Administration : Commission nationale du débat public (CNDP)
Type : Avis
Séance : 27/05/2021
Thème : Vie Publique / Politique Générale
Sens et motivation : Favorable/Environnement, Incompétence/Loi spéciale

Monsieur X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 avril 2021, à la suite du refus opposé par la présidente de la Commission nationale du débat public à sa demande de communication du dossier de saisine présenté par X ayant fondé la décision n°2020/100/A46 SUD/2 du 2 septembre 2020 aux fins de soumission du projet d’X à une concertation préalable.

En l'absence, à la date de sa séance, de réponse du président de la Commission nationale du débat public, la commission rappelle, comme elle l'avait fait dans son Conseil n°20205251 que  la Commission nationale du débat public, créée par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite Loi Barnier et qui a acquis le statut d’autorité administrative indépendante avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, est, aux termes de l’article L121-1 du code de l’environnement, « chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories de projets mentionnés à l'article L121-8 dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. (...) La Commission nationale du débat public peut décider d'organiser un débat public ou une concertation préalable permettant de débattre de l'opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet ou des objectifs et des principales orientations du plan ou programme, des enjeux socio-économiques qui s'y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l'environnement et l'aménagement du territoire. Ce débat ou cette concertation permet, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet, son absence de mise en œuvre. Ce débat ou cette concertation porte également sur les modalités d'information et de participation du public après sa clôture. La participation du public est assurée pendant toute la phase d'élaboration d'un projet, plan ou programme, depuis l'engagement des études préliminaires jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique réalisée en application des dispositions du chapitre III du présent titre ou du livre Ier du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou, en l'absence d'enquête publique, du mode de participation retenu. / II.-La Commission nationale du débat public veille au respect de bonnes conditions d'information du public durant la phase de réalisation des projets dont elle a été saisie jusqu'à la réception des équipements et travaux et, pour les plans et programmes mentionnés au I, jusqu'à leur adoption ou approbation. / Elle peut, de sa propre initiative, ou saisie par un président de commission particulière du débat public ou par un garant mentionné à l'article L121-1-1, demander la réalisation d'études techniques ou d'expertises complémentaires. Sa décision est rendue publique. / Elle conseille à leur demande les autorités compétentes et tout maître d'ouvrage ou personne publique responsable sur toute question relative à la participation du public tout au long de l'élaboration d'un plan, programme ou projet. (...). » 

Selon les articles L121-8 et suivants du code de l’environnement, la CNDP est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d’État (art. R121-1 et R121-2). Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Lorsque la Commission nationale du débat public est saisie, elle détermine les modalités de participation du public au processus de décision, compte tenu de l'intérêt national du projet, de son incidence territoriale, des enjeux socio-économiques qui s'y attachent et de ses impacts sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Si la commission estime qu'un débat public est nécessaire, elle peut soit l'organiser elle-même et, dans ce cas, elle en confie l'animation à une commission particulière qu'elle constitue, soit en confier l'organisation au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet. Dans ce cas, elle définit les modalités d'organisation du débat et veille à son bon déroulement. Si la commission estime qu'un débat public n'est pas nécessaire, elle peut décider de l'organisation d'une concertation préalable. Elle en définit les modalités, en confie l'organisation au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable et désigne un garant.
 
La Commission nationale du débat public se prononce dans un délai de deux mois sur la suite à réserver à sa saisine. C’est à compter de cette décision que s’ouvre la phase de définition précise des modalités et de contenu du projet qui va être soumis à débat public ou à concertation sous l’égide de la CNDP.
 
Il appartient au maître d’ouvrage de proposer, lorsque la CNDP organise elle-même le débat public, au président de la commission particulière un dossier en vue du débat dans un délai de six mois. Ce dossier, à destination du public, est constitué suivant les indications de la Commission nationale du débat public. Il peut être complété à la demande du président de la commission particulière avec des documents nécessaires au débat.
 
Lorsqu’elle délègue l’organisation du débat au maître d’ouvrage, celui-ci lui propose les modalités d'organisation et le calendrier du débat public et lui adresse le dossier soumis à débat public dans le même délai. Ce dossier, à destination du public, est constitué suivant les indications fournies par la Commission nationale du débat public. Celle-ci peut demander qu'il soit complété par des documents nécessaires au débat.
 
Dès réception du dossier complet, la Commission nationale du débat public se prononce, dans un délai de deux mois, sur les modalités et notamment sur la date d'ouverture du débat. Le bilan du débat ou de la concertation préalable est rendu public.
 
Compte tenu des missions ainsi définies, et des modalités rappelées ci-dessus de participation du public prévues au chapitre 1er du titre II « Information et participations des citoyens » du livre Ier de la partie législative du code de l'environnement, la commission estime que ces dispositions, qui organisent, selon la taille et l'ampleur des projets, l'élaboration et les modalités de communication au public des documents devant faire l'objet d'une participation du public sous la responsabilité de la CNDP, soit qu'elle organise elle-même le débat ou la concertation, soit qu'elle se porte garant de leur bon déroulement et des bonnes conditions d'information du public, régissent de manière exclusive le droit d'accès aux documents adressés à la CNDP en vue de la préparation de la procédure de participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement, que la saisine de la CNDP soit obligatoire ou volontaire de la part du ou des maîtres d'ouvrage. Elle considère en effet que l'application du livre III du code des relations entre le public et l'administration à la phase d'élaboration du projet de débat ou de concertation serait de nature à porter directement atteinte aux missions que le législateur a confié à la CNDP en autorisant la communication de documents rendant possible l'engagement d'une participation du public sur des bases qui ne sont pas celles des bonnes conditions d'information du public qui sont définies par ou sous le contrôle de la CNDP. 

La commission en déduit qu'elle n'est pas compétente pour connaître d'une demande de communication du dossier dont la CNDP a été saisie en vue de la définition de la procédure de participation du public sur le fondement du I de l'article L128-1 du code de l'environnement, qui ne peut en conséquence recevoir une réponse favorable sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l'administration tant que la procédure de participation du public organisée par ou sous le contrôle de la CNDP dans le cadre des dispositions du chapitre 1er du titre II « Information et participations des citoyens » du livre I de la partie législative du code de l'environnement n'est pas terminée. En revanche, les informations sur l’état contemporain des éléments de l’environnement mentionné au 1° de l’article L124-2 du code de l’environnement que contient, le cas échéant, le dossier de saisine sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement.

Lorsque la procédure de participation du public est achevée, c'est-à-dire, selon les modalités mises en œuvre, après la publication du compte rendu du débat et du bilan par la CNDP ou la transmission à cette dernière du compte-rendu de la procédure de concertation par le maître d'ouvrage, le dossier demandé deviendra communicable à toute personne qui en ferait la demande en application des dispositions de l' article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve, de l'occultation préalable, le cas échéant, des mentions relevant d'un secret protégé en application des dispositions des article L311-5 et L311-6 de ce code.

En l'espèce, la commission constate que la participation du public n'est pas achevée. Elle se déclare, en conséquence, incompétente pour se prononcer sur la demande de communication de l'intégralité du dossier du dossier de saisine présenté par X dont la CNDP. Lorsque la procédure de participation du public sera achevée, le dossier demandé deviendra communicable à toute personne qui en ferait la demande en application des dispositions de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve, de l'occultation préalable, le cas échéant, des mentions relevant d'un secret protégé en application des dispositions des article L311-5 et L311-6 de ce code. La commission émet en revanche un avis favorable à la communication des éventuelles informations relatives à l'environnement du dossier de saisine relevant du 1° de l’article L124-2 du code de l’environnement.