Administration : Mairie de Saint-Chamond
Type : Avis
Séance : 02/11/2023
Thème : Finances publiques et fiscalité / Finances locales
Mots clés : Budgets et comptes
Sens et motivation : Sans objet / Inexistant, Favorable / Sauf vie privée, Favorable / Sauf secret des affaires, Favorable / Sauf établissement de document

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 septembre 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Saint-Chamond à sa demande de communication, en sa qualité de conseillère municipale, des documents suivants :
I) pour chaque compte de charge de la classe 6 listé ci-dessous, l'ensemble des éléments comptables (factures, mandats du TPG, etc.) permettant de justifier de ces dépenses totales engagées au regard de la commande publique :
1) 60636 : Vêtement de travail pour une valeur engagée de 62 097,79 euros ;
2) 60633 : Fournitures de voirie pour une valeur engagée de 172 307,84 euros ;
3) 6226 : Honoraires pour une valeur engagée de 57 792,46 euros ;
4) 6228 : Divers pour une valeur engagée de 11 814,21 euros ;
5) 6232 : Fêtes et Cérémonies pour une valeur engagée de 23 801,64 euros ;
6) 6238 : Divers pour une valeur engagée de 34 638,04 euros ;
7) 6284 : Redevance pour services rendus pour une valeur engagée de 19 564,82 euros ;
8) 6188 : Autres frais divers pour une valeur engagée de 19 662,68 euros ;
9) 6228 : Divers pour une valeur engagée de 11 814,21 euros ;
10) 6238 : Divers pour une valeur engagée de 34 638,04 euros ;
11) 6251 : Voyages et déplacements pour une valeur engagée de 14 126,74 euros ;
12) 6257 : Réception pour une valeur engagée de 25,00 euros ;
13) 6232 : Fêtes et cérémonie pour une valeur engagée de 23 801,64 euros ;
14) 6262 : Frais de télécommunication pour une valeur engagée de 154 030,82 euros .
II) pour chacun des fournisseurs identifiés par ces comptes de charges ci-dessus énumérés :
1) le numéro de marché public associé ;
2) le type de marché (accord cadre, appel d’offres, procédure adaptée, marché négocié, marché de gré à gré, etc.) ;
3) la durée du marché et  la date de début d’exécution ;
4) et/ou les devis justifiant du bon respect de l’obligation de mise en concurrence avant le référencement du fournisseur sélectionné par la collectivité ;
III) les documents de certains comptes de charges n’apparaissant pas dans le document comptable des comptes administratifs de l’année 2022 fournis aux élus de l’opposition, dont les lignes des comptes de charges sont les suivantes :
1) 6248 : Divers ;
2) 6536 : Frais de représentation du maire ;
3) 6551 : Police d’État ;
4) 6552 : Aide sociale du département ;
IV) l'ensemble des éléments comptables (factures, mandats du TPG, etc.) permettant de justifier de ces dépenses totales engagées au regard de la commande publique ;
V) pour chacun des fournisseurs identifiés par ces comptes de charges ci-dessus énumérés :
1) le numéro de marché public associé ;
2) le type de marché (accord cadre, appel d’offres, procédure adaptée, marché négocié, marché de gré à gré, etc.) ;
3) la durée du marché et la date de début d’exécution ;
4) et/ou les devis justifiant du bon respect de l’obligation de mise en concurrence avant le référencement du fournisseur sélectionné par la collectivité.

A titre liminaire, la commission rappelle qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

En premier lieu, en l’absence de réponse du maire de Saint-Chamond à la date de sa séance, la commission rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration.

Le droit à communication qu’instituent les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’étend toutefois pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (CE, 8 février 2023, n°452521). 

Les pièces et documents tels que les titres de recettes, factures, mandats et grands livres de comptes sont ainsi des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, notamment le secret de la vie privée et le secret des affaires.

Elle précise, à cet égard, que les noms et prénoms d'une personne physique ne sont, en elles-mêmes, pas protégées par le secret de la vie privée. Elle en a déduit, s'agissant du grand livre de compte, que ces données ne doivent en principe être occultées qu'au cas par cas, si, par recoupement avec les autres informations du document, elles sont de nature à porter atteinte au secret de la vie privée et au secret médical des personnes intéressés, ou si elles révèlent une appréciation ou un jugement de valeur d'ordre individuel sur ces personnes ou encore si elles font apparaître de leur part un comportement dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice. 

En application de ces principes, la commission a par exemple considéré que les mentions du grand livre de comptes relatives aux frais de déplacement du personnel ou aux rémunérations versées aux agents, ne relèvent en elles-mêmes pas d'un secret protégé et peuvent, dès lors, être intégralement communiquées aux tiers (conseil n° 20215036, du 4 novembre 2021 ; avis n° 20191375, du 18 juillet 2019). En revanche, elle estime de manière constante que l'identité des agents mentionnée dans l'article relatif à la médecine du travail et aux frais médicaux doit être occultée au titre du secret médical (mêmes avis). Elle considère, de façon plus générale, que lorsque le nom d'un tiers est associé à une opération comptable, ces données identifiantes doivent être occultées, dès lors que leur divulgation à un tiers est susceptible de porter atteinte à un secret protégé par la loi. Tel est le cas, par exemple, des bénéficiaires d'une aide ou d'une allocation versées en considération de la situation d’une personne physique ou dont le calcul est fonction de celle-ci. 

La commission estime également, s'agissant de contrats de la commande publique, que le nom des sociétés prestataires et l’objet des prestations, n'est pas couvert par le secret des affaires et n'a pas à être occulté. En revanche, le détail des prix unitaires, susceptible, en soi, de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé, doit être occulté (avis n° 20221246 et conseil n° 20221455 du 21 avril 2022).

En application de ces principes, la commission émet un avis favorable à la communication des éléments comptables mentionnés au point I de la demande et des devis mentionnés au point II de la demande, après occultation des mentions relevant de l’un des secrets protégés par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

En deuxième lieu, pour ce qui concerne le surplus des documents mentionnés au point II, la commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Ministre d'État, Ministre de l’éducation nationale, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection, n° 152393). La commission considère en revanche de manière constante que sont des documents administratifs existants au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, ceux qui sont susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 13 novembre 2020, n° 432832, que constituent des documents administratifs, au sens de ces dispositions, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être interprétée de façon objective.

La commission émet par suite un avis favorable à la communication des documents relatifs aux marchés publics mentionnés aux 1), 2) et 3) du point II, s’ils existent en l’état ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. 

En troisième lieu, la commission note que la demande en ses points III et IV porte sur des documents relatifs à des comptes de charges qui ne figurent pas dans le compte administratif de l’exercice 2022, adopté le 15 mai 2023. Elle observe également que par un courrier daté du 11 juillet 2023, le maire de Saint-Chamond a précisé à Madame X que le compte administratif ne fait apparaître ces comptes de charges parce qu’aucune dépense n’y est rattachée pour la commune. 

La commission en déduit que la demande porte, sur ces points, sur des documents inexistants. Elle ne peut que déclarer sans objet les points III et IV de la demande. 

Enfin, la commission précise au maire de Saint-Chamond que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.

La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé.

Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.