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user: 2. 中国在U型线内历史性权利维护存在的问题 如今历史性权利得到各国愈发的重视，相对与此产生的争端也频频爆发。对我国而言，在南海U型线内的历史性权利是与周边国家近几年争论的焦点，之所以爆发这些问题，不难看出在南海U型线内历史性权利维护是存在不足的，这些不足主要体现在两个方面，一是国内实践中的不足，二是在《海洋法公约》本身条文及其缔约过程中存在的问题。 (一) 历史性权利在国内实践中存在的问题 1. 国内立法上对U型线内历史性权利规定不明 在中国的国内法中没有明确规定U型线内历史性权利，在《中国专属经济区和大陆架法》中，没有对U型线内历史性权利及其内容进行详细规定，仅规定并不妨碍我国已经取得了的权利。 1 这种国内立法上的缺位，并不利于我国实现对U型线内历史性权益的保护。我国的国内立法缺少一定的国际效果，现在很多大国往往通过自己的国内立法去发挥其在国际法上的效果，以解决与其他国家之间的问题。 2. 南海U型线内的水域区分不明确 我国暂时未出台相关官方文件，对南海U型线内的水域进行区别。如果对整片南海水域主张主权权利，则视为内水，应对他国船舶在此水域内的航行活动严格限制，但是我国在很长一段时间里都没有对他国的类似行为提出异议或者采取法律上的干涉。如果主张的是非专属性捕鱼权和航行权的话，可能会较为合理，但是也有部分学者认为这样子的权利诉求不利于整个南海大局 [ 1 ]。 3. 南海U型线内的国家行政管理行为不规范 我国在2012年之前对南海的管理行为是存在缺陷的，不够公开有效。证明历史性权利最为有利的证据其一便是国家实践，我国在这方面的管理尚未形成规范化的行政体系。在1951年英挪渔业案中，海牙国际法庭在判定挪威对案涉海域拥有历史性权利的理由里，也提到挪威对案涉海域进行了公开持续且成体系化的行政管理，颁布实行法律政策，保障渔民在相关海域的权利，这一点有力地支撑了挪威的主张 [ 2 ]。在1953年英法海峡群岛案中，英国提供了有力证据证明其长期在案涉群岛行使司法管辖和行政管理活动，并进行颁布相关法案进行管辖，因此海牙国际法庭裁定，英国对案涉群岛已然实行了有效的管控，法国无法提供有力的相反证明，因此案涉群岛的主权归属于英国。我国在这点稍显不足，前几年甚至没有出台相关法律法规来保障渔民在U型线内的经济活动，不仅不利于保护渔民的权利，也不利于主张权利。 (二) 历史性权利未得到《海洋法公约》充分体现与维护 1. 《海洋法公约》上对历史性权利的体现及不足 《海洋法公约》经历三次联合国海洋法会议才制定出来，一共有17个部分。《海洋法公约》并非未体现历史性权利，反而有多处皆对历史性权利有相关规定，也有条款直接涉及到历史性权利。在公约的第2部分第十条海湾就有提及“历史性海湾”，第2部分第15条“海岸相向或相邻国家间领海界限的划定”中也有提及“历史性所有权”；在公约第3部分和第4部分，都有对历史性权利尊重的条款，虽然并没有直接以“历史性”的字眼表述，但是比如对群岛水域无害通过权和群岛海道通过权的规定，就是对群岛国划定群岛基线后管辖权扩张的一个限制，是群岛国扩大的管辖权和其他国家原先在这些水域享有的“历史性航行权”的一个平衡。 当然，尽管如此，《海洋法公约》毕竟是妥协的产物，仍存在着不足，《海洋法公约》对历史性权利的内涵没有明确界定，公约中很多措辞是模糊的，正如国家海洋局战略研究所原副所长陈德恭所说：“它建立了框架，因为各种原因，对很多关键问题进行了很模糊的处理。” [ 3 ] 2. 中国在《海洋法公约》缔约过程中存在的问题 随着《海洋法公约》的生效，及南海岛礁主权争议的出现，中国在南海的权利以及U型线开始被国外学者和一些国家质疑。原因在于，我国在《海洋法公约》制定的过程中，并未很好的将自己的权利置于公约的保护之下。 1) 参与度的缺失。1958年第一次联合国海洋法会议在日内瓦召开，由于在联合国的合法席位尚未恢复，所以中华人民共和国未能参加该次会议。随着1971年我国在联合国的合法席位恢复之后，中国于1972年参加了国际海底委员会的工作，也参加了1973年第三次联合国海洋法会议。虽然在1958年当时的台湾当局代表中国签署并在1970年批准了《大陆架公约》，同时也做出了保留，但是新中国政府在恢复联合国合法席位后对上述行为不予承认。由此可见，在前两次联合国海洋法会议中，中国的参与是缺失的，并未能很好的将自己的诉求诉诸于会议上。 2) 政治因素的影响。自1945年杜鲁门提出大陆架主张后，拉美国家也相继提出200海里的领海宽度，英美大国和发展中国家的权利平衡一直处于胶着状态，200海里也成为了公约起草时的斗争焦点，南海问题并未在第三次联合国海洋法会议上成为热点。陈德恭在采访时曾表示，当时没有什么国家提出这个问题，也没有什么反对意见，周边的东南亚国家甚至有的还表示支持。在第三次联合国海洋法会议上，与中国相关的一个热点话题是东海问题，这涉及到大陆架划界。 我国当时所奉行的政策使得我国在谈判时，是以反对霸权、支持第三世界为方针，最后才是国家利益的维护。片面支持了第三世界国家的主张，认识不够全面。当时的第三国家抱团，尽管可能200海里可能对某些发展中国家不利，对海洋强国也并非完全不利，但为了照顾发展中国家之间的团结“不得不接受”。由此可见，我国在此次谈判中，受相关政策影响，对我国的海洋利益维护不到位。 3) 未对南海U型线内权益进行主张。《海洋法公约》的形成，并无统一文件，是通过各个国家进行提案，之后形成工作文件，再提交至各个委员会相继进行草案的讨论。中国先后提交了三个工作文件，分别是《关于国家管辖范围内海域的工作文件》、《关于海洋科学研究的工作文件》以及《关于国际海域一般原则的工作文件》。尽管《关于国家管辖范围内海域的工作文件》中指出，岛屿相互距离较近的群岛或列岛，可视为一个整体，划定领海范围 [ 4 ]。但是并未对我国在南海U型线内的权利直接进行权利主张。我们国家在南海是存在权益需求的，只有上升到规则上，成为一种确定的权利，才能够切实的权益进行维护。错过这个窗口期的结果就是在较长的一段时间内很难再去主张权利，一方面是公约本身需要一定的稳定性，签订下来之后修改程序繁琐，另一方面是《海洋法公约》在生效前后已进行了两次实质性的修改，短期内不会大修，现在想要找到一个合适的主张机会很难。 (三) 因U型线内历史性权利维护不足而引发的问题——南海仲裁 因我国在南海的历史性权利维护上的不足，致使其他周边国家有机可乘。如在2013年，菲律宾就南海问题向中国提起了强制仲裁程序，并请求通过建立仲裁庭的方式，来审查该问题。2015年10月29日，应菲律宾请求建立的仲裁庭，就“南海仲裁案”已从判断管辖权问题上升到实体问题审判阶段。 1. 菲方及仲裁庭观点 菲律宾根据《海洋法公约》对中国提起单方面的仲裁，菲律宾提出：“中国在其所称的‘断续线’内的南海海域的权利主张，超出中国依据《海洋法公约》规定所享有的海洋权赋的范围与实质性限制，与《海洋法公约》相悖，不具有法律效力。” 2 菲律宾认为，中方主张的“断续线”没有法律基础，不具有界定中方权利的法律意义。《海洋法公约》已对海洋事务进行了详细全方位的规定，包括海洋权利的范围限制，中国在南海“断续线”(U型线)内即使曾经确实存在历史性权利，也因《海洋法公约》的生效而被取代。与此同时，菲方甚至扬言，一旦中国在南海行使权力，就违背了国际法的有关规定，因中国在南海范围内，从未拥有过历史性权利 [ 5 ]。 仲裁庭实质上对菲律宾所提出的诉求是予以支持的，提出中国对南海U型线内的水域中所有资源主张的是历史性所有权，进而否定中国在此水域里拥有该项权利，认定该历史性权利已被《海洋法公约》取代，中国所主张历史性权利的水域实为菲律宾的专属经济区和大陆架。仲裁庭还试图论证即便能在该海域进行相关海洋活动，中国也是基于曾经在此水域享有的公海自由，而非历史性权利。同时又判定中方近些年的声明才算是主张U型线内历史性权利的开始，但因在国际社会上有反对的声音，所以主张并未成立。 2. 对菲方立场评价 首先，菲律宾在权利性质的判定上就存在着误区，历史性权利是分为“历史性所有权”以及“非专属性历史性权利”，后面会进行讨论，这里先暂且提及。菲方仅仅把历史性权利限定为达到主权领土意义上的“历史性所有权”是有失偏颇的，中方对相关海域主张的权利并未达到主权要求。而且历史性权利并非仅仅是海洋权利。 其次，菲律宾对历史性权利的法律地位及来源的认识上也存在错误，历史性权利的法源并非只有《海洋法公约》，历史性权利的来源既来自于国家条约，也来自于习惯国际法，是存在依一般国际法为准据的情况的。《海洋法公约》序言第八段：“本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法规则和原则为准据。”由此，并非所有海洋事项都被《海洋法公约》所规定，菲律宾单单认为历史性权利的来源仅来自于《海洋法公约》，这样的观点是片面的。 最后，菲律宾认为中国主张的历史性权利不满足构成要件。按照通说国际法委员会三要件来看，第一个要件是对相关水域行使权利，中国对南海U型线内的历史性权利，是在几千年的实践中日积月累形成的，即便在历史上我国曾经实施过所谓的禁海政策，但也不能否决该水域权利的最终确立。自古以来，有很多史料可以证明历代中国政府皆有对相关群岛行使权利，周边国家的史料也有中国渔民在南海水域活动的证明。第二个要件是公开持续行使权利，我国确有公开行使权利的有力证据——于上世纪40年代公布的U型线地图，再者对于持续行使权利问题，史料记载最为直观，就近代而言，中国政府对南海水域发表的多次声明也是证明。第三个要件是其他国家对主张国主张的承认，包括明示和默示，地图毋庸置疑是国家主权范围的具象化表现，我国出版的地图在出版之后的数十年里，没有遭到东南亚周边国家的否认，更有甚者将该地图汇编进其国内的教科书里，这些国家里也有南海争端的当事国；越南总理也曾在公开场合承认过中国的主权及于西沙和南沙，根据禁反言原则，越南现在的行为于国际法上没有根据；菲律宾等国也从未提出过，任何关于西沙或者南沙群岛主权的主张，更不用说对相关海域的主张，上述几个行为，均可视为对中国主张的同意 [ 6 ]。与此同时，海洋法上有个重要的原则，“陆地统治海洋原则”，根据该原则，应该是先有陆地，再对陆地周边的海洋享有权利。而菲律宾是先主张专属经济区，再根据专属经济区的范围，将其范围内的岛屿纳入自己的主权管辖之下，明显是该原则的违反。 菲律宾主张所有历史性权利均已被《海洋法公约》所取代是不合国际法的，以致于单单将中国对U型线内主张的历史性权利置于《海洋法公约》下解读，认为主张主权的水域等于领海，主张主权权利和管辖权的相关水域、海床和底土等于专属经济区和大陆架。这样的解读当然是不能被接受的，不能单从《海洋法公约》里寻找法律依据，进行片面的解释，也须置于国际法渊源的整个体系中，综合理解它的真实内涵。