Administration : Ministère de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche
Type : Avis
Séance : 21/04/2022
Thème : Affaires sanitaires et sociales / Santé publique et questions sanitaires
Mots clés : Sécurité sanitaire, Contrôle
Sens et motivation : Favorable, Favorable / Sauf vie privée, Favorable / Sauf secret des affaires, Favorable / Article L311-2 favorable par l'autorité compétente à laquelle vous auriez dû transmettre

Monsieur X, pour X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 23 février 2022, à la suite du refus opposé par la ministre de la Transition écologique à sa demande de communication, par courrier électronique, au format excel ou CSV, dans le cadre de la mise en place d'un observatoire de la protection animale française et étrangère, des documents suivants :
1) documents liés aux établissements accueillant des animaux non domestiques à savoir :
a) les SIRET, raison sociale, forme juridique, adresse postale, code postal, ville ;
b) le téléphone ;
c) l’adresse courriel;
d) l’adresse du lieu de détention de chaque animal, l’adresse postale, le code postal, la ville ;
e) la liste des espèces détenues pour chaque établissement avec pour chaque espèce : le nom scientifique, le nom vernaculaire, le nombre total de spécimens, le nombre d’animaux mâles et le nombre d’animaux femelles, l’alimentation et l’hébergement, les mesures d’hygiènes et de prévention des maladies ;

2) les documents liés aux aides accordées aux zoos et cirques dans le cadre du plan de relance pour les années 2019, 2020 et 2021, conformément au décret n° 2020‐1429 du 23 novembre 2020 modifiant le décret n° 2020‐695 du 8 juin 2020 relatif au fonctionnement du dispositif d'aide financière à destination des cirques animaliers, des parcs zoologiques, des refuges et de tout autre établissement apparenté à un cirque animalier ou à un parc zoologique :
a) la copie de la liste des aides versées aux cirques animaliers, aux parcs zoologiques, aux refuges et à tout autre établissement apparenté à un cirque animalier ou à un parc zoologique ;
b) les coordonnées des cirques animaliers, des parcs zoologiques, des refuges et de tout autre établissement apparenté à un cirque animalier ou à un parc zoologique aidés : numéro de SIRET, dénomination sociale, adresse postale, code postal, ville, téléphone, email ;
c) les dossiers de demandes d’aides adressées par des cirques animaliers, des parcs zoologiques, des refuges et par tout autre établissement apparenté à un cirque animalier ou à un parc zoologique, y compris les demandes de subventions refusées ;
d) les conventions d’aides qui ont été conclues lorsqu’elles dépassent le seuil de 23 000 euros ainsi que le compte rendu de l’aide ;

3) les rapports d’inspections des établissements accueillant des animaux non‐domestiques et sauvages pour les années 2019, 2020 et 2021 ;

4) la liste de tous les professionnels, ayants droits, subdélégués, vétérinaires présents dans les fichiers X mentionnant leur SIRET, leur raison sociale, leur adresse postale, leur code postal, leur ville, leur numéro de téléphone et leur adresse courriel ;

5) la liste des animaux présents dans les fichiers X précisant pour les animaux des professionnels et des particuliers leur état, leur insert, leur tatouage, leur nom, leur espèce, leur sexe, leur race, leur robe, leur date de naissance, leur date d’entrée, leur date de cession.

Après avoir pris connaissance des observations de la ministre de la Transition écologique, la commission considère que les informations mentionnées au point 1), si elles peuvent être obtenues par une extraction sans faire peser sur l'administration une charge de travail déraisonnable, constituent, dès lors qu’elle concerne une personne morale, des documents administratifs communicables sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet dès lors un avis favorable et prend note de ce que le ministère de la transition écologique ne détient pas les informations sollicitées et que la demande de Monsieur X a été transmise au ministère de l’agriculture, seul détenteur de ces informations, et que le demandeur en a été informé. 

À propos des documents mentionnés au point 2), la commission rappelle, d’une part, que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. En revanche, et sous cette dernière réserve, cette loi ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande de communication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, req. n° 56543, recueil page 267), ou d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 et CE, 22 mai 1995, X, n° 152393).
La commission précise que sont regardés comme des documents administratifs existants, au sens de cet article, les informations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et qui peuvent en être extraites par un traitement automatisé d’usage courant et ne pas supposer un travail complexe de traitement des données disponibles. 

La commission indique, d’autre part que, de manière générale, la liste des bénéficiaires d’aides versées par une personne publique comportant le montant de ces aides, dès lors qu’elle existe ou peut être établie par un traitement automatisé d’usage courant, constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve que cette communication ne se heurte pas au secret de la vie privée ou au secret des affaires protégés par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.
La commission précise, à cet égard, que dans le cas d’aides versées pour l’exercice d’une activité économique ou culturelle, le nom des bénéficiaires de ces aides, qu'il s'agisse de personnes physiques ou de personnes morales, n’est pas couvert par le secret de la vie privée ni par le secret des affaires. Il en va de même du montant de l’aide perçue sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d’en déduire une information couverte par le secret des affaires telle que le montant du chiffre d’affaires ou celui d’un investissement.
La commission ajoute que l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoit que le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention qu’il doit conclure avec l’autorité administrative qui attribue la subvention dépassant un certain seuil, et le compte rendu financier de la subvention, doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission estime qu’entrent dans le champ de cette obligation de communication le budget, le bilan et le compte de résultat de l’association, ainsi que le compte rendu financier de la subvention, lorsque cette dernière a été affectée à une dépense déterminée. 

La commission rappelle, enfin, qu’en application de cette disposition et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, les documents composant le dossier de demande de subvention constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l'occultation des mentions éventuelles qui ne seraient pas communicables, en application de l'article L311-6 du même code, à savoir en particulier les informations couvertes par le secret des affaires, telles que les coordonnées bancaires de l'association, les mentions qui décriraient un comportement ou porteraient une appréciation défavorable sur des personnes nommément identifiées ou facilement identifiables ou, enfin, celles qui seraient susceptibles de porter atteinte au secret de la vie privée des personnes, comme par exemple les coordonnées personnelles de responsables de l'association.
En application de ces principes, la commission estime que les informations sollicitées sont communicables au demandeur, sous les réserves précitées. 

La commission précise que cette demande ne peut toutefois recevoir un avis favorable qu’à la condition que les informations souhaitées soient aisément identifiables par l’autorité administrative saisie, soient matérialisées dans un ou plusieurs documents facilement identifiables ou qu'un document les retraçant puisse être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. À défaut, elle émettrait un avis défavorable.

S’agissant des documents mentionnés au point 3), la commission rappelle que les comptes rendus des missions de contrôle d’établissements élaborés par les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou les directions départementales de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP) constituent des documents administratifs dont la communication est régie par les dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

S’il convient de réserver l’hypothèse dans laquelle une enquête serait diligentée par les services de la DDPP ou de la DDETSPP, soit en vertu de pouvoirs de police judiciaire qui leur seraient conférés, soit à la demande expresse de l’autorité judiciaire, dans le cadre ou en vue d’une instance déterminée, la commission estime, en l'espèce, que les rapports sollicités, qui constituent les rapports annuels d'inspection, présentent un caractère administratif et sont soumis au droit d’accès prévu par l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. Parmi ces réserves, ce dernier article prévoit, en particulier, que ne sont communicables qu’aux personnes intéressées les documents administratifs faisant apparaître leur comportement, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait leur porter préjudice. Elle précise que les intérêts d’une entreprise sont susceptibles d’être protégés par ces dispositions, dès lors que le 3° de cet article vise, à la différence du 2°, les personnes morales aussi bien que les personnes physiques.

La commission relève, s’agissant des inspections réalisées par les services de la DDPP ou de la DDETSPP, que ceux-ci ont le pouvoir, lorsqu’ils constatent des manquements aux règles sanitaires en vigueur, d’ordonner à l’exploitant de prendre des mesures correctives. Elle estime ainsi que les rapports établis à la suite de telles inspections, dès lors qu’ils font apparaître de la part de l’exploitant, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une personne morale, un comportement dont la divulgation lui porterait préjudice, ne sont communicables qu’à celui-ci, en application du II de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il n’en va autrement que lorsque le rapport en cause ne comporte aucune mention d’un manquement de la part de l’exploitant.

Ce même article est également susceptible de trouver application dans l’hypothèse où les rapports demandés comporteraient des informations couvertes par le secret des affaires. Sont notamment protégées par ces dispositions, les mentions relatives au secret des procédés (telles que la description des méthodes et matériels utilisés), au secret des informations économiques et financières (chiffre d’affaires) ou au secret des stratégies commerciales, mais pas l’état sanitaire de l’établissement, qui n’est pas couvert par cette exception.
La commission rappelle qu’en application de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte, notamment, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures ou de façon générale, aux secrets protégés par la loi, parmi lesquels figure le secret de l’instruction prévu par l’article 11 du code de procédure pénale. La commission rappelle cependant que le seul fait qu’une procédure juridictionnelle soit engagée ou sur le point de l’être n’est pas de nature à justifier un refus de communication : il revient en effet à l’administration d’apprécier concrètement, au cas par cas, compte tenu des circonstances de l’espèce et du contenu du document concerné, le risque d’atteinte au déroulement de l’instance que représenterait sa communication, qu’elle soit de nature à empiéter sur le débat juridictionnel, à désavantager l’une des parties, ou encore à retarder l’instance.

La commission estime que les documents sollicités sont communicables. Elle émet donc un avis favorable sous les réserves rappelées plus haut. 
En réponse à la demande qui lui a été adressé, la ministre de la Transition écologique a informé la commission de ce qu’elle n’était pas en possession des rapports élaborés par les services des DDPP ou des DDETSPP. La commission rappelle toutefois qu’il lui appartient, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de les détenir, en l’espèce les services des DDPP ou des DDETSPP, et d’en aviser le demandeur. 
La commission précise, en outre, précise que, lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.

En ce qui concerne les documents mentionnés aux points 4) et 5), la Commission rappelle s’agissant du fichier « Identification de la faune sauvage protégée » (IFAP) et du fichier des nouveaux animaux de compagnie de la faune sauvage non protégée et de la faune domestique pour chaque animal détenu que par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, le législateur a ajouté un article L413-6 au code de l'environnement prévoyant l'identification individuelle des animaux sauvages détenus en captivité ainsi que celle de leurs propriétaires, et prévu la conservation dans un fichier national, des données relatives à l'identification de ces animaux, du nom et de l'adresse de leurs propriétaires successifs et de la mention de l'exécution des obligations administratives auxquelles ces derniers sont astreints. En application de ces dispositions précisées par les articles R413-23-5 et suivants du même code, une personne morale agréée par les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture assure, sous le contrôle de ces derniers, la tenue de ce fichier. L'X a été agréé à cet effet.

La Commission estime que les déclarations émanant des propriétaires des animaux sauvages reçues par l'X en vertu des dispositions rappelées, et les informations qu'elles contiennent qui sont enregistrées dans le fichier national, sont communicables à toute personne qui en ferait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve le cas échéant, de l'occultation des informations couvertes par le secret dû à la vie privée protégé par les dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, lesquelles ne sont communicables qu'aux personnes intéressées.
La loi n°2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes prévoit que toute personne qui achète ou acquiert gratuitement pour la première fois un animal signe désormais un certificat d'engagement et de connaissance des besoins spécifiques de l'espèce. Modifiant l’article L212-2 du code rural, ce dernier prévoit que : « Pour assurer la traçabilité et les suivis statistique et administratif des animaux dont l'identification est obligatoire en application du règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 et de la présente section et pour permettre d'identifier leurs propriétaires ou détenteurs, les données relatives à l'identification de ces animaux, le nom et l'adresse de leurs propriétaires ou détenteurs successifs et la mention de l'exécution des obligations administratives auxquelles ces derniers sont astreints peuvent être enregistrés dans un fichier national et faire l'objet d'un traitement automatisé dans les conditions fixées par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés./Pour les carnivores domestiques, les informations mentionnées au premier alinéa sont enregistrées dans un fichier national et font l'objet d'un traitement automatisé dans les conditions précitées. ». La commission comprend que le fichier X a pour finalité l 'enregistrement des « Nouveaux Animaux de Compagnie de la faune sauvage non protégée et de la faune domestique ». La commission émet dès lors, au même titre que pour le fichier X, un avis favorable à la communication sous les mêmes réserves. 

Elle prend note de ce que le ministère de la transition écologique ne détient pas les informations figurant dans la base X et qu’il a transmis la demande de Monsieur X au ministère de l’agriculture, gestionnaire de cette base de données, et qu’il en a informé l’intéressé.