system: [SYSTEM]

user: 2. 中央和地方预算绩效管理成效及案例分析 随着国外绩效管理理念逐步传入我国，20世纪90年代，我国在预算实践中尝试引入绩效的思想和评价工具，开始关注财政预算资金的使用绩效 [ 9 ]。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，为我国新一轮预算改革指明了方向。预算支出绩效评价试点工作率先在中央部门展开，随后，广东、湖南、河北等地也纷纷开展财政支出绩效评价的试点改革，取得了良好效果。本节首先介绍中央和地方在预算绩效管理方面制定的政策及取得的成效，而后介绍2个预算绩效管理的典型案例。 2.1. 中央和地方相关政策规定 中央组织部、海关总署、审计署、商务部等39个中央部门印发了贯彻落实意见和实施方案，中国地震局、农业农村部制定了2018~2020年预算绩效管理工作计划。截至2019年，已有北京、河北、山西、浙江等29个省份出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，同时，山东、福建、甘肃、新疆等18个省份的80多个地市、110多个县出台了市县级的贯彻落实意见。四川、浙江等省还制定了全面实施预算绩效管理的中期工作规划。部分中央部门也细化了本部门预算绩效管理操作规范和实施细则。如：国家发展改革委印发《关于加强中央预算内投资绩效管理有关工作的通知》；中央网信办、卫生健康委、生态环境部、中国民用航空局等10多个部门制定了预算绩效管理办法或规程。 财政部还主动与全国人大预工委、审计署沟通，建立绩效管理工作三方协调机制，落实人大预算审查监督重点向支出和政策绩效拓展的相关要求；组织开展中央部门和地方2018年度预算绩效管理工作考核，对先进部门和单位公开通报表扬，并加强与中组部沟通，推动预算绩效管理工作考核结果纳入干部政绩考核体系。 2.2. 取得成效 中央层面已形成以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，主要表现在：一是实现了绩效目标全覆盖，2018年实施绩效目标管理的资金规模已达2.5万亿元；二是实行绩效目标执行监控，自2017年起要求所有部门都要选择一些重点项目进行绩效目标执行监控；三是全部实行绩效自评，绩效目标与预算同时批复和下达；四是形成重点项目绩效评价常态机制，部分评价结果已用于预算安排和政策调整；五是积极推进绩效评价公开，2018年已将10个中央部门重点项目绩效目标、15个重大项目绩效评价结果、99个中央部门111个项目的绩效自评结果提交给全国人大常委会参阅和审议，部分重点绩效评价结果向全国人大报告并向社会公开；六是建立了绩效管理工作的协调机制，财政部和全国人大、预工委的预决算审查室、审计署的财政司建立了三方协调工作机制，形成了绩效管理的合力 [ 10 ]。 从省级财政来看，各省均出台了专门的预算绩效管理办法，个别地区还出台了相关地方性法规，接近2/3的省级财政设立了专门的预算绩效管理机构(卢馨，2018) [ 11 ]。绝大多数省份的省本级预算绩效管理已经从事后绩效评价扩展到事前和事中绩效管理。近60%的省份基本实现了省本级一般公共预算项目绩效目标管理全覆盖。 北京市首创绩效成本预算改革，以公共产品和服务为对象，运用成本效益分析法实施全成本核算，推动建立“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的新型预算资金分配与管理模式，评价结果已应用于2019年预算安排。 浙江省通过系统重构，建立集中财力办大事的财政政策体系，从宏观战略层面统筹优化财政资源配置，有效解决了长期存在的财政资金碎片化、分配方式简单、支出结构固化等问题，实现了做实中期财政规划、硬化政府预算绩效管理的实质性突破。 广东省建立完善绩效指标体系，按照可比可测、动态调整、共建共享的思路，构建了比较完整的共性和分行业、分领域绩效指标和标准体系，为全面准确反映政府部门职能绩效、实现标准科学的预算绩效管理打下了坚实基础。 2.3. 经验做法 2014年新《预算法》的颁布实施为预算绩效管理改革奠定了法律基础，党中央和国务院的高度关注和支持为改革持续深化提供了重要保障，地方实践与发展给全国性制度构建提供了可资借鉴的经验和方法。下面分别介绍1个中央部门和1个地方财政的预算绩效管理改革经验。 2.3.1. 水利部 在2018年度预算绩效管理工作考核中，水利部在中央部门中排名第一，且为中央部门唯一评等级为“优”的单位。水利部近年来主要开展了以下工作： 1) 领导重视 水利部2012年成立预算管理领导小组，将研究协调解决绩效管理中的重大问题作为领导小组的一项重要职能 [ 12 ]。水利部党组高度重视预算绩效管理工作，多次召开会议研究部署部门预算和绩效管理的重点工作，明确要求切实强化资金监管，确保资金安全，提高水利财政资金使用绩效，推动建立健全覆盖所有财政资金、贯穿财务运行全过程的管理、监督和协调机制。 2) 注重顶层设计 自2014年以来，水利部先后制定了《水利预算绩效管理制度体系建设工作方案》《关于推进水利预算绩效管理的意见》《水利部部门预算绩效管理暂行办法》《水利部部门整体支出绩效评价指标体系框架》《水利部单位整体支出绩效评价指标体系框架》等文件，制度规范走在中央部门前列。2018年12月，水利部印发《水利部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的实施意见》，力争用3年左右的时间，形成部党组统一领导，预算绩效管理部门、业务主管部门密切配合，全行业广泛参与的绩效管理格局。2019年5月，水利部组织各司局对项目绩效共性指标体系框架进行全面修订，重点完善和改进绩效指标设定量化比例低、可衡量性不强、绩效目标与绩效指标缺少关联等问题，修订后的指标体系框架已在2020年部门预算中运用 [ 13 ]。 3) 加强过程监控 2018年水利部对部门预算所有一级项目，连同其所属二级项目，全面开展绩效目标执行监控工作。利用信息化手段，定期收集预算执行和项目实施信息，汇总分析监控结果，督促组织实施单位及时纠正执行中的偏差，确保绩效目标任务如期保质完成。年底按照制定评分标准、组织中介现场复核、组织专家组抽查、评价结果公开并反馈各单位的步骤进行年度整体支出绩效评价。其中，第三方独立评价、引入中介机构开展绩效调研审核、专家组复核打分的机制，有效保证了绩效评价结果的科学性。 4) 注重结果运用 对绩效监控中发现绩效目标实施情况与预算执行进度严重不匹配的项目，或存在严重问题，预期无绩效、低绩效的项目，责令其暂缓或停止执行，并将预算及时调整至其他急需项目；对因政策变化、突发事件等因素影响绩效目标实现而确需调整的，督促按照预算管理程序，随预算调剂一并申请调整。同时，水利部健全绩效监督问责机制，对绩效管理差的地方和单位进行约谈并限期整改，对绩效管理一般的督促改进，对擅自调整绩效指标、弄虚作假造成不良影响的给予通报批评；发现违法违纪线索的，移交有关部门查处。 2.3.2. 深圳 在财政部公布的2018年度地方部门预算绩效管理工作考核结果中，深圳市成绩优良获通报表扬。从深圳市预算绩效管理的经验来看，主要有以下3个特点： 1) 预算绩效管理工作机制健全 深圳市以《中华人民共和国预算法》和《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》为准绳，以《中共深圳市委办公厅深圳市人民政府办公厅印发<关于进一步深化预算管理改革强化预算绩效管理的意见>的通知》和《深圳市财政局关于贯彻落实全面实施预算绩效管理有关事项的通知》为指导，实行事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用的全过程管理方式，将事前绩效评估和绩效目标编审嵌入部门预算编制“两上两下”过程，在预算执行中和预算执行结束后开展绩效监控和绩效评价。2020年1月，按照市本级每个一级预算单位选取一个重点绩效目标的原则，将119个2020年部门预算重点项目绩效目标、7个部门整体绩效报告和23个项目支出绩效报告、财政局完成的重点绩效评价报告提交人大代表参阅。 2) 绩效评价方式方法创新 一是财政部门与第三方机构深度合作实施绩效评价，部分区级预算单位引入专家和第三方机构对绩效目标实施集中评审，并与预算安排挂钩。二是学习穿行测试和衡工量值等方法，提高绩效评价的质量和效果。三是建立了贯穿政策制定、体制机制、制度措施、项目实施和资金使用等五个维度的“业财融合”共性评价指标体系。2019年深圳市、区两级财政部门在开展高水平大学建设、战略性新兴产业、人才、产业转型升级等专项资金(经费)以及民生微实事等重点民生项目的绩效评价均取得了显著成效，评价资金超过1000亿元。 3) 绩效指标库完善 市本级财政部门按照项目履职分类和支出功能科目分类进行梳理、提炼、整合，形成了100个共性指标体系框架和4000多条个性绩效指标及评价标准。区级财政部门也从重点民生项目和产业发展专项资金等维度，梳理建成了不同行业大类、项目子类、管理层级的绩效指标体系及标准。