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user: 3. 文化旅游产业政策工具的统计分析 本研究在检索和选择贵州民族地区文化旅游产业政策的过程中，遵循以下原则：1) 本研究仅关注由地方政府层面发布的面向该地区的文化旅游产业政策，即发文机构为贵州自治州政府；2) 本研究样本来源于北大法律信息网、地方政府网站，通过以“文化旅游”“旅游产业”等为关键词进行检索；3) 选取类型为正式发布的公开的法律法规、规划、通知、意见、方案、办法等文件；4) 政策文本直接或间接(政策文本中有提及上诉关键词，并对文化旅游产业做出了相应的政策规划)与贵州民族地区文化旅游产业相关。通过上述的检索与选择，最终梳理了从2009到2018年之间有效政策文本104份(详见表3)。基于政策工具–产业价值链的二维分析框架，按照“政策编号–章节–具体条款(细分条款)”进行编码和频数统计，最终形成贵州民族地区文化旅游产业政策文本的内容分析单元编码表共计231条(见表4)。 Table 3 The policy text of cultural tourism industry in guizhou ethnic area 序号 政策名称 发布部门 政策文本的内容分析单元 编码 1 黔南州人民政府办公室关于印发黔南州2019年对外开放工作要点的通知 黔南布依族苗族自治州政府 一、聚焦打造对外开放平台和载体 1-1 二、聚焦产业协同发展 1-2 2 黔西南州人民政府关于印发《黔西南州做好当前和今后一个时期促进就业工作暨劳动力全员培训实施细则》的通知 黔西南布依族苗族自治州政府 二、多渠道创造岗位提高就业 2-2 3 黔南州人民政府关于贯彻落实《省人民政府关于支持黔南自治州加快推进绿色发展建设生态之州的意见》的实施意见 黔西南布依族苗族自治州政府 二、构建绿色发展空间体系，建设黔南美好家园 (一)优化区域发展空间布局。 3-2-1 …… …… …… 103 黔西南布依族苗族自治州政府办公室关于督促检查2009年政府工作报告重大工作部署贯彻落实情况的通知 黔西南布依族苗族自治州政府 五、着力抓好以旅游为龙头的第三产业，提高服务业增加值和就业比重 坚持政府主导、企业运作、社会参与的机制，科学编制旅游产业发展规划。 103-5 104 黔西南州人民政府办公室关于成立州世界银行旅游贷款项目建设协调领导小组的通知 黔西南布依族苗族自治州政府 成立州世界银行旅游贷款项目建设协调领导小组 104 表3. 贵州民族地区文化旅游产业政策文本 Table 4 Content analysis unit code of cultural tourism industry policy text in guizhou ethnic area 政策工具 工具细分 政策编码 数量 比例 环境型政策工具 (139) 60.17% 目标规划 5-6-56、4-6-65、6-2-1、7-1、13-1、15-2、17-5-27-1、19-1-3、20-2-1、23-1-2、28-3-7、33-2-5、36-1、38-2、39-2-4-20、43-1、46-1-2、47-1、37-4-1、52-3-2、59-2-30、67-11、70-1-4、72-2、75-3-3、83-3、83-4-1、83-4-2、89-3-7、91-4-4、100-1-2 31 13.4% 金融支持 10-4-9、27-3-1-2、43-2-36、78 4 1.7% 税收优惠及补贴 / / / 法规管制 10-1-1、10-1-2、10-3-9、10-4-9-34、10-7-13、15-6-3-3、17-5-27-5、25-5-4、29-2-1、29-2-7-17、42、43-2-79、44、46-4-4、47-2-3、53、57-2-3-2、57-2-3-3、57-2-3-4、63-3-1、77、80 22 9.5% 策略性措施 1-2、4-6-66、6-2-7、6-2-8、7-2-1、7-2-3、7-2-4、7-2-6、10-3-7、10-4-9-33、11-5-22、15-6-1、15-6-2、17-5-27-3、18-2-4、18-2-6、23-2-2-1、23-2-2-3-1、23-2-2-3-2、24-2-7、24-2-8、25-5-1、26-2-6、26-3-2、27-3-3-7、28-3-7-1、28-3-7-2、28-3-7-4、29-2-4、29-2-51、31-4-4、32-3-2-20、32-3-2-21、34-2-3、35、36-3-1、36-3-2、37-5-11、38-2-1、38-2-2、39-2-4-16、39-2-4-19、41、43-2-1、45、46-4-1、46-4-2、47-2-2、50-2-4、51-4-3、59-2-32、62-3-3、63-3-2、63-3-3、63-3-4、64、66-2-6、67-11-1、67-11-4、69-2-1、71-2-5、73-3-6、74、76-1-1、79、82-2-5、83-4-3、85-3-5、86-3-9、87、90-3-1、93、94、95-4-2、97-2、98、99-2-2、100-2-2、101、102、103-5、104 82 35.5% 供给型政策工具 (78) 33.77% 教育培训 2-2、3-5-11-36、4-3-2、7-2-5、11-5-20、14、25-5-3、27-3-1-3、29-2-7-16、30、36-3-4、36-3-7、46-4-3、47-2-1、54-2-4、60、73-3-1、83-4-5、92 19 8.2% 科技信息支持 8-2-2-2、9-2-3、10-2-4-14、10-5-11、17-5-27-4、28-3-7-3、29-2-6、32-3-2-23、46-4-5、47-2-4、49-3-7、67-11-3、68-3-8、72-3、83-4-4 15 6.5% 资金支持 10-5-12-45、12、15-6-3-2、16-6-20、26-2-1、27-3-1-1、39-2-4-17、40、47-2-2-5、48、55、56、58-2-2、65、71-2-2、81\96 17 7.4% 基础设施建设 3-2-1、3-5-11、4-6-64、7-2-2、8-2-2-1、10-2-3、10-2-4、10-3-5、10-3-6、10-5-10、17-5-27-2、18-2-5、20-2-2、21-3、22-4-3、32-3-2-22、34-2-2、36-3-3、38-2-3、39-2-4-18、57-2-3-1、59-2-31、59-2-33、67-11-2、70-2-5、84-2-5、88-6-27 27 11.7% 需求型政策工具 14 6.06% 政府采购 / / / 政社合作 10-5-12-47、11-5-19、15-6-3-1、25-5-2、28-3-7-5、36-3-5、61-2-7 7 3.0% 贸易管制 / / / 海外交流 1-1、10-3-8、11-5-21、18-2-1、29-2-6-13、34-3-6、59-2-34、 7 3.0% 表4. 贵州民族地区文化旅游产业政策文本内容分析单元编码 Table 5 Income comparison of cultural tourism industry in guizhou ethnic area 指标名称 2015年 2016年 2017年 2018年 黔东南 黔西南 黔南 黔东南 黔西南 黔南 黔东南 黔西南 黔南 黔东南 黔西南 黔南 旅游总收入比上年同期增长(%) 23 25.1 22.5 43 61.4 42.7 40.5 51.5 43 20.5 48.6 36 旅游总收入占GDP比值(%) 47.7 17.5 46.8 59 24.3 58.9 80 32.1 74.3 90.4 43.7 89.3 表5. 贵州民族地区文化旅游产业收入对比 (资料来源：黔东南、黔西南、黔南统计公报)。 图3. 贵州民族地区文化旅游产业政策发文时间和数量对比 如表5和图3所示，贵州民族地区文化旅游产业政策发布数量呈上升态势，但针对性政策数量有待加强。结合2015~2018年贵州民族地区文化旅游产业收入对比，文化旅游产业已成为贵州民族地区的支柱型产业，对当地经济发挥着重要的支撑作用。跟随着国家的战略指向和地方政府的大力引导，当地文化旅游产业发展趋势逐渐明晰。2009年伴随着文化旅游概念出现在公众视野，贵州民族地区文化旅游产业在2009年~2012年期间迎来了新起步，此时政策增加量时高时低，正处于稳步探索阶段；2012年国发[ 2012 ] 2号文件首次从国家层面明确了贵州地区旅游发展的战略定位，相关政策数量迎来了快速增长；随后2016年国务院印发《“十三五”旅游业发展规划》，明确指出“理念创新，构建旅游发展新模式”，地方政府加大了对文化旅游产业的关注度和投入，文化旅游产业迎来了快速发展；2017年中央1号文件指出大力发展乡村休闲旅游产业，伴随着文旅融合的脚步，2017年~2018年政策发布数量趋于平稳。自2017年以后文化旅游产业发展进入了巩固时期，市场迅速发展，新业态已经形成，也为产业发展提供了新思考和新契机。 Table 6 Statistics on the distribution of cultural tourism industry policy in guizhou ethnic area 供给型政策工具 环境型政策工具 需求型政策工具 总量 比例 (%) 资金 支持 科技信息支持 教育 培训 基础设施建设 目标 规划 金融 支持 税收 优惠 法规 管制 策略性措施 政府 采购 政社 合作 贸易 管制 海外 交流 目标与研发 1 1 5 / 17 / / 13 20 / / / 1 58 25.1% 投资 8 / / / 2 1 / / 5 / 2 / / 18 7.8% 建设与生产 5 7 14 27 10 3 / 8 38 / 3 / / 115 49.8% 传播与消费 3 7 / / 2 / / 1 19 / 2 / 6 40 17.3% 总量 17 15 19 27 31 4 0 22 82 0 7 0 7 231 100.0% 比例(%) 7.36% 6.49% 8.23% 11.69% 13.42% 1.73% 0.00% 9.52% 35.50% 0.00% 3.03% 0.00% 3.03% 100.00% 33.77% 60.17% 6.06% 表6. 贵州民族地区文化旅游产业政策产业价值链维度分配统计 3.1. X维度：基本政策工具维度 从政策工具分布来看(见表6)，总体而言，贵州民族地区文化旅游产业政策兼顾了供给型、环境型和需求型政策工具，多角度、多层次的推动了文化旅游产业的发展，但三种政策工具的运用表现出了明显的“差序格局”，形成了以环境型政策工具为主(60.17%)，供给型政策工具为辅(33.77%)，需求型政策工具劣势(5.57%)的模式，三种政策工具运用的差异体现出贵州民族地区政府在政策工具运用上的倾向，表明当前贵州民族地区更加注重文化旅游产业制度环境的改善以及为产业发展提供推动力，但是却忽视了需求型政策工具对产业拉动作用，难以有效发挥出三者的政策合力。 3.1.1. 环境型政策工具“强势” 整体而言，环境型政策工具占比最大，体现出贵州民族地区更偏好用环境型政策工具为文化旅游产业发展营造一个稳健的环境，在资源配置中发挥基础性的调节作用。在环境型政策工具内部结构分布不均，“策略性措施”、“目标规划”、“法规管制”分别占35.5%、13.42%和9.52%，而“金融支持”运用频率过低，仅占1.73%，“税收优惠”缺位，为0条。“策略性措施”作为强指向性特征的工具，其高占比也表明贵州民族地区政府在实现“2025年，力争建设成为多民族文化大发展大繁荣、旅游生态和文化内涵更加丰富的多彩贵州民族特色文化强省和世界一流山地旅游目的地，基本建成旅游强省”目标的突击心理。“目标规划”是对文化旅游产业发展的全方位战略性规划，能够为民族地区文化旅游产业发展提供指向标。在产业发展初期，宏观层面的规划和策略性措施能够有效的把握产业的发展走向，但是“策略性措施”以号召和鼓励性质居多，多为间接手段，缺乏明确的操作细则和配套措施，目标和手段未有效组合形成合力，激励效果会受到较大限制。其次“金融支持”和“税收优惠”作为为文化旅游产业研发提供动力的手段，尤为短缺，市场化手段未受到足够重视，使得贵州民族地区文化旅游产业在后期释放市场活力和研发中明显会后劲不足。 3.1.2. 供给型政策工具“不均衡” 供给型政策工具总量适中，整体占比33.77%，但内部各项结构分布优劣势明显。“基础设施建设”占比最高(11.7%)，“教育培训”(8.2%)，“资金支持”(7.4%)，“科技信息支持”(6.5%)。“基础设施建设”反映出贵州民族地区政府在产业建设发展中充分发挥了当地旅游资源优势，从供给端加大了对基础设施的建设和投入，促进文化旅游产业迅速的扩建和发展。但基础设施层面以观光型旅游为主，供给的旅游产品更偏向于低端服务，导致门票经济占旅游总收入的绝大部分。但是随着消费升级、旅游新型业态的萌生和快速发展，观光型旅游已经不能满足游客多样化的需求。走出门票经济的旧格局，迈向文化旅游新阶段，2018年6月贵州宣布“对10个省区市的避暑优惠政策，全省景区五折优惠”的措施；截止到2018年10月，全国已有981个景区实施免费开放或降价的措施，现有的产业发展趋势也要求着贵州民族地区文化旅游产业在供给层次、创新力等方面能够有效回应人民群众多样化、多层次的需求，“解锁”文化旅游新业态。首先，在信息化时代中，信息技术的运用将很大改变文化旅游产业的服务模式，贵州民族地区文化旅游产业的科技信息支撑工作有待进一步加强。此外，当前文化旅游产业人才短缺的困境，制约了产业进一步转型升级，加快培育在理论研究、专业服务等方面的专业人才迫在眉睫。同时，我国文化旅游产业仍然是政府主导型发展模式，虽然地区文化旅游产业的发展不能完全依赖政府的投入，但也离不开政府的支持。贵州民族地区经济发展水平低，产业基础薄弱，文化旅游产业发展需要政府在资金上的扶持和保障。增加文化旅游产业资金投入不仅有利于产业发展，也扩大了市场主体参与的积极性和信心，文化旅游产业作为综合性产业，产业的健康发展会形成信息流、人流、资金流、信息流，发挥出旅游乘数效应，推动地区的发展。 3.1.3. 需求型政策工具“缺席” 需求型政策工具通过市场的作用拉动产业发展，有效缓解文化旅游产业发展过程中的不确定性，促进产业消费。然而，相较于另外两类政策工具，需求型政策工具占比最小(6.06%)影响甚微。这也反映了贵州民族地区政府当前对文化旅游产业市场活力激发不足，更多依靠的是政府力量驱动，市场力量未得到有效的发挥，降低了政策的导向作用。在需求型政府工具内部，“政社合作”和“海外交流”仅7条与7条，而“政府采购”与“贸易管制”作为引领文化旅游产业消费的指挥棒，处于缺失的状态，直接造成了在政策工具上的空隙，很大程度地弱化了市场进入文化旅游产业市场的热情，需求型政策工具对文化旅游产业强大的拉动力被忽视，无法与供给型和环境型政策工具贵形成均衡性。州民族地区要想发展好文化旅游产业，必定要综合运用“政府采购”、“政社合作”、“贸易管制”和“海外交流”去引入市场力量和社会力量，提高文化旅游产品的质量和供给效率，更好的实现资源的优化配置 [ 19 ]。 3.2. 产业价值链维度分析 从价值链角度来看，贵州民族地区文化旅游产业政策覆盖了文化旅游产业价值链的各个环节，但在不同环节的干预程度存在较大差异。“建设与生产”相关政策为115条，占49.8%；其次“目标与研发”为58条，占25.1%；“传播与消费”为40条，占比17.3%；“投资”为18条，占7.8%。目前多集中于“建设与生产”和“目标与研发”环节，总计占比74.9%，“投资”与“传播与消费”环节不足，总计占比25.1%。这符合文化旅游产业发展的逻辑，先侧重于基础性建设与研发，逐渐变资源优势为产业优势。“目标与研发”与“建设与生产”环节是发展文化旅游产业的前提和基础，政府关注与重视能够更快的扶持和引导产业的建设发展，也说明现阶段文化旅游产业政策更多着力于宏观层面的指导和完善基础建设服务，带动文化旅游产业快速发展。长期来看，产业价值链是文化旅游产业实现价值的一系列行为的综合体，在带动产业研发和基础设施建设的同时，缺乏相应的资金注入和促进文化旅游产业消费政策的出台，使得许多规模较小、资金方面存在明显困难问题但具备潜力的市场主体不能主动在产业中发挥出支持和辐射等作用，降低了文化旅游资源的效率，制约文化旅游产业的健康发展。 从X维度加入Y维度进行交叉分析，政策工具在文化旅游产业价值链各个环节上的着力点体现出差异。“目标与研发”更多运用了环境型政策工具，“投资”多采用供给型政策工具，“建设与生产”综合运用供给型和环境型政策工具，“传播与消费”主要采用环境型政策工具发挥作用，产业价值链的四个环节都很少运用到需求型政策工具。首先，“目标与研发”更多运用目标规划为产业发展提供宏观的方向性指导，然后通过法规管制为手段注入必要的强制力，再配合策略性措施推动文化旅游产业的可持续发展；“投资”环节主要通过政府提供资金保障推动产业发展；“建设与生产”涉及产业发展的各个方面，政府力图通过信息技术、设施建设、教育培养等手段的综合运用，突破文化旅游产业发展的技术薄弱环节，推动文化旅游产业迈向新业态；“传播与消费”更多通过策略性措施让政府、市场、消费者等参多方与到文化旅游产业建设发展中来。