Administration : Bordeaux Métropole
Type : Avis
Séance : 22/06/2023
Thème : Urbanisme et aménagement du territoire / Urbanisme
Mots clés : Enquête publique
Sens et motivation : Favorable / Sauf diffusion publique, Favorable / Sauf inexistant, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf vie privée

Maître X, conseil de X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 mai 2023, à la suite du refus opposé par le président de Bordeaux Métropole à sa demande de communication des documents administratifs suivants : 
1) l’intégralité du dossier d’enquête publique du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) lié à l’emplacement réservé n° X (voirie) ;
2) l'intégralité des pièces localisant précisément l’emplacement réservé n° X (voirie) et qui indiquent les numéros de lots de parkings concernés en ce qui concerne l’ancienne parcelle cadastrée section RS n° X (un plan géomètre certifié notamment) ;
3) toutes les autorisations d’urbanisme existantes concernant la démolition du mur et du chai entre les parcelles cadastrées section RS n° X et n° X ;
4) tous les avis des Domaines rendus dans le cadre de l’acte de vente du 28 novembre 2022 portant achat par Bordeaux Métropole à X de la parcelle cadastrée section RS n° X, y compris l’avis éventuellement rendu après le détachement de la parcelle RS n° X par scission de l’ancienne parcelle cadastrée section RS n° X ;
5) le dossier complet de l’éventuelle déclaration d’utilité publique qui couvrirait le projet d’aménagement de l’îlot Dupaty et/ou la création de la voie nouvelle.

En l’absence de réponse exprimée par le président de Bordeaux Métropole à la date de sa séance, la commission rappelle, en premier lieu, qu'en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent à un projet de plan local d’urbanisme ou à un plan d'occupation des sols présentent le caractère de documents administratifs au sens du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Si leur caractère communicable ou non dépend de l'état d'avancement de la procédure d'élaboration à la date de la demande, en revanche, à compter de l'approbation du plan par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire, l'ensemble des pièces se rapportant à ce document deviennent communicables à toute personne qui en fait la demande, en application des articles L2121-26 ou L5211-46 du code général des collectivités territoriales et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

Elle émet donc un avis favorable sur les points 1) et 2), sous réserve que les documents en cause existent et ne fassent pas l'objet d'une diffusion publique au sens des dispositions de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission rappelle, en deuxième lieu, que les documents produits et reçus par l’administration en matière d’autorisations individuelles d’urbanisme, telles que les permis de construire, permis de démolir ou déclarations de travaux, sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. En vertu du principe de l’unité du dossier, le droit à communication s’applique à tous les documents qu’il contient, qu’ils émanent du pétitionnaire ou aient été élaborés par l’administration, sous réserve que cette communication ne porte pas atteinte à un secret protégé par les articles L311-5 et L311-6 du même code, et qu’ils ne revêtent plus un caractère préparatoire, soit que la décision ait été effectivement prise, soit que le pétitionnaire ait expressément renoncé à son projet.

Elle précise, en outre, que lorsque le maire statue, au nom de la commune, par une décision expresse (favorable ou défavorable) sur une demande d’autorisation individuelle d’urbanisme, celle-ci est alors communicable sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». Ce droit d’accès s’étend à l’ensemble des pièces annexées à ces actes (Conseil d’État, 11 janvier 1978, n° 04258, recueil Lebon p. 5). La commission estime que, s’agissant d’une autorisation individuelle d’urbanisme, doivent être regardées comme annexées à l’arrêté les seules pièces qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier soumis au maire, en application des dispositions du code de l'urbanisme applicables à l'autorisation individuelle concernée.

La commission rappelle également que le Conseil d'État a jugé, dans sa décision Commune de Sète n° 303814 du 10 mars 2010, complétée par la décision du 17 mars 2022, n° 449620, que si les exceptions au droit d’accès prévues à l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement des dispositions spéciales de l’article L2121-26 du CGCT, l’exercice de ce droit d’accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d’autres fondements, tels que le secret de la vie privée ou le secret industriel et commercial.

En application de ces principes, la commission considère que doivent être occultés avant toute communication (conseil n° 20181909 du 25 octobre 2018) :
- la date et le lieu de naissance du pétitionnaire ; 
- les coordonnées téléphoniques et l'adresse de messagerie électronique du pétitionnaire, qu'il s'agisse d'une personne morale ou d'une personne physique ; 
- les coordonnées téléphoniques et l'adresse de messagerie électronique de l'architecte ;
- le nom et les coordonnées (adresse, téléphone et adresse de messagerie électronique) de la personne à laquelle le pétitionnaire souhaite que les courriers de l’administration (autres que les décisions) soient adressés, sauf s'il s'agit de l'architecte, à l'exception de ses coordonnées téléphoniques et de son adresse de messagerie électronique ; 
- le nom et les coordonnées (adresse, téléphone et adresse de messagerie électronique) du propriétaire ou du bénéficiaire de l'autorisation individuelle d'urbanisme qui, le cas échéant, doit s'acquitter de la participation pour voirie et réseaux, s'il est différent du pétitionnaire ; 
- la finalité du projet (logement destiné par exemple à la vente ou à la location).

En revanche, la commission estime qu'il n’y a pas lieu d’occulter le nom et l'adresse du pétitionnaire, cette dernière pouvant s’avérer au demeurant nécessaire à une personne pour notifier son recours contentieux contre une autorisation individuelle d'urbanisme, en application de l’article R600-1 du code de l’urbanisme. Sont également communicables, le nom et l'adresse de l'architecte, l'objet de l'autorisation individuelle d’urbanisme, la date d'autorisation et la déclaration d'ouverture de chantier.

Elle émet, dès lors, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des documents sollicités au point 3), s'ils existent.

En troisième lieu, la commission considère que les avis par lesquels la direction de l'immobilier de l’État (ex-France domaine) évalue un actif sont des documents administratifs communicables, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, à toute personne qui en fait la demande après que la transaction de vente ou d’achat a été conclue ou que l'administration y a définitivement renoncé. Elle précise d'ailleurs, qu'aux termes de l'article L300-3 du code des relations entre le public et l'administration, les titres Ier, II et IV du livre III de ce code s'appliquent également aux documents relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités territoriales.

La commission estime, en conséquence, que les documents sollicités au point 4) sont communicables au demandeur, après occultation préalable, le cas échéant, au titre du 1° de l'article L311-6 de ce code, des mentions susceptibles de révéler la vie privée des vendeurs (lieu et date de naissance, situation familiale, adresse et nationalité etc.). 

Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point.

La commission rappelle enfin, s'agissant des documents relatifs à la procédure tendant à déclarer un projet d'utilité publique, qu'en premier lieu, la procédure est régie par les dispositions des articles L110-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui organise des modalités particulières d'accès aux documents élaborés dans ce cadre, variant en fonction du type d'enquête engagée et du déroulement de la procédure. Le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit, en effet, la mise en œuvre de deux types d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) : une enquête dite de « droit commun », et une enquête portant sur des opérations susceptibles d'affecter l'environnement et entrant à ce titre dans le champ des articles L123-1 à L123-16 du code de l'environnement. 

La phase administrative précédant une déclaration d'utilité publique comporte quatre périodes distinctes : 

Avant l'ouverture de l'enquête publique, les documents définis à l'article R112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à l'exception de la délibération décidant de demander une DUP, revêtent un caractère préparatoire et sont à ce titre temporairement non communicables. 

Pendant le déroulement de l'enquête publique, il convient de distinguer selon la nature de l'enquête réalisée. Lorsqu'il s'agit d'une enquête dite « de droit commun », les documents du dossier soumis à l'enquête publique ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles R112-8 et suivants de ce code. Aucune disposition du code n'impose en particulier à l'autorité administrative compétente de fournir des photocopies des documents composant le dossier d'enquête. Lorsqu'il s'agit d'une enquête entrant dans le champ des articles L123-1 à L123-16 du code de l'environnement, il convient de distinguer, selon la date de publication de l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête. Si celui-ci a été publié avant le 1er juin 2012, la commission rappelle que, dans ce cadre, seules les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L141-1 de ce code, peuvent obtenir le dossier d'enquête publique en vertu de l'article L123-8. En revanche, toute personne peut obtenir la communication des informations environnementales qu'il contient, sans que leur caractère préparatoire puisse être opposé. Si l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête publique a été publié après le 1er juin 2012, la commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011, à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012 sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique, dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Si les documents qui résultent de cette enquête ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 

Après la clôture de l'enquête publique et avant l'intervention de l'arrêté préfectoral déclarant l'utilité publique du projet, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur deviennent communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. La communication du registre d'enquête ne suppose aucune occultation préalable, la communication des informations librement consignées sur les registres par les personnes ayant formulé des observations sur le projet soumis à enquête ne pouvant porter atteinte à l'un des secrets protégés par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

L'intervention de l'arrêté préfectoral portant déclaration d'utilité publique rend, quant à lui, communicable l'ensemble des pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure en raison de leur caractère préparatoire. La commission estime, enfin, que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur établis dans le cadre de la procédure d’enquête parcellaire prévue par les articles R131-3 et suivants du code de l’expropriation pour cause d'utilité publique ne deviennent, dès leur remise à l’autorité compétente après clôture de cette enquête, et avant l’adoption de l’arrêté de cessibilité ou de l'acte déclaratif d'utilité publique intervenant postérieurement à l'enquête parcellaire et valant arrêté de cessibilité, communicables qu’aux intéressés, c’est-à-dire aux propriétaires des parcelles concernées, et à l’expropriant. L'arrêté portant cessibilité, ou la déclaration d’utilité publique valant arrêté de cessibilité rendent, quant à eux, communicables aux intéressés toutes les pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure. 

La commission, qui ne dispose pas d'information quant à une éventuelle déclaration d’utilité publique qui couvrirait le projet d’aménagement de l’îlot Dupaty et/ou la création de la voie nouvelle émet donc, selon les modalités qui viennent d'être indiquées, un avis favorable sur le point 5), sous réserve que les documents sollicités existent.