Administration : Agence régionale de santé La Réunion (ARS 974)
Type : Avis
Séance : 17/06/2021
Thème : Affaires Sanitaires Et Sociales / Santé Publique Et Questions Sanitaires
Mots clés : Hospitalisation sous contrainte ou HDT, Gestion des établissements de santé
Sens et motivation : Favorable/Sauf vie privée, Favorable

Madame X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 19 avril 2021, à la suite du refus opposé par la directrice générale de l'agence régionale de santé de La Réunion à sa demande de communication, par voie dématérialisée, par courriel, des documents suivants : 
1) les rapports annuels, pour les années 2017 et 2018, rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et de l’évaluation de sa mise en œuvre, accompagnés de leurs courriers de transmission, établis en application de l’article L3222-5-1 du code de la santé publique et de l’instruction n° DGOS/R4/DGS/SP4/2017/109 du 29 mars 2017, par l'établissement public de santé mentale de La Réunion (EPSMR) ;
2) la copie des registres de contention et d’isolement, établis pour les années 2017 et 2018, en application de l’article L3222-5-1 du code de la santé publique et transmis par l'EPSMR ;
3) le recueil FICHCOMPA (FICHCOM anonymisé) de données relatives à l’isolement et à la contention obligatoire, établi en conformité avec les notices techniques ATIH, pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018, comprenant le libellé des mesures (A, B etc.), le motif, les pathologies chroniques psychiatriques, la période d’isolement, etc., transmis par l'EPSMR ;
4) les documents administratifs révélant les instructions et directives données par l’ARS, après réception des documents visés aux points 1) à 3) à l'EPSMR ;
5) les documents administratifs révélant les instructions et directives données par l’ARS, au sujet de la politique mise en place et de la gestion de l’isolement et de la contention, pour les années 2017 et 2018 à l'EPSMR.

Sur les demandes mentionnées aux 1) et 2) : 

A titre liminaire, la commission rappelle qu'aux termes de l'article L3222-5-1 du code de la santé publique : « L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin./ Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires./ L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L6143-1. »

La commission estime, comme elle l'a fait dans son avis n° 20200002 du 4 juin 2020, que le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public et constituent donc des documents administratifs, au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumis au droit d'accès prévu à l'article L311-1 de ce code, sous les réserves prévues à cet article et aux articles L311-5 et L311-6.

La circonstance que le code de la santé publique désigne les autorités auxquelles le registre doit obligatoirement être présenté et celles auxquelles le rapport doit obligatoirement être transmis pour avis n’est, en effet, pas de nature à soustraire ce document du champ d’application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration.

La commission considère ainsi que les documents mentionnés aux points 1) et 2) de la demande sont communicables à toute personne qui en fait la demande, après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, telles que les éléments permettant d'identifier les patients concernés.

La commission observe que les noms des professionnels de santé qui sont consignés dans le registre en application des dispositions de l'article L3222-5-1 du code de la santé publique n'ont, en principe, pas à faire l'objet d'une occultation, cette mention n'étant pas couverte par le secret de la vie privée s'agissant de personnels de santé intervenant dans le cadre de leurs fonctions dans une structure publique. Toutefois, s'il apparait que la divulgation de l'identité d'un de ces professionnels est susceptible de révéler de sa part un comportement dont la divulgation est susceptible de lui porter préjudice, ou si des informations précises laissent craindre que la divulgation de l'identité d'un professionnel de santé conduise à des représailles ciblées sur cette personne, l'administration est fondée à occulter cette mention en application des dispositions des articles L311-6 (1°) et L311-5 (d) du 2°) du code des relations entre le public et l'administration.

S'agissant des divers éléments de contenu attendus par le demandeur dans les rapports des années 2017 et 2018, la commission précise ensuite que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Par suite, cette loi ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande de communication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, Ordres des avocats de Lyon c/ X, recueil page 267), ou d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Min. d'État, min. éduc. nat. c/ Mme X et CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection). Dans cette hypothèse, l'administration n'est tenue de communiquer le document sollicité que dans l'état où il existe, sauf à ce que le contenu demandé puisse être obtenu par le recours à un traitement automatisé d'usage courant.

La commission émet donc un avis favorable à la communication à Madame X des registres de contention et d’isolement et des rapports annuels prévus par l'article L3222-5-1 du code de la santé publique, sous les réserves qui viennent d'être rappelées. 

Enfin, la commission rappelle qu'en vertu de l’article L321-1 du même code, les informations publiques figurant dans des documents communiqués ou publiés par les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L300-2 peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus, les limites et conditions de cette réutilisation étant définies par le titre II du livre III de ce code. En application de l'article L321-2 de ce code, doivent être regardées comme des informations publiques, les informations contenues dans des documents administratifs communicables à toute personne qui en ferait la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code.

Dans ce cadre, l’article L322-1 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que, sauf accord de l’administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées. En outre, la réutilisation d'informations publiques comportant des données à caractère personnel, comme celles issues des registres de contention et d’isolement de l’établissement, est subordonnée au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et du Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).

Sur la demande mentionnée au 3) : 

Conformément aux articles L6113-8 et R6113-10 du code de la santé publique, les  établissements de santé de psychiatrie transmettent à l'agence régionale de santé les fichiers de données d’activité et de facturation anonymes dont le fichier complémentaire des consommations de médicaments et dispositifs médicaux facturables en sus (FICHCOMP). Ce fichier étant couvert par le secret professionnel, la transmission s'effectue au moyen d'un fichier anonymisé (FICHCOMPA). 

La commission rappelle, à titre liminaire, que si l'accès des personnes physiques aux données à caractère personnel qui les concernent dans des fichiers est exclusivement régi par les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 et échappe à l'application des articles L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, ainsi qu'à la compétence de la Commission d'accès aux documents administratifs, celle-ci reste compétente, en revanche, pour émettre un avis tant sur l'accès aux traitements de données personnelles qui revêtent un caractère administratif par des tiers, c'est-à-dire par des personnes non autorisées à consulter les fichiers en vertu des textes qui les créent, que sur l'accès des personnes morales et de leurs représentants légaux aux données qui les concernent dans les fichiers détenus par l'administration.

Sous réserve que ce fichier, dit FICHCOMPA, ne comporte aucune mention relative à la vie privée et au secret médical des patients, la commission émet un avis favorable. 

Sur les demandes 4) et 5) : 

La commission rappelle, qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.

Elle émet donc un avis favorable à la demande de communication des documents, s'ils existent, mentionnés aux 4) et 5).