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user: 2. 当前我国行政诉讼起诉与受理方面存在的主要问题 《行政诉讼法》实施二十年来，运作一直不畅。法院的人、财、物受地方政府控制，很难审理以行政机关为被告的行政案件，结果经常是偏袒行政违法行为；“官官相护”严重，故意裁判公民败诉；法院审理案件，总是会受到党委、政府及个人的干预与打扰，从而经藏出现民告官难的问题。我国目前行政诉讼存在的问题，主要表现在以下几个方面： 2.1. 法院不依法立案，行政诉讼变成信访事项 最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第四条规定：“人民法院对当事人提起的诉讼依法进行审查，符合受理条件的应当及时立案。”也就是说，原告的起诉只要符合《行政诉讼法》第四十一条规定的4个法定条件，法院就应当依法立案。但许多法院违反立案工作规定，在立案前总要将案卷送交行政庭审查或征求行政庭的意见。如果行政庭同意立案，立案庭就立案；如果行政庭不同意立案，立案庭就不立案，造成原告在两个庭之间被踢来踢去的被动局面。最后的结果是：法院既不受理，也不裁定不予受理。 例如，《YH春秋》投诉函案。《YH春秋》先后向朝阳区法院递交的一系列诉状，包括民事诉讼、行政诉讼和杂志社工作人员署名权被侵犯的诉讼等，均被朝阳区法院一概拒绝受理 [ 1 ] 。其理由是涉案争议属于中国艺术研究院作为主办主管单位与被管理单位之间的内部管理事宜。笔者认为这个理由是站不住脚的，其观点如下： 一是它是平等主体之间的关系。是两个事业单位之间签订的合同。而且《YH春秋》在成立之时就已经是独立的法人，完全具备独立的资格，和《冰点》副刊的情况还不一样，《冰点》属于青年报内部的行政关系，而《YH春秋》是早已经经过注册登记的独立法人，是两个法人之间的挂靠关系。歪曲“挂靠”性质，盗用或者滥用行政权力—把平等主体之间的所谓“挂靠”关系歪曲为行政“管辖”关系，从而滥用行政权力，侵夺民事主体的出版自由权、自主权、财产权等等民事权利。在我国，某些法规和规章规定，社会组织必须“挂靠”某个党政机关。这是将民间组织纳入行政管理体系，这种“特色”规定或许有利于政府管理，却不免有碍社会团体独立自主发展，有悖于近年党中央关于全面依法治国、减少行政机关对社会组织的干预的决定。而且，这种规定大多只见于法规、规章，而无法律根据。其立法是否合法，是大可质疑的。对于《YH春秋》说，此中两个法人之间是平等的民事主体，而不是内部管理的上下级关系。要把这个协议充分的吃透，把法律手段充分用尽。 二是它具有独立性。从独立性角度来看，在这个《协议书》里面特别强调了三点：发稿独立、人事独立、财务独立。“三个独立”的权限里面最重要的是人事独立，因为人事独立是区别于行政机关的最根本的地方。如果保留了人事独立，我挂靠在你这个单位，但是我有独立的人事任命权，这就说明我跟你不是行政隶属关系。这两个事业单位或民事主体在“挂靠”时已订立了书面《协议》《协议》即相当于双方必须遵守的法律，谁违反都无效，或应受到法律追究。 三是作为一个法院就凭原来就不是内部管理的上下级关系，而是两个法人之间是平等的民事主体案例就不予受理是违宪的。党中央十八大以来一直在强调要依法治国、依宪执政 [ 2 ] 。 2.2. 收到申请拒不承认，请求确认不属行政受案范围 行政相对人向行政机关提出申请后，行政机关又具有该项申请的法定职责，即与该行政机关构成行政法律关系。少数行政机关为拒绝履行法定职责，拒不承认收到了行政相对人的申请书，且有的申请是有法定时效的，一旦超过时效，行政相对人就丧失了权利主张，如行政复议。当前行政审判面临着许多困难和障碍，突出表现在立案难、审理难、执行难。行政诉讼是以政府和行政机关为被告的诉讼，有的法院对行政案件不愿收、不敢立、不敢审、不敢判，有的行政案件不能依法公正处理，群众该胜诉的难胜诉；有的行政案件长期在程序上空转，不能解决实质性问题。还有一个问题就是行政案件的司法管辖和行政管理区域完全重叠，一些法院在审理当地行政案件时不能依法独立公正行使审判权。虽然对于这种情况早就新修改法出台了但这方面还是存在问题。因此不少行政案件当事人认为，“当地法院审不了当地政府”，告政府告了也白告，对“民告官”普遍缺乏信任感。 2.3. 证据认定无法则制约，排除原告有利证据否定事实 原告起诉时要向法院提交符合起诉条件的证据。法院立案后，原、被告双方要交换证据并进行质证。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条规定：“法庭在质证过程中，对与案件没有关联的证据材料，应予排除并说明理由。”到底哪些证据有关联，哪些证据没有关联；哪些证据有证明效力，哪些证据没有证明效力；哪些证据予以采信，哪些证据不予采信，最高人民法院并没有制定详细的规定，任凭法官说了算，没有任何法律约束法官的行为。证据是证明案件的重要事实，决定着案件的胜诉或败诉。法官要判你胜诉，就说你提供的证据与本案有关联，予以采信；法官要判你败诉，就说你提供的证据与本案无关联，不予采信。法官排除了对原告有利的证据，就否定了对原告有利的重要事实；有利的重要事实被否定，法院就判原告败诉。 2.4. 其它规范性文件审理案件与法不符，合法、违法界定不清 《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”该法第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委及省、自治区、直辖市和省级政府所在地的市政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”规范性文件是指法律、行政法规和地方性规章。什么是“其它规范性文件”，最高人民法院未作解释；法院可以依据哪一级政府或行政机关制定的规范性文件审理行政案件，最高人民法院未作具体规定。最高人民法院规定的可以依据“其它规范性文件”审理行政案件，导致各级法院以省、市、县级行政机关制定的文件，国务院部、委对个案的批复、答复及解释为依据作出行政裁判。依据是认定行政机关具体行政行为是否合法的唯一标准，也是裁判哪方胜诉，哪方败诉的一个标准尺度。改变了法律依据，就改变了法律行为，更改变了法律事实，使行政机关的违法行为变成了合法行为，原告的合法行为变成了不法行为，从而导致合法行为与非法行为界定不清。 2.5. 社团主管授权机关不清，作出具体行为被告难以确认 《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”在许多行政案件中，具体行政行为不是行政机关作出的，而是社会团体作出的。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”有的社会团体，法律、法规授了其一定的行政管理职权；有的社会团体，法律、法规只授了其鉴定权或其它权利，并没有授其行政决定、处罚权。它所作出的行政决定、处罚等具体行政行为的权力是政府或组建该组织的行政机关赋予的。 2.6. 对内设机构作出的具体行为不服，原告诉请无依据支持 作出具体行政行为的主体是国家行政机关，但有的行政机关故意违反法律规定，作出合法具体行政行为时以行政机关的署名和公章作出，而作出违法具体行政行为时则以该行政机关内设的处、科室的名义和公章作出。对行政机关内设处、科室作出的违法具体行政行为不服，尽管可以依据最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定，向法院起诉该行政机关，但原告如何提出诉讼请求，是要求撤销处理、科室作出的违法具体行政行为，还是要求撤销该行政机关作出的违法具体行政行为；是要求法院确认被诉具体行政行为违法，还是要求判决被告重新作出具体行政行为。行政机关内设的处、科室不具有行政主体资格，其作出的具体行政行为虽违法，但没有判决撤销内设机构作出违法具体行政行为的法律依据。行政机关具有行政主体资格，但该行政机关并没有作出具体行政行为，既不能要求法院撤销该行政机关作出的违法具体行政行为，也不能要求判决被告重新作出具体行政行为，只能要求判决该行政机关以该行政机关的公函作出具体行政行为，但法院又认为原告的请求不属法院的审判范围，造成原告的权利无法主张。 2.7. 不准许当事人查阅案卷，阻碍原告了解案件真相实情 《行政诉讼法》第三十条第一款规定：“代理诉讼的律师，可以依照有关规定查阅本案有关材料，可以向有关组织和公民调查、收集证据。”此条规定了只有代理律师才能查阅本案有关材料，并没有规定原告可以直接查阅本案有关材料。时下，公民的法律知识普遍提高，行政、民事、刑事自诉案件不委托律师代理诉讼，原告独自出庭应诉的案件比比皆是。代理律师可以查阅案卷材料，为什么原告不能查阅案卷材料，不能将原告直接有权查阅案卷列为法定权利。《行政诉讼法》第三十条第二款规定：“经人民法院许可，当事人和其它诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外。”这条规定对原告查阅案卷设置了两个限制条件：一是要经法官许可，不许可不能查阅；二是只能查阅庭审材料，即庭审笔录，而不能查阅其它材料。这两条规定，实质上就是不准许原告查阅、复制案卷，阻挠原告了解案件的真相、实情，刻意剥夺原告的知情权，显现了法律保护原告合法权益的滞后性。 2.8. 法院保护行政机关，公民败诉率极高 1990年10月到2010年9月，《行政诉讼法》实施二十年间，全国各级法院共审理行政案件150多万件。按30%败诉率计算，全国有近110万被告败诉。原告由公民、法人、其他组织三者构成，最高人民法院只对外公布了原告一个大约的胜诉率，却没有对外公布原告的胜诉案件数，更没有分别公布公民、法人、其他组织的胜诉案件数，这就说明最高人民法院公布的原告胜诉率的比例是不准确的。即使原告的胜诉率达到了30%，但按公民、法人、其他组织三类原告胜诉率的平均数分，公民的胜诉率也只有10%。 也就是说，有90%以上的公民败诉。有80%以上的公民败诉。据统计(见表1)，2014年一中院新收行政案件21478件，相当于2012，2013两年一审收案数总和。其中，以中央国家机关为被告的行政案件10407件，较2013年的2879件上升了27.8%，达法院一审涉部委行政诉讼案件数量新高。 同时，败诉率也在上升。2013年的行政机关败诉率为12.1%，2014年上升到17.34%了。2015年，法院行政案件中行政机关败诉率达13.8%，同比上升了5个百分点。但是要是把原告的胜诉率按公民，法人，其他组织的平均数的分的话，公民的胜诉率还不到2.81%。法院为何要判90%以上，甚至97%以上的公民都败诉，这就说明了中国保护人权制度的缺乏性和司法的不公性。