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user: 2. 鄂尔多斯地区土地政策演变 伊克昭盟(今鄂尔多斯市)盟境的形成，可溯源到明朝成化年间(公元1465年)蒙古族鄂尔多斯部落徒居河套时期。清朝顺治六年(公元1649年)，清朝指定的蒙古族鄂尔多斯部落7个旗的牧地范围为：西、北、东三面以黄河为界，南侧以长城为界。公元1907年(光绪三十三年)，清朝在鄂尔多斯左翼中旗东部被开垦的地区增设东胜厅。 民国初年，中华民国临时大总统孙中山宣布：“清廷对待蒙古头行的种种政策继续生效。”故当时鄂尔多斯仍设7旗1厅。原清朝所设定辖区范围得以延续。 2001年4月30日，伊克昭盟经国务院批准正式改名为鄂尔多斯市，所涉辖区沿用至今。 2.1. 清末时期的土地政策 清初(1634~1857年)政府对内蒙地区实行封禁政策，不允许内地汉人出关垦殖 [ 2 ] 。后续在清王朝统治中国的两个半世纪里，封建统治阶级对外实行的闭关自守政策，使得整体社会发展进程缓慢，生产力与生产关系的矛盾日渐突出；而对内实行的中央独裁专制高压政策，使得民族矛盾与阶级矛盾日益尖锐。 直至鸦片战争后(1858~1901年)，由于连续签订了大量不平等条约，赔款数额也呈递增趋势，清政府入不敷出，精疲力竭。此时清政府对蒙地的封禁政策难以维持下去，便开始局部蒙地放垦。 1902~1911年间，迫于清政府的无力与社会经济大气候，为了偿还巨额赔款便开始增加赋税和耕地面积以增加财政收入予以抵偿债务。于1902年(光绪二十八年)初，正式委派贻谷为督办垦务大臣，以主持内蒙古西部垦务，实行“蒙地开垦”政策。放垦政策的落实也标志着内蒙古地区自此步入了全面放垦的时期，这是内蒙古地区实现“新政”最为基础但也是收效最大的措施，此时的鄂尔多斯地区也不例外。 同时清朝政府通过实行“移民实边”政策将内地破产流亡的农民与手工业生产者移民至北部边疆蒙古地区进行土地开垦并定居的手段，以达到缓和内地日益激化、尖锐的阶级矛盾。在1902~1908年间“移民实边”达到高潮，内蒙古地区大面积土地被开垦，至1910年时，清廷正式宣布废除对蒙古地区的各项封禁政策，取消过去颁布的一切禁令，并且鼓励汉族农民携家眷移民蒙地开垦种植。在清政府推进放垦政策的武力高压下，伊克昭盟各旗从1903年夏开始陆续报垦，至1908年，除了“独贵龙”抗垦斗争最为激烈的乌审旗外，其他各旗报垦地亩己基本丈放完毕 [ 3 ] 。 2.2. 民国时期的土地政策 中华民国建立以后，无论是北洋政府还是国民党当局，均沿袭了清朝放垦内蒙草原的“蒙地开垦”政策，并在此基础上制定了许多奖励开垦的办法，因此伊盟的土地开垦仍在断断续续地进行。民国初年，北洋政府以“保全各蒙旗公众土地”为名，将私垦变为官垦，放垦蒙荒，掠夺荒价。 1914年2月，北洋政府内务、农商、财政等部及蒙藏事务局联合制定并出台了《禁止私放蒙荒通则》和《垦辟蒙荒奖励办法》等两项措施以大兴蒙荒。这些通则和奖励办法均大力支持蒙旗出放荒地、蒙旗报垦和鼓励农民认领耕种。因此，在北洋政府的各项政策的出台与鼓励办法的推进下，在整个民国时期，鄂尔多斯地区官垦的面积开始不断地扩大。 民国4年(公元1915年) 4月，为了更好地落实蒙荒开垦的政策，北洋政府内务部、财政部、农商部共同筹议，将督办垦务公所改为督办事处，设立了垦务总局。绥远垦务局的主要任务是以贻谷放垦后的现状为基础，对蒙旗的开垦事务进行整顿，继续报垦，鼓励农民认领耕种。 在国民党执政期间，临时政府在加强对内蒙古地区持续控制的同时，继续夺占蒙旗土地、推行移民垦殖，鄂尔多斯地区也同其他盟旗一样无法避免的在持续开垦草原来扩充耕地。 民国21年(公元1932年)，绥远省主席傅作义在国民党第四次全国代表会议上提出了“请分拨赈灾公债，开发西北，移民实边”的提案，这才使“蒙地开垦”政策的推行得以缓解。 2.3. 新中国成立时期的土地政策 1951年秋季，全盟各地开始实行土地改革试点工作。当时的主要思路为“依靠贫雇农，团结中农，中立富农，彻底消灭封建剥削制度，发展农业生产”。在具体贯彻落实有关土地改革法时结合了本盟实际情况，制定了相应的实施办法。直至1952年，全盟完成了农业区的土地改革任务，实行“农民个体所有，自主经营”的土地政策，实现了耕者有其田的目标，农民的生产积极性得到了提高。1952年11月开始进行了土改复查，全盟土地改革复查工作于次年3月圆满完成。 按照中共中央1953年3月发布的《关于农业生产互助合作的决议》和1954年1月发布的《关于发展农业生产合作社的决议》精神，伊盟采取积极领导、稳步前进、自愿互利、典型示范的方法，逐步走向农业生产集体化道路，当时实行了“农民个体所有，劳动互助组”的土地政策。其包括两种组织形式，一种是农业劳动互助组，该互助组成员拥有各自的生产资料，只实行换工相助，其土地仍由各户经营，收获的产品也由自己支配；另一种是农业生产合作社，是一种以土地私有、统一经营为合作经济方式的组织 [ 4 ] 。 1958年，伊克昭盟成立了人民公社，全盟共有78个人民公社、444个生产大队和2173个生产队，并开始实行“群众集体所有，集体统一经营”政策。人民公社初建阶段，实行了全社会统一核算，分级管理的机制，在分配上实行了口粮供给制。社员的自留地转归集体经营，或由集体代耕，即春季由农户投入肥料、种子，秋后按本队粮食作物单位面积的平均产量付给农户粮食。但这些超越当时生产力发展水平的经营措施，在实践中大多数不为农民所接受。 新中国成立以后，伊盟大规模地开垦共有三次。第一次是1957年，第二次是1960年，第三次是1973年，三次大开荒，开垦草原六百多万亩，造成了一千八百万亩的牧场沙化、退化和碱化。 2.4. 改革开放以来的土地政策 自1978年底召开的十一届三中全会以来，中央开始推行“改革”，而改革最早始于农村改革，农村改革最具代表性的标志为在农村实施家庭联产承包责任制，也就是“包产到户(分田到户)” [ 5 ] 。 1981年盟委发布了《关于进一步完善健全农牧业生产责任制的通知》，推行生产责任制，直至本年冬季，以“包产到户”为主要形式的农业生产责任制在全盟普遍推展开来 [ 6 ] 。通过“家庭联产承包责任制”的改革，实行“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的土地政策，实现了农村土地的“两权分离”，即农村土地的产权被分为土地所有权和土地经营权，农民分得了土地经营权，并可以根据自己的意愿对土地自主经营，集体经济组织控制着土地所有权。 2000年，鄂尔多斯市的准格尔旗、达拉特旗和乌审旗被率先列入国家退耕还林试点示范项目区。在认真总结试点经验的基础上，2002年，我市8个旗区开始全面启动实施退耕还林工程。经三年的努力，2003底全市已完成退耕还林64万亩，宜林荒山荒地造林131.9万亩，完成投资26316万元，退耕还林工程建设任务目前全部落实到户和山头地块 [ 7 ] 。 2002年实施的《土地承包法》允许通过家庭承包取得的土地经营权，公民可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式对土地经营权进行流转，即开始实行了农村土地流转政策 [ 8 ] 。 2008年10月中国共产党十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出要完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。 2014年开始实施的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出坚持农村土地集体所有，“实现”所有权、承包权、经营权的“三权分置”。其目的就是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，进一步巩固和完善农村基本经营制度，加快实现农业现代化。