Administration : Premier ministre
Type : Avis
Séance : 23/11/2023
Thème : Vie publique / Politique générale
Mots clés : Action du gouvernement
Sens et motivation : Défavorable / Déliberation, Défavorable / Diplomatie, Défavorable / Préparatoire

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 octobre 2023, à la suite du refus opposé par la Première ministre à sa demande de communication, dans un format numérique, ouvert et réutilisable, des documents suivants, concernant la directive (UE) n° 2022/2555 :
1) le plan de transposition ;
2) les documents établis par le GHN ;
3) les notes de veille ;
4) FIS 1 et 2.

La commission, qui a pris connaissance des observations de la Première ministre, rappelle que le droit à communication garanti par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne s'applique pas, en vertu du 1er alinéa de son article L311-2, aux documents préparatoires à une décision administrative tant que celle-ci est en cours d'élaboration. La commission, qui relève que la directive n° 2022/2555 n'a pas encore été transposée, estime par suite que les documents administratifs visés au points 1), 2) et 4) ne sont pas communicables, dès lors qu'ils revêtent pour l'instant un caractère préparatoire. Elle émet donc, en l'état, un avis défavorable sur ces points de la demande. 

La commission ajoute qu'en application du a) du 2° de l'article L311-5 du même code, ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte « Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ». Relèvent de cette catégorie les documents élaborés ou reçus par les formations collégiales du Gouvernement, en particulier les comptes rendus du conseil des ministres, des conseils ou comités interministériels et des réunions interministérielles (CE, 10 mai 1996, n° 163607), ainsi que les documents dont le président de la République, le Premier ministre ou, le cas échéant, l'un de ses ministres ont demandé l'élaboration pour définir la politique du Gouvernement, et qui présentent une sensibilité particulière. (CE, 2 décembre 1987, n° 74637 et CE, 12 octobre 1992, n° 106817). N’entrent en revanche pas dans ce champ, les documents, élaborés par une entité administrative agissant dans le cadre de ses missions, qui ne s’inscrivent pas dans le processus décisionnel du Gouvernement et ne procèdent pas d’une initiative politique de sa part.

Elle précise donc que, même lorsque la décision que les documents visés au point 2) ont pour objet de préparer sera intervenue, ceux de ces documents qui relèvent du champ du a) du 2° de l'article L311-5 ne seront pas communicables. 

La commission rappelle, ensuite, qu’en application du c) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, la communication de documents ayant trait aux négociations menées par la France au sein des institutions de l’Union européenne porterait atteinte à de la conduite de la politique extérieure de la France (CE, 11 juillet 2018, n° 412139).

En l’espèce, la commission estime que les documents demandés au point 3), qui ont été élaborés dans le cadre de la négociation de la directive n° 2022/2255 et qui détaillent notamment des éléments de position et de langage de la stratégie d’influence de la France, relèvent eu égard à leur objet et leur contenu nécessairement de la conduite de la politique extérieure de la France. Elle émet, par conséquent, un avis défavorable à leur communication.