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user: 4. 项目规划执行的政府实践 项目实践中，政府通过编制规划，制定政策、建立机构、组织资源，采取宣传动员、建立试点、统筹控制等手段推进项目，实施规划蓝图，达到预期效果。科学的规划和有效的管理控制直接关系到规划项目能否顺利实施和项目发展指标能否顺利达成，是政府实践的重要治理工具 [ 12 ]。在新能源汽车项目推进中，衡阳市通过科学的项目规划和有效的管理控制使项目得以有效执行。 4.1. 突出综合空间导向的规划体系 科学的规划是项目执行的前提。衡阳市新能源汽车项目规划突出综合空间规划理念，摒弃急功近利政绩观的“落地”规划理念，突出社会化、责任性的公共福利理念，使得规划的执行凝聚了多方合力。 4.1.1. 突出综合空间规划导向 综合空间规划着重从空间层面做多维度的综合系统的统筹，以空间为框架对生产、生活、生态等要素做一体化考虑，从更大的区域范围，从经济、社会、科技、环境等更多的方面考虑地区的发展，从而实现经济、社会、自然的和谐发展 [ 13 ]。 湖南省目前处在城市化和工业化的中期，对经济高增速发展的要求导致该地区空间结构、经济结构、社会结构发展处于不平衡的状态，引发了诸多环境方面和社会方面问题，这与国家倡导的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念有所背离。综合规划、科学发展，打造绿色、协调、开放的区域综合空间生态，推动与供给侧相适应的有效需求结构、与现代服务业相结合的高新产业结构、与新型工业化相结合的新型城镇结构、与传统技术改造相结合的新型农业结构的发展，将激活经济发展的强劲动力，是地区经济释放出巨大的发展潜能。 衡阳将综合空间规划理念贯彻在包括市、县国民经济和社会发展规划和各专项规划在内的规划体系之中。并将把空间规划作为一种工作框架和技术路线贯穿在正在进行的“十四五”规划中，将土地利用规划与各地各行业各部门发展规划、社会公共福利规划以及各领域的制度规划科学整合，协同运作，指导项目规划和执行。新能源汽车落户县级工业园，正是多方体系规划，多方合力推动的结果，这为规划的执行提供了科学的依据。 4.1.2. 摒弃“落地”规划导向 项目是经济发展的载体，政府的项目规划工作和招商引资工作，是围绕项目落地进行的。项目规划确定项目的空间布局，但也给项目“落地”留了很大的修编“空间”。一些地方，只要有利于项目落地，地方政府往往会调整土地规划以争取项目。有时即使项目和地方发展规划不太相容，地方政府也可能“一事一议”，为项目落地开绿灯。这给项目投资方很大的投机空间，他们需要多少土地政府往往就给多少土地，需要什么位置就落在什么位置，需要多少住宅配套就批多少配套，要多少价格优惠就给多少价格，既违背了发展规划的愿意，又扰乱了土地市场的秩序。这很大程度上是由地方政府急功近利的政绩观所引起的。这种以调节土地规划和用地指标促使项目落地的经济发展规划，违背了区域经济发展规律和市场规律，不顾区域经济结构的要求，不顾项目的绩效，不顾本地企业的发展，破坏了经济环境、社会环境、生态环境。 必须摒弃这种为引进项目而提供用地的“落地服务规划”状态，应根据区域发展实际需要做权威、科学、统领的规划，并保障规划的严格执行。新能源汽车落户县级工业园，就是摒弃错误规划理念、适应区域和城乡发展复杂问题、便利规划执行的结果。这为规划的执行扫除了错误政绩观的障碍。 4.1.3. 突出公共福利导向 公共福利是为满足人们美好生活向往而提供的经济、政治、文化、社会、生态等方面的公益设施和公益服务。一个大项目的建设，会改善当地的经济状况，也会产生一系列的环境、交通、安全等方面的社会问题。这就要求规划项目时时即充分考虑经济社会效益，又充分考虑公共设施、道路交通、市民生活、城市文脉和环境保护，坚持公共福利导向。 新能源汽车项目的引进，衡阳市政府有关部门组织科学论证，广泛邀请公众参与，广泛听取专家和群众的意见，做到规划方案向群众公示，接受群众的监督，保证了规划、决策的民主性、科学性和公众参与度，优化经济结构、注重内涵发展，把人们对美好生活的向往摆在首位。在项目执行中，加大对就业、教育、医疗、住房、社保、环境保护、公共安全等方面的投入，老百姓提高了在这些方面的受益增量，增强幸福感，而政府实现了行政经费的节省和公共产品的社会化提供，投资方增强了长远发展的社会基础和收益保障，从而实了社会福利的“帕累托最优”。坚持公共福利导向，为规划的执行提供了群众公共基础。 4.2. 突出精致管理导向的PID控制体系 PID控制系统是工业过程控制中，按照被控对象的实时数据与目标参数的偏差的比例(Proportion)、积分(Integral)和微分(Differential)进行控制的控制系统。作为一种工程控制系统和数学控制系统方法，在衡阳锻造最强执行力中得到很好的借用，做到精细安排、精准发力、精确控制、精致管理，确保项目规划的高效执行。 4.2.1. 经济总量目标的比例控制思维 比例(P)控制方法是指控制作用的大小同系统目标偏差成比例，即偏差越大，控制作用也越大，反之，控制作用就越小。在控制系统中，P控制克服扰动能力强、控制作用及时、过渡过程时间短、控制作用效果明显，可以提高系统开环增益，减小稳态误差，提高系统的控制精度。P控制适用于控制通道滞后小，时间常数不大，扰动幅度小，负荷变化小，允许有余差的场合，如用于控制经济、投资总量等目标的达成。 衡阳市对总量经济目标的达成是采用这种比例控制的，抓住主要矛盾的主要方面，精准发力。抓项目建设中，思路目标清晰，狠抓工业实体经济；准确把握要求，抢抓发展机遇；致力补齐短板，突出工作重点，不断提升工业实体经济质量和效益。着力做大规模总量，在产业集聚、招商引资、原地倍增、项目建设上力求突破。为达成目标，将各项指标量化为投资规模、产值指标、税收总量等指标，根据时间进度按比率进行控制，及时反馈，精准施策，实现总量目标，并通过量的积累实现质的飞跃。 4.2.2. 结构调整目标的积分控制思维 积分(I)控制方法是指控制作用的大小的变化率同系统目标偏差成比例，即控制作用的大小与误差信号的积分成比例关系。控制器中积分项对误差的消除取决于时间的积分，随着时间的增加，积分项会增大，这样即使误差很小，积分项也会随着时间的增加而加大，使稳态误差减小并逐渐接近零。I控制可以提高系统的稳态性能，消除稳态误差。I控制相比P控制，可适应于通道滞后小，负荷变化不大，但时间常数较大，控制参数允许余差很小的场合，如税收政策的制定、控制房价地价等。 衡阳市对产业贡献大的战略性企业采取鼓励政策，而对高能耗、高污染、低附加值的产业发展是比较慎重的。新能源汽车属于产业结构调整政策鼓励发展的行业，对其地价的确定、税费的优惠是根据其贡献(投资总额、投资强度、研发经费、税收、品牌相应、知识产权等的具体量化指标)同目标的偏差以一个递增(积分)方式确定的，充分发挥了政策的引导调节作用，这样让产业链贡献大的企业越做越大，不符合产业发展方向的企业加速转型，最终达到产业结构不断优化的目的。 4.2.3. 环境保护目标的微分控制思维 微分(D)控制方法是指控制作用的大小同系统目标偏差的变化率成比例，即控制作用的大小与输入误差信号的微分成比例关系。控制器中的微分项不对偏差输入量本身有反应，而偏差对输入量的变化有反应。D控制对输入量变化的敏感性，能对目标偏差变化及时做出反应，提高响应速度，达到超前的控制，提高系统动态性能，增加稳定性，改善控制质量。D控制适用于过程容量滞后较大的场合，如控制银行准备金(利率)、诱致性制度变迁 [ 14 ]、环境变化等。 衡阳市一向实行最严格的环境保护制度，致力打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役，建设美丽生态衡阳。衡阳市对汽车产业链的环境影响通过税收、交易许可、总量控制等政策，采用微分控制的方法。采取实时排放、实际监测和广泛民调的数据，通过微分放大器的作用，发挥政策效力，从而减少市场需求冲击作用和环境的负的外部性，“一切在市长的掌控之中”，同时又达到各主体之间的“均衡最优” [ 15 ]。 以上控制方法是灵活运用并组合实行的，突出了衡阳城管理的精致性和策略的精准性。 4.2.4. 基于GHM模型的风险控制思维 现代企业契约理论认为，企业组织是一系列不完全契约的组合。政府与项目投资方的关系是一系列利益和行为的经济权利关系，是一个建立在一系列合约基础上的权利组合。不完全契约理论即GHM理论认为，因为人的有限理性、信息不完全和不对称性、交易过程不确定性的存在，拟定一份完全契约从而明晰所有的权力是做不到的 [ 16 ]，因此项目合同的履行充满了执行风险。合约中列出的可预见、可实施的权利只要依法履行、严格程序，是可控的，但合约中未提及的权力即剩余控制权，因为合约双方常常都希望拥有，所以是不可控的。 衡阳市发展新能源汽车有很多优势，面临很多发展机遇，但发展的劣势和风险也与之并存。就项目本身来说，政策、土地、市场、技术、融资、人才等方面面临很大的不确定性；就项目操作来说，相关方面的合作方式、合同签订与执行、操作程序、交易费用、环境保护方面存在政治、经济、社会、技术等方面的风险，这些都将影响项目的推进。在新能源汽车项目管理中，对于合约中列出的可预见、可实施的权利，衡阳市通过PID精确控制手段和其他手段，依法办事，严格程序，做到执行可控；对合约中未提及的权力，在风险识别评估、对策研究、执行控制方面，衡阳市政府主动作为，主动担当，建立共享平台，消除信息不对称 [ 17 ]，并和项目方动态协商，平衡政府与社会资本及相关利益方之间的利益责任分配，保证项目平稳有效执行。执行的过程反过来又锻造了风险情况下的政府执行力。