Administration : Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGESR) ne plus utiliser
Type : Avis
Séance : 07/03/2024
Thème : Enseignement, culture, loisirs / Enseignement supérieur
Mots clés : Etablissement supérieur
Sens et motivation : Favorable / Sauf préparatoire, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 16 janvier 2024, à la suite du refus opposé par la cheffe de l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGESR) à sa demande de communication du rapport effectué par l'IGESR en 2023 sur le management à l'université de La Réunion suite à des dénonciations faites par du personnel de cette université auprès de la ministre de l'enseignement supérieur.

La commission rappelle qu’un rapport d'inspection ou d'audit réalisé par, ou à la demande de l'autorité responsable d'un service public, est un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, communicable à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L311-1 de ce code, sous une double réserve.

1. D’une part, ces rapports doivent être achevés, c'est-à-dire remis à leur commanditaire, ce qui est le cas en l'espèce. Par ailleurs, ils doivent être dépourvus de caractère préparatoire. Sur ce dernier point, ainsi que l’a précisé le Conseil d’État dans sa décision du 24 février 2022, n° 459086, cette réserve temporaire, justifiée par un motif d’intérêt général, vise « à assurer la sérénité du processus d’élaboration des décisions au sein de l’administration et donc à garantir le bon fonctionnement de cette dernière ».

La commission précise qu'un document ne revêt un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'expiration d'un délai raisonnable, apprécié selon la nature et la difficulté de la décision préparée.  

Le caractère préparatoire d’un rapport s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements.

La commission précise à cet égard, s'agissant en particulier des rapports d'inspection, que les passages qui comportent des considérations relatives à l'état du droit, ou qui procèdent à un simple constat ou à un état des lieux général, sont immédiatement communicables à toute personne qui en fait la demande. Seules les recommandations de la mission conservent un caractère préparatoire, tant que les décisions préparées par ce rapport ne seront pas prises, ou que l'autorité administrative n'aura pas renoncé à les prendre.

2. D'autre part, les mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration doivent être préalablement occultées.

Elle rappelle également qu'en application de l'article L311-6 du code précité, les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de tiers, celles qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une autre personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable et celles qui font apparaître le comportement d'une tierce personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, doivent être occultées. La commission souligne que les passages d'un rapport qui procèderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient en revanche être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultés en application du 2° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et sont, dès lors, librement communicables.

La commission rappelle enfin qu'en application de l'article L311-7 : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. » L’administration n’est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier que lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janv. 1995, req. n° 117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, req. n° 342339).

3. En l'espèce, la commission prend note de la réponse de la cheffe de l’IGESR lui indiquant que le rapport sollicité, intitulé « Enquête administrative relative aux pratiques managériales au sein de l’université de La Réunion » revêt à ce jours un caractère préparatoire à une décision administrative. Elle observe, toutefois, qu'aucune précision n’a été apportée quant à la nature et à l'échéance de la décision que le rapport, dont elle comprend qu’il a été remis en 2023, préconiserait d'adopter. Elle estime, dès lors, que le caractère insuffisamment circonstancié de la réponse fournie par l'administration ne lui permet pas en l'espèce de tenir pour acquis le caractère préparatoire du document sollicité et, par suite, d'émettre un avis défavorable à la demande sur ce fondement.

La commission n'est pas davantage en mesure d'apprécier l'ampleur des occultations rendues nécessaires au titre des articles L311-5 et L311-6 du code précités. 

Elle émet, dès lors, en l'état des informations dont elle dispose, un avis favorable à la communication de ce rapport, pour les parties qui ne présenteraient pas un caractère préparatoire, et après occultation des mentions relevant des secrets protégés.