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user: 5. 房屋征收补偿中对公房承租人权利保护的制度设计 5.1. 地方立法中对房屋征收补偿中公房承租人的权利保护 5.1.1. 地方立法中明确公房承租人的法律地位 在1991年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人被明确列为被拆迁人，与房屋所有人同等享有被拆迁人所应享有的权利 2 ；2001年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人虽然未被规定为被拆迁人，但仍然是征收拆迁法律关系的当事人，而且该条例至少以七个条文的内容规定了承租人的实体权利和程序权利 3 [ 4 ] 。但是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》却并没有对承租人的权利保护进行任何规定，从而导致了承租人被排除于整个征收过程之外，使其因房屋征收所遭受的损失得不到合理的补偿 [ 5 ] 。随着福利分房制度的废除，公有住房租赁日渐减少，但短期内公有住房承租人仍然大量存在，需要通过相关立法对公房承租人的地位进行规定。另外，公有住房租赁作为一种历史现象，并不具有长期性，且该现象在各地区的存在现状各不相同，通过全国性的法律规范对公有住房承租人的法律地位进行规定不经济也不适合。故通过地方立法来明确公有住房承租人在房屋征收补偿中的法律地位则成为了替公有住房承租人权利建立实体法基础的有效方式。 1991年的《城市房屋拆迁管理条例》(现已废除)规定：“本条例所称被拆迁人是指除拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)和被拆除房屋及其附属物的使用人”，但考虑到现行法律的规定，在地方立法中重新将公有住房承租人列为房屋征收中的被征收人并不合适。笔者认为，可以借鉴《重庆市城市房屋拆迁管理条例》中“本条例所称当事人是指拆迁人、被拆迁人及其房屋承租人”的规定，但是基于对一般房屋承租人权利保护理念而设定的当事人地位，并不能满足对公房承租人作为特殊房屋承租人之权利保护要求，因此，在具体的地方立法中，还需要对公有住房承租人和一般房屋承租人的地位进行一定程度的区分。虽然房屋承租人的法律地位不同于房屋所有人，但是公有住房承租人的租赁权中体现出的物权性不同于私有住房的租赁权，其特殊性使得该类人员有必要享受“类物权人”的地位。 5.1.2. 明确补偿范围和补偿标准 较之一般房租租赁权，公房承租人的租赁权包括转租之权能，同时亦可以被继承，涉及的利益更多，基于公平和区分的原则，公房征收之承租人的补偿范围当比普通住房承租人的补偿范围更大。 2002年的《重庆市城市房屋拆迁管理条例》在第二十五条和第二十六条中分别规定：“拆迁补偿安置可以采用货币补偿方式，也可以采用与货币补偿金额同等价值的产权调换方式。”以及“实行货币补偿的，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”可见，《重庆市城市房屋拆迁管理条例》中明文规定的补偿范围相对较小，仅限于被征收房屋价值的补偿(或者以相等价值的产权调换方式实现)，而且补偿标准也较为单一，直接由房地产市场评估的方式确定。而依据现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2011年生效)的规定，房屋征收补偿范围包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁与临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失三方面。但现实生活中公房承租人许多其他的损失同样需要得到法律的明确，诸如由于房屋承租人对公有住房的装修损失与公有住房的添附部分价值、租金上涨造成的损失、土地使用权价值损失等。更有学者提出，只要能证明由于房屋征收引起的，损失具体确凿，承租人就可以要求补偿 [ 6 ] 。 对于征收补偿的补偿标准，笔者认为可以先通过协商确定，如果三方不能达成一致协议，再根据相关的地方法规或规章确定的征收补偿标准进行补偿。参考房地产评估机构的评估意见、公房承租人的使用权转让价格都可以通过地方的法律法规规定为征收补偿标准的法定确定方式。由于我国国土面积很大，经济发展水平不一，对于补偿标准也应当因地制宜，由各省来制定法律法规设定适合本地区范围适宜的征收补偿标准是非常可取的 [ 7 ] 。 5.2. 行政征收中的公房承租人权利保护 在上述南京市张某案中，法院的最终判决肯定了公有住房承租人获得部分补偿，但该公房承租人的补偿数额的评估程序依附于公有住房产权人对房屋征收评估机构单方面的选择与认可，除了提出对房屋评估机构的选择意见和申请复核外的程序性权利外，公房承租人基本没有可以影响征收补偿结果的实体性权利。再观《重庆市城市房屋拆迁管理条例》，该条例赋予了房屋承租人参与补偿安置协议制定的权利，不过公房承租人有关补偿方式的选择权却并没有规定。 笔者认为，作为征收行政行为的行政相对人，公有住房承租人不仅应当参与征收补偿协议的制定，同公房所有人与征收人共同选择征收补偿方式与补偿数额，从而在公房征收中建全三方协商机制。公房承租人参与征收补偿协定的优势是显而易见的，一方面，征收补偿协议中公房征收造成的搬迁费用的确认以及对征收补偿方式的选择离不开公有住房承租人的协商参与，另一方面，征收人与被征收人及征收关系人之间可以通过协商的程序来确定补偿价格，这更能体现保护私有财产的理念 [ 8 ] 。当然，三方协商机制模式下，各主体利益诉求的差异或许会降低协议达成的效率，但将公房承租人排除到征收补偿协议之外显然不符合公平原则，同时也极易使征收补偿纠纷因一方的利益未得到体现而激化。 5.3. 诉讼程序中房屋征收补偿公房承租人权利保护 基于公有住房承租人独立的法律地位和公有住房租赁权的物权化性质，面对房屋征收而产生的行政争议，公房承租人有权作为行政诉讼第三人通过行政诉讼来寻求司法救济。在这类案件中，笔者认为仍需要建立相应的诉讼制度来对公房承租人进行类型化的诉讼保护。 5.3.1. 专家辅助人出庭说明的引入 我国目前的房屋评估制度属于一种对专门性问题的审查，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，房地产价格评估机构及其人员的选定由与被征收人进行协商或者摇号决定。由于公房承租人不享有房地产价格评估机构及其人员的选择权，征收过程中产生的评估结论不论对错，承租人都无法进行有力的反驳。 在实务工作中，现行的房屋评估制度往往使得公房承租人在房屋评估中无力行使相关诉讼权利。法官对房地产价格评估等专业知识的不足，同样不利于法庭公正客观地审理案件、做出正确合理的判决，实际上也是对法院审判权的限制。如果具有专业知识的人员无法出庭，不仅承租人进行司法救济的范围大为缩小，而且使法庭难以对房屋价值评估进行全面的审理。因此，专家辅助人制度的设立对当事人在专门性问题上的诉讼权利的保护和法院在该类问题上充分行使审判权都有重大的意义。 虽然我国现行《行政诉讼法》尚未对专家辅助人制度直接做出规定。但《行政诉讼法》第一百零一条规定“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”，可以认定现行行政诉讼制度中可以适用民事诉讼中专家辅助人出庭的制度，同时《行政证据规定》第四十八条规定“对被诉具体行政行为涉及的专业性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人士出庭说明”。因此，笔者认为，在涉及房产评估等专业性问题的审理中，可以适当引入专家辅助人制度。 5.3.2. 征收补偿诉讼中调解制度的引入 调解制度是当事人通过协商和解，在对自身权利做出让步的基础上达成合意，从而达到化解纠纷的目的。《行政诉讼法》第六十条规定：“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。在公房征收补偿案件中可以引入调解程序也不乏理论依据： 第一，行政机关在法定条件下享有自由裁量权，是设立行政诉讼调解制度的理论基础 [ 9 ] 。在房屋征收案件补偿案件中，行政机关在法定范围内往往可以适当地变更行政职权的行使方式，具有一定的处分权，《国有土地上征收与补偿条例》规定，公房承租人未达成协议的，由房屋征收部门报请做出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案做出补偿决定。行政机关在对公有租房做出征收补偿时的自由裁量权为该类行政诉讼案件的调解提供了基础条件。 第二，公有住房承租人对征收补偿诉讼的诉求往往集中于征收的补偿、补偿方式、补偿金额等。在实践中，征收人、公有住房产权人、承租人三者的诉求各不相同：承租人与公有住房产权人之间有补偿金额分配之争，两者对补偿方式的选择也会存在不同；承租人、公有住房产权人和征收人之间又存在补偿金额协商不妥的矛盾。正是由于三方间法律关系相对复杂，单纯的诉讼方式难以同时满足三方的诉求，往往不能从根本上解决三方的矛盾。因此，在该类诉讼中引入调解制度，不仅有利于节约有限的司法资源，而且可以避免有案必上诉的现象。 第三，法院针对原告与第三人直接的补偿问题进行协商可以从根本上解决问题，法官通过长期的审判实践，积累的调解经验非常丰富，同时拆迁人也愿意让法官调解成功，推动拆迁的进程，所以调解是必要的，也是可行的 [ 10 ] 。相较于诉前的三方协议机制，征收补偿诉讼中的调节机制中有法官的参与，调解的成功率与合理性会有极大的提高，案中调解的可执行性也较案外调解高出许多。 5.3.3. 公有房屋征收补偿诉讼中对承租人的裁判保护 公有房屋征收补偿中，承租人一般处于相对弱势地位，而行政诉讼裁判是在行政诉讼中法院行使审判权平息纠纷、明定权责的行为，故该类案件的诉讼裁判应当在合法范围内对公房承租人进行合理适当的保护。 一般而言，由于案件之间存在个案差异，法院需要根据具体案情采取相应的裁判方式做出判决。本文此处仅针对公有住房征收补偿中可能存在的部分情况提出裁判建议。 根据《城市公有住房管理规定》公有住房的所有人需办理产权登记手续领取《房屋所有权证》或《房屋公有证》从而明确公有住房产权，但是实践中由于公有住房买卖的原因有少部分公有住房征收补偿案件中存在公有住房产权不明确的情况。这类公有住房产权不明确的案件在行政诉讼过程中，涉及房屋产权的民事诉讼部分通常十分复杂，短期内难以审结，若中止该行政诉讼等待民事诉讼结案，则可能会对房屋承租人的生产生活造成严重影响。因此，基于对承租人搬迁、临时安置补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿等补偿费用进行审理，如果符合法律规定，可以对承租人的该部分诉讼请求先行做出判决。等待相关的房屋产权争议的民事诉讼审结后，重新恢复对被征收房屋价值的补偿等问题的审理。这样分开进行裁判，一方面有利于公有住房承租人的权利保护，另一方面也有助于加快房屋征收工作的进度。