Administration : Mairie de Saint-Berthevin
Type : Avis
Séance : 13/05/2014
Thème : Urbanisme Et Aménagement Du Territoire/Urbanisme
Mots clés : POS-PLU, Marché public
Sens et motivation : Favorable, Favorable/Sauf commercial industriel

Monsieur XXX XXX a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 avril 2014, à la suite du refus opposé par le maire de Saint-Berthevin à sa demande de copie des documents suivants :
1) le dossier de PLU concernant les bâtiments publics et les projets de parkings situés dans le centre ville et le quartier du Haut Bourg (la Forêt) ;
2) l'appel d'offres du concours d'architecte (janvier 2014) pour le projet de construction du pôle culturel ;
3) le nom des jurys de ce concours, avec leur fonction ;
4) le nom des cabinets d'architectes participant à ce concours.

I - S'agissant du dossier sollicité au point 1

En l'absence de réponse de l'administration, la commission rappelle d'abord, s'agissant du dossier sollicité au point 1), qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens de loi du 17 juillet 1978. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause selon le calendrier suivant.

1) Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail 

La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève de la loi du 17 juillet 1978, sur le fondement de laquelle ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État.
 
En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'Etat afin de mettre à sa disposition les services de l’Etat pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, sont communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L. 124-1 et suivants du même code. 

2) Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet 

Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, à l’exclusion des informations relatives à l’environnement – qui sont immédiatement communicables –, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. 
Une fois la décision « arrêtant » le projet de PLU, communicable sur le fondement de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, adoptée, le projet de PLU adopté par le groupe de travail et les prescriptions préfectorales, en particulier le «porter à connaissance», deviennent communicables. 

3) Jusqu’à l’issue de l’enquête publique
 
L’article L. 123-10 du code de l’urbanisme prévoit que le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, auquel l’article 21 de la loi du 17 juillet 1978 a étendu la compétence de la commission. 

a) Pour les projets dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique a été publié avant le 1er juin 2012. Pendant le déroulement de l’enquête publique, les documents du dossier soumis à l'enquête publique (rapport de présentation, documents graphiques, registres mis à la disposition du public) ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles L. 123-1 à L. 123-12 du code de l'urbanisme. Le dossier soumis à enquête publique n’est ainsi, en principe, que consultable par le public aux jours et heures définis conformément à l’article R. 123-16 du code de l’environnement. Pendant cette phase, l’autorité administrative n’est donc pas tenue de délivrer une copie des documents composant le dossier d’enquête, ni de faire droit aux demandes de communication sur un autre support. Les documents soumis à l’enquête publique ainsi que ceux qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur (dès leur remise à l'autorité compétente) et les registres mis à la disposition du public deviennent communicables dès la clôture de l’enquête publique, sans qu’il soit besoin d’attendre l’approbation par le conseil municipal. La commission rappelle néanmoins qu’aucune des règles spéciales du code de l’environnement ne fait obstacle, par principe, à ce que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, sous la conduite duquel se déroule l’enquête publique « de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet », conformément à l’article L. 123-9 du code de l’environnement, autorise la communication des documents composant le dossier d’enquête selon d’autres modalités que celles prévues par les dispositions propres aux enquêtes publiques (CADA, avis n° 20092423). Pendant la phase d’enquête, certaines pièces détachables du dossier d'enquête publique demeurent néanmoins communicables au titre de la loi du 17 juillet 1978. Il en est notamment ainsi de l'ancien POS ou PLU toujours en vigueur (annexes comprises), de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU, ou de l'arrêté du maire ouvrant l'enquête publique. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, restent communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L. 124-1 et suivants du même code.
 
b) Pour les projets dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique a été publié après le 1er juin 2012. La commission constate que le décret en Conseil d’Etat n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L. 123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique, dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012, sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Les documents qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur et les registres mis à la disposition du public ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique. Les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L. 124-1 et suivants du même code. 

4) Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal

L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'auraient pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure. 

La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la communication du document visé au point 1).

II - S'agissant des documents visés aux points 2 à 4

La commission rappelle ensuite, s'agissant des documents visés aux points 2) à 4), qu'en application du 2ème alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, le droit à communication des documents administratifs ne s'applique pas aux documents qui font l'objet d'une diffusion publique. Elle rappelle également qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le chapitre Ier du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Toutefois lorsqu’un projet comporte des phases distinctes donnant lieu à l'édiction de plusieurs décisions successives, il importe d’identifier la nature des pièces dont le caractère préparatoire est levé par l’intervention de chacune de ces décisions. En l'espèce, la commission ne dispose d'aucune information sur l'état d'avancement du concours auquel se rapportent les documents 2) à 4), ni sur la publicité qui a pu leur être donnée. 

La commission indique donc qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.
L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que, sous réserve des particularités propres à chaque marché :
- l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat.
- l'offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable. En revanche, le détail technique et financier de leurs offres n'est pas communicable. De plus, doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres.

La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des documents visés aux points 2) à 4).