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user: 3. 土地政策演变对社会经济、文化及生态的影响 3.1. 土地政策演变对经济的影响 3.1.1. 清末土地政策的影响 清末实行的“蒙地开垦”政策和“移民实边”政策对于鄂尔多斯地区经济生产的影响主要有以下两个方面，第一是由于新垦土地破坏了原有牧场的布局和畜牧业结构，减少了牧草地面积，从而减缓并阻滞了畜牧业经济的发展；第二是清政府为了充实国库，为了偿还巨额赔款便开始增加赋税和耕地面积以增加财政收入予以抵偿债务，而盲目的大面积开垦耕地使得大批农民破产并造成农田的大面积复荒，也破坏了农业经济的发展。同时收取大量的押荒银严重影响了当时农牧民的生活，其中放垦面积最多的为伊金霍洛旗，交押荒银最多的为杭锦旗(表1)。 Table 1 Statistics of the cultivated land area and the mortgage silver in Ordos in Late Qing Dynast 地区名称 放垦面积(顷) 押荒银(万两) 达拉特旗 2645.22 23.57 杭锦旗 4081.01 27.58 伊金霍洛旗 11，056.67 13.67 鄂托克前旗 1568.66 2.03 准格尔旗 1588.26 6.03 乌审旗 1988.28 2.44 鄂托克旗 201.93 0.50 总计 23，130.03 75.82 表1. 清末鄂尔多斯各旗放垦面积及押荒银情况统计表 3.1.2. 民国时期土地政策的影响 民国时期为了私垦变为官垦，放垦蒙荒，而不遵循“因地制宜”的原则，仍在鄂尔多斯各旗范围内大面积的无序开垦，其中报垦最多的为达拉特旗(表2)。由于广种薄收，亩产低，质量差，但由于产量达不到要求而农耕地面积不断扩大，这样的恶性循环占用着大量的草地资源，草原上牲畜头数因其承载力问题而日趋减少，畜牧业一度进入了大萧条时期。 3.1.3. 新中国成立时期土地政策的影响 1950年至1957年间实行的土地改革和“农民个体所有，劳动互助组”政策，废除了存在数千年的封建土地所有制，建立了农牧民土地所有制，极大地解放了农村生产力，农牧民真正的拥有了自己的土地，极大的调动了农民的积极性，粮食产量也随之增加，农民收入开始逐渐提高，不仅促进了农牧业生产的发展，也迈出了我国对土地政策探索的第一步。 1958年至1978年间，农民个体所有的自留地、自留牲畜及农具都归集体所有，实行了“集体劳动、集体收成”的办法，其初衷是为了完成共产主义，但由于在实际实施过程中出现的漏洞和偏差，部分农民开始怀侥幸和不劳而获的心理，使得劳动与收获不成正比，严重挫伤了劳动人民的生产积极性，影响了粮食产量(图1)。 3.1.4. 改革开放以来土地政策的影响 1978年改革开放以来我国开始实行“家庭联产承包责任制”，使得土地所有权和土地使用权真正的分离，农牧民拥有了更有保障的长效地土地使用权，改善了我国农业生产中长期存在的管理高度集中和经营方式过于单一的不足，从此农民在集体经济中不再是单纯的劳动者，而转变为经营者，激发了农民的生产积极性，较好地发挥了劳动和土地的潜力，并使农牧业经济蓬勃发展，从而粮食产量有了显著地提高(图2)。 2002年以来的“农村土地流转”和“退耕还林”政策，将农村土地初步推向了市场，提高了农村土地的经济价值，并因“退耕还林”工程发放的补助粮及退耕地生活补助，从侧面也增加了当地农牧民的经济收入，从此农牧民收入大幅度提高(图3)。 2014年提出的“三权分置”政策，将农村土地更进一步推向了市场，使得农村土地商品化，使农民的土地权利成为完整权利，促进了农村土地权利的自由流转，激活了农村土地的资本潜能，扩大了农民的融资渠道，极大地提高了农村土地的经济价值。 Table 2 Table of reclamation area of each banne 旗别 地名 报垦地数(顷) 杭锦旗 东西两巴嘎地 4010 河套巴嘎地 3200 准格尔旗 黑界地 1580 伊金霍洛旗 灶火盐道甘地 9630 鄂托克前旗 黑牌子地 1600 祝嘏地 570 乌审旗 旧牌子地 1400 祝嘏地 530 鄂托克旗 月牙湖地 10，000 达拉特旗 永租地 2000 四成正地 1228 四成补地 1420 五原城基地 440 河套地 5000 总计 全盟 42，608 表2. 各旗报垦面积表 图1. 1949~1977年鄂尔多斯市牲口总数与粮食产量汇总图 图2. 鄂尔多斯市粮食产量汇总表(1978~1989; 1997~2014) 图3. 鄂尔多斯市农牧民年人均纯收入汇总图(1978~1989; 1997~2015) 3.2. 土地政策演变对社会文化的影响 3.2.1. 清末土地政策的影响 鄂尔多斯地区自古以来就是众多游牧部落和游牧民族生产与生活的历史舞台，一直到清末开垦之前，鄂尔多斯地区都深受游牧文化的影响，人民大多都过着最原始逐水草而居的生活。 清末“蒙地开垦”政策与“移民实边”政策的开展与落实，使得陕西省、山西省与伊盟相邻各县汉族农民大量进入伊盟地区垦荒种地。在前后不到三年的时间里，进入伊盟的农民达9万余人，加速了蒙古族经济文化类型的转变，蒙古族人民从事的生产活动也由相对单一的游牧业转向游牧与农耕并存，出现了半农半牧区。由此大面积的农区的出现，使得当地蒙古族传统生产方式也随之发生了很大的变化，农民阶层正式形成，也产生了少数专业手工匠人和商人。随之文化传播也不再是通过家人传习、挚友相教、衙门里书吏带徒弟、喇嘛寺院举办的庙学等方式进行，而出现了私塾及教会学校。 3.2.2. 民国时期土地政策的影响 随着民国继续实行清末“蒙地开垦”政策，汉族人口的增加和农耕范围的不断扩大，使农牧交错带界线不断北移，游牧范围和草地面积逐渐减少，越来越多的蒙古人主动或被动地开始从游牧生活转向了农耕生产。直至民国二十二年(公元1933年)，伊盟有蒙汉人25.32万人，其中蒙古人9.11万人，汉民15.38万人，从而实现了各民族融合，推动了民族团结进程。 3.2.3. 新中国成立时期土地政策的影响 1950~1957年之间由于实行了土地改革和“农业合作社”，猛烈冲击着几千年来的封建土地制度，从根源上消灭了封建土地制度，改变了农村旧有的生产关系。平农、雇农及中农通过土地改革所有的农民都拥有了自己的土地，过上了自己当家做主的生活，促进了大家的积极性，提高了农业产量，农牧民的生活水平也逐渐提高。从而人们保证了衣食住行的基础上，还开始认识到了知识的重要性，随即当时的在校学生人数也不断增加。但由于1958~1977年间推行的“人民公社”及其相关活动在实施过程中出现了漏洞，打击了劳动人民的积极性及努力拼搏的精神。因此，导致农牧民生活水平持续降低，极大地影响了人们受教育的积极性，在校学生人数逐渐减少(图4)。 3.2.4. 改革开放以来土地政策的影响 1978年全市实行了“土地公有，承包到户”的生产责任制，由此传统的游牧文化也转变为以家庭为单位的个体经营的畜牧业文化，农地也由集体经营转换为以家庭为单位的个体经营。后续“农村土地流转”、“退耕还林”和“三权分置”等政策实行，使得土地价值得到大幅度增加，提高了农牧民收入。自此不少农牧民进城生活，将农牧业文化带进了城市，使得特色的民族用品和传统食品推向了市场，对缩小城乡差距和推动文化交流有着极大的促进作用。随之有更多的外来人员到鄂尔多斯市务工生活，使 图4. 1950~1990年鄂尔多斯市在校学生人数统计动态图 人口逐年增加(图5)，促进了多民族的团结与融合。 3.3. 土地政策演变对生态环境的影响 3.3.1. 清末土地政策的影响 自清末开始对鄂尔多斯地区实行“移民实边”和“蒙地开垦”政策以来，鄂尔多斯地区农牧民按照“只求数量，不求质量”的原则，随着农牧交错带的不断北移以及草原生态环境的退化，致使荒漠化面积不断扩大，大面积的草原被开垦。 3.3.2. 民国时期土地政策的影响 当时的农牧民因政策利益等原因，只顾于眼前的利益，没有对长远的发展进行计划，从而盲目的将许多不适于耕作的地区开垦为农田。随着开垦面积的逐渐扩大、草原面积不断减少，且草低质量也因承载力等问题呈下降趋势。这样的开垦规律造成了草地变耕地，耕地又迅速沙漠化变成沙地的现象，也产生了“农业吃了牧业，沙子吃了农业”的说法。 3.3.3. 新中国成立以来土地政策的影响 新中国建立初期通过“土地改革”、“农业合作社”和“人民公社”时期的土地政策的实施与推进和“以粮为纲”等口号的影响下，全国集中力量发展农业。伊克昭盟除了黄河沿岸外，大部分地区都不适宜大规模发展农业，所以在不遵循“因地制宜”原则的开垦中，沙地面积不断增加。如，1957年，中国科学院综合考察委员内蒙古宁夏综合考察队用该年航片作图，测得伊盟的流沙面积为2466.98万亩；1977年，中国科学院兰州沙漠研究所用该年航片制图，测得伊盟流沙面积为4149万亩。20年流沙面积扩大1682.03万亩，每年扩大84.11万亩。除此之外，建国初期伊盟牧区绝大部分燃料缺乏，居民主要依靠自然植物和畜粪作燃料，全盟每年砍伐沙蒿、沙柳等大约在5亿公斤以上，20多年来因樵采而使草原沙化和退化的面积达300多万亩 [ 4 ] 。 3.3.4. 改革开放以来土地政策的影响 1978年改革开放后实行“家庭承包责任制”以来，农牧民开始承包土地，有了长效的土地使用权。从此人们开始有计划地使用土地，不再盲目的垦殖，并有了初步的保护土地，维持生态平衡的观念。在1985年颁布的《草原法》中，将之前允许草原生产承包经营者为种植人工饲草料地少量开垦草原这项规定通过修改，使其成为一项禁止性的条款，即在任何情况下都不允许对草原进行开垦。 2002年有了“农村土地流转”政策以后人们开始意识到了土地的价值，开始更加集约节约的利用土地，有了持续长期开发与发展的观念。随后实行“退耕还林，退牧还草”政策，使农牧民不在像以前一 图5. 1999~2016年鄂尔多斯市总人口变化曲线图 样盲目的追求数量的多少来论富足而是将更多地注意力集中于其质量的发展与增加上。2006年《鄂尔多斯市禁牧休牧划区轮牧及草畜平衡暂行规定》中明确规定，全市范围内实行“禁牧休牧”政策以及草原上限制牲畜数量，以此来恢复被破坏的草原，保护草原的生态平衡，开始大面积人工造林，其中2007年人工造林面积最大(图6)。直至2012年10月底，全市集体林地确权面积为5778万亩，确权率为99.6%；发放集体林权证9.8万本、24.5万宗地，发证面积为5772万亩，发证率为99.9%。全市集体林权主体改革工作已经全面完成 [ 9 ] 。 2014年“三权分置”以来人们更加注重土地的利用方式及用途，让土地发挥其最大的效益，推进集约节约利用，促进生态环境平衡。习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”因此鄂尔多斯市开始以绿色发展为理念，坚持保护优先，坚持节约资源和保护环境为建设目标，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，建设生态文明新时代。直至2017年，全市植被覆盖度达到75%左右，森林覆盖率达到30%左右，形成一批生态文明制度和生态文明建设走在全区前列，筑牢祖国北疆生态屏障的鄂尔多斯防线，将美丽鄂尔多斯展现在大众面前 [ 10 ] 。