Administration : Conseil départemental de la Manche
Type : Conseil
Séance : 08/03/2018
Thème : Affaires Sanitaires Et Sociales / Solidarités Et Prestations Sociales
Mots clés : Protection de l’enfance
Sens et motivation : Défavorable/Vie privée, Défavorable/Comportement, Incompétence/Judiciaire

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 8 mars 2018 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à l'association d'aide aux victimes, de contrôle judiciaire socio-éducatif, d'enquête de personnalité et de médiation (ACJM) diligentée par le Tribunal de grande instance de Coutances, dans le cadre d'une ordonnance aux fins d'enquête de personnalité, d'informations détenues par l'aide sociale à l'enfance (ASE), permettant une meilleure connaissance d'un jeune homme né en 1982 et faisant l'objet d'une procédure pénale. 

La commission vous précise d'abord qu'aucune disposition du titre IV du livre III du code des relations entre le public et l'administration ne lui donne compétence pour se prononcer sur le droit d'accès que des personnes physiques ou morales, chargées par un juge d'instruction ou un procureur de la République de réaliser une enquête de personnalité en vertu des articles 41 et 81 du code de procédure pénale, pourraient tirer de textes particuliers. Elle a donc examiné votre demande sur le seul fondement des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

La commission vous rappelle ensuite les principes suivants :

I. Sur le caractère communicable des dossiers d’aide sociale à l’enfance

Aux termes des articles L222-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles (CASF), le président du conseil départemental peut, « sans préjudice des pouvoirs reconnus à l’autorité judiciaire », accorder des prestations d’aide sociale à l’enfance, en particulier l’aide à domicile (article L222-2 du CASF) et le « placement administratif » (art. L222-4-2-2 du CASF), ce dernier ne pouvant être réalisé qu’avec l’accord des parents. Tout mineur accueilli hors du domicile de ses parents est placé sous la protection du président du conseil départemental. Lorsqu’un mineur est en danger et que les mesures administratives n’ont pas permis de remédier à la situation, ou que les parents s’opposent à ces mesures (en particulier au placement), le président du conseil départemental doit, en vertu de l’article L226-4 du CASF, en aviser sans délai le procureur de la République. Ce dernier peut, en cas d’urgence, ordonner le placement provisoire de l’enfant et doit alors saisir le juge des enfants dans un délai de huit jours (article 375-5 du code civil). Parallèlement, le juge des enfants peut être saisi par les parents ou les services d’aide sociale à l’enfance, voire se saisir d’office à titre exceptionnel, et ordonner des mesures d’assistante éducative (article 375 du code civil). La décision fixe la durée de la mesure sans que celle-ci puisse, lorsqu'il s'agit d'une mesure éducative exercée par un service ou une institution, excéder deux ans. La mesure peut être renouvelée par décision motivée. L’article 375-6 du code civil permet au juge des enfants, à tout moment, de modifier ou de rapporter ses décisions d’office ou à la requête d’un tiers intéressé. Durant toute la durée du placement judiciaire, le mineur est placé sous la protection conjointe du président du conseil départemental et du juge des enfants (article L227-2 du CASF).

La commission considère que le caractère communicable des pièces qui composent le dossier d’aide sociale à l’enfance dépend de l’état de la procédure et de l’objet en vue duquel elles ont été élaborées :

1. L’ensemble des pièces qui composent le dossier détenu par les services d’aide sociale à l’enfance avant que le juge des enfants soit saisi ou que le procureur de la République soit avisé en application des dispositions mentionnées ci-dessus revêtent un caractère administratif. Il en va ainsi, en particulier, des documents relatifs au placement administratif du mineur.

2. Lorsque le juge des enfants a été saisi ou que le procureur de la République a été avisé, les documents élaborés dans le cadre de la procédure ainsi ouverte, y compris le courrier de saisine ou d’information et la décision du juge des enfants ou du procureur de la République, constituent des documents judiciaires exclus du champ d’application du livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission n’est donc pas compétente pour se prononcer sur leur caractère communicable.

3. En cas de placement judiciaire du mineur, les documents établis par le juge, qu’il s’agisse de ses décisions (renouvellement du placement, modifications des mesures d’assistance éducative…) ou de courriers qu’il adresse aux services d’aide sociale à l’enfance, ainsi que ceux qui ont été élaborés à l’attention de ce dernier par l’administration, dans le cadre du mandat judiciaire qui lui a été confié, revêtent un caractère judiciaire. Il en va ainsi, en particulier, des rapports périodiques sur la situation et l’évolution du mineur obligatoirement adressés au juge des enfants en vertu de l’article 1199-1 du code de procédure civile et du dernier alinéa de l’article 375 du code civil. Il n’appartient qu’au juge de procéder à la communication de tels documents s’il l’estime opportun.

En revanche, les autres documents élaborés par les autorités administratives (en particulier les services d’aide sociale à l’enfance) dans le cadre du placement judiciaire du mineur revêtent un caractère administratif et le conservent alors même qu’ils auraient été transmis au juge pour information. Il en va ainsi des correspondances entre les services intéressés, des rapports et notes établis pour les besoins de l’administration, des pièces retraçant les échanges entre le président du conseil départemental et les parents du mineur ou les accueillants familiaux…

Les documents qui, en application de ces règles, revêtent un caractère administratif sont communicables dans les conditions et sous les réserves prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Doivent ainsi être soustraits à la communication ou occultés les documents et mentions faisant apparaître le comportement de tierces personnes (en particulier le ou les mineurs concernés) et dont la divulgation pourrait leur porter préjudice (plaintes, dénonciations…), en application de l’article L311-6 de ce code.

II. Sur les pièces relatives aux procédures engagées auprès du procureur de la République

La commission considère de manière générale que l’ensemble des documents élaborés pour les besoins et dans le cadre d’une telle procédure, y compris le courrier par lequel l’administration dénonce, en application de l’article 40 du code de procédure pénale, des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale, constituent des pièces relevant de l’autorité judiciaire et sont, comme tels, soustraits au droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration.

III. Sur les pièces détenues par la cellule de recueil d'informations préoccupantes 

La commission rappelle que la cellule de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l’être, établie en application de l’article L226-3 du code de l’action sociale et des familles, a pour objet de recueillir, traiter et évaluer ces informations, à tout moment et quelle qu’en soit l’origine, et que revêtent un caractère administratif les documents détenus par l’administration et qui, par leur nature, leur objet ou leur utilisation, se rattachent à l’exécution d’une activité de service public. Elle en déduit que les fiches de recueil d’informations préoccupantes établies au sein de cette cellule constituent bien des documents administratifs. 

La commission rappelle qu'en application des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents dont la communication porterait atteinte à la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Elle considère que, sur ce fondement, les documents tels que les lettres de signalement ou de dénonciation, dès lors que leur auteur est identifiable, adressés à une administration, ne sont pas communicables à des tiers, y compris lorsque ceux-ci sont visés par le signalement ou la dénonciation en question. La communication d’un signalement à l’un des parents de l’enfant, en particulier, n’est donc permise par le code des relations entre le public et l’administration que dans le cas où aucune des mentions qu’il comporte n’est susceptible de permettre d’en identifier l’auteur, s’il ne s’agit pas d’un agent d’une autorité administrative agissant dans le cadre de sa mission de service public, et ne met pas en cause la vie privée ou le comportement d’un tiers, y compris l’autre parent.

La commission observe également qu’en vertu de l'article L311-5 du même code, ne sont pas communicables les documents dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par la loi. La commission considère que le secret professionnel auquel est tenue, par l’article L221-6 du code de l’action sociale et des familles, toute personne participant aux missions du service de l’aide sociale à l’enfance, sous les réserves prévues par cet article et par les articles L221-3, L226-2-1 et L226-2-2 du même code, est au nombre des secrets protégés par la loi. La commission en déduit que lorsque ce signalement est le fait d’une autorité administrative agissant dans l’exercice de sa compétence pour diriger et organiser le service en édictant des actes en son nom, les informations que le document contient sont couvertes par le secret professionnel des personnes participant aux missions du service public de l’aide sociale à l’enfance et ne peuvent être divulguées.

En l'espèce, la commission en conclut que les pièces détenues par le service d'aide sociale à l'enfance sur la situation d'une personne suivie par ce service ne sont en principe pas communicables à un tiers telle une association. La qualité de personne habilitée, dans les conditions prévues par les articles R15-35 et suivants du code de procédure pénale, à réaliser de telles enquête à la demande d'une autorité judiciaire est sans incidence sur son droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

En effet, à supposer même que l'association d'aide aux victimes, de contrôle judiciaire socio-éducatif, d'enquête de personnalité et de médiation puisse être regardée comme une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration et pourrait ainsi invoquer l'application de l'article 1er de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, qui prévoit que les administrations « sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux autres administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L300-2 qui en font la demande pour l'accomplissement de leurs missions de service public », ce droit de communication entre autorités administratives ne s'exerce que dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et sous réserve des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

La commission vous indique toutefois que la personne sur laquelle l'enquête de personnalité a été diligentée pourrait, le cas échéant, donner mandat à l'association chargée de cette enquête en vue d'obtenir, en son nom, communication des pièces de son dossier qui lui seraient communicables en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et des principes qui viennent d'être rappelés.