶汽车排放的有害气体仅为60年代的1% [ 18 ] 。 3.1.2. 加州当前的机动车污染治理体系 当前加州的移动污染源治理主要由三个环境污染管理机构在分工合作的基础上进行管理，包括美国环境保护署(EAP)、加州环境保护局下属的CARB、DTSC和SCAQMD。EAP负责制定全国性规定并监督其执行，与他们之间并没有隶属关系，SCAQMD是加州政府的下属机构，其制定的规则必须由加州环保局下属的CARB和EPA通过才能生效 [ 21 ] ；他们之间的分工具体详见表7。EPA作为全国的环境保护机构，因此它在加州负责的也飞机、货车、轮船这些大部分的使用时间都处于跨州际的范围；CARB是加州移动污染源最重要的管理机构，因为它负责管理一般性移动污染源，如汽车、货车等，这也就使得它管理的排放量站到全部排放量的很大一部分；从政策实施的角度来看，在关于机动车治理方面，DTSC和SCAQMD更多地是配合CARB在进行工作。 Table 7 The mobile pollution source control system in California [22 部门 管理范围 管理方式 EPA 飞机、货车、轮船等强外部性的移动源 加强对排放标准的管理；制定柴油发动机颗粒物排放新条例。 加州环保局 CARB 一般移动污染源(汽车、火车等) 开展新污染源研究项目，通过认证计划和移动污染源减排许可计划等进行管理。 DTSC 移动污染源中的有毒气体排放 有毒气体排放标准、法规 SCAQMD 部分移动源(校车、公交车等) 车队改造优惠政策、低排放校车计划等。 表7. 加州移动污染源治理体系 [ 22 ] 3.2. 加州更新老旧机动车的具体措施 3.2.1. 排污权交易推动更新老旧机动车 与北京市直接通过财政补贴的形式不同的是，洛杉矶的老旧机动车更新淘汰项目则充分运用了市场化的运作机制。在20世纪90年代，加州南岸空气质量管理分局制定了1610规则，决定用排污权交易方法来减少洛杉矶地区汽车的污染物排放量。根据1610规则，1981年星号以及更早的轿车和轻型货车属于老旧机动车。固定汚染源可以通过将这些机动车赶下公路获得“移动污染源减排配额”(Mobile Source Reduction Credits， MERCs)，一旦获得配额后可以适用三年，因为根据假设，这些机动车如果不通过这种方式退役通常还可以再开三年。支持者认为这是洛杉矶地区成本最低的减排方式，因为减少污染汽车的成本很多时候比工厂的污染控制改造成本低 [ 23 ] 。这样做还有一个恨明显的好处就是解决了推动更新老旧机动车的资金来源的问题。把排放较高的、需要淘汰的老旧机动车剩余的使用价值转化为排放权赋予车主，使其也成为排污权交易市场的成员之一，可以充分发挥市场的调节作用。因为老旧机动车主和固定污染源(通常是工厂)相比，显然对于同等数量的排放额度，工厂的需求量更大，而且能够承担更高的成本；进而工厂从市场上将老旧机动车的排污权买下来，既能满足其对排放权的需求，减缓其短期内提高减排技术的压力，又能给予车主更新车辆的资金，最后还能完成排放总量控制在政府设定的目标以下的任务。MERCs其实是《清洁空气法》在执行过程中为了实现以最低的成本治理空气污染的目的，在“气泡政策”的基础上实施的“抵消政策”。“气泡”是加州政府为这一时期内设定的全部污染排放量，就像一个巨大的气泡悬在上空。每个排放源头上都有一个属于其自己的小气泡，就政府在这一时期内赋予他的排放权。对于工厂这类排放源来说，通常情况下其初始的排放权是不够的；虽然工厂排放的多，但是如果其他排放源相应地减少工厂多排放的数量，使排放总量不超过政府所设定的最大的“气泡”也就是总排放量，就不会使排放总量出现增长。因此“抵消政策”就借助排污权交易制度，赋予了工厂可以在排污权市场上购买其所需要的排放权的许可，这就是“总量控制下的排污权交易”(Cap-and-Trade) [ 24 ] 。 3.2.2. 其他措施 CARB还制定了重型汽车空气质量贷款计划和自愿加速车辆退休报废计划两项错来加速更新老旧机动车。前者是对采用替代和可再生燃料的重型车辆企业提供专项贷款，后者则是对于老旧机动车，如果车主打算将车辆提前报废，并且车辆通过了CARB的烟雾检查测试，则CARB将联合加州汽车修理局实施消费者援助计划，对提前报废重型车辆的车主和消费者予以1000~1500美元的经济激励。