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user: 3. 研究方法与分析架构 3.1. 文件分析 为更了解因台风所引起受灾小区的灾情、当时与后续的政府因应举措，以及民众与政府的互动所具有的关于信任、参与、以及顺服的深层政策意义，本文将以个案研究的方式，透过深度访谈，与嘉义市兴村小区里长进行针对风灾水患与小区防救灾之相关意见与见解进行对谈，搜罗最务实深入的信息外，本研究也使用文件分析，以台湾三大报系之一的联合报数据库作为数据搜集来源，搜集个别风灾的新闻事件报导，检视个别事件，整理归纳受灾民众与政府防救灾政策作为之间互动的模式，以发现受灾与防救灾利害关系人之间所隐含的治理意涵。 具体数据自2001年开始至2012年8月历年台风所引起各地灾情相关报导资料，以风灾强度、防救灾作为和政策顺服等三面向归纳整理如后： 3.1.1. 风灾强度 风灾强度的报导，一般以科学数据来呈现，例如： 南玛都外围环流丰沛水气，为台东县各地带来滂沱大雨，一整天，光是太麻里就降雨287毫米，台东利稻、卑南、大武、金峰、长滨、达仁等地雨量全介于150至270毫米。 —2011-08-29/联合报/B1版/高雄屏东台东·运动 “回头台”天秤在台东县离岛兰屿肆虐，十九级强风加上十二公尺高巨浪，将兰屿摧残得满目疮痍，百年罕见。 —2012/08/29联合报@http://udn.com/ 但是科学数据对民众来说，感觉可能不够直接，报导常以风灾所造成的损害来强化民众对科学数据的感受，例如： 强台柯罗莎狂扫台北市，市区在电线杆、路树与招牌难挡强风吹袭，市容满目疮痍；山区则传出严重灾情，北投秀山里、大屯里更强制撤离近400名住户；北投中央南路2段、社子岛一带也一度淹水及腰。 据台北市防灾应变中心统计，昨天至晚上6时已计有72处道路淹水、21栋地下室淹水、560棵路树倒塌、23处坡地坍方、4万5000户停电、34处交通号志故障，有16人受伤，大多因为骑乘机车遭强风吹倒摔伤，或遭掉落招牌、路树所波及。 —2007-10-07/联合报/C1版/北市·教育 也有报导直接统计损失金额来强化民众的认知，例如： 天秤台风学校灾损，截至目前为止约新台币2688万元，集中在屏东县。 截至今天下午3时，共有54校受到轻重不等的损失，其中屏东县就占了22校。 总损失金额估计约2688万元，屏东县就占了2350万元，其中国立海洋生物博物馆为1334万元，馆内实验室、标本室、养殖区等被强风、积水破坏，亟需修补。 学校方面，以屏东县车城国中420万元最严重，其次是一墙之隔的车城国小315万元。由于天秤台风回头，这项统计金额仍会持续更新。 —2012/08/27中央社@http://udn.com/ 直接访问受灾民众，透过民众的述说，让读者感受风灾的强度，也是常见的手法： “有史以来最惨！”兰屿乡长江多利形容，兰屿仿佛经历大战，一夜之间变为废墟，全岛八百多住户，超过一半民宅泡在水里或被强风吹垮。八十岁乡民王明光说，“有生以来第一次遇到这么大的台风，我都吓哭了”。 —2012/08/29联合报@http://udn.com/ 3.1.2. 防救灾作为 风灾前的防灾作为最常被提及的，当然就是政府的相关措施，例如撤离、停止上班上课、道路封锁、协助抢收农作物、检查防灾相关设施、成立灾 凡那比台风来袭前，嘉义县阿里山乡山美村、来吉村昨天共撤离565名村民，分别安置在大林精忠、水上中庄营区。阿里山森林游乐区的游客也全数撤离。 —2010-09-19/联合报/B1版/云嘉·运动 大同乡长陈成功说，由于气象预报山区大雨，因为担心会有土石流危害，前天傍晚已经撤离两百多位英士村民，但没想到晚上又有村民舍不得离开，还是返回家园。 昨天上午9时许，陈成功与英士派出所警察、大同消防分队员及国家官兵再度到英士村柔性劝离民众避台风，有5人先被安置在复兴小区活动中心，乡公所也准备了床垫、睡袋和食物等，让他们取用。 另外还有十多位村民在陈成功等人劝说下，也同意自行下撤到宜兰市、三星乡、罗东镇等乡镇的亲友家，等风雨过后再回家。 位于大同乡的太平山国家森林游乐区，联外要道宜专一线的路况良好，未受雨势影响。但园方表示，虽然交通没问题，但因园区需要整理，今天仍会持续封园，最快明天才能恢复开放。 —2010-09-20/联合报/B1版/宜花·运动 中台南玛都逼近，花莲、台东、屏东首当其冲。今天凌晨2时多，台东雨势越来越大，造成部分地区淹水，台东、屏东上午都对危险地区居民进行撤村，台东县政府并在上午10时率先宣布，台东县从今天下午到明日全天停止上班上课，后天(30日)开学日另视情况通知。 在交通部分，绿岛、兰屿海空交通完全中断；台东太麻里往嘉兰村东64线替代道路，因为土石坍方严重，目前双向封路。南横公路则有落石，公路单位也暂时封闭局部路段，禁止人车通行。前往嘉明湖的116名登山客，经台东县警方上山劝导，已在昨晚全数下山。 由于文旦柚进入采收期，采收人力却严重不足，一旦台风登陆，大批文旦恐将落果，当地果农相当紧张，昨天上午已经采收了数百万台斤的文旦，但还是有超过五分之四的文旦园尚未采收，军方今天紧急派出数百名阿兵哥，到瑞穗乡协助果农抢收。 另外，中横沿线容易发生落石及坍方，太鲁阁国家公园管理处吁请民众暂勿进入，目前园区步道都已经封闭，稍早山区有八个登山队共54人已劝离下山。 —2011-08-28/联合晚报/A2版/话题 受台风影响，花莲对外交通全部中断，数万户断电，花莲县政府于前天下午在消防局成立桃芝台风灾害应变中心，昨天中午才有阵风微雨，下午4时陆续宣布北回、花东铁路停驶，晚间7时县府宣布今天停止上班上课。 —2001-07-30/联合晚报/2版/桃芝灾情特别报导 平常即已执行的防灾作为亦有零星报导，例如： 张俊雄强调，今后政府将从三方面努力：加速推动全国性生态造林运动；彻底解决山坡地超限利用；推动平地造林与绿化。 —2001-08-04/民生报/A8版/生活新闻 早在陈博志还是台大教授时就提过不适人居的险地应该迁村，他一直以国土永续的观点来规划土地利用，危险的地方就不该住人，虽然迁村的难度极高，但还是认为“危地不居”是政府该告诉人民自保的最起码动作。迁村经费庞大，但比为了这些危地一再耗费巨资重建公共建设还是便宜。陈博志也奉派主持行政院的土石流灾区迁村项目小组。 —2001-08-14/联合报/9版/社会话题 灾害发生后的紧急救援，大部分依赖消防、警察、工务、电力、军方等政府相关单位的抢救，其中较特别的是税捐单位，亦会提供受灾民众必要的协助，例如： 鹿草乡三角村堤防面临溃堤，紧急疏散居民并请求军方支持堆置近一千包沙包。 鹿草乡三角村也传出有溃堤之虞，八掌溪水位距离堤防顶仅约一公尺，堤防裂损渗水入村中，岌岌可危，县议员陈素季紧急请求县长李雅景派国军部队支持，陆军摩部二百旅派出六十名官兵及三角村民一起堆沙包挡水。 中埔消防分队出动所有橡皮艇，邻近的新港等乡镇消防队也前来支持，加上救难单位人员协助，陆续从和睦、和兴等村救出一百多位灾民。嘉义县长李雅景得知中埔乡淹水严重，也专程前往关切，指示运送物资给受困灾民。 —2001-07-31/联合报/18版/嘉义县市新闻 柯罗莎台风来袭，基隆地区昨天午后风雨增强，中山一路一处民宅屋顶遭落石砸中，屋内老夫妻强制劝离，下午4时多，因基隆河水位超过警戒线，警方疏散碇内「华江家园」十多户小区居民。 风强雨骤，消防、警察、工务、电力等单位的车辆在路上奔驰忙着处理停电、树倒、招牌吹落、电杆倾斜等状况，中午时武昌街有高压电箱爆炸，造成中正区一带电力中断，而受到强风影响，各区也停电，基隆最多时有18万户没电，复电时间快慢不一。 下午2时多，中山一路241巷一处木造平房遭落石砸顶，屋顶被砸穿一个大洞，消防人员赶到后，发现两大块落石滚落在楼梯边，担心灾情扩大，危及安全，由民治里长陈嘉和协助，强制屋内77岁黄老先生和妻子离开，护送他们到住在安乐区的儿子家。 —2007-10-07/联合报/C1版/北基·教育 小区居民或民间团体自主防救灾行为则较为少见，需要政府部门呼吁或是政府相关单位无法达成防救灾任务时，才有少数的零星报导： 郡坑、新山、玉峰等地发生土石流，多人受困，由于新中横公路交通中断，消防分队无法前往，由当地睦邻救援队把他们疏散到安全地区。 —2001-07-30/联合晚报/3版/桃芝灾情特别报导 傅学鹏说，慈济功德会昨晚出动六十名义工，到卓兰国小煮热食供应灾民，安慰灾民，今天就协调国军部队进入灾区，协助灾民重整家园，并以土石流灾区优先，帮忙最急需的灾民早日站起来。 —2001-07-31/联合报/18版/苗栗县新闻 3.1.3. 政策顺服 对于政府提出的防救灾作为，新闻报导中常见民众不顺服的现象： 花莲县府前天傍晚开始撤离民众，到昨天凌晨共撤离一千八百一十二人，屏东、高雄也各撤离二千多人。原本有村民坚持“死都不撤”，昨天看到风雨交加，庆幸说“还好有下山，不敢想象留在山上会怎样”。 “快快快，快点撤离！”前晚六点凡那比台风逼近花莲，位在土石流潜势溪山边和低洼地区的秀林景美、铜门、三栈及富世等卅五个村落开始撤离；当时只有少数村民愿撤离，八成五村民表示“死守小区”。 —2010-09-20/联合报/A3版/凡那比台风特别报导 昨天早上屏东县三地门、雾台及来义、泰武等乡公所总动员，上山撤村，潮州警分局一早上山“赶人”，有居民看无风也无雨，抗拒不撤；许多村民上完教会才拎着行李下山，有的由爸爸开车载一家人下山，也有妈妈骑机车赶着载小孩下山。 德文派出所警察挨家挨户巡逻，七十五岁德文村民银夜说，莫拉克风灾后这已是第三次住进收容所，因为有经验连槟榔都没忘记带。有人看到警察敲门，无奈问“能不撤吗？”在军警人员规劝下，只好拎着行李下山。 “我不走，你们拿枪、拿刀来杀我好了！”部分民众坚持死守家园，不肯离开，警方到利稻部落协助撤村，原本计划撤离全村二六○人，但青壮年不愿意下山，古姓村民卧病在床警方劝导撤离，家人大吼拒绝，“雨只会下在平地，山上不会下太多”；海端乡长余尚志赶往劝导，但家属不为所动，最后村长古明良只能“点名”廿八名老弱妇孺和病患先撤离。 —2011-08-29/联合报/A3版/焦点 桃芝台风发威，造成嘉义县多处地方严重淹水，居民损失惨重。水上乡柳新村内溪大排溪水昨天暴涨，造成美上美小区淹水严重，五百多户居民紧急疏散，但仍有不少居民不肯撤离，死守家园。 —2001-07-31/联合报/18版/嘉义县市新闻 在报导中，也常见到意见领袖在政策顺服中所扮演的角色，有促进民众政策顺服的，亦有带头不顺服的： 但也有人感到很无奈，阿里山乡来吉村邹族长老武山胜、小区理事长陈震魁等人，对于频繁撤离避灾深感无奈，“遇风雨就要撤，很没安全感！” —2010-09-19/联合报/B1版/云嘉·运动 嘉义消防局水上消防分队及水上警分局柳林派出所都派人协助紧急疏散居民，但仍有一百多名住户不愿撤退，柳新村长黄煌杰、水上乡长郑来居、乡民代表会主席赖坤成、县议员林国庆等人苦口婆心劝居民撤退，仍有人不理会，避到住家二、三楼高处，等待水退去。 —2001-07-31/联合报/18版/嘉义县市新闻 乡民代表康志合与初乡国小退休校长陈振钦都认为，这与921地震造成地质、地貌改变有关。康志合并以瑞田村两个邻前所未有地遭泥沙掩埋大半为例，认为与水资源局施作新清瑞桥，阻挡山洪泄流有关。但水资局则喊冤，认为是大地震及旧清瑞桥阻碍水流所致。 立委蔡煌琅竹山服务处总干事林韩圣也认为，这次灾情虽是天灾所致，但公共设施规画不当，也难逃责任，以木屐寮前庄恰夹在东埔蚋溪河堤弯道、高速公路之间，河堤溃决后，高速公路就变成“拦河堰”，木屐寮前庄就成为“行水区”，灾情当然惨重。 小区重建委员会总干事苏俊豪就说，若非河川局在草岭潭硬是缩减第一条溢洪道、开挖第二条溢洪道，水势不致湍急到将从未断桥的瑞草桥冲垮。事实上，草岭潭水从前年形成，至今只剩三分之一面积，在地人都知道一条泄洪道就够了，绝不可能溃决，因此全村居民已决定，今后河川局若未经居民同意要再到草岭施工，将全力抗争。 苏俊豪还说，公路局在牛奶嵙硬是花上千万元在山坡种草皮、沿坡辟路，不听居民得施作隧道或搭桥梁的建议，让居民每逢雨天就走得胆战心惊，这次果然崩坍断路，距完工还不到两个月。这又是工程单位尽信专家，不信在地人累积数百年经验智慧的结局。 —2001-08-02/联合晚报/2版/桃芝灾情特别报导 而居民的过去经验，也是影响其行为的重要因素： 凡那比台风掠境后，屏东县林边、佳冬两乡清查农渔业损失，由于两乡记取去年八八水灾教训，这次防台都不敢掉以轻心，林边乡昨天初估农渔产品约损失600万元，佳冬乡约200万元以下。 林边乡翁姓养殖业者去年养石斑鱼，但在莫拉克风灾后，心血全付诸流水；今年他改养虱目鱼，且加强鱼塭间的排水系统，果然奏效，全然保住了鱼塭，不少养殖户今年也特别加高了塭堤，也展现效果。 —2010-09-21/联合报/B2版/高屏东综合新闻 昨天下午在雨中忙着整理天秤毁损家园的大武乡43岁妇人林春桃似乎很认命，语气中充满无奈“被吹走的，都是老天爷的，老天爷真要全部拿走，也认了。” 83岁老荣民黄觉在这次天秤风灾中，房子5个房间，有4间没了屋顶，他说：“当年老共打古宁头、823炮战时，我没被打死，辛苦一辈子的家，4天前全没了，这次台风再回头，反正也没什么好损失的，就剩我老命一条，随它了”。 —2012/08/28联合报@http://udn.com/ 德文派出所警察挨家挨户巡逻，七十五岁德文村民银夜说，莫拉克风灾后这已是第三次住进收容所，因为有经验连槟榔都没忘记带。有人看到警察敲门，无奈问“能不撤吗？”在军警人员规劝下，只好拎着行李下山。 “爸爸，为什么台风来，我们就不能住家里？”九岁女童不解地问父亲王中山，王父无奈说：“要保命啊！” 大鸟村民王新贞说，每次一下大雨，大家就得逃难，“难道我们的家永远都不安全吗？”村民杨美香说，从前年莫拉克后，只要下大雨，大家就要撤村，已经十几次了。 —2011-08-29/联合报/A3版/焦点 根据上列台风风灾水患的新闻事件报导，本研究发现灾害发生后，居民多习惯依赖政府解决所有问题，或依赖外来资源的协助。居民的防救灾能力不足，危机意识更是有限，常见山区或偏乡聚落的居民常出现不愿撤离家园现象。尤其2009年莫拉克台风，截至当年8月21日已有160人死亡，490失踪时，仍有包括高雄县、嘉义县、台东县共计27个村落1万1355人受困，不愿配合撤离作业。2010纳凡比台风，花莲县尉居土石流与低洼地区的35个村落，只有少数村民愿意撤离，有8成5的村民表示要死守小区，坚持不撤。数据也显示，许多村落对于每次风灾侵袭便须彻村表示无奈与不耐。然地方政府应对灾变的相关举措仍多止于灾变发生当时，相对缺乏整体预防规划。 3.2. 嘉义市兴村防灾小区个案分析 根据林启峰 [ 37 ] 的说法，“成功的防灾小区推动，没有相同的方程式”，因为每个小区条件与背景不同，对防灾议题引发的需求不同，着重的层面也不同，有重应变、或重建、或减灾或整备。但“成功的防灾小区推动，有相同的元素”，这些元素包含小区居民的热心付出、组织化的运作、小区动员与参与、参考其他小区的运作、掌握议题、整合外在资源。本研究以嘉义市兴村里为个案，观察兴村里如何透过小区参与，以小区营造的精神来推动小区防灾，并将小区由原先经常性的水患发生地，转变为能自主应变水灾的小区。 3.2.1. 背景 兴村里位于嘉义市南端，有1608住户，共计居民4726人。该小区在1970年代逐渐发展行程，1989年以前原包含兴村、兴仁、兴安三里，1989年因人口移入暴增，里行政区因此划分开来。兴村位于八掌溪畔高滩地，八掌溪流经北面，后庄排水穿过小区中间，将小区划分为(旧)过溪和(新)旭丰小区。在过去几年中，兴村里历经数次水患见表1。 经过数次水患之后，兴村里长以小区营造10几年的经验，开始带领小区推动防灾。一方面搜集过溪抗灾历史，探讨找寻淹水原因，一方面成立兴村救援队加强防卫能力，同时寻求公部门及专家的协助。 3.2.2. 推动过程 (1) 开始找寻历史数据。兴村曾有两次由小区居民到公部门进行抗争的纪录，第一次自诩为“激烈抗争”，时间在90年9月7日，聚集过溪受灾居民180人至河川局进行抗议。第五河川局在9月17日第一次回应给予4个承诺，包含截弯取直土地、年底前完成上游挡土墙加高；打开水路排进八掌溪，增设水门；排水沟分流纳入后庄排水规划；将购置专用抽水机供市府调配使用。第二次五河局逾2003年4月15日响应，答应利用自然生态工法加强排水沟周边率美化，截弯取直，加大排水宽度，周边设凉亭，健 Table 1 Chiayi Village District flood recor 时间 台风 天数 过溪灾情 过溪环境 2006/8 贺伯 3 过溪水淹及膝，影响数百户 八掌溪仍为土堤，尚未有堤防与排水箱涵 2001/7 桃芝 3 淹水约达110公分高， 影响302户 后庄排水满溢，末端水路阻塞造成排水不良 2001/9 纳莉 6 后庄桥以上淹水 后庄桥堵住，水无处宣泄 2009/8 莫拉克 5 淹水达50公分高，影响295户 洪水由小区低洼处往上席卷， 后庄排水往过溪低处逆流 表1. 嘉义兴村小区水患纪录 *本数据由兴村里办公室提供。 康景观步道；经陈情后修改决议将断面宽度改为直立座槽式。2004年7月30日，五河局第三次响应，利用高低水位设置后庄排水箱涵，征收台糖土地兴建滞洪池，抽水站改临时移位。2006年12月，公馆堤防下的排水箱涵完成。总结第一阶段防灾成果：后庄排水箱涵完成，后庄排水中上游分洪，后庄排水堤防加高，2001年9月至2009年8月未再发生淹水问题。 (2) 第二阶段防灾是一段“温柔的改革”。2009年8月8日，莫拉克风灾过溪再度淹水，居民开始寻找淹水原因，有更多居民参与认识后庄隆恩排水，进行实地勘查与访问在地居民，记录每次灾害成因并记录政府因应作为。 (3) 寻求自助——组织团队训练防灾。2010年7月成立兴村救援队，整合公部门，与小区内协力团体，争取防灾小区计划，充实防灾观念与防灾设备，承接大规模防灾演习任务。 (4) 寻求外力支持——透过不断与市政府相关课室、公所、消防部门及第五河川局等沟通，以及寻求云科大防灾技术中心的协助。 3.2.3. 2012年小区防灾进度 (1) 台风前——整理排水沟、成立小区紧急应变小组并分配任务，联络市府下水道课抽水机待命，进行第一次小区广播，预告台风请居民注意防台。 (2) 台风中——与防灾中心保持联系，巡水小组分配任务，巡逻并回报社区状况，处理相关状况，进行第二次广播及后续广播。 (3) 台风后——清理灾后树枝及受损区域，移走抽水机，慰劳义工并进行防灾检讨茶会。 3.2.4. 努力方向 第一，建立更紧密之灾害救援系统(调查救灾源、收容所、建立防灾地图等)。第二，增强灾害自救能力。第三，持续研究并改善过溪水患问题(持续调查、纪录与分析并提供公部门改善参考)。第四，督促开辟军辉桥至公馆堤防间防汛道路以利救灾。第五，监督过溪规划案进度，解除过溪淹水威胁。 兴村个案呈现的是一个由完全消极受灾小区，转型为自主防救灾小区，该小区透过小区参与，强化对灾变的认知与知识，建立小区居民的共识，成立组织应变并落实防救运作机制，带领小区进行有系统防救灾整备的灵魂人物是时任里长的林书筠，她也是带领这个小区走入小区营造的最关键人物。她以及她所属的非营利组织秉持小区营造精神，从关心并自主改善生活环境开始，激化更多居民产生共同体的意识进而参与小区的公共事务。担任里长之后，在小区营造过程中带领居民与公部门有更多的对话，对公共政策的作成有更多理解及参与，超越消极执行政策的里长职能，引导居民对政府防救灾政策的理解与顺服，累积更丰沛的小区参与能量，不仅化解与公共部门间的嫌隙与怨怼，展现小区的力量，进而与公部门协力提供更优质的灾害管理及改善全体小区居民的生活质量，相当程度落实共治善治的治理理念。