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user: 3. 我国城市公用事业市场化改革的演进体系 3.1. 我国城市公用事业市场化改革的原因 我国传统的城市公用事业发展体系是集自然垄断与行政垄断于一身的政府主导体系，而传统理论认为，在具有高度垄断性的行业之内，市场无法充分发挥其调节作用。此外，随着市场经济的高度发展，城市基础设施建设进入高速发展时期，城市化速度越来越快，城市规模不断扩张，由此直接导致了城市居民生活对公用事业服务需求的不断增加。但由于在传统供给体制内，政府的灵活性已大大降低，现有的发展状况已然远远无法满足公众需求，而政府部门面临高压力的市场需求，由于供给有限而不得不调整供水、供热、供气的价格，在这种情况下，“效率低、质量差、太落后”等字眼几乎成了城市公用事业的独有标签，城市公用事业领域的一系列困境要求我国政府不得不尝试改革现存机制。此外，由于社会生产力的快速提高和新技术、新产业的大规模出现，导致了社会分工的再扩大化，这种趋势不仅削弱了政府垄断的程度和范围，还创造了全新的竞争领域和竞争关系。比较突出的比如城市路网的投资建设、电力设备的生产与电力输送、电子通讯行业的快速发展等等。再者，是公用事业所提供服务的性质而言，由于公共产品的可替代性比较强，消费者在面临高昂的服务价格和低下的服务质量时，往往选择其他替代产品或服务，这对具有垄断性质的政府而言，无疑是极具打击性的。比如当城市公交车消费价格高昂时，人们会选择私家车或自行车甚至徒步等方式出行，在这种情况下，只有引进市场主体激发竞争关系，才能促使服务价格的降低和质量的提升。基于上述种种原因，在内外部环境多种因素的刺激下，公用事业在一定程度上实现了责任者与生产者分离的可行性，即政府有责任组织和监管相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场来完成。由此，我国城市公用事业市场化改革的道路逐步铺开。 3.2. 我国城市公用事业市场化改革的主要发展模式 自上世纪90年代开始，一些地方政府开始尝试利用非政府投资发展城市公用事业 [ 5 ]。2000年以后，中央政府更进一步出台政策，鼓励非公资本进入城市公用事业的建设、运营和管理。自2003年开始，我国城市掀起了一场城市公用事业的市场化改革浪潮 [ 6 ]。在这段时间内，国内产生了各种形式不同的公用事业市场化发展模式，表2是几种主要的发展方式： Table 2 Brief list of main modes of marketization development of urban public utilitie 模式 主体 合作形式 合作基础 BOT模式 政府–私人主体 “建设–运营–移交” 契约文件/特许合同 合资模式 国有单位–项目公司 项目制 合同 直接购并模式 外资/民营资本 直接并购，改造经营 合同 民营企业独资经营模式 政府–企业 政府服务外包 合同 公私合营公司模式 特殊目的公司 政府采购 特许合同 表2. 城市公用事业市场化发展主要模式简表 BOT (Build-Operate-Transfer)模式实质上是一种基础设施投资建设与运营的方式，是“建设—运营—移交”模式的简称。BOT是政府通过和私人主体之间通过签订契约文件或特许合同，将政府所需的公共基础设置建设任务移交给私人主体并允许他们负责建设和运营，并允许其在特许合同期限内通过这些基础设施产品获得合法的利润来源，但私人主体需要在特许合同期满以后，将所有产品无偿全部移交给政府部门。但在特许期内，政府部门对这些基础设施产品不具备任何产权，只能在契约或特许合同允许的范围下行使一定的监督和管理权限，而私人主体却具有完全的所有权和使用权，在特许合同期限内行使一切合法权利。 合资(Joint venture)模式是某个地区针对某一特定的项目成立专门的项目公司，并由项目公司承担该项目的所需资金，然后由该地区的国有单位提供资产并与专门项目公司进行合作共同成立合资公司，并最终由合资公司负责该项目的运营管理。合资模式以合同为基础，是一种项目制营运方式，当合同期满以后，如果合作双方达成一致，决定不再继续延长合作期限，那么该合资公司的固定资产性质将直接转为国有。 直接购并(Direct acquisition)模式是在社会公用事业服务需求急剧增长，而原国有或部分私有企业无法提供更好的服务以满足消费需求时，将由新生资本力量对其进行直接购并，并对原有经营环境和设备等进行系统全方面的改造，依托新的技术力量进行运营。在这种模式下，新的社会资本力量的进入减轻了原有企业的经营压力，并依托更为先进的生产技术降低了成本，提供了更加质优价廉的服务，大幅度减轻了政府财政压力。与此同时，先进的生产技术与管理经验的流入提高了公用事业服务的运营效率和服务质量，大大促进了公用事业服务的市场化改革。 民营企业独资经营(Private enterprise sole proprietorship)模式是一种政府服务外包的发展模式，是政府部门将相关基础设施建设运营的权限在合同期限内完全移交给企业经营和管理的模式。在这种情况下，民营企业可以充分发挥自主的灵活性，参与市场竞争，且由于民营企业自身拥有较为完善的激励控制机制，可以在很大程度上促进供给服务的效率和质量，减轻了服务成本和政府压力，提高了城市公用事业的发展质量。 公私合营公司(Public-private partnership company)模式即近年来快速兴起发展的PPP模式，是公共基础设施建设服务中的一种项目制运作模式，强调政府与社会资本进行合作。针对服务需求，政府部门通过采购的形式刺激市场上面企业(私人单位)进行竞标，然后由政府部门选择最合适的企业进行合作并与中标单位成立专门的特殊项目公司，签订相应合同并由特殊项目公司进行运营和管理。这种合作模式的优点是政府部门和私人部门之间基于公共产品的需求和供给，通过特许合同达成协议，形成了“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴关系，政府部门因此而能够提供更好的公益事业服务，企业也能承担更低的经营风险，获得较为可观的经营利润，自2013年开始，我国PPP相关政策开始密集性出台。 综上所述，基于特定时代背景和供需关系的不同，城市公用事业的市场化模式也有所不同，但整体上而言，公用事业的市场化改革是大势所趋，其发展模式的更新也是针对现存问题的正向反应，其演进路径基本呈现出“发现问题–模式更新–进一步市场化”的趋势。 3.3. 城市公用事业改革过程中政府与市场主体的关系演化 上文提到，城市公用事业市场化改革过程当中的矛盾多发点是来源于政府公共部门与市场私人部门的合作关系和利益分配方面，其中主要的便是政府规制和市场竞争之间的关系演变问题，总的而言，二者的关系经历了从对立到融合的过程，表3反映了城市公用事业市场化改革过程中政府与市场主体关系演化的三个阶段： Table 3 A brief list of the evolution stages of the relationship between government and market in the reform of urban public utilitie 阶段 时间 理论 关系 问题集中点 政府包揽期 20C30S-20C60S 政府规制理论 二元对立 政府财政压力巨大 市场迷信期 20C60S-20C70S 市场竞争理论 竞争互补 低效劣质&经营困难 政企合作期 20C80S- 政企合作理论 互补融合 逐利性 + 公益性 = 合作协调 表3. 城市公用事业改革政府与市场关系演变阶段简表 20世纪30年代至20世纪60年代左右是城市公用事业发展的政府包揽时期，这个阶段内全球各国政府基本都包揽了本国的公用事业供给服务，市场主体在此阶段内未能进入公用事业供给服务领域，受到传统政府规制理论的影响，政府与企业长期处于二元对立的状态，政府部门也因此承担着巨大的财政压力。全球范围内政府公权力的绝对垄断，使市场力量处在一个弱势地位，城市公用事业的发展完全忽略了市场竞争的作用。这种模式在发展之初起到了积极的作用，但随着后工业化时代的到来，经济的快速发展和全球化进程的加快，国有化治理模式的弊端开始集中暴露，最严重的便是因缺乏市场竞争和完善的激励奖惩措施而导致的效率低下，不仅如此，随着消费需求的快速增长，公用事业的供给服务质量也日趋低劣，已然无法满足民众的生活需求。社会矛盾开始逐步显现，城市公用事业发展进入严重的瓶颈期。 20世纪60年代至20世纪70年代间是城市公用事业发展的市场迷信期，这个阶段内由于消费者需求的急速上升和政府部门供应不足，导致城市公用事业供给服务出现明显的发展短板，政府由于经营困难而增加购买成本，但财政压力却始终居高不下，被严格规制的公用事业因缺乏市场竞争机制的调节而暴露出服务低效劣质以及管理和经营困难重重的困境。此外，加之科学技术的快速发展带来的新兴技术冲击了政府部门传统落后的供应体制，使得原本的自然垄断行业或行业中的部分环节具备了可竞争的条件，因此世界各国政府开始陆续放松政府规制，给予市场主体更多的灵活性并尝试引进市场竞争机制，城市公用事业发展逐步开启了民营化的时代。这个阶段内，在市场竞争理论的影响下，政府和市场主体之间呈现出竞争与互补的关系。但之所以将这一时期称之为“市场迷信期”，主要是由于前一阶段内由于政府失灵而带来的社会矛盾让人们对市场的调节机制产生了一种“迷信感”，这在一定程度上也反映出民众对政府放松管制并将其转交给市场执行的期待。此阶段内，城市公用事业民营化取得了相当程度的进展，在一定时空领域内大大减少了政府的财政和舆论压力，也为消费者提供了更好的服务，但快速民营化的浪潮同时也带来了一系列问题，主要是由于监管缺失使得市场主体提供公用事业服务的质量无法得到保障，民营资本的逐利性本质与公共事业的公益性矛盾进一步加剧，没有系统的法规去明确服务责任与监管责任，公用事业市场化改革亟需迎来新的变革。 20世纪80年代至今，是城市公用事业发展的政企合作期，这一阶段内受政企合作理论的影响，政府与市场主体之间主要是互补与融合的过程，公用事业改革也逐渐迎来发展的新时期。由于上一阶段内市场迷信化的过度影响，公用事业民营化危机持续酝酿，各国政府部门开始探索建立公用事业民营化的监管机制。与前期完全民营化不同的是，此阶段内政府部门为保障措施的有效性，相继引入法律和制度的保证。尤其是近三十年以来，各学科领域均尝试运用各自研究优势，从更广泛的规制环境制度层面深入探求规制与竞争的关系。各国政府也发现，良好的城市公用事业供给模式不能单纯依靠政府公共部门，但也不能将权力完全下放至市场私人部门，需要将公共部门与私人部门的关系放在更加付复杂的新时期环境当中，探寻制度环境与市场机制、法律体系以及各种非正式制度安排之间的相互作用，推动政府与市场关系从二元对立走向制度框架下的互补融合，为政府规制的理论研究与实践探索打开了更为广阔的空间 [ 7 ]。通过调节，私人资本的逐利性与公共服务的公益性得到了互补和融合，政企合作(公私合作)(PPP)的模式逐渐成为了政府与市场博弈的均衡点，也进一步优化着城市公用事业的供给服务模式。