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user: 2. 农村闲置宅基地盘活机制 2.1. 农村闲置宅基地盘活机制逻辑框架 农村宅基地闲置是社会经济发展、国家原有相关政策等共同驱动的结果，具有必然性。农村闲置宅基地盘活也由社会经济发展、国家发展战略等共同驱动，具有必要性。当前乡村振兴背景下，可通过宅基地自愿退出、有偿使用以及分类盘活，助推闲置宅基地和农房盘活利用。基于以上分析，构建农村闲置宅基地盘活机制的理论逻辑框架，如图1。 图1. 农村闲置宅基地盘活机制逻辑框架图 2.2. 农村宅基地闲置驱动机制 2.2.1. 国家原政策的限制 原有土地管理相关政策限制宅基地流转。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[ 2007 ]71号)明确提出农村宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转，不得向本集体以外的成员包括城镇居民在内的主体流转，且流转前提是宅基地受让人没有宅基地。《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地理论上可以流转，但在本集体经济组织成员基本均有宅基地的情况下，宅基地流转难以实现。许多村民常年外地打工，只有在农忙等情况返乡，还有部分村民已在城镇购买住房。这些农民的宅基地和农房不愿或无法被村集体收回，其使用权流转又受范围限制，制约农民对宅基地的处置权，导致宅基地常年处于闲置状态。 2.2.2. 国家现政策的不完善 虽然当前国家相关政策鼓励盘活闲置宅基地，但却对闲置宅基地的退出方式、补偿标准等具体实施问题尚未作出明确规定，现有政策不完善。各地政府在指导闲置宅基地退出工作时缺乏统一的法律和制度基础，只能按照已有的地方性法规和规章政策实施改革。因此，在实际宅基地退出工作中可操作性弱。此外，宅基地退出福利化倾向严重，现有宅基地退出实践中，农村宅基地财产权不明晰，部分农村地区在补偿过程中依据“地随房走”的原则，只进行房屋退出补偿，未对宅基地未来发展权进行补偿，导致现有宅基地退出补偿标准过低，农民退地积极性不高。当前宅基地退出补偿过程中政府、村集体与农民之间利益分配不明晰，农民担心权益受损，农民退地主动性不足。 2.2.3. 城乡二元体制的阻碍 受城镇化拉力影响，大量人力、财力涌入城市，农业生产所需的劳动力和资金减少，农业发展动力不足、生产效益低下，农业、农村对农民吸引力下降，大量农民进城务工。国家统计数据显示，2019年农民工总量高达29077万人，其中进城农民工高达13500万人。但因城乡二元体制的阻碍，进城农民工难以与城镇居民享受同等医疗、教育、养老等社会保障；城镇化率的上升增加了人们对住房需要，城镇房价高涨，城镇居住租购住房难以同权，农民在没有可靠的生计保障条件下普遍不愿意放弃宅基地。虽然村内人口持续减少，但并未带来宅基地的退出，反而宅基地利用固化造成大量闲置。研究表明，2018年中国农村宅基地闲置程度平均为10.7%，其中东部地区宅基地闲置率高达13.5% [ 13 ]。 2.3. 闲置宅基地盘活驱动机制 2.3.1. “逆城市化”现象驱动 新型城镇化建设虽加快了城乡一体化进程，但大量农村人口涌入城镇，造成城镇规模持续扩大、人口急剧增长，出现了交通拥堵、空气污染等以生态环境恶化为主的“城市病”，城市人居环境受到威胁。城市居民逐渐向往自然、美丽、悠闲的乡村生活。具有特殊人文环境和生态环境的村庄成为市民周末、节假日休闲、旅游、度假场所，有的成为市民养老住所。当前网络的普及打通了农村与社会的交流渠道，使得居民在农村不仅可以享受田园风光，也可以随时和世界联通，不影响基本生活工作。这些“逆城市化”消费需求为村镇发展带来了资本和人才等要素，为乡村振兴和闲置宅基地盘活提供了契机。 2.3.2. 乡村振兴战略驱动 乡村振兴战略实施以来，中央发布了《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》，提出盘活农村存量建设用地、加强乡村振兴用地保障；农业农村部提出因地制宜选择盘活利用模式，支持培育盘活利用主体，鼓励创新盘活利用机制等。休闲农业和乡村旅游是实现乡村产业振兴的重要措施。而休闲农业和乡村旅游的本质是在挖掘、保护乡村文化基础上，充分开发兼具生态价值和观光价值的农村资源。有文化遗产价值的宅基地、院落可以直接开发为旅游观赏资源，而普通宅基地和农房可开发为配套服务设施，如农家乐。乡村振兴战略实施为农村闲置宅基地和农房盘活利用带来了良好的发展机遇。 2.3.3. 资本下乡驱动 近年来，国家出台了集体经营性建设用地入市、农村农业产业发展等改革办法。地方政府为发展农村经济，制定招商引资优惠办法，鼓励、吸收城市资本下乡。在各种政策红利的共同驱使下，越来越多的社会资本掺杂着回家致富的企业情怀回流农村发展乡村产业。现代社会资本流向农村资源资产盘活利用的领域已经不仅仅局限在农业种植业、农产品加工业这两方面，正在逐渐拓展到农村闲置房屋盘活、乡村旅游业的发展。此外，已有社会资本正在逐步替代政府进入到生态保护及修复等公共环境保护及公共产品供给领域。 2.4. 农村闲置宅基地盘活机制 2.4.1. 宅基地自愿退出机制 区分宅基地闲置、超标原因，建立宅基地自愿退出的补偿激励机制和约束机制。第一，因历史原因形成的超标准占用宅基地者，建立由宅基地使用权退出和土地发展权缺失构成的多元化宅基地退出补偿激励机制。(一) 自愿无偿退出宅基地进城落户或搬迁至安置房的农户按“留权不留地”的方式保留资格权且无偿获得等价安置房面积；(二) 自愿有偿退出宅基地进城落户或搬至安置房的农户一次性给予宅基地及房屋使用权退出货币补偿，补偿价格尽量与城镇商品房价格挂钩，并分阶段给予合理的经济补偿，包括宅基地退出后增加的生活成本、未来房屋增值收益补偿等；(三) 制定进城落户的城乡社会保障优惠政策，如进城购房补助、孩子入学享有与城镇居民同等的权利等。农户可根据自身情况从利益最大化角度出发，在退出农村宅基地的同时，选择最优补偿安置方式，实现宅基地退出与城镇落户最佳效益。(四) 对于部分宅基地退出后无力工作生活的村内老年人，建立农村养老制度，使其退出宅基地后还能老有所养。 第二，影响村庄公共设施建设、私自改变宅基地用途或通过违法手段获取宅基地的，建立宅基地退出约束机制，即建立镇、村、组三级联合查处机制，对于轻微违法情形，采取征收有偿使用费并罚款的处理方式，对于拒交罚款的农户，予以无偿罚没或强制拆除并记录个人信用档案；对于严重违法的情形，采取无偿罚没或强制拆除的处理方式。 2.4.2. 宅基地有偿使用机制 建立宅基地有偿使用机制。一户多宅、超标宅基地及非本集体成员占有的宅基地，如不退出，实行有偿使用，增加保有环节的税费负担，利用市场机制引导农民腾退多占的部分宅基地，实现宅基地集约利用。根据政府相关文件要求，结合村庄实际情况，制定宅基地有偿使用办法，明确宅基地集体所有性质、成员资格，确定农户宅基地使用标准。针对村内的五保户、贫困户等困难群体建档立卡，制定宅基地使用费适当减免的例外条款。 考虑资格权、超标面积、经济状况等分类制定宅基地有偿使用标准。一是差别化有偿使用。保证一户一宅、面积限定、初次无偿分配前提下，实行差别化有偿：① 超占有偿，对本集体经济组织成员超标宅基地划分不同面积档次，实行阶梯式累进有偿使用；② 身份有偿，对非本集体经济组织成员因继承等原因取得宅基地使用权的使用者参考市场价制定有偿使用标准，做到内外有别；③ 区段有偿，根据宅基地所处区位的优劣情况，确定差别化的有偿使用费，体现宅基地的区位价值。二是适度提高超标宅基地有偿使用标准。考虑当地经济条件、村民认识、农用地租金、基础设施建设等，采取低起步、逐步提高思路，确定最低收费标准，在此基础上制定级差收费标准。 2.4.3. 宅基地分类盘活机制 建立宅基地分类盘活机制，因地制宜推进闲置宅基地和农房盘活。第一，对于有历史文化价值且不宜居住的古村古镇，在保持原有村庄风貌的前提下，以村集体为基础，市场主体为主导，对闲置宅基地进行整体开发经营，大力发展休闲农业、乡村旅游业和农村服务业，允许按照商业用地模式进行经营；对部分腾退后不适合产业发展的宅基地进行复垦，配合村内产业发展及村庄特色，将现代生态农业与休闲观光体验等融为一体，打造集参与性、娱乐性、体验性一体化的田园综合体，发展特色生态农业并进行适度规模经营，从而带动村庄经济的发展。 第二，对于毗邻旅游景区、特色资源富集且适宜居住的村庄，充分发挥农民的主导作用。鼓励农户自主与城镇居民合作改造闲置房屋和宅基地，改善农村环境，共建、共住、共享；鼓励农户利用自有宅基地，以农户家庭为单位，以周边生态景观及特色资源为载体，发展乡村农家乐、家庭手工业等，吸引游客亲自操作和实践，实现“一户一园”的生态旅游特色接待模式；在当前单户经营主体上逐步实现规模化、专业化经营水平。 第三，对于交通便利的城郊农村或生态环境良好，具有较高休养价值、景观价值的村庄，以政府为主导，建设“农村廉租房”，以租金补贴或租金减免等形式安置本村、临近村庄的住房困难户等特殊困难群体，建立农村保障房无偿使用制度。