Administration : Ministère des armées et des anciens combattants
Type : Avis
Séance : 14/12/2023
Thème : Enseignement, culture, loisirs / Archives
Mots clés : Archives par dérogation
Sens et motivation : Défavorable

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 juin 2023, à la suite du refus opposé par le ministre des armées à sa demande de consultation, par dérogation aux délais fixés par l'article L213-2 du code du patrimoine, des archives (en lien avec le Rwanda et le génocide des Tutsis) conservées au service historique de la défense sous les cotes : 
1) 2004 Z 169/4 dossier 13
Intitulé du fonds : Dossier cabinet du ministre, 1990-1998 : Attentat livraison d'armes
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1998
2) 2004 Z 169/7 dossier 24
Intitulé du fonds : Dossier attentat
Date extrême la plus ancienne : 1994
Date extrême la plus récente : 1998
3) 2004 Z 169/8 dossier 27
Intitulé du fonds : Documents mis à la disposition de la mission d'information parlementaire, 1990-1994.
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1994
4) 2004 Z 169/17
Intitulé du fonds : Documents concernant l'opération Noroît fournis à la mission d'information parlementaire Quilès : Rwanda : attentat du 6 avril 1994
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1998
5) 2004 Z 169/18
Intitulé du fonds : Documents concernant l'opération Noroît fournis à la mission d'information parlementaire Quilès : CR général Air Rannou : rapport sur l'attentat du 6 avril 1994
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1998
6) 2003 Z 17/18
Intitulé du fonds : Opération Amaryllis : situation du 1er janvier au 6 avril 1994 attentat du 6 avril
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1998
7) 2000 Z 989/55
Intitulé du fonds : Rwanda,
Date extrême la plus ancienne : 1992
Date extrême la plus récente : 1996
8) 1997 Z 1411/45
Intitulé du fonds : Attentat 92
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1998
9) GR 2004 Z 169/19
Intitulé du fonds : Contenu : Documents concernant l’opération Noroît fournis à la Mission d’information parlementaire Quilès : Compléments aux auditions : X, X, X, X; NP - Rapports de fin de mission X, X, X, X, X; CD - Répo
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1998
10) 2003 Z 17/22
Intitulé du fonds : Conduite Turquoise haut 196 pages
Date extrême la plus ancienne : 1990
Date extrême la plus récente : 1998

La commission, qui a pris connaissance des observations du ministre des armées, constate, à titre liminaire, que les documents auxquels le demandeur souhaite accéder, pour certains classifiés, sont conservés par le service historique de la défense et appartiennent aux fonds d’archives militaires sur le Rwanda et le génocide des Tutsis.

1. Rappel du cadre juridique

La commission rappelle qu’en application du 3° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, les documents qui comportent des éléments ayant pour effet de révéler des informations relevant du secret de la défense nationale et qui ont, pour ce motif, fait l'objet d'une mesure de classification mentionnée à l'article 413-9 du code pénal, ou de compromettre la sécurité publique, la sécurité des personnes ou la protection de la vie privée, sont communicables de plein droit à l’expiration d’un délai de cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier. 

La commission précise que lorsqu’un dossier d’archives publiques comporte un ou plusieurs documents qui ne sont pas librement accessibles, cette circonstance rend incommunicable l’ensemble des documents inclus dans le dossier, avant l’expiration de tous les délais destinés à protéger les divers intérêts publics ou privés en présence.

En l’espèce, la commission comprend que le délai de cinquante ans précédemment mentionné s’applique à l’ensemble des dossiers d’archives concernés. 

La commission rappelle, ensuite, qu'en vertu de l'article L213-3 du code du patrimoine, une autorisation de consultation, par anticipation aux délais prévus par l'article L213-2 précité, peut cependant être accordée par l’administration des archives aux personnes, physiques ou morales, qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation des documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Cette autorisation requiert l’accord préalable de l'autorité dont émanent les documents, l’administration des archives étant tenue par l’avis donné. La commission précise également que les autorisations de consultation par dérogation aux délais légaux de communicabilité n’entraînent pas de droit automatique à la reproduction ou à la transmission des documents.

Pour apprécier l'opportunité d'une communication anticipée, la commission s'efforce, au cas par cas, de mettre en balance les avantages et les inconvénients d'une communication anticipée, en tenant compte d'une part de l'objet de la demande et, d'autre part, de l'ampleur de l'atteinte aux intérêts protégés par la loi.

Conformément à sa doctrine constante (avis de partie II, n° 20050939, du 31 mars 2005), cet examen la conduit à analyser le contenu du document (son ancienneté, la date à laquelle il deviendra librement communicable, la sensibilité des informations qu'il contient au regard des secrets justifiant les délais de communication) et à apprécier les motivations, la qualité du demandeur (intérêt scientifique s'attachant à ses travaux mais aussi intérêt administratif ou familial) et sa capacité à respecter la confidentialité des informations dont il souhaite prendre connaissance.

La commission a estimé opportun de compléter sa grille d’analyse afin de tenir compte de la décision d’Assemblée n°s 422327 et 431026, du 12 juin 2020, par laquelle le Conseil d’État a précisé qu’afin de déterminer s'il y a lieu ou non de faire droit à une demande de consultation anticipée, il convient de mettre en balance d'une part, l'intérêt légitime du demandeur apprécié au regard du droit de demander compte à tout agent public de son administration posé par l'article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et de la liberté de recevoir et de communiquer des informations protégée par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, d'autre part, les intérêts que la loi a entendu protéger (avis de partie II n° 20215602 du 4 novembre 2021).

La commission rappelle, à cet égard, en premier lieu, que l'exercice du droit d’accès aux documents administratifs, garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen a valeur constitutionnelle (décision du Conseil constitutionnel n° 2020-834, du 3 avril 2020). Il est loisible au législateur d'apporter à ce droit des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.

La commission précise, en second lieu, que si l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’accorde pas un droit d’accès à toutes les informations détenues par une autorité publique, ni n’oblige l’État à les communiquer, il peut en résulter un droit d’accès à des informations détenues par une autorité publique lorsque l’accès à ces informations est déterminant pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations, selon la nature des informations demandées, leur disponibilité, le but poursuivi par le demandeur et son rôle dans la réception et la communication au public d’informations. Dans cette hypothèse, le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un des buts légitimes mentionnés au point 2 de l’article 10 et être strictement nécessaire et proportionnée. 

Comme l’a indiqué le Conseil d’État dans sa décision d’Assemblée précitée, la commission estime, en conséquence, que l'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié à la lumière de ces deux textes, au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'une autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.

2. Application au cas d’espèce :

La commission relève, d’une part, que le demandeur a indiqué effectuer une recherche sur le Rwanda et le génocide des Tutsis, nécessitant l’accès à l’intégralité des documents composant les dix cotes sollicitées et non seulement à des extraits isolés, sans toutefois expliciter l’objet de sa recherche. Il a précisé être adhérent de l’association Survie qui, selon les informations disponibles sur son site internet, « dénonce toutes les formes d’intervention néocoloniale française en Afrique et milite pour une refonte réelle de la politique étrangère de la France en Afrique » et « propose une analyse critique et des modalités d’actions encourageant chacun à exiger un contrôle réel sur les choix politiques faits en son nom ».

La commission relève, d’autre part, que le ministère des armées l’a informée que les dix cotes sollicitées comportent de nombreux documents classifiés au sens de l’article 413-9 du code pénal, au titre de la protection du secret de la défense nationale, dont l’accès est subordonné à une décision formelle de déclassification de l’autorité émettrice. 

Le ministre a précisé que ces dossiers incluent également de nombreuses pièces qui contiennent des informations sensibles se rapportant, notamment, à la vie privée de personnes encore en vie, civils et militaires, et susceptibles de mettre en cause leur sécurité. Enfin, le ministre a souligné que les documents sollicités décrivent l’organisation, le déploiement ou la logistique des forces armées françaises selon des procédures qui demeurent valides aujourd’hui.  

Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, la commission estime qu’en dépit de l’intérêt légitime s’attachant à la recherche sur la politique étrangère et militaire au Rwanda de la France, afin de poursuivre le travail de compréhension de son rôle et de son engagement encouragé par les pouvoirs publics, la communication par anticipation aux délais légaux de communicabilité des documents demandés est, à ce jour, de nature à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. 

Elle émet, dès lors, un avis défavorable à la demande.