Administration : Mairie de Bioule
Type : Avis
Séance : 12/10/2023
Thème : Modalités d’accès / Modalités
Mots clés : Budgets et comptes
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Défavorable

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 23 août 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Bioule à sa demande de communication d'une copie, au format numérique Excel et non pdf, du grand livre des comptes de la commune pour les années 2021, 2022 et 2023 (du 1er janvier au jour de la transmission de la demande de documents à la mairie).

1. Sur le caractère communicable des documents sollicités :

La commission rappelle, en premier lieu, que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Elle rappelle également que dans sa décision Commune de Louviers, du 13 novembre 1992,  n°111439, le Conseil d'État a indiqué que les documents relatifs à l'exécution d'un budget communal sont communicables à tout moment dans la mesure où, dès lors qu'ils portent sur la situation de consommation des crédits à une date donnée, il ne s'agit pas de documents provisoires ou inachevés. 

La commission déduit de ce qui précède que le grand livre des comptes de la commune pour l'année 2023 est d'ores et déjà communicable à Madame X dans sa version actuelle, sans qu'il soit nécessaire d'attendre la clôture de l'exercice 2023.

La commission rappelle, en second lieu, qu’aux termes de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. 

La commission prend en revanche acte de la décision du 8 février 2023 n° 452521 par laquelle le Conseil d’État a jugé que s’agissant des budgets et des comptes des communes, le droit de communication qu’instituent les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’étend pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (avis n° 20230165 du 9 mars 2023). 

La commission comprend que les grands livres de comptes constituent des fichiers de comptabilisation des mandats de dépenses et des titres de recettes, tenus par l'ordonnateur par ordre chronologique, sous la forme d’une série continue, avec rattachement au chapitre et à l’article budgétaire correspondant. Elle en conclut que ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration et sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. 

Elle précise à cet égard en particulier que les noms et prénoms d'une personne physique ne sont, en eux-mêmes, pas protégées par le secret de la vie privée. Elle en déduit que de telles mentions ne doivent en principe être occultées qu'au cas par cas, si, par recoupement avec les autres informations du document, elles sont de nature à porter atteinte au secret de la vie privée et au secret médical des personnes intéressées, ou si elles révèlent une appréciation ou un jugement de valeur d'ordre individuel sur ces personnes ou encore si elles font apparaître de leur part un comportement dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice. 

En application de ces principes, la commission considère par exemple de manière constante que l'identité des agents mentionnée dans l'article relatif à la médecine du travail et aux frais médicaux doit être occultée au titre du secret médical. Elle estime, de façon plus générale, que lorsque le nom d'un tiers est associé à une opération comptable, ces données doivent être occultées, dès lors que leur divulgation à un tiers est susceptible de porter atteinte à un secret protégé par la loi. Tel est le cas, par exemple, des bénéficiaires d'une aide ou d'une allocation ou des personnes redevables d'un trop-perçu. En revanche, elle estime, s'agissant de contrats de la commande publique, que le nom des sociétés prestataires et l’objet des prestations, n'est pas couvert par le secret des affaires et n'a pas à être occulté.

La commission souligne ensuite qu'en vertu de l'article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, il appartient à l'autorité saisie d'une demande de communication d'occulter ou de disjoindre chacune des mentions couvertes par un secret protégé, préalablement à la communication d'un document librement communicable à toute personne, à condition que ces occultations ou disjonctions ne privent pas de sens le document ou d'intérêt la communication.

Elle relève à cet égard, que dans sa décision du 27 septembre 2022, n° 452614, le Conseil d’État a estimé, s'agissant d'une demande de communication des fichiers de comptabilisation des titres de recettes et mandats de paiement émis par un département au titre de trois années, se présentant sous la forme de tableaux retraçant au total plus de 300 000 mandats de paiement et 75 000 titres de perception, que ces documents pouvaient être communiqués à des tiers après suppression, au sein de chaque fichier, de l’ensemble des colonnes susceptibles, compte tenu de leur objet, de contenir des données non communicables, telles que, par exemple, celles intitulées « nom bénéficiaire » ou « objet liquidation », tout en conservant un intérêt pour la personne ayant sollicité leur communication. Après avoir relevé que des tiers pouvaient être associés à chaque opération comptable tels que, par exemple, les bénéficiaires de dépenses relatives à l'action sociale, d’insertion ou en matière de santé menée par le département, le Conseil d’État a estimé qu'il ne revenait pas à l’administration d’opérer, sur des documents d’un tel volume, une vérification ligne à ligne des informations potentiellement protégées, cette recherche représentant une charge disproportionnée au regard des moyens à disposition. 

La commission estime que cette solution, qui déroge au principe de l'occultation des seules mentions protégées, doit être interprétée strictement. Il revient en conséquence à l’administration d’apprécier concrètement, compte tenu des circonstances de l’espèce, si le volume et le contenu du grand livre de comptes demandé justifient la suppression de l’ensemble des colonnes susceptibles, compte tenu de leur objet, de contenir des données non communicables. Ce n’est ainsi qu’au cas par cas qu'une telle disjonction pourra être réalisée.

En l'espèce, la commission estime que les documents sollicités, y compris celui relatif à l'année 2023, sont communicables à Madame Perdrix dans les conditions et sous les réserves précitées. 

2. Sur les modalités de la communication :

La commission relève que la demande porte également sur les modalités de communication, la demanderesse ayant sollicité un envoi dématérialisé des documents au format Excel, alors que le maire de la Bioule propose de les lui adresser au format PDF Texte.

La commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 du même code.

La commission déduit de ces dispositions que le code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier. 

La commission rappelle également que l'article L300-4 du même code dispose que : « Toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ». Aux termes de l'article 4 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique : « On entend par standard ouvert tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en œuvre ». 

Par ailleurs, lorsque l'administration dispose d'un document sous format numérique, il lui appartient de s'assurer que ce format correspond bien à « un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », au sens de l'article L300-4 du code précité.

Dans l'hypothèse où le document sollicité est effectivement disponible sous un format répondant aux exigences de cet article, la commission estime que le code des relations entre le public et l'administration n'impose pas à l'administration de transmettre le document sous un format différent de celui qu’elle utilise déjà, pour satisfaire une demande de communication. 

La commission précise enfin, qu'à la différence du format PDF image, qui ne permet ni la réutilisation et ni l'exploitation des données fournies par un système de traitement automatisé, le format PDF Texte répond aux exigences de l'article L300-4 du code précité.

3. Application au cas d'espèce :

En l'espèce, la commission comprend des informations portées à sa connaissance que les documents sollicités par Madame X peuvent lui être transmis au format PDF Texte, proposé par le logiciel de gestion financière de la commune. Ce format répond aux exigences mentionnées ci-dessus et est donc de nature à satisfaire sa demande. La commission estime, par suite, que le maire de Bioule n'est pas tenu de convertir les documents au format souhaité par la demanderesse.

La commission émet, par suite, un avis défavorable à la communication des documents sollicités au format souhaité par Madame X. 

Elle déduit de ce qui précède que la demande doit être regardée comme étant satisfaite, en ce qui concerne le grand livre portant sur l'année 2022. Elle invite en revanche le maire de Bioule à transmettre à Madame X les autres documents sollicités, dans les conditions et sous les réserves précitées.