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user: 2. 文献回顾 2.1. 治理与公共参与 前一个世纪的社会型态，呈现信息科技发展下势无可挡的多元动态式的网络构成。面对全球网络社会，面对信息化与全球化的冲击，各国政府与学界对于公共事务如何管理不断地进行辩证思考，因为当社会需求促成改革思维驱动政府进行再造时，反映的是民众对政府所提供的服务不能满足，对政府提供服务的效率不能满意，对资源分配的公平正义性持疑，对行政官僚体系及民选官员产生信任危机，更甚者对民主价值加重疑虑。 世界各国关于其政府部门的变革虽然一直不停地在进行，但起于上个世纪七十年代末期八十年代初期的公共管理行政革新运动却是个里程碑。对政府而言，这是一场行动改革，甚至有学者认为这是一场全球性的公共管理革命 [ 5 ] ；邱昌泰指出，对学术界而言这更是一场“智识上的反动”。主张解构官僚僵化体制的公共管理被称为是“市场驱动的”(market-driven) [ 6 ] [ 7 ] ；有异于长期以来以政府部门为主体的政府行政管理，公共管理的改革运动强调公私部门的伙伴合作关系。 对于政府行政权力应该缩小或扩张，各有论述。Crozier， Huntington和Watanuki [ 8 ] 与Rose和Peters [ 9 ] 看到利益团体追求资源与社会利益，政府透过政策进行资源分配。只是，政党与利益团体多将自己的目标合理化，并自认为足以为国家施政方针或应为主要政策考虑；而民众对政府的期许与要求与日俱增，对权威的尊敬却逐渐衰减。与此同时，政府越来越没有办法应付众多利益团体的需求，但面临选举压力却又不得不提出许多不见得能履行的政策支票，一再循环导致财政困境更加恶化。这些循环周而复始，当政府的响应能力不再能取信于民众，政府超载，政治信任降低，政治体系的稳定产生危机。Habermas [ 3 ] 以及Offe [ 10 ] 等学者看到为了避免或解决经济政治危机，为了应付各类问题，国家急速扩张，政府介入太深太多；然而民主的价值在于民众有权参与政策制定，期待落空将产生政治失望，衍生国家的正当性危机 [ 11 ] 。 根据陈钦春 [ 11 ] 以Held [ 12 ] 资料所整理之两种上述危机转型的民主模式，Robert Nozick及Friedrich Hayek是主张以法制型民主对应超载政府危机的学者代表；Corole Pateman及C. B. Macpherson则是主张以参与型民主化解正当性危机的学者代表。参与型民主的论述主张是公民直接参与管理社会的主要制度，如此才能增强政治效能意识；透过参与，民众才能对集体问题逐渐关注，也才能产生有知识与能力的公民，并使公民对公共事务的管理维持热度。 全球化的冲击，也带来本土反思的契机并激发能量。民众对公共服务的需求日渐庞杂，政府行政系统显得不足，面对繁杂的问题与服务需求，借重社会各部门多元的知识与技能势在必行。过去采取以政府为中心的菁英式行政显得不合时宜，层级节制的治理模式也被认为太过强调组织内部的管理问题，不够宏观；而市场治理模式虽强调竞争但信任与课责议题却难解；针对庞杂的公共事务与繁复的政策目标及方案，学界不断衍生诸多对治理的论述。Gerry Stoker [ 13 ] 认为，在治理的图像中，责任界线已经模糊，新的集体行动与规范制度会替代传统国家权威，逐渐形成；治理意味着社会公共机构间的权力依赖关系逐渐明确化。Jon Pierre及Guy Peters [ 14 ] 根据权力的转移方向，指涉不同的分权治理型态；其一是权力往上移转，把国家的权威转移到国际组织；其二是权力向下移转，基于赋能的考虑，把权力分到区域、城市，由中央到地方；其三则是权力的向外转移，主要是把权力转移到非政府组织。权力的多元化架构出“治理网络”，学界对治理的论述不少，但多能认同公共事务领域的庞杂与多元已非政府单一权力足以处理支撑。理想的治理途径应能建构一个整合国家机器、公民社会与市场机制的善治政府。 在强调公私协力的善治理念潮流下，Kubler与Heinelt提出都会治理的通则模型，认为都会治理集合了所有部门的利益并有仲裁调解的机制 [ 1 ] 。部门间透过各种决策模式进行利益的协商与整合分配——多数民主、官僚体系、政治协商及交换。这些决策与利益的分配都在公民社会的场域进行，而公民社会的基底又是由地方性组织、利益团体、以及种种改革运动等交织构筑而成。Kubler与Heinelt等人主张在都市治理的架构下，政策网络中的协力者及政府部门都应该要有足够的开放性，因为它是民主都会治理的关键；而地方政府在这个动态系统中，应该致力取得投入与产出的平衡 [ 1 ] 。Kubler及Heinelt所提出的都会治理立方体模型如图1。本文以Kubler及Heinelt之立论为主轴，透过防灾小区的个案以及台风事件的新闻报导，试图建立一个连结小区防救灾、公共参与以及政策顺服的关联架构 [ 1 ] 。 2.2. 小区参与及小区防救灾 “小区”(community)在学界的讨论中具有多重意义。本研究所谈的小区，指涉具有空间共同性的聚落。Tocquerville在他的“美国民主”书中特别强调乡镇小区对美国民主的关键重要性。他认为美式独立自由的民主源于乡镇小区，落实到国家社会才造就当代美国的政治理念与制度。 小区是一个生活的地方，因生活而产生经济、政治、社会、环境、历史、文化等接口的议题。全球化的趋势下，小区已经可以是扣住世界经济的一个节点；当全球都对生态所面临的危机怀忧，逐渐的有小区意识到与环境间的关系经营必须成为生活的紧急课题，小区的永续发展论述成为关注的焦点。透过 图1. Kubler 及Heinelt的都会治理架构图 [ 1 ] 参与小区事务，多数学者认定小区能因此强化其自主营造与管理，并能逐渐扩大公共事务参与的范畴。本文认为小区参与是公共参与的基础，故所称“公共参与”因此指涉较小范围的小区直接参与——在小区与环境互动的层面，特别是防灾与救灾的活动。 台湾近年来民主行政在新公共服务典范的诉求下，小区在政策过程中的角色与定位因而有别于以往。在“治理网络”的论述中，公共服务的输送系统是由“小区”、非营利组织、以及公私部门的网络架构而成。William Sites，Robert Chaskin以及Virginia Parks [ 15 ] 等人认为小区概念在学术与实务的运用上面临两难。如果把小区当作一个“实作”的特定场域，他们的策略视野往往格局太小。反之，如果把所有有关小区的工作都称为“小区工作”，通常也都无法提出一个很具体的理论架构，或提出一个实作典型。本文的重点不在小区的定位的讨论及其理论发展，但视小区参与为公共参与的基础型态，诚如Glass [ 16 ] 所提，公共参与能提供人民涉入公共事务的机会，并因此能参与政府的政策规划。或如Paul [ 17 ] 认为的小区参与是一个积极的过程，于该过程中，小区团体以一个可以增进其福利的方式去影响特定发展计划的方向与行政。Hester [ 18 ] 也认为小区参与能强化居民的小区意识，能使他们克服环境问题，建立自信心，带动自主学习，赋能小区。Sheng [ 19 ] 同样认为小区参与主要是小区直接参与并影响居民生活的决定，官方与小区在该过程中共享权力。 国外有许多小区，其小区的环境意识与行动落实在小区的防救灾上。美国国土安全部下设有联邦紧急事务管理总署(Federal Emergency Management Agency；简称FEMA)将灾害分为天然灾害及人为科技灾害，统筹支持全美国灾难事宜，推动全面整合危机管理计划，透过减灾、备灾、应变和复原，减少生命财产的损失。该机构长期以小区为主体进行减灾与整备工作，小区居民自行进行灾害评估、编制组织与规划防灾计划，有体制地进行小区防救灾永续管理。詹桂绮 [ 20 ] 认为许多政府部门及小区对推动小区防灾是被动的。陈亮全 [ 21 ] 在其研究中也指出，小区缺乏危机意识，常出现不愿面对灾害，参与灾害防救意愿偏低的情况，导致对防救的认知浅薄。吴杰颖及康良宇 [ 22 ] 则发现，虽然政府在政策实施过程，对民众参与的实践仍有矛盾与冲突，但推动小区营造的小区，在推动小区防灾时比较容易取得资源。 台湾因位处太平洋台风区带，每年夏秋风灾所带来的生命财产与经济损失十分庞大。政府基于921震灾以及纳莉等风灾的经验，认定小区防灾能力不足是灾情惨重的原因症结之一。结合小区总体营造，过去十几年是台湾地区小区防灾政策形成的重要时间环节。1998年台湾消防主管部门的“民力运用计划”，1999年台湾地区“国家灾害科技计划办公室”的“小区防灾计划”，台湾地区最高行政机关农委会水土保持局的“土石流灾害防救业务计划”以及灾害防救委员会与921震灾灾后重建委员会的“小区防救灾总体营造计划”等各项重要防救灾计划都强调小区的防救灾功能性。台湾地区经历921地震，历经无数次风灾，以及世界各地密集的各种天然灾难，在凸显包含小区在内的伙伴协力关系，是推动社会整体防救灾认知与提升行动力的关键要素。小区是直接面对灾害的第一线单位，小区必须能够自主推动灾害防救，灾害管理的永续才有可能；而鼓励小区参与进行小区营造，对能否有利基层防救灾知能进而有效推动小区防救灾则具有影响。 2.3. 政策顺服 公共政策的成功或失败扣合着许多环节与因素，但若政策执行出了问题，则政策势不能成功。Hanekom [ 23 ] 认为政策执行需具备三个必要条件——法律要件，即政策的合法性基础；理性官僚要件，指政策执行者必须认定政策本身是正确合法的，并忠实执行；共识要件，指各种利害关系人对政策本身具备共识。吴定 [ 24 ] 主张政策执行的成败最关键的因素在于政策标的人口是否顺服政策。 政策顺服是指公共政策的执行过程中，各种参与者必须配合政策执行指示以及政策意图的程度，接受命令者的行为与态度与下达命令者的意图两者间的相互关系越一致表示政策越顺服 [ 25 ] 。邱昌泰更指出政策顺服依程度可以分成“行为符合”与“心理认同”两个层次。一般而言，政策指示、意图或法令规范若能陈述清楚明确，并且明列不遵守的惩罚，则标的团体多会基于压力而顺服。邱昌泰认为政策标的团体同时具有上列两个层次的顺服才是真正的顺服，而该顺服对政策执行的成效有关键性的影响。Anderson [ 26 ] 倾向于认为私利才是顺服主因。标的团体之所以顺服政策，是基于价值判断与理性计算并衡量损失后做出顺服与否的决定。 学者多相信标的团体的政策顺服程度会直接影响政策执行力 [ 27 ] 。标的人口若能信赖支持政策内涵或政策执行机构、那么他们的行为就可能倾向于顺服并进而参与。相反地，一如沈坦毅 [ 28 ] 的看见，民众的信任度若不足，政府执行政策难免受到质疑与限制，施政成本就会提高。从政策内容来看，学者们多同意政策设计若能使用标的人口比较容易接受的政策工具，且能充分参与政策设计，那么政策被接受度将提高。再从执行机关来看，政策的执行或从严或从宽。从严容易产生冲突及对立；从宽以协商的方式执行多以道德劝说强化政策顺服。执行机关若能建立标的人口的信任感，顺服度自然容易提升，政策执行成本也会随之降低。 Kettl与Milward [ 29 ] 指出，所有政策都有顺服与不顺服的情形。政策执行的标的人口当然也会有不顺服的状况发生。Anderson [ 27 ] 认为不顺服的原因可能因为法律结构有瑕疵或行政管理不当，也可能因为对政策无知及对法律缺少理解，甚或可能是标的团体蓄意违反法令。政策顺服程度与政策认知程度相关，而政策方案内容的表述若能明白易懂且避免过于专业，多能降低标的人口的抗拒。 常被学者列为影响政策顺服的因素包含；环境因素、标的人口支持度、标的人口对政策的满意度、政策执行、执行组织结构、政策资源、行政裁量权、标的团体行为动机、标的团体本身的资源程度、标的团体对政策的认知，以及标的团体行为需要调适度等变量 [ 30 ] [ 31 ] [ 32 ] [ 33 ] [ 34 ] 。 Hogwood及Gunn [ 35 ] 曾提出政策完美执行的十项要件，强调权力与服从的关系是关键要素，政策执行者拥有权力，而标的团体也真正顺服。政策的执行当然不可能完美，但政府决策过程若能透明，能落实民众参与，使民众由政策服从者转为政策制定或执行的参与者，民众对政府的政策信心与政治信任度将提高 [ 36 ] ，虽不完美亦不远矣。