Administration : Mairie d'Ambilly
Type : Avis
Séance : 27/06/2019
Thème : Finances Publiques Et Fiscalité / Finances Locales
Mots clés : Budgets et comptes
Sens et motivation : Défavorable/Secret, Favorable

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 avril 2019, à la suite du refus opposé par le maire d'Ambilly à sa demande de communication du grand livre de la commune, par voie électronique, pour les années 2016, 2017 et 2018 avec les pièces justificatives afférentes, restreintes aux pièces relatives à : 

1) section de fonctionnement :
- Chapitre 62 Article 6626 Honoraires
- Chapitre 62 Article 6227 Frais d'actes et de contentieux
- Chapitre 74 Article 7488 Autres attributions et participations - fonds frontaliers
- Chapitre 75 Article 752 Revenus des immeubles
- Chapitre 77 Article 7788 Produits exceptionnels divers

2) section d'investissement :
- Chapitre 20 Article 202 Frais documents urbanisme
- Chapitre 20 Article 205 Concessions et droits similaires
- Chapitre 21 Article 2188 Autres immobilisations
- Chapitre 23 Article 2313 Constructions
- Chapitre 27 Article 27638 Autres établissement public.

En premier lieu, la commission rappelle, d'une part, qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. 

Elle relève, d'autre part, que le premier alinéa de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dispose : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d'Etat (CE, Ass. 27 mai 2005, Département de l'Essonne) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, en l’espèce un département, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre l’ensemble des pièces du dossier ainsi que l’ensemble des correspondances échangées entre l’avocat et son client, y compris celles de ces correspondances qui n’ont pas de rapport direct avec la stratégie de défense – comme la convention d'honoraires, ou les facturations afférentes émises par l’avocat (Cour de cassation, Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° B05 – 11314). 

Elle émet donc un avis défavorable à la communication des factures d'honoraires sollicitées par Monsieur X qui, bien que constituant les pièces justificatives du paiement, sont protégées, dès lors qu’elles constituent des correspondances échangées entre la commune et son avocat, par le secret professionnel auquel l’article L2121-26 n’a pas entendu déroger.

S’agissant du surplus des pièces justificatives demandées, la commission rappelle que le Conseil d'Etat a jugé, dans sa décision Commune de Sète n° 303814 du 10 mars 2010 , que les dispositions de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, dont la portée n'est pas limitée aux arrêtés réglementaires, ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. La  commission a estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas non plus qu'il soit dérogé au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012). En application de ces principes, la commission considère que doivent être occultés avant toute communication les éventuelles mentions relatives à la vie privée. 

La commission rappelle également, qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 du même code. 

A cet égard, la commission précise qu'en vertu de l'article L311-2 du même code, l'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives qui ont pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui auraient pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Tel peut être, notamment, le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès.

En l'état des éléments d'information dont la commission dispose, il apparaît, d'une part, que la commune d'Ambilly, qui comporte 6388 habitants, dispose de deux agents au service finances-comptabilité et, d'autre part, que quand bien même le nombre de documents sollicités est élevé, ils ne nécessitent pour la plupart aucune manipulation liée à l’occultation du secret précité. La commission estime dès lors que la consultation de ces documents sur place, permettant le cas échéant au demandeur de préciser celles des pièces justificatives dont il souhaite obtenir la copie, ne constitue pas une demande abusive. Elle émet donc un avis favorable à une consultation. 

La commission rappelle enfin que les frais de reproduction et d’envoi peuvent être facturés dans le respect des textes en vigueur (article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration et arrêté du 1er octobre 2001), mais non le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par la demande. Le paiement de ces frais, dont le demandeur doit être informé, peut être exigé préalablement à la remise des copies. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.