system: [SYSTEM]

user: 2. “官告民”的类型化 根据行政诉讼法的立法目的可知，行政诉讼是为了保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。通过这一立法目的，结合行政诉讼法对受案范围、诉讼参加人，起诉和受理等的规定，我们可以清楚的理解行政诉讼中的“两造恒定”原则。也就是说，根据现行行政诉讼法及其司法解释，诉讼主体的原告资格被限定为“民”。换言之，行政诉讼只有“民告官”而无“官告民”。但是，根据双向性原则，完整的行政诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护，这在理论上表现为行政诉讼是主观诉讼和客观诉讼的统一体。因此，建立以保护国家和公共利益为宗旨的客观诉讼制度，是从制度上改进、发展和完善我国行政诉讼法律制度的一个基本方向 [ 2 ]。 笔者以“官告民”为关键词在中国裁判文书网，北大法宝司法案例数据库，无讼案例数据库分别进行检索，经过人工筛选，综合后剩余案例18件，以下分析就以这18件案例为起点进行展开。行政机关作为原告提起诉讼，按诉讼缘由可分为以下几种：1) 名誉权纠纷 1 ；2) 监护权纠纷 2 ；3) 排除妨害纠纷 3 ；4) 房屋租赁合同纠纷 4 ；5) 采砂合同纠纷 5 ；6) 渔业承包合同纠纷 6 ；7) 土地征用协议纠纷 7 ；8) 搬迁安置协议纠纷 8 ；9) 建设用地使用权出让合同纠纷 9 ；10) 房屋拆迁安置补偿合同纠纷 10 。 可以发现，除名誉权，监护权，排除妨害，房屋租赁这四种纠纷外，其他“官”告“民”诉讼的产生都是由房屋拆迁补偿，土地征收补偿，国有土地出让，特许经营这四类行政协议引起争议而导致。结合2019年3月2日最高人民法院发布的《中国环境资源审判2017-2018》(白皮书) (以下简称白皮书)、《中国环境司法发展报告2017-2018》(绿皮书) (以下简称绿皮书)及生态环境保护典型案例新闻发布会的内容可知，2018年，全国法院受理省、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件有20件，目前已经审结了8件。江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿案和东莞市沙田镇人民政府诉李永明固体废物污染责任纠纷案则被列入十大环境典型案例 [ 3 ]。这表明，在环境资源保护方面，政府作为原告提起诉讼得到了官方认可。结合已知的各种实践情形，可将“官告民”诉讼归结为以下三类：公共财产的维护，公民义务的履行和行政协议的争议。 2.1. 公共财产的维护 根据德国法学家柯塞克，华志等人对公法性质的阐释可知，行政机关应该是公益的保护者，具有维持公益，增强公益的义务 [ 4 ]。从(2017)黔0527民初1890号赫章供电局与孙绍林排除妨害纠纷一审民事判决书中可知，被告由于私自搭接电路，政府在其屡教不改的情况下，为了防止被告的行为侵害其自身及他人的生命安全，综合考虑之后才提起诉讼。法院认为行政机关作为原告，其主张的是民事权利受到侵害，是属于平等的民事主体之间的财产关系，属于民法调整的范畴，因此主体适格。从中我们可以得知，在这一案件中，法院认为政府作为公共财产电力网络的所有者，其有义务对公共财产进行维护。法院也因此受理审判了政府提起的这一侵权之诉。而在三起房屋租赁合同纠纷诉讼中，政府提起诉讼的目的也是为了保证公有房产不受损失。 在2019年3月2日最高人民法院召开的新闻发布会上，最高人民法院环境资源审判庭庭长王旭光介绍，“这次发布的人民法院生态环境保护十大典型案例侧重于生态环境保护，涵盖大气、水、土壤、矿产、林业、渔业、野生动物、自然保护区等环境要素和自然资源，类型包括私益诉讼、公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，涉及刑事、民事、行政三种责任形式，对于统一环境资源案件裁判标准，完善审理规则，发挥司法的评价指引和政策形成功能，起到积极作用”。王庭长的发言表明，政府作为公共利益的保护主体，至少在生态环境保护方面应该承担起应尽的职责。入选这次生态环境保护十大典型案例的江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿案和东莞市沙田镇人民政府诉李永明固体废物污染责任纠纷案也说明，无论是个人还是企业，都不得损害自然生态资源。同时还表明，为了保护国家利益，公共财产不受侵害，国家可以以自然资源所有权人的身份提起诉讼。 因此，本文将政府以原告身份提起的，涉及这类具体及抽象公共利益保护的诉讼，归结为公共财产的维护。 2.2. 公民义务的履行 现行宪法中共有８个条文涉及公民义务的规定，分别为第42条第1款规定的“劳动义务”、第46条第1款规定的“受教育义务”、第49条第2款规定的“夫妻计划生育义务”、第49条第３款规定的“父母抚养义务”与“成年子女赡养义务”、第52条规定的“维护国家统一与民族团结的义务”、第53条规定的“遵守宪法和法律的义务”、第54条规定的“维护祖国荣誉、安全和利益的义务”、第55条规定的“依法服兵役的义务”以及第56条规定的“依法纳税的义务” [ 5 ]。本文所论及的公民义务履行，不包括所有宪法规定的义务，只涉及那类不直接产生财产关系，不涉及大规模公共利益的公民义务。例如受教育义务，父母抚养义务，成年子女赡养义务等。这一类义务的履行，侧重于借助社会公序良俗，公民道德等古老朴素的思想来对人的行为进行约束。同时，要想彻底解决问题，更多的在于培养责任人内心的责任意识。在此类诉讼中，政府的作用实为代理维护相关人员权益。 参照(2018)甘2926民初321号原告东乡县龙泉镇人民政府诉被告马某某都监护权纠纷一审民事调解书可知，被告由于家庭困难，从而让处于九年义务教育的适龄儿子辍学外出务工。相关政府部门在劝告无果的情况下提起诉讼，诉求维护被告之子的受教育权。最后，由法院居中，双方达成和解，政府达到保护未成年受教育权的目的。近年来，受国家对义务教育的重视，特别是在国务院办公厅下发了关于进一步加强控辍保学，提高义务教育巩固水平的通知后，各地因家长不送子女去上学而被政府告上法院的事件屡见报端。但是可以想见，对于这种案件，最好的结果就是调解结案，其后由父母将孩子送回校园继续接受教育。这类案件，政府起诉，法院受理，其意义更多的还只是停留在弘扬法治，以案普法之上。用以体现地方政府部门积极履行义务教育职责，同时也表明政府的依法行政。当然，就如报道所言，对于义务教育，除了法治保障之外，还要提高农村教育水平，补齐教育短板。比如，吸引并留住优质师资，为农村学生创造更好的学习条件；促进农村义务教育与职业教育的融合；落实教育扶贫和资助政策，解决好贫困家庭的后顾之忧等。否则，没有经济基础的支撑，上层建筑只能是岌岌可危。“官告民”这种做法也只是扬汤止沸，治标不治本。让更多农村孩子和家庭乐于接受教育，愿意通过教育实现自我发展，这才是“控辍保学”的根本。 任何权利和自由都不是绝对的，言论自由也有着自身内在的制约 [ 6 ]，即“不可侵犯的人权还要包括受‘不可侵犯他人的人权’，‘不能承认侵犯他人人权的行为是行使人权’等制约” [ 7 ]。在名誉权纠纷案中，被告有言论自由，但这一权利也是有界限的。美国大法官霍姆斯曾说过，“每一个案件的问题是言词是否被用于如此场合和具有如此的性质，以致将造成清楚与现存的危险，而这种危险又将带来国会有权禁止的实际危害。这是一个程度问题”。这可以表明，尽管政府作为管理者，体现着高权性，但是公民也有义务在合理的范围内行使自身的权利，是否对政府造成了侵害，从名誉这一具体权利来看，这只是一个程度问题。 总之，对于这一类不涉及大规模公共利益，不适合政府采取强制执行手段的争议，采用官告民，诉诸法律解决，也许至少在宣传法制这一方面起到了积极作用。 2.3. 行政协议的争议 行政协议或者行政合同，又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同 [ 8 ]。马怀德教授认为，行政合同有四个特点，第一是主体一方当事人必须是行政机关；其次，在订立目的上必须是为了公共利益和公共目的；再者，行政合同必须是依据法律法规规章或者行政决定而订立的；最后，在行政主体特权上，行政合同的缔结、履行、解除、变更都有特殊的方式，行政机关享有优益权。行政机关有权决定确定合同内容，可以单方面变更解除合同。应松年教授表示，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”这一文字表达，官告民是被允许的 [ 9 ]。 按照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”的规定，官告民是被允许的。现实中，大多数法院审理行政机关提起的房屋拆迁安置补偿合同纠纷案件的依据就来源于此，即，法院往往以最高人民法院的这个批复作为案件的定性依据。例如前文案例，(2016)甘10民终308号和(2015)渝一中法民终字第05236号，法院皆以此作为案件的定性标准之一。 修改后的《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于人民法院行政诉讼受案范围，这对行政协议(合同)的可诉性进行了明确。法释〔2018〕1号，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释未对行政协议进行规定，因此沿用法释〔2015〕9号，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称《适用解释》)。根据《适用解释》第11条第1款，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。这印证了马德怀教授关于行政(协议)合同特点的解释。但是，无论是修改后的《行政诉讼法》还是司法解释都未对行政相对人违约的情况下，行政机关的法律救济作出规定。通过对诉讼缘由的分析，我们又可以看到，由行政协议引起争议，政府机关诉至法院的案件占据了绝大多数。 因此，本文将政府因行政协议与行政相对人产生争议，而提起诉讼的这种纠纷，归入行政协议的争议之类。