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user: 2. 执委会为行政诉讼被告的合法性分析 自行政诉讼被告资格与行政主体理论绑定以来，我国的行政诉讼被告从行政机关转向行政主体。即判定行政诉讼被告资格所遵循的主要规则是“行政主体标准论”，认为只有行政主体资格的才能成为行政诉讼的被告，行政主体资格是参诉的必要条件。 对于行政主体资格认定，按照行政职权的原始取得方式不同，可以分为职权型行政主体和授权型行政主体 [ 3 ]。前者根据宪法与各组织法，成立伊始便拥有行政职权并具备行政主体资格，主要包括国务院，国务院组成部门和直属机构，国务院部委管理的国家局，地方各级政府及其职能部门等。后者是经由宪法和组织法以外的法律法规规章授权，而拥有行政职权获得行政主体资格，鲜明特征是必须经过特定法文件的授权。范围包括经授权的国务院办事机构，经授权的派出机构、行政机关内部机构和议事协调机关，以及经法律法规规章授权的非政府组织构成。一体化示范区执委会是否具备诉讼主体资格，首要的就得判断其能否成为一个独立的行政主体，能否作为职权型行政主体或授权型行政主体。 2.1. 执委会能否为职权型的行政主体 从法律依据而言，宪法中无关执行委员会的职权设置，而《地方组织法》第六十八条给其职权授权留下来一道口子。规定省级(自治区)派出机关可以在国务院批准后，有必要的设立。因此，需要分析的便是，执行委员能否定位为两省一市的派出机关，继而获得行政主体资格，以自己名义成为诉讼被告的现实可能。 派出机关，是由县以上各级人民政府设立的，在特定的区域范围内，代表本政府实施行政管理，依法管理该区域各种行政事务的机关。随着行政公署被撤销之后，我国现无省级人民政府设立派出机关的实践依据。更准确的说，现无省级人民政府设立派出机关，不意味着以后绝无可能。执行委员会在《方案》中首次被提及，且《方案》对其职能进行了原则性规定，此后，该《方案》经发改委提交国务院，经国务院批准后正式印发。应该说在程序方面，执行委员会的设立已满足省级人民政府派出机关的程序要求。因而在理论上，有将执行委员会定位于两省一市的派出机关的余地，在这种假设下，执委会便拥有了行政主体资格，自己能独立参加诉讼。 2.2. 执委会能否为授权型的行政主体 根据《行政诉讼法》第二条第二款规定：公民、法人或者其他组织认为法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政主体资格的授权取得，来源于法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章规定。而此处有关授权的规定，可区分为直接授权和间接授权两种 [ 4 ]。 直接授权指法律、法规、规章通过明确的规定将特定行政职权授予特定组织，明确了法定的授权范围。间接授权指职权型的行政机关在法律、法规、规章的特别规定下，拥有向其他组织转移行政职权的权力，体现为行政主体在依法获得行政职权之后的行政职权的流转状态，这也表明间接授权是以直接授权为前提的，是在直接授权基础上的二次授权。间接授权的授权主体是行政主体，只能在法律规定可进行职权转移的情况下，才能进行职权移转。这两者的主要差异在于：第一，授权主体不同，前者是法规范文件直接授权，后者是行政主体；第二，授权范围明确程度有别，前者较之后者，授权范围更加明确，直接授权明确了承接组织的职能范围，而后者通常为概括授权；第三，授权次数不同，前者只需要一次，后者是有关法文件授权行政机关职权后，再由行政机关主导的二次授权。 2.2.1. 执委会的行政主体资格能否来源于《方案》的直接授权 首先，根据行政诉讼法的规定，只有法律法规规章的授权才能使一个原无行政主体的组织获得行政主体资格。显然国务院发改委的[ 2019 ] 1686号通知文件在制定主体上不符合法规的制定主体资格，但符合规章的制定主体资格。但一部法文件的规范效力产生，不仅要看满足制定主体的条件，也需要满足制定程序的条件。根据国务院《规章制定程序条例》，国务院部门制定规章需符合法定的条件，即严格施行立项、起草、审查、决定、公布等立法程序要件。而《关于印发长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的通知》，这一规范性文件的发布主体(国家发改委)虽然属于规章制定主体范围，但是在制定程序方面，未适用制定规章的严格程序，仅经过国务院批准后，便由发改委自行通知与印发，在法文件的起草上并不符合程序要件。因而该发改地区[ 2019 ] 1686号文件，在文件效力上，只能算作是国务院部门制定的其他规范性文件。换句话说，该通知没有权力做出直接授权，而赋予一体化示范区执委会拥有行政诉讼法上被告资格。 2.2.2. 执委会的行政主体资格能否来源于省级政府的授权(间接授权) 在此间接授权之下，需要解决两个部分内容，其一，两省一市是否可以设立派出机构组建成一体化示范区执委会，换言之，理论层面能否将一体化执委会的法律定位于派出机构。第二，假使执委会的法律定位是派出机构，其是否能因为政府的授权即间接授权而获得行政主体资格。 政府职能众多纷杂，可以大致分为政治职能、经济职能、文化职能、社会公共服务职能四个大项。一般而言，政府的职能部门根据职能实现的必要性，可以在一定的行政区域内，授权成立相应的派出机构来实现特定的职能。两省一市的政府工作部门能设立派出机构，从而组建一体化示范区执委会。因此，若将执委会法律性质定位于派出机构，理论上是正当的站得住脚的。但需要注意的是，派出机构的派出主体通常是政府的某个职能部门，例如公安局、工商局，因此派出机构的职能也比较单一。示范区执委会作为示范区内的开发建设管理机构，既负责一体化示范区的发展规划、制度创新等宏观事项，又负责重大项目等具体内容，其职能并不单一，反而呈现出综合化，复杂化。就此，在理论上将一体化示范区定性为派出机构可行，但是实践层面，其行驶职能远非单一。 若假使将执委会的法律定位为派出机构，那其是否可因政府的授权，也就是间接授权，获得行政主体地位。通常而言是不能的，根据行政组织法的一般原理，行政机关的内设机构和派出机构不能以自己的名义独立对外做出行政行为和承担法律责任 [ 5 ]。仅在政府授权下，即间接授权是不能成为诉讼主体。行政诉讼法司法解释法释[ 2018 ] 1号文件第二十条也有所规定，若法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，当事人应当以该授权的行政机关为被告。 这也是派出机构路径分析的重大缺陷，若单独依靠派出机构的法律定位，不能使执委会获得诉讼主体资格。从无行政主体资格到有行政主体资格，只能经过法律法规规章的直接明确授权。一体化示范区仅有政府授权/间接授权，是不能成为行政诉讼被告的，除非另外的专门的授权赋予其资格。 2.2.3. 执委会的行政主体资格能否来源于《地方性法规》的直接授权 在此直接授权之下，也需要解决两个内容，其一，两省一市是否可以设立派出机构组建成一体化示范区执委会。其二，假使执委会的法律定位是派出机构，可否因地方性法规的授权获得行政主体资格。就第一步此前已有论述，即理论层面可将执委会视为派出机构，但是实际层面执委会的职能是综合性的。 假使将执委会的法律定位为派出机构，其当然可因地方性法规的专门授权获得行政主体资格。实践中多有此种操作，例如2019年上海市政府常务会议审议通过《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管理办法》，明确中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管委会作为市政府派出机构，并在办法中明确新片区管委会的职能范围，遵守了授权法定原则。由此可见，若将执委会定位为政府派出机构，首要的便是加快出台地方性法规，对其职能范围进行明确授权，这也契合《方案》对执行委员会按照授权充分原则设立的要求。 经过以上分析，笔者发现欲使一体化示范区执委会获得行政主体资格，进而以自己名义独立参与诉讼有两种方案：第一种是承认执委会的省级政府派出机关的地位，其虽然不是一级人民政府，实际上却代表一级政府在一定区域内实施行政职能，能依法独立作出行政行为并承担行为后果 [ 6 ] ；第二种是承认执委会派出机构的地位，通过两省一市的地方性法规或省级政府规章进行具体事项的授权，明确执委会的职能范围。相比于第一种方案，第二种方案在组织职能的理论层面有所缺陷，派出机构职能权限是单一的特定某一领域的，而执委会的职能是多方面的综合的，且派出机构的设立主体一般为人民政府的职能部门，而非人民政府，表述为人民政府的派出机构也略显不当 [ 7 ]。而第一种方案，其缺陷在于近些年没有具体的实践经验。