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user: 3. 社会治理背景下村规民约的检视 市场经济的发展，激发了市场的活力，更多平等的市场主体参与到了市场竞争中。公民在因利益的流动而不断变迁中，逐步提供了民主意识，要求落实参与民主管理、民主决策、民主监督的呼声不多增强。国家为了鼓励社会主义市场经济的发展，落实公民的民主权利，开始推行权利参与型的社会治理。社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。与社会管理相比，社会治理更为强调的是社会各方力量参与治理。在此背景下，要求作为村民自治主要依据的村规民约在乡村治理中发挥更有效的作用。同时，村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的，规约中的任何内容不能与已有的法律相冲突，其作用有效发挥的前提是具备合法性、针对性，因此需要对现行的村规民约进行检视。 3.1. 我国社会治理体系的内涵及要求 随着经济、政治、文化等现代化进程的发展，现我国发展了一种共建共治共享的社会治理模式。此种模式强调社会内部之间的平等协商精神，尊重社会内部的信任合作机制，也凸显了社会整体作为集体行动的组织，面对公权力的整合，采用平等性沟通、交流的形式，实现公共利益的最大化，因此它是一种建基于自愿、自主、自发的行为基础上的治理机制 [ 1 ]。我国现提倡的社会治理是以公民为中心的，强调公民对国家事务、社会事务的参与 [ 2 ]。在社会治理背景下的村规民约的制定与执行，重视的是村民对村集体事务与公共基础的参与，以及村民参与程序与参与程度的合法性。要求基于村民自治产生的村规民约，充分贯彻村民实质参与制定的程序，使得村民能够平等、真实、充分表达自己的意愿，真实有效地参与到社会治理中。 3.2. 社会治理背景下村规民约存在的问题 在此社会治理体系背景下，对村民自治与村规民约提出了新的要求。在共建共治共享的社会治理体系下，要求村民实质参与程序，发表自己的意见，参与村民大会，参与村规民约的制定。 3.2.1. 村规民约制定过程缺乏民主性 村规民约是立足乡土社会基于合意制定或约定俗成对共同体成员产生约束和指引作用的成文和不成文的行为规范 [ 3 ]。梁漱溟先生主张利用乡规民约重构具有传统乡民社会特性的乡村，使得村民能够实现自治 [ 4 ]。陈振亮学者认为乡规民约就是“乡民共同约定遵守的道德行为规范”，要突出乡民的自我教育、自我劝诫和自我约束，以乡里公众舆论评价的力量，来实现对乡民的道德伦理教化 [ 5 ]。若是村规民约能有效发挥作用，能够有效推进基层群众自治、化解基层矛盾纠纷，促进农村和谐稳定发展。 但在笔者调研的10个村庄，其所公示的村规民约都是在乡镇政府所提供的模板上进行修改的。在表格中，笔者将基本一样的放置于同一列。根据表格，可以发现各个村庄的村规民约的章节名称都差不多，很多是同义替换或者调换顺序(见表1)。前两个没有分章节的村庄规定的内容以及顺序也与后八个村差不多。并且修改主体多为村委会人员，大多村民代表参加村民会议都只是发挥举手通过的作用。根据对村委会的访谈，目前也很难形成根据村庄特色进行规定的条文，主要原因有以下几个：首先，根据乡镇政府的指示，村庄也就只能在其规定的范围内进行规定；其次，10个村庄缺少自己的文化符号，缺少特殊的节日庆典或传承至今的文化传统；最后，现如今由于村委会的薪酬低廉以及中国农村所存在的人情社会，使得村委会中缺少创新型或实干型人才。 Table 1 Basic contents of village rules and regulation 章 卫北村、卫南村 卫西村 卫东村 天妃宫村 施叶村、五里村、上横街村 淹浦村 东山头村 一 没有分章节 总则 总则 总则 总则 总则 总则 二 婚姻家庭 社会公德和邻里关系 婚姻家庭 乡村文明 婚姻家庭 婚姻家庭 三 乡村文明 婚姻家庭 邻里关系 生态家园 邻里关系 邻里关系 四 生态家园 美丽家园、生态保护 美丽家园 平安建设 美丽家园 美丽家园 五 村庄规划 村庄规划(宅基地管理) 平安建设 民主管理 土地管理 平安建设 六 平安建设 平安建设 民主参与 遵纪守法 平安建设 民主参与 七 民主参与 民主参与 奖惩措施 奖惩措施 出租房管理 奖惩措施 八 奖惩措施 奖惩措施和附则 附则 附则 垃圾分类 附则 九 附则 民主参与 十 奖惩措施 十一 附则 表1. 村规民约的基本内容 3.2.2. 村规民约实施内容缺乏针对性 村规民约是村民自主商定的，共同治理乡村的约定。若要使得村规民约发挥切实有效的治理作用就必须具备针对性。针对性使得村民关注的、与自己有切身利益相关的事情具备可依照的规定。但该10个村庄的村规民约大体类似，比如人口较多的卫东村与人口较少的天妃宫村，两者的村规民约就存在大量的相同或类似条文(见表2)。这种情况同样存在于位于东边的卫东村与位于西边的施叶村之间(见表3)。与大量义务性规定相比，多是重述国家法律规定，要求村民热爱祖国，具有社会公德，处好邻里间的关系，婚姻家庭和睦、尊老爱幼，保护美丽家园、保护生态环境等。现存村规民约中对于村务管理没有明确的权责界定和责任规定，涉及村务公开的环节透明度不够，村民组织权力规制的条款和民事纠纷化解的规定较为模糊，保障村民权益的条款很少，简单列出村民应履行的义务，缺乏实际运行的程序规定与组织，致使村干部缺乏有效村务监督机制约束，少数村干部滥用权力，通过村规民约软法规范形式为己谋取私利。现存部分村规民约流于形式，生搬硬套，缺乏保障措施等存在各种问题。村规民约规定的内容比较笼统，以倡导性为主。 Table 2 Comparison of rules and covenants between Weidong village and Tianyi Palace villag 村庄名称 总条文数 完全相同 基本相同 卫东村 32 8 8 天妃宫村 29 表2. 卫东村与天妃宫村村规民约的内容比较 Table 3 Comparison of rules and regulations between Weidong village and Shiye villag 村庄名称 总条文数 完全相同 基本相同 卫东村 32 7 8 施叶村 30 表3. 卫东村与施叶村村规民约的内容比较 3.2.3. 村规民约作用发挥缺乏有效性 一部法律必须规定责任的归属问题以及相应的惩罚措施，这样才能够使这部法律得以贯彻。同理，公司的规章、学校的规章等也要具备惩罚措施，才能够使行为人得以遵守。规范中对责任以及惩罚措施的规定是有效保障规范得以实施的重要举措。若是没有相应的规定，则会使得该规范缺乏有效性。该10个村庄的村规民约就存在这样的问题。 比如卫南村村规民约第16条规定：“禁止在道路和公共场合乱倒乱堆垃圾和杂物，违者承担一定的经济责任”。村规民约虽规定了违反者要承担一定经济责任，但是对承担的标准没有具体量化。同时，也没有写明没有承担经济责任的后果。还比如卫西村村规民约第16条规定：“禁止焚烧农作物桔杆”；第18条规定：“严禁向河道、溪坑、公共场所倾倒垃圾、排污水”；第19条规定：“严禁乱扔乱丢病(死)禽畜”。虽然村规民约进行了禁止性规定，但没有规定惩罚性措施，会使得这些禁止性规定形同虚设。在每个村规民约的结尾部分都有注明违反村规民约的后果，但各个村村委会可以做出的处理没有强制性措施或不具有督促责任人改进的效果，其措施包括予以教育批评、责令写检讨悔过书、责任其恢复原状或进行经济赔偿、取消享受或暂缓享受村里的福利优惠待遇、建议取消文明户、五好家庭户等荣誉称号等，这些措施并不具有实际效果。 同时，缺乏责任归属的承担规定与惩罚措施的规定，也会使得村规民约在其本应该发挥作用的领域难以发挥作用，比如在纠纷调解中不能起到有效作用。笔者调研的村庄处于东部沿海经济发达地区，村民的权利意识较重。若是发生相应较大的权益受损，则村民会直接诉诸法院，基本不援引村规民约；若是法律规定不涉及的范围，但又是村民的合法权益受侵害，村民会请求村委会进行帮助。一般来说，村民请求村委会协助的事项比较小，诸如某家垃圾倾倒至某家门前、旁边一家的围墙过高或超出范围了等事项。由于村委会在目前缺乏乡绅、乡贤等具有话语权的人，同时缺乏强制手段，因此村委会一般只能进行说理，效果差强人意。村规民约在村民纠纷调解中所起的作用不大。 3.2.4. 村规民约条文规定缺乏科学性 用词不规范。在10个乡规民约中，部分村庄存在用词不科学的问题。比如在第一条村规民约的产生中，卫西村、施叶村用了“制订”一词，天妃宫村、卫南村、卫东村用了“制定”一词，卫北村用了“修订”一词。“制订”与“制定”有着不同的含义，两者的用法和含义不同。“制订”的对象是初创的，所以常常是临时的，约束与适用的范围比较小；而“制定”的对象是确定不变的，所以常常是长期的，约束与适用的范围比较大。同时，“制订”的意思是起草、设计，强调的重点是从无到有的创制过程；“制定”的意思是把起草、设计的内容确定下来，强调的重点是创制的内容已经成为规定。因此根据实际内容，用“制定”一词更为合适，卫西村、施叶村、五里村的用词存在不科学的问题。除此之外，还存在用词口语化的问题。比如卫西村第六条的规定中出现了“不护犊”的用词，不规范。 规定条文没有与时俱进。根据《立法法》的要求，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求。同理可推理到村规民约的制定应根据现实要求。根据社会发展的要求，规范的内容应与社会经济、政治、文化、生态相适应。而村庄的村规民约虽然3年一次在进行修改，但内容大同小异，只是进行了形式上的变化，没有实质变化。现随着经济的发展，村民在满足物质条件后，要追求精神上的满足。但在村规民约中没有体现对于精神文明建设的重视，依旧以曾经的邻里关系建设、家庭关系建设、乡村平安建设为重点。在现代背景下，村规民约应以生态文明建设、精神文明建设作为一个新的重点进行规定，规范村民的行为，鼓励村民的精神追求。 施行日期没有规定。根据《立法法》的规定，法律应当明确规定施行日期，同时法律法规在通过之后需要公示30日以上才能施行。虽然在《村委会组织法》的相关法律条文中并没有规定村规民约通过之后要公示几日的规定，但是通过之后立即施行是不符合村民利益的。