Administration : CITADIS – SEM de la Ville d’Avignon, du département de Vaucluse et de l’Agglomération du Grand Avignon
Type : Avis
Séance : 25/01/2024
Thème : Urbanisme et aménagement du territoire / Aménagement du territoire
Mots clés : Infrastructures routières
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf inachevé, Favorable / Sauf préparatoire

Madame X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 décembre 2023, à la suite du refus opposé par le président directeur général du CITADIS – SEM de la Ville d’Avignon à sa demande de communication, par courrier électronique, des documents suivants, concernant le projet de construction d'une voie dans le cadre du dévoiement du Chemin Vicinal VC5 dans le quartier d'Agroparc, commune d'Avignon et Morières-les-Avignon :
1) toute délibération ou acte administratif décisoire de Citadis concernant ce projet ;
2) toute étude concernant ce projet en possession de Citadis ;
3) tout échange entre le Grand Avignon et Citadis, la Région et Citadis, l’aéroport d’Avignon et Citadis, la DREAL et Citadis, l’ASA des canaux et Citadis ;
4) le calendrier prévisible de ce projet.

En l'absence de réponse exprimée par le président directeur général du CITADIS – SEM de la Ville d’Avignon à la date de sa séance, la commission rappelle en premier lieu qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission (...) ». 

Elle précise, s'agissant des sociétés d'économie mixte ou des sociétés publiques locales, que le Conseil d'État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. 

La commission en déduit que, lorsqu'une société d'économie mixte est chargée d'une mission de service public, les documents qu'elle élabore ou détient ne constituent des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration que si leur objet les rattache directement à l'exécution de la mission de service public qui lui a été confiée.  

La commission rappelle, enfin, qu'aux termes de l'article L300-4 du code de l'urbanisme : « L’État et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. (...) Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession. ». En outre, aux termes des articles L1521-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, les sociétés d’économie mixte locales ont pour objet de réaliser des opérations d’aménagement, de construction, d'exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou toute autre activité d'intérêt général.

La commission, qui n'a pas connaissance des statuts de la société d'économie mixte en cause, relève, en l'espèce, que la société CITADIS se présente comme le principal aménageur public du Vaucluse, tant pour la création de quartiers d’habitations, de parcs  d’activités, que pour le renouvellement  urbain ou la restructuration de centres historiques. Elle construit notamment des bâtiments ou équipements publics ou privés, en particulier des hôpitaux et des Ehpad (maisons de retraite). 

La commission déduit de ces éléments que CITADIS doit être regardée comme chargée d’une mission de service public au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, les documents produits ou reçus dans le cadre de cette mission entrent dans le champ d'application de l'article L300-2 du code de des relations entre le public et l'administration. 

La commission en déduit que les documents sollicités, s'ils sont achevés et ne présentent plus un caractère préparatoire, sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve toutefois d'avoir effectivement été élaborés ou d'être détenus par cet organisme dans le cadre de sa mission de service public et dans le respect des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, et par suite, après occultation des mentions relevant de ces derniers ou disjonction des documents qui en relèveraient entièrement en application des dispositions de l’article L311-7 dudit code.

Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la demande.