Administration : Mairie de Cuq-Toulza
Type : Avis
Séance : 23/11/2023
Thème : Vie publique / Vie locale
Sens et motivation : Favorable / Sauf article L311-6, Favorable / Sauf inexistant

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 août 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Cuq-Toulza à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, par courrier électronique, des documents suivants :
1) le rapport lu par le maire à l’ensemble des membres du conseil municipal présents lors de la séance du 26 juin 2023, concernant la décision du maire de ne plus répondre à ses questions ;
2) l’étude complète réalisée par le cabinet X sur le clocher de Notre Dame de Cuq-Toulza.

A titre liminaire, la commission rappelle qu’elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. 

En ce qui concerne le point 1) de la demande, après avoir pris connaissance de la réponse du maire de Cuq-Toulza, la commission rappelle qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, sont considérés comme documents administratifs, « quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. »

La commission précise que dans sa décision du 3 juin 2022, n° 452218, le Conseil d’État a jugé que seules les correspondances émises ou reçues, dans le cadre des fonctions exercées au nom de la commune, par le maire, ses adjoints ou les membres du conseil municipal auxquels le maire a délégué une partie de ses fonctions, ont le caractère de documents administratifs au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration. Tel n’est en revanche pas le cas des correspondances des élus locaux qui ne peuvent être regardées comme émanant de la commune dès lors qu’elles expriment, notamment, des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif.  La commission en a déduit, dans un avis n° 20226034, du 3 novembre 2022, que les documents produits par l’exécutif d’une commune revêtent un caractère administratif, dès lors que ces autorités sont réputées agir au nom de cette collectivité. L’utilisation d’une messagerie ou d’un téléphone personnel privé est, à cet égard, sans incidence, à condition que les échanges concernés ne soient pas détachables de ces fonctions. Les documents produits ou reçus par le conseil municipal constituent également des documents administratifs, dès lors que les élus délibèrent, à cette occasion, au nom de la commune. En revanche, échappent à la qualification de document administratif les messages des élus, y compris des membres de l’exécutif local, qui ne sont pas échangés au nom de la commune dans le cadre d’une fonction élective, mais qui le sont à titre personnel dans le cadre de leur fonction politique. Le caractère administratif ou politique des messages émanant des élus locaux s’apprécie ainsi, au cas par cas, notamment à partir d’un critère matériel, tenant à leur contenu et à leur objet, le critère organique et le critère formel constituant, pour leur part, de simples indices.

En l’espèce, la commission relève que la demande porte sur un discours lu par le maire au cours d’une séance du conseil municipal. Au regard des indications fournies par le seul demandeur quant au contenu de ce discours, la commission comprend qu’il a été prononcé par le maire dans le cadre de ses fonctions et en déduit qu’il revêt un caractère administratif. Il suit de là que la transcription écrite de ce discours ou son enregistrement, sonore ou audiovisuel, constituent, s’ils existent, des documents communicables à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation, le cas échéant, des mentions qui relèveraient des secrets protégés par l’article L311-6 du même code. 

Elle émet, sous ces réserves, un avis favorable au point 1) de la demande.

En ce qui concerne le document visé au point 2), la commission rappelle qu’une étude réalisée par ou à la demande d'une personne publique dans le cadre de sa mission de service public constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, sauf à ce que ce document soit préparatoire à une décision administrative en cours d'élaboration. Sur ce point, elle précise qu’une telle étude ne peut revêtir un caractère préparatoire au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration susvisé, que lorsqu'elle est destinée à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un tel document s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. 

En l’espèce, la commission relève que l’étude technique sollicitée visait à définir les recommandations techniques à respecter dans le cadre de travaux à effectuer sur le clocher d’une église et que Monsieur X indique qu’à la suite de cette étude, une délibération autorisant le lancement d'une consultation en vue des travaux de rénovation de ce clocher a été adoptée au cours de la séance du conseil municipal du 13 avril 2023. 

En l'état des informations portées à sa connaissance, la commission considère par suite que l’étude ne revêt plus un caractère préparatoire et est par suite communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’occultation, le cas échéant, des mentions qui porteraient atteinte au secret des affaires, conformément au 1° de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission émet, sous cette réserve, un avis favorable au point 2) de la demande.