Administration : Mairie de Saint-Arnoult-en-Yvelines
Type : Avis
Séance : 07/03/2024
Thème : Economie, industrie, agriculture / Marchés et contrats publics
Mots clés : Marché public 
Sens et motivation : Irrecevable / Préalable, Favorable / Sauf secret des affaires

Monsieur X, conseiller municipal, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 janvier 2024, à la suite du refus opposé par le maire de Saint-Arnoult-en-Yvelines à sa demande de communication des éléments de mise en concurrence pour divers marchés publics, notamment ceux de passation des marchés, à savoir les différents devis, les avis de publicité, l'analyse des offres reçues, les actes d'engagement, les factures de tous les éléments des travaux ou commandes publiques effectuées s'y afférant, relatifs aux dossiers suivants :
1) le réaménagement de l'allée du moulin réalisé en 2023 ;
2) la réhabilitation du parc de l'Aleu, dont les travaux sont en cours par l'entreprise X ;
3) la réfection de la voirie et trottoirs rues de l'Aleu et Amorteaux, réalisée en 2023 ;
4) la réalisation d'une étude urbaine pour a priori X euros HT ;
5) l'étude préalable OPAH-RU pour a priori X euros HT ;
6) l'ensemble des documents du marché public relatif à l'installation du dispositif de vidéoprotection y compris avec la dernière extension du marché avec 8 caméras.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

1. S’agissant des documents se rapportant aux marchés mentionnés aux points 2) et 3) : 

La commission rappelle que, conformément aux dispositions combinées des articles L342-1 et R311-12 du code des relations entre le public et l’administration, elle ne peut être saisie par une personne qu’en cas de refus opposé par une autorité administrative à une demande de communication d'un document administratif. En l’absence d’une telle demande préalable, laquelle n’a pas nécessairement à être écrite si le demandeur est en mesure d’en établir la réalité et la date, la saisine de la commission est irrecevable.

En l'espèce, la commission relève que le demandeur n'a produit, au soutien de sa demande d'avis, aucun document permettant d'établir qu'il aurait formé, devant le maire de Saint-Arnoult-en-Yvelines, une demande préalable de communication des documents se rapportant aux marchés publics relatifs à la réhabilitation du parc de l'Aleu et à la réfection de la voirie et trottoirs rues de l'Aleu et Amorteaux mentionnés au point 2) et 3) ci-dessus. Elle déclare par suite irrecevable la demande d’avis dans cette mesure. 

2. S’agissant des documents se rapportant aux autres marchés :

La commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, n° 375529, que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication.

Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont, en principe, communicables. Sont également communicables les pièces constitutives du dossier de consultation des entreprises (règlement de consultation, cahier des clauses administratives particulières, cahier des clauses techniques particulières…).

En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité concurrentiel et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi de l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ainsi que du mémoire technique, qui ne sont, de fait, pas communicables aux tiers. Revenant sur sa doctrine antérieure, la commission a également précisé dans son conseil de partie II n° 20221455 du 21 avril 2022, qu’il en va aussi désormais ainsi des factures, bons de commande, états d’acompte, décomptes et autres pièces établies dans le cadre de l’exécution d’un marché public, qui ne sont communicables qu'après occultation des prix unitaires ou de la décomposition du prix forfaitaire, susceptibles, en soi, de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé.

La commission considère en revanche que le prix global par tranche est librement communicable à toute personne en faisant la demande (avis de partie II n° 20231017 du 11 mai 2023).

L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable, mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas.

En outre, pour l’entreprise attributaire comme pour l’entreprise non retenue, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des éléments suivants :
- les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics ;
- dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers des offres de toutes les entreprises.

La commission précise enfin que si la liste des entreprises ayant participé à la procédure est librement communicable, en revanche, les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

Les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont, quant à eux, librement communicables.

En application de ces principes, la commission estime que les documents sollicités sont librement communicables au demandeur en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, dans le respect du secret des affaires, apprécié conformément aux principes ci-dessus rappelés et, par suite, après occultation ou disjonction des éléments relevant de ce secret. 

3. Sur le caractère abusif de la demande : 

La commission observe qu’en réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Saint-Arnoult-en-Yvelines lui a indiqué que la présente demande porte sur des documents déjà transmis au demandeur et intervient dans un contexte de demandes répétitives de sa part assimilable à du harcèlement à l’égard de la municipalité de Saint-Arnoult-en-Yvelines.

La commission rappelle toutefois que la circonstance que les documents aient déjà été communiqués au demandeur ne fait en principe pas obstacle à une nouvelle demande (CE, 21 oct. 1983, n° 38000, publié au Recueil), sous réserve que celle-ci ne présente pas un caractère abusif.

Elle précise ensuite que le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. 

Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Une demande peut être regardée comme abusive, au sens de ces dispositions, lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée. Relèvent de cette catégorie les demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, que le service sollicité est dans l’incapacité matérielle de traiter, ou les demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent.

Par sa décision du 14 novembre 2018 ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’État a jugé que revêt également un caractère abusif, les demandes qui auraient pour effet de faire peser sur l’autorité saisie une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Par sa décision du 17 mars 2022, n° 449620, il a précisé que, pour apprécier le caractère excessif d’une telle charge, il convient de prendre en compte « l’intérêt qui s’attache à [la] communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public ». Par sa décision du 27 septembre 2022, n° 451627, il a en outre estimé qu’une charge disproportionnée pouvait provenir de l’ampleur d’occultations à effectuer au sein d’un même document.

En l’espèce, à la lumière des principes qui viennent d'être exposés, il n'est pas apparu à la commission, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que la demande de Monsieur X présenterait un caractère abusif. Elle souligne enfin, à toutes fins utiles, que si le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication, l’administration est en revanche fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.