Administration : Ministère de l'agriculture et de l'alimentation
Type : Avis
Séance : 08/03/2018
Thème : Affaires Sanitaires Et Sociales / Santé Publique Et Questions Sanitaires
Mots clés : Sécurité sanitaire
Sens et motivation : Favorable/Article L311-2 favorable par l'autorité compétente à laquelle vous auriez dû transmettre, Favorable/Sauf diffusion publique, Incompétence/Loi spéciale, Favorable/Sauf commercial industriel, Favorable, Sans objet/Inexistant

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 septembre 2017, à la suite du refus opposé par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation à sa demande de copies des informations et documents suivants, relatives à l’environnement et la sécurité sanitaire dans le dossier de la crise dite « œufs contaminés au Fipronil », durant l’année 2017 :
1) la liste des produits, marques, numéros de lots, quantités, produits avec les œufs contaminés, avec les dates d’importation, quantités, dates de production, dates de mise en distribution ;
2) la liste des distributeurs ayant commercialisé ces produits, avec les lieux de commercialisation, dates de réception, dates de commercialisation, dates de retraits partiels ou totaux ;
3) les échanges de courriers et informations entre le gouvernement français et le système d’alerte rapide du réseau RAFF de la Commission européenne, entre le gouvernement français et la commission européenne (dont les notifications des informations détenues, des actions effectuées, des mesures prises), entre le gouvernement français et les Pays-Bas, entre le gouvernement français et la Belgique, concernant ce dossier ;
4) les notifications, actes, courriers, informations et décisions, détenus et pris par la Commission européenne concernant ce dossier, dont ceux concernant le comité d’urgence, la cellule de crise, le plan général de gestion de la crise, la saisine de l’autorité européenne de sécurité des aliments, ses avis et ses actes ;
5) les informations détenues par les ministères, les actes pris par les ministres, les mesures adoptées, concernant ce dossier, dont les actes et courriers des ministres et des services ministériels visant à ne pas diffuser les informations mentionnées aux points 1 à 2 ;
6) les notifications reçues par le ministère concernant ce dossier de la part des entreprises, exploitants, distributeurs du secteur alimentaire, ainsi que la liste des contrôles effectués par les services de contrôle des ministères.

1. La commission rappelle, à titre liminaire, que l'article L124-2 du code de l'environnement, qui a transposé l'article 2 de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier  2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement, qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : «  1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (….) ». 

2. La commission souligne, par ailleurs, qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code de l’environnement, l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des émissions dans l'environnement que dans le cas où sa consultation ou sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou enfin à des droits de propriété intellectuelle. Il en résulte que les informations relatives à des émissions dans l'environnement, sont en principe communicables, quand bien même elles seraient  couvertes par le secret commercial et industriel.

3. Par deux arrêts c-673/13 et c-442/14 du 23 novembre 2016, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a précisé la notion d’« émissions dans l’environnement ». Elle a ainsi jugé que cette notion couvre toutes les informations sur ces émissions qui sont pertinentes pour la protection de l'environnement, notamment le rejet dans l’environnement de produits ou de substances provenant d’installations industrielles (telles que les usines et les centrales), mais également les émissions résultant de la pulvérisation d’un produit, tel qu’un produit phytopharmaceutique ou biocide, dans l’air ou de son application sur les plantes, dans l’eau ou sur le sol, pour autant que ce rejet soit effectif ou prévisible dans des conditions normales ou réalistes d’utilisation du produit ou de la substance. Sont en revanche exclues de la notion d’informations relatives à des émissions dans l’environnement celles qui se rapportent à des émissions purement hypothétiques.

4. La CJUE a précisé en outre que, s'agissant de produits phytopharmaceutiques ou biocides, la notion d’« informations ayant trait » ou « relatives à des émissions dans l’environnement » doit être interprétée comme couvrant non seulement les informations sur les émissions en tant que telles (c’est-à-dire les indications relatives à la nature, à la composition, à la quantité, à la date et au lieu de ces émissions), mais aussi les informations permettant au public de contrôler si l’évaluation des émissions effectives ou prévisibles, sur la base de laquelle l’autorité compétente a autorisé le produit ou la substance en cause, est correcte, ainsi que les données relatives aux incidences à plus ou moins long terme des émissions sur l’environnement. 

5. La CJUE estime ainsi que les informations relatives à des émissions dans l'environnement correspondent à celles qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », c’est-à-dire à celles qui concernent ou qui sont relatives à de telles émissions, et non les informations présentant un quelconque lien, direct ou indirect, avec ces émissions. 

6. En l'espèce, la commission relève que le fipronil est un insecticide et acaricide qui a été utilisé illégalement en vue  du traitement des poux rouges des poules pondeuses. Dans la quasi-totalité des cas, selon l'administration, le produit contenant cette substance a été pulvérisé sur les murs des élevages pendant leur vide sanitaire ou directement sur les poules, la contamination des œufs résultant soit de celle des poules, soit de leur contact avec les installations traitées.

7. La commission en déduit qu'en l'espèce, la contamination des œufs est consécutive à une émission de fipronil dans l'air et doit donc être regardée comme étant liée à une émission de substances dans l'environnement, au sens du II de l'article L124-5 du code de l'environnement. Eu égard à la définition qui en est donnée par la CJUE, constituent donc en l'espèce des informations relatives à des émissions dans l'environnement les indications relatives à la nature, à la composition, à la quantité des produits insecticides et acaricides pulvérisés, à la date et au lieu de leur pulvérisation, ainsi qu'à la rémanence du produit dans les poulaillers. La Commission considère qu'il y a lieu également de regarder comme relatives aux émissions de fipronil dans l'environnement les données relatives aux effets de ces émissions sur les poules et leurs œufs, notamment les résultats d'analyses effectuées par les entreprises ou les services de contrôle, faisant apparaître leur contamination.

En ce qui concerne les points 1) et 2) de la demande :

8. La commission considère que les informations demandées, qui correspondent aux données de traçabilité des produits fabriqués avec des œufs contaminés par le fipronil, sont des informations relatives à l'environnement au sens du 3° de l'article L124-1 du code de l'environnement.  Elles sont par suite communicables à toute personne qui en fait la demande en application de cet article et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), sous réserve qu'elles soient effectivement en possession de l'administration.

9. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a informé la commission que ces informations ont fait l'objet d'une diffusion publique sur le site internet www.agriculture.gouv.fr. La commission en prend note mais constate que le seul document actuellement disponible sur internet ne comporte pas l'ensemble des informations sollicitées par le demandeur. La liste des produits retirés de la vente au 18 septembre 2017, téléchargeable sur le site du ministère à l'adresse suivante http://agriculture.gouv.fr/fipronil-liste-des-produits-retires-de-la-vente-en-france, ne mentionne en effet que la dénomination des produits, leur marque, leur origine, les numéros de lots et leur date de mise sur le marché.

10. La commission émet donc un avis favorable à la communication des informations sollicitées. Si le ministère de l'agriculture a indiqué ne pas disposer de ces informations, elle rappelle toutefois qu’il lui appartient, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du CRPA, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de les détenir, en l’espèce la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et d’en aviser le demandeur.

En ce qui concerne le point 4) de la demande :

11. La commission rappelle que si les documents émanant des institutions ou organes européens reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission, constituent des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, les dispositions de l’article 5 du règlement n°1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission soumettent les documents des institutions de l’Union européenne à un régime de communication unique, découlant exclusivement de ce règlement. Elle considère ainsi que si, aux termes de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, les dispositions du règlement n° 1049/2001 font obstacle à l'application des conditions d'accès prévues par ce livre, y compris lorsqu'ils sont détenus par les administrations françaises. Or, la Commission d'accès aux documents administratifs émet, au terme de l'article L342-1 du code des relations entre le public et l'administration, des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier de ce code. Elle relève, par ailleurs, qu'elle n'a pas été rendue compétente pour connaître du  règlement n°1049/2001 par l'article L342-2 du même code qui prévoit que la commission est également compétente pour connaître des questions relatives au droit d’accès à des documents administratifs résultant de textes spéciaux. Elle en déduit dès lors, selon une doctrine constante, qu'elle n'est pas compétente pour connaître des refus de communication des documents émanant d'une institution européenne détenus par les administrations mentionnées à l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle ne peut donc que se déclarer incompétente pour connaître du point 4) de la demande.

En ce qui concerne le point 3) :

Les échanges effectués via le RASFF : 

12. Dans sa réponse, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a indiqué que l'essentiel des échanges avec les autres Etats membres et l'Union européenne se sont opérés via le RASFF (« Rapid alert system for food and feed »). Institué par l'article 50 du règlement n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002, le RASFF est un système d’alerte rapide constitué sous la forme d'une plateforme d'échanges associant les Etats membres et l'Agence européenne de sécurité des aliments et gérée par la Commission européenne. Il permet la notification des risques que font peser sur la santé humaine des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux. Dans ce cadre et conformément au règlement n° 16/2011 de la Commission du 10 janvier 2011, chaque Etat membre doit désigner un point de contact dont la mission est de procéder aux notifications des informations relatives à l'existence d'un risque lié à une denrée alimentaire ou à un aliment pour animaux à la Commission européenne, qui est elle-même chargée de transmettre ces notifications à tous les membres du réseau. 

13. La commission considère que les documents échangés entre les Etats membres et la Commission européenne sur le RASFF doivent être regardés comme des documents relevant du règlement n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001. La commission se déclare donc incompétente dans cette mesure. 

14. La commission considère toutefois que les documents émanant de la France et qui servent à alimenter cette base conservent le caractère de documents administratifs soumis aux règles fixées par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

15. S'agissant de ces derniers documents, la commission comprend de la réponse transmise par l'administration que ceux-ci correspondent aux textes par lesquels le ministère de l'agriculture a notifié des informations relatives à l'alerte fipronil ainsi qu'aux pièces jointes à ces notifications. L'administration a indiqué que, parmi ces documents, une grande partie comporte des informations relatives aux entreprises concernées par les alertes, telles que des bons de livraison, des listes de fournisseurs et de clients, des données concernant les recettes ou les processus de fabrication utilisés.

16. La commission relève que ces documents peuvent toutefois également porter, le cas échéant, sur des informations relatives à l'émission de fipronil dans l'environnement au sens du II de l'article L124-5 du code de l'environnement. Ces informations sont alors communicables à toute personne qui en fait la demande, sans que puisse y faire obstacle le secret commercial et industriel. 

17. La commission estime qu'il résulte donc de ce qui précède que les notifications effectuées par l’administration française sur le RASFF sont en principe communicables en application de l’article L311-1 du CRPA, sous réserve de l’occultation préalable des informations couvertes par le secret  commercial et industriel des entreprises protégé par l'article L311-6 de ce code, lequel ne peut toutefois être opposé lorsque les notifications portent sur des informations relatives aux émissions de fipronil. Elle émet donc un avis favorable à la communication de ces documents sous ces réserves.

Les autres échanges : 

18. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a précisé que les autres échanges effectués entre les Etats membres ou entre les Etats membres et la Commission ont eu essentiellement pour objet d'harmoniser les règles applicables aux limites maximales de résidus à retenir et aux modalités de réexpédition des lots contaminés. 

19. En l'espèce, la commission considère que le rapport de la réunion informelle du 25/08/2017 à Bruxelles sur les mesures prises par les Etats membres (Belgique, France, Allemagne, Luxembourg, Pays Bas, Royaume-Uni) en vue d'une telle harmonisation, et les échanges relatifs à l’indemnisation, au devenir des animaux, aux perspectives d’amélioration, qui émane du ministère de l'agriculture, constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du CRPA. Elle émet donc un avis favorable.

20. Après avoir pris connaissance des trois autres documents que le ministre chargé de l'agriculture lui a transmis, la commission considère qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur leur caractère communicable, dès lors qu'il s'agit de documents émanant de la Commission européenne (présentation du 15/09/2017 de la Commission et des autorités belges de l'historique de la crise, de l'évaluation du risque et des difficultés rencontrées) et de comptes rendus des réunions interministérielles des 14/09/2017 et 26/09/2017 dressés par certains Etats membres qui ont été adressés à la Commission européenne dans le cadre du suivi de la crise. 

S'agissant des documents visés aux points 5) et 6) :

21. En réponse, le ministre de l'agriculture a indiqué que, dans le cadre de la gestion de la crise du fipronil, ont été produits des notes de synthèse, des points de situation, des communiqués de presse ainsi que des notes de service à destination des services déconcentrés aux fins de réalisation de contrôles. La commission considère que l'ensemble de ces documents administratifs sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du CRPA et, le cas échéant, de l'article L124-1 du code de l'environnement. Elle émet donc un avis favorable à leur communication, sous réserve qu'ils ne fassent pas déjà l'objet d'une diffusion publique. Dans une telle hypothèse, la commission relève qu'il appartiendra à l'administration d'indiquer au demandeur les liens internet permettant d'y accéder.

22. Le ministre chargé de l'agriculture a également souligné qu'aucune décision visant à ne pas diffuser les informations mentionnées aux points 1) et 2) n'a été édictée, le ministre de l'agriculture ayant au contraire souhaité la communication la plus large possible sur les lots contaminés. La commission ne peut donc que déclarer sans objet la demande en tant qu'elle porte sur un document qui n'existe pas. 

23. Le ministre de l'agriculture a également indiqué qu'il disposait de remontées d'informations émanant des directions départementales des populations à la suite des contrôles effectués par ces services ainsi que des notifications effectuées par les entreprises. Il a précisé que ces informations recoupaient toutefois très largement celles qui ont été déposées sur le RASFF.

24. Ainsi qu’elle l’a relevé au point 17, la commission considère que ces documents sont en principe communicables en application de l’article L311-1 du CRPA, sous réserve de l’occultation préalable des informations couvertes par le secret commercial et industriel des entreprises protégé par l'article L311-6 de ce code, lequel ne peut toutefois être opposé lorsque ces informations sont relatives aux émissions de fipronil. Elle émet donc un avis favorable sous ces réserves. 

S’agissant des modalités de communication : 

25. La commission relève qu'aux termes de l’article L311-9 du CRPA : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. »

26. La commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Elle peut ainsi convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.

27. Elle rappelle également qu’une demande peut être considérée comme abusive lorsqu’elle vise, de façon délibérée, à perturber le fonctionnement d’une administration. Relèvent de cette catégorie les demandes en nombre élevé, que le service sollicité est dans l’incapacité matérielle de traiter, ou des demandes portant sur des documents auquel le requérant a déjà eu accès. Il peut en aller ainsi lorsque, compte tenu des circonstances particulières de l’espèce, la recherche, le tri des documents sollicités et les occultations auxquelles il faudrait le cas échéant procéder, représenteraient pour l'administration des efforts disproportionnés qui excéderaient les obligations auxquelles le livre III du code des relations entre le public et l'administration a entendu soumettre l'administration et les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public. Le caractère abusif d’une demande ne peut justifier un refus de communication de documents administratifs que lorsqu’il est incontestablement établi. Ainsi toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. 

28. S’agissant plus particulièrement des documents visés aux points 3) et 6), la commission constate par ailleurs que les notifications diffusées dans le RASFF dont l'accès est réservé aux autorités publiques, sont également publiées sur le site « RASFF portal » dans une version accessible au public. La commission relève en effet que l'article 52 du règlement n° 178/2002 dispose que « les informations dont disposent les membres du réseau concernant un risque que posent pour la santé humaine des denrées alimentaires et des aliments pour animaux sont en règle générale mises à la disposition du grand public conformément au principe d'information des citoyens prévu à l'article 10. De manière générale, le grand public a accès aux informations sur l'identification des produits, la nature du risque et les mesures adoptées ». L'article 11 du règlement n° 16/2011 de la commission prévoit quant à lui que la Commission européenne doit publier un récapitulatif de toutes les notifications d’alerte, d’information et de refus aux frontières contenant des informations sur la classification et le statut de la notification, les produits et les risques définis, le pays d’origine et le pays de distribution des produits, le membre du réseau à l’origine de la notification, la raison de la notification et les mesures prises.

29. La commission en déduit que les notifications émanant de l'administration française qui figurent sur RASFF portal peuvent être regardées comme ayant fait l'objet d'une diffusion publique au sens de l'article L311-2 du CRPA. Toutefois, en l'état, la commission n'a pas été en mesure de déterminer avec précision quelles informations librement communicables seraient ou ne seraient pas déjà publiées sur le site RASFF portal. Aussi, si l'administration entend se prévaloir de cette exception pour s'opposer à la communication des documents sollicités, la commission souligne qu'il lui appartiendra d'indiquer au demandeur les modalités permettant d'accéder à ces informations sur ce site internet.