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user: 2. 政府在生态文明建设中存在的问题及成因分析 2.1. 生态文明建设中政府存在的问题 生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计和根本大计。从战略高度深化对新时代我国生态文明发展态势和阶段特征的总体认识，把握大势、顺势而为，全方位、全地域、全过程推进生态文明建设，才能不断开创人与自然和谐的社会主义现代化建设新局面。政府作为推动生态治理的主体，拥有强大的行政能力，生态治理既需要“集中力量办大事”也需要强制力推动执行。但目前看来，在生态文明建设中，政府部门存在角色缺位现象，具体表现为政府的职能尚未得到有效发挥以及各类生态政策落实方面尚存在问题。当前我国各级政府部门角色问题缺位表现如下： 2.1.1. 政府生态意识欠缺 在改革开放的初期，地方政府以经济发展为中心，地方企业发展对环境的依赖性较大，政府对于高耗能、高污染产业的发展监管不当，缺乏引导，导致环境污染事件频发，形成了要发展先污染的错误意识。这些初期发展的错误性直接导致了当地环境的污染，随之而来的是一系列的社会问题。虽然发展经济、提高本管辖区内民众的生活水平依然是地方政府的主要职能，但随着公众对生态问题关注度的提高，地方政府需要动用更多的资源来进行生态文明建设。同时，要认真反思以牺牲生态环境来片面追求经济利益的代价，重新认识到经济发展的终极目标，人民的幸福感、人与自然的和谐相处，干净的空气、清洁的水源才是我们最根本、最本质的需求。科学发展观为我们提供了众多的手段与方法来实现经济与生态的共同发展，然而地方政府部门运作不当，各地区地方政府生态建设的低效性，可利用资源的有限性等都会影响地区生态建设。不仅导致参与建设的对象对生态政策的协同缺乏主动性、积极性还会引发生态政策的不协同，直接引发了环境污染转移问题的发生。 2.1.2. 政府战略目标不一致 地方政府的生态政策制定来源于上级的执行与群众的需求。自上而下的方面是执行国家层面的生态政策，如中央或上级政府制定的生态法律法规等，地方政府主要是在执行层面；自下而上的方面是地方政府根据本地区民众对公共生态的需求，本地区的经济生态状况制定的生态政策，地方政府既是决策者，也是执行者。生态政策的有效性会受到多方面的影响，如决策的科学性、参与决策的广泛性、政策执行方式和手段以及政策执行机制等多方面因素的影响。地方政府由于其自利性的特点，也会对国家宏观生态政策在解释和执行上会有偏向性，更注重本辖区的利益。国家的宏观政策规定了我国的生态建设的总体目标，通过地方政府分解为具体的可执行的生态目标。政策目标细化的过程受多元化影响，自然地理条件不同，如在河流的上游与下游，离河流、湖泊近，淡水充足的地区与缺水地区的生态目标会有很大的差异。生态治理的资金投入巨大，早期收效甚微，各地政府都希望用更少的资源达到更高的治理目标 [ 2 ]。 2.1.3. 政策协同机制不完善 在我国的生态政策执行的过程中，政府同样扮演着组织协调和推动者，开展的重大生态治理项目需要各级政府强大的协同意识，但因一些生态项目的临时性，地方政府间并没有建立起长效的政策协同机制。生态政策协同机制是指可以长期保证地方政府间在生态政策的制定与执行上自动进行协调沟通的制度体系。但协同机制不是一劳永逸、一成不变的，它必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。在区域经济合作中，各级地方政府进行了有效的合作，各部门间建立了政治与经济协同机制。在生态政策的协同上，可以借助经济协同的成果，建立行之有效的生态协同机制。 2.2. 建设中问题的成因分析 2.2.1. 生态职能设置分散、角色转变不到位 我国政府生态职能部门设置分散。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央蹄疾步稳全面推进生态文明体制机制改革，生态文明建设系统性、整体性、协同性着力增强，重要领域和关键环节改革取得突破性进展。但统一有效的生态管理机制和管理体系尚未完善。长期以来，在我国生态环境保护领域，体制机制方面存在两个突出问题：第一是职能交叉重复，叠床架屋、多头治理；第二是监管者和所有者没有很好地区分开来，既是运动员又是裁判员。因此，组建生态环境部，整合分散的生态环境保护职能，实现了所有者和监管者分开，相互独立、相互配合、相互监督的要求，但如何保证新老机构平稳交替过渡，尽快实现新机构的高效运行，仍是一个严峻的课题。 2.2.2. 政府生态责任的缺失 政府对生态文明建设的作用是其他任何社会组织无法替代的。所以，在生态文明建设中，政府必须义不容辞地承担起责任，赋予自身新的角色定位——生态文明建设的掌舵者。现阶段，我国全民的生态意识薄弱，生态文明观念尚未普遍植根于人民大众的潜意识中。特别是基层干部和群众对自然生态规律缺乏基本的认识。这主要是因为地方政府对生态文明意识的建设不深刻、落实不到位，根本的还是生态文明的观念不强，对政府的生态职能重视不够。地方政府在生态意识、生态责任和生态保护行为上步调不完全一致，中央政府“生态文明建设”的思路很明确，可是长期以来，许多地方政府并未摆脱“发展是硬道理”其实就是“GDP是硬道理”的固有观念，尚未树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念。因此，政府应充分发挥出掌舵者的主导作用，重视生态职能，积极引导、鼓励、协调社会各界力量投入到生态文明建设中去。 2.2.3. 政府职能管理缺位 政府的职能缺位主要是指本来应该由政府生产和提供的公共产品和服务，政府没有尽职尽责提供，甚至在某些方面出现了执行“真空” [ 3 ]。生态文明建设过程中，因考核监督体系不健全导致政府职能缺位的现象也依然存在，生态建设责任缺失，管理职能缺位等现象屡屡发生。我国尚未形成健全完善的生态文明建设考核指标体系；生态监督机制运作效率尚且不高，环境与发展综合决策的运行和统筹协调体系也不健全；有利于生态环境保护的财政、税收、金融、土地等方面的机制也没有建立等，这些政府管理职能缺位导致生态文明建设出现虎头蛇尾，不见成效的现象。 2.2.4. 政策执行力度不够 没有执行力就没有执政力，没有执政力就没有公信力。但实际上一些地方应该关的、该停的、该整改的污染源和高耗能企业却得不到相应的处理，应该保护的没有得到保护，应该得到惩罚的未惩罚，生态建设领域缺乏自查机制。例如，在湖南韶关市上坝村的水污染事件中，上级政府不断的下达文件，地方政府和矿区却没有执行到位，对大宝矿山的废水没有进行管制，造成大量鱼虾死亡、土质污染、村民健康受到严重威胁，皮肤病、肝病、癌症成为高发病症，孕妇产儿还出现死胎、怪胎等现象。因为政策得不到落实，使人民群众受到恶劣生态环境的危害，生态建设甚至影响了当地经济的发展。 2.2.5. 部门之间缺乏协调 政府之间的关系有两种，分别是垂直关系和水平关系，垂直关系是中央政府与地方政府之间关系以及政府上级部门与政府下级部门之间的关系；水平关系是平级地方政府之间的关系以及平级地方政府各部门之间的关系，我们希望政府间关系协调活动是垂直关系能起到一个决策和统一指挥的作用，水平关系中的政府及政府部门也可以步调协调和密切合作 [ 4 ]。但是在生态文明建设中也常常发生各部门之间缺乏协调的问题。部门之间缺乏协调还表现在生态意识、生态责任和生态保护步伐不一致上，部门间的主要工作不一样，环保部门以“环保优先，协调发展”为指导，经济部门出现了“用青山绿水换金山银山”的政策，形成了相互抵制，职能相冲的现象，部门之间缺乏协调必须通过建立统一、高效、畅通的信息沟通机制，化解冲突管理，组织网络合作治理，缓解导致部门不协调的矛盾，使各部门上下一心、同心同德，共同为生态文明建设做贡献。 2.2.6. 经济政策支持不足 生态文明建设需要通过发展生态经济来支持，发展生态经济，需要政府管理和市场相结合的作用，形成相互支持，这两个支持如车之两轮，鸟之两翼，不可偏废其一，但在我国生态保护和利用方面存在很多问题，特别是有关生态文明建设中存在经济缺位，使生态效益及其相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，导致受益者无偿占有生态效益，坐享生态效益带来的经济效益，而保护者却得不到相应的经济奖励和报酬，挫败保护生态的积极性。破坏者没有承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应该得到的利益，尚未形成有效的机制体制来更好地平衡经济与生态的关系，制度的缺位制约着生态文明建设的发展进程 [ 5 ]。