Administration : Agence régionale de santé Nouvelle Aquitaine (ARS 33-Direction générale)
Type : Avis
Séance : 17/05/2019
Thème : Affaires Sanitaires Et Sociales / Santé Publique Et Questions Sanitaires
Mots clés : Gestion des établissements de santé
Sens et motivation : Défavorable/Abusive

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 8 octobre 2018, à la suite du refus opposé par le directeur de l'agence régionale de santé Nouvelle Aquitaine à sa demande de ommunication sur support CD-Rom des documents suivants :
1) le rapport annuel d’activité (article L. 1112-3, CSP) relatif aux années 2015, 2016 et 2017 de la CDU (Commission des Usagers, ex CRUQPC) du Centre hospitalier de Niort,  spécifiant notamment toutes les réclamations anonymisées, qualifiées, enregistrées et numérotées par date et service concerné et adressé chaque année à l’ARS afin d’établir notamment le rapport annuel régional des CDU, ainsi que toutes les pièces justificatives de dépôt, de réception et d’enregistrement de chaque rapport (bordereau d’envoi, lettre d’accompagnement, numéro interne d’enregistrement) ;
2) le rapport annuel d’activité 2016 et 2017 de la commission spécialisée dans le domaine des droits des usagers du système de santé (CSDUSS) de la conférence régionale de santé et de l’autonomie Nouvelle-Aquitaine (CRSA) ;
3) le rapport annuel d’activité 2017 de la commission départementale des soins psychiatriques (CDSP) des Deux-Sèvres avec les annexes statistiques prévues par la loi et les instructions ministérielles, faisant apparaître un bilan qualitatif sans données nominatives, et distinguant parmi les soins sur décision du directeur d'établissement de santé, les soins psychiatriques à la demande d'un tiers en urgence ou non, et les soins psychiatriques en cas de péril imminent sans tiers ;
4) la convention constitutive avec le projet médical partagé du GHT Deux-Sèvres, ses annexes, convention d’association avec le CHU support, feuilles de route détaillées de ses filières et activités prioritaires et ses amendements, transmis par l’établissement support à l’ARS Nouvelle-Aquitaine pour examen avec les pièces justificatives de dépôt, de réception et d’enregistrement ;
5) le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM), ses révisions et avenants contractualisant les engagements du CH de Niort avec l’ARS Nouvelle-Aquitaine pour les exercices 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et le 1er semestre 2018 ;
6) tous les éléments de données comptables et financières du CH de Niort, dont les EPRD, justifiant le niveau des DAF (PSY, SSR, ULSD), MIGAC et AC initiales et complémentaires octroyés en toute transparence pour les exercices 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et 1er semestre 2018 ainsi que les modalités de délégation de crédits accordés ;
7) les EPRD annexés du CH de Niort (tableau des effectifs et des rémunérations, activité réalisée et présentation tarifaire, propositions de tarifs de prestations, présentation synthétique par titre, etc…) avec les états financiers et comptabilité analytique des ESMS/EHPAD/USLD, transmis à l’ARS pour les exercices 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et prévisionnel 2018 avec le détail des fiches d'analyse et de suivi de l’ARS (à l’exception des documents à statut préparatoire du semestre en cours ne pouvant de facto être délivrés) ;
8) l’intégralité des documents sur le fondement desquels le directeur général de l’ARS a pris les arrêtés annuels 2014, 2015, 2016, 2017 et 2018 fixant les tarifs journaliers de prestations du CH de Niort (MCO/PSY/SSR/USLD), comprenant notamment les éléments de comptabilité analytique de l’établissement, le détail des charges directes, charges des consommations d'actes, de biens et de services médicaux sur la base de leur prix d'achat ou, à défaut, de leur coût de revient, le détail des autres charges du compte de résultat prévisionnel principal qui ne sont pas couvertes par des ressources propres, le nombre prévisionnel de journées d'hospitalisation pour chaque catégorie ;
9) l’ensemble des documents relatifs à l'octroi et la justification des subventions allouées au CH de Niort par l’ARS Nouvelle-Aquitaine pour les années 2014, 2015, 2016, 2017 et 1er semestre 2018 comprenant notamment les demandes d'allocation de subventions accompagnées des pièces justificatives desdites demandes transmises par l’établissement, données comptables et financières, CPOM, EPRD, demandes d'allocation des compléments de dotation et de FAU, montants détaillés et conditions d’utilisation des dotations attribuées, fiches détaillées d’analyse et de suivi, délibérations des instances de l'ARS (mentionnant les références de publication) arrêtant le montant des subventions allouées au centre hospitalier de Niort ;
10) l’ensemble des documents relatifs à l'octroi et la justification des dotations FIR allouées au CH de Niort par l’ARS Nouvelle-Aquitaine pour les exercices 2016, 2017 et 1er semestre 2018 afin de financer des actions et expérimentations en faveur de la performance, la qualité, la coordination, la permanence, la prévention, la promotion ainsi que la sécurité sanitaire ;
11) l’ensemble des documents relatifs à l'octroi et la justification des aides dites « exceptionnelles » allouées au CH de Niort par l’ARS Nouvelle-Aquitaine pour les exercices 2014, 2015, 2016, 2017 et 1er semestre 2018 ;
12) l’ensemble des documents relatifs à l'octroi et la justification des dotations allouées par l’ARS Nouvelle-Aquitaine au titre de la coordination départementale de prévention du suicide et promotion de la santé mentale par le CH de Niort pour l’année 2017 avec le rapport d’activité 2017 et bilan d’activité du 1er semestre 2018 ;
13) les dossiers de demande d'autorisation ou demande de renouvellement des programmes d’éducation thérapeutique (ETP) portés par le CH de Niort et transmis à l’ARS Nouvelle-Aquitaine depuis 2015 avec leurs annexes, bilan annuel d’activité, pièces justificatives de dépôt/réception, autorisations et financements octroyés par l’agence sur la base de l’activité déclarée ;
14) dans le cadre de l’AAP Labellisation des centres référents de réhabilitation psycho-sociale (niveau II) publié en date du 1er juillet 2016 : 
a) l’ensemble des documents relatifs aux dossiers de candidature déposés par les structures de la zone nord avec les pièces justificatives de dépôt avant le 23/09/2016 ; 
b) l’ensemble des documents relatifs aux modalités de processus de sélection, comptes rendus  des soutenances avec le jury et délibérations de la commission de sélection présidée par le Pr. X en novembre 2016 ; 
c) l’ensemble des documents justificatifs à l’octroi des subventions pour le centre référencé de niveau 2 et les centres référencés de niveau 1 (pouvant être renforcés sous réserve de justification du reliquat) ;
15) les dossiers complets avec les pièces justificatives d’envoi, réception et enregistrement concernant l’autorisation d’exploitation : 
a) de l’IRM 3 Tesla (janvier 2017) du CH de Niort en partenariat avec les radiologues libéraux ; 
b) du centre TEPSCAN (mai 2018) sur le site du CH de Niort exploité initialement par la SCI Notre Dame du Sacré Cœur constituée en date du 17 février 2015 ainsi que toutes les conventions de partenariat/coopération, y compris en matière foncière et financière, établies avec le CH de Niort, et transmis à l’ARS pour examen ; Concernant lesdits dossiers complets, ils comportent respectivement quatre parties : une partie administrative ; une partie relative aux personnels, décrivant l'état des effectifs, administratifs, médicaux et d'autres catégories, exerçant ou appelés à exercer dans l'établissement, et faisant apparaître les engagements du demandeur en ce qui concerne les effectifs et la qualification des personnels, notamment médicaux nécessaires à la mise en place du projet ; une partie technique et financière comportant notamment une présentation générale de l'établissement ou des établissements intéressés en cas de demande d'autorisation de regroupement, précisant les activités de soins exercées ainsi que les équipements matériels lourds autorisés ; une partie relative à l'évaluation de l'activité comportant, en application de l'article L6122-5, l'engagement du demandeur de procéder à cette évaluation dans les conditions prévues aux articles R6122-23 et R6122-24 ; 
c) les procès-verbaux de la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) en charge d’émettre un avis sur ces demandes de délivrance d’autorisation d'exploitation ;
16) l’avis d’appel à candidatures au poste de Directeur de la Direction des Financements (DFIN) de l’ARS Nouvelle-Aquitaine (publié au cours du troisième trimestre 2017), la fiche de poste (précisant notamment les activités principales, compétences, savoir-faire, savoir-être, etc…), les pièces justificatives transmises par l’administration d’accueil à l’administration d’origine du candidat retenu pour pourvoir le poste vacant et procéder au détachement, la décision de détachement (avec date d’effet) prononcée par l'autorité investie du pouvoir de nomination, la lettre de mission, l’ensemble des documents, y compris les procédures, fixant les conditions et modalités de fin de détachement avant le terme fixé dans les conditions de droit commun, et ce notamment dans l’intérêt du service de l’administration d’accueil, la délégation de pouvoirs/gestion (datée et contresignée par chaque partie, soit entre l’administration d’origine et d’accueil) stipulant tous les actes de gestion (y compris en matière disciplinaire, infractionnelle et délictuelle) délégués à l’administration d’accueil, ainsi que les fiches de paie des mois de février à juillet 2018 du Directeur en charge de la DFIN, précisant notamment les composantes fixes de celle-ci (grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), ICML, indemnités de sujétion y compris particulières liées au poste d’affectation et missions exercées) après occultation préalable des données protégées, et ce bien évidemment conformément aux dispositions légales en vigueur.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse de l'administration, rappelle, à titre liminaire, que la seule circonstance qu’un contentieux soit en cours ne suffit pas à regarder la communication des documents sollicités comme étant de nature à porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions, au sens du f) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Cette restriction au droit d’accès ne trouve en effet à s’appliquer que lorsque la communication des documents serait de nature à porter atteinte au déroulement de l’instruction, à retarder le jugement de l’affaire, à compliquer l’office du juge, ou à empiéter sur ses compétences et prérogatives, ce qui ne paraît pas être le cas en l’espèce, que le jugement rendu par le tribunal administratif de Poitiers le 13 février 2019 sur la requête de Madame X ait, ou non, été frappé d’appel. 

La commission rappelle, ensuite, qu'aux termes de l’article L311-7 du même code « lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». Aux termes de l’article L311-2 du même code: « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration […]. L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ».

La commission rappelle que par sa décision du 14 novembre 2018 Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’Etat a indiqué qu’il ressort de la combinaison de ces dispositions que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

Il apparaît en l'espèce à la commission qu'eu égard au nombre et à la variété de l’objet des divers documents demandés, compte tenu des recherches qui incomberont nécessairement à l'administration afin d'identifier et sélectionner les documents susceptibles de satisfaire la demande, notamment en ses points 6) à 12) et 14) à 16) et des efforts nécessaires à l'occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par les dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, que la demande présentée par Madame X fait peser sur l'agence régionale de santé Nouvelle Aquitaine une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose et présente, par suite, un caractère abusif. Elle émet donc un avis défavorable et invite Madame X à restreindre, si elle le souhaite, le champ de sa demande.