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user: 4. 农村土地整治途径下参与主体的利益博弈分析 长期以来，地方政府对征地权的滥用，以及征地过程中不断爆发出的官民利益冲突使得这一原本高效的土地配置形式受到广泛诟病。近年来，随着统筹城乡发展的理念不断深入人心，城乡建设用地一体化配置的呼声不断高涨 [ 13 ] 。但直接将农村土地放到自由市场中交易在目前还难以实现，这首先是受制于相关法律的禁止性规定，其次土地自由交易有可能对耕地保护造成巨大冲击。当前各地开展的城乡建设用地配置实践中广泛采用农村土地整治的方式，其主要内容就是通过推动农民集中居住，将农村闲置、低效利用的建设用地(主要是宅基地)进行整理复垦以增加耕地面积，同时通过增减挂钩平台，将节余出的建设用地指标转移到城镇，为城镇发展提供用地空间。 按照目前比较常见的分类方法，农村土地整治存在着政府主导、企业推动和农民自发等形式，但农村土地整治的政策性较强，经常是作为地方的“民生工程”而开展 [ 14 ] ，这就决定了不论是哪一种形式的土地整治都必须得到当地政府的支持才能顺利实施。另外，由于农村土地整治需要在前期投入大量的人力、物力和财力，仅靠政府自身难以承担，因此地方政府通常会引进企业投资建设，并鼓励企业因地制宜投资设厂，或者发展农业产业，盘活农村经济资源。 4.1. 政府和农民的利益博弈 在不考虑企业参与的情况下，政府与农民之间可能形成四种策略组合，即{主导实施，参与}、{主导实施，不参与}、{政策引导，参与}、{政策引导，不参与}，其中第三种策略组合{政策引导，参与}即农民自主进行农村土地整治的形式。下面对各种策略组合下双方的成本与收益进行具体分析。 第一种策略组合：{主导实施，参与}。政府的成本包括两部分，一是政策宣传和动员成本 ，如从政策的制定和出台，选址和建设方案的决策等都需要政府部门的组织发动；二是集中居住区住房及基础设施建设成本、给农民的安置补偿、旧房拆迁和宅基地复垦投入等，记为 ；政府的收益体现在经济收益 和政绩收益 两方面，其中经济收益主要指通过土地整治与增减挂钩相结合产生的城镇建设用地指标的出让收益；政绩收益主要来源于通过农村土地整治，实现了农村土地的节约集约利用，并使得村容村貌焕然一新。因此，政府的纯收益为 。 Table 2 Benefit game between farmers and government in the way of land expropriatio 参与主体及其策略 农民 合作( ) 不合作( ) 地方政府 合理补偿 ( ， ) ( ， ) 不合理补偿 ( ， ) ( ， ) 表2. 征地途径下农民与政府的博弈 农民的成本包括损失的旧房价值、新房获取成本、生活环境改变带来的生产生活成本增量(如水电费、物业费的增加量)，以及损失的庭院经济收入等，记为 ；农民的收益包括新区安置住房的价值、旧房的拆迁补偿以及因居住环境和社会保障水平提高带来的效用提升等，记为 。因此，农民的纯收益为 。 第二种策略组合：{主导实施，不参与}。根据之前的假设，在不存在强迫命令的情况下，如果农民选择不参与，则政府推动农村土地整治的工程就搁浅了。在这种情况下，双方收益均为0，政府前期进行政策宣传和动员的支出 则变成了沉没成本。在这种情况下，政府的纯收益为( )，农民的纯收益为0。 第三种策略组合：{政策引导，参与}。在这种情况下，政府付出的成本主要是政策宣传和动员的支出 ，政府的收益主要是政绩收益 ，因此，政府的纯收益为 。农民付出的成本包括旧房拆迁、宅基地复垦和新房建设等一系列投资，记为 ，农民得到利益包括新区安置住房的价值、因居住环境改善带来的效用提升，此外农民的旧宅基地复垦后既可以选择恢复耕种，也可以根据当地实际条件发展农业产业，从而有助于提振农村经济，提高农民收入。将农民的收益记为 ，则农民的纯收益为 。 第四种策略组合：{政策引导，不参与}。双方的成本与收益与第二种策略组合是相同的，即政府的纯收益为( )，农民的纯收益为0。 由此得到农村土地整治途径下政府与农民的博弈支付矩阵如下表3。 政府的选择取决于 的符号，如果政府预期通过土地整治产生的建设用地指标出让收益高于整个工程所需的各项建设成本以及对农民的安置补偿支出，即 ，则政府就会选择主导实施；反之，如果政府认为主导工程实施收不抵支，则会选择给予优惠条件，鼓励农民自发进行土地整治，或者引进企业投资，这样政府仍可能获得一定的政绩收益。 如果政府选择主导实施农村土地整治，农民参与与否取决于 与0的对比，如果 ，即农民认为政府给的安置补偿条件超过了他们可能的损失，则会选择参与；反之不参与，土地配置失败。需要强调的是，这一分析结论是建立在农民拥有自由选择权的基础上的。如果抛弃这一前提，则整个博弈的结果就会朝对政府有利的方向倾斜。 如果政府仅提供政策引导，在没有企业参与的情况下，各项建设都需要农民自主完成，因此农民首先要对 与0的关系做一个评判，即通过土地整治得到的利益是否能平衡建新拆旧和土地复垦所需的一系列成本投入。事实上，这种方式对村集体的经济实力要求较高，现实中也只有城镇近郊的农村才有能力自主实施，而且由于村集体通常缺乏相关建设和管理经验，也更容易遇到困难。因此，相比由政府或企业投资建设的方式，目前由农民自主进行的土地整治在实际中不很常见。 4.2. 政府与企业的利益博弈 农村土地整治工程前期需要投入大量的物力和财力，仅靠政府自身难以维持，因此政府希望具有一定经济实力的企业参与，减轻政府的投资负担。为此政府要制定一系列的优惠政策以吸引企业投资。而企业作为纯粹的理性“经济人”，首先要根据政府提供的优惠政策判断是否能够盈利，进而决定是否接受政府的邀请。 Table 3 Benefit game between farmers and government in the way of rural land remediatio 参与主体及其策略 农民 参与 不参与 地方政府 主导实施 ( ， ) ( ， 0) 政策引导 ( ， ) ( ， 0) 表3. 农村土地整治途径下政府与农民的博弈 Table 4 Benefit game between farmers and enterprises in the way of rural land remediatio 参与主体及其策略 农民 监督( ) 不监督( ) 企业 合法( ) ( ， ) ( ， ) 违规( ) ( ， ) ( ， ) 表4. 农村土地整治途径下农民与企业的博弈 企业作为投资和实施主体，在承担农村土地整治过程中所付出的成本包括集中居住区的规划和建设成本、农民旧房及其附属物的拆迁和补偿费用，以及旧宅基地的复垦成本等。企业的获利渠道主要有两个：一是依托当地资源发展特色产业；二是借助与地方政府的合作关系优先以低价获得城镇建设用地指标。例如，如课题组调查的武汉市黄陂区某公司参与的城乡建设用地增减挂钩项目中，主导项目实施的该公司顺利竞得了建新开发区的一宗177.25亩的商住用地用于房地产开发；又如课题组在调研湖北省鄂州市某社区的迁村腾地项目时了解到，参与的企业可以获得61亩建设用地指标，企业在该项目中的投入折算到土地上为490元/平方米，低于鄂州市当年540元/平方米的城区二级住宅用地基准地价水平，而一般通过“招拍挂”等形式得到的土地的成本远高于基准地价。 虽然政府仅提供相关优惠政策，不参与直接的运作过程，但政府仍能得到可观的政绩和经济收益。如在上述黄陂某公司参与的城乡建设用地增减挂钩项目，一期的旧村拆迁、小区建设、宅基地复垦等全由该公司投资，“不只农民没花一分钱，政府同样没花一分钱”；而且在二期工程中，当地政府将还能得到50%的纯利润；此外，作为湖北省城乡建设用地增减挂钩试点区，这一项目的成功实施无疑成为当地政府的政绩亮点。 4.3. 农民与企业的博弈 在政府仅提供优惠政策的情况下，企业通过“BT”(Build建设和Transfer转移的英文缩写)模式投资建设农民集中居住区 [ 15 ] 。作为纯粹的理性“经济人”，企业的行为遵循利益最大化和成本最小化原则，因此有可能会出现为节约建设成本而偷工减料的行为，从而损害农民利益，并因此造成农民与企业的矛盾。下面我们构建一个企业与农民的博弈模型对这一博弈过程进行分析，见表4。在这一博弈中，企业有两种选择：合法建造和违规建造；相应地，农民也有两种选择：监督和不监督。 在企业合法建造，农民监督的情况下，企业的建造成本为 ，收益为 ；农民的成本为监督成本 ，收益为 ；在企业合法建造，农民不监督情况下，企业建造成本仍为 ，收益 ；农民成本为0，收益为 。 在企业不合法建造，即存在偷工减料或多占土地的情况，并且被农民监督发现，则企业要受到相应的惩罚 ，惩罚款归农民所有，企业的成本为 ，企业的收益仍为 ；农民的成本仍为 ，收益为 ；在企业不合法建造，农民也不监督的情况下，企业采用偷工减料等舞弊行为而节省了成本 ，企业的收益仍为 ；农民的成本为0，但农民的收益因企业的舞弊行为而损失 ，并且这种损失很可能远远大于监督成本，这时农民的收益为 。 这样我们就建立了企业和农民在新区住宅建设问题上的博弈模型。经分析可知，这一模型是一个没有纯策略纳什均衡的博弈模型，即博弈过程可以无限进行下去。但这个模型具有混合策略的纳什均衡。 农民选择监督的期望净收益： ；农民选择不监督的期望净收益： 。企业合法建设的期望净收益： ；企业违规建设的期望净收益： 。 根据农民的期望净收益表达式，企业的策略要满足，无论农民选择监督还是不监督，其期望收益都相同，即 ，由此可计算出企业选择合法建设的均衡概率 ，即： 。 同理，根据企业期望净收益表达式，农民的策略要满足，无论企业选择合法建设还是违规建设，其期望收益都相同，即 ，由此可计算出农民选择监督的均衡概率 ，即： 。 结合以上两个式子可以得出以下结论：一是农民的监督成本越高，企业选择违规操作的可能性越大；二是企业违规操作受到的惩罚越大，其选择合法建设的可能性越大，同时农民选择监督的可能性越小；三是企业违规建设节省的成本越大，农民选择监督的可能性越大，企业选择合法建设的可能性也越大，因此，对企业来说，由于“收益越大，风险越大”，企业在选择违规时必然会有所顾忌。 农村土地整治仍然具有较高的政府参与成分，但这种土地配置方式与征地的本质区别在于缺乏法律强制性。作为地方政府的民生工程，农村土地整治的实施效果直接关系到地方政府的政绩，因此政府的目的也不再局限于获得建设用地本身，这将促使地方政府做出有利于农民的决策，从而得到农民支持，使工程顺利开展。 由于企业的参与，既为政府解决了资金筹措的难题，实现了农民生产生活条件的改善和土地的节约集约利用，也为企业本身带来了可观的收益，并提高了企业的社会影响力。但企业作为理性“经济人”，在主导进行土地整治的过程中，可能会出现为节省成本而偷工减料的行为，这就需要政府和农民进行有效的监管，提高企业的违规成本。