Administration : Ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature
Type : Avis
Séance : 23/11/2023
Thème : Environnement, développement durable et transports / Risques naturels et technologiques
Mots clés : Energies renouvelables
Sens et motivation : Favorable / Environnement, Favorable / Sauf secret des affaires, Sans objet / Inexistant, Irrecevable / Diffusion publique, Favorable

Maître X X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires à sa demande de communication, sous format électronique, de préférence via une plateforme de téléchargement, ou à défaut, en version imprimée, d'une copie des documents suivants :
1) l'aide d'État en vue de soutenir la construction et l'exploitation d'un parc éolien flottant en mer au large des côtes du Sud de la Bretagne, qui a été notifiée à la Commission européenne ;
2) les études au vu desquelles elle a été établie, et en particulier :
a) l’étude qui fonde l’affirmation aux termes de laquelle la production du parc éolien flottant devrait permettre d’économiser 0,43 Mt eq. CO2 dans la production d’électricité par année de production (paragraphe n° 11 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023,  n° SA.100269 (2022/N)) ; 
b) l’extrait de l’aide d’État qui justifie la nécessité de subventionner l’éolien flottant en mer (paragraphe n° 12 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)) ; 
c) l’extrait de l’aide d’État relative au taux d’actualisation et de justification de la VAN du projet (paragraphe n° 17 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)) ; 
d) l’extrait de l’aide d’État qui clarifie l’orientation technologique adoptée pour le parc éolien en cause (paragraphe n° 19 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023,  n° SA.100269 (2022/N)) ;
e) l’extrait de l’aide d’État portant sur l’anticipation du coût de raccordement (paragraphe n° 23 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)) ; 
f) l’étude qui justifie de la diminution des coûts à l’horizon 2030 des parcs éoliens flottants en mer eu égard à leur essor (paragraphe n° 24 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)) ; 
g) le résultat de la consultation effectuée auprès de la filière et des industriels sur leur vision prospective des coûts des projets éoliens flottants en mer à l’horizon 2025/2030 (paragraphe n° 25 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)) ; 
h) l’extrait de l’aide d’État portant sur la prévision des prix de vente de l’électricité sur le marché de gros anticipée à l’horizon 2028 (paragraphe n° 26 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)) ; 
i) l’étude sur les scénarios de prix de vente de l’électricité sur le marché de gros en 2028 (paragraphe n° 27 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)) ;
j) les études au vu desquelles a été fixé le montant de la prime visant à compenser le manque à gagner du producteur (paragraphes n° 61 à 64 de la décision de la Commission européenne du 13 février 2023, n° SA.100269 (2022/N)).

A titre liminaire, la commission rappelle que si elle n’est pas compétente pour se prononcer sur la communication des documents élaborés par les institutions européennes, qui est intégralement régie par les dispositions de l’article 5 du règlement 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, elle demeure compétente pour se prononcer sur le caractère communicable de documents dont le Gouvernement serait l’auteur, même dans le cas où ils ont été élaborés à l’intention d’une institution de l’Union européenne, comme en l’espèce. 

En premier lieu, il ressort des observations du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires que les documents mentionnés aux points 2) a) et 2) i) ont été rendus publics et qu'ils sont accessibles, respectivement, aux adresses https://www.concerte.fr/system/files/concertation/Note%20Bilans%20CO2%20V3.pdf et https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/20200422%20Programmation%20pluriannuelle%20de%20l%27e%CC%81nergie.pdf (p. 272 et 274).  Les études sollicitées à cet égard ayant fait l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, la commission ne peut dès lors que déclarer la demande d’avis irrecevable sur ces points.

En deuxième lieu, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a indiqué que les études mentionnées au point 2) j) n'existent pas. La commission ne peut qu’en prendre acte et déclare par suite la demande sans objet sur ce point.

Pour ce qui concerne en troisième lieu le surplus de la demande, la commission constate en l'espèce que les documents demandés ont été élaborés à l'intention de la Commission européenne, pour examen de la compatibilité avec le marché intérieur de l’Union européenne, de mesures de soutien à la construction et à l’exploitation d’un parc éolien flottant en mer. Ces documents revêtent le caractère de documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

Elle relève, à cet égard, que la Cour de justice de l’Union européenne a jugé, dans son arrêt du 29 juin 2010 (affaire C-139/07 P, Commission européenne contre Technische Glaswerke Ilmenau GmbH), que si la divulgation des documents afférents à des procédures de contrôle des aides d’État était, par principe, de nature à porter atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête, cette présomption générale n’excluait pas l’obligation pour l’institution concernée de procéder à un examen concret et individuel du contenu des documents visés dans la demande d’accès avant d’en refuser la communication. La commission considère, de la même façon, que l’atteinte éventuelle que porterait la divulgation d’un document élaboré par la France dans le cadre d’une procédure de contrôle des aides d’État à la conduite de sa politique extérieure, eu égard notamment à la sensibilité des activités auxquelles il se rapporte, doit être appréciée au cas d’espèce.

En l’espèce, la commission estime qu’il ne ressort pas des informations portées à sa connaissance que la communication des documents demandés serait de nature à porter atteinte à la procédure de contrôle des aides d’État, qui s’est achevée le 13 février 2023, ou de manière générale, à affecter les conditions du dialogue qu’entretient la France avec la Commission européenne.

La commission souligne ensuite que, compte tenu de l’objet du projet concerné, les documents sollicités sont susceptibles de contenir des informations relatives à l'environnement, au sens de l'article L124-2 du code de l'environnement, eu égard aux incidences que de telles installations sont susceptibles de comporter pour des éléments tels que les paysages et les sites naturels, mentionnés au 1° du même article, ou, le cas échéant, au voisinage de ces installations, pour les conditions de vie des personnes, mentionnées au 3° de cet article.

La commission rappelle que, selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. 

A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 du code de l’environnement précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande tendant à la communication d'informations relatives à l'environnement, au nombre desquels ne figure pas le caractère préparatoire du document ou des informations. Ces informations sont, en application des dispositions de l'article L124-4 de ce code, communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l'occultation préalable des mentions relatives aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 à L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5. Cette limite au droit d’accès aux informations environnementales doit toutefois être interprétée de manière restrictive, conformément à ce que prévoit l’article 4 de la directive n°2003/4/CE du 28 janvier 2003, en mettant cette exigence en balance avec l’intérêt public que représente la divulgation d’informations environnementales.

En application de ces principes, la commission estime que les documents sollicités sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L124-3 du code de l’environnement et de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous les réserves et dans les conditions qui viennent d’être énoncées. 

Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a, d’une part, informé la commission qu’il procéderait prochainement à la communication des documents et informations mentionnés aux b), c), d), f) et h) du point 2), ce dont la commission prend note. 

Il a, d’autre part, indiqué que les documents et informations mentionnés aux e) et g) du point 2) étaient protégés par le secret des affaires. La commission rappelle que conformément au 1° de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, le secret des affaires comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles. Elle rappelle également qu’en vertu de l’article L311-7 du même code, lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 du même code mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. L’administration n’est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier que lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janvier 1995, n° 117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, n° 342339). 

La commission, qui n’a pas pu prendre connaissance de l’intégralité des documents sollicités, émet par suite, un avis favorable à la demande, sous réserve de l’occultation des mentions qui seraient, le cas échéant, couvertes par le secret des affaires.