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user: 3. 国内外做法比较分析 通过梳理国外与国内预算绩效管理的实践经验，本节将总结国内外在进行预算绩效改革过程中的一些相同点与不同点。这些异同有些是因为国情不同体制不同，有些是由于改革所处阶段不同。对于国外的经验，我们要取其精华，不能照搬照抄；对于国外的教训，我们要未雨绸缪，尽量避免。对国内外做法的异同，主要从以下五个方面进行分析： 3.1. 改革理念和改革方式 在国内外的相关文献中，绩效预算的名称并不统一，绩效预算的叫法居多(Performance Budgeting)，其次是基于绩效的预算(Performance-based Budgeting)，还有基于结果的预算(Outcomes-based Budgeting， Results-based Budgeting)、基于活动的预算(Activity-based Budgeting)等，都是指绩效预算。这些术语相互之间有细微的差别，都是语义上的不同，本质上都是试图将绩效指标纳入预算过程的改革 [ 14 ]。我国使用的术语是预算绩效管理，与国外的绩效预算在本质上是一致的，只是绩效预算所处的阶段要比预算绩效管理更加成熟。我国预算绩效管理和西方绩效预算在理念和方法上具有内在一致性。两者都以提高资金支出效率、改进公共服务质量为目标，都强调绩效目标的重要性，同时又都有相应的评价指标体系，通过目标审查、跟踪监控、考核评价和结果反馈等手段对绩效目标完成程度进行评价 [ 9 ]。不同的是，国外绩效预算改革大多是为了摆脱财政危机带来的政治困境，只有提高效率、强化问责才能获得纳税人的支持。在我国，改革的动力主要是推动国家治理体系和治理能力现代化，管好用好人民的钱，更好地服务人民群众。相比之下，我国的改革更具全局性、长远性和稳定性，因而更有利于长期战略规划和政策制定。 绩效预算改革基本分为自上而下和自下而上两种方式。在前面梳理的5个国家中，美国、英国、韩国、意大利、俄罗斯实行的都是自上而下的方式，在OECD国家中，奥地利和瑞士实行的则是自下而上的方式。我国毫无疑问是自上而下实施预算绩效管理改革，按照OECD的说法，这样做的好处主要有：使整个政府在方法和框架上保持一致，让中央有更多的信息去做决策，同时便于更好的协作和监控。但同时也有风险：限制了实现结果的灵活性，太受规则约束，使绩效变成服从，容易变成一项花费巨大的纸上谈兵，容易造成反常的激励和扭曲行为 [ 15 ]。从我国目前的实践情况来看，实行自上而下的好处和风险都是存在的，因此，需要在制度框架与适度灵活之间寻求平衡，研究制定有效的激励机制，激发人员参与改革的热情，避免寻租、逃避责任等行为的发生。 3.2. 绩效预算工具 几乎每个国家都有自己专门的绩效预算管理工具。如美国的PART、英国的PSAs和SR、韩国的SABP和IEBP、俄罗斯的RRMAs和KAGA等。这些工具都是在各国实施绩效预算改革的探索实践中形成的，适应各自的国情和绩效预算发展阶段。虽然名称各不相同，但本质上都是有关项目评估和支出审查，都是对绩效方案的制定、事前评估或审查，并要求在战略层面设立中长期规划、确定优先事项或跨部门优先事项，每个事项都包括可衡量的指标，从而尽可能使方案贴近战略目标，且具有较强的可操作性。结果各国实践看，有些国家绩效预算收效甚微的主要原因是未确定优先事项，从而弱化了绩效信息与预算安排的联系。 我国的预算绩效管理同样注重对绩效目标的管理。预算单位在编制下一年度预算时，要编制预算绩效计划，报送绩效目标。报送的绩效目标要是具体的、可衡量的、可实现的。预算绩效计划要详细说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并有明确的职责和分工。财政部门负责对绩效目标进行审核，审核通过后，进入预算编审流程。绩效目标与预算同步审查、同步批复、同步下达。深圳市财政局在2020年部门预算编制中，全面启动事前绩效评估工作，从立项必要性、投入经济型、绩效目标合理性、实施方案有效性和筹资合规性等五个方面进行评估论证，评估结果作为预算安排的重要参考依据。与国外的绩效方案审查相比，我国在中期规划和确定优先事项方面做得还不够，尤其没有特别的考虑到跨部门绩效目标的管理。但通过后续的绩效运行跟踪监控、绩效评价以及绩效评价结果的反馈应用，能够较好地将绩效信息与预算安排挂钩。例如，深圳市财政局对上年度没有完成绩效自评的单位，原则上不予安排新增支出；对重点绩效评价结果不好的项目，扣减低效无效的支出事项；对预算调整频繁、预算执行进度不高及重点评价结果绩效差的项目，将项目优先级压后甚至不予安排资金。 3.3. 中期支出框架 目前，中期支出框架已被OECD国家视为管理公共支出的重要手段。其核心目标在于利用这一框架加强预算控制，并在相互竞争的优先目标中实现较具战略性的分配。这是因为，绩效预算的核心在于将支出结果与预算安排联系起来，而支出结果很难在一个年度内呈现，特别是当支出涉及政府对社会的干预时，其结果往往需要数年才得以体现，因此需要在一个相对较长的时间跨度内进行预算，此时便需要中期支出框架作为支撑 [ 3 ]。从各国实践看，中期支出框架能够确定各部门的支出上限，从而为支出绩效评价提供依据，同时也能帮助确定预算资金分配的优先事项。美国的《政府绩效和成果法案》(GPRA)要求各机构必须制定长期战略目标，英国的全面支出审查(CSR)为政府部门制定了三年的预算，韩国的“四大财政改革”的首要任务是建立中期支出框架(MTEF)。 我国中期支出框架的改革起步较晚，2015年才开始编制三年期滚动的中期财政规划。从地方实践看，中期财政规划与经济社会发展规划、各部门的专项发展规划和年度预算间的“脱节”现象较为普遍，因此对预算绩效管理的引导作用有限。究其原因，一方面，在于编制周期和编制主体的不同，如中期财政规划由财政部门牵头编制，周期为三年，而国民经济和社会发展规划则由发展改革部门牵头编制，周期为五年；另一方面，在于从属关系的模糊，当前我国的中期财政规划并不提交人大或人大常委会进行审批或授权，因此不具有法律效力，而年度预算却是经过审议的法律文件，这就容易导致各部门对中期财政规划的重视程度不够，难以发挥其对预算编制的指导作用。 3.4. 信息公开 信息公开处于预算绩效管理的闭合回路之外，并不是预算绩效管理流程的必要程序，但信息公开对于实现预算绩效管理改革的最终目的来说是必不可少的，对推动改革发展也是十分重要的。信息公开不仅可以满足纳税人对资金去向及使用效率的知情权，还可以使公民了解改革的方向和作出的努力，有利于政府机构和部门之间的沟通和交流。因此无论在哪个国家，都十分重视信息公开，尽管这项工作开展的质量有所差别，但从长远看，信息公开只会朝着更加透明详实的方向发展。 美国的ExpectMore网站向公众提供哪些项目有效，哪些项目无效，以及所有项目每年都在做些什么以改善现状的信息。俄罗斯的“公民预算”系统除了提供有关关键预算参数的一般信息外，还支持民意调查，并为公民提供参与与预算相关问题讨论的机会。 我国也在信息公开方面做了很多努力。为方便人民群众监督政府财政工作，财政部在其门户网站设立了中央预决算公开平台(http://www.mof.gov.cn/zyyjsgkpt/)，2019年共有102个中央部门在该平台公布了部门预算。山东省财政厅在官网上设立了“预算绩效信息公开”专栏，深圳市财政局在“信息公开”栏目发布预算执行情况及预算绩效管理人大参阅材料等文件。但总体来说，国内信息公开程度较之国外还有一定差距。首先，信息公开的内容和形式没有统一的要求，是否公开以及公开的程度取决于部门或当地政府对信息公开工作的重视程度。其次，已公开的内容相对简单，真正体现绩效目标与预算结合的不多，只是简单的表格加说明的形式，而且说明只是对表格的文字表述，无太大实际意义。这说明我国预算绩效管理工作在信息公开方面还有很大的提升空间。 3.5. 配套机制 从国外7个国家的实践经验看，绩效预算管理改革离不开3个关键的配套机制：一是以权责发生制为基础的会计核算和报告体系，二是部门间协作机制，三是人员激励和问责机制。 在会计核算和报告体系方面，已经取得成效的几个国家，要么是先进行了权责发生制的会计制度体系改革，再进行绩效预算改革，如美国、英国、韩国等，要么是会计制度改革与绩效预算改革同时进行，如德国、奥地利、瑞士等。因为权责发生制能够更好地衡量资源耗费，提供更加完整地财务信息，从而更加准确地衡量绩效水平。我国在2018年实施了新的政府会计制度，也为全面实施预算绩效管理奠定了基础。 在部门间协作机制方面，一些战略级目标可能不是某一个部门能够独立完成的，需要几个部门或层级通力协作，共同完成。这种情况下，需要建立跨部门协作机制，共同制定关键性指标，搜集有用信息。美国设立了跨部门优先绩效目标(CAP)，英国引入了跨部门联合目标的“交叉”PSAs，而我国目前还未在部门协作上有太大进展。 在人员激励和问责机制方面，激励和问责几乎伴随每一项改革的实施，因为人是改革中最重要的因素，而激励和问责机制正是人发挥主观能动性的重要保证。美国的记分卡是确保各机构管理其方案执行情况的有效问责工具，意大利的法令确定了绩效周期中衡量和评估个人和组织的绩效以及使用奖励来衡量功绩。我国发布了《财政管理绩效考核与激励暂行办法》《财政部关于印发财政管理工作绩效考核与激励办法的通知》，党的十七届二中全会通过《关于行政管理体制改革的意见》，要求推行政府绩效管理和行政问责制度，中央和地方都在不断探索如何健全绩效监督问责机制。但人的思想永远比制度要灵活，激励问责机制要与时俱进，推陈出新，才能面对不断出现的新情况新问题。