system: [SYSTEM]

user: 2. 非营利公益组织与基层政府职能转变的理论基础 2.1. 第三方管理理论(The Third-Party Government) 第三方管理理论由美国公共政策学者、非营利组织研究专家萨拉蒙提出 [ 3 ] ，他认为在解释美国社会现实的过程中，“市场失灵、政府失灵 1 、和合约失灵 [ 4 ] 理论”都存在着某种程度的局限性。福利国家理论由于没有区分“资金和指导的提供者”(a provider of fund and direction)和“服务的递送者”(a deliver of services)的政府这两种角色，因此不适用于解释美国的现象。“与传统理论中描述的庞大的官僚体系不同，美国联邦政府主要是作为资金和指导提供者的角色而出现的” [ 5 ] 。联邦政府在提供具体的社会服务的时候，更多依靠非营利组织等第三部门实现政府公共服务职能的落实。这种模式被归纳为“第三方管理”(third-partygovernment)模式。 这种理论揭示了与以往志愿部门充当替代政府提供公共物品的辅助性角色的情境不同，在第三方管理理论描述的治理体系中，政府与第三方在提供服务中承担了不同的环节，政府充任管理者，而非政府部门则成为了有相当处理权的“办事员”，这缓和了对公共服务的需求与对政府机构的不信任甚至是敌意的矛盾。 2.2. 基层政府转变职能的含义 2.2.1. 基层政府职能转变涉及的问题 笔者认为当前涉及中国基层政府在职能转变上主要有两方面的问题：一方面是权力重心下移的问题，另一方面是权力“归还”的问题。具体来说，权力重心的下移是由于基层政府有别于上级政府，具有贴近公众日常生活、“直面”民生问题的特点，那么理应获得更多的对具体事务处理的权力，这种把权力适当下放到地方以及基层政府的举措有利于提高行政效率，建设服务型政府。相对于地方政府，所谓“基层”更多地体现了一种上下级关系，相对于公众，“基层”在某种程度上指代着连接公民与政府的“边界”。这说明基层政府这个概念本身比较模糊，既可以指地方政府以下的政府，也可以指在城乡行政管理体制处于“金字塔”底端的政府及其派出机构(街道)。 而权力的归还问题是指将政府在不同领域里“不该管、管不了、管不好”的、本应属于市场和社会的权力“还”给市场和社会。但是，这种“归还”并不代表着“抛弃”基层政府管理具体事务的地位，正相反，“归还”恰恰是转变职能的重要方式，它不是增减职责范围，而是进一步明确政府的职责，以合理途径有效利用资源、利用以第三方部门为代表的多元主体的力量把事情做好。 2.2.2. 基层政府的基本职能 上文谈到转变职能所涉及的方面，那么基层政府的基本职能也就摆在了不得不提的位置了。就现有的资料来看，还并未有学者对基层政府的具体职能做一个比较具体化、系统化的论述。究其原因，第一，由于我国幅员辽阔，不同地区存在差异，导致现实的情况不同，具体职能发挥的侧重也就不同。第二，基层政府本身更多的是在压力型体制下 2 ，为达到某种“指标”而参与政治锦标赛 3 ，从而谋求政治或者经济上的利益，因此更多地是为了完成任务；而上级部门为了在同一层级“表现突出”，常常需要“标新立异”，故其创新的“工作重点”不同，具体落实到基层政府就有可能呈现出职能的差异。但这并不等于我们就完全无法归纳基层政府的职能，笔者认为，我们可以通过对我国基层政府的工作进行整理与综合，尝试寻找“共性”。 总的来说，我国基层政府的职能主要涉及到以下几个方面：第一，促进地区经济发展：发展产业(扶持企业、优化产业结构)、土地管理(征地、拆迁等)、招商引资、引导就业(公益性岗位、就业培训)；第二，维护政治稳定：政治组织工作(思想宣传、廉政建设、政务公开等)、社会综合治理(社会治安、处理信访、处理应急事件)；第三，提供公共服务：完善基础设施，发展社会事业(科学、教育、文化、卫生、体育)，提供公共物品、落实并发展社会保障(社会保险；扶老助残、扶弱济贫等社会救济；社会福利、优抚发放)；第四，社会管理：引导并与社会组织合作，发展完善社区自治、处理民族问题等；第五，其他职能：保护环境、诸如完成上级安排的任务(如征兵)等。 虽然上述的归类可能仍存在着诸如不能“穷尽”且分类标准仍有待商榷等问题，但将基层政府的职能进行一个简单的梳理以便为之后的分析提供基础是很有意义的。我们不难发现，基层政府很大程度上属于“直接做事”，其职能繁多而庞杂，若“事无巨细”则容易影响其职能履行的“效率”及质量。因此，要对这些职能进行区分：至少要明确政府应以何种方式、何种身份、何种程度履行职能。目前，给政府“减负”的焦点主要在于公共服务与社会管理方面，具体办法上有诸如依靠企业、第三方供给等方式，本文主要谈的是以非营利公益组织为代表的第三方供给或参与供给的方面。 2.3. 非营利公益组织的作用 第三方供给或参与供给公共服务与社会管理的方面比较广，虽然公共物品具有非排他性与非竞争性的特点，在“第三部门(the third sector)”没有出现之前，理论上只能由政府直接提供。然而，政府存在着失灵现象。韦斯布罗德(B∙Weisbrod)提出了发挥第三部门的功能以弥补政府失灵的理论构想 [ 6 ] 。在他看来，个人由于各种原因导致需求不同，而政府提供的任何商品的数量和质量都是由政治决策过程决定的。由于“中间投票人模型”，其结果往往反映了“中位选民”(median voter)的意志。如此一来，政府在提供公共物品问题上就存在着限制，而第三部门的补充也就十分必要了。第三方管理理论揭示了“政府失灵”仍存在一些没有解释清楚的问题，但是同样肯定了第三部门在公共物品、公共事业以及社会管理方面的参与具有重要意义。 非营利公益组织结合了非营利组织(Non-Profit Organization，NPO)与公益组织的双重特点，涉及艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等多个领域，具有非政府性、非营利性的特点，是以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。那么非营利公益组织能为基层政府职能转变带来什么呢？ 2.3.1. 非营利公益组织能承接基层政府的部分职能 非营利组织能起到进一步完善社会保障尤其是社会救济(Social Relief) 4 方面。其关注点在于扶老助残、扶弱济贫，具体包括了无劳动能力、无生活来源的或者“失能 5 ”的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人。也包括了有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人和有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。 由于社会救济接受对象本身的特点，因此受助前提不以接受者预先支付一定费用，那么资金也就只能全部由财政拨款或由社会捐助。这就为政府成为第三方管理理论中提到的“资金和指导的提供者”、非营利性公益组织成为“服务的递送者”并具体落实政府职能甚至与政府合作共同发挥救济功能提供了前提条件与现实可能。 受益人的选择性，即只有经过一定形式的经济情况调查被证明符合救济条件的个人或家庭才能得到救济。这进一步突出了政府在发挥救济功能中的地位，也为非营利公益组织“精准”提供救济提供必要的依据与保障。 2.3.2. 非营利公益组织能与社区结合进行社会管理 非营利公益组织在实际工作中可以与社区居委会承接作为基层政府派出行政组织的街道的具体职能。例如在社区中关爱老幼与失能人、开展公益活动等方面与社区居委会合作，满足社区居民多元化服务的需求。这不仅有利于基层社区建设，而且推动了社区居民的自我管理、社区服务的完善与提升，非营利性公益组织开办的老年公寓、托儿所等组织已经在社区广泛存在，直接解决公众的现实问题，化解社会问题与社会矛盾，有利于发挥多元主体参与社会管理的作用。