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user: 3. 南京雨花台区土地资源现状及存在的问题 同我国绝大多数快速发展的城市一样，南京飞速发展的经济致使城区用地出现危机，土地价格出现节节攀升的趋势，从而造成城市中各类的企、事业单位将目光纷纷转向城市的外围。自20世纪50~60年代，南京主城区空间结构呈环状持续向外扩张，城乡结合部也不断随之向外拓展，市郊更多乡村逐步转变为城乡结合部。然而，南京特殊的地理位置，北依长江，东北靠近紫金山，这些地理性的限制条件，使其在主城区向外扩张时无法无限制地发展，因此城乡结合部随主城区的扩张呈现出向北发展较慢，向东南、西南扩张较快的特点，东南、西南两个方向的城乡结合部半径明显大于北向半径。主城区自建国后，西南方向由安德门发展到夹江附近，东南方向由中山门发展到大石山附近，两方向均推进约5 km；向北由迈皋桥发展到幕府山南侧，推进仅2 km 左右。城乡结合部是一个社会–经济–自然复合生态系统，其边界辨识受到研究目的、数据可获得性以及区域社会经济多样性的影响，参照这些因素再结合某一区域时空上社会、经济、自然三方面相互作用的性质、强度与功能关联程度确立合适的边界。本文出于研究的需要，选择雨花区这一颇具代表性的南京城乡结合部作为研究对象。雨花区 [ 20 ] 位于南京市主城西南部，面积有132.39平方公里(198，582.6亩)，下辖7个街道和雨花经济技术开发区，该区域的城市化率达79%，这一区域因为更加靠近南京主城区，区位条件优越，一直以来展示出强劲的发展态势。城乡结合部是城市建设用地、乡村建设用地和乡村农业用地三位一体的复合区，由于受城市的辐射影响，城市外延的不断扩展，作为城乡空间一体化的城乡结合部必然是各种资源争夺最激烈的地方，一方面，城市的发展需要一定的用地支持，建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥沃的耕地)，大量农用地转化成工业用地。另一方面既要发展城市，又要实现耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。城乡结合部的土地利用往往处于动态变化之中，而且变化极其迅速剧烈，具有不可逆性。 据南京市统计数据显示2017年末南京雨花区各类土地面积为198，582.6亩，其中建设用地130，261.7亩，(包括城镇村及工矿用地106，938.5亩，交通用地20，007.75亩，水域及水利设施用地3315.45亩。)农业用地52，830.15亩，耕地面积18，898.05亩，及至2017年底，南京雨花区未利用土地面积为15，490.8亩。作为南京主城区与乡村的过渡带的雨花区今后仍将在很长一段时间内作为南京的生长点，从南京主城的角度来看，它位于城市的边缘区，是城市扩张的前沿阵地；从农村角度来看，它是耕地保护的最后一道防线。因此，城乡结合部成为了土地争夺的热点区域，城乡结合部保有一定数量和质量的农用土地对于保障国家粮食安全、保障城市居民日常生活需要，以及调节城市生环境和气候条件等具有重要意义。 就南京雨花城乡结合部而言，它既是城市化发展必须经过的地带，也是乡村经济和宅基地争抢的地区，由于其地理位置较为特殊，土地资源利用矛盾突出，不免存在这样那样的问题。 (一) 雨花城乡结合部农地非农占用严重，土地利用格局混乱 城乡结合部是城市资源抢占农用地资源最激烈的区域。受城市建设用地的粗放性外延扩张，各类开发区和园区数量与占地规模加大，乡镇企业对土地资源的滥占滥用与闲置浪费，小城镇建设的快速发展，农业生产结构的不断调整，农村居民点建设分散且用地超标等多种因素的综合影响，雨花台城乡结合部农用地特别是耕地的过度非农占用严重，土地利用格局混乱。仅1997年雨花台区就建成了六大广场，新增道路面积60.5万平方米，新增绿地面积20.7万平方米，占全市新增道路面积的33%和全市新增绿地面积的60%。另据2012年~2017年统计数据分析，南京雨花区建设用地面积从126，534.45亩 [ 21 ] 增加为130，261.7亩，5年时间增加建设用地3727.25亩，年平均增加建设用地745.45亩。其中城乡建设用地增加最多，增加了2941.4亩，占建设用地变化量的79%。这说明城市化进程的加快对建设用地的数量提出了更高要求，由于城市建设用地数量有限，城市土地不得不向外扩张，雨花台城乡结合部大量农地转化为建设用地。农地非农占用进程较快。2012年~2017年南京雨花区农业用地从56，300.7亩锐减为52，830.15亩，5年时间减少了3470.55亩，年平均减少694.11亩农地。农地非农占用加快总结起来有以下几个原因：主城区方面，由于城市市区用地紧张，土地价格昂贵，城市中的各种企事业单位纷纷在城乡结合部租地建房，迅速外延的粗放型城市建设用地，以及工业的扩散使郊区工业用地不断增加，各类开发区、园区占地规模激增。多占少用、占而不用，造成严重的土地(尤其是耕地资源)浪费。雨花城乡结合部九龙湖两岸随处可见砖墙或铁丝网围着的已经建成或在建的别墅、花园式建筑，内部长期荒废，因无人问津而长期搁置，大量农田被毁，土地未能得到有效利用；城镇方面，乡镇企业建厂布点大多集中在城市外围，其中盲目占地布点现象十分严重，不仅土地闲置浪费，而且占压了大量资金；乡村方面，许多农户独门独院，用地非常宽敞，远远超过宅基地规划指标。作为人口增长幅度较大的地区，随着外来人口的增加，农村私人乱搭乱建，一家建多栋房子，竞相建房销售和出租的现象屡见不鲜，这些私自搭建的房屋绝大部分直接或间接占用了农地。随着城市人们生活水平的提高，日常生活中对粮食等主食类等消费品的需求降低，而对水果、花卉以及肉、蛋、奶等副食产品的需求增加，出于不同产业间利润上差异的考虑，城乡结合部农民种植农作物的积极性不高，或者开始转而种植水果、花卉类更容易带来经济收益的产品，有的干脆就降低对土地的投入，把耕地或出租给外来民工，或日趋荒芜。另外随着城市区域的扩大，城市人口也有越来越多向城乡结合部扩散的趋势，各类人群对土地的需求激增，城乡结合部农民私自出卖农地的现象也屡见不鲜。 (二) 雨花城乡结合部耕地流失严重 耕地流失可以分为显性流失和隐性流失，显性流失指的耕地转为其他用途，暂时甚至永久的不能恢复为耕地；隐性流失是指虽然耕地面积没有减少，但产出能力却下降，它具体可以表现为三种形式：一是土地不合理的利用行为导致耕地质量下降；二是占补平衡政策的执行过程中，只注重数量平衡，忽视质量平衡，造成耕地总体质量的下降；三是撂荒以及耕地的低效利用，未能发挥耕地的最大产出能力。城乡结合部土地不仅显性流失严重，隐性流失现象也十分严重，这其中固然有土地利用方式不科学和占补平衡政策不到位的原因，但更重要的原因是农业的比较效益低下，城市郊区的农民在兼顾种地的同时进城打工，出于经济收益的考虑一部分农民甚至已将种地看成是副业，更有甚者直接将耕地撂荒。城乡结合部的农民已经不再是过去那种职业农民，他们投入到耕地上的人力、物力较之过去出现大规模降低，这势必会使耕地生产的潜力下降，造成耕地的隐性流失。南京雨花城乡结合部耕地面积从2012年的20，580亩锐减为2017年的18，898.05亩，五年时间耕地共计流失了1681.95亩，年均耕地流失336.39亩，园地面积减少720.3亩，林地面积343亩，其他农业用地减少725.4亩。城乡结合部一方面耕地流失严重，人地关系十分紧张，另一方面又存在征而不用、浪费严重的现象。一些单位往往因为征地面积过大，征地费用过高而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的外围修上围墙，或围铁丝网，长期荒废，造成土地资源严重浪费。 (三) 雨花城乡结合部土地污染严重，生态环境遭到破坏 近年来，市区人口以及工业企业都视城乡结合部为“缓冲带”，使得人口集中、工业企业密集，同时由于交通方便且紧邻城区，城乡结合部会建大量的副食生产基地。但是由于偏重眼前经济效益，缺乏对城乡结合部的整体规划与布局，在开发利用土地的过程中，导致基础设施建设落后于整体开发，配套设施不齐全，大气、水、土地资源遭到严重破坏，生态环迅速恶化，土地质量迅速下降。土地生态环境污染严重已经成为城乡结合部土地利用中的一个突出问题。通过对雨花城乡结合部的实地考察发现，目前其生态环境日趋恶化的原因有以下几方面：一是城乡结合部自身所产生的大量工业垃圾、生活垃圾以及生产垃圾得不到有效净化，直接对土地造成污染，再加上部分城市垃圾疏散至城乡结合部，使得城乡结合部污染程度已经明显高于城市中心区域；二是大量使用农药、化肥对环境造成污染，对土壤造成不可逆转的破坏。加之农民自身缺乏环境保护意识，农忙时节大量焚烧秸秆，由于缺乏管理，日常生活产生的垃圾就近堆放，垃圾堆积如山，大面积荒废的耕地被垃圾覆盖，散布各种废纸、废旧塑料袋，尘土飞扬，环境污染相当严重，造成了严重的环境污染。三是城乡结合部是城市工业扩散的重点地区，是城市产业“退二进三”的承载地，一些从市区迁移出来的工业企业，大多对环境有一定的污染，从而把环境污染问题转移到这一地区，造成城乡结合部空气、水和土壤污染，城乡结合部原有的自然生态环境受到破环，生态环境质量下降。四是城乡结合部乡镇企业排污不达标，排出大量有害物质。乡镇企业绝大部分分布在城市外围的城乡结合部，企业自身缺乏污物处理能力，各企业工业垃圾就近堆放，就近排放。由于长期缺乏科学的管理体系和配套的污水处理技术，大部分污水未经处理直接排入环境，造成土壤污染，地下水污染等严重的环境问题，直接影响到城市的蔬菜、副食等供应品的质量。 大量的实践经验表明，土地资源的开发利用，需立足于现实，着眼于未来，不能仅仅考虑满足自身基本的生产和生活需要，还要考虑到自然环境的需要。做到土地资源的合理配置和土地利用的精打细算，就城乡结合部土地利用而言，我们可以通过协调其土地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，使土地资源充分发挥其生产与生态功能，以达到社会、经济和生态的最佳综合效益，实现其土地资源的可持续利用。