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user: 3. 基于X市残疾人就业政策执行的案例讨论 3.1. 相关政策梳理 近年来，从党中央到各级地方政府都高度重视残疾人的生存和发展问题，对残疾人群体的关注是实现全民小康的必然要求。通过查阅相关的政府网站、电子数据库，对有关部分残疾人就业创业的政策文件进行系统梳理(如表1、表2所示)，把握政策的基本价值取向和重要内涵，为政策执行研究提供基本遵循。通过对整个政策演变过程的再现，可以概括出以下一些特征。一是政策内容的宽泛性、复杂性。无论是中央层面出台的政策还是X市级层面的有关政策都涵盖了针对残疾人就业的资金扶持及管理、就业服务网络、就业培训、就业保障制度等各个要素，这一方面彰显了政策的全面性，同时也暴露出政策的针对性不足等问题。二是前后政策的连贯性。在新政策的文本表述中总能找到先前政策的影子，部分后续政策的出台更是为了较好达成早期政策的目标。三是政策具有一定的时效性。从各个政策的发表年份来看，各年度之间较为均衡，面对新环境、新要求，有关部门及时发力，做出合理规划和行动方案。 Table 1 List of policies related to the employment and entrepreneurship of the disable 时间 发布主体 政策名称 关键词 1995.02 财政部 《残疾人就业保障金管理暂行规定》 资金管理；分散按比例就业 1996.03 残联，国家税务总局，民政部 《残疾人就业“九五”实施方案》 完善残疾人就业服务网络； 残疾人就业率达到80% 2006.08 民政部、财政部、残联 《残疾人就业和社会保障工作 “十一五”实施方案》 残疾人就业服务机构；残疾人就业的政策体系 2007.02 国务院 《残疾人就业条例》 拓宽残疾人就业渠道； 开发适合残疾人就业的公益性岗位 2008.12 残联 《关于贯彻落实胡锦涛总书记近日关于 残疾人就业工作重要指示的通知》 稳定残疾人就业； 为残疾人就业再就业创造更为有利的条件 2009.12 残联 《2010年就业援助月残疾人 就业援助活动实施方案》 就业援助进家入户；解决就业困难 2010.06 残联 《残疾人就业服务机构建设规范(试行)》 设立残疾人就业服务机构； 建立省级残疾人就业信息监测中心 2011.04 残联 《关于2011年基层残疾人就业 指导员远程培训报名的通知》 残疾人就业指导员 2015.07 残联 《关于“讲好残疾人就业创业故事” 微电影大赛获奖情况的通报》 《珍珠果》；《听说》 2018.01 残联 《关于做好中国残疾人就业创业网 络服务平台推广应用工作的通知》 残疾人就业创业服务信息化建设； 建立残疾人就业大数据 2020.03 残联 《关于贯彻落实<关于完善残保金制度更好 促进残疾人就业的总体方案>的实施意见》 完善残疾人就业支持、就业保护、 就业服务等各项制度 2020.03 残联 《关于进一步加强中国残疾人就业创业 网络服务平台使用推广工作的通知》 服务对象全覆盖；打造一站式就业服务； 提供精准高效就业服务 表1. 中央出台的残疾人就业创业相关政策一览表 资料来源：根据相关网站、数据库资料整理。 Table 2 List of policies related to employment and entrepreneurship of persons with disabilities promulgated by City 时间 发布主体 政策名称 关键词 2008.10 市委办公厅 《关于促进残疾人事业发展的意见》 残疾人事业发展 2010.10 市残联，市公安局等多部门 《关于印发X市盲人保健按摩 行业管理暂行办法的通知》 技能培训及鉴定； 从业、开业与经营 2011.11 市人民代表大会常务委员会 《X市残疾人保障条例》 劳动就业 2013.02 市残联，市人力社保局等多部门 《X市加强残疾人职业培训 促进就业工作实施方案》 开展残疾人就业技能培训； 推进残疾人创业培训； 落实资金保障 2014.02 市残联 《关于减免下肢残疾人车辆路桥通行费的通知》 减免路桥通行费 2014.04 市残联 《2013年度X残疾人事业发展统计分析报告》 残疾人就业工作 2015.09 X市人民政府 关于《加快推进残疾人小康进程的实施意见》 保障残疾人平等就业权利； 提升残疾人公共服务水平 2016.01 市财政局，市税务局等多部门 《X市残疾人就业保障金征收使用管理实施办法》 征收缴库；使用管理 2020.08 市残联 《X市扶持残疾人自主就业创业的实施意见》 “互联网+” 表2. X市出台的残疾人就业创业相关政策一览表 资料来源：根据相关网站、数据库资料整理。 3.2. 案例简介 近年来，X市经济社会发展水平取得了较好成效，在推进高质量发展和高品质生活的进程中兼顾各方利益，保障发展效益，成为西部地区的典范。在经济发展提质增效的同时，对社会事业的建设和民生热点的关注也投入了更多的精力。在市委、市政府的领导下，以及全社会的支持下，残疾人就业创业的相关政策有序实施，170万名残疾人自强不息，取得丰硕成果，跟上了全市全面建成小康社会的进程。在残疾人组织建设方面，残疾人工作队伍规模不断扩大。截至2019年底，全市共有市、区县、乡镇(街道)残联1070个，村(社区)残协11，050个；市、区县、乡镇(街道)、村(社区)共有残疾人工作者12，665名，残疾人组织网络基本形成。在扶助残疾人就业方面，落实《关于发展残疾人辅助性就业实施意见》《X市扶持残疾人自主就业创业的实施意见》等；累计审核用人单位22，182家，按比例安排残疾人就业59，501人(次)；扶持建起48家残疾人辅助性就业机构，完成了26个区县残疾人就业服务机构规范化建设；组织开展盲人按摩、电脑、烹饪、烘焙、插花、茶艺、电工、家政服务、编织、电商等职业技能培训，惠及残疾人3.8万余人(次)；持续开展“就业援助月”活动和残疾人专场招聘，组织市级招聘会45场(次)；建立2家区域性残疾人职业能力适应性测评物理评估室 [ 18 ]。在取得较好成效的同时，仍然要看到部分政策形同虚设、政策资源紧张、执行机构建设不完善、社会参与热情和能力不足等潜在问题。 3.3. 案例分析 通过前文对政策的系统梳理和论述以及对X市残疾人就业创业开展情况的实际考察，可以较好地把握有关促进残疾人就业创业的政策发展脉络和政策实施成效，以便对政策的执行做出合理的评价和分析。 3.3.1. 政策标准和目标–组织间的沟通与执行–政策绩效 政策目标通常是指一项政策所要求实现的最终结果，是构成一项政策的基础和政策执行的前提条件，是评定政策结果的主要依据。政策目标设立的明确程度、可理解、可达成程度直接影响到组织间的沟通协调结果。从中央和市级层面出台的残疾人就业创业的政策中，可以发现其总体目标是要提高残疾人就业能力以及残疾人就业服务能力，增设残疾人就业渠道，多方式促进残疾人就业，助推残疾人更好融入社会，共建共享经济社会发展成果，提升残疾人获得感、参与感、幸福感。由此观之，关于残疾人就业创业的政策目标具有较好的科学性、清晰性、切实性，对组织之间的沟通和执行活动开展具有正向的促进作用，同时，借助于组织之间切实有效的交流对话可以对政策目标做进一步的修正和调适，以此来保障政策的顺利开展。在这两个要素的良性互动过程中，为政策绩效的圆满达成打下基础。 3.3.2. 执行机构–执行者偏好–政策绩效 执行机构的特征是组织制度建设、机构人员构成、组织资源配置等一系列因素的综合反映，代表了执行机构的潜在政策执行能力，执行机构的特征会直接影响到执行者的选择偏好。一方面，涉及到对政策执行方式的选择。执行方式是指相关政策要素之间采取的一种互动方式，涉及到沟通、协调与强制，鉴于目前我国社会组织发育不成熟、社会资本较为缺乏以及传统以来形成的官僚制层级结构，致使在政策的执行过程中具有明显的上传下达特征，元政策由高层次政府制定，各级政府依据其所拥有的权限逐级制定政策落实方案，开展行动，由于上一层级的政府往往具有对下级政府的监督考核权力，对下级政府主要领导的升迁和行政资源分配具有决定作用，因此这一至上而下的过程表现出明显的权威性、正式性和强制性等特征，缺乏对非正式渠道的探索。从助推残疾人就业创业的政策实施机构来看，主要涉及到中央层面的国务院、国家发改委、人社部、民政部、中国残联等多部门，相应的落实到地方层面也由同类的政府组成部门进行具体工作的开展。通过上级政府的责任下放机制，可以促进政策绩效的实现。 3.3.3. 政策资源–政策环境–政策绩效 政策资源就是能够支撑政策从文本到实践的一切要素的总和。从当前的社会发展趋势中可以看见，除了常规的基本要素之外，信息资源和权威资源被摆在了突出的位置。一方面，基于传统的官僚制体制特性，自上而下的政策推广和执行本身就具有较高的权威性，下级的行政权力获得主要是依靠上级赋予，下级执行政策所需要的人员编制配置、财政经费投入等都来自上级，上级对下级进行任务考核。另一方面，随着信息化、网络化时代的到来，对信息的及时搜集、处理和深度挖掘成为政策有效推行的重要因素，建立良好的信息沟通机制是政府内部各部门之间以及政府与社会都需要关注的事项。在对政策资源进行论述的同时，也应该认识到，一切的政策资源都是存在于一定的政策环境之中的，政策环境包括政治制度、当前的政治体制，国家经济发展水平，社会事业建设情况，普通群众的社会意识。政策环境的好坏将直接决定政策资源的调动水平以及利用情况，同样地，政策资源也对政策环境具有较强的塑造作用。因此，在实施残疾人就业政策的过程中，必须正确把握政策资源和政策环境之间的互动过程才能更好地推进政策绩效的提升。