system: [SYSTEM]

user: 4. “放管服”改革发展助力：政府干预的制度规范 关于政府与市场关系的讨论在经济法学的产生发展历程中一直未停歇，而随着我国市场经济的不断发展以及历史上斯密、凯恩斯等学者在不同阶段的理论探索，“适度干预市场”的理论共识已经形成，但是实践中举措推行起步晚，实际的效果也参差不齐，其中的关键原因在于政府干预缺乏约束机制。 4.1. 促进“放管服”改革法制化运行 “适度干预”中依法干预的内涵为放管服改革的推行提供了路径，具体讲求干预的手段、目的、范围都要在法律的框架里。但是实践中，一方面由于法律规范的不完善，使得依法干预可遵循的依据不全面，另一方面作为拥有权威和良好公信力的机构，政府在收集整合信息以及执行力方面具有优越性，但机构也是由具体的个人组成的，不可避免的会部分依法不能履职的情况，使得依法干预的具体落实仍有值得改进的地方。解决这个问题需要促进“放管服”改革的法制化进程，但是这里强调推进放管服改革法制化路程，并非是以“放管服”为调整对象进行立法，而更多的是从具体操作中建立相应的规范。 首先“放管服”改革推行了很多新制度，现有的法律规范部分缺失或者滞后，应该予以相应的调整规范。一则不具体或者缺失的规范容易使得改革缺乏可操作性，也会使不同区域改革的进度、内容不一，对于商事主体从事跨区域的商业活动形成一定的障碍。以商事登记为例，我国目前没有统一的关于商事登记方面的法律，只有针对试点试验地区的规章，各基层区域相应的登记监管办法更是稀少。二则改革举措与现实的法律法规相冲突，可能为部分不愿放权的机构提供了理由，比如现行放管服改革要求推进“先照后证”，而原有的法律体系都规定的是“先证后照”，因此有必要结合现有改革举措对不符合实际的法律法规进行一定的审查修订，尤其是作为行政审批制度基础的《行政许可法》。 其次要推进政策法律化，将改革的实践经验调整为法律。改革大多政策先行，目前我国推行放管服改革基本是以政府红头文件的方式推行，决断快，灵活性高，与实际市场环境变化相衔接，但是也不可避免的暴露一些问题，实践中存在许多基层工作人员不理解具体的政策意见，在具体的市场干预过程中，存在要么不干预要么强行干预的现象，与理想的干预限度有偏差。2017年颁布的《关于进一步深化经济发展软环境建设支持大众创业万众创新的十条措施》的文件规定中允许企业参照政策文件、行业习惯或者专业文献等提出申请，但是行业习惯复杂多样，政策文件多如牛毛，这对基层执法人员提出了更高的能力要求。在缺乏法律规范或者法律规范滞后时，这种市场干预更多的是基于政府内部的自我调整规范，法律的外在约束力较低。因此，有必要将成熟的政策经验转化为法律，增强稳定性、操作性和强制力。 再者，要依法推进各环节程序明确具体化。法律化就是程序化， 缺乏明确的程序运作规则，法治环境就是不完善的 [ 6 ]。“放管服”改革的推进速度快，实践中许多程序环节设置可能未来得及涉及或者规定的并不明确，加之“一个窗口对外”、市场综合执法等措施的推行，部分程序会出现一定的重合或者矛盾。以重庆市涪陵区某项目为例，发改委可行性研究报告的审批需要提供国土局的土地预审文件，因项目用地涉及林地，国土局批复预审文件前又需取得林业局相关批复，而林业局批复的前提是取得发改委的可研批复，这样的程序设置就欠缺一定的合理性，不同部门之间要建立沟通，不免不同的程序矛盾而给市场主体一种程序不明确的情况。 4.2. 推进建立干预问责与保障机制 针对上文所分析的政府干预“缺位”或者“越位”情况，这里面有两方面的原因，一则政府公务人员由于个体能力等综合素质的差异性以及不同行政区域之间信息获取的技术和渠道存有差异，使得不同行业、领域政府干预对于“度”的把握会出现一定程度的偏差。二则是由于政府作为调整市场失灵而出现的角色定位，使得机构针对市场干预的反向调整机制建立的并不健全，简单的说就是对政府干预有误的后续制度还有待优化。 有必要在此基础建立政府干预问责制度，一方面强化具体的政策执行个体的积极作为，另一方面形成对政府干预的及时反馈，促进政府“谨慎干预” [ 7 ]。但是问责不是执行有误就问责，政府不是万能的，个体也有能力局限性，对于政府一定程度范围内的干预过度或者缺位市场需要有一定的容错度，又不能完全让市场以及市场主体中的个体来承受政府干预有误的责任。干预问责制度一方面应建立责任清单制度，明确哪些内容履职错误需要承担责任，避免公务人员担心犯错要承担责任，陷入不敢管的极端。另一方面要建立干预问责的程序，以政府干预“市场失灵”的主要范围为问责标准。 单有问责制度是不够的，要建立一定的保障机制。首先是对有效干预的激励措施，避免出现有错惩罚，无错是公职义务的一种权利义务不平衡状况。其次是指是对人员予以一定的系统培训。通过政策宣讲、业务交流论坛的形式来促进基层业务人员转变原先的思维理念，并且提升对新业务的技能掌握度。最后是技术支持和信息渠道的保障，只有信息足够全面真实有效，才能使得政府的干预更加科学。吸纳专业人才改变现有数据库只能做简单的决策参考的局面；打通各部门之间的信息共享，避免一部门因内部系统办理业务，数据信息不能为其他部门获取而出现的决策偏差。 4.3. 建立中间组织协同评估制度 在长期的“管制型”管理思维和制度模式下，政府作为公权力机关具有绝对的主导权力，虽然在简政放权改革中慢慢转型为服务型政府，但是对于政府所做的干预事项，市场监督力量仍较为薄弱，对于政府干预的监督更多依赖于新闻媒体的舆论力量。同时受历史上悠久的“官本位”的影响，部分政府公务人员权力意识浓厚，服务意识有待提高，尽管可以通过复议等程序进行监督，但是这种对干预的监督属于个体或者小范围群体的监督，所起的效果也有限，对于一个区域或者一个行业的干预的社会反馈机制还未健全。 有学者提出在干预时要提倡成本效益分析 [ 8 ]，一项干预是否适度不仅仅要看干预的内容、手段还得考虑干预的实际结果是否在政府本身及受众的接受范围内，即考虑社会公共效益问题。改革实践中政府干预尚未建立起相关的绩效评估机制。针对干预效果的建立虽然可以推行政府内部的评价系统，但是那仅是政府内部单方的干预评判，在遇到地方保护等情况时可能会影响最后的结果。因此有必要推动社会中间组织参与干预效果的评价，一方面社会中间组织具有一定的专业性和独立性，可以保证评估结果的客观性、科学性，且像行业协会又身处行业前沿，对于干预的效果可以做调研，既可以形成真实有效的评估，又能将相关信息反馈给政府机关，对干预的调整规范起到一定的参考作用。政府与市场之间的互动往往受制于一定的角色定位，在信息的掌握和获取方面可能会存在双向失真情况，而社会中间组织作为连接政府和市场的桥梁，将其纳入到干预评估中，可以更好的规范政府的干预，最大程度上逼近政府干预的限度。而且现行政府也在积极推进协同治理模式，社会中间力量参与到政府相关工作已经有了实践实例，参与的水平和能力也愈加规范成熟，这也可以为社会中间组织监督政府干预提供一定的前提基础。 在具体的评估过程中，社会中间组织评估所需要的费用建议分散来源，建立独立的基金，只有经费独立，相应的工作才能更为客观。费用可来自于两部分，一部分来源于政府补贴，另一部分来自于各企业集资。为什么如此分担费用？因为适度干预属于政府职能的一部分，而社会中间组织的调研评估可以为政府干预提供更具有参考价值的数据信息，且接受监督是政府建设服务型政府理应承担的义务范围。对于市场主体而言，如果社会中间组织所有的经费都来自于政府补贴，就存在受制于政府的风险，且政府干预成效评估也是为了更好的营造行商环境，提升便利度，避免过度干预压制活力和创新力，集资评估也有利于更好的从事市场活动。实践中有地方政府试行委托中介机构进行监管评估，但是由于中介服务属于市场行为，通过合同约定服务时限，无法确定办理时限。社会中间组织采取经费独立，划分资金来源，又由于为政府和市场的“中介”的原因，可以在一定程度上克服这种问题。