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user: 5. 关于完善我国工伤法律制度的几点建议 5.1. 完善工伤预防制度，促进工伤交费制度和竞合制度的科学化 5.1.1. 加强岗前培训和生产环境安全预防监管 任何一次工伤都是一幕惨剧，一旦劳动者遭受到伤，再多的补偿也无法弥补其及家庭所受的身体和精神的伤害。因此，工伤法律制度首先应当强调预防，而对预防来说，安全培训和安全环境建设是重中之重。培训是实现安全生产的重要环节，却是最容易被很多人忽视的环节。针对我们调研所发现的劳动者培训不足，技术熟练程度不够的问题，应通过立法强调用人单位的培训责任。 我国对安全生产的立法强调目前仍是不足够的，以我国《矿山安全法》为例，目前只是规定矿山企业必须对职工进行安全教育培训，但是除了这一安全生产培训的原则性规定外，并没有对安全培训的机构、内容、周期、标准及违反培训制度的处罚等做出具体规定，且多数培训规定只是散见于个别条款之中，使得这一部分内容缺乏系统性、完整性。此外，我国的安全培训中还存在着走形式、培训内容脱离实际、培训师资力量薄弱等问题，使得我国的矿山安全培训流于形式，并没有实际起到安全培训提高矿工安全知识和技能的作用。然而，根据美国的经验，安全生产培训是极为重要的，例如，在美国的安全生产力法中，就有这样的规定：“发现违法行为和危害时签发传票；判断造成事故和灾难的原因并提出预防的措施；讨论监察或调查的结果，为矿山管理人员和矿工提供技术支持和帮助” 8 。我国应借鉴美国的做法，高度重视安全培训工作，只有认知危险，才能防范危险。各行业均应针对其危险，专门研发培训课程，不断强化培训，加强工伤预防。 政府作为安全生产的监管者，应当加强生产环境安全预防监管，出台鼓励企业事前安全管理的办法，鼓励企业针对职工进行安全生产的教育，防范工伤事故于未然。在社保浮动费率制度中，将是否对职工进行必要的工伤安全预防培训作为考核的标准之一，或者在事故责任调查中将是否定期组织安全培训作为从轻或从重处理的考虑因素 [ 9 ] 。此外，应强化工会在事故预防重的作用，工会应协助政府成为安全生产的监督者和工伤职工合法权益的维护者。 5.1.2. 更加科学地根据行业危险设定费率层次 细化行业差别费率，真正体现行业间的工伤风险水平。我国目前简单地将各行业分为八个档次，仍无法客观公平地体现各行业间职业风险的差别，因此，应借鉴先进地区或国家的经验，进一步细化安全生产行业分类，这不仅有利于工伤保险基金的科学化，对于安全生产预防的科学化也是由很大益处的。 使得浮动费率更能准确地反映不同用人单位的安全生产水平，让浮动工伤保险费率征缴制度真正“浮动”起来。对安全生产、工伤事故少的单位，合理范围内减少收费，减轻企业责任，对安全生产比较形势比较严重的行业，不仅应提高工伤费用比例，而且应纳入重点监察和整治范畴。 此外，笔者认为，我们还可以借鉴台湾地区的做法，对被视同为工伤情形的上下班途中灾害，由于其与企业安全生产关系不大，应当不计算在工伤事故发生率的考核范围内，使得该种情形不再影响企业的浮动费率。对雇佣人数较少的微小型企业，在它们创业初期也应予以照顾，不对他们实行浮动费率制，避免过早加重它们的经营负担。 5.1.3. 完善交通事故与工伤安全竞合制度 鉴于目前工伤事故中，上下班途中的交通事故成为一个重要的因素。交通的危险如此之大，应引起全社会的高度重视，国家应加强交通安全的预防和治理工作。此外，由于交通事故的多发，带来较多的工伤，对社保基金也造成不小的压力。是否可以就此将此类事故排除于工伤认定的范围，以使有限的社保基金运用到其他更为需要的地方呢？目前看来为时过早。从我国目前交通事故相关保险的赔付情况来看，还未能达到工伤保险的保障水平。在工伤事故与民事侵权相竞合时，有研究者认为，考虑到工伤职工获得赔付的及时性与公平性，可以发挥工伤制度赔付的便利性，对工伤职工先行赔付，保证职工及时获得治疗，以挽救生命，恢复生产。对属于工伤事故与民事侵权共有的赔付项目，工伤基金可以在赔付以后就共有项目主张代位求偿 [ 7 ] 。我们认为此种意见能够保障工伤职工的利益，是可行的。 5.2. 改善劳动者工伤权被打折的现状 5.2.1. 加强工伤保险基金的缴纳监管 我们的调研结果表明，工伤保险基金的缴纳是实现工伤事故处理的关键。为了保障工伤劳动者的合法权益，必须强化工伤保险基金的缴费机制。从法律性质上来讲，工伤保险等社会保险属于强制性保险，而强制性是需要通过国家的行政处罚或对违法者刑事责任的追究来实现的。因此，我国应加大对未为单位职工购买社会保险的用人单位的惩罚力度。 考察德国社会保险和日本的社会保险状况，他们对于雇主缴纳社会保险责任的要求是十分严格的。一旦雇主被发现有不缴纳社会保险费的现象，其将要承担高额的罚款，甚至承担严厉的刑事法律后果。目前地方的经济利益已经成为社保征缴的障碍，因为部分地方政府出于快速发展经济、提高政绩等考量，会在社保征缴监察工作中对重点企业实行特殊照顾，监察、督促工作不够严格。为此，我国应设立专门的社保征缴机构，提高社会保险层次，以排除地方劳动行政机构在监察、征缴工作中的种种顾虑，加大对不缴费的用人单位的惩处，以彻底解决社会保险缴费中的问题，这一问题的解决会大大推动我国劳动关系的和谐。 5.2.2. 简化工伤处理程序 关于简化工伤的处理程序，已经有不少人提出了建议。例如，建议在劳动行政部门在认定工伤时，赋予其一并认定是否存在劳动关系的权利。这样就避免在用人单位否认与劳动者之间的劳动关系时，劳动者需要单独为认定劳动关系而走一遍仲裁、诉讼程序 [ 10 ] 。建议取消对劳动关系、工伤认定书的行政复议、行政诉讼程序，避免用人单位利用对工伤认定书的行政复议、行政诉讼拖延时间 [ 11 ] 。如果对该认定不符，可以直接申请仲裁。此时，应当赋予仲裁庭可一并审理劳动关系和工伤待遇赔偿案件的权利。这样可以摆脱劳动关系认定程序和行政复议、行政诉讼程序，大大缩短工伤待遇纠纷案件的处理时间。如果用人单位全部缴纳了社保，可以考虑取消工伤认定程序，改为工伤报告制度，只有用人单位和职工对是否构成工伤有不同的意见的情况下才需要申请工伤认定。因为工伤认定是一种事实认定，不需要特别专业的知识，完全可以被劳动能力等级鉴定机构、社会保险行政部门做出工伤保险待遇决定书这两个环节吸收 [ 12 ] 。 工伤事故处理程序繁杂常被未缴纳工伤保险费的用人单位滥用，究其原因，主要是因为单位没有买保险的情况下自己需要支付全部的补偿费用，为了降低支付数额，而故意利用工伤处理程序的复杂性作为手段，以压低劳动者的待遇。如果上述的收费问题得到了解决，用人单位滥用程序的动力会大大减少。 然而，就工伤处理的正常处理程序而言，目前仍是较为复杂的。包括：工伤的治疗和康复手续的办理，工伤医疗期的确定，工伤的认定，工伤级别鉴定，补偿待遇的计算及申请等等。应对这样的复杂程序不是一个普通的劳动者能够做到的。因此，应当在处理程序的改革方面进一步改革，强化用人单位在这些程序中承担的责任，由用人单位负责办理相关的手续，减轻受伤劳动者及其家属在办理各种手续中的困难。同时，工伤社会保险部门也应为劳动者在工伤待遇的咨询上提供便捷的咨询服务。 5.3. 完善工伤劳动者后续待遇相关制度 5.3.1. 一至四级 一至四级工伤劳动者是指全部丧失了劳动能力的劳动者。他们不仅失去了从事生产经营的能力，有的更是生活无法自理。前文提到过，现行政策使得一至四级工伤劳动者享受后续待遇极度依赖原单位。工伤职工在达到退休年龄之前，原单位可能发生停产、破产或者转制的情况，使得工伤职工社保被停缴。为了破除这种对原单位过于依赖，工伤职工易陷入被动境地的情况，笔者建议允许一至四级工伤职工在原单位发生特殊情形导致社保停缴时，可以通过仲裁主张原单位应一次性缴足剩余年限的社保。一次性缴足以后，工伤待遇关系由职工与原单位之间变成其与社保机构之间。如果单位实在拿不出足额资金，则社保基金应当补足余额，这才是工伤保险作为社会保险的应有之义。 5.3.2. 五至十级 目前，我国允许五至十级工伤劳动者与用人单位解除劳动关系。但是，令人担忧的是部分工伤劳动者存在旧伤复发的情况，如果劳动者旧伤复发后的医疗花费超过了一次性医疗补助的金额，甚至超过三个一次性补偿的总额，那么劳动者的生活将面临极为困难的境地。笔者认为，如果用人单位缴纳了社会保险，劳动者的工伤关系不应当因劳动关系的解除而解除。劳动者因工伤复发或更换装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具等发生费用时，由工伤保险基金支付。如果用人单位未缴纳社会保险，目前的状况下，可以由用人单位支付一次性医疗补助金，但是如果劳动者工伤复发，一次性医疗金不足以支付工伤医疗费的，用人单位需要继续承担责任。