Administration : Conseil régional de Haute-Normandie
Type : Conseil
Séance : 05/12/2013
Thème : Réutilisation Des Informations Publiques/Qualification
Sens et motivation : Incompétence, Favorable

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 5 décembre 2013 votre demande de conseil relative au régime de communication et de réutilisation applicable aux données accessibles au travers de l'outil de diffusion de l'information naturaliste (ODIN) mis en place par l'Observatoire de la biodiversité de Haute-Normandie (OBHN). Vous interrogez la commission sur les questions suivantes :
1) l'application du droit sui generis des producteurs de bases de données aux données des contributeurs d'ODIN ;
2) la conformité du fonctionnement du service ODIN à la loi du 17 juillet 1978 et au code de l'environnement ;
3) les recommandations de la CADA pour la rédaction des conventions et des licences qui encadreront les échanges de données à travers ODIN.

La commission constate tout d'abord que l'OBHN, s'il reste dépourvu de la personnalité morale, a été constitué par convention entre la région de Haute-Normandie, le département de l'Eure et le département de la Seine-Maritime. Les documents et informations relatifs à l'environnement produits, reçus ou détenus par l'OBHN doivent donc être regardés comme des documents produits ou reçus par une autorité administrative, au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, ou des informations relatives à l'environnement reçues, détenues ou établies par une autorité publique, au sens des articles L. 124-1 et L. 124-3 du code de l'environnement.

La commission relève ensuite qu'il ressort des documents descriptifs fournis par l'OBHN que le système ODIN est un service d’accès aux informations relatives à la biodiversité détenues par divers organismes publics ou privés. Il a pour objet, d'une part, d'offrir un accès direct et public, sans authentification de l'utilisateur, à des données partagées par les contributeurs d'ODIN, d'autre part, de proposer un accès « métier », réservé aux utilisateurs authentifiés, qui permet de porter à la connaissance des utilisateurs l’existence des données mises à disposition par l'ensemble des contributeurs, de centraliser les demandes d’informations des utilisateurs, de les adresser aux détenteurs des informations recherchées et de transmettre à l'utilisateur les données éventuellement fournies par les contributeurs en réponse à leur requête.

1. La commission estime que les informations accessibles sur l'internet par l'accès direct sans authentification de l'utilisateur font l'objet d'une diffusion publique au sens du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Le droit d'accès prévu par cet article ne s'exerce donc pas à leur égard. Ces informations entrent en revanche, du fait de cette diffusion publique par les soins de l'administration, dans le champ du droit à réutilisation régi par les articles 10 à 19 de la même loi.

2. S'agissant des informations accessibles par le biais de l'accès « métier », il ressort de l’architecture et du fonctionnement d’ODIN, décrits dans le cahier des  clauses techniques particulières et la Charte du Réseau des Acteurs de l'Observatoire de la Biodiversité de Haute-Normandie :
- que les organismes contributeurs conservent le contrôle de l’accès à leurs données, toute transmission d'information étant subordonnée à l'autorisation du contributeur propriétaire des données ;
- que l’OBHN lui-même est soumis aux mêmes règles d’accès que tout utilisateur d’ODIN et ne peut donc accéder aux données mises à disposition par les contributeurs sans autorisation de l’organisme qui les a mises à disposition ;
- que la contribution à ODIN est réversible dans la mesure où chaque contributeur peut retirer les données mises à disposition.

Dans ces conditions,  la commission estime que l’OBHN, organisme public qui a créé et gère le système d’information ODIN, ne peut pour autant être considéré de ce seul fait, eu égard aux caractéristiques propres à l'architecture et au fonctionnement du service, comme ayant reçu ces informations ou comme étant détenteur des fichiers de données, qui sont simplement mis à disposition sous condition dans le système qu’il a créé et qu’il administre. La commission considère que l'hébergement des données au sein du système ODIN est sans incidence sur le régime applicable aux données des différents contributeurs, qui doit être apprécié indépendamment de cette circonstance. 

Dans la mesure où la mise à disposition de données dans le système ODIN n'a pas pour effet de donner à ces informations le caractère d'informations détenues ou reçues par une administration ou une autorité publique, la commission estime que ces informations n'entrent ni dans le champ du droit d'accès prévu par l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et les articles L. 124-1 à L. 124-8 du code de l'environnement, ni dans celui du droit à réutilisation régi par les articles 10 à 19 de la loi du 17 juillet 1978. La commission n'est compétente pour se prononcer sur aucune des questions qui concernent ces informations. 

3. Les informations recueillies par une administration ou une autorité publique par le biais d’une recherche dans le système ODIN et après autorisation du contributeur qui les a déposées ont le caractère d’informations relatives à l’environnement détenues ou reçues par une autorité publique au sens des dispositions de l’article L. 124-1 du code de l’environnement. Il en irait de même des informations déposées dans ODIN et auxquelles l'OBHN ou une autre personne chargée d'une mission de service public aurait accès de manière permanente sans autorisation au cas par cas de la part du contributeur. 

En application de l'article L. 124-3 du même code, ces informations  sont communicables par l'autorité publique qui les détient à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’application des dispositions des articles L. 124-4 et L. 124-5. L'article L. 124-4 permet, notamment, à l'administration, après avoir apprécié l'intérêt d'une communication, de rejeter une demande d'informations dont la consultation ou la communication porterait atteinte à l'environnement auquel elles se rapportent. Tel peut en particulier s'avérer le cas d'informations relatives à la diversité biologique.

La commission précise qu'en revanche, en vertu de l’article 9 de la même loi,  les droits de propriété intellectuelle qui pourraient exister sur ces données ne pourraient faire obstacle à leur communication, mais limiteraient seulement la réutilisation qui est susceptible d’en être faite, conformément aux dispositions du code de la propriété intellectuelle.

4. La réutilisation des informations mentionnées aux points 1 et 3 ci-dessus  est soumise aux dispositions du chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 (articles 10 à 19).

Seraient dépourvues de la qualité d'informations publiques pouvant faire l'objet d'une réutilisation relevant de ces dispositions les informations contenues dans des documents sur lesquels des tiers à l'administration détiendraient des droits de propriété intellectuelle.

A cet égard, la commission estime que les contributeurs au système ODIN ne bénéficient pas, pour les données qu'ils y versent, de la protection qui n'est prévue à l'article L. 341-1 du code de la propriété intellectuelle en faveur des producteurs de bases de données que si la constitution, la vérification ou la présentation du contenu de la base de données atteste d'un investissement financier, matériel ou humain substantiel. Il ressort en effet de la jurisprudence de la cour de cassation (cass. civ. 1 5 mars 2009, n° 07-19.734, bull. n° 46), reprenant celle de la cour de justice de l'Union européenne (CJCE, 9 novembre 2004, The British Horseracing Board Ltd c/ William Hill Organization Ltd, Aff. C-203/02), que la notion d'investissement lié à l'obtention du contenu d'une base de données ne comprend pas les moyens mis en œuvre pour la création des éléments constitutifs du contenu d'une base de données, mais doit s'entendre comme désignant seulement les moyens consacrés à la recherche d'éléments existants et à leur rassemblement dans la base. Or, ces moyens sont mis en œuvre en l'espèce par l'OBHN, de sorte que seules les collectivités territoriales qui l'ont constitué pourraient bénéficier sur le système ODIN du droit sui generis des producteurs de base de données.

Par suite, à moins que des droits de propriété intellectuelle d'une autre nature que ce droit sui generis soient détenus par des tiers, notamment les contributeurs, sur les informations mentionnées aux points 1 et 3 ci-dessus, la réutilisation de ces informations publiques est en principe libre.

Toutefois, en application de l'article 12 de la loi du 17 juillet 1978, sauf accord de l’administration, cette réutilisation est soumise à la condition que ces informations ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées. 

La collectivité qui les détient peut en outre subordonner la réutilisation au versement d'une redevance, dans les conditions prévues à l'article 15. La réutilisation donne lieu, dans ce cas, à la délivrance d'une licence, conformément à l'article 16.

Les conventions conclues pour l'adhésion des contributeurs au système ODIN pourraient utilement rappeler, en fonction du régime de dépôt choisi par le contributeur, les différentes règles de communication et de réutilisation qui viennent d'être énoncées.