Administration : Agence régionale de santé de Bourgogne-Franche-Comté (ARS 21-Direction générale)
Type : Avis
Séance : 17/05/2018
Mots clés : Hydrologie, Eau
Sens et motivation : Favorable

Monsieur X, pour la X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 décembre 2017, à la suite du refus opposé par le directeur de l'agence régionale de santé (ARS) de Bourgogne-Franche-Comté à sa demande de communication par courriel ou téléchargement ou sur cédérom, des éléments suivants :
I) au format SIG vectoriel géoréférencé à l'échelle de l'ensemble des départements de la région Bourgogne-Franche-Comté :
1) les périmètres de protection immédiats des captages d’eau potable ;
2) les périmètres de protection rapprochés des captages d’eau potable ;
3) les périmètres de protection étendus des captages d’eau potable ;
II) au format PDF ou similaire, les arrêtés de déclarations d'utilité publique associés à chaque captage.

Sur le caractère communicable des documents sollicités :

La commission rappelle que l'article L1321-2 du code de la santé publique prévoit « qu'en vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines (...) détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l'intérieur duquel peuvent être réglementés » ces installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations des sols. 

Si, aux termes du sixième alinéa de cet article, « les servitudes afférentes aux périmètres de protection ne font pas l'objet d'une publication aux hypothèques », les dispositions prises par le décret en Conseil d'État auquel renvoie cet alinéa qui figurent à l'article R1321-13-1, précisent que l'acte portant déclaration d'utilité publique est publié au recueil des actes administratifs de l'État dans le département et est affiché à la mairie de chacune des communes intéressées pendant au moins deux mois, qu'un extrait en est notifié à chaque propriétaire intéressé, et que les maires des communes concernées conservent cet acte et délivrent à toute personne qui le demande les informations sur les servitudes qui y sont rattachées. 

La commission estime, comme elle l'a déjà fait dans ses avis n° 20150070 et n° 20152820, qu'eu égard à l'objet et à l'étendue des périmètres de protection des captages d'eau destinée à la consommation humaine, qui ont fait l'objet de publicité dans les conditions prévues par les dispositions rappelées ci-dessus, la protection de la sécurité publique ne s'oppose pas à la communication des données relatives à ces captages et périmètres de protection à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) et des articles L124-1 à L124-8 du code de l'environnement.

Sur les modalités de communication :

La commission rappelle, d'une part, que l'article L311-9 du CRPA dispose que : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : (…) 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. »

Le 1° de l'article L312-1-1 du CRPA prévoit également que, sous réserve des articles L311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations  doivent publier les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au titre Ier du livre III du CRPA, ainsi que leurs versions mises à jour. Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux collectivités territoriales de moins de 3500 habitants, ni aux administrations dont le nombre d'agents est inférieur à 50 équivalents temps plein, en vertu de l'article D312-1-1-1 de ce code. 

La commission rappelle, d'autre part, que l'article L300-4 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : « toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. »,  que l'article 4 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique définit comme « tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en œuvre ». 

La commission relève, à cet égard, que le référentiel général d'interopérabilité, prévu à l'article 11 de  l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, fixe les règles techniques permettant d’assurer l’interopérabilité des systèmes d’information et détermine notamment les répertoires de données, les normes et les standards qui doivent être utilisés par les autorités administratives. La version 2.0 du RGI a été publiée par arrêté du 20 avril 2016.

La commission déduit de ces dispositions que le code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier. 

En revanche, dès lors que l'administration dispose d'un document sous format numérique, il lui appartient de s'assurer que ce format correspond bien à « un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », au sens de l'article L300-4 du CRPA.

Dans l'hypothèse où le document sollicité est effectivement disponible sous un format répondant aux exigences de l'article L300-4, la commission estime que ce code n'impose pas à l'administration de transmettre le document sous un format différent de celui qu’elle utilise déjà, pour satisfaire une demande de communication.

En revanche, dans l'hypothèse où le document n'est pas disponible sous un format conforme aux dispositions de l'article L300-4 du CRPA, la commission souligne qu'il appartient à l'administration de procéder aux conversions nécessaires pour répondre aux exigences de cet article, le format utilisé n'étant toutefois pas nécessairement celui souhaité par le demandeur.

En outre, la commission considère que, lorsque des documents administratifs sont communicables à toute personne et que l'administration souhaite publier ces documents sur son site internet, elle peut en soumettre l'accès à l'ouverture d'un compte personnel, à condition que la création de ce compte soit générée automatiquement sans intervention de sa part. En revanche, la consultation sur internet de documents librement communicables ne saurait être subordonnée à une procédure de demande d'accès impliquant une autorisation préalable de l'administration. 

La commission souligne également que lorsque la consultation en ligne de documents administratifs librement communicables est subordonnée à la création préalable d'un compte personnel, ces documents ne peuvent être regardés comme faisant l'objet d'une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code de relations entre le public et l'administration. 

En l'espèce et en réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général de l'ARS de Bourgogne-Franche-Comté a indiqué à la commission qu'a été mise en place, sur internet, une plateforme d'accès aux données sollicitées, nommée Ideobfc, permettant leur consultation, l'impression et l'export en PDF ainsi que le téléchargement des arrêtés de déclaration d'utilité publique. Il a également indiqué qu'un formulaire de demande d'accès à cette plateforme a été adressé au demandeur, par message du 15 décembre 2017, auquel il n'a toutefois pas été donné de suite. 

La commission constate que l'accès aux documents déposés sur cette plateforme comporte deux étapes. Le demandeur doit, dans un premier temps, créer un compte personnel qui est validé dans l'heure par la plateforme. La création de ce compte permet de consulter les cartes sur lesquelles figurent les informations sollicitées, mais non de les télécharger. Pour pouvoir accéder au téléchargement des données, le demandeur doit, dans un second temps, présenter une demande écrite à l'agence régionale de santé qui, après avoir validé la demande, en délivre les codes d'accès.

En l'espèce, la commission a pu constater qu'il était possible, à partir d'un simple navigateur web, de récupérer une partie des données sollicitées directement à partir des cartes consultables par la simple ouverture d'un compte personnel. 

S'agissant des données en accès restreint, la commission a constaté que le téléchargement des données était de mise en œuvre difficile. Elle ne lui a pas permis en l'état de télécharger les données sollicitées.

La commission considère que, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit, les périmètres de protection sollicités constituent des données publiques librement communicables, l'administration ne pouvait soumettre leur téléchargement à une procédure d'accès restreint. En outre, elle estime que les documents sollicités ne peuvent être regardés comme ayant été mis à disposition « dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » au sens de l'article L300-4 du code des relations entre le public et l'administration, ni comme ayant fait l'objet d'une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l'article L311-2 du même code. 

La commission émet donc un avis favorable à la demande de communication des données sollicitées dans un format répondant aux exigences de l'article L300-4 du code des relations entre le public et l'administration.