Administration : Présidence de la République
Type : Avis
Séance : 16/02/2023
Thème : Vie publique / Politique générale
Mots clés : Action du gouvernement
Sens et motivation : Irrecevable / Diffusion publique, Favorable / Sauf délibération, Défavorable / Avis ce, Sans objet / Inexistant

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 décembre 2022, à la suite du refus opposé par le directeur de cabinet du Président de la République à sa demande de communication, par courrier électronique ou via un lien de téléchargement, des documents suivants, cités au visa de l'ordonnance n° 2017‐80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale :
1) les rapports du Premier ministre et de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat ;
2) l'avis du Comité national de l'eau en date du 9 juin 2016 ;
3) l'avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques en date du 16 juin 2016 ;
4) l'avis de la mission interministérielle de l'eau en date du 27 juin 2016 ;
5) l'avis du Conseil national de la transition écologique en date du 27 juin 2016 ;
6) l'avis du Conseil supérieur de l'énergie en date des 30 août et 27 septembre 2016 ;
7) l'avis du Conseil national de la protection de la nature en date du 15 septembre 2016 ;
8) l'avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en date du 5 octobre 2016 ;
9) l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire en date du 22 novembre 2016 ;
10) l'avis du Conseil national d'évaluation des normes en date du 1er décembre 2016 ;
11) les observations formulées lors de la consultation du public réalisée du 6 au 30 octobre 2016, en application de l'article L120‐1, devenu L123‐19‐1, du code de l'environnement ;
12) le support écrit de l'audition du Conseil d’État ;
13) le support écrit de l'audition du conseil des ministres.

1. Sur le principe de communication :

La Commission rappelle que les documents préparatoires à une ordonnance constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration et pour les informations relatives à l’environnement qu’ils contiennent, des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, sous réserve de ne pas porter atteinte, en tout ou partie, au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. Elle précise, à cet égard, que les avis préalables à l’adoption d’une ordonnance, dès lors qu’ils sont destinés à permettre aux autorités gouvernementales d'arrêter leur décision, sont de nature à recéler des informations qui doivent être protégées au titre de ce secret (avis n° 20170955 du 22 juin 2017). 

La Commission précise, en outre, s'agissant d'une ordonnance, qu'en vertu du 1° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, les avis du Conseil d’État et des juridictions administratives ne sont pas communicables. Le Conseil d’État a jugé par une décision du 30 mars n° 383546 du 30 mars 2016, qu'il résulte des dispositions combinées des articles L124-1 et L124-4 du code de l’environnement, ainsi que des dispositions de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 aujourd’hui codifiées, en premier lieu, que si les avis du Conseil d’État ne sont pas communicables, les informations relatives à l’environnement qu’ils pourraient le cas échéant contenir sont quant à elles communicables et, en second lieu, qu’il appartient à l'autorité saisie d’apprécier au cas par cas si la préservation du secret des délibérations du Gouvernement est de nature à faire obstacle à leur communication, dès lors que les avis du Conseil d’État mentionnés par les dispositions précitées, au vu desquels le Gouvernement adopte ses textes, sont couverts par le secret de ses délibérations.

Elle ajoute que la notion d'avis du Conseil d’État recouvre le projet de texte adopté par le Conseil d’État à l'issue des travaux de ses formations administratives à partir du projet de texte dont le Gouvernement l'a saisi et, le cas échéant, lorsqu'elle existe, la note au Gouvernement qui précise l'économie et les motifs des modifications que le Conseil a estimé nécessaire d'apporter au texte du Gouvernement ou, si le texte a été rejeté, les raisons de ce rejet.

La Commission estime, en application de ces principes, que les documents sollicités sont communicables au demandeur, sous réserve que cette transmission ne porte pas atteinte au secret des délibérations du Gouvernement. Elle note que tel n'est pas être le cas des documents visés au point 11) dès lors que l'article L1201 devenu L123-19-1 du code de l'environnement dispose, en son II, qu' « Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision ».

2. Application au cas d'espèce :

La Commission relève qu'en réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur de cabinet du Président de la République lui a indiqué que la demande a été transmise à l'autorité susceptible d'y répondre, à savoir le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

 Cette autorité ministérielle a informé la Commission, par courriel du 16 février 2023, en premier lieu, que les documents sollicités aux points 1), 2), 3), 5), 10) et 11) sont disponibles sur internet aux adresses suivantes:
- https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000033926959 ;
- https://www.cne.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/compte_rendu_cne_du_9_juin_vf.pdf ;
- https://www.cne.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/compte_rendu_cne_du_9_juin_vf.pdf p. 33 ;
- https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/CNTE%20-%20Avis%202016.pdf ;
- https://www.cnen.dgcl.interieur.gouv.fr/articles/pv-des-seances-et-bilan-h1a8.html ;
- https://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/compte-rendu-du-conseil-des-ministres-du-25-01-2017.

La Commission en déduit que ces documents font l'objet d'une diffusion publique au sens de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle déclare, par suite, la demande d'avis irrecevable sur ces points.

En deuxième lieu, le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires a précisé que les documents mentionnés au point 13) n'existent pas. La Commission en prend note et déclare la demande d'avis sans objet sur ce point en tant que portant sur des documents inexistants. Elle observe, en revanche, qu'un compte rendu sur l'autorisation environnementale est accessible à l'adresse internet suivante :
https://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/compte-rendu-du-conseil-des-ministres-du-25-01-2017. 

En troisième lieu, le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires a précisé que le document mentionné au point 12) ne comporte pas d'information environnementale. La Commission en prend note et émet donc un avis défavorable sur ce point, en application des principes rappelés ci-dessus. 

En quatrième et dernier lieu, la Commission émet un avis favorable, sous les réserves précitées, s'agissant du surplus de documents, à condition qu'ils existent.