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user: 3. 以C市政府为例的政府生态文明建设角色定位分析 环境保护规划是生态文明建设工作中的重要组成部分，也是环境管理的超前手段之一。从“七五”到“十一五”，C市环境保护规划从无到有，走过了一个又一个坚实的台阶，从“十一五”到“十三五”又实现了生态建设规划的跨越式发展。C市认真落实习近平总书记的重要讲话精神，强化“上游”意识，担起“上游”责任，体现“上游”水平，坚决打好污染防治攻坚战，筑牢长江上游重要生态屏障，在推进长江经济带绿色发展发挥示范作用中提升生态实力，全面贯彻落实新发展理念，坚决不碰生态红线，不断提高加强生态文明建设的政治自觉、思想自觉、行动自觉。 3.1. C市生态文明战略目标变迁 3.1.1. “十一五”期间生态保护和建设指标 表1，“十一五”期间(2006~2010年)，全市共编制各类环境保护规划及实施方案共20个(类)，不包括各部门制定的相关环境保护规划。规划重点在于保护现存环境，落实政府责任，核心在于现有环境资源的保护。压紧压实责任，坚持问题导向、目标导向、结果导向，对标对表、一体整改，确保应改尽改、改出成效。要举一反三，既聚焦长江生态保护修复，也注重全区面上生态环境保护，推进整改落实。要把准进度，严格细化时间表、路线图、责任人，推动各类问题特别是中央环保督察组反馈的问题限期清零。要加强督导，严肃追责，坚决实行最严格的生态环境保护制度，对整改不力、履职缺位，搞虚假整改、敷衍整改的要真追责、敢追责、严追责，倒逼整改落实到位 [ 6 ]。 Table 1 “Eleventh Five-Year” ecological protection and construction indicators [1 指标 指标属性 2005年 2010年 全市 一小时经济圈 C市东北地区 C市东南地区 森林覆盖率/% 预期 30 36 32 42.6 40 新增治理水土流失面积/km 2 预期 2201 5000 2500 1500 1000 矿产资源开发生态恢复率/% 预期 - 25 25 25 30 自然保护区覆盖率/% 预期 11 11 6 13 13 表1. “十一五”生态保护和建设指标 [ 1 ] 3.1.2. C市生态保护和建设战略目标十年变迁路径 C市生态文明建设“十三五”规划明确指出，到2020年，全市国土空间和生态格局更加优化，生态系统稳定性明显增强，资源能源利用效率大幅提高，绿色循环低碳发展取得明显成效，生态环境质量总体改善，重点污染物排放总量继续减少，生态文明关键制度建设取得决定性成果，生态文化日益深厚，建成长江上游生态文明先行示范带的核心区，基本建成碧水青山、绿色低碳、人文厚重、和谐宜居的生态文明城市 [ 7 ]。“十三五”时期的规划更加强调提高环境质量，重点打好大气、水、土壤污染防治三大战役，更加注重环境的协调性和解决环境问题的实际性，更加强调以生态产业带动经济发展，实现环境保护与经济建设的共赢，着力实现经济发展与资源环境的有机协调，建设长江经济带转型升级示范开发区 [ 8 ]。 C市政府在生态文明建设中发挥了引导、规范等宏观作用，有力地制定了环境保护应遵循的方案与标准，为企业能够遵守生态文明建设要求发挥了引导作用，并以此作用于社会和人民中。因此，C市政府在建设生态文明中的服务型政府领域发挥了非常重要的作用 [ 9 ]。 3.2. C市政府在生态文明建设中的正确定位 3.2.1. 制定规划，引导企业及社会建设生态文明 作为服务型政府，C市政府不仅为长期生态文明建设具体经济方面做了规划监督企业照规划实施，而且还制定了适合C市经济发展的重点任务，根据C市的战略目标进行细化，包括节能减排降耗，发展循环经济等具体生态目标；全面实施“四大行动”计划，改善环境质量；加强城市环境综合整治，建设宜居城市；加强农村环境保护，统筹城乡环境保护；强化能力建设，提高管理水平；污染物总量控制等具体计划。保障了生态文明建设所应该遵循的底线，使企业等在进行经济建设的时候有规范，从而有利于使经济建设和生态文明建设达到平衡 [ 10 ]。 3.2.2. 全方位多层次多种方式建设生态文明 C市政府在生态文明的建设中，充分考虑了建设的路径与方式，具有前瞻性与规划性，运用多种方式全方位地进行生态文明建设。在统筹城乡生态平衡上，转变重城市轻农村的环境保护局面，加大农村环境保护力度，着力推进友好型的农村生产生活方式。解决农村生态建设存在的资金投入不足、项目不多且单一、绿化美化“撂荒”等突出问题。另外，在建设城市生态中，坚持树立城乡“一盘棋”的执政理念 [ 11 ]，强化农村生态综合考评机制，深入开展生态法治宣传教育，使生态保护的理念真正深入人心。 3.2.3. 创新生态文明建设方式，优化创新生态 在生态建设基本措施的基础上，创新提出发展循环经济、构建宜居城市等独特构想。体现出服务型政府的高效率并发挥职能的创新。建立循环经济生产方式，培育和发展生态循环型企业、行业、产业及工业园区，逐步形成循环性生产方式。政府在优化创新生态中扮演着重要角色，在针对C市特有的“三峡库区”地域，制定生态功能保护区规划等一系列切合实际的生态保护措施和规划。根据库区及其影响区的自然环境和社会经济发展特征，紧密结合不同区域社会、经济发展的目标及其对生态功能的要求，合理施策。另外，从研发环境、科技环境、生活环境等方面入手，持续优化创新生态，提高生态创新力度，培育生态经济新的增长点。加快建设智慧型城市，为优化创新生态建立有效的科技环境，智慧型城市的建设给创新创业带来了便利、高效的发展环境。 3.2.4. 采用社区共管形式，使生态文明理念深入群众 政府通过社区共管，依靠社会各种途径和形式，开展环境保护的宣传教育，提高广大群众和干部对生态功能保护区的认识，逐步增强生态环境保护理念。充分发挥民众在生态保护中的作用，激发群众参与生态保护的积极性、主动性和创造性。政府通过与各乡镇对接，积极安排部署，为各乡镇落实社区共管、环境保护专项资金，以促进社区社会经济发展与自然保护的和谐发展，避免或减少对生态保护区内外生态系统的干扰和破坏。另外，进一步健全完善生态民约，实行生态保护奖惩政策，每年对有积极贡献的家庭与企业进行表彰奖励，对拒不参与生态环境治理的居民进行罚款，通过奖惩措施，激发群众参与生态保护的积极性，破解生态治理难题，对资源的保护由过去观望到主动参与，自发加入到生态保护中。 3.2.5. 提高环境执法能力，加强对生态产业的监督 破解C市生态环境执法能力存在的环境监察执法人员严重不足，环境执法装备严重不足，现有装备配置低，执法工作经费低，信息化、自动化建设严重滞后，环境监督管理手段落后，应急能力体系不健全等问题。对执法人员开展外树形象内强素质、提高执法能力建设工作。通过对优秀卷宗和较差卷宗的对比学习，结合日常执法工作中存在的问题，执法人员互相交流学习，不断提高执法人员能力建设。生态环境执法主动对接河长制、网格化管理等环境监管机制，通过共享信息联合执法等方式，推动生态环境执法合力的形成，营造对生态环境违法行为的高压态势和有效震慑，助力辖区生态环境中心工作有序推进。 3.2.6. 研发和推广生态文明监察科技，创新管理新途径 科技创新为生态文明建设提供重要支撑。在环境监察自动化、信息化建设中，全方位使用环境监察办公自动化系统、重点污染源在线监控系统、12369环保受理系统、环境应急指挥系统，建立全市环境保护信息网络体系，建设和完善环境保护数据库群，建设环境管理业务应用平台、公众服务平台、标准规范体系、安全保障体系等培养一支高素质的环境保护信息化队伍。新一轮的科技革命和产业变革，对我国生态文明建设既是挑战，也是机遇，必须围绕生态环保重大决策，以科技创新为战略基点，加快战略性新兴产业的培育发展和传统产业的优化升级，突破一批节能环保关键技术，将绿色发展理念渗透到各行各业，为生态文明建设提供重要支撑。 3.2.7. 促进引导环保产业的发展 在政府的促进下，形成环保产品、洁净产品、资源循环利用、环境服务业有机结合的环保产业体系。激励社会环保产业的发展，使得环保事业社会化、多元化，全民为环保负责。环保产业是具有投资和民生的双重属性。在经济发展需要依赖投资，但是投资又乏力的形势下，往往环保产业能够成为投资的一个新的增长点。要坚持“践行国家战略，构建环保产业新生态合作”，推动环保产业纵深发展。 综上所述，C市政府的生态文明建设工作发挥了其服务型政府的职能，推动各功能区域差异发展、特色发展、联动发展。全市上下联动、齐抓共管，自觉推进生态文明建设的局面已初步形成，创新了管理方式，对我国其他区域的生态文明建设具有借鉴意义。