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user: 3. 相关政策法规及管理体系 3.1. 相关政策法规 目前我国涉及重金属污染防治与应急的法律主要有以下几方面的规定：一是污染物排放控制方面的规定；二是矿产资源开发利用与保护；三是关于防治电子电子废物、危险化学品的专门性规定；四是环境质量标准中规定了关于铅、镉、汞、砷、铜、铬、锌、镍等重金属的标准与监测规范；五是关于重金属污染防治专门事项的规定及规范性文件 [ 4 ] ，主要包括《中华人民共和国宪法》、《突发事件应对法》、《环境保护法》等。 重金属污染应急管理规章制度方面，主要有《国家突发环境事件应急预案》，对不同污染源造成的环境、生态污染进行分类管理，加强了对环境事件危险源的监测、监控并实施监督管理，建立了环境事件风险防范体系，积极预防、及时控制、消除隐患，提高了环境保护主管部门应对突发环境事件的能力；《关于加强环境应急管理工作的意见》从环境应急管理的意义、指导思想和基本原则、加快建设中国特色环境应急管理体系、推进环境应急全过程管理以及防范和营队突发环境事件、加强环境应急管理基础及保障5个方面对加强环境应急管理工作进行了规定 [ 5 ] 。 我国现行的法律法规覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”的全过程，但环境应急管理法制体系尚不完善，目前我国仍未出台国家层次的重金属污染防治的单项法，现行的环境质量标准中缺少对重金属污染物的规定 [ 6 ] 。 3.2. 管理体系 我国目前按照“一案三制”的总体要求建设环境应急响应管理体系。“一案”即应急预案，在环境突发事件应急体制中即预先制定的应对突发环境事件的方案，体现了预防原则。“三制”即环境突发事件应急法制、体制与机制。该体系包括风险防控、应急预案、指挥协调、恢复评估四大核心要素，以及政策法律、组织管理、应急资源三大保障要素，各要素相互联系、相互作用，共同形成有机整体，是一个不断发展的开放的体系。 体制建设方面，我国应急管理体制按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的原则建立。从结构和制度建设看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方对应的各级指挥机构，并建立了一系列应急管理预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演习、排查风险源的职能，规定了在突发事件中采取措施、实施步骤的权限。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专职救援、处置队伍，又有高校和科研单位专家。我国环境应急管理的组织体系如图1所示。 图1. 中国环境应急管理组织体系框架 法制建设方面，我国应急管理法律体系基本形成。在《中华人民共和国宪法》、《突发事件应对法》、《环境保护法》等基本法律对环境应急提出要求的基础上，水污染防治法、大气污染防治法和固体废物污染环境防治法也分别就污染事件的环境应急提出要求。3重金属污染环境应急存在的不足。 当前我国正处于重金属污染事件的高发期，尽管环境应急已经形成了“一案三制”的总体要求，但由于环境应急工作起步较晚，重金属污染具有突发性、长期性、危害大、难治理等特点，重金属污染应急仍然面临着法律制度不完善、管理体制不顺畅、工作机制不健全、能力建设不适应、技术水平储备不足、基础平台未能建立、物资保障尚有缺陷、基础能力亟待加强、信息公开与公众参与渠道未能打通等几个突出问题。 3.3. 管理制度和协调机制方面 我国环境应急管理体系建设的探索和实践起步不久，还存在思想观念滞后、应急工作被动，法制存在空白，体制存在缺失，关系不够顺畅，机制尚不健全，能力严重不足，基础比较薄弱等突出问题。现行的环境质量标准中缺少对重金属污染控制的具体规定，排放标准与环境质量标准存在脱节，不能解决重金属污染对人体的危害 [ 7 ] 。重金属污染防治立法的缺失，限制了产业化的进程，削弱了环境修复市场中社会资本投资的参与度，因此，我国重金属污染严重的现状对专项立法的需求已经十分紧迫。应急处置法律责任不清，且得不到落实；执法不严，有法不依；为环境污染事故赔偿立法缺位，致使环境事件赔偿机制不到位。 重金属应急管理体制不顺畅。重金属应急管理体制建设滞后于实际工作需要。各级政府环境应急指挥机构设置和职责不统一，没有形成有机整体，影响了环境应急处置工作效率。重金属污染事件波及面广，单一的环境应急指挥机构难以实施全面的应急指挥，需要加强各部门应急联动与组织协调。各级政府的突发事件应急指挥机构和环境应急指挥机构、环保部门的关系需要进一步明确。地方的环境应急机构多设在环境监察、环境监测部门，在应对重金属突发环境事件时指挥调度不够顺畅，信息发布与调度比较困难，直接影响应急效率。 重金属应急管理机制不健全。当前环境应急管理缺乏有效综合机制，各方面力量难以形成合力。重金属污染事件隐患排查、预测预警、信息报告、应急处置、信息发布、修复恢复等各个环节缺乏有机衔接。应对跨区域突发环境事件尚未形成制度化的区域联动和各部门联动协作机制。 3.4. 基础平台方面 在重金属应急管理平台与决策支持系统建设方面，与发达国家加强信息的统一性和共享性不同，我国的环境应急管理平台条块分割、信息资源分散，虽然已经建立环境风险评估、突发环境事件预测预警、应急指挥系统、突发水环境事件损害快速评估系统，但这些模型、数据库相对独立，数据库、模型库之前不能够充分共享，缺乏对基础数据(数据综合汇集、信息分类管理)的管理，缺乏对空间信息和应急预测、风险评估、应急处置方案等的全方位融合决策支持，尚未形成能够将多部门、多领域信息共享协调，形成联动的能力。这都是是我国环境应急管理技术支撑系统的软肋。重金属相关的技术规范主要偏重减排和防治，对于应急方案涉及较少。 3.5. 重金属物资保障和能力建设方面 基层重金属应急能力较低。当前我国重金属环境应急能力建设存在严重不平衡现象，省级环保部门环境应急能力强，市、区县等基层环保部门应急能力弱。机构建设上，虽然大部分市环保局已经成立了专门的环境应急管理机构，但普遍存在着机构小、编制少的问题，没有配备专职环境应急管理人员，区县一级环保部门应急管理机构几乎为空白。在人员素质上，普遍存在专业素质不强、业务水平不高、工作经验不足的问题。特别是，在突发环境事件应对过程中，很多环境应急管理人员不能及时上报信息，不懂处置工作的程序，不会自我防护。在装备配备上，普遍存在着装备不全、落后问题，严重制约着环境应急能力的充分发挥。 监测能力亟待提高。应急监测不同于常规监测，应急监测的设备应具有快速、及时、便于携带等特点，这些仪器设备的针对性较强，价格较为昂贵，由于环境事件的发生难以预测且事件种类多样，各级环境监测站难以配置齐全，且由于调度机制尚未完全建立，应急监测设备配置还需进一步优化和调整。此外，应急监测演练能够锻炼监测人员的快速反应能力和实战工作经验，及时解决在演练中发现的问题，为实战做好准备。然而现阶段基层工作人员的应急监测的演练经验较为缺乏，有些监测人员对于应急监测的专业知识了解不够深入，造成了应急监测人员反应较慢，或是手足无措，影响实战水平的发挥。 应急物资保障不足。目前大部分地区环境应急能力建设是在环境监察标准化建设的基础上开展的，在《全国环保部门环境应急能力建设标准》出台之前，对环境应急资源的配备缺乏指导性。环境应急装备配置、应急物资储备对区域产业特点、区域环境风险状况的针对性不足。同时由于环境应急物资布局缺乏合理的资源优化配置运行机制、环境应急物资的维护和更新不到位、环境应急物资储备信息不畅通，在发生突发环境事件时，难以保障应对特征污染物应急物资的及时调度。 重金属应急队伍建设有待加强。我国环境应急管理工作整体仍以被动应对为主，编制少，人员杂，能力弱，应急管理人员的应急能力、主动意识以及所处的客观环境均制约着环境应急管理工作水平的提高。另外，环境应急技术支持及救援队伍建设刚刚起步，只有个别地方开展了探索实践，技术支撑及救援队伍在管理上、实践经验上较为不足，应急的专业性、系统性与实际工作需要仍有较大差距，应急管理的全面性、专业性、针对性、主动性仍欠缺。 3.6. 信息公开和公众参与方面 重污染事件信息报送不及时。客观真实、及时充分的应急信息传达与披露是影响突发事件预防成效的关键要素，它是政府在应对重金属污染事件时做出科学决策的前提。目前，重金属污染事件信息迟报、漏报的问题较为普遍，由于领导的错误认识，总以为能够捂住、盖住，不必上报。信息报送不及时还可能导致延误事件的最佳处理时机，导致事态进一步扩大，造成更加严重的环境、经济、社会损失。 重污染事件信息公开不利。信息公开制度在重金属突发事件应急机制里起着重要作用，信息的公开与传达不仅包括决策指挥、执法机关内部的高效运行，还包括政府对有环境知情权民众的信息公开。在实际工作中，由于地方主管部门或责任人存在侥幸、遮丑心理，导致公众不能够第一时间获得准确的重金属污染事件信息，信息公开内容太少、信息公开次数太少、信息公开的范围不合适、信息公开的时间不充分的问题普遍存在。而在许多重金属污染事件中存在着信息披露迟缓、不充分，甚至瞒报的情况，这给环境应急管理、指挥决策、行政执法以及公民自我保护、自救造成了很大的障碍。一旦污染事件通过新闻媒体和互联网报道，并被错误言论所误导，将产生恶劣的社会影响。 重污染事件第三方及公众参与缺乏。美国和欧洲等国家倡导“专业人做专业事”，鼓励高风险的石化企业与具有环境应急经验、人员配置合理、软硬件支持充分的专业环境应急机构签订协议，委托第三方承担企业的环境应急各项工作。在我国，第三方参与环境应急管理的范围受到诸多限制。如我国突发事件应对法第26条规定成年志愿者应急救援队，不仅必须是由县级以上人民政府其相关部门组建，而且成人志愿者仅限于组建应急救援队参与环境应急管理活动，这极大地限制了第三方参与环境应急管理。当前的重金属应急组织管理各项规章或是规范性文件中，都难以看到第三方、公众应有的位置。当重金属污染事件迫近，政府一味采取大揽大包式的管制行为，既耽搁社会公众自救的最佳时机。