Administration : Durance Luberon Verdon Agglomération (DLVA)
Type : Avis
Séance : 09/03/2023
Thème : Economie, industrie, agriculture / Marchés et contrats publics
Mots clés : Contrats administratifs
Sens et motivation : Favorable / Sauf secret des affaires, Sans objet / Inexistant, Défavorable / Secret des affaires

Monsieur X, pour l'association « X », a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 24 janvier 2023, à la suite du refus opposé par le président de Durance Luberon Verdon Agglomération à sa demande de consultation des documents suivants concernant l'appel à manifestation d'intérêt du dossier AMI Parcs Photovoltaïques-commune d'Oraison :
1) le rapport d'analyse des offres ;
2) les éléments de notation et de classement ;
3) le rapport sur les échanges avec les candidats lors des auditions ;
4) les questions posées et les réponses ;
5) l'acte d'engagement.

En premier lieu, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de Durance Luberon Verdon Agglomération a informé la commission que l'acte d'engagement mentionné au point 5) n'existe pas.

La commission ne peut dès lors que déclarer sans objet la demande d'avis sur ce point.

Pour ce qui concerne le surplus de la demande, la commission souligne, en deuxième lieu, que les documents sollicités, qui se rapportent à des projets de centrales photovoltaïque, comportent vraisemblablement, au moins pour partie, des informations relatives à l'environnement, au sens de l'article L124-2 du code de l'environnement. La commission rappelle que selon les articles L124-1 et L124-3 de ce code, le droit de toute personne d'accéder à des informations lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement et énumèrent limitativement les hypothèses dans lesquelles l'autorité administrative peut rejeter une demande tendant à la communication d'informations relatives à l'environnement, au nombre desquelles ne figure pas le caractère préparatoire du document ou des informations. La commission souligne à cet égard qu'aux termes du I de l’article L124-4 du code de l’environnement : « après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : / 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 à L311-8 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e et au h du 2° de l'article L311-5 ». 

La commission estime, en application de ces principes, que les informations environnementales contenues dans les documents sont communicables à toute personne sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, sous réserve, dans les conditions rappelées ci-dessus, des occultations nécessaires à la protection des intérêts énumérés à l'article L124-4 de ce dernier code, en particulier le secret des affaires. 

Elle rappelle, en troisième lieu,  que l’appel à projets, également dénommé appel à manifestation d'intérêt, n’est pas une procédure formalisée définie et encadrée par le législateur ou le pouvoir réglementaire à l’instar des contrats de la commande publique mais une procédure de consultation préparatoire définie par la collectivité publique dans le but de sélectionner différents projets préalablement à la vente d'un bien immobilier, à la conclusion d'une convention d'occupation du domaine public ou de subventionnement ou encore à l’attribution d'une aide publique.

Elle relève, en l’espèce, que l’appel à projets mené par Durance Luberon Verdon Agglomération constitue une initiative en matière urbanistique et environnementale pour la réalisation de projets de centrales photovoltaïques au sol et a pour objet la location à des sociétés privées de parcelles relevant du domaine privé appartenant aux communes d'Oraison, de Corbières-en-Provence, de Saint-Martin de Brômes, de Pierrevert, d'Allemagne-en-Provence et de Vinon-sur-Verdon au moyen de la signature de futurs baux emphytéotiques.

A cet égard, la commission précise, d’une part, qu'elle est désormais compétente, aux termes de l'article L300-3 du code des relations entre le public et l'administration, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, pour connaître des actes des collectivités locales relatifs à la gestion de leur domaine privé auxquels les titres Ier, II et IV du livre III de ce code s'appliquent, et considère désormais que la seule circonstance qu'une convention soit passée en la forme authentique ne saurait la soustraire au droit d'accès prévu par ce code.

D'autre part, elle rappelle que les documents préparatoires à une décision administrative sont en principe exclus provisoirement du droit à la communication aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Toutefois, lorsqu’un projet comporte des phases distinctes donnant lieu à l'édiction de plusieurs décisions successives, il importe d’identifier la nature des pièces dont le caractère préparatoire est levé par l’intervention de chacune de ces décisions.

En l’espèce, la commission comprend que l’appel à manifestation d’intérêt a abouti à la sélection d’un lauréat pour chacun des lots avec lequel les communes concernées pourront conclure des titres fonciers. Elle en déduit que les documents demandés, relatifs à la procédure d’appel à manifestation d’intérêt, ne revêtent plus un caractère préparatoire. 

La commission indique ensuite que le droit de communication des pièces d'une telle procédure de sélection, dont bénéficient tant les candidats non retenus que toute autre personne qui en fait la demande, doit s’exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration (conseil n° 20120845 du 8 mars 2012, avis n° 20160417 du 3 mars 2016). Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, aux rapports d’évaluation, au chiffre d’affaires, aux bilans financiers et aux coordonnées bancaires du candidat. Lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents administratifs, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication. 

La commission relève que, par sa décision du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n° 375529), le Conseil d’État a estimé que la communication du prix détaillé de l'offre de l'attributaire, en ce qu’il reflète la stratégie commerciale de l’entreprise opérant dans un secteur d’activité concurrentiel et qu’il est susceptible, ainsi, de porter atteinte au secret commercial, n’est, en principe, pas communicable. 

Elle précise, comme elle a déjà eu l’occasion de le faire s’agissant de contrats conclus à l’issue d’un appel à projets que seule l’ampleur des spécifications permet de  distinguer d’un marché public au sens de l’article L1111-1 du code de la commande publique (avis de partie II n° 20221206 du 31 mars 2022), ou s’agissant d’appels à projet devant déboucher sur la conclusion d’un contrat de vente d’un bien immobilier (avis de partie II n° 20224903 du 13 octobre 2022) ou d’un contrat d'occupation du domaine public (avis de partie II n° 20226614 du 24 novembre 2022), que seules les orientations générales définies par les candidats, qu’ils soient ou non retenus, dans leurs offres sont communicables.

Aussi, revenant partiellement sur sa doctrine antérieure (conseils n° 20120845 et 20120849 du 8 mars 2012), la commission précise que l’offre de prix détaillée de l'organisme retenu n’est pas communicable aux tiers dans une hypothèse où l’appel à projets s’accompagne du versement d’un prix au sens de l’article L1111-1 susmentionné. 

Elle en déduit, par suite, que seules les orientations générales définies par les candidats, qu’ils soient ou non retenus, pour répondre aux exigences du cahier des charges sont communicables.

En application de ces principes, la commission estime que les documents visés aux points 1) et 2) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des mentions protégées par le secret des affaires.

Enfin, comme elle l’a fait dans son avis de partie II n° 20221914 du 12 mai 2022, la commission considère que les échanges ou comptes rendus intervenant dans le cadre de négociations, dans la mesure où ils ont pour objet d’éclairer le pouvoir adjudicateur sur les éléments techniques et financiers de l’offre remise par le candidat ou de faire évoluer ces éléments, révèlent, par nature, la stratégie commerciale de l’entreprise concernée et, à ce titre, sont entièrement couverts par le secret des affaires (avis n° 20122602 du 26 juillet 2012). Ces documents ne sont, par conséquent, pas communicables. 

La commission émet donc un avis défavorable au point 4) de la demande.

Elle estime en revanche que les procès-verbaux de négociation, à condition qu’ils se bornent à décrire la procédure de négociation et son organisation (durée, dates, personnes présentes, etc.) sans pour autant révéler le contenu des échanges intervenus ni aucun détail technique ou financier d’une offre particulière, sont librement communicables à toute personne en faisant la demande. 

Elle émet, à cette condition et dans cette seule mesure, un avis favorable sur le point 3) de la demande.