Administration : Mairie d'Ozenay
Type : Avis
Séance : 11/05/2023
Thème : Vie publique / Vie locale
Sens et motivation : Favorable / Sauf secret des affaires, Favorable / Sauf vie privée, Favorable, Favorable / Sauf inexistant, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf secret

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 30 mars 2023, à la suite du refus opposé par le maire d'Ozenay à sa demande de communication, par courrier électronique, ou en cas de volume important par transfert sur un serveur dédié aux fichiers volumineux de type « wetransfer.com, transfert.free.fr ou grosfichiers.com », des documents suivants afférents à la gestion, depuis 2014, de l'intégralité des biens de section situés dans la commune :
1) les délibérations du conseil municipal (attribution de terres sectionales, ventes de coupes de bois, affouage, etc...) concernant :
a) la section d'Ozenay ;
b) la section de Gratay ;
c) la section de Chavy-et-Messey ;
d) la section de Corcelles-et-Outry ;
e) la section de Corcelles ;
f) la section d'Outry ;
2) la copie des contrats de mises à disposition de biens sectionaux ;
3) les états spéciaux annexés des sections de commune accompagnés des pièces justificatives des recettes et des dépenses ;
4) la copie du grand livre comptable de la commune ou des bordereaux comptables émis par le maire ;
5) la liste électorale des sections ;
6) la liste des affouagistes.

En premier lieu, après avoir pris connaissance de la réponse exprimée par le maire d'Ozenay, la commission relève que les sections de commune sont définies par l’article L2411-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) comme « toute partie d’une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ». Ces sections sont propriétaires de biens immobiliers, mobiliers ou de droits collectifs et leurs membres n'en ont que la seule jouissance collective.  La section de commune est une personne morale de droit public dont sont membres les habitants ayant leur domicile réel et fixe sur son territoire. 

La commission rappelle également qu’aux termes de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration.

En application de ces principes, la commission estime que les délibérations du conseil municipal ou les arrêtés municipaux qui sont eux-mêmes relatifs à la gestion des biens communaux de la section, y compris les documents qui leur sont annexés, sont communicables à toute personne qui en ferait la demande, en application de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales.

La commission émet donc, sous réserve qu'ils existent, un avis favorable à la communication des documents visés au point 1) de la demande. 

En second lieu, s'agissant des documents mentionnés au point 2), la commission rappelle qu'une fois signés, les conventions d'occupation du domaine public et les documents qui s'y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission précise également qu'en application des dispositions de l'article L300-3 du code des relations entre le public et l'administration, les titres Ier, II et IV du livre III du code des relations entre le public et l'administration s'appliquent également aux documents relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités territoriales.

En l'état des informations en sa possession, la commission estime donc que les contrats de mises à disposition de biens sectionaux sont communicables à toute personne en faisant la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration et, le cas échéant, de l'article L300-3 du même code, sous réserve de l'occultation des mentions protégées par le secret des affaires ou le secret de la vie privée. 

Elle émet en conséquence un avis favorable au point 2) de la demande, sous ces réserves.

En troisième lieu, la commission rappelle, d’une part, qu’aux termes de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration.

La commission prend en revanche acte de la décision du 8 février 2023, n°452521, par laquelle le Conseil d’État a jugé que s’agissant des budgets et des comptes des communes, le droit de communication qu’instituent les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’étend pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (avis n°20230165 du 9 mars 2023). 

La commission considère par conséquent que les états spéciaux annexés des sections de commune visés au point 3) de la demande sont communicables sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, tandis que les pièces justificatives des recettes et des dépenses desdits états spéciaux sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, dans les conditions et sous les réserves prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration.

De la même manière, la commission, qui comprend que les grands livres de comptes constituent des fichiers de comptabilisation des mandats de dépenses et des titres de recettes, tenus par l'ordonnateur par ordre chronologique, sous la forme d’une série continue, avec rattachement au chapitre et à l’article budgétaire correspondant, en conclut que ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration et sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code.

La commission précise, d’autre part, que le Conseil d'État a jugé, dans sa décision « Commune de Sète », n°303814, du 10 mars 2010, complétée par la décision du 17 mars 2022, n°449620, que si les exceptions au droit d’accès prévues à l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement des dispositions spéciales de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, l’exercice de ce droit d’accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d’autres fondements, tels que le secret de la vie privée ou le secret industriel et commercial.

Elle émet ainsi un avis favorable à la communication des états spéciaux annexés des sections de commune mentionnés au point 3), en application des dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, sous réserve de l’occultation des éventuelles mentions relevant de tels secrets, et un avis favorable à la communication du grand livre comptable de la commune ou des bordereaux comptables émis par le maire, en application des dispositions de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code.

En quatrième lieu, la commission rappelle qu'aux termes de l'article L37 du code électoral : « Tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial (...) ».  Ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État dans sa décision du 2 décembre 2016 n°388979, au recueil, ces dispositions, qui ont pour objet de concourir à la libre expression du suffrage, ouvrent au profit de tout électeur, régulièrement inscrit sur une liste électorale, le droit de prendre communication et copie de la liste électorale d’une commune. La demande doit être adressée à la mairie. Si elle porte sur plusieurs communes d'un département, elle peut l'être à la préfecture de ce département.

La commission précise que la communication des listes électorales est subordonnée à la condition que le demandeur fasse la preuve de sa qualité d'électeur. La commission estime, dans le silence des textes, que la preuve de la qualité d’électeur peut se faire par tout moyen, sans qu’il y ait lieu d’exiger la production d’un titre d’identité ou de la carte d’électeur. Elle considère qu’une attestation sur l’honneur peut suffire, dès lors que le demandeur produit les éléments permettant à l’administration de vérifier l’effectivité de son inscription sur une liste électorale, à savoir ses nom et prénom(s) et le nom de la commune où il allègue être inscrit.

Elle observe ensuite que le législateur a subordonné l'exercice du droit d'accès aux listes électorales à l'engagement, de la part du demandeur, de ne pas en faire un usage commercial afin d'éviter toute exploitation commerciale des données personnelles. Elle considère dès lors que l'autorité compétente est fondée à rejeter la demande de communication dont elle est saisie s'il existe, au vu des éléments dont elle dispose, nonobstant l'engagement pris par le demandeur, des raisons sérieuses de penser que l'usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial. 

La commission considère que le caractère commercial ou non de l’usage des listes s’apprécie notamment au regard de l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle s’inscrit, la forme juridique retenue par le demandeur pour poursuivre cet objectif et l'existence ou l'absence de ressources tirées de cet usage constituant à cet égard de simples indices. A cet effet, la commission estime qu'il est loisible à l'autorité compétente de solliciter du demandeur qu'il produise tout élément d'information de nature à lui permettre de s'assurer de la sincérité de son engagement de ne faire de la liste électorale qu'un usage conforme aux dispositions de l'article L37 du code électoral. L'absence de réponse à une telle demande peut être prise en compte, parmi d'autres éléments, par l'autorité compétente afin d'apprécier, sous le contrôle du juge, les suites qu'il convient de réserver à la demande dont elle est saisie.

Dans ces conditions la commission émet un avis favorable à la demande visée au point 6) sous réserve que le demandeur justifie de sa qualité d'électeur, y compris dans une commune autre que celle dont la liste électorale est sollicitée, et s'engage à ne pas faire un usage commercial de la liste demandée.

Elle rappelle enfin que le demandeur, en qualité de ré-utilisateur de la liste ainsi communiquée, devra se conformer aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978 et du règlement général sur la protection des donnée (RGPD) dès lors qu'il sera alors regardé comme un responsable de traitement de données à caractère personnel. Il devra notamment s'assurer que l'usage qu'il entend faire de la liste respecte les principes relatifs au traitement des données à caractère personnel, les conditions de licéité d'un tel traitement et les droits des personnes concernées, définis respectivement aux articles 5, 6, 7 et au chapitre III du RGPD.