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user: 2. 两者政治身份差异的表现 位于加勒比地区的波多黎各在1898年美西《巴黎条约》签订后被割让给美国。同年7月7日，美国总统威廉·麦金莱(William McKinley)签署了国会关于吞并夏威夷共和国的决议。这两片由海岛组成的美国领土，却拥有着不同的政治身份——根据1952年自治宪法建立的“波多黎各联邦”(The Commonwealth of Puerto Rico)是美国的自治邦；被联合国视作托管领土的夏威夷经过具有争议的公投——除了夏威夷原住民，岛上的日本移民和美国军人也具备投票权，导致结果一面倒——在1959年成为美国的第五十个州“夏威夷州”(State of Hawaii)。在同一国家结构内，两者政治身份的差异主要表现在政治利益和公民政治权利两个方面。 2.1. 政治利益 美国是典型的联邦制国家，各州将部分管辖权让渡给联邦，由联邦政府行使最高权力，使得联邦宪法凌驾于各州的宪法和法律。表面上看波多黎各与夏威夷等五十个州并无区别，然而前者在法理上既不是州，也不是其他意义上的state。如果波多黎各和夏威夷同样是一个州，那么它就能够在联邦国家内实现应有的政治利益，即从其宪法和法律地位低于联邦宪法的现实中获得补偿，这种补偿表现为州能有机会与包括国会、总统和联邦法院在内的联邦政府于管辖权矛盾中讨价还价。 但波多黎各缺乏机会。它在美国国会里没有议员席位，仅在众议院有一位没有投票权的“属地居民代表”(Resident Commissioner)。这意味着波多黎各不具备充分参与美国立法的能力，更不能对国会涉及波多黎各的政策议程造成影响，而美国国会却有权废除波多黎各议会通过的法律。换言之，波多黎各的政治利益在与联邦政府的纵向关系中得不到保障，国会通过的适用法律对于波多黎各而言只不过是立法机关专断意志的产物 [ 1 ] 。当联邦法律的具体内容与波多黎各宪法产生冲突时，联邦法院的裁决都会导致波多黎各宪法的修改。例如，1994年美国国会批准了对若干罪行设立死刑的《联邦死刑法》(Federal Death Penalty Act)，而波多黎各宪法在权利法案第7条中禁止死刑。美国上诉法院在“美国诉阿科斯塔-马丁内斯”(U.S. v. Acosta-Martinez)一案中裁定，波多黎各无法阻止国会通过的相当于在波多黎各恢复适用死刑的立法 [ 2 ] 。相似的案例还包括授权及控制窃听的《联邦窃听条例》(Federal Wiretapping Statute)与明确规定禁止窃听的波多黎各宪法(Art. II， §10)的冲突，最终联邦法院判决《联邦窃听条例》适用于波多黎各。与国会和联邦法院相比，就涉及波多黎各政治身份走向方面，美国总统大都采取相对宽容的态度 [ 3 ] 。1977年，福特总统向国会提交过《波多黎各建州法》，1982年里根总统也曾发表支持波多黎各建州的声明，但都在国会中不了了之。2011年6月14日奥巴马抵达圣胡安，成为自1961年以来50年间首位正式到访波多黎各的美国总统，但他仅停留了五个小时，对重振波多黎各经济的承诺在第二个任期里也不见起色。 与波多黎各相比，夏威夷的政治利益不容联邦政府所忽视。由于州代表团在参议院和众议院各占两席，可以在国会中直接行使影响联邦政策的权利，因而更能有效地实现并维护相关政治利益。尤其在涉及夏威夷历史及民族问题的议程上，州代表团中的原住民后裔或亚裔议员对于特殊群体利益的争取往往以联邦政府的妥协作为结果。例如，1993年克林顿总统曾签署了国会通过的一项法案(107 Stat. 1510)，承认美国1893年推翻夏威夷王国的行径，并确认土著居民从未向美国直接放弃对夏威夷土地固有主权的要求。该法案由夏威夷州日裔参议员丹尼尔·因努耶(Daniel Inouye)和美国首位夏威夷原住民后裔参议员丹尼尔·赤坂(Daniel Akaka)共同发起，部分支持者称之为“道歉法案”(Apology Resolution)。虽然并没有实质性的道歉内容，但仍被认为是夏威夷主权运动的主要推动力。1990至2012年任职的资深参议员赤坂，从2000年开始主张联邦政府建立一套承认夏威夷原住民身份的程序、构建一种类似于印第安部落的管理实体(tribal sovereignty)并明确与该实体的法律关系，即《夏威夷原住民政府重组法案》(Native Hawaiian Government Reorganization Act of 2009)，又称“赤坂法案”(Akaka Bill) [ 4 ] 。赤坂法案在众参两院委员会先后通过的版本并不完全一致，虽然颇受争议且未能在第111届大会上成为正式的联邦法律，但它在议程中得到了如奥巴马、丹尼尔·因努耶、全美印第安人大会(National Congress of American Indians)、全国印第安教育协会(National Indian Education Association)和美国律师协会(American Bar Association)等政界名流或组织的支持，社会反应强烈，客观上是对夏威夷政治利益的有力声张。除了国会中议员的具体活动外，夏威夷州政府就军事防务、环境保护和移民政策等问题在与联邦政府的摩擦和磋商中也实现了部分政治利益。夏威夷谋求政治利益的过程体现出美国联邦制的原则——在联邦宪法框架内，未授予联邦政府且未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留(第10修正案)。这就意味着联邦政府不能直接迫使各州执行联邦法规，而州得以保有充分自由的管辖权。 通过比较波多黎各和夏威夷政治身份在争取政治利益时的表现，可知将联邦制的基本原则用于解释波多黎各与美国的关系是毫无意义的。虽然波多黎各和夏威夷在客观上都存在于美国国家结构中，但前者显然并不属于合众国的一部分。从强调平等、宪法至上和政治参与的共和主义角度看，波多黎各的政治利益事实上已被联邦政府、尤其是美国国会剥夺。美国历史上，地方代表在制宪过程中同意向联邦政府移交部分管辖权，自下而上地建构了具有约束性的联邦宪法，州权力受限却因此享有最高宪法的充分保护。与之相比，波多黎各政府的管辖权来源于联邦政府(美国国会)而非联邦宪法，自上而下的统治逻辑使其自由程度远小于夏威夷，自治宪法虚有其表。 2.2. 公民政治权利 在政治体制方面，波多黎各和夏威夷并无太大差别。两者均根据地方宪法建立了共和制政府，并划分为行政、立法和司法三个部门。行政长官(波多黎各总督/夏威夷州长)由本地选民每四年普选产生，作为政府首脑组建官僚队伍，执行立法机关通过的法律、维护司法部门的运行，同时享有法案的否决权。两者的立法机关依照两院制建立，由参议院和众议院组成，议员均可连选连任，但来源和任期略有差异——在夏威夷州议会中，议员分别来自相互独立的选区，参议员任期为四年，众议员为两年；而波多黎各两院各有11名议员是通过自由选举产生的，并不代表特定选区居民的利益，且所有议员任期都为四年。波多黎各和夏威夷的司法机关根据职能大致可分为审判和上诉两类。波多黎各司法体系有三级：初审法院(包括市法院Tribunal Municipal和高等法院Tribunal Superior)、上诉法院和最高法院；夏威夷有四级：地区法院、巡回法院(含土地法院和税务上诉法院)、中级上诉法院和最高法院。两者的最高法院都具有解释和决定本地区法律问题的司法权力。 波多黎各和夏威夷拥有相似的政治体制，普遍选举、分权制衡的规则有着鲜明的西方民主色彩，但并不代表两地居民享受平等的政治权利。1917年伍德罗·威尔逊总统签署的《琼斯法案》(Jones-Shafroth Act)取代了《1900年组织法》(又称福瑞克法案Foraker Act)，赋予全体波多黎各居民美国公民身份。1900年颁布的《夏威夷组织法》(Hawaiian Organic Act)使得前夏威夷共和国公民成为美国公民和夏威夷领土公民，两类身份在1959年夏威夷建州后得到统一。但同为美国公民，波多黎各人却始终存在“二等公民”的说法。2017年10月16日，《美国》(America)刊登了一篇评论文章《被遗忘的波多黎各美国人》，批评联邦政府和新闻媒体对波多黎各受灾情况的忽视，同时指出：“飓风‘玛利亚’提醒我们，美国对于公民的双重标准既不民主，也经不起推敲。” [ 5 ] 无独有偶，2018年8月23日飓风“雷恩”扑向夏威夷群岛时，唐纳德·特朗普总统当天即宣布夏威夷进入紧急状态并投放赈灾资金。难道夏威夷人的生命财产比波多黎各人的更重要？ 联邦政府对两地受灾情况的不同态度形成鲜明对比，从表面上看似乎只是政府管理能力的缺失，但不乏更深层面的政治考量。在联邦政府权衡中，夏威夷的政治地位确实高于波多黎各，这不但缘于两者政治利益实现逻辑上的差异，而且与两地居民享有的政治权利有关。作为美国公民，波多黎各人没有投票选举美国总统和国会议员的政治权利，自然更无缘成为国家元首。他们仅限于推选参加共和党总统初选或民主党核心小组会议的人员，并由其代表自己在提名大会上为支持的本党总统候选人投票。反观夏威夷州的美国公民，不仅能够行使基于选举人团制度间接参与总统选举的政治权利，还可以直接选举国会众议员，甚至具备成为国家元首的机会——在这里诞生过美国第44任总统奥巴马，他是第三位争取主要党派提名的夏威夷籍总统候选人。可见，波多黎各和夏威夷人的公民政治权利在美国政治制度中执行不同标准，而政治权利作为社会成员实现利益分配的政治资格，其行使空间不仅决定了个人利益的范围与多寡，而且限制了共同利益的实现水平，因为除了极少数高级官员外，绝大多数波多黎各人缺乏影响联邦政策的政治参与渠道。另一方面，波多黎各人除了要遵守联邦政府制定的法律和法规外，还要履行与居住在夏威夷等州的美国公民同等的义务——联邦税赋和兵役。 因此，波多黎各人是“二等公民”的说法并非空穴来风。政治权利的不平等、权利与义务的不平衡既不符合美国一贯标榜的“美式民主”，又与名义上的自治精神相悖，足以证明波多黎各对联邦政府的政治重要性不及夏威夷。