Administration : Mairie de Juvisy-sur-Orge
Type : Avis
Séance : 21/09/2023
Thème : Finances publiques et fiscalité / Finances locales
Mots clés : Budgets et comptes
Sens et motivation : Favorable / Sauf article L311-6

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 juillet 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Juvisy-sur-Orge à sa demande de communication d’une copie des quatre mandats exécutoires de dépenses qui ont servi à rémunérer l’ancien directeur de cabinet du maire de septembre à décembre 2021.

La commission, qui a pris connaissance des observations du maire de Juvisy-sur-Orge, relève, en premier lieu, que si l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents des communes, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues aux articles L311-5 et L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), le secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011), ou le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620). Par ailleurs, la commission prend acte de la décision du 8 février 2023 n° 452521 par laquelle le Conseil d’État a jugé que s’agissant des budgets et des comptes des communes, le droit de communication qu’instituent les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’étend pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. 

En l’espèce, la commission estime que la demande porte sur des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration et sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. 

La commission précise, en deuxième lieu, d'une part, que si les noms et prénoms d'une personne physique sont des données à caractère personnel, ces mentions ne sont, en elles-mêmes, pas protégées par le secret de la vie privée. Elle en déduit que ces données ne doivent en principe être occultées qu'au cas par cas, si, par recoupement avec les autres informations du document, elles sont de nature à porter atteinte au secret de la vie privée et au secret médical des personnes intéressés, ou si elles révèlent une appréciation ou un jugement de valeur d'ordre individuel sur ces personnes ou encore si elles font apparaître de leur part un comportement dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice. 

En application de ces principes, la commission considère, de façon plus générale, que lorsque le nom d'un tiers est associé à une opération comptable, ces données identifiantes doivent être occultées lorsque leur divulgation à un tiers est susceptible de porter atteinte à un secret protégé par la loi. Si l’occultation des mentions nominatives ne permet pas de garantir l’anonymat, en particulier parce ce que le demandeur connaît l’identifié de la personne intéressée, les autres informations du document couvertes par un secret protégées, telles que celles relevant de la vie privée de la personne intéressée ou celle révélant une appréciation ou un jugement de valeur sur cette dernière, doivent être occultées. 

La commission rappelle également qu'en vertu de l'article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, il appartient à l'autorité saisie d'une demande de communication d'occulter ou de disjoindre chacune des mentions couvertes par un secret protégé, préalablement à la communication d'un document librement communicable à toute personne,  à condition que ces occultations ou disjonctions ne privent pas de sens le document ou d'intérêt la communication.

En troisième lieu, la commission rappelle que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

Le contrat de travail ou le bulletin de paye d'un agent public est ainsi communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve que soient occultées les mentions intéressant la vie privée ou susceptibles de révéler l'appréciation portée sur l'agent, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Doivent en particulier être occultés, sur ce fondement, les éléments relatifs à sa situation personnelle (date de naissance, adresse privée, situation de famille, horaires de travail), ainsi que les éléments individualisés de la rémunération liés soit à la situation familiale et personnelle de l’agent en cause (supplément familial), soit à l’appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement). Il en serait de même, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l’appréciation ou du jugement de valeur porté sur l’agent. La commission souligne également que le Conseil d’État (CE, 24 avril 2013, n° 343024 et CE, 26 mai 2014, n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et les administrations, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. 

En l'espèce, la commission constate que la communication des documents sollicités reviendrait à divulguer des informations sur la rémunération de l’ancien directeur de cabinet du maire de Juvisy-sur-Orge. Tout en prenant note des observations du maire de cette commune, la commission, qui n'a pas pu prendre connaissance des bulletins de paye de cet agent public estime, en l'état des informations dont elle dispose, que les documents sollicités sont communicables au demandeur sous réserve de l'occultation préalables des mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur, au sens des dispositions de l’article L. 311-6 précité et à condition que ces occultations, par leur ampleur, ne privent pas totalement d'intérêt la communication. 

En quatrième et dernier lieu, il n'est pas apparu à la commission, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que cette demande présenterait un caractère abusif. 

Elle émet donc, sous l'ensemble des réserves précitées, un avis favorable à la demande.