Administration : Ministère de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt
Type : Avis
Séance : 10/03/2022
Thème : Economie, Industrie, Agriculture / Agriculture
Mots clés : Contrôle, Marché public, Réglementation
Sens et motivation : Favorable/Sauf inexistant, Incompétence/Renseignement, Favorable/Sauf secret des affaires, Favorable, Défavorable/Secret des affaires

Monsieur X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 janvier 2022, à la suite du refus opposé par le ministre de l'agriculture et de l’alimentation à sa demande de communication, par le biais d'un fichier excel ou csv, des documents et éléments suivants :

I) dans le cadre de la gestion du fichier national d'identification des animaux d'espèces non domestiques, pour lequel le ministère de l'agriculture a signé une convention avec la société I-CAD, le 17 décembre 2012 : 
A) concernant le marché public :
1) les documents de la consultation :
a) l'avis d'appel public à la concurrence ;
b) les cahiers des clauses administratives et techniques particulières (CCAP et CCTP) ; 
c) le règlement de la consultation ; 
d) les plans et autres documents annexes mis à la disposition des candidats, bordereau de prix unitaire « vierge » (non complété par les candidats) ;
e) l'avis d'attribution ;
2) les documents établis par le pouvoir adjudicateur après remise des candidatures ou des offres :
a) la liste des candidats admis à présenter une offre ;
b) le rapport de présentation du marché ;
c) le procès-verbal d’ouverture des plis, des candidatures ou des offres ;
d) le rapport d’analyse des offres, éléments de notation et de classement ;
e) la méthode de notation utilisée ;
f) les échanges avec les candidats lors de l'éventuelle négociation, questions posées et réponses, régularisations, etc ;
g) le lettre de notification du marché ;
3) la candidature et l'offre de l'attributaire :
a) le lettre de candidature (DC1 ou DC2) ;
b) le dossier de candidature ;
c) l'état annuel des certificats reçus ;
d) l'offre de prix globale ;
e) les marques et produits proposés dans son offre par le candidat retenu ;
f) l'acte d’engagement et ses annexes ;
4) les dossiers des entreprises non retenues : l'offre de prix globale ;
5) les pièces relatives à l'exécution du marché public :
a) les bons de commande et factures ;
b) les ordres de service ;
c) le procès-verbal de réception ;
d) le décompte final, décompte global et définitif ;
e) le calendrier d'exécution ;
f) les avenants ;
g) l'acte de sous-traitance, formulaire DC4 ; 
h) les pièces justificatives à l'appui du règlement financier ;

B) selon la convention (article 9. Pouvoirs de contrôle du ministère en charge de l'agriculture), la mission (...) est placée sous le contrôle d'une commission :
1) la liste des membres de cette commission (nom, prénom, profession), leurs coordonnées professionnels (email et téléphone) depuis la signature de ladite convention ;
2) les procès verbaux et compte rendu de cette commission étant donné qu'elle doit émettre un certain nombre d'avis depuis la signature de ladite convention ;
3) les pièces administratives qui permettent d'assurer le contrôle :
a) le compte d'exploitation de la mission disponible le 30 mars de l'année N+1 depuis la signature de ladite convention ;
b) le compte d'exploitation prévisionnel délivré le 15 décembre de l'année N-1 depuis la signature de ladite convention ;
c) le rapport du commissaire aux comptes de l'organisme depuis la signature de ladite convention ;
d) la comptabilité analytique du gestionnaire du fichier national d'identification des animaux d'espèces non domestiques détaillée par action ainsi que les balances générales des charges d'exploitation affectées à la mission depuis la signature de ladite convention ;
e) le tableau de bord relatif au fonctionnement et à l'utilisation du fichier national d'identification des animaux d'espèces non domestiques depuis la signature de ladite convention ;
f) les indicateurs techniques et financiers depuis la signature de ladite convention ;
g) le fichier d'inventaire et notamment la liste des biens acquis par le gestionnaire du fichier national d'identification des animaux d'espèces non domestiques nécessaires, voire indispensables au fonctionnement fichier depuis la signature de ladite convention ;
h) l'état des provisions, des immobilisations et des amortissements par type depuis la signature de ladite convention ;
i) le résultat des audits techniques et comptables externes depuis la signature de ladite convention ;

II) concernant la base de données nationale RESYTAL :
1) la liste des professionnels enregistrés au sein de RESYTAL comprenant :
a) le numéro de SIRET / NUMAGRIT ;
b) la dénomination sociale ;
c) le type de professionnel ;
d) l'adresse postale ;
e) le code postal ;
f) la ville ;
g) le téléphone ;
h) l'email ;
2) les rapports de contrôle des fourrières, des refuges, des refuges-fourrières, des associations sans refuge, des éleveurs de carnivores domestiques au cours des années 2020 et 2021.

En l'absence de réponse du ministre de l'agriculture et de l’alimentation à la demande qui lui a été adressée, la Commission rappelle en premier lieu qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par les articles L300-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. 

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.

Il résulte de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n° 375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication.

Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi du bordereau des prix unitaires.

L'examen de l’offre d’une entreprise attributaire au regard du respect du secret des affaires conduit ainsi la Commission à considérer que l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ne sont pas communicables aux tiers, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le mode de passation, notamment répétitif, du marché ou du contrat, sa nature, sa durée ou son mode d’exécution.

L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la Commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas.

En outre, pour l’entreprise attributaire comme pour l’entreprise non retenue, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des éléments suivants :
- les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics ;
- dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers des offres de toutes les entreprises.

La Commission précise enfin que les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables.

En l'espèce, la Commission estime que les documents mentionnés aux points 1) à 4) du I-A sont communicables au demandeur en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous la réserve tenant au secret des affaires. 

La Commission constate par ailleurs que les documents mentionnés au point 5) du I-A se rapportent à l'exécution de ce marché et sont, à ce titre, communicables au demandeur, s'ils existent et sous la même réserve que celle évoquée au point précédent.

La Commission, qui n'a pu consulter les documents demandés, émet sous ces réserves et après occultation des éléments susmentionnés, un avis favorable à la communication des documents mentionnés au point I-A.

En deuxième lieu, la Commission relève que l'I-CAD est un organisme privé chargé d'une mission de service public par l'arrêté du 17 décembre 2012 agréant le gestionnaire du fichier national d'identification des carnivores domestiques et qu'en conséquence, les documents produits ou reçus, dans le cadre de cette mission, constituent des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, communicables dans les conditions prévues par le livre III de ce code sous les réserves qu'il prévoit. 

La Commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point f) du I-B-3 de la demande, qui porte en réalité sur des renseignements.

Elle considère, ensuite, elle estime que les documents visés aux points c), d), g) et h) du I-B-3 ne présentent pas de lien suffisamment direct avec la mission de service public dont est investie I-CAD, et ne présentent donc pas le caractère de documents administratifs au sens des dispositions de l'article L300-2 précité. Elle émet donc un avis défavorable sur ces points.

Enfin, elle estime que les autres documents sollicités au point I-B, qui sont en lien avec la mission de service public de l'I-CAD, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable les concernant. 

En troisième lieu, la Commission rappelle que sont regardés comme des documents administratifs existants, les informations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et peuvent en être extraites par un traitement automatisé d’usage courant. Il n’en va autrement que lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel ce fichier a été créé (conseil n° 20133264 du 10 octobre 2013). 

En l’espèce, en l'absence de précisions de l'administration sur ce point, il n’est pas apparu à la Commission que l’extraction des informations sollicitées par Monsieur X nécessiterait un traitement des données source de la base qui excéderait un usage courant, dès lors que ces informations correspondent, non à des données spécifiques n’existant pas en tant que telles dans la base, mais à l’agrégation de données que RESYTAL a pour vocation de répertorier.

Elle estime que les informations de la base de données relatives à la seule identification des professionnels enregistrés ne relèvent en elles-mêmes d'aucun secret protégé en application des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration. Elle considère, par suite, que la liste sollicitée au point 1) du II) constitue un document administratif communicable sur le fondement de ce code. La Commission émet dès lors un avis favorable à sa communication.

En quatrième lieu, la Commission rappelle que les comptes rendus des missions de contrôle d’établissements élaborés par les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou les directions départementales de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP) constituent des documents administratifs dont la communication est régie par les dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

S’il convient de réserver l’hypothèse dans laquelle une enquête serait diligentée par les services de la DDPP ou de la DDETSPP, soit en vertu de pouvoirs de police judiciaire qui leur seraient conférés, soit à la demande expresse de l’autorité judiciaire, dans le cadre ou en vue d’une instance déterminée, la Commission estime, en l'espèce, que les rapports sollicités, qui constituent les rapports annuels d'inspection, présentent un caractère administratif et sont soumis au droit d’accès prévu par l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. Parmi ces réserves, ce dernier article prévoit, en particulier, que ne sont communicables qu’aux personnes intéressées les documents administratifs faisant apparaître leur comportement, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait leur porter préjudice. Elle précise que les intérêts d’une entreprise sont susceptibles d’être protégés par ces dispositions, dès lors que le 3° de cet article vise, à la différence du 2°, les personnes morales aussi bien que les personnes physiques.

La Commission note, s’agissant des inspections réalisées par les services de la DDPP ou de la DDETSPP, que ceux-ci ont le pouvoir, lorsqu’ils constatent des manquements aux règles sanitaires en vigueur, d’ordonner à l’exploitant de prendre des mesures correctives. Elle estime ainsi que les rapports établis à la suite de telles inspections, dès lors qu’ils font apparaître de la part de l’exploitant, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une personne morale, un comportement dont la divulgation lui porterait préjudice, ne sont communicables qu’à celui-ci, en application du II de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il n’en va autrement que lorsque le rapport en cause ne comporte aucune mention d’un manquement de la part de l’exploitant.

Ce même article est également susceptible de trouver application dans l’hypothèse où les rapports demandés comporteraient des informations couvertes par le secret des affaires. Sont notamment protégées par ces dispositions, les mentions relatives au secret des procédés (telles que la description des méthodes et matériels utilisés), au secret des informations économiques et financières (chiffre d’affaires) ou au secret des stratégies commerciales, mais pas l’état sanitaire de l’établissement, qui n’est pas couvert par cette exception.

La Commission rappelle qu’en application de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte, notamment, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures ou de façon générale, aux secrets protégés par la loi, parmi lesquels figure le secret de l’instruction prévu par l’article 11 du code de procédure pénale. La Commission rappelle cependant que le seul fait qu’une procédure juridictionnelle soit engagée ou sur le point de l’être n’est pas de nature à justifier un refus de communication : il revient en effet à l’administration d’apprécier concrètement, au cas par cas, compte tenu des circonstances de l’espèce et du contenu du document concerné, le risque d’atteinte au déroulement de l’instance que représenterait sa communication, qu’elle soit de nature à empiéter sur le débat juridictionnel, à désavantager l’une des parties, ou encore à retarder l’instance.

La Commission estime que les documents sollicités au point 2) du II sont communicables au demandeur, sous ces réserves.