Administration : Préfecture du Bas-Rhin
Type : Avis
Séance : 09/02/2017
Thème : Affaires Sanitaires Et Sociales / Solidarités Et Prestations Sociales
Mots clés : Protection de l’enfance
Sens et motivation : Incompétence/Judiciaire, Incompétence/Juridictionnel, Favorable

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 décembre 2016, à la suite du refus opposé par le préfet du Bas-Rhin à sa demande de communication d'une copie, par courrier électronique, des documents suivants :
1) le rapport d’enquête sociale établi par Madame X du service de protection des mineurs en date du 28 février 2012, dans le cadre d'une saisine de Monsieur et Madame X (TPE n° 111/1138 d’octobre 2011) ;
2) le rapport ou le courrier et l'ensemble des éléments pris en compte pour la rédaction du rapport de la Direction des solidarités et de la santé (DSS-SPM) en date du 25 octobre 2013 (dossier n° D1443 - Affaire AE 111/1138) ;
3) le rapport d'évaluation en date du 13 août 2013 et l'ensemble des éléments pris en compte concernant la rédaction du rapport de Madame X, assistante sociale du centre médico-social (CMS) pour le compte du conseil départemental du Bas-Rhin ; 
4) les rapports et tous les écrits du SPM et du « SPE » dans le cadre du procès intenté contre la famille X ; 
5) les rapports et les écrits établis par ces services et adressés au conseil départemental du Bas-Rhin, aux juges des enfants (JDE) du tribunal pour enfants (TPE) de Strasbourg, aux magistrats de la cour d'appel de Colmar, durant la période du 1er septembre 2013 au 26 mars 2015, comportant notamment :
a) la télécopie du 25 octobre 2013 faxée à 16 heures 46 minutes depuis le parquet du procureur et tous les éléments s'y rapportant, dont le « contact » du SPM, Madame X ;
b) le courrier du 28 octobre 2013 et sa télécopie faxée à 15 heures 12 minutes au juge des enfants par Monsieur X sous la référence CL-HO-AF/304342 ;
c) le courrier en date du 29 octobre 2013 du commandant de police Monsieur X. X ayant participé à la « prise en charge » des enfants mineurs le 28 octobre 2013, visé par Monsieur X, commissaire divisionnaire, chef de la sûreté départementale ;
d) les courriers du « SPE » et du SPM adressés au juge des enfants près du tribunal de grande instance de Strasbourg les 31 octobre 2013, 5 novembre 2013, ceux de Madame X du conseil départemental du Bas-Rhin en date du 5 novembre 2013 (rapport d'accueil), et celui du 4 novembre 2013 ;
6) les preuves des envois postaux (enveloppes de lettres recommandées avec accusé de réception) concernant les assignations du 29 décembre 2010 de l'huissier Maître X concernant la résiliation d'un bail annulé en 1996 signé le 30 mai 1996 ;
7) la décision de la commission préalable à l'intervention de la force publique ;
8) l'accès au dossier de cette commission ;
9) la décision ou tout écrit motivant une non-information des citoyens et des enfants en âge d'être informés, confirmée par le rapport ou le courrier de la Direction des solidarités et de la santé en date du 25 octobre 2013 (dossier n° D1443- Affaire AE 111/1138) ;
10) la décision exécutoire avec la preuve de la notification adressée à Madame X X, Monsieur X, signifiant la résiliation du bail signé le 1er juin 1996 ;
11) la décision, la demande ou tout écrit adressé au commissaire de police, Monsieur X, présent le 28 octobre 2013 pour des expulsions locatives, autorisant la prise de photographies de l'intérieur du logement du demandeur ;
12) toute copie et original de ces photographies ;
13) l'indication des destinataires de ces photographies ;
14) la décision ou tout écrit autorisant les policiers à « prendre en charge » les enfants mineurs X et X X le 28 octobre 2013 ;
15) la décision ou tout écrit après notification adressée à Madame X X, Monsieur X, Madame X X, devenue exécutoire pour « la prise en charge » des enfants mineurs le 28 octobre 2013, avec le concours de la force publique ;
16) la commande publique et/ou toute autre forme d’ordre de service autorisant un avocat, Monsieur « X » à pourvoir aux absences du cabinet d’avocats X et/ou du conseil départemental du Bas-Rhin, lors de l'audience du 6 juin 2016, RG n° 11-15-0000379, au tribunal d'instance de Saverne ;
17) le mandat de cet avocat, ainsi que les conclusions et les annexes dont il se prévaut ;
18) la commande publique et/ou tout autre forme d’ordre de service autorisant cet avocat à représenter l'administration à l’audience du 06 juin 2016 ;
19) les conclusions et les annexes dont se prévaut Maître X et/ou cet avocat, tant pour le compte du maire de Strasbourg que pour le compte du conseil départemental du Bas-Rhin ;
20) les écrits et les annexes adressés par les avocats, ou directement par Monsieur X X, la société SOGESTRA, Madame X, la ville de Strasbourg, le cabinet d’avocats X, Maître X, Maître X X.

En premier lieu, en l'absence de réponse du préfet du Bas-Rhin à la date de sa séance, la commission rappelle que le caractère communicable des pièces qui composent le dossier d’aide sociale à l’enfance dépend de l’état de la procédure et de l’objet en vue duquel elles ont été élaborées : 
- l’ensemble des pièces qui composent le dossier détenu par les services d’aide sociale à l’enfance avant que le juge des enfants soit saisi ou que le procureur de la République soit avisé revêtent un caractère administratif. Il en va ainsi, en particulier, des documents relatifs au placement administratif du mineur ;
- lorsque le juge des enfants a été saisi ou que le procureur de la République a été avisé, les documents élaborés dans le cadre de la procédure ainsi ouverte, y compris le courrier de saisine ou d’information et la décision du juge des enfants ou du procureur de la République, constituent des documents judiciaires exclus du champ d’application du livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission n’est donc pas compétente pour se prononcer sur leur caractère communicable ;
- en cas de placement judiciaire du mineur, les documents établis par le juge, qu’il s’agisse de ses décisions (renouvellement du placement, modifications des mesures d’assistance éducative…) ou de courriers qu’il adresse aux services d’aide sociale à l’enfance, ainsi que ceux qui ont été élaborés à l’attention de ce dernier par l’administration, dans le cadre du mandat judiciaire qui lui a été confié, revêtent un caractère judiciaire. Il en va ainsi, en particulier, des rapports périodiques sur la situation et l’évolution du mineur obligatoirement adressés au juge des enfants en vertu de l’article 1199-1 du code de procédure civile et du dernier alinéa de l’article 375 du code civil. Il n’appartient qu’au juge de procéder à la communication de tels documents s’il l’estime opportun. En revanche, les autres documents élaborés par les autorités administratives (en particulier les services d’aide sociale à l’enfance) dans le cadre du placement judiciaire du mineur revêtent un caractère administratif et le conservent alors même qu’ils auraient été transmis au juge pour information. Il en va ainsi des correspondances entre les services intéressés, des rapports et notes établis pour les besoins de l’administration, des pièces retraçant les échanges entre le président du conseil général et les parents du mineur ou les accueillants familiaux… Les documents qui, en application de ces règles, revêtent un caractère administratif sont communicables dans les conditions et sous les réserves prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Doivent ainsi être soustraits à la communication ou occultés les documents et mentions faisant apparaître le comportement de tierces personnes (en particulier le ou les mineurs concernés) et dont la divulgation pourrait leur porter préjudice (plaintes, dénonciations…), en application de l'article L311-6 dudit code. 

En l'espèce, la commission estime que les documents visés aux points 1) à 5) et aux points 14) et 15) présentent un caractère judiciaire et non celui de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle se déclare, en conséquence, incompétente pour se prononcer sur ces points de la demande.

En deuxième lieu, la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par les articles L300-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. 

Elle ajoute qu'aux termes de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, dont elle a compétence pour examiner les conditions d’application, " toute personne physique ou morale a le droit de demander communication et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’État, intervient dans les conditions prévues par l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration". Elle estime qu’il résulte de ces dispositions que toute personne peut demander communication des budgets et comptes de la commune, ainsi que de l’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes.

Elle rappelle également que le premier alinéa de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dispose : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention "officielle", les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d'Etat (CE, Ass. 27 mai 2005, Département de l'Essonne) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre l’ensemble des pièces du dossier ainsi que l’ensemble des correspondances échangées entre l’avocat et son client, y compris celles de ces correspondances qui n’ont pas de rapport direct avec la stratégie de défense – comme la convention d'honoraires, ou les facturations afférentes émises par l’avocat (Cour de cassation, Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° B05 – 11314). En outre, les facturations d'honoraires, bien que constituant les pièces justificatives du paiement, sont protégées, dès lors qu’elles constituent des correspondances échangées entre la commune et son avocat, par le secret professionnel auquel l’article L2121-26 n’a pas entendu déroger. En revanche, le Conseil d’Etat a jugé, s’agissant des contrats passés par les avocats avec les collectivités publiques, que les dispositions de l’article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 ne concernent que les documents élaborés au cours de l’exécution d’un tel marché de services juridiques, et non pas les pièces du marché lui-même (CE, Ass. 5 mars 2003, Ordre des avocats à la cour d’appel de Paris, n° 238039, recueil Lebon, p. 89). Au regard de ces éléments, la commission estime que les pièces des marchés de prestation juridique (cahier des charges) sont communicables ainsi que les mandats de paiement s'y rapportant. En revanche, la communication des consultations rédigées en exécution d'un tel marché, ainsi que les correspondances entre un avocat et son client, en ce compris les factures d'honoraires, porterait atteinte à un secret protégé par la loi.

La commission estime, en conséquence, que les documents visés aux points 16), le mandat visé au point 17) et les documents visés au point 18) sont communicables au demandeur en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable sur ces points.

En troisième lieu, s'agissant du surplus des documents demandés au point 17) et ceux demandés aux points 19) et 20), la commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978 codifiée au titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Il en va ainsi, notamment, des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, des dossiers de demande d'aide juridictionnelle (CE, 5 juin 1991, n° 102627), des décisions du Parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapports d'expertise ou des mémoires et observations des parties – c'est-à-dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites – mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28 avril 1993, n° 117480). La commission souligne qu’il en va de même des documents qui, bien qu'élaborés par des autorités administratives, ne sont pas détachables d'une procédure juridictionnelle tels que les mémoires en défense d'une administration (CE, 28 avril 1993, n° 117480) ou encore les notes et études destinées à la rédaction de ces mémoires (CE, 12 octobre 1994, n° 123584). 

En l’espèce, la commission estime que ces documents revêtent un caractère juridictionnel. Par suite, elle se déclare incompétente pour se prononcer sur ces points de la demande.

En quatrième et dernier lieu, la commission estime que les documents visés aux points 6) à 13) sont communicables au demandeur, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable sur ces points de la demande.