Administration : RATP
Type : Avis
Séance : 22/07/2021
Thème : Justice, Ordre Public Et Sécurité / Sécurité Publique
Mots clés : Vidéosurveillance, Politique et mesures de sécurité
Sens et motivation : Favorable/Sauf préparatoire, Incompétence/Renseignement, Irrecevable/Imprécise, Favorable/Sauf sécurité, Favorable/Sauf secret des affaires, Incompétence/CNIL, Favorable/Sauf diffusion publique

Monsieur X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 juin 2021, à la suite du refus opposé par le président-directeur général de la RATP à sa demande de communication, de préférence par courrier électronique, dans un format numérique, ouvert et réutilisable, avec indication de l'adresse de téléchargement ou par envoi en pièce jointe, des documents suivants et leurs annexes, relatifs :

A) au laboratoire de l’intelligence artificielle (IA) de la RATP :
1) l’ensemble des documents présentant le laboratoire de l’IA et son fonctionnement ;
2) la liste des entreprises et des projets qu’elles mènent avec le laboratoire ;
3) l'ensemble des études d'impact et des documents techniques liés aux projets menés au sein du laboratoire de l'IA de la RATP ;
4) les rapports financiers, budgets et budgets prédictifs du laboratoire ;
5) les divers documents transmis à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ou établis par elle, notamment en ce qui concerne les garanties apportées à la protection des données personnelles ;

B) à la vidéoprotection, à l’utilisation de la vidéoprotection intelligente, de la vidéoprotection automatisée et de logiciels d’analyse d’images par la régie RATP :
1) les dossiers de demandes d'autorisation préalable à l'installation d'un système de vidéoprotection, s’ils existent, adressés à la commission départementale de vidéoprotection de régie ces dix dernières années ;
2) l’ensemble des appels d’offres, avis de marché et les documents attenants relatifs à l’utilisation de la vidéoprotection et de logiciels de vidéoprotection intelligente, de vidéoprotection automatisée ou de logiciels d’analyse d’image par le réseau RATP ;
3) le montant du budget que la régie a alloué ces dix dernières années à la vidéoprotection et aux coûts associés (formation, CSU, location de serveurs, prestation d’entretien…) ;
4) la liste des entreprises remplissant des prestations liées aux technologies sus-citées pour la régie (vente de caméras, de logiciels d’analyse d’images, prestation d’entretien, serveurs) ;
5) les éventuels contrats qui unissent la régie avec une entreprise proposant les services précédemment cités ;
6) la liste des subventions allouées à la régie pour l’installation de vidéoprotection ou de logiciels de vidéoprotection intelligente, de vidéoprotection automatisé ou de logiciels d’analyse d’image par le réseau ;
7) l’ensemble des comptes rendus, notes, rapports et correspondances relatifs à l’implantation et l’utilisation de la vidéoprotection et de logiciels de vidéoprotection intelligente, de vidéoprotection automatisée ou de logiciels d’analyse d’image sur le réseau ;
8) les divers documents transmis à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ou établis par elle, notamment en ce qui concerne les garanties apportées à la protection des données personnelles ;

C) aux relations entre la RATP et l'entreprise X :
1) l'ensemble des contrats et conventions de partenariats relatifs aux prestations réalisées pour la RATP par l'entreprise X et/ou aux expérimentations menées par l'entreprise X sur le réseau de la RATP, en particulier celles menées avec le laboratoire de l'IA ;
2) les éventuelles notes, rapports et comptes rendus relatif aux prestations réalisées par l'entreprise X et/ou aux expérimentations menées par l'entreprise X sur le réseau de la RATP ;
3) les échanges, écrits ou par mail, entre la CNIL et la RATP relatifs à ces prestations et/ou ces expérimentations ;
 
D) aux relations entre la RATP et l'entreprise X :
1) l'ensemble des contrats et conventions de partenariats relatifs aux prestations réalisées pour la RATP par l'entreprise X et/ou aux expérimentations menées par l'entreprise X sur le réseau de la RATP, en particulier celles menées avec le laboratoire de l'IA ;
2) les éventuelles notes, rapports et comptes rendus relatifs aux prestations réalisées par l'entreprise X et/ou aux expérimentations menées par l'entreprise X sur le réseau de la RATP ;
3) les échanges, écrits ou par mail, entre la CNIL et la RATP relatif à ces prestations et/ou ces expérimentations.

La Commission relève, à titre liminaire, que le demandeur a adressé des demandes multiples de communication de documents se rapportant à la vidéosurveillance, à diverses autorités, dont la RATP, par l’intermédiaire de la plateforme Ma Dada. Elle estime que cette demande doit être analysée à la lumière des principes rappelés dans son avis de partie I, n° 20212413, du 8 juillet 2021. 

1. Après avoir pris connaissance des observations du président-directeur général de la RATP, la Commission rappelle, à titre liminaire, que la RATP est, en application des articles L2142-1 et suivants du code des transports, un établissement public à caractère industriel et commercial chargé d’une mission de service public consistant à exploiter les réseaux et lignes de transport collectif de personnes qui lui sont confiés. La Commission estime, en l’espèce, que les documents sollicités, en lien avec la sécurité, se rapportent aux missions de service public assurées par cet établissement et constituent, dès lors, des documents administratifs.

2. En premier lieu, s’agissant des documents mentionnés aux points A)5), B)8), C)3) et D)3), la Commission rappelle qu'il résulte des dispositions du chapitre IV de la loi du 6 janvier 1978 que les documents soumis à la CNIL par les responsables de traitements, dans le cadre des procédures de déclaration ou d'autorisation prévues par cette loi dans sa rédaction en vigueur à la date des traitements concernés, font l'objet d'un régime particulier de communication, qui échappe au champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration (avis n° 20103832, du 14 octobre 2010, de partie II). L'article L342-2 du code des relations entre le public et l'administration n'ayant pas étendu ses compétences à ce régime, la Commission se déclare incompétente pour se prononcer sur la communication de ces documents. Elle relève que la formulation des demandes, par sa généralité, ne lui permet pas d’identifier les documents dont la communication ne serait pas régie exclusivement par la loi du 6 janvier 1978 et qui seraient, par suite, soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

3. En deuxième lieu, la Commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées.

En l’espèce, la Commission estime que les points A)2), B)3), B)4) et B)6) de la demande, compte tenu de leur formulation, s’apparentent à une demande de renseignement, à laquelle la RATP n’est pas tenue de répondre. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur ces points.

4. En troisième lieu, la Commission rappelle que la demande de communication doit être suffisamment précise pour permettre à l'administration d'identifier clairement le ou les documents souhaités, sans l'obliger à procéder à des recherches. En effet, le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux administrations de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 sept. 1985, req. n° 56543, Lebon 267 ; CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, req. n° 83477). 

En l'espèce, la Commission relève que les documents correspondant aux points A, C et D sont, en dépit de la généralité de certaines formulations, identifiés avec suffisamment de précision. Ces documents se rapportent en effet à des projets déterminés, aisément identifiables par la RATP. 

Elle considère, en revanche, que le point B)7) de la demande visant « l’ensemble des comptes rendus, notes, rapports et correspondances relatifs à l’implantation et l’utilisation de la vidéoprotection et de logiciels de vidéoprotection intelligente, de vidéoprotection automatisée ou de logiciels d’analyse d’image sur le réseau » est imprécis, en l’absence notamment de borne temporelle, de cadre précis ou d’interlocuteur particulier. Elle déclare, par suite, ce point de la demande irrecevable.

5. En quatrième lieu, s’agissant des points A)1), A)3) et A)4), la Commission relève que les documents sollicités concernent le laboratoire d’intelligence artificielle de la RATP.

Elle précise, d’une part, que seuls les documents se rapportant à une expérimentation en cours portée par ce laboratoire présentent un caractère préparatoire. Elle souligne, d’autre part, que les documents sollicités, en particulier ceux mentionnés au point A)4), sont susceptibles de révéler des informations sur les procédés techniques expérimentaux innovants développés par la RATP, couverts par le secret des affaires. 

En l’état des informations portées à sa connaissance, la Commission estime que les documents sollicités, s’ils existent, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, à l'exception des éléments qui revêtent un caractère préparatoire et sous réserve de l’occultation ou de la disjonction préalable des pièces ou des mentions couvertes par le secret des affaires ou dont la révélation pourrait porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes.

6. En cinquième lieu, s’agissant du point B)1), la Commission rappelle qu’aux termes de l’article R252-10 de la sécurité intérieure, applicable aux dispositifs de vidéoprotection : « L’autorisation est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture, sauf dérogation motivée par un impératif de défense nationale. / L’autorité préfectorale met à la disposition du public la liste des autorisations de systèmes de vidéoprotection publiées, qui précise pour chacun d’eux la date de son autorisation et le service ou la personne responsable. Elle communique également la liste des systèmes de vidéoprotection autorisés sur le territoire de chaque commune au maire, qui la met à la disposition du public à la mairie et, le cas échéant, dans les mairies d’arrondissement ».

La Commission estime que les modalités particulières de communication prévues par ces dispositions, qui ont valeur réglementaire, ne font pas obstacle à l’exercice du droit d’accès aux documents administratifs reconnu à toute personne par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Elle considère ainsi que la demande d’autorisation préalable à l’installation d’un système de vidéoprotection déposée à la préfecture en application des articles R252-1 et suivants du code de la sécurité intérieure est, lorsqu’elle a perdu son caractère préparatoire, communicable à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l’occultation préalable des mentions susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique au sens du d) du 2° de l’article L311-5 de ce code.

La Commission rappelle, à cet égard, sa position constante selon laquelle, en particulier, si les plans de situation des caméras et des zones qu’elles couvrent sont soumis à la commission départementale de vidéoprotection prévue par les articles L251-4 et R251-7 du code de sécurité intérieure, ils ne font pas partie des informations qui doivent être obligatoirement mises à la disposition du public, en vertu de l’article R252-10 du même code. Par suite, eu égard au but poursuivi par le législateur, la Commission estime que la communication de ces plans serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique que protègent les dispositions du d) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Il en irait de même des autres détails techniques dont l’exploitation pourrait porter atteinte à la sûreté du système mis en place et, ainsi, à la sécurité publique.

En l’espèce, la Commission émet un avis favorable à la communication des documents mentionnés au point B)1), s’ils existent, sauf à ce qu’ils aient fait l’objet d’une diffusion publique, et sous réserve des occultations préalables effectuées en application des principes qui viennent d’être énoncés, ainsi que, le cas échéant, des mentions relevant du secret des affaires, protégé par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

7. En sixième lieu, s’agissant des points B)2), B)5), C)1), C2), D)1) et D)2), la Commission rappelle qu'une fois signés, les contrats de la commande publique, tels que les marchés publics, et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d'appel d'offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. 

Il résulte de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n° 375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication.

Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi du bordereau des prix unitaires.

L'examen de l’offre d’une entreprise attributaire au regard du respect du secret des affaires conduit ainsi la Commission à considérer que l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ne sont pas communicables aux tiers, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le mode de passation, notamment répétitif, du marché ou du contrat, sa nature, sa durée ou son mode d’exécution.

L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la Commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas.

En outre, pour l’entreprise attributaire comme pour l’entreprise non retenue, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des éléments suivants :
- les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics ;
- dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers des offres de toutes les entreprises.

La Commission précise enfin que les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que les documents demandés, s'ils existent, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l'occultation des mentions protégées par le secret des affaires, ainsi que, le cas échéant, de celles qui sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique au sens des dispositions qui ont été rappelées. Elle précise que doivent également être occultées les mentions susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique au sens des dispositions de l’article L311-5 du même code. 

8. En dernier lieu, la Commission relève que la RATP lui a indiqué qu’elle considérait la demande de Monsieur X comme abusive.

La Commission rappelle que le droit à la communication des documents administratifs ne se confond pas avec un droit d’accès aux informations contenues dans ces documents et, d'autre part, que le droit d'accès aux documents administratifs est un droit objectif. L'intérêt d'une communication pour le demandeur ou ses motivations ne peuvent en conséquence légalement fonder un refus de communication. 

Toutefois, l'administration n'est pas tenue de répondre à une demande de communication qui présenterait un caractère abusif. Une demande peut être regardée comme abusive lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, n° 420055, 422500, Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France, 14 novembre 2018). Elle peut également être regardée comme abusive lorsque le traitement de la demande fait peser sur l’administration une charge excessive eu égard aux moyens dont elle dispose et à l’intérêt que présenterait, pour le demandeur, le fait de bénéficier, non de la seule connaissance des éléments communicables, mais de la communication des documents occultés eux-mêmes (CE, n° 426623, Association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-St-Exupery du 27 mars 2020).

La Commission rappelle, en outre, que le caractère abusif de la demande doit s’apprécier compte tenu d’éléments circonstanciés.

En l’espèce, la Commission relève que la RATP se borne à évoquer la charge très importante de travail que la demande fait peser sur elle, eu égard à la variété et à l'imprécision des documents demandés, compte tenu des recherches qui lui incomberont nécessairement afin d'identifier et sélectionner les documents susceptibles de satisfaire la demande et des efforts nécessaires à l'occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par les dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, sans fournir aucun élément circonstancié tenant par exemple au volume de documents à traiter ou aux moyens dont elle dispose pour traiter cette demande. Dans ces conditions, et compte tenu par ailleurs du destinataire de la demande, il n'est pas apparu à la Commission que la demande présenterait, en l’espèce, un caractère abusif.