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user: 5. 我国PPP协议的解纷模式该如何统一 基于PPP项目纠纷涉及领域广、主体多样化等特点，将PPP协议具体划分为几类协议可行性较低，难以简单概括多样化的PPP协议群 [ 15 ]。在2019年的行政协议司法解释出台后，将大部分的PPP协议纳入可诉的行政诉讼。在权衡行政诉讼与民事诉讼在审理PPP纠纷的优劣势后，笔者认为行政附带民事诉讼不失为一种更高效、完善的纠纷解决模式，能兼容行政诉讼与民事诉讼对于解决PPP纠纷的优势，以解决目前PPP纠纷解决途径模糊的问题，使得当事人将争议焦点从纠纷解决途径变为具体PPP项目争议内容，节约诉讼资源，避免讼累 [ 16 ]。同时，行政附带民事诉讼中若对行政行为的判断成为民事审判的先决问题，在一定程度上限缩法院对于民事部分的审查，使得行政部分和民事部分处于不完全同等的审查地位，也突显了行政诉讼解决PPP纠纷的优势 [ 17 ]。 一方面，通过行政诉讼来解决PPP纠纷的优势在于：第一，更有利于保障公共利益。订立行政协议的目的是实现公共利益，解决行政协议争议也应当以保障协议所服务的公共利益为目标。民事诉讼虽然可以对协议约定是否违反公共利益、是否无效进行审查，但通常对相应法规命令是否与上位法相抵触以及行政机关作出的相关行政行为是否合法，不予审查。行政诉讼则将用以管控的强制性法令和受到管控的法律行为，都作为审查对象，即先审视约定条款及其规范性依据的合法性，再将其作为依据，审查行政机关履行行为的合约性与合法性，并审查行政机关单方变更或者解除协议行为的合法性，即更多体现协议的客观秩序性问题。同时，基于对公共利益的特别考量，《行政诉讼法》规定了情况判决制度，对协议违反法律强制性规定但确认无效将明显损害公共利益，或者造成巨大社会成本支出，或者订立协议程序轻微违法的，人民法院可以判决确认违法、采取补救措施但保留协议的效力。因而，结合公法合同主要是为了保障公共利益这一特点，法律为行政诉讼提供了更为丰富的“权力工具箱”。第二，更有利于统一法律实施。行政诉讼在下位法与上位法、新法与旧法、特别规定与一般规定、地方性法规与规章、规章与规章之间的选择适用方面，体系较为完备，对协议约定的合法性审查经常会涉及管制规范的位阶问题——法律、行政法规、地方性法规、规章、红头文件、行政命令等，行政诉讼审查更为充分，裁判可预见性更强。最高人民法院发布的指导性案例“鲁潍(福建)盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案”中也说明，法官在行政诉讼中事实上已经具备了对地方性法规、规章的选择适用权 [ 18 ]。在行政、民事法律规范适用上，行政诉讼针对不同情形，形成优先适用、直接适用、补充适用、区别适用等不同裁判规则。即总体上，行政法律规范处于优先适用地位，但对公、私法关系需要共同遵守的一般法律规范，可以直接适用民事法律规范；对与行政法和《行政诉讼法》强制性规定冲突的，如法律明定禁止缔结行政协议的，援引民事法律规范要受法律保留原则的限制。反之，则可以补充适用；而对于协议约定分属公、私法不同适用范围的，则对行政、民事法律规范予以区别适用。由于行政诉讼能够援引相应的民事法律规范，其对保障私方利益并无规范适用上的困难，而行政诉讼已经形成的对法规命令的多级审查适用机制，则更有利于法律法规规章的统一实施。第三，更有利于对行政的监督。行政诉讼是法院对行政活动的监督，行政机关可以根据自己对公共利益的判断，选择决定以与相对人缔结行政协议的方式履行行政管理职责，此种方式也被认为属于行使行政裁量权，但应符合法律有关行政活动权限、目的、程序和条件的规定。民事诉讼通常属于主观诉讼，其审理范围也由原、被告的诉讼请求和反诉请求确定，但对于行政机关的组织权限等客观秩序问题，关注较少；即便关注，由于已然超出通常私法规则调整范围而显得“无能为力”。对行政机关基于行政优益权作出的行为，民事诉讼既难具体审查其合法性，通常还要受其效力拘束。因此，在民事诉讼中，行政机关较之于相对人的优势地位反而是较为明显的。而行政诉讼则能严格审查行使行政优益权的行为，要求其在符合法定要件的情况下行使该权力，避免行政权的过度扩张而损害市场经济秩序。行政诉讼除关注主观权利实现外，还关注行政机关的组织、权限和程序，关注与协议缔结、履行、变更、解除等相关联的行政行为作出的条件，以及协议与行政目的是否不当联结等。因而，能较全面监督制约行政机关的缔约和履行行为，更有效地防止权力寻租、内幕交易和不正当竞争。第四，更有利于整体解决协议争议。行政协议的订立和履行，往往涉及前端与后端多个行政行为的共同作用，行政协议争议，通常也会涉及前后延续的多个行政行为争议，以及相关联的民事争议。如招商引资协议主要约定的是土地供给和财税交纳事项，但同时会涉及与产业投资相关的劳工、环保、产品质量管制及基础配套建设等事项；PPP协议主要涉及PPP项目合同与特许经营合同，但同时也涉及项目公司与贷款方的融资合同、与保险方的保险合同、与承包商的工程承包合同、与运营商的运营服务合同、与购买方的产品或服务购买合同等等 [ 19 ]。民事诉讼程序通常不会依据《行政诉讼法》的规定审查行政行为的合法性；行政诉讼程序则既可以依据《行政诉讼法》的规定审查行政行为的合法性，也可以依据《民事诉讼法》等民事法律规范一并审理相关的民事争议。通过行政诉讼方式审理行政协议纠纷，更有利于一并解决相应的其他行政、民事争议，也能够防止不同审判程序的不统一问题，并减少行政管理的成本。第五，更有利于行政相对人救济权利。行政诉讼在诉讼权能承认、审级救济、诉讼费用、诉讼类型、举证责任等方面，都更便利相对人、利害关系人的权利救济。具体来说，通过招标、拍卖等竞争性程序参与缔结行政协议、或者认为他人之间的行政协议或其履行损害其合法权益的利害关系人，都可以提起行政诉讼。只要不违反行政诉讼级别管辖和专属管辖规定，协议双方可以约定选择被告住所地、协议履行地、协议订立地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖；行政机关当事人是县级以上人民政府的，依法由中级人民法院管辖，且此类最终可能由最高人民法院审理，进而有利于统一法律适用。对协议履行和行政机关单方变更、解除协议等争议，行政诉讼予以区别收费，原告的诉讼成本更低，也能够权衡选择更有利的诉讼类型。虽然结合《民事诉讼法》规定，当事人对自己提出的主张有责任提供证据，但对有关行政行为的合法性，在行政诉讼中仍由被告承担举证责任。同时，结合《政府信息公开条例》规定，行政诉讼在与协议有关的政府决策信息的披露方面，也更有利于相对人维权。 对于PPP协议纠纷解决诉讼路径的选择一方面需要直面其民事纠纷和行政纠纷交织且一定程度上难以区分的本质特征，另一方面也应以不改变现行诉讼路径依赖，保持相对稳定的路径选择理念为前提，以求实现最为公平的诉讼价值，而行政附带民事诉讼的方式恰能为之提供思路。在我国的诉讼模式下，行政附带民事诉讼将PPP协议的民事与行政的双重审查的重任交予法院。本质上而言，当下存在的问题就是各法院对PPP协议的认识不统一造成的诉讼资源的浪费，行政附带民事诉讼也是从法院角度解决该问题。并且，尽管PPP协议中核心是实现公共利益，但同样不能否认个人利益的存在及其实现，行政附带民事诉讼使得法院对于行政行为的合法性能够进行全面审查，不受当事人诉请范围的限制，更有利于当事人和公共利益的维护。反之，如果PPP协议纠纷解决中允许独立的民事诉讼与行政诉讼并列，极易造成两者之间的相互推诿，以致出现民事和行政诉讼均不受理的尴尬局面，PPP协议纠纷游离于现代法制轨道将有悖于现代诉讼提供无漏洞司法保护的初衷。采取行政附带民事诉讼纠纷解决模式，有利于社会资本通过附带民事诉讼获取与损失较为对等的赔偿，因为如果仅仅通过行政诉讼难以达到损益平衡。当行政主体行使行政优益权时，社会资本通过行政诉讼获得的赔偿往往小于其对该项目的投入、损失。同时，采取行政附带民事诉讼模式可以赋予行政主体提出诉求的机会，避免行政主体没有诉讼途径而扩大行政优益权的情况。在实现PPP专门立法之前，统一采用行政附带民事诉讼来解决PPP相关纠纷既能使双方的诉讼地位更加平等，在一定程度上也赋予了双方同等的话语权，也能促进双方在诉前更好地协商解决冲突。但同时，行政附带民事诉讼的应用在PPP协议的相关纠纷中的程序、具体规则也有待完善。