Administration : Mairie de Carpentras
Type : Avis
Séance : 30/03/2023
Thème : Modalités d’accès
Mots clés : Réglementation
Sens et motivation : Irrecevable / Prématurée, Favorable / Article L311-9

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 février 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Carpentras à sa demande de : 
1) publication de tous les actes déjà publiés sur le site internet de la commune sous une forme suffisante répondant aux exigences de l'article L300‐4 du code des relations entre le public et l'administration.
2) prendre, pour le maire, à l'avenir, toutes les mesures nécessaires à une publication des documents auxquels la commune donnera accès en ligne dans un format suffisant répondant aux exigences de l'article L300‐4 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l’administration garantit un droit d’accès aux documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne permet pas aux demandeurs d’exiger pour l’avenir qu’ils soient rendus systématiquement destinataires de documents au fur et à mesure de leur élaboration. La commission déclare donc irrecevable la demande mentionnée au point 2) en tant qu'elle porte sur des documents non encore établis à la date de la demande auprès de l'administration et ne peut se prononcer sur les modalités de leur publication. 

Pour les documents existants qui seraient déjà mis en ligne sur le site internet de la commune de Carpentras, la commission relève que la demande porte, en l'espèce, sur le format de ces documents. 

Elle rappelle qu'aux termes de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. »

Elle précise, par ailleurs qu'aux termes de l'article L300-4 du code des relations entre le public et l'administration : « Toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ». Aux termes de l'article 4 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique : « On entend par standard ouvert tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en œuvre ». 

La commission estime que, lorsqu'un demandeur demande la communication d'un document en ligne ou dans un standard ouvert aisément réutilisable, ces dispositions font obligation à l'administration d'en fournir une copie en format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé dès lors qu'elle en dispose déjà ou qu'elle est susceptible d'en disposer à l'issue d'une opération de transfert, de conversion ou de reproduction courante. A cet égard, elle considère que la mise en ligne de documents administratifs numérisés dans un format PDF image ne permet ni la réutilisation et ni l'exploitation des données fournies par un système de traitement automatisé et ne saurait être regardée comme une diffusion publique au sens des articles L312-1 et du quatrième alinéa 4 de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. En revanche, elle estime que les formats excel, csv, xml constituent des standards ouverts et aisément réutilisables au sens de l'article L300-4 du code des relations entre le public et l'administration.

Elle rappelle, en outre, que dans un avis n° 20224341, du 8 septembre 2022, elle a estimé nécessaire de prendre en compte le format initial du document. En effet, certains documents n’existent à l’origine pas sous forme dématérialisée, mais uniquement en version papier. Ces documents, qui n’ont pas été conçus en vue de leur mise en ligne, ne peuvent en conséquence pas être aisément convertis dans un standard réutilisable et exploitable. La commission rappelle qu’elle considère d’ailleurs de manière constante que l’administration n’est pas tenue de numériser un document disponible en version papier. Elle estime, dès lors, que lorsque qu’un document présentant ces caractéristiques a été spontanément numérisé par l’administration en vue notamment de sa mise en ligne, il doit être regardé comme faisant l’objet d’une diffusion publique au sens des dispositions précitées, dès lors qu’il est librement accessible sur le site internet de l’administration concernée, où il peut être consulté, téléchargé et imprimé. 

Elle relève, enfin, que depuis le 1er juillet 2022, l’article L2131-1 du code général des collectivités territoriales impose une publication sous forme électronique des actes réglementaires et des décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel pris par les autorités communales. Cette publication est de nature à garantir l’authenticité des actes et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. Par dérogation, les communes de moins de 3 500 habitants sont libres d’opter pour une publication par affichage, sur papier ou sous forme électronique. L’article R2131-1 du même code précise les modalités de cette publication. 

Aux termes de ces dispositions, les actes concernés sont « mis à la disposition du public sur le site internet de la commune dans leur intégralité, sous un format non modifiable et dans des conditions propres à en assurer la conservation, à en garantir l'intégrité et à en effectuer le téléchargement. La version électronique de ces actes comporte la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de leur auteur ainsi que la date de mise en ligne de l'acte sur le site internet de la commune. La durée de publicité de l'acte ne peut pas être inférieure à deux mois ». 

La commission relève, d’une part, que ni le CGCT, ni le CRPA n’impose de format type. Elle constate, par ailleurs, que la mise en ligne des actes sur le site internet des communes sous un format non modifiable constitue une garantie de l’authenticité des actes, ces derniers ne pouvant plus être modifiés après leur publication, ni par la collectivité territoriale, ni par un tiers, mais ne facilite en revanche pas la libre réutilisation des données. Elle observe, à cet égard, que ces dispositions particulières dérogent à l’acception relativement étroite de la notion de diffusion publique retenue par sa doctrine. 

La commission souligne, d’autre part, que la durée de publicité de l’acte, qui ne peut être inférieure à deux mois selon l’article R3131-2 du CGCT, doit être distinguée de la mise à disposition du public permanente et gratuite prévue par l’article L3131-1 du CGCT. A cet égard, la direction générale des collectivités locales a précisé, dans ses outils pédagogiques destinés aux collectivités territoriales accessibles en ligne à partir du lien suivant : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/publicite-et-entree-en-vigueur-des-actes-des-collectivites-locales, qu’une mise en ligne d’un acte pendant au moins deux mois, suivie d’un archivage électronique accessible aux usagers avec un moteur de recherche, répond à l’exigence de pérennité. 

La commission émet donc un avis favorable à la communication de ce document selon les modalités mentionnées ci-dessus.