Administration : Société d’aménagement de Montpellier Méditerranée Métropole (SA3M)
Type : Avis
Séance : 22/09/2022
Thème : Urbanisme et aménagement du territoire / Aménagement du territoire
Sens et motivation : Favorable / Sauf préparatoire, Favorable / Sauf secret des affaires, Favorable

Maître X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 juillet 2022, à la suite du refus opposé par le directeur de la société d’aménagement de Montpellier Méditerranée Métropole à sa demande de communication, par courriel ou à défaut copie à ses frais, des documents suivants :
1) le traité de concession signé avec la métropole de Montpellier pour la réalisation de la zone d’aménagement concerté de la Restanque ;
2) le programme des équipements publics de cette ZAC et le cas échéant les extraits de dossier de création et de réalisation de la ZAC figurant le positionnement futur de ces équipements ;
3) l’arrêté portant déclaration d’utilité publique de la ZAC ou à défaut des parcelles propriété de ses clientes ;
4) l’arrêté déclarant cessibles les emprises foncières de la ZAC ou à minima les terrains de ses clientes dont les références sont citées ci-dessus ;
5) le rapport d’enquête publique réalisé dans le cadre de la procédure d’expropriation ainsi que les conclusions motivées du Commissaire enquêteur ;
6) l’avis d’ouverture d’enquête et les modalités de sa publicité ;
7) le dossier d’enquête publique mis à disposition du public ;
8) le bilan de la concertation initiée pour la conduite de cette opération approuvée par l’assemblée délibérante de Montpellier Méditerranée métropole.

A titre liminaire, s'agissant de la qualification de document administratif, la commission rappelle que les documents produits ou reçus par une personne de droit privé revêtent le caractère de documents administratifs, au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration si, d’une part, cette personne exerce une mission de service public et si, d’autre part, les documents sollicités présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public qui lui est confiée (CE, 17 avril 2013, n° 342372, aux T).

La commission rappelle ensuite qu’eu égard au caractère entièrement public de leur capital, aux missions qui leur sont confiées, au contrôle exercé par l’administration et à leurs conditions de fonctionnement, les sociétés publiques locales, sociétés anonymes de droit commercial, qui se voient confier par les collectivités territoriales et leurs groupements qui en sont membres, les missions énumérées à l’article L1531-1 du code  général des collectivités territoriales, doivent être regardées comme chargées d’une mission de service public au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, les documents qu'elles élaborent ou détiennent sont, lorsqu’il se rapportent à leur mission, des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration soumis au droit d’accès ouvert par le livre III du même code.

En l'espèce, la commission relève que la société d’aménagement de Montpellier Méditerranée Métropole (SA3M) a été créée en février 2010, et que ses statuts prévoient qu’elle pour objet d’apporter à ses membres une offre globale de services de qualité, notamment en termes d’aménagement d’urbanisme et d’environnement. A ce titre, la société peut, en vertu de ses statuts, réaliser des opérations d’aménagement au sens de l’article L300-1 du code de l’urbanisme.
La commission estime, par conséquent, que les documents sollicités par Maître X, liés à la zone d’aménagement concertée « Restanques » dont l’aménagement a été confié à la SA3M, se rapportent à la mission de service public confiée à la SPL et, à ce titre, peuvent être qualifiés de documents administratifs.

En l'absence, à la date de sa séance, de réponse du directeur de la société d’aménagement de Montpellier Méditerranée Métropole, la commission rappelle, en premier lieu, qu’une fois signés, les contrats d’aménagement et les documents qui s’y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d’accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Elle rappelle en particulier qu'une fois signés, les traités de concession d'aménagement et leurs annexes sont communicables à toute personne en faisant la demande, sous réserve de l'occultation des éléments couverts par le secret des affaires, en application des articles L311-1 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

Elle émet donc un avis favorable, sous cette réserve, au point 1) de la demande et, sans réserve, au point 2).

En second lieu, la commission rappelle, s'agissant des documents relatifs à la procédure tendant à déclarer un projet d'utilité publique, que la procédure est régie par les dispositions des articles L110-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui organise des modalités particulières d'accès aux documents élaborés dans ce cadre, variant en fonction du type d'enquête engagée et du déroulement de la procédure. Le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit, en effet, la mise en œuvre de deux types d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique : une enquête dite de « droit commun », et une enquête portant sur des opérations susceptibles d'affecter l'environnement et entrant à ce titre dans le champ des articles L123-1 à L123-16 du code de l'environnement. 

La phase administrative précédant une déclaration d'utilité publique comporte quatre périodes distinctes : 

1. Avant l'ouverture de l'enquête publique, les documents définis à l'article R112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à l'exception de la délibération décidant de demander une DUP, revêtent un caractère préparatoire et sont à ce titre temporairement non communicables. 

2. Pendant le déroulement de l'enquête publique, il convient de distinguer selon la nature de l'enquête réalisée. Lorsqu'il s'agit d'une enquête dite « de droit commun », les documents du dossier soumis à l'enquête publique ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles R112-8 et suivants de ce code. Aucune disposition du code n'impose en particulier à l'autorité administrative compétente de fournir des photocopies des documents composant le dossier d'enquête. Lorsqu'il s'agit d'une enquête entrant dans le champ des articles L123-1 à L123-16 du code de l'environnement, il convient de distinguer, selon la date de publication de l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête. Si celui-ci a été publié avant le 1er juin 2012, la commission rappelle que, dans ce cadre, seules les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L141-1 de ce code, peuvent obtenir le dossier d'enquête publique en vertu de l'article L123-8. En revanche, toute personne peut obtenir la communication des informations environnementales qu'il contient, sans que leur caractère préparatoire puisse être opposé. Si l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête publique a été publié après le 1er juin 2012, la commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011, à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012 sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique, dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Si les documents qui résultent de cette enquête ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 

3. Après la clôture de l'enquête publique et avant l'intervention de l'arrêté préfectoral déclarant l'utilité publique du projet, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur deviennent communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. La communication du registre d'enquête ne suppose aucune occultation préalable, la communication des informations librement consignées sur les registres par les personnes ayant formulé des observations sur le projet soumis à enquête ne pouvant porter atteinte à l'un des secrets protégés par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

4. L'intervention de l'arrêté préfectoral portant déclaration d'utilité publique rend, quant à lui, communicable l'ensemble des pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure en raison de leur caractère préparatoire. La commission estime, enfin, que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur établis dans le cadre de la procédure d’enquête parcellaire prévue par les articles R131-3 et suivants du code de l’expropriation pour cause d'utilité publique ne deviennent, dès leur remise à l’autorité compétente après clôture de cette enquête, et avant l’adoption de l’arrêté de cessibilité ou de l'acte déclaratif d'utilité publique intervenant postérieurement à l'enquête parcellaire et valant arrêté de cessibilité, communicables qu’aux intéressés, c’est-à-dire aux propriétaires des parcelles concernées, et à l’expropriant. L'arrêté portant cessibilité, ou la déclaration d’utilité publique valant arrêté de cessibilité rendent, quant à eux, communicables aux intéressés toutes les pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure. 

En application de ces principes, la commission émet un avis favorable à la communication des documents sollicités aux points 3), 5), 6) et 7) de la demande.
S’agissant du point 4) de la demande, la commission émet un avis favorable seulement après occultation des mentions relatives aux terrains de tiers, l’arrêté de cessibilité n’étant communicable qu’aux seuls intéressés en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

En troisième lieu, la commission considère que le bilan de la concertation visée au point 8) est intégralement communicable à toute personne en faisant la demande, dès que cette concertation est achevée. La commission rappelle à cet égard, que selon l'article L103-4 du code l’urbanisme, la procédure de concertation doit permettre notamment aux habitants, associations locales et autres tiers concernés, de « formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente » et qu'aux termes de l'article L103-6 : « (...) / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête ».
Elle émet donc, sous réserve de l'achèvement de la procédure de concertation, un avis favorable au point 8) de la demande.