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user: 4. PPP：新时期城市公用事业合同式治理的政策工具 我国在经历了以融资为目的的BOT模式和“特许经营”为主等几个关键且艰难的公用事业改革发展期之后，逐步迎来了符合我国国情的PPP规范化与标准化发展阶段。本节将介绍PPP模式的内涵、在中国的主要发展模式、当前发展的瓶颈与障碍以及公众认知方面的部分误区。 4.1. PPP模式的内涵 PPP直译为“公司合作伙伴关系”，在国内被解释为“政府与社会资本合作” [ 8 ]，关于PPP的定义，学界尚未形成一个统一的表述，但可以归纳出公私合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这四个要点 [ 9 ]。PPP背后的公私合作理念在中国由来已久，但其真正得到广泛关注和重视则起源于2013年左右中央相关政策的密集出台，尤其是财政部在《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中首次提及PPP的概念并明确了要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。自此，各级政府关于推动PPP项目发展的相关政策便密集颁布。根据现有研究 [ 8 ]，中国的PPP发展道路大概可以分为探索、试点、推广、调整以及规制等五个阶段(表4)。 Table 4 The development of PPP in Chin 阶段 时间跨度 理论背景 现实背景 主要社会资本 探索 1984~1992年 改革开放 改革开放，吸引外资 外资企业 试点 1993~2002年 建立社会主义市场经济体制 分税制改革 外资企业 推广 2003~2007年 放宽非公有资本市场准入限制 经济持续高速增长 民营企业 调整 2008~2012年 “中国模式”思潮 金融危机，四万亿刺激计划 国有企业 规制 2013年~今 市场在资源配置中起决定性作用 “三期叠加”，经济新常态 各类型企业 表4. PPP在中国的发展历程 PPP在我国全面深入发展的时间还较短，简言之，PPP是一种政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，由政府力量与社会资本的融合发展取代了传统政府主导的单一供给服务模式。尤其在党的十八大对“政府与市场”的功能进行重新界定以后，PPP对我国实际的发展产生了更加积极的影响。PPP模式的推行，将促进社会经济发展转型，深化我国财税体制改革，并进一步释放政府生产力，加快政府职能转变，促进国家治理能力现代化。 4.2. PPP国内主要发展模式 从当前PPP模式在国内的发展实践来看，主要有购买服务、特许经营和股权合作这三种方式。根据目的、合同期限和项目种类的区分，三种发展方式在实际过程中有所不同，各有针对性。 购买服务在操作类型上类似于政府服务的外包，在整个项目流程当中，政府负责承担资金投入，而社会资本则负责整个项目链条中的几项职能，诸如规划设计或设施建造等，社会主体力量主要行使的职能是在政府的委托下进行项目的运营和管理。购买服务的类型又有委托运营和管理合同之分，二者的目的相同，都是为了引进的管理技术，只在合同周期上面略有不同，委托运营一般是8年以内，管理合同一般在3年以内。此外，由于这种形式主要目的不是为了融资，所以市场力量承担的风险十分小，他们也因此能够更有积极性去贡献出先进的管理经验。 特许经营是PPP模式中最常见的一种方式，是指政府采用竞争方式授权合法的组织通过协议(合同)明确权利和风险，市场主体通过竞标的方式争夺项目运营权，政府则授权中标单位在合同期限内依法通过运营基础设施和提供公共服务获取利益，当合同期满之后再由市场主体将所有权和运营权整体移交给政府，这种经营方式目前主要适用于能源、交通运输、水利、环境保护和市政工程这五个特定领域。特许经营在类型又有区分，主要有三种，但除了第一环节的流程有差异之外(分为转让、改建、建设)，其余两个环节均为运营和移交。特许经营的合同期限一般为20~30年，旨在引入资金和技术，化解政府部门的财务风险。 股权合作是PPP模式的第三种运营方式，是政府公共部门让渡一部分国有产权给私人持有。股权合作是指政府部门出让资本之后，由社会私有资本负责项目的设计、融资、建设、运营以及管理等全方面的工作，这种模式下，政府的供给服务职能相对弱化，但对市场私人主体的监督职能则进一步增强，且依靠合同的形式来保证这种合作关系是长期的。因此，股权合作的目的主要是引进市场的资金与技术，并适度多下放权利给到市场，以增强市场主体的灵活性，提升公用事业的服务效率和质量，其合同期限一般为长期。 4.3. PPP当前发展的主要瓶颈与障碍 由于PPP模式在国内的快速发展阶段仍旧较短，缺乏运行经验与市场调节，因此当前PPP发展的一个重要障碍便是体制机制的不健全所导致的PPP运行的高成本。PPP是通过契约或者合同将政府公共部门与市场私人部门捆绑起来的机制，但市场是有风险的，在非绝对安全的环境下无法保证市场力量的参与度，经济环境的复杂性、政治环境的不确定性、国际局势的多变性都会对PPP的运行产生影响，即便不影响政策执行，也会使其效率大幅降低。这一现象的出现其主要原因仍旧是运营机制的不完善，国内公用事业的供给服务一直被政府部门所垄断，且市场力量很容易在公权力的威慑下产生对公共部门的不信任感，因此当市场力量面对的外部环境趋于复杂时，他们往往会选择十分保守的措施，这也是为什么国内市场化一直取不得明显成效，外包供给效率低下的原因，所以体质机制的不完善会提高PPP模式运行的成本，此为瓶颈与障碍之一。 其次，各级政府部门面临的一个重要压力是“绩效考核”，其最重要的指标便是经济发展状况。因此，各地各级政府为了保证绩效目标的达成，往往在公共服务外包过程中一味地强调经济效益，而忽视了整个外包服务的管理和监督。这种以经济效益为先的选择标准导致政府部门在选择竞标单位是完全以价格为主要依据，忽视了对服务质量、诚信体系等因素的考查，“重融资，轻管理”增加了政府会产生隐性债务危机的风险，而单一的准入制度则为日后的服务过程留下了安全隐患，极有可能会因为安全事故而对政府的形象和权威产生打击。因此，要完善市场力量的准入制度，不能仅以经济效益为选择指标，城市公用事业服务本质上是公共性产品，需要为所有消费者，即公众负责。 复次，是PPP项目的吸引力还不够足。项目运行的前提是政府部门与市场主体之间达成合作协议，首先便是市场主体要有与政府合作的欲望，以及能否通过合作获得利益。但就目前的许多案例来看，PPP项目对市场力量的吸引力度还不够大，它所表现出的风险远远超出了潜在的经济诱惑，所以导致诸多市场主体的积极性不足，政府部门难以找到合适的主体进行外包。这在一定程度上也归因于PPP模式是刚刚起步，存在很多隐性的安全隐患，以及政府未能制定出相应的容错和纠错机制以保障合同双方的合法利益。 4.4. 公众对PPP的认知误区简析 PPP模式是我国城市公用事业发展的一种全新方式，无论对于中央政府还是地方政府而言，它都是新时期城市公用事业合同式治理的用一种政策工具，但由于PPP的发展还不够深入，相关理论解释也很难跟得上实际环境的复杂多变，所以公众对PPP的认知也产生了一些误区。首先，PPP不只是一种融资模式，也不全是政府投资。不能说采用PPP项目就是政府完全脱离了公用事业供给服务，也不是说政府在通过这种方式弥补财政亏损，转嫁服务危机。PPP的发展，其本质目的是为了提高城市公用事业的服务治理和运营效率，以满足民众日益增长的公用事业服务需求，社会资本的进入是为了建立更好的供给体制，同时能够引进民间先进灵活的管理经验和生产技术，激发城市公用事业市场活力。因此，认识PPP模式的发展本质需要全方位分析各主体的关系，避免以偏概全，影响政策执行。其次，PPP是政府采购而不是政府投资。正是因为市场需求的急剧增长和政府公共部门落后的供给服务能力产生矛盾，为了给公众提供更好的服务，所以政府需要引入市场资本的力量解决困境，其本质上仍是政府部门提供的城市公用性服务，而不是政府为追求经济利益选择的投资方式。最后，PPP模式的一个重要特征是风险共担和利益共享。这点再次从利益分配角度强调了城市公用事业服务的公共性，是政府部门解放生产力并提高服务质量的措施，其最终目的还是为公众提供更好的服务，这种方式只不过是客观增强了政府的供给服务能力，同时为市场力量带去了积极效益，刺激了社会经济的增长。