Administration : Mairie de Sougères-en-Puisaye
Type : Avis
Séance : 07/09/2023
Thème : Vie publique / Vie locale
Mots clés : Budgets et comptes
Sens et motivation : Irrecevable / Préalable, Favorable / Sauf secret, Favorable / Sauf article L311-6

Madame X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 juillet 2023, à la suite du refus opposé par la maire de Sougères-en-Puisaye à sa demande de consultation des comptes rendus des conseils municipaux, ainsi que des budgets et des comptes de la commune pour les années 2020, 2021, 2022 et 2023.

En premier lieu, la commision rappelle que, conformément aux dispositions combinées des articles L342-1 et R311-12 du code des relations entre le public et l’administration, elle ne peut être saisie par une personne qu’en cas de refus opposé par une autorité administrative à une demande de communication d'un document administratif. En l’absence d’une telle demande préalable, laquelle n’a pas nécessairement à être écrite si le demandeur est en mesure d’en établir la réalité et la date, la saisine de la commission est irrecevable. Or, en l'espèce, elle relève qu'il ne ressort d'aucun élément versé au dossier de saisine que Madame X aurait sollicité, auprès de la maire de Sougères-en-Puisaye, les comptes rendus des conseils municipaux précités. La commission ne peut, dès lors, que déclarer irrecevable la demande d'avis dans cette mesure.

En deuxième lieu, la commission rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». L’ensemble des pièces annexées à ces documents est communicable à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration.

La commission précise toutefois que si l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents des communes, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues à l'article L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), le secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011), ou le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620).

Le droit à communication qu’instituent les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’étend toutefois pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (CE, 8 février 2023, n°452521). 

La commission en déduit que ces pièces justificatives sont quant à elles des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation préalable des mentions protégées notamment par l'article L311-6 de ce code.

En dernier lieu, la commission rappelle qu’aux termes du dernier alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Elle souligne que le caractère abusif doit être apprécié pour chaque demande, compte tenu d’éléments circonstanciés. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives.

Une demande peut être regardée comme abusive, au sens de ces dispositions, lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée. Relèvent de cette catégorie les demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, que le service sollicité est dans l’incapacité matérielle de traiter, ou les demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent. 

Par sa décision du 14 novembre 2018, Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’État a jugé que revêt également un caractère abusif, les demandes qui auraient pour effet de faire peser sur l’autorité saisie une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

La commission précise que, depuis un avis n° 20220207 du 10 mars 2022, elle retient que, dans le cas particulier où l’autorité saisie fait valoir que la communication des documents sollicités ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il y a lieu de prendre en compte, pour apprécier le caractère abusif de la demande, non plus seulement le fait que la communication a objectivement perdu son intérêt, mais également l’intérêt qui s’attache à la communication pour le demandeur, ainsi que, le cas échéant, pour le public. Cette position a été confirmée par le Conseil d’État (CE, 17 mars 2022, n° 449620).

En l'espèce, il n'apparaît pas à la commission, compte tenu du nombre et de la nature des documents demandés ainsi que des éléments portés à sa connaissance et des points à examiner eu égard aux exigences susmentionnées, que la demande présenterait un caractère abusif. 

La commission rappelle également que, dans le cas de demandes de communication portant sur un volume important de documents, l’administration est fondée à aménager les modalités de communication afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.

Madame X ayant sollicité la consultation des documents précités, la commission émet un avis favorable à sa demande, sous les réserves précitées, selon la modalité de communication qu'elle a choisie.