system: [SYSTEM]

user: 2. 生态环境损害司法鉴定当前存在的问题 虽然中国的生态环境损害司法鉴定已经有了初步的发展，但依然存在诸多问题。为深入了解我国生态环境损害司法鉴定现状和存在的问题，同时为了全面加强环境损害司法鉴定机构和鉴定人管理、服务工作，山东大学生态环境损害鉴定研究院(司法部生态环境损害司法鉴定理论研究与实践基地)对福建、海南、广东、河北、山东5省11家环境损害司法鉴定机构进行了调研。结合已有案例、文献报道和此次调研结果，发现主要存在的以下问题。 2.1. 生态环境损害司法鉴定缺乏可执行的技术标准 2019年6月受司法部公共法律服务管理局委托，中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会组织由高振会、张书豪、毛锋等学者主编了《生态环境损害鉴定评估法律法规与标准汇编》并发表，该书共汇编了592个生态环境损害相关的鉴定标准，通对以上标准的梳理，发现目前与生态环境损害鉴定相关的技术标准很多，但专门用于生态环境损害司法鉴定的技术标准非常匮乏，这些标准未能形成完整的技术支撑体系，因此目前只能参考应用相近的生态环境损害鉴定技术标准开展工作，由于选取的标准因人而异，导致鉴定结论出现差异性。因此很多情况下鉴定人只能出具专家意见，不能出具司法鉴定意见，这降低了证据的可采性，不利于法官判决 [ 4 ]。国家层面现在出台了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》(环办政法[ 2016 ] 67号)等一些列法规标准，这些标准体系虽具有一定的指导性，但总体上可操作性差 [ 5 ]。缺乏生态环境损害价值量化的标准。例如2017年4月15日，张某等三人携带电钻、岩钉、铁锤、绳索等工具攀爬江西三清山的“巨蟒峰”，攀爬过程中在巨蟒峰岩体上打入26个岩钉 [ 6 ]，最终判处三被告连带赔偿环境资源损失费600万元人民币 [ 7 ] [ 8 ]。山东省济南市章丘区皋村废弃的3号煤井发生非法倾倒危险废物事件，大量废酸液、废碱液被先后倒入，混合后产生有毒气体，造成4人当场死亡。该案件最终判定的生态环境损害评估额高达2.4亿元 [ 9 ]，那么对于2.4亿元的评估又是如何而来？这些都没有明确的依据。 标准与标准之间也存在互相矛盾之处。例如目前河口主要采用河海划界的方式，但在实际操作中随意性较大 [ 10 ]，河口边界在《环境保护法》、《海洋环境保护法》等法律中都没有明确划定海水与淡水的交界点，因该此区域开展司法鉴定时，鉴定人会选择不同的技术标准，虽然在国家和行业标准如《湿地分类》(GB/T24708-2009)、《河口生态监测技术规程》(HY/T085-2005)等进行规定，但其法律效力较低，相关管理部门对此并不完全认同，导致执行效果差。对于河口究竟按照《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002)，还是《海水水质标准》(GB 3097-1997)进行管理备受争议 [ 11 ]。 此外，标准的发布与更新缓慢，无法与新技术、新方法相匹配，致使在实际案件处理过程中，标准存在滞后性。例如，当森林被烧毁之后，如何对原来的森林进行价值量化？此时只能引用其他区域的数据作为被破坏区域的参考，导致核算结果与实际情况之间产生较大差异。在某些缺乏相关标准的情况下，鉴定人可能参考其它标准(例如调查标准或监测标准)进行鉴定。但由于不同类别标准的出发点和目的性不同，导致不能完全适用 [ 9 ]，以致在生态环境损害等方面的判定存在很大差异，很难令被告人完全信服。 2.2. 生态环境损害司法鉴定相关法规缺乏针对性 生态环境损害司法鉴定具有自己的特点，不能完全照搬其他三大类鉴定的程序。《司法鉴定程序通则》(司法部令第107号)并不完全适用于生态环境损害司法鉴定。例如，《通则》规定现场取样时鉴定人必须到场，而实际工作中，取样有专门人员，他们有自己的工作程序和技术规范，而鉴定人在取样方面可能并不专业，其实际到场并不能发挥太大作用。另外，《通则》比较宽泛，对很多问题都没有作出详细规定，例如《通则》未对司法鉴定的“鉴定材料”作出具体规定，而是要求司法鉴定机构建立材料管理制度，不同机构之间的管理制度不尽相同，这就会导致材料在接收、保管、使用和退还时产生问题。《通则》也未规定回避原则的适用问题，对于“有利害关系”这一方面也缺乏详细解释。 鉴定启动程序不明确。除《通则》规定的办案机关(办理诉讼案件的侦查机关、审查起诉机关和审判机关)可以委托进行司法鉴定外，很多生态环境损害案件的鉴定是由环保等有关部门发起的，为使鉴定启动程序快速启动，应当扩大鉴定程序的启动主体 [ 12 ]。 鉴定时间不足。《通则》中规定鉴定人应当在30个工作日内完成鉴定，对于复杂、疑难、特殊技术问题经批准可适当延长时间，然而造成生态环境损害事件的原因一般都较为复杂，涉及面广，为保证鉴定过程有序、高效的进行，应当延长鉴定时间 [ 13 ]。 2.3. 生态环境损害司法鉴定执业分类方式不合理 司法部、生态环境部联合印发的《环境损害司法鉴定执业分类规定》(司发通[ 2019 ] 56号)将生态环境损害司法鉴定执业分为7大类，并规定每个鉴定人只能从事其中两类鉴定工作。然而实际的生态环境污染往往情况非常复杂，且并非只在单一环境介质中发生，因此这种分类人为限制了鉴定人的发展。例如，河流被污染后，污染物可能迁移至地下水、土壤、近海等不同的环境介质中，甚至挥发至大气中，从而对多种环境类型造成污染，因此涉及多个鉴定类别 [ 14 ]。而这种简单粗暴的分类方式，造成同一个案件需要多个拥有不同鉴定类别资质的鉴定人参与开展工作，增加了鉴定机构的成本 [ 15 ]。从图1可见，各执业分类中鉴定人的比例分布并不均匀，具有生态系统环境损害鉴定资格的人员比例高达40%，而持有近岸海洋与海岸带环境损害鉴定资质的鉴定人不足6%。 此分类方式也限制了鉴定机构案件受理范围。例如海事司法鉴定被归到生态环境损害司法鉴定后，只能进行油品、化学品等海洋污染类鉴定，而海上交通事故鉴定等项目被切割掉，只有当海上交通事故造成污染时才可受理此类鉴定项目。海上交通事故并不是导致海洋污染的主要原因，由于事故导致的污染物泄漏才是主因。因此，海事司法鉴定机构的案件受理范围被缩小。 图1. 当前我国环境损害司法鉴定人在七类执业资格中的占比 2.4. 生态环境损害司法鉴定缺乏复合型人才 生态环境损害司法鉴定工作技术性强、包含面广，对于鉴定人综合素质要求较高。合格的生态环境损害司法鉴定人需要具备专业的技术能力，这一能力要求能够现场快速检测、分析污染物的特征、制定生态修复方案、确定因果关系以及核算检测费用和生态修复费用，同时又要具备基本的法律知识，熟悉司法鉴定程序，因此鉴定人需要具备化学、环境、生物、法律、经济等多门学科的知识。 目前生态损害司法鉴定人才缺口非常巨大，全国各地公安系统环境案件侦查机构、检察院、环境公益诉讼机构、法院环境资源审判法庭、生态环境主管机关、自然资源管理机关、环境损害司法鉴定管理机关、环境损害司法鉴定机构、各大高校和科研机构等单位，均需求大量环境法医学领域相关人才。全国环境损害司法鉴定人员中具有大学本科学历的人数约占42%，而具有博士研究生学历的不足20% (图2)。目前中国只有山东大学设立了环境法医学硕/博士点，明年才能开始招生，因此在相关领域的人才培养与输送方面还存在一定的滞后性。 图2. 全国司法鉴定人学历分布图 2.5. 生态环境损害案件收费标准存在差异 我国生态环境损害司法鉴定业务的开展缺少明确的收费标准。目前国家尚未出台生态环境损害司法鉴定收费指导目录，针对不同检测项目的费用无法确定 [ 16 ]，实践中基本按照鉴定成本或行业通行标准进行收费。另外生态环境损害司法鉴定的复杂性、多重性以及发生损害时污染面积大、程度高，导致鉴定费用远高于法医类、物证类和声像类鉴定收费，但委托人仍以固有认知来衡量生态环境损害的鉴定费用，然而最终的鉴定费用较高，导致委托人难以接受。 司法鉴定费用还存在如下问题。第一，当前压缩司法鉴定费用甚至免费鉴定的趋势是不可持续的，这些做法不利于司法鉴定机构和鉴定人的正常生存与发展。司法鉴定风险高，成本高，应当对司法鉴定人和鉴定机构进行费用保障 [ 17 ]。第二，生态环境损害由破坏者担责，鉴定费用也由破坏者承担，但此类案件通常周期很长，当前提倡先鉴定后收费的司法实践，鉴定结束后，机构无法立即收到鉴定费用，导致资金无法正常周转。第三，生态环境损害司法鉴定案件，涉及范围很广，鉴定成本高，有些案件鉴定费用超出损害赔偿费用，导致鉴定无法继续。第四，生态环境损害案件多为突发性，这对于非专门性司法鉴定机构来说，无法将本部分费用列入当年财政预算，鉴定费用难以保障。 2.6. 全国生态环境损害司法鉴定机构、人员分布极其不均 截止到2020年12月，我国的环境损害司法鉴定机构全国总数为145家(图3)，全国环境损害司法鉴定人员为3006人(图4)。只有江苏、山东、云南、海南、江西的环境司法鉴定机构超过10家，有25个省市低于10家。全国各省市中司法鉴定机构总数最多的是江西省，但其数量也只有25个。司法鉴定人员数高于100的省份仅有9个，低于20人的省份有4个。 图3. 全国环境司法鉴定机构数量分布图 图4. 全国环境损害司法鉴定人数量分布图 近几年生态环境损害司法鉴定案件累计一万四千余件，年平均增速约为25%，但仅有17%左右的案件进入司法程序 [ 18 ]，这表明环境损害司法鉴定机构和鉴定人数量远远不能满足现实需求。且各地司法鉴定的发展水平差异巨大，结构不优化、布局不合理，一些司法鉴定机构虽然具备资质，但其所从事的方面比较单一，导致在实际鉴定时无法满足鉴定要求 [ 19 ]。 2.7. 生态环境损害司法鉴定各省市合格标准不一 根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第十六条规定，于2005年9月30日公布实施《司法鉴定人登记管理办法》(司法部令第96号)。全国实行统一的司法鉴定机构及司法鉴定人审核登记、名册编制和名册公告制度，由司法部组织制定全国统一的司法鉴定实施程序、技术标准和技术操作规范等司法鉴定技术管理制度并指导实施等，但由各省级司法行政机关负责本省的司法鉴定机构及司法鉴定人的评估、监督工作。因此各省在培训内容以及最终合格证的发放等方面要求都不同，导致最终各省机构、鉴定人的资质都存在差距 [ 20 ]。