Administration : Caux Seine Agglo
Type : Conseil
Séance : 20/04/2023
Thème : Vie publique / Vie locale
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf préparatoire

La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 20 avril 2023 votre demande de conseil relative au :
1) caractère communicable du powerpoint concernant un compte rendu de commission intercommunale ;
2) caractère communicable, aux élus intercommunaux, aux administrés, aux élus de l’opposition d’une commune ne siégeant pas à la commission ni même aux instances intercommunautaires, des comptes rendus de la commission intercommunale compte tenu du caractère préparatoire de ces documents à toute prise de décision en conseil communautaire.

La commission rappelle, en premier lieu, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux conseillers communautaires par l'article L5211-1 de ce code, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ».
Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

La commission relève, en second lieu, qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ».

La commission estime qu'un powerpoint établi ou reçu par une administration au sens des dispositions précitées dans le cadre de ses missions de service public constitue un document administratif soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. 

La commission rappelle ensuite qu'aux termes des premier et deuxième alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés ». Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. 
En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents :
- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant ;
- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent.

A cet égard, la commission relève que sont considérés comme préparatoires l'ensemble des documents qui concourent à l'élaboration d'une décision administrative et sont inséparables de ce processus. Ces documents préparatoires sont en principe exclus provisoirement du droit à la communication aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Par ailleurs, lorsqu’un projet comporte des phases distinctes donnant lieu à l'édiction de plusieurs décisions successives, il importe d’identifier la nature des pièces dont le caractère préparatoire est levé par l’intervention de chacune de ces décisions.

La commission précise par ailleurs que le caractère préparatoire d'un document s'apprécie au regard de la précision, de la nature et l’échéance des décisions qu’il préconise d’adopter. Elle estime en règle générale que le procès-verbal ou le compte rendu de séance d'une commission administrative perd son caractère préparatoire le jour de l'intervention de la décision de validation ou d'approbation de ces documents, sans qu'il soit nécessaire d'attendre l'intervention de la décision de la collectivité publique sur les sujets et projets évoqués lors de cette séance. 

La commission rappelle enfin que l'article L2121-22 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en application de l’article L5211-1 du code général des collectivités territoriales, prévoit la possibilité pour les conseils municipaux de créer en leur sein des commissions municipales destinées à améliorer le fonctionnement du conseil municipal dans le cadre de la préparation des délibérations. Elle ajoute qu'à moins qu'ils présentent un caractère préparatoire, les documents produits ou reçus par ces commissions sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du même code. Elle précise que, en vertu d’une doctrine constante, ces documents particuliers perdent leur caractère préparatoire dès l’adoption de la délibération du conseil municipal qu’ils préparent.

La commission estime que ces documents, dès lors qu'ils sont achevés, c'est-à-dire établis dans une forme définitive, et qu'ils ne présentent plus un caractère préparatoire, sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du même code.