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user: 2. 多种纤维协议的演变 纺织品和成衣业是劳动密集产业，它包括纤维制造、纺织、及成衣业三大部门。由于大多数纺织企业分布在欧美地区，当第三世界国家纺织业者以低成本竞争者争雄时，欧美纺织业者和工会乃施压其政府，说服政府对纺织品实施进口壁垒争取适度的保护。 多种纤维协议本身可追溯到1956年，当年美国纺织界大肆攻讦日本纺织品的进口。尽管当时美国从日本进口纺织品仅占美国纺织品消费的2%，但其政府遭遇空前压力，在工会联合抵制结束后，一方面保护贸易法案旋即引入国会；另一方面美国政府碍于GATT规范禁止使用进口配额限制，以及美国努力促进世界贸易自由化身分，乃决定与日本谈判达成一项自愿性协议。日本同意在连续五年内限制其棉纺织品出口美国，以换取美国不再采取进一步限制行动的保证。这一项虽名曰「自愿性」出口限制(“voluntary”export restraints，缩写为VERs)，实则是出口国在进口国强制签署的双边协议。它是一种顺从进口国压力下，出口国签署的顺从自愿性协定(compliance voluntary arrangement)；它也是一种「有秩序的营销协议」(“orderly marketing arrangement”)，意指进出口国双方经由谈判达成协议来限制外国的出口品销售以分享市场 [ 1 ]。VERs是出口国不愿承受发达国家关税或配额造成更差条件风险的贸易限制，而宁愿施加自己的限制。基本上，VERs被视为非关税壁垒(non-tariff barriers)，它是国家之间逃避GATT的规则的双边协议，它就是一种限制性的贸易壁垒。 2.1. MFA歧视性限制的本质 最早日本从1957年开始执行为期五年的棉纺织品VERs协议，初期棉纺织品出口量确实下降，羊毛和合成纺织品出口量却逐年在增加。起初，这些VERs仅是临时性的设限，但后来却演变一拖就是数十年。原先协议限制目标仅仅是针对棉纺织品(按重量规定50%的含棉量)，日本、香港、南韩及台湾等经济体瞻前顾后，改增加其他纤维和棉混纺的出口量，导致1960年代末期美国人造纤维产品进口量剧增。1961年6月，美国在GATT会谈中提议与发展中国家协商订立市场瓜分协议，遂有16个国家地区和美国协商订立协议。接着，1971年美日两国达成一项包括羊毛和人造纺织品三年期双边协议；同年美国也跟香港、南韩、台湾达成一项类似的五年期协议。MFA初期造成日本纺织品出口转向高价位产品，但自1970年代初以降，日本的纺织品生产早已丧失了竞争力，又遭逢高工资与日圆升值，遂从世界上最大纺织品出口国沦为纺织品主要进口国 [ 2 ]。东亚国家地区之后将出口转向欧洲，导致欧洲国家希望实施保护贸易措施，而东亚国家地区也需要一项协议保证，乃促成1974年MFA的签署。总括来讲，从1960年代到2004年间，欧美工业国家针对发展中国家实施MFA，表面上是在复杂的VERs体系下达成的产物，实际上完全是针对发展中国家纺织品实施之歧视性进口数量限制 2 。 2.2. MFA丧钟敲响 1986年乌拉圭回合谈判将纺织品贸易列入议程，期待MFA纳入GATT框架之中。美国和加拿大主张把限定国家的纺织品进口数量限制变更为不限定国家，采用世界统一标准的进口数量限制和配额制度，而发展中国家则主张在维持限定国家的进口数量限制的同时，分阶段废除MFA，实现纺织品贸易的自由化目标。幸运的是，最终美国和加拿大对发展中国家让步，同意在10年内废除MFA。尽管各国废除MFA进展过程缓慢，乌拉圭回合一项重大成果就是达成一项协议：各成员国将其数量限制和VERs转换为课征标准关税。 2.3. ATC取代了MFA 乌拉圭回合试图将纺织品和成衣产品贸易带回GATT框架中，起初，谈判把纺织品和成衣产品贸易限制是标示为「短期协议」(Short-Term Agreement)，目的就在提供工业国家一段喘息缓冲期，期使她们能够顺利调整出「新市场条件」的贸易。接着，乌拉圭回合谈判结束前达成了一项协议：自1995年创建世界贸易组织起，纺织品和成衣协议(Agreement on Textiles and Clothing，缩写为ATC)取代了MFA，到2005年1月1日，任何在1994年12月31日以前仍然存在的配额都将完全纳入正常的GATT规则之中，取消配额，进口国再也不能对出口国实施歧视性待遇。最后，WTO自废武功，ATC本身也不复存在。这是WTO协议中唯一规定自行废止内容的协议：承诺从协议实施之日起，每个成员国在十年内必须逐步取消MFA的配额，分阶段回归GATT规则中纺织品产品比例剩余配额的放开速度。在第一阶段(1995~1997年间)里，每个WTO成员国至少取消占1990年MFA涵盖的纺织品和成衣进口量的16%，但不一定要受此限制；到了第二阶段(1998~2001年间)，即自1998年起须根据GATT的正常规则再增加取消17%的配额；然后在第三阶段(2002~2004年间)，再取消18%的配额；到了第四阶段里，预计再把最终剩余的49%配额于2005年逐步取消掉。不过，在过渡期间内，进口国若出现产业受损害情况，巨额中国纺织品被阻挡在欧洲港口和仓库，欧洲进口商和零售商损失惨重怨声载道，该协议允许根据严格的条件暂时采取特别的防卫措施(safeguard measures) 3 。换言之，当货品输入数量增加时，造成国内生产相同或直接竞争产品的产业，遭受严重损害或有严重损害之虞，得经政府调查确定后采取进口救济(import relief)。这些防卫措施限制既可经由双方磋商实施，也可以单方面实施，惟前提需由纺织品监督机构(Textiles Monitoring Body)审议之。在此，WTO设立纺织品监督机构，负责监督、处理废除MFA后十年过渡期间落实国际纺织品贸易自由化问题。 尽管自愿性出口限制提出了有关国际法有趣的法理学问题，但乌拉圭回合采取「防卫措施」却是针对大多数VERs安排而为。发展中国家经常要贸易保护的目标是捍卫出口，削减对国内生产者的损害 [ 3 ] 虽然GATT第19条的防卫措施授权提供这项保护，但通常使用未经GATT授权或控制的VERs。众所皆知，出口商就是货出得去才会赢！扩散VERs将会危及发展中国家的利益，它常高估发展中国家出口商的成本，肇致发展中国家面临许多让步的风险。放宽第19条的适用条件，旨在禁止或直接控制VERs [ 4 ]。 本来ATC规定在2008年年底前，任何WTO会员如果认为中国纺织品和成衣出口会造成市场扰乱，即可启动特别的防卫措施，以限定中国相关产品出口量不得超过前一年的7.5%，只是该防卫措施的贸易效果不彰。中国与欧盟(European Union)经过多次的咨商后，欧盟内部出现严重分歧，自行放弃依中国加入WTO议定书中规定之7.5%的年增长率，允许中国对欧盟的出口数量改依每年8%至12.5%的增长率。至于中美双方前三次司局长级官员之咨商，则持续在受限纺织品和成衣类别、增加幅度、增加基数等问题上打转，谈不出结果来。于是WTO官员呼吁：在全球纺织品配额制度取消后影响尚不明朗之际，中国以外的纺织业者应该针对配额取消后，改变全球纺织品生产布局策略，做好相关的因应措施，而欧盟和美国在决定对中国纺织品进口设限前应先三思中国纺织品的影响，切勿急着采取限制措施。 反观纺织品进口国，她们可以分别从上衣、纱线、织物、制成的纺织品、及成衣类别中选择，惟欠缺规定每个阶段里应放宽哪一类别产品的数量而已。此弹性安排用意在准许进口国可以把那些高度受限的产品项目排除在初始阶段外，直到2004年底完成MFA废止后才摆脱配额的限制。当时各国对于MFA进入最后阶段是否还会继续实施捉摸不定，在面对国内进口竞争利益方的强大压力下，进口国不是想寻求延长过渡期就是利用一些防卫措施要求再度恢复之。的确到了2005年，纺织品和成衣贸易是否将完全纳入GATT的范围内，各国之间犹存高度不确定性 [ 5 ]。所幸乌拉圭回合谈判达成协议，要求发达国家于1999年年底前分阶段逐渐解除VERs的使用，并严禁衍生新的VERs。乌拉圭回合确立贸易成员国必须找到实际遭受损害或损害的威胁，且当进口产品数量增加与严重损害间具有因果关系时，始能在防止损害的必要范围内采取防卫措施。由于乌拉圭回合协议允许贸易成员国在防卫措施上有一定的选择性，故在最初四年所实施的防卫措施中，都不以进口国是否正在实施任何调整政策为依据，而且在解除VERs最初的三年中，即使进口国未提供赔偿，出口国也不得进行报复。