Administration : Ministère de la Justice
Type : Avis
Séance : 07/03/2024
Thème : Travail et emploi / Emploi public
Mots clés : Discipline
Sens et motivation : Favorable / Sauf article L311-6

Maître X, conseil de Monsieur X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 19 janvier 2024, à la suite du refus opposé par le garde des sceaux, ministre de la justice à sa demande de communication du courrier administratif rédigé par l'ancien procureur de la République X et découvert dans le cadre de la procédure d’interdiction de port d’armes de son client.

1. Sur la recevabilité de la demande :

La commission rappelle que, conformément aux dispositions combinées des articles L342-1 et R311-12 du code des relations entre le public et l’administration, elle ne peut être saisie par une personne qu’en cas de refus opposé par une autorité administrative à une demande de communication d'un document administratif. Aux termes de l'article L311-14 du code des relations entre le public et l’administration, « toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours » et aux termes des articles R311-15 et R343-1 du même code, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus, ou de l'expiration du délai d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente, pour saisir la commission. 

Elle souligne, également et d'une part, que le non-respect du délai de deux mois de saisine de la commission a pour conséquence son irrecevabilité ainsi que celle d’un éventuel recours contentieux ultérieur (CE, sect., 25 juillet 1986, n° 34278) et, d'autre part, que ce délai se décompte comme en matière contentieuse, soit deux mois à compter de la date de notification effective de la décision de refus si elle comporte la mention de la possibilité de saisir la commission et du délai de saisine, soit trois mois à compter de l'accusé de réception de la demande de communication par l'administration, sous réserve que cet accusé de réception comporte les mêmes indications.

Elle note en revanche que le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code des relations entre le public et l’administration. 

Elle rappelle que, par une décision du 31 mars 2017 (n° 389842), le Conseil d’État a néanmoins précisé que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d'un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l'être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable. 

Elle rappelle enfin que, par une décision du 18 mars 2019 (n° 417270), le Conseil d’État a ajouté, pour l’application du délai raisonnable s’agissant des recours juridictionnels, que les règles en la matière sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision.

La commission estime qu’il en va de même en cas de décision implicite de rejet s’agissant du recours administratif dont elle a la charge.

La commission constate en l'espèce que Maître X a adressé au garde des sceaux, ministre de la justice, par un courrier daté du 15 mars 2023, une demande de communication du courrier administratif rédigé par l'ancien procureur de la République X et découvert dans le cadre de la procédure d’interdiction de port d’armes de son client. Elle relève que si la garde des sceaux, ministre de la justice, oppose la tardiveté de la saisine de la commission dans le cadre de la présente demande d'avis, celui-ci ne produit pas l'accusé de réception du courrier daté du 15 mars 2023, et comportant les mentions figurant à l’article L311-14 du code des relations entre le public et l’administration. Elle relève également qu’il ne résulte d’aucun élément porté à sa connaissance que Maître X aurait eu connaissance de la décision de refus opposée par le garde des sceaux, ministre de la justice. Dans ces conditions, ni le délai de deux mois prévu par à l’article R311-15 du même code, ni le délai raisonnable susmentionné, ne sont opposables à Maître X, de sorte que sa saisine de la commission ne peut être regardée comme irrecevable car tardive. 

2. Sur le bien-fondé de la demande :

Après avoir pris connaissance de la réponse du garde des sceaux, ministre de la justice, la commission rappelle que les documents composant le dossier d’un agent public sont des documents administratifs en principe communicables à l’intéressé, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration sous réserve notamment que le document ne constitue pas un document judiciaire ou juridictionnel, que la communication ne porterait atteinte au bon déroulement d’une procédure juridictionnelle, et, enfin, de l'occultation préalable des éventuelles mentions relatives à des tiers.

La commission rappelle également sa doctrine constante selon laquelle revêtent un caractère juridictionnel et non administratif les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale. Il en va ainsi, notamment, des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, de toutes les pièces établies pour les besoins et au cours d'une procédure juridictionnelle, concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements, telles que les dossiers d'instruction, ou les procès-verbaux de constat ou d'audition.

En l'espèce, la commission considère que le courrier dont Maître X demande la communication est relative à l'activité professionnelle de Monsieur X et doit être regardé comme faisant partie de son dossier. Contrairement à ce que fait valoir le garde des sceaux, ministre de la justice, elle note que si Monsieur X a pris connaissance du courrier à l'occasion d'une procédure juridictionnelle devant le tribunal administratif de Grenoble, ce courrier n'a pas été établi pour les besoins et au cours d'une procédure juridictionnelle, en sorte qu'il ne constitue pas un document revêtant un caractère juridictionnel. En outre, la circonstance que ce document serait ultérieurement versé dans le cadre d'une procédure pénale que souhaiterait initier le demandeur n'est pas de nature à porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions, au sens du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission émet, par suite, sous réserve de l'occultation des éventuelles mentions relevant des dispositions de l'article L311-6 du code de relations entre le public et l'administration intéressant le comportement ou la vie privée de tiers, un avis favorable.