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user: 4. 闲置土地治理策略思考 剖析新征村闲置土地治理历程，其在产权交易方式、增值收益分配方式、治理路径选择方式三个方面呈现出以下特点。 4.1. 产权交易策略：不改变所有权、不改变为农服务用途 在传统模式下，闲置土地通过征收变为国有用地，实现入市增值，村集体组织失去土地所有权，只能得到基于土地现状用途的一次性补偿，村庄失去进一步发展的动力。村集体掌握土地所有权，可以防止土地被外来资本控制，增强村民与市场博弈的能力。因此，新征村在农用地、工业用地、公共设施用地、宅基地的治理中，村集体组织保留了闲置土地的所有权，仅将土地的使用权出租或出让给企业，为后续村集体分享土地增值收益提供了保证(图3)。 图3. 产权交易方式图 集体土地作为生产资料，是乡村获得内生发展动力，形成“造血”机制的基础。在新征村农用地的治理中，通过对细碎农业空间的归并，提升了农业生产能力和效益；通过闲置工业和公共设施用地的治理，提高了休闲农业的效益；通过宅基地的治理，提高了村集体和村民的经济收益。在整个过程中，不改变为农服务的用途可以有效避免“乡村工业化、房地产化”所带来的乡村功能的异化。通过设置不改变所有权、不改变为农服务用途两条底线作为推动乡村土地产权交易的策略，有效解决“土地闲置”和“涉农产业用地不足”的问题，实现空间结构的优化和土地价值的提升。 4.2. 收益分配策略：多渠道利益共享机制 围绕村集体、村民、企业和地方政府四种利益主体，通过动态年租金、土地出资入股分红等方式形成了多渠道利益共享机制，促进了农用地、乡村工业用地、公共设施用地和宅基地的治理(图4)。 图4. 收益分配方式图 4.2.1. 农用地治理：动态年租金、多样化利益连接 随着农业生产效率的提高和农业亩产收益的降低，有限的耕作面积和传统的精耕细作方式已经难以满足村民对生产生活的经济要求。因此，越来越多的村民选择进城务工，逐步脱离农业生产，导致农田撂荒。在农用地使用权的流转市场上，1亩地的年租金为1000元，由于市场价格过低，难以满足村民经济需求，村民宁愿将农地闲置，也不愿将农地出租，形成了“有地没人种、有人没地种”的错位现象。新征村引入东禾九谷休闲农业企业后，通过规模种植、科学育种、机械耕作等一系列措施提高农业的产量和质量，带动了农业生产效益的整体提升。根据2018年市场调查，新征村的大米已从2012年1.5元每斤的糙米收购价提升至2018年12元每斤的市场零售价。销售所实现的增值以农地动态年租金的形式返返还于村民，农地年租金已从最初的1200元每亩提升至2018年的3000元每亩，通过农地动态年租金的方式，使村集体组织、企业和村民共享农用地增值效益，保证了治理的可持续性。 伴随着企业种植规模的扩大，逐渐联结了周边村民和村集体组织，这样就把分散的种植基地、村民和市场组织到一体化生产系统中，延伸了产业链，提升了价值链，让村民参与到农业加工、流通、销售等各个环节中。在此过程中，村民与企业形成了多样化的利益连接方式。首先，村民以产业工人的身份投入到稻米的生产和栽培中，实现生产技术的提升。其次，村民作为企业乡村休闲农业项目的主要服务人员，在打造休闲农业“乡”、“农”地域特色的同时，带动了村民的就业增收。最后，发展订单农业，促进村民与企业的合作。乡村特色农产品是现阶段休闲农业的核心吸引要素之一，基于市场的需求，加大与企业的合作，形成以村民家庭为单位的订单农业，企业为村民和游客搭建健康稳定的购买平台，实现农副产品和市场的对接。除此之外，村民还可以获得出租宅基地的租金、休闲农业所带来的村集体资产增值和股份分红。通过以上多种方法，完善企业与村民之间的利益连接机制(图5)。 图5. 村民和企业的利益连接机制图 4.2.2. 闲置工业和公共设施用地治理：土地出资、入股分红 在闲置的新征村小学和村五金厂的改造中，村集体组织分别采用了出租和出让闲置土地使用权的方式，所得租金和出让金与企业联合建立股份制公司的形式，保证了村集体组织对集体用地的所有权，扩大了村民在闲置土地再开发中的收益分配，从静态的一次性分红到动态的持续性受益。为防止企业在地块开发中的房地产导向，出现乡村功能的异化，在闲置土地出租和出让合同中，明确了相关条件：包括：① 须对外开放营业；② 带方案出让，需对周边租赁农用地及建设用地进行统一规划设计；③ 禁止土地使用权的后续转让，确保土地的使用与周边区域农业、农村发展相协调。通过以上一系列条件的设置完成了闲置工业和公共设施用地的空间治理。 通过土地出资、入股分红的方式，依托土地使用权的转移，一方面使村集体和企业共享了土地再开发和土地收益的权利，降低市场的交易成本，也避免了村集体因资金和市场相关能力不足导致的土地的闲置(图6)。另一方面，采用集体方式供地不仅其土地价格比国有用地低(同等条件的土地，国有用地为200万/亩，而集体用地为30万/亩)，而且其土地审批程序也相对国有用地时间短，可以为休闲农业的开发节约资金和时间成本。通过对东禾九谷企业的访谈发现，由于土地所有权掌控在村集体手中，企业对用地的使用权面临着被村集体回收的风险。虽然在过去村集体组织与企业的合作中，村集体组织长远的眼光和开放的心态保证了企业的合理利益，但是基于土地所有权的缺失，企业对未来投资闲置土地的风险和利润仍存在一定的不确定性。因此后续应该完善相关机制，进一步保证企业投资的合理利益。 图6. 闲置工业和公共设施地块改造前后对比图 4.2.3. 宅基地治理：租金按比例共享 闲置宅基地的治理过程中，村集体保留所有权，村民保留使用权，维持宅基地的福利功能不变。企业和村集体组织通过出租、合作等差异化方式，使闲置宅基地发展演变成集乡村民宿、休闲农业旅游等功能为一体的乡村生产生活体验场所。对于常年闲置型村宅，考虑到闲置村宅周边的公共设施和配套服务都需要村集体进行投入维护，同时其周边乡村旅游业态需要村集体组织内其他村民共同参与，因此其租金由村集体组织统一分配，根据村集体组织、宅基地所属村民和本集体经济组织内其他村民三方面主体按照1:8:1的比例进行分配，以实现土地增值的多元主体共享。对于其他季节性闲置的房屋，企业和村集体组织结合市民的需求和9个自然村的资源特点，形成以居住、餐饮、购物为主打特色的功能组团。在满足市民下乡消费需求的同时，吸引村民从城市中返乡就业，利用自家闲置房屋发展休闲农业相关服务产业，形成村民“闲时种粮、忙时迎客”的模式，完成了对闲置宅基地的治理。 4.3. 治理路径策略：由易及难、系统推进 乡村闲置用地的空间治理是一个系统工程，宅基地、乡镇工业用地、乡村公共设施用地和农用地的治理相关联系。企业首先通过农用地的治理，通过动态化年租金和多样化利益连接方式，与村集体组织、村民形成了利益“捆绑”机制，建立了信任的基础。在此之后，扩大了农业种植的范围，对闲置的工业和公共设施用地进行了治理，并通过土地出资、入股分红等形式让村集体组织和村民享受了乡村土地增值的动态收益，强化了利益连接。最后对难度最大的宅基地的治理，通过租金按比例共享的方式加深了村集体组织成员之间以及村集体组织与企业的利益联系。 空间治理进程整体呈现出“农用地治理——闲置工业和公共设施用地治理——闲置宅基地治理”的空间路径，体现出“由易及难、系统推进”的特点。农用地由于其经济属性较低，土地增值总额小，在空间治理的起步阶段，易于以较小的治理成本推动产权变更和交易，实现土地增值。闲置工业和公共设施用地由于其所有权和使用权归属于村集体组织，企业与村集体组织协商相对于村民个体而言，其治理的成本较小，难度较低；村集体组织在分享了集体建设用地增值收益后，强化了与企业的信任感。宅基地由于涉及村民核心财产权，其治理成本和难度最高。在闲置宅基地的治理中，村集体组织首先从村民手中收回闲置宅基地，以获取企业租金，后将租金返还宅基地所属村民个体。在这个过程中，村集体组织发挥村民和企业的利益联结纽带作用。“由易及难、系统推进”的治理路径推动着乡村包括农用地和集体建设用地在内的整体空间转型。