Administration : Ministère de l'intérieur
Type : Avis
Séance : 02/11/2023
Thème : Finances publiques et fiscalité / Finances publiques
Mots clés : Subvention, Association, fondation, Sectes
Sens et motivation : Défavorable / Abusive

Monsieur X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer à sa demande de communication, par courrier électronique, sous format numérique, des documents suivants, relatifs aux associations X, X, X, X :
1) la convention signée dans le cadre de l’appel à projet national 2021 - CIPDR, 
Les justificatifs tels que précisés dans l’article 5 soit,
a) les comptes rendus financiers de ces associations ;
b) leurs états financiers ou, le cas échéant, leurs comptes annuels et leurs rapports du commissaire aux comptes ;
c) les documents administratifs mentionnant l’enregistrement du dépôt de ces justificatifs par les services du ministère, pour chacune des conventions de ces associations ;
d) l’attestation signée par les représentants légaux des associations certifiant qu'il a engagé des dépenses à hauteur de l’acompte versé par l’administration, avant qu’elle ne lui verse le reliquat de la subvention ;
e) l'état récapitulatif des dépenses à la date de cette attestation, certifié et signé par la personne habilitée à représenter l'association, le cas échéant, par l'expert-comptable ou le commissaire aux comptes ;
f) l’outil de suivi analytique permettant aux associations d'enregistrer précisément les recettes et les dépenses directes et indirectes de l'action, payées ou restant à payer (c'est-à-dire engagées), et de rendre compte à tout moment de l'utilisation de la subvention du SG-CIPDR ;
g) le bilan d'ensemble, qualitatif et quantitatif, de la mise en œuvre du projet dans les conditions précisées en annexe II de la convention que les associations se sont engagées à fournir, au moins trois mois avant le terme de la convention ;
h) les avenants aux conventions signées par les associations ;
i) les correspondances échangées (courriers et courriels) entre les services du ministère et ces associations, relatifs à l’envoi ou la réception de ces justificatifs, ou à tout cas d'inexécution, toute modification de conditions d'exécution ou de retard dans la mise en œuvre de la convention, demande de pièces justificatives, ou contrôle sur pièce ou sur place effectué par le SG-CIPDR ou par un évaluateur externe qu’il a mandaté ;
2) l’appel à projets 2022 Ministère Intérieur - Miviludes « Lutte contre les dérives sectaires »
a) les documents nécessaires avant la conclusion de toute nouvelle convention portant sur les contrôles prévus à l'article 8 des conventions et à la réalisation d'une évaluation contradictoire avec le SGCIPDR des conditions de réalisation de la convention conformément aux modalités d'évaluations prévues en annexe III ;
b) les dossiers de demande de subventions de ces associations, auprès de vos services, intégrant, entre autres, les budgets, les comptes de résultat, les comptes rendus financiers et les rapports d’activité ;
c) les documents administratifs (conventions y compris) émis par les services du ministère, mentionnant le montant des sommes octroyées à ces associations ;
d) l’attestation signée par les représentants légaux des associations certifiant qu'il a engagé des dépenses à hauteur de l’acompte versé par l’administration, avant qu’elle ne lui verse le reliquat de la subvention ;
e) l'état récapitulatif des dépenses à la date de cette attestation, certifié et signé par la personne habilitée à représenter l'association et, le cas échéant, par l'expert-comptable ou le commissaire aux comptes ;
f) l’outil de suivi analytique permettant aux associations d'enregistrer précisément les recettes et les dépenses directes et indirectes de l'action, payées ou restant à payer (c'est-à-dire engagées), et de rendre compte à tout moment de l'utilisation de la subvention du SG-CIPDR ;
g) le bilan d'ensemble, qualitatif et quantitatif, de la mise en œuvre du projet dans les conditions précisées en annexe II de la convention que les associations se sont engagées à fournir, au moins trois mois avant le terme de la convention ;
h) les avenants aux conventions signées par les associations ;
i) les correspondances échangées (courriers et courriels) entre les services du ministère et ces associations, relatives à l’appel à projet 2022, ou à tout cas d'inexécution, toute modification de conditions d'exécution ou de retard dans la mise en œuvre de la convention, demande de pièces justificatives, ou contrôle sur pièce ou sur place effectué par le SG-CIPDR ou un évaluateur externe qu’il a mandaté.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le chef de la MIVILUDES a indiqué à la commission qu'il considérait la demande de Monsieur X comme revêtant un caractère abusif, en faisant valoir qu'elle porte sur approximativement 620 documents, ce qui implique une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont dispose cette administration, compte tenu des recherches qui lui incomberaient afin d’identifier et de sélectionner les documents susceptibles de satisfaire la demande et des efforts nécessaires à l'occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par la loi.

La commission rappelle qu’aux termes de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues (…) de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Elle précise toutefois que le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du même code. 

Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Une demande ne peut en effet être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, 14 novembre 2018, n° 420055 et 422500). 

La commission précise également que, depuis un avis n° 20220207 du 10 mars 2022, elle retient que, dans le cas particulier où l’autorité saisie fait valoir que la communication des documents sollicités ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il y a lieu de prendre en compte, pour apprécier le caractère abusif de la demande, non plus seulement le fait que la communication a objectivement perdu son intérêt, mais également l’intérêt qui s’attache à la communication pour le demandeur, ainsi que, le cas échéant, pour le public. Cette position a été confirmée par le Conseil d’État (CE, 17 mars 2022, n° 449620).

En l'espèce, la commission relève que Monsieur X présente à intervalle régulier des demandes de communication à diverses autorités administratives, portant souvent sur un volume important de documents. Elle relève également que la présente demande, eu égard à l'étendue de son libellé, qu'il s'agisse de la nature et de l'objet des documents, de leur date d’élaboration, de leurs auteurs ou des autorités susceptibles de les détenir, impliquerait que l’administration procède à des recherches importantes en vue d’identifier et de sélectionner les éléments qui permettraient d’y répondre. La commission estime, en outre, qu'une fois identifiés, les documents sollicités, qui sont susceptibles de comporter des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, nécessiteront par ailleurs un important travail d’occultation. Il n'est au demeurant pas exclu que cette demande porte en partie sur des documents inexistants.  

La commission estime ainsi, compte tenu du périmètre de la demande ainsi que de ses difficultés de traitement tant d'un point de vue technique que s'agissant des occultations à opérer, que la demande présentée par Monsieur X ferait peser sur les services de la MIVILUDES une charge de travail excessive, compte tenu des moyens dont dispose cette administration, nonobstant l’intérêt qui s’attacherait à la communication des documents sollicités pour le demandeur, ainsi que, le cas échéant, pour le public. Elle déclare, dès lors, cette demande abusive. 

La commission émet, en conséquence, un avis défavorable à la demande.