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user: 2. 非营利性公益组织参与政府应急管理的现状分析 非营利公益组织结合了非营利组织(Non-Profit Organization， NPO)与公益组织的双重特点，涉及艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等多个领域，具有非政府性、非营利性的特点，是以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。其产生和发展与政府职能转变的过程是密不可分的。人们对政府、市场与社会关系的不断认识演进中，逐步形成了一些看待政府与非营利部门在社会治理中关系的理论视角，第三方管理理论与治理理论是分析的切入点之一。 2.1. 第三方管理理论(The Third-Party Government) 第三方管理理论由美国公共政策学者、非营利组织研究专家萨拉蒙提出 [ 1 ] ，他认为在解释美国社会现实的过程中，“市场失灵、政府失灵 3 、和合约失灵 [ 2 ] 理论”都存在着某种程度的局限性。福利国家理论由于没有区分“资金和指导的提供者”(a provider of fund and direction)和“服务的递送者”(a deliver of services)的政府这两种角色，因此不适用于解释美国的现象。“与传统理论中描述的庞大的官僚体系不同，美国联邦政府主要是作为资金和指导提供者的角色而出现的” [ 3 ] 。联邦政府在提供具体的社会服务的时候，更多依靠非营利组织等第三部门实现政府公共服务职能的落实。这种模式被归纳为“第三方管理”(third-partygovernment)模式。 这种理论揭示了与以往志愿部门充当替代政府提供公共物品的辅助性角色的情境不同，在第三方管理理论描述的治理体系中，政府与第三方在提供服务中承担了不同的环节，政府充任管理者，而非政府部门则成为了有相当处理权的“办事员”，这缓和了对公共服务的需求与对政府机构的不信任甚至是敌意的矛盾。 2.2. 治理理论 20世纪90年代，公共管理领域的“治理”逐步兴起。詹姆斯·N·罗西瑙指出，治理是调解规制重叠、冲突与利益关系的“原则、规范、规则和决策程序” [ 4 ] 。格里·斯托克认为治理并非偏重于政府，“治理”创造的结构和秩序不能从外部强加，而要通过多元主体的“互动”发挥作用 [ 5 ] 。全球治理委员会对治理于1995年作出了界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。强调了治理的“过程”特征 [ 6 ] 。与单一向度管理的政府管理不同，治理更强调政府与社会的互动，多元主体参与体现了社会力量的作用，甚至可以通过正常途径对政府产生影响 [ 7 ] 。 2.3. 我国非营利性公益组织参与应急管理的情况 自“非典”以来，中国的政府应急管理经历了一个快速发展的时期。2005年的“一案三制” 4 是政府应急管理体系化、制度化的重要里程碑之一；2006年是全面应急能力建设年，成立了国务院应急管理专家组；2007年将应急管理深入到了基层，出台了《中华人民共和国突发事件应对法》。2008年被称为“社会组织元年”和“志愿活动元年”，汶川地震的社会参与式救灾实践，为社会组织和志愿者崭露头角、健康发展提供了难得的历史契机 [ 8 ] 。2013年4月20日，四川省雅安市芦山发生了震级为7.0的地震。非营利公益组织在应对此次灾害中的表现，可以说是当代非营利性公益组织参与政府应急管理工作一个现实缩影与真实写照。 2.4. 非营利公益组织参与应急管理的必要性分析 近年来，我国自然灾害多发、频发，救灾任务较为繁重，在此情境下，对社会“合力”的需求尤为迫切。社会力量参与救灾在减轻政府压力、合理资源调配、灵活提供服务、恢复重建灾区等方面发挥了巨大作用，“初步形成了政府主导、多方参与、协调联动、共同应对的救灾工作格局。” 5 。结合芦山地震抗震救灾的具体案例，可以分为以下几点进行阐述。 2.4.1. 灾害本身的特性需要 灾害本身具有三个主要特性：突发性、影响面广与信息不对称性。突发性指灾难发生的时间、地点难以预测，具有较强的不确定性，往往很难察觉或极难快速做出反应。影响面广指灾害发生时，往往影响是长期而持续的，甚至可能会发生连锁反应以致不断扩散。信息不对称性则指在处理灾害的过程中，因信息传导不畅而导致的信息与谣言，一方面易形成群众恐慌与焦虑，另一方面可能为应急带来不必要的麻烦。芦山地震事件就充分的体现了以上特性，地震难以预测而且会给灾区的救援与恢复带来长期的影响，至于信息的不对称，我们可以从人民网在事件报道的网站开设“辟谣澄清”页面窥探一二。由于灾害具有这些特性，也给应急的全面性、多行业、多层次提出了要求，势必产生了对社会参与的“刚需”，而“社会组织在社区动员上的优势，促成了其在应急管理系统的重要地位。” [ 9 ] 。可以发挥出体制内部门所不能起到的作用。 2.4.2. 政府无法充分满足社会资本整合需求 政府在应对灾害实际运行中的能力是有限的。政府当前必然是资源调度的最有力组织，但是，只有政府是远远不够的，如何令资源的调度更有效率、更有针对性是当前政府应急管理亟待解决的问题之一。因此，《国家突发公共事件总体应急预案》中明确指出：“动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作；增进国际间的交流与合作。”体现了政策环境下对于非营利公益组织参与的肯定。 2.5. 非营利公益组织参与应急管理的优势 2.5.1. 志愿动员 非营利公益组织通过具体项目和具体活动在社区层面把分散的居民个体组织起来，形成广泛的公民参与网络，利用志愿体系进行社区层面广泛的志愿者招募，提供社区公共服务，同时最大限度地通过社会资本链接、动员周边力量。芦山地震当天，由七十多家机构参与的420联合救援行动形成。华夏公益联合会成立了芦山公益服务中心，为参与救灾的社会力量提供后勤服务支持，与救灾志愿者培训。成都根与芽环境文化交流中心则联合广州创绿中心、绿色学生组织网成立的雅安水安全小组，在雅安灾区安装净水设备为当地灾民提供安全的饮用水。根据“雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心”(以下简称“服务中心”)公开发布的196期《工作简报》记载，儿童和青少年教育、社区重建与发展、扶贫、老年照顾是社会组织在过渡安置和灾后恢复重建阶段提供的主要服务内容。以项目的方式在灾区运作。以成都高新区益多公益服务中心为例，该中心于2013年5月在芦阳镇火炬村建立村级服务点，开展社区居家养老服务。该中心依托工作站提供多样化养老服务，一直到2015年3月18日，还在持续开展活动 6 。这些非营利性公益组织的合作形成了志愿“合力”，也催化了强大的动员鼓舞力。各界人士团结一致，踊跃参与救灾实践，在紧急救援、过度安置、恢复重建的各个阶段发挥了重要作用。 2.5.2. 实时动态 非营利公益组织作为调动社会资源的补充，在资源调度上有利于及时、准确反映实时需求，作为政府应急的补充可以满足更为具体、有针对性的需要。地震发生的当天，壹基金的救援联盟、蓝天救援队等救援组织已经抵达灾区。在提供资源上能够对社会资源和社会力量进行有效整合。非营利性公益组织能够多渠道筹集物资资源、人力资源的同时，作为受灾民众与政府间的“纽带”，补充信息资源，“沟通”了政府与民众。 2.5.3. 多元灵活 非营利性公益组织参与政府应急管理方式的多元灵活体现在两个主要方面。一是参与方式多元，其突出特征是提供服务的方式多元。例如，多数参与灾后重建的社会组织是拿资金对接重建项目。各类基金会是采取这种方式的主体。《工作简报》中记录1387个公益项目的出资主体以基金会为主，但登记参与救援的仅有14家。完成了资金与项目的对接，多数基金会的活动也就基本退出了灾区一线。二是组织架构多元，其突出特征是能够与各种组织形式相结合，满足受灾体需要。芦山地震中，部分基金会在灾区通过社会捐赠资金直接实施灾后救助和恢复重建项目的同时，以资助者身份支持其他社会组织参与灾后重建。例如，“壹乐园—儿童服务站”项目，就是43家受壹基金资助的社会组织运行的。 2.6. 非营利公益组织参与应急管理存在的问题 2.6.1. 缺乏可持续性的专业团队 很多非营利性公益组织在应对灾害的过程中往往是“临时搭班”，有“量”无“质”，专业性和可持续性堪忧是集中表现。救灾不仅是单纯的体力付出，而且对专业技能有着较高的要求，例如心理援助、社区发展等需要大量的专业化人才，这种“隐形”的门槛是导致众多非营利性公益组织“望而却步”的根本原因之一。从芦山地震抗震救灾中基金会参与灾后重建的方式可见一斑。 2.6.2. 信息共享机制不健全 非营利性公益组织参与减灾救灾的信息共享机制尚不健全。首先，缺乏统一的非营利性公益组织与受灾区人民群众的信息互动与传递平台，不利于受灾群众实时反馈信息以便非营利性公益组织“定点”援助；其次，缺乏统一的非营利组织之间信息交互沟通渠道，不利于非营利公益组织间反馈各自的工作开展情况以防止“重复援助”等资源浪费现象；最后，缺乏统一的政府与非营利性公益组织实时对接平台，不利于政府宏观统筹调配资源与应急决策。芦山地震中，尽管社会组织对在参与救灾过程中建立与政府之间联系的必要性有较高的认识，但11.5%的社会组织仍然没有与政府部门取得过联系，“没有取得联系的三个主要原因分别是没有考虑过、没有必要、没有渠道。 [ 10 ] ”。