Administration : Direction générale des patrimoines et de l'architecture
Type : Avis
Séance : 23/11/2023
Thème : Enseignement, culture, loisirs / Archives
Mots clés : Archives par dérogation
Sens et motivation : Favorable / Par dérogation

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le directeur général des patrimoines et de l'architecture à sa demande de consultation, par dérogation aux délais fixés par l’article L213-2 du code du patrimoine, des dossiers des fonds des « Archives de la Présidence de la République Valéry Giscard d'Estaing (1974 -1981) » conservés aux Archives nationales sous les cotes suivantes :
- AG/5(3)/1895, 1975-1976 ;
- AG/5(3)/1896, 1977-1978 ;
- AG/5(3)/1965, Politique générale de l'environnement. - Communications du président de la République et d'X, ministre de la Qualité de la vie : notes au président de la République, documentation. Lutte contre le gaspillage : notes mss de X, documentation (octobre 1974). Durabilité des biens, entretien et réparation : correspondance, notes, rapport de X, ministre du Commerce et de l'Artisanat (juillet 1975), coupures de presse. Recyclage : notes pour les urgences, co, 1974-1978 ;
- AG/5(3)/2897, Lutte contre le gaspillage, rapport de X, de la commission interministérielle consommation-gaspillage, intitulé La lutte contre le gaspillage. Une nouvelle politique économique. Une nouvelle politique de l'environnement (mai 1974) : notes, fiches, communications (1974-1977). Déchets, élaboration de la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, création de l'Agence des déchets, communications des ministres de l'Envi 1974-1980 ;
- AG/5(3)/2398, Économie, lutte contre le gaspillage et la pollution, recyclage : notes au président de la République, correspondance, notes, coupures de presse et documentation. 1978-1981.

La commission relève, à titre liminaire, que le 18 janvier 2023, Monsieur X a présenté une demande de consultation de documents d'archives publiques produits par la présidence de la République sous la mandature de Monsieur Valéry GISCARD D'ESTAING, par dérogation aux délais légaux de communicabilité. Cette demande fait l'objet de la présente saisine.

La commission relève que le directeur général des patrimoines et de l'architecture lui a indiqué qu'en dépit du temps écoulé, cette demande est toujours en cours d'instruction. La commission en prend note mais estime qu'un refus implicite a en l'espèce été opposé à Monsieur X. Elle rappelle, en effet, que l’administration est tenue d’apporter une réponse aux demandes d’accès par dérogation aux délais légaux de communicabilité des archives publiques dans un délai de deux mois, comme le précise l’article L213-3 du code du patrimoine, à l’échéance duquel le silence vaut refus.

Sur le fond de la demande, la commission rappelle que, par principe, les documents d'archives sont communicables de plein droit, en vertu de l'article L213-1 du code du patrimoine. Néanmoins, par dérogation, certaines catégories de documents, en raison des informations qu'ils contiennent, ne sont pas immédiatement communicables et ne le deviennent qu’aux termes des délais et dans les conditions, fixés par l'article L213-2 du même code.

La commission précise, ensuite, qu'en vertu de l'article L213-3 du code du patrimoine, une autorisation de consultation, par anticipation aux délais prévus par l'article L213-2 précité, peut être accordée par l’administration des archives aux personnes, physiques ou morales, qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation des documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Cette autorisation requiert l’accord préalable de l'autorité dont émanent les documents, l’administration des archives étant tenue par l’avis donné.

La commission rappelle aussi qu'aux termes de l'article L213-4 du code du patrimoine, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 : « Le versement des documents d'archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement peut être assorti de la signature entre la partie versante et l'administration des archives d'un protocole relatif aux conditions de traitement, de conservation, de valorisation ou de communication du fonds versé, pendant la durée des délais prévus à l'article L213-2. Les stipulations de ce protocole peuvent également s'appliquer aux documents d'archives publiques émanant des collaborateurs personnels de l'autorité signataire (…) Les documents d'archives publiques versés antérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives demeurent régis par les protocoles alors signés. Toutefois, les clauses de ces protocoles relatives au mandataire désigné par l'autorité signataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire ».

La commission rappelle que le Conseil d’État, dans sa décision d'Assemblée du 12 juin 2020, n°422327 et 431026, a considéré, s'agissant des protocoles signés antérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, que le signataire d'un tel protocole ou son mandataire disposent du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée des archives publiques qui ont été versées aux Archives nationales, le ministre de la culture, autorité compétente pour statuer sur une demande d'autorisation, étant tenu par l'avis qu'ils donnent. Si les clauses relatives à la faculté d'opposition du mandataire cessent d'être applicables vingt cinq ans après le décès du signataire du protocole, le ministre de la culture disposant alors du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée, après avis conforme de l'autorité exerçant à cette date les compétences de l'autorité versante, les autres clauses, notamment celles fixant le ou les délais à l'expiration desquels les archives deviennent communicables de plein droit, demeurent en vigueur. Dans tous les cas, une autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques peut être accordée en application de l'article L213-3 du code du patrimoine aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger.

La commission rappelle que pour apprécier l'opportunité d'une communication anticipée, elle s'efforce, au cas par cas, de mettre en balance les avantages et les inconvénients d'une communication anticipée, en tenant compte d'une part de l'objet de la demande et, d'autre part, de l'ampleur de l'atteinte aux intérêts protégés par la loi.

Conformément à sa doctrine traditionnelle (avis de partie II n° 20050939 du 31 mars 2015), cet examen la conduit à analyser le contenu du document (son ancienneté, la date à laquelle il deviendra librement communicable, la sensibilité des informations qu'il contient au regard des secrets justifiant les délais de communication) et à apprécier les motivations, la qualité du demandeur (intérêt scientifique s'attachant à ses travaux mais aussi intérêt administratif ou familial) et sa capacité à respecter la confidentialité des informations dont il souhaite prendre connaissance.

Dans un avis de partie II n° 20215602 du 4 novembre 2021, la commission a estimé opportun de compléter sa grille d’analyse afin de tenir compte de la décision d’Assemblée n°s 422327 et 431026, du 12 juin 2020, par laquelle le Conseil d’État a précisé qu’afin de déterminer s'il y a lieu ou non de faire droit à une demande de consultation anticipée, il convient de mettre en balance d'une part, l'intérêt légitime du demandeur apprécié au regard du droit de demander compte à tout agent public de son administration posé par l'article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et de la liberté de recevoir et de communiquer des informations protégée par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et, d'autre part, les intérêts que la loi a entendu protéger. L’intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu’il entreprend et du but qu’il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d’archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu’ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d’une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi. La pesée de l’un et des autres s’effectue en tenant compte notamment de l’effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l’écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l’objet d’une autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.

En l'espèce, la commission relève qu'une autorisation de consultation par dérogation est nécessaire pour accéder aux dossiers sollicités, nécessitant le recueil de l'avis de Monsieur Valéry GISCARD D'ESTAING, signataire du protocole.

La commission constate, ensuite, que le demandeur, professeur de droit public à l'université, inscrit sa demande dans le cadre d’un travail de recherche universitaire et que les documents demandés sont en lien avec la préparation d'un article sur la construction d'une politique publique de lutte contre le gaspillage en France dans les années 1970. Ce dernier a en outre signé un engagement de réserve.

La commission, tout en prenant note des difficultés de traitement de cette demande, observe toutefois que cette dernière est en cours d'instruction depuis le mois de janvier 2023.

Dans ces conditions, et en l'état des informations dont elle dispose, la commission estime que l'intérêt légitime de Monsieur X est en l'espèce de nature à justifier la consultation anticipée des fonds d’archives demandés, sans qu’il soit porté une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, sauf à ce que l'analyse effective des dossiers mette en lumière la présence d'éléments sensibles dont la consultation porterait une telle atteinte et qui devraient, dès lors, être disjoints.

Elle émet donc, sous cette seule réserve, un avis favorable.