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user: 4. 影响政府绩效管理效果的行政生态要素分析 4.1. 经济要素 里格斯在对国家的公共行政进行分析和研究时明确提出，经济要素的影响最为直接和深远。经济结构作为塑造一国行政模式的首要指标，对于行政管理、政府用人等政策的制定和实践同一性尤为重要。政府职能的转变离不开经济，同时整个政治环境也会受到经济的影响。要想促进政府管理工作的全面落实，必须要以物质基础为基础。首先，对于西方发达国家来说，市场经济发展速度较快，但是综合实力还存在明显的区别，我国正式进入了市场经济改革的深水区，由于制度还不完善、机制还不健全，在一定程度上影响政府的职能定位，不能有效地对政府工作效果进行评估管理。在参与市场经济竞争时，我国的综合实力有了明显的提升，但是经济发展的质量与其他国家之间的区别比较显著。因此国家需要以经济建设为基础，以发展经济为核心，这一点会导致政府在绩效考核的过程中出现许多的问题以及矛盾。第三，政府需要以经济的稳定运作为基础，关注对市场动态的分析，保障资源的合理配置。尽量避免市场失灵，充分彰显经济手段的重要作用及优势，在宏观调控的过程中实现稳定运作。但是目前的市场机制不够健全，难以保障市场干预经济工作的有效落实，如果政府对市场干预过多，一方面导致市场缺乏活力，另一方面会对政府自身的效率产生一定的影响。 4.2. 社会要素 行政生态学明确提出，社会组织最为关键，这一点是社会要素的核心。大部分以存在血缘关系的自然团体为主体，另外还包含许多的利益关系团体。在对政府绩效管理工作进行分析时需要以社会要素为着眼点，明确社会公共价值并对企业需求进行准确评估以及调整。 社会组织的整合功能比较显著，能够更好的彰显个体需求的多样化以及多元性。在机制整合的过程中满足社会的真实需求，真正提升公共价值以及水平，保障政府能够更好的了解公共价值，进一步体现政府绩效产出的重要优势，保明确具体的产出方向以及结构。1997年，美国学者Tom W. Rice和Alexander F. Sumberg运用帕特南的研究模式从公民参与度、政治平等性、团结、信任与宽容度以及合作的社会架构4个公民文化维度对美国50个州的公民文化和政府绩效关系进行了研究，结果证明公民文化对政府绩效有显著影响。在西方国家，社会政治参与意识较强，社会组织对于参与政府绩效评估与社会治理的热情很高，通过社会组织的参与，可以促进绩效评估的公正、公开，还可以合理获得社会大众对于公共服务以及社会管理的需求，其中专家学者也参与其中，这一点有助于这一工作的全面落实，保障专业性，另外绩效管理的民主化也有所体现。我国社会组织缺乏一定的规范性，由于相关法律法规的不健全以及社会上对社会组织管制不严等因素，出现了较多非法组织影响社会秩序。“目前，我国政府部门主要承担着社会治理和提供公共服务的行政职能，社会组织和公民团体的发展还比较缓慢，因此难以充分发挥社会职能的重要作用及优势” [ 4 ]。近年来，全国各地政府开展的政务公开、网上评议政府等活动都进行了引入社会公众与社会组织的有益尝试，例如天津市在对其区县的评估中共涉及3400名居民和1600家企业，评议方式为计算机辅助电话调查方式，区县领导班子、街道社区基层组织和企业负责人都参与部门评估评议中，覆盖面比较广。但是，由于整体开展范围较小、社会组织的发展缓慢、质量参差不齐、参与热情度不高等原因，并没有能够形成体制化的成果。 4.3. 沟通网络要素 里格斯所提出的沟通网络比较复杂及多元，文化水平以及语言适用的具体状况分析最为关键，另外还包含交通状况，通讯状况以及社会舆论，这一点会直接影响社会的沟通。这一要素对社会同化性以及动员性的影响非常直接，同时存在高低之分，因此通畅的国家沟通网络体系能够充分彰显公共行政的重要作用及优势，保障政府绩效管理工作的全面落实，真正实现稳定运作。 随着社会的不断发展与科学技术的不断进步，人们之间的日常交流早已从书信单一低效的方式，转变到日益多样化、高效化的网络媒体通信，逐步脱离里格斯所界定的传统农业多元化社会，但是我国地域广阔、人口众多，受语言同一性、大众知识水平以及国家现代化水平等条件的约束，因此难以真正体现现代工业一元化社会的重要作用及优势，现存的沟通网络还不够完善，在民众政府交流的过程中出现了许多问题及矛盾，信息渠道不够通畅，难以真正彰显信息资源优化利用及共享的重要优势。目前，我国的政治体制存在明显的自上而下的特征，实质的沟通渠道比较单一，以单向沟通为主，存在许多的不稳定性 [ 5 ]，在落实政府绩效管理工作的过程之中，民众的参与非常关键，这一点会直接影响后期的管理工作，只有加强与民众之间的交流保障，意见反馈与信息传达工作的全面落实，才能够全面提升，如果绩效管理收集到的信息存在错误或延时，就不利于提高政府的行政效率。同时，目前我国政府收集上来的信息还存在着渠道不明、难以量化等方面的问题，严重影响了政府绩效管理工作的顺利开展，公民的参与积极性急剧下降，无法充分彰显职业工作的优势。当前我国社会，政府与民众之间沟通渠道并不通畅，部分政府仍采用传统的信息沟通工具，如人工发放调查问卷、人工统计收集等等，投入了诸多的人力、物力以及财力，难以更好的保障最终结果的真实性以及有效性。此外，民众参与政府监督与评估绩效只能将信息逐级向上传递，下级政府收到影响起绩效评估的信息后往往采取不理睬、不上报、不处理等行为，上级政府无法接收到及时有效的信息，即使有市长热线、网络问政等方式，往往也是流于表面 [ 6 ]。沟通网络不畅引起的公民对于政府的不信任与反感带来了政府绩效管理的巨大阻碍。 4.4. 符号系统要素 作为系统性比较强的政治符号系统，行政生态学所包含的内容比较复杂。该学科中的符号系统离不开政治法典，政治准则以及政治神话。其中，政治神话主要以人之权利、人之命运天性以及义务为核心，了解主权源泉，分析不同因素之间的相关性，这一点是维系国家政治统一的基本理论依据。对于政治准则来说，与政府结构密切相关，另外还包含政府的工作方式以及所承担的相关责任，政治法典则更加侧重于对政治准则的分析，以规范化和具体化为依据，充分体现法律制度的指导价值 [ 7 ]，政府行政权威所包含的内容和形式比较复杂，其中共同意识是最为关键的组成部分。同样的，符号系统中思想认识、意识形态文化传统等要素，对于政府绩效管理也存在着明显的影响。 4.4.1. “官本位”传统观念盛行 政府机关需要意识到自身的社会责任，始终坚持为人民服务的工作要求，树立服务意识。政府工作人员需要主动调整自身的工作行为，站在宏观的角度，主动扮演好国家行政机关以及执行机关的角色，但是在实践中“官本位”的思想仍然存在，政府官员忽视人民利益需求，大搞“政绩工程”“形式主义”，绩效考核比较复杂，以政府内部管理工作为基础工作，公众的参与能动性不足；定性考核比重大，很少涉及定量考核内容；不主动对外公开，缺乏社会监督，再加上领导跟踪不够，导致仅仅做一些表面功夫，敷衍了事。 4.4.2. 人治大于法治 我国十分注重人情，规章制度的制定和执行也需要注重对社会关系以及人情的分析，充分体现规章制度的弹性化，通过这种形式来促进社会资源的优化配置及利用。这一思想也不可避免的带到了具体的行政领域之中。在市场经济体制改革的过程中，我国的科层制政府比较完整，韦伯所提出的科层治理理论水平相对偏高，有一部分政府工作人员的思想境界还有待提升，难以满足该理论所提出的相关要求。尽管我国着眼于法治国家的建设情况，通过对社会文化生活的分析以及研究制定与之对应的法律法规体系，但是实质的执行质量不够理想 [ 8 ] 在政府绩效管理中，“以权替法”现象普遍，绩效管理具有较强的主观性，经常夹杂着私人感情开展绩效评估工作，因为人情关系、熟人关系而逾越制度的约束，打出人情分，带有很大的随意性，严重影响绩效评估结果的公正性，败坏组织内部氛围，易形成不干实事，专攻人情的政府官员队伍。 4.5. 政治架构要素 行政生态学十分注重对“功能依存关系”的分析以及研究，其中行政与政治之间的逻辑联系比较复杂，在此基础上需要关注服从与协作之间的相关性。行政与政治密不可分，这一点是西方社会的重要特征，我国是社会主义国家，以人民民主为基础，始终坚持中国共产党的重要领导，确保行政与政治的有效契合。在此基础上充分彰显政治权力的重要指导作用，因此，对于政府绩效管理工作来说，政治生态的影响显而易见，其中竞争机制的缺失不容忽略。我国人民代表大会制度体现了人民参与管理国家的正当合法性，选举制度使得政府和企业一样，只有通过落实好实绩才能在竞争中胜出。政府绩效评价工作比较复杂及多元，该工作需要以公众为重要导向，明确公共选择的具体过程。竞争性选举比较复杂，有助于促进政府绩效水平的稳定提升，真正满足公众需要，维护选举者的合法权益，尽量避免方向上的偏差以及失误，充分体现政府绩效管理工作的作用以及价值 [ 9 ]。我国政府绩效评估大多缺失合理有效的竞争机制，在评价标准、考核方式上都存在着不合理不公正因素，这不利于激励政府创造高绩效。