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user: 5. 创新湖泊管理体制机制，加快推进湖泊生态文明制度建设 按照十八大和十八届三中全会对于生态文明制度建设的有关要求，结合目前我国已有的湖泊管理的体制机制和存在的问题，可以看出，湖泊管理体制机制急需创新和健全，总的思路是① 湖泊的所有权要确立，湖泊所有者要到位；② 湖泊的用途要明确；③ 湖泊所有者和湖泊管理者要分开，要相互监督；④ 湖泊的管理主体要唯一、权责要一致。分级、分部门管理时，管理的内容要统一、目标要一致；⑤ 运行机制要完备。 为此，建议成立国家湖泊自然资源资产监督管理委员会(简称“湖资委”)，代表国家作为湖泊所有者行使所有人权力。 有了“湖资委”，新的湖泊管理体制可以设计为：“‘湖资委’确权确用途；政府负责，明确管理主体；分级、分部门管理”的新型湖泊管理体制。 湖泊管理的运行机制可以设计为：“政府负责；管理主体主管；各分级、分部门按照职责分工和管理目标各负其职，权责一致；‘湖资委’和政府相互监督”的运行机制。 5.1. 设立国家湖泊自然资源资产监督管理委员会，落实湖泊资源资产所有权 设立国家湖泊自然资源资产监督管理委员会，落实湖泊资源资产所有权，代表国家统一行使全民所有湖泊自然资源资产所有者职责，对湖泊进行统一确权登记，落实用途管制，划定生产、生活、生态空间开发管制界限。行使湖泊所有权人意义上监管的权利。所有权人意义上的监管权，应该是指最终的决定权。 “湖资委”的主要任务应该是① 对湖泊进行确权；② 对湖泊自然资源资产的用途进行顶层设计，确保湖泊自然资源资产保值增值；③ 确定并统一湖泊的管理内容和管理目标；④ 对湖泊的管理进行监督。 5.2. 政府负责(代表湖泊管理者) 按照湖泊所有者和湖泊管理者分开的原则，应该有一个独立于“湖资委”的湖泊管理者，由于我国湖泊属于国家所有即全民所有，因此，只有政府才能代表湖泊管理者，其他行业如水利、农业、林业、渔业等只能代表本行业，不能代表全民。 政府负责的含义主要有① 代表湖泊管理者，行使湖泊管理者意义上的权利；② 可以设立并授权像湖泊管理局这样的机构对湖泊进行统一管理；③ 明确管理主体；④ 监督、协调并解决湖泊管理中出现的各种各样的问题。⑤ 与“湖资委”相互配合、相互监督。 5.3. 明确管理主体 针对我国湖泊管理中存在的“多头管理”、管理主体不明，造成“都管又都不管”、“都有责任又都不负责”的尴尬局面，需要明确管理主体。 管理主体由代表湖泊管理者的政府或者由代表湖泊所有者的“湖资委”确定，管理主体可以由政府本身担任，也可以由授权的像湖泊管理局这样的机构担任，或者由授权的像水利、环保、林业等部门担任。 明确管理主体的目的就是为了避免“多头管理”，强化湖泊的统一管理，实现责任主体的唯一性。 5.4. 分级、分部门管理 分级、分部门管理是指在“‘湖资委’明确了湖泊所有权，确定了湖泊用途；政府负责，明确了管理主体，实行统一管理下的”分级、分部门管理。 在目前我国的行政体制下，政府负责(或分级负责)，协调水利、水产、林业、环保、国土、交通运输、旅游等相关部门，对湖泊进行管理，应该是可行和有效的湖泊管理办法。 统一管理需要集权，但在湖泊管理中又必须考虑分权。假如某个湖泊统一管理的主管部门是水利部门，在遇到养殖水产问题时不分权，不让渔业部门处理，而由水利部门处理，其结果肯定是不专业，往往会出问题，另外处理养殖水产问题是渔业部门的职责，从这个角度讲，养殖水产问题必须由渔业部门处理。因此在湖泊管理中集权时又必须考虑分权。 在集权分权中，既要注意有利于湖泊的保护问题，同时又要注意权责平衡和避免保护任务过于琐碎繁杂的问题。 在集中权力、统一管理的同时，还要做到相关部门按照各自职能分别实施管理，权责对等。 5.5. 权责一致 要真正实现湖泊保护的统一监管，仅有责任主体的唯一性还不够，还需要实现责任与权力的一致性，赋予责任主体与监管责任相一致的权力，才能真正实现对于湖泊的保护和管理。 权责一致的重要性可以从我国环保部门治理污染的效果中看出：环保部门是治理污染的唯一责任主体，不仅如此，而且制定了许多环保方面的法规，从1979年至今，我国制定了与环境保护相关的法律30多部、行政法规60多部、部门规章600多部、环境标准1000多部。与西方发达国家相比，我国的环保法律和标准不可谓不多，看上去很完善，只要依法治污就行了。但真正面对具体问题时，又解决不了，这是为什么？有学者专门分析了这个问题，认为除了环保法律规章本身的问题和我国的司法因素外，就是相互制约的行政因素(行政权力)，环保部门没有与责任相一致的权力，难以承受统一监管的责任。 5.6. 完备机制和制度 完备机制和制度，建立体现湖泊生态文明制度建设要求的目标体系、监督监控体系、考核办法、有偿使用和损害赔偿修复机制等。 5.6.1. 建立体现湖泊生态文明制度建设要求的目标体系 建立体现湖泊生态文明制度建设要求的目标体系，目标体系要按照尊重湖泊、顺应湖泊、保护湖泊的理念进行确定。目标体系既是保护湖泊的要求，亦为责任主体考核提供标准。 目标体系包括湖泊保护的范围；最严格的源头保护措施；湖泊水功能区的划分以及水质保护的目标；湖泊生态保护红线的确定；防洪除涝和水土流失防治的目标；水域纳污能力和限制排污总量意见；种植、养殖面积控制目标；退田(池、圩、渔)还湖、拆除湖边违章建筑物；生态修复、清淤措施、河湖连通、有序实现湖泊休养生息等内容。 湖泊生态保护的目标体系应纳入经济社会发展评价体系。 5.6.2. 制订湖泊保护名录 制订湖泊保护名录是保护湖泊的前提和基本要求，如果连本地区内需要保护的湖泊数量、位置、面积、水质等基本情况都不清楚，湖泊保护就无从谈起，因此保护湖泊首先要制订湖泊保护名录。 湖泊保护名录应包括湖泊名称、位置、面(容)积、调蓄能力、水质情况、动植物资源情况、主要功能、涉及流域(区域)范围等内容。 把湖泊的水面面积以及一些特殊功能等，作为分级制定湖泊保护名录的原则。例如江苏省将面积在0.5平方公里以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水水源的湖泊列入湖泊保护名录；山东省把常年水面面积在0.5平方公里以上的湖泊以及具有特殊功能的湖泊，纳入湖泊保护名录。湖北省湖泊保护名录没有分级，也没有具体的标准，纳入原则是经省人民政府水行政主管部门会同发展改革、环境保护、国土资源、农(渔)业、林业、建设(规划)、交通运输、旅游等有关行政主管部门根据湖泊的功能、面积，以及应保必保原则确定。 当然，也应当根据实际情况，对湖泊保护名录作出调整。 5.6.3. 建立监督监控体系 建立湖泊监督监控体系是湖泊管理的前提，没有监督监控体系就难以开展定量客观的有效监督和评价。据第一次全国水利普查数据，我国常年水面面积100 km 2 及以上的湖泊中设有水位站的湖泊数为30个，约占总湖泊数(129个)的23%；另据湖泊旅游休闲网统计，美国湖泊面积100 km 2 及以上的湖泊130个，其中101个有湖泊容积、109个有最大水深，占该标准及以上湖泊总数的77.7%和83.8%。目前大部分湖泊的基本情况不清，没有界定保护范围，没有监测湖泊水域变化、水质变化、水量变化的手段和制度，很难开展定量客观的有效监督和评价。因此，为了保护湖泊，需要建立湖泊监督监控体系。 5.6.4. 建立考核办法，编制湖泊自然资源资产负债表 建立湖泊保护考核办法，对限制开发区域和生态脆弱区域取消地区生产总值考核。要克服目前领导干部考评制度下的政绩追求，克服财政“分灶吃饭”给领导干部带来湖泊保护与开发利用的两难选择，建立科学的湖泊保护考核办法和考核评价机制。 探索编制湖泊自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立湖泊生态环境损害责任终身追究制。 5.6.5. 建立湖泊有偿使用、生态补偿和损害赔偿修复机制 建立体现湖泊生态价值的资源有偿使用、生态补偿和损害赔偿修复机制。加快湖泊自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、湖泊生态环境损害成本和修复效益。坚持使用湖泊资源付费原则。健全湖泊生态环境损害赔偿修复制度，坚持谁污染湖泊谁治理、谁破坏湖泊生态谁赔偿恢复原则。完善湖泊生态补偿机制，坚持谁受益、谁补偿原则。推动地区间建立横向湖泊生态补偿机制。 5.6.6. 建立湖泊生态环境承载能力监测预警机制 按照生态学原理对湖泊的生态环境承载能力进行研究，估算湖泊生态环境承载能力，为了确保湖泊的生态环境不受破坏，承载能力应该保守一些。在此基础上建立湖泊生态环境承载能力监测预警机制，对湖泊的水位、水质、生物、湿地等指标进行定时监测，发现有指标超过承载能力时，应该及时报告有关管理部门，并且采取应对措施。对湖泊生态环境容量超载区域实行限制性措施。 5.6.7. 建立湖泊生态环境信息公示制度和举报制度，健全湖泊保护管理的社会监督和公众参与机制 建立湖泊生态环境信息公示制度和举报制度，通过广播、电视、报刊、网络等媒体向社会及时公布湖泊生态环境信息；公布投诉举报方式，完善湖泊保护的举报和奖励机制；健全湖泊保护、管理的社会监督机制。大力推进湖泊保护管理的科学决策和民主决策，采取多种方式听取各方意见，进一步提高决策透明度，鼓励社会各界、非政府组织、湖泊保护志愿者参与湖泊保护、管理和监督工作，完善湖泊保护公众参与机制。