Territorialiser l’Artificialisation : Rôle du système politico-administratif local dans la mise en oeuvre du ZAN.
Acronyme : TARZAN
Programme : Appel à projets de recherche « Transitions Écologiques Économiques et Sociales » (APR TEES)
Mots-clés : Sols / Agriculture / Forêt / Urbanisme / Bâtiment
Contexte : Depuis une vingtaine d’années, différentes lois se sont succédées (SRU, Grenelle I et II, ALUR, ELAN) pour limiter la dégradation et le changement de destination des sols qui ont des effets directs sur l’absorption du CO2, la conservation de la biodiversité, la régulation des risques d’inondation ou encore la production agricole. Jusqu’à présent, ces mesures ne sont jamais parvenues à faire baisser significativement le taux d’artificialisation des sols. En 2021, la loi « Climat et Résilience » a réaffirmé l’importance de cet enjeu et fixé un objectif à atteindre d’ici à 2050, celui du « Zéro Artificialisation Nette ». Elle a également établi une norme intermédiaire de réduction par deux de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours de la décennie 2021-2031 par rapport à la consommation passée, mesurée sur la décennie précédente (2011-2021). Le législateur a choisi d’appliquer ce second objectif via la modification en cascade des documents de planification et d’urbanisme et selon un calendrier associé de sanctions en cas de non-respect du document supra. Cette réforme constitue un changement de paradigme qui pose de nombreuses questions relevant tout autant des champs de l’action publique, de l’urbanisme et des pratiques professionnelles, que de l’économie. C'est à ces bouleversements que nous souhaitons nous intéresser et en particulier au fonctionnement du système politico-administratif local, en lien avec l'évolution des marchés fonciers et de la construction, dans la mise en oeuvre de cette transition foncière. Depuis un certain temps déjà, les métropoles et les grandes villes, compte tenu de leur situation foncière contrainte, ont fait évoluer leurs modèles d’aménagement vers la densification et le recyclage urbain. Les recherches les plus récentes se sont donc concentrées sur les couronnes péri-urbaines fortement attractives des métropoles et grandes villes qui sont parmi les premières concernées par la réforme. L’analyse des effets du ZAN sur les territoires les plus isolés a moins focalisé l’attention alors même qu’ils représentent pourtant une part non négligeable de l’artificialisation des sols et qu’ils sont les moins dotés, en matière d’ingénierie mais aussi financièrement, pour faire face aux changements à venir. C'est donc à ces territoires au modèle de développement plus fragile et à l’attractivité contrastée que nous souhaitons nous intéresser dans ce projet. Nous souhaitons nous focaliser en particulier sur les territoires ruraux éloignés des aires d’attractivité métropolitaine et urbaine, ainsi que sur les territoires de montagne dont le modèle économique est particulièrement bouleversé par le ZAN. Pour cela, nous nous centrerons sur deux territoires en particulier qui répondent à ces caractéristiques, ceux des Hautes-Alpes et des Alpes-de-Haute-Provence, pour interroger les conséquences du ZAN et la manière dont les acteurs politico-institutionnels s’adaptent à ces enjeux de raréfaction foncière. Ce projet est le pendant d’un programme de recherche (2024-2027) sur l’intensification urbaine au sein du territoire de la métropole Aix Marseille Provence financé par le Programme national POPSU Transition et mené par le Laboratoire Interdisciplinaire Environnement Urbanisme (LIEU, coordinateur de ce présent projet). La présente recherche lui permettra de confronter ses premiers résultats sur l'influence du ZAN sur les territoires ruraux à ceux obtenus sur la métropole Aix Marseille Provence. Il fait également suite au colloque organisé par le LIEU le 13 juin 2022 intitulé "L’objectif ZAN, nouvel horizon du réaménagement des territoires ?". Il s’inscrit enfin dans le cadre de recherches sur les mutations des stations touristiques de montagne - programme « Quelle transition énergétique pour les stations de sports d’hiver dans les Alpes du Sud ? », Fabriques de la connaissance, Région Sud PACA, 2021-2023. Ce présent projet est également issu de réflexions menées dans le cadre de deux projets passés ou en cours menés par Pierre Chassé et Fanny Guillet (MNHN). Le premier, intitulé « Zones urbaines et infrastructures face au ZAN : une Inflexion Ecologique ? » (ZIZANIE) et financé par le programme de recherche ITTECOP du ministère de la Transition Ecologique s’est centré sur l’élaboration législative et règlementaire du ZAN. Le second, toujours en cours et financé par l'Institut des Études et de la Recherche sur le Droit et la Justice (IERDJ), questionne la montée en puissance des Régions dans la territorialisation des objectifs de politiques publiques.
Description : Ce projet de recherche vise à analyser l’intégration de l’objectif « Zéro Artificialisation Nette » (ZAN) dans les politiques de planification et d’urbanisme. La planification écologique, l’introduction croissante de normes environnementales et le changement de paradigme induit par une telle réforme tendent à placer l’État et la régulation publique au centre des transitions. Or, depuis une vingtaine d’années, les réformes de l’État et des collectivités ont profondément modifié les équilibres et rapports de force à l’échelle locale sans qu’il soit possible d’en saisir toutes les implications sur les rôles de chacun dans la mise en œuvre des politiques publiques. À partir d’une analyse pluridisciplinaire (droit, urbanisme, sociologie politique) et d’une approche « multi-située », à travers la réalisation d’une enquête portant à la fois sur le travail « ordinaire » de l’administration mais également sur les négociations et arrangements entre collectivités, ce projet nous offre l’opportunité d’étudier les mécanismes de mise en œuvre des transitions au plus près des territoires. L’étude de la jurisprudence en matière de lutte contre l’artificialisation des sols nous permettra également d’interroger au prisme du droit les interrelations entre l’Etat et les collectivités et l’autonomie de ces dernières dans la mise en œuvre de cette transition foncière. Nous nous intéresserons en particulier aux territoires ruraux « ordinaires » et touristiques en prenant pour terrain d’enquête les départements des Hautes-Alpes et des Alpes-de-Haute-Provence. Ces derniers nous semblent particulièrement intéressants à étudier d’une part parce qu’ils ont reçu moins d’attention de la part des chercheurs et d’autre part car ils sont souvent moins bien dotés pour faire face aux enjeux environnementaux, sociaux et économiques soulevés par la mise en œuvre des transitions. Par ailleurs, ces territoires sont particulièrement consommateurs d’espaces naturels, agricoles et forestiers et leurs modèles de développement sont particulièrement touchés par la transition foncière induite par le ZAN. Des entretiens complémentaires seront menés dans des territoires analogues dans le but de mettre en perspective nos résultats. L’analyse du système politico-administratif local et de ses interrelations permettra de questionner la place de l’État, l’autonomie des collectivités et l’influence des acteurs intermédiaires dans la mise en œuvre des transitions. Nous interrogerons ainsi les capacités de l’État local à piloter la transition foncière, l’aptitude des collectivités à imaginer et mettre en œuvre de nouveaux modèles de développement compatibles avec les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et les effets du ZAN sur le marché foncier et les opérations immobilières. Ces résultats, qui feront l’objet d’une large diffusion auprès du monde universitaire, mais également des élus locaux, des professionnels de l’urbanisme et des étudiants, auront vocation à faciliter le dialogue entre parties prenantes et comprendre les enjeux et problèmes concrets posés par la transition foncière pour en faciliter la mise en œuvre.
Objectifs et résultats attendus : Le "Zéro Artificialisation Nette" (ZAN) constitue un changement de paradigme qui pose de nombreuses questions relevant tout autant des champs de l’action publique, de l’urbanisme et des pratiques professionnelles, que de l’économie. Du point de vue de l’action publique, le renforcement des contraintes réglementaires pesant sur les collectivités dans l’élaboration de leur politique d’aménagement et de droit des sols vient réduire le principe de leur libre administration. L’introduction d’une planification par le chiffre associée à une sanction en cas de non-respect modifie la structuration des pouvoirs locaux en renforçant les capacités de contrôle de l’atteinte des objectifs. La compétence d’urbanisme se voit ainsi encadrée par l’échelon supra de collectivité qui aura contribué, via la territorialisation, à l’élaboration de la norme, mais également par l’État, dont les services seront chargés de veiller au respect de l’objectif fixé. Le ZAN a ainsi pu être interprété comme un retour de l’Etat dans une politique dont la responsabilité incombe au bloc local et qui constitue un pilier de la décentralisation de 1983. Après des années de restructuration de l’administration territoriale (RGPP, MAP, Action publique 2022) qui a conduit à une perte importante d’effectifs à l’échelle des services départementaux, il nous semble intéressant d’analyser les capacités de l’Etat à piloter une politique publique telle que la lutte contre l’artificialisation à travers une instrumentation qui se veut contraignante (axe 1.1 et 2.1 du présent APR). En matière d’urbanisme, le ZAN appelle encore davantage à une nouvelle forme urbaine plus compacte reposant sur des pratiques de recyclage foncier. Il vient ainsi définitivement se substituer à la logique d’étalement urbain qui a constitué pendant de longues décennies le modèle dominant de l’aménagement et du développement territorial dans les territoires. Le ZAN bouleverse ainsi les logiques et pratiques professionnelles existantes et pose la question des savoir-faire et de la capacité des territoires à imaginer et mettre en œuvre ces nouveaux modèles d’aménagement (axe 2.2 du présent APR). Face à cet enjeu et plus généralement aux transitions à venir, l’Etat a réformé le paysage de l’ingénierie territoriale (e.g. réforme du CEREMA, création de l’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires) et mis en place différents programmes (« Action cœur de ville », « Petites Villes de Demain », ou plus récemment les mesures du plan France Ruralité, et en particulier le programme « Village d’avenir ») pour outiller et accompagner les territoires. En dépit de ces mesures, le bloc local, soutenu par de nombreux rapports sénatoriaux, continue de dénoncer le manque d’ingénierie, en particulier sur les territoires ruraux, agissant comme un frein aux transitions. Enfin, le ZAN est également porteur d’enjeux économiques, à la fois pour les collectivités mais aussi pour les particuliers. Les territoires de montagne, qui feront l’objet d’une attention particulière dans ce projet et dont l’économie est largement soutenue par la construction de résidences secondaires obéissant à des standards de localisation et d’espaces extérieurs, sont amenés à réinterroger leur modèle de développement. Dans ces territoires, comme dans certains territoires ruraux, les constructions en densification coûtent souvent plus cher et sont difficilement compatibles avec les attentes sociales. Le ZAN met en effet en concurrence des marchés qui pouvaient jusqu’à présent n’avoir aucun lien, s’agissant par exemple des installations touristiques et de l’économie résidentielle. Sa mise en œuvre nécessite ainsi des arbitrages inédits en matière de planification. En organisant la rareté du foncier, le ZAN impose donc aux pouvoirs locaux de renouveler les formes de construction d’accords locaux, en particulier au se in des intercommunalités, et d’inventer de nouveaux modèles de développement territorial (axe 4.2 du présent APR). C’est dans ces nouveaux dialogues que vont s’opérer les arbitrages entre politiques sectorielles et se négocier les conditions d’une mise en œuvre réussie de la politique publique de lutte contre l’artificialisation. L’objectif de notre projet de recherche est d’interroger l’ampleur et la nature des bouleversements opérés par le ZAN sur les territoires ruraux ordinaires et touristiques, dont les stations de montagne, à partir de cas d’études territorialisés et centrés sur le « travail ordinaire » de l’administration et des collectivités territoriales dans la mise en œuvre de la transition foncière. L’analyse des scènes de négociations et des arbitrages induits par la rareté foncière entre les différentes parties prenantes des politiques d’urbanisme sont susceptibles de nous renseigner sur l’état des rapports de force dans la gestion publique territoriale après des années de réformes de décentralisation et de déconcentration. Notre projet de recherche nous permettra également de faire un état des lieux des ressources et de la capacité des acteurs territoriaux à faire évoluer leur modèle d’aménagement, d’identifier les freins à l’émergence d’un nouveau modèle d’aménagement sur les territoires ruraux et de formuler des préconisations pour l’action publique.
Bénéficiaire : UNIVERSITE D'AIX MARSEILLE
Localisation : Marseille 7e Arrondissement, Provence-Alpes-Côte d'Azur, FRANCE
Début : 08/11/2024 — Durée : 21 mois
Budget total : 171489.6 € — Aide ADEME : 79999.2 €
Statut : Suivi du projet