Administration : Premier ministre
Type : Avis
Séance : 16/02/2023
Thème : Urbanisme et aménagement du territoire / Urbanisme
Mots clés : Infrastructures routières
Sens et motivation : Favorable / Sauf article L311-5, Favorable / Environnement, Défavorable / Avis ce, Favorable

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 décembre 2022, à la suite du refus opposé par la Première ministre à sa demande de copie, sous forme électronique par lien de téléchargement des documents suivants :
1) s'agissant des documents suivants cités au visa du décret du 18 mars 2016 prorogeant les effets du décret du 20 mars 2006 déclarant d'utilité publique les travaux de construction de la déviation de la route nationale 7 à Orange, entre le giratoire des Pradines (lieudit Saint‐Christophe) et le giratoire du Coudoulet et conférant le caractère de route express à cette déviation :
a) le rapport de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat ;
b) le rapport du Conseil d'État (section des travaux publics) ;
2) s'agissant des documents suivants cités au visa du décret du 20 mars 2006 déclarant d'utilité publique les travaux de construction de la déviation de la route nationale 7 à Orange, entre le giratoire des Pradines (lieudit Saint‐Christophe) et le giratoire du Coudoulet, conférant le caractère de route express à cette déviation et portant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Piolenc :
a) le rapport du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ;
b) l'avis de l'Institut national des appellations d'origine en date du 28 juillet 2005 ;
c) l'avis de la chambre d'agriculture de Vaucluse en date du 28 juillet 2005 ;
d) l'arrêté du préfet de Vaucluse en date du 12 juillet 2004 prescrivant l'ouverture des enquêtes publiques conjointes préalables à la déclaration d'utilité publique des travaux de la déviation de la route nationale 7 à Orange, entre le lieudit Saint‐Christophe (PR 21 + 065) au nord et le giratoire du Coudoulet (PR 27 + 845) au sud, à l'attribution du caractère de route express à cette déviation et à la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de Piolenc ;
e) le dossier de l'enquête publique ouverte sur le projet, le rapport et les conclusions de la commission d'enquête en date du 6 décembre 2004 ;
f) les délibérations émises par les conseils municipaux d'Orange et de Piolenc, respectivement le 19 janvier et le 23 février 2005, sur l'attribution du caractère de route express à la déviation de la route nationale 7 à Orange ;
g) la lettre du préfet de Vaucluse en date du 30 décembre 2004 sollicitant l'avis du conseil général de Vaucluse, sur l'attribution du caractère de route express à la déviation de la route nationale 7 à Orange ;
h) les lettres du préfet de Vaucluse en date du 16 juillet 2004 par lesquelles le président du conseil régional de Provence‐Alpes‐Côte d'Azur, le président du conseil général de Vaucluse, le président de la chambre de commerce et d'industrie de Vaucluse, le président de la chambre des métiers de Vaucluse, le président de la chambre d'agriculture ainsi que le maire de la commune de Piolenc ont été informés de la mise en œuvre de la procédure prévue par les articles L123‐16 et R123‐23 du code de l'urbanisme en vue d'assurer la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de cette commune ;
i) le procès‐verbal de la réunion tenue le 3 août 2004 en application des articles L123‐16 et R123‐23 du code de l'urbanisme et portant sur la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de Piolenc ;
j) la délibération du conseil municipal de Piolenc, émise le 19 janvier 2005, sur la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune ;
k) le rapport du Conseil d'État (section des travaux publics).

La commission, qui a pris connaissance de la réponse exprimée par la Première ministre, rappelle, en premier lieu, que les documents préparatoires à un décret constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration et pour les informations relatives à l’environnement qu’ils contiennent, des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, sous réserve de ne pas porter atteinte, en tout ou partie, au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. Elle précise, à cet égard, que les avis préalables à l’adoption d’un décret, dès lors qu’ils sont destinés à permettre aux autorités gouvernementales d'arrêter leur décision, sont de nature à recéler des informations qui doivent être protégées au titre de ce secret (avis n° 20170955, du 22 juin 2017). 

La commission précise, en outre, s'agissant d'un décret en Conseil d'Etat, qu'en vertu du 1° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, les avis du Conseil d’État et des juridictions administratives ne sont pas communicables. Le Conseil d’État a jugé par une décision du 30 mars n° 383546 du 30 mars 2016, qu'il résulte des dispositions combinées des articles L124-1 et L124-4 du code de l’environnement, ainsi que des dispositions de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 aujourd’hui codifiées, en premier lieu, que si les avis du Conseil d’État ne sont pas communicables, les informations relatives à l’environnement qu’ils pourraient le cas échéant contenir sont quant à elles communicables et, en second lieu, qu’il appartient à l'autorité saisie d’apprécier au cas par cas si la préservation du secret des délibérations du Gouvernement est de nature à faire obstacle à leur communication, dès lors que les avis du Conseil d’État mentionnés par les dispositions précitées, au vu desquels le Gouvernement adopte ses textes, sont couverts par le secret de ses délibérations.

Elle ajoute que la notion d'avis du Conseil d’État recouvre le projet de texte adopté par le Conseil d’État à l'issue des travaux de ses formations administratives à partir du projet de texte dont le Gouvernement l'a saisi et, le cas échéant, lorsqu'elle existe, la note au Gouvernement qui précise l'économie et les motifs des modifications que le Conseil a estimé nécessaire d'apporter au texte du Gouvernement ou, si le texte a été rejeté, les raisons de ce rejet.

En l'espèce, la commission estime que les avis du Conseil d'Etat mentionné dans les visas des décrets du 20 mars 2006 et du 18 mars 2016 entrent dans la catégorie ci-dessus mentionnée des documents préparatoires à ces décrets. Elle émet toutefois un avis défavorable à la communication de ces avis, sollicités au points 1) b) et 2) k), à l’exception le cas échéant des informations environnementales qu’il pourrait contenir, qui sont le cas échéant communicables dans les conditions rappelées ci-dessus ce dont elle n'est pas en mesure de s'assurer en l'espèce.

Par ailleurs, la commission émet un avis favorable à la communication des documents sollicités aux points 1) a), 2) a), 2) b), 2) c) et 2) e), sous réserve que cette transmission ne porte pas atteinte au secret des délibérations du Gouvernement. 

La commission estime, en deuxième lieu, que les documents sollicités aux points 2) d), 2) g), 2) h) et 2) i) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, ainsi que, le cas échéant, des dispositions des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement pour ceux de ces documents qui contiendraient des informations relatives à l'environnement.

Elle émet, dès lors, un avis favorable sur ces points.

La commission rappelle, en dernier lieu, qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande auprès du maire ou des services de l'Etat, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration.

Elle émet donc un avis favorable sur les points 2) f) et 2) j).

La commission relève, à toutes fins utiles, que si la Première ministre ne détient pas l'un ou plusieurs des documents qui auront été identifiés comme communicables au sens du présent avis, il lui appartient, conformément au sixième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, de transmettre la demande ainsi que le présent avis à l'administration susceptible de les détenir afin qu'elle puisse y donner suite, et d'en informer Monsieur X.