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user: 3. 美国政府财权、事权划分特点分析 3.1. 科学的划分原则 政府间财权和事权划分是一国财政制度体系中的核心问题，事权责任划分又是界定财权的前提。美国政府间事权划分的大致思路是：中央政府主要履行社会稳定和收入分配职能，涉及国家稳定的事权责任和财政收支划归联邦级政府及中央财政；州及地方政府主要履行资源配置职能 [ 4 ]。各级政府间财政收支权限分工非常明确，如公共卫生、社会保障、公共福利等国民收入再分配性质或涉及公平的公共产品，往往需要由较高层级的政府承担；贴近基层、信息复杂的管理事务和区域性公共产品和公共服务，则主要由较低层级政府承担。 通观美国的历史经验和财政管理实践，非常突出法律规范的约束，联邦级、州级、地方政府的事权划分与财政支出责任首要遵循“效率优先原则”和“受益优先原则”。受益优先原则是指根据受益区域大小来界定各级政府事权和财政支出责任，根据各项支出的受益群体和区域范围，作为确定谁来履行该职责的优先权重，凡是受益群体为美国全体公民的，一般要划定为联邦级事权和支出责任，如外交、国防。凡是受益群体局限于州内或州以下地方的，一般优先划定为州级或地方政府事权和财政支出责任，如州级或地方公共道路建设等 [ 5 ]。效率优先原则是指：哪级政府履行该事权和支出责任，能以最可能小的资源消耗产出最大化的社会效益和经济利益(也就是哪一级政府的投入产出比较高)，该事权和支出责任就划归哪级政府。这实际上统筹考量了“受益、效率、便利”三个方面的诉求，总体来说地方政府在绝大多数公共产品领域具有显著的比较优势。 3.2. 合理的管理级次设置 美国实行的联邦、州级和地方级财政三级体制。在事权划分方面最明显的特点就是在联邦宪法构架下各级政府各自独立履行职权。全局性、全国性重大事务管理由联邦政府集中实施，区域性或面向当地居民的事务则主要由州级及以下政府承担。联邦政府承担国防、外交、州际事务和空间宇航、邮政、全国性的社会福利等(联邦与州级财政承担80%以上的全国性公共福利支出)；州级财政一般承担联邦级事权之外、不适宜由地方政府承担的公共事务，包括不限于大型基础设施建设维护、本州社会经济发展、调节收入再分配等等。州以下政府则主要依据州法律和地方议会授权处理地方事务，地方政府财政事权内容庞杂，但受益范围一般设定为地方政府行政管辖区域内，主要是：中小学教育、地方警力、消防救灾和本地公共设施、公共福利等。在事权划分的前提，按照支出责任和事权职责的匹配关系开展财力分配，联邦政府一级的财政开支主要由国防及反恐支出、联邦雇员经费、物资采购和储备、联邦债务付息和其他等项目组成；州一级政府的主要支出范围有：州级公路建设、高等教育、医疗和公共卫生、州雇员保险、国民警卫队、水电天然气基础管网、政府债务还本付息等项目；州以下的政府支出主要是：城市和乡村道路、公共事业、地方治安、应急服务、基础教育、社区服务、行政运行经费等。对一些属于共同事权和共担支出责任的项目，一般由各级政府按法定比例分担，如：义务教育阶段教育支出，联邦、州和地方一级政府按7.5%、24.5%、68%负担 [ 6 ]。 3.3. 规范的转移支付制度体系 转移支付制度是美国政府间财政体制的重要一环，对国家的财政体制分配公平和正常运转有着重要影响，是实现事权责任划分和支出标准法定的基本规范。通过分析美国三级财政体制可见，财权和财力相对分散，事权和支出责任高度量化，经过二百多年的演进和不断磨合，最终形成了一套机制透明、责任清晰、运作规范的转移支付制度。作为一种制度性安排，一方面为联邦政府统筹调控经济社会发展留下了足够的财力空间，另一方面依靠清晰规范的政府间转移支付协调平衡各级政府财政能力与支出责任之间的巨大鸿沟，保证地方政府具有足够的履行社会公共事务的能力。 美国作为“三权分立、相互制衡”的典型国家，州与州以下政府承担了大多数的社会稳定、城市管理和经济发展事权。不同地域州和州以下政府的财力状况差异非常大，完全依靠各地方本级收入保障，无法满足公共服务供给能力的均等化。为解决这一问题，在各级政府都拥有独立的一级财政的同时，美国各级政府之间普遍建立起财政转移支付制度 [ 7 ]。 美国政府间转移支付的特点是只有联邦政府给予州以下政府的单向财政补助，而没有下级政府对上级政府的自下而上的逆向转移支付形式。州级财政收入中很大部分来源于联邦一级的直接转移支付，州以下地方政府收入中来自州和联邦政府的部分也占有重要地位，转移支付中很少有指定用途或项目的专项转移支付，绝大多数都是一般性转移支付。 Table 1 Functional classification of federal transfer payments to state and local government Outlays for Federal Grants to State and Local Governments by Function. Selected FY1902-FY2019 (nominal $ in millions) Fiscal Year Total Health Income Security Education， Training， Employment and Social Service Transportation Community and Regional Development Other 2019 749，554 453，862 114，169 67，500 67，211 21，917 24，895 2018 696，507 421，117 110，649 60，591 64，836 19，089 20，225 2017 674，700 406，946 107，400 61，553 64，783 14，797 19，221 2016 660，818 396，666 104，769 60，867 63，861 15，298 19，357 2015 624，354 368，026 101，082 60，527 60，831 14，357 19，531 2014 576，965 320，022 100，869 60，485 62，152 13，232 20，205 2013 546，171 283，036 102，190 62，690 60，518 16，781 20，956 2012 544，569 268，277 102，574 68，126 60，749 20，258 24，585 2011 606，766 292，847 113，625 89，147 60，986 20，002 30，159 2010 608，390 290，168 115，156 97，586 60，981 18，908 25，591 2000 285，874 124，843 68，653 36，672 32，222 8665 14，819 1990 135，325 43，490 36，768 21，780 19，174 4965 8748 1980 91，385 15，758 18，495 21，862 13，022 6486 15，762 1970 24，065 3849 5795 6417 4599 1780 1625 1960 7019 214 2635 525 2999 109 537 1950 2253 122 1335 150 465 1 180 1940 872 22 341 28 165 0 316 1930 100 0 1 22 76 0 1 1922 118 0 1 7 92 0 18 1913 12 0 2 3 0 0 7 1902 7 0 1 1 0 0 5 表1. 联邦对州及地方政府转移支付功能分类 Sources:US Office Management and Budget， Budget of the United States Government ，Fiscal Year 2020: Outlays for Federal Grants to State and Local Governments， by Function， Selected FY1902-FY2019，at http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historical; U.S. Department of Commerce， Bureau of the Census. 以2019财年为例(见表1)，联邦一级对下转移支付规模7496亿美元，约为联邦一级财政收入的22%。联邦对州级和地方政府补助主要用于卫生健康、社会保险、公共福利等有限领域，而州对下级地方政府的补助基本上限于中小学基础教育等极个别方面 [ 8 ]。转移支付在补偿或平衡下级政府财政能力的过程中，主要目的是实现全国范围内基本公共服务的可获得性和公平性，旨在鼓励地方发展经济，增加收入，体现了激励因素。同时，财政结算十分简单清楚，一目了然，便于操作，工作人员裁量权很小，有利于社会监督。 3.4. 明确界定各级政府间职责权限法律形式 美国在确定政府与市场的边界、公共事务与民间事务的边界时，以联邦和州宪法或专门立法的形式，依据公共服务受益范围和影响程度，明确界定联邦、州级与地方政府间财政事权范围和支出责任，即国家主权、维护统一大市场、受益范围覆盖全国的基本公共服务事项作为联邦事权由联邦一级提供，将量大面广、直接面向公众、信息复杂的公共服务事项则划分为州级以下政府的事权和支出责任。不同政府层级间的共有事权也必须以法律形式明确，做到各级政府责任划分清晰，科学合理 [ 9 ]。 美国通过联邦宪法的形式明确界定了联邦与州一级政府的事权范围与财政支出责任。历史上通过宪法和宪法修正案、司法机构的释宪解释，以各州让渡征税权的形式赋予了联邦政府征税权。以法律形式明确了政府间事权和支出责任，有效解决了政府间“争权夺利无休无止、履行责任相互推诿”的现象。 政府的行政权力都是法律授予的，即“事权法授”。联邦宪法根据以下原则规制政府间权力：联邦政府被赋予的权力是列举式，凡宪法列举之外的权力事项，联邦政府均不能行使；州级政府被赋予的是保留权力，凡宪法所未列举授予给联邦政府的或明确禁止各州行使的权力，“天然”属于州级政府保留权，联邦一级不得干预；州以下地方政府权力在宪法和联邦法律之下由地方立法机构予以授权。宪法还规定，联邦政府的列举权和州政府的保留权具体分为共享权力和专享权力两大类。多级政府共管事项为共享权力，举例来说，征税权和发债权是联邦和州级政府共同管理事项，属于共享权力，在法律授权范围内联邦和州都可行使。一级政府独自享有的权力事项称为专享权力，专享权力不得侵占。如国防和外交是联邦一级的管理事项，属于联邦专享权力，州和地方政府不得侵占 [ 10 ]。地方公共安全和民事管理是州(及州以下)政府管理的事项，属于本级政府的专享权力，联邦政府也不得干预。因此，在美国每一级政府该管什么，能管到何种程度，都有法律授权，没有太大的自由空间。各级政府依照宪法、法律的授权在事权职责范围内，独立行使行政权力、履行法定职责，相互不得滥权越位。