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user: 3. 稀土案涉及的法律问题 3.1. 中国加入WTO的法律文件所规定的义务 基于中国加入WTO主要法律文件《中国入世工作组报告》及《中国入世议定书》的规定，中国对于出口限制方面的措施向WTO做出了承诺。《入世议定书》第7条指出，中国应承担取消非关税措施的义务。《工作组报告》第162段指出，出口限制和许可证在加入WTO后遵照WTO规则和GATT条款许可的情况下实施；第170段指出，加入WTO后要保证对进出口产品征收的所有税费的有关法律和法规与应履行的WTO义务一致。此外，加入WTO时，中国关于出口税作出了“超WTO义务”承诺。按照《入世议定书》第11.3条规定，中国不对《入世议定书》附件6中包含的84种产品之外的其他产品征收出口税[ 6 ] 。 中国对WTO作出的承诺内容与中国采取的出口限制措施之间是否存在矛盾，中国是否可以援引GATT1994第20条“一般例外”规定来化解这一矛盾，使涉诉措施合法合理化，成为专家组和上诉机构审查研讨的法律问题。专家组在认定时采取了严格的条约解释方法，上诉机构将《入世议定书》第11.3款的文本严格限定在附件6所列范围内，中方在该事项上的诉求被上诉机构驳回，足见条约文本的重要性。 3.2. GATT1994第20条“一般例外”条款的正确解释和援引 尽GATT1994第20条包含10种例外情况，允许成员方在这10种情况下，违反GATT1994既定的义务。征收出口关税、设置出口限额、进行贸易权利限制都属于出口限制措施，对于针对征收出口关税中方援引的GATT第20条(b)款以及针对出口限额及贸易权利限制中方援引的GATT第20条(g)款的正确解释和有效援引，直接关系到案件的裁决。 3.2.1. GATT1994第20条“一般例外”条款的正确解释 学界认为，在法律条文规定不全面具体时应该基于条文来进行解释。1969年《维也纳条约法公约》第31、32条对“条约解释”的方法规定为：参照条约目的与宗旨；结合上下文；依照约定文字的通常含义；考虑谈判的辅助文件及嗣后协定；善意解释等[ 7 ] 。GATT第20条(b)款与(g)存在紧密关联性，(b)项“公共健康”的保护与环境保护的目标与宗旨一致。在稀土案中采取贸易限制措施的目标是保护环境，保护环境的最终目的是保护人类动植物的生命健康。两款的本质是探讨“涉诉措施”是否是为了达到环境保护的目标以及达到通过环境保护而实现保护人类和动植物的生命健康的目的。 3.2.2. GATT1994第20条“一般例外”条款的援引 一般来说，在适用GATT第20条时，遵循“两分法”步骤[ 8 ] ，专家组或上诉机构第一步审查涉诉措施是否符合例外条款中某项具体规定，符合后再审查该措施是否符合第20条序言的要求[ 9 ] ，如不符合具体规定则没必要再检验是否符合第20条序言要求。GATT第20条序言有三项标准：不可任意歧视、不合理歧视、变相限制国际贸易[ 10 ] 。 首先，对于GATT第20条(b)款的援引要符合两个条件：一方面是征收出口关税的目的是为保护人类及动植物的生命健康，另一方面是征收出口关税是为了达到保护的目的所必需的。换言之，如果有其他兼具可行性与保护性的符合WTO原则且更具经济价值的合理措施，则说明以上措施就不是必需的。 其次，综合DSB适用GATT1994第20条(g)项成案，要成功援引该款豁免WTO义务，涉诉措施必须符合两个条件：第一，出口限制措施与保护可用竭自然资源有关。该要件包含两个关键字段，“可用竭的自然资源”、“与保护有关”。“可用竭的自然资源”，通过文义宽泛解释，稀土等无生命的、不可再生资源毫无疑问的属于“可用竭的自然资源”，这是人们已经形成的客观事实；“与保护有关”，这就需要探究针对涉诉资源采取的出口限制措施与“法规政策”上的“保护”之间是否存在方法与目的上的紧密关联。第二，出口限制措施必须与限制国内生产或消费一同实施。该要件需要审查以下两方面：一是限制国内生产或消费的措施须与涉诉出口限制措施一同实施；二是涉诉出口限制措施实施目的须是为确保国内限制措施有效。遵照字面意思理解，参照并遵循诸如美国汽油案等前案先例，一般对该要件的解释仅要求在实施保护可用竭自然资源的贸易限制措施时，也限制国内生产消费，做到“不偏不倚”，即为“一同实施”，并不严格要求该出口限制措施主要目的是确保国内限制措施有效。 最后，对于引用第20条序言时，不得简单的等同于GATT1994第3.4条“国民待遇”歧视标准[ 11 ] ，应当适当考虑利益相关成员的不同情况。 3.3. 中国出口限制措施是否违背WTO规则 根据上文所述，应对“可用竭自然资源”、“与环境保护有关或为公共健康所必需”、“一同实施”几个关键内容进行探究。稀土案中，涉案稀土等资源都属于可用竭的自然资源，毋庸置疑。下文将对后两个关键词进行详述。 3.3.1. 涉诉措施是否“与保护环境有关或为人类及动植物生命健康所必需” (1) 一方面需要审查涉诉措施的法律法规文件及规章制度设置与保护环境或人类及动植物生命健康的相关性或必需性。 稀土案中，中国颁布的与涉诉措施有关的政策法规包括：《关于2012年关税实施方案的通知》、《2012年出口许可证管理货物目录》、《商务部关于公布2012年稀土出口企业名单并下达第一批出口配额的通知》、《2012年农产品和工业品出口配额总量》。这些文件的立法目的是为了保护稀土等资源，但是没有明确提到为了保护稀土等资源就可以采取出口限制措施，并且也没有明确指出实施出口限制措施是为了保护稀土等可用竭自然资源。而专家组在审查涉诉措施法律文本时大多采取机械、狭隘的文义解释方法。因此，涉诉措施均被专家组以有些法律法规只是纲领性文件并未具体详细地指出涉诉措施与法律依据间的相关性而排除适用GATT第20条“一般例外”条款。 对此，上诉机构认为专家组对于中方不得援引GATT第20条(b)及(g)款豁免其WTO项下义务这一事项作出了客观评估，没有再对(b)款进行讨论，但是认为虽然专家组重点通过争议措施的设计和结构上的评估来对GATT1994第20(g)款作出解释是正确的，但是也应在解释例外条款时考虑到中国出口配额效果的证据和中国在市场上保护自然资源的其他努力。 (2) 另一方面重点考察涉诉措施与保护自然资源及保护人类及动植物生命健康是否存在实效性。 专家组认为，如果为了保护该项自然资源，应该在国内直接采取限制开采的方法，比单纯限制出口更为有效，因而认定涉诉措施是为了实现产业目标而非保护环境。在审查该案时，欧美日提交了一系列证据证明中国并未限制使用涉案的原材料作为投入品的下游产品的出口，相反下游产品出口还出现了增长。专家组认为，在并未限制开采的情况下，出口限制直接导致出口减少，被限制的出口数量顺势留存在国内，国内市场供大于求，价格自然降低，下游产业直接受益，这种利益又刺激了国内市场对该资源的需求，进而又促进实际开采，并没有达到资源保护的效果。 3.3.2. 出口限制措施必须与限制国内生产或消费一同实施 如果有证据证明“一同实施”具有合理性，则可援引GATT第20条，如果不能充分证明，则无法成功援引。稀土案中，专家组从形式和实质上对是否“一同实施”进行审查。首先查阅中方提交的相关法律政策文件上有无“限制国内生产或消费”之类的表述或具体措施，再分析该措施的具体内容，审查其是否能达到限制国内生产和消费的效果。中方提供的审查文件有：2006年4月起中国国土资源部停发稀土矿开采许可证，严厉调控开采、加工和出口稀土资源；颁布并实施《2007年稀土出口配额申报条件和申报程序》、《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》；2011年8月国土资源部公布加强规范稀土行业的新规；2011年8月22日，工信部、监察部、环境保护部等六部门联合开展稀土生产秩序专项整治行动。以上的各项政策和规定都显示了我国对内整治的方法和力度，即在法律意义上对稀土资源的管理是国内外“一同实施”限制。但专家组未支持以上观点，专家组认为考察中国近年来保护资源采取的措施虽然进步，但还未达到“不偏不倚”，对国内资源的生产消耗并未有效限制，未达到应有的水平。上诉机构原则上支持专家组对此事项的客观评估。 3.4. WTO规则与国家经济主权的博弈 稀土案的爆发，实质上体现WTO规则与国家经济主权原则之间的博弈。在国际经济贸易中，各国经济贸易措施均以本国经济发展的整体利益为出发点。WTO框架下，主权国家一方面为促进贸易自由化，通过谈判、妥协达成国际贸易规则，另一方面又极力主张通过对本国贸易管制尤其是出口管制来维护本国经济主权，以实现自己的发展目标。但是WTO作为一个强调贸易自由化及消除贸易壁垒的多边贸易组织，其旨在通过降低或消除关税及其他非关税贸易壁垒来推进全球范围内的贸易自由化发展，这样势必导致国家贸易政策法规的制定和实施在一定程度上都受到影响和约束。 《关于自然资源永久主权宣言》规定，主权国家都享有按照本国利益对自然资源进行自由处置的权利，且不可剥夺和削弱这项权利，另外还有尊重各国经济独立，尤其是发展中国家的自然资源永久主权。但是，WTO项下各协定均有对成员方的国际经济贸易活动及其管理行为进行限制，WTO规定对于国家经济主权存在一定制约。根据GATT1994第2条和11条内容，对出口产品征收超过一定比率的出口关税以及采取进出口配额的措施是WTO一般禁止的，但是，限制出口具有战略意义的资源是WTO成员普遍行为，许多发达国家甚至对该类资源进行严格限制开采、生产及出口。但发达国家在对自然资源进行限制时会充分利用WTO规则及其一般例外条款，以灵活运用WTO规则维护国家经济主权，从而促进本国自然资源有效开发和利用。