Administration : Ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire
Type : Avis
Séance : 13/10/2022
Thème : Vie publique / Politique générale
Mots clés : Action du gouvernement
Sens et motivation : Défavorable / Abusive

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 septembre 2022, à la suite du refus opposé par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire à sa demande de communication, dans un format numérique ouvert et réutilisable, par téléchargement ou attachée à un courrier électronique, d'une copie des courriels, documents envoyés ou transmis lors des échanges, et les notes prises lors de rendez-vous entre un membre du cabinet du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, ou celui‐ci, et :
1) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=DVS45W0H ;
2) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=A3YRKXEV ;
3) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=GVT25IJH ;
4) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=Y3KG57RV ;
5) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=O3WXGCDH ;
6) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=A3YRGDEV ;
7) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=SVFZOMPH ;
8) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=A3YRW5JV ;
9) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 tels que décrits à cette adresse :  
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=JVD0MYT3 ;
10) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche organisation/?organisation=378355929#&fiche=2VRQU4WH ;
11) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/?organisation=378355929#&fiche=UHQSCUY3 ;
12) Interbev (ou un de ses membres) 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=EHLFSYQH ;
13) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=6VBE65DV ;
14) Interbev (ou un de ses membres) 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=9V0CQUY3 ;
15) Interbev (ou un de ses membres) 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=C5HA8B7H ;
16) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=SBHOZB23 ;
17) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=KQ36CKRH ;
18) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=X2VRRWIV ;
19) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=POHZSAS3 ;
20) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019 tels que décrits à cette adresse :
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=5GVTLUD3 ;
21) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=FX3C5ZSH ;
22) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=JA3YCXIV ;
23) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=KDVSXW9H ;
24) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=K6VB041V ;
25) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=GJVD186H ;
26) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 tels que décrits à cette adresse :
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=9SVFJ4O3 ;
27) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 tels que décrits à cette adresse : 
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=FX3C2SWH ;
28) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 tels que décrits à cette adresse :
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=2EHL2UYV ;
29) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2017 tels que décrits à cette adresse :
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=S0V2L8PH ;
30) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2017 tels que décrits à cette adresse :
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=SQV7TMSH ;
31) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2017 tels que décrits à cette adresse :
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=CLV1489V ;
32) Interbev (ou un de ses membres) du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2017 tels que décrits à cette adresse :
https://www.hatvp.fr/fiche‐organisation/?organisation=378355929#&fiche=2ZV9RLQ3.

1. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire a indiqué à la commission que la demande présenterait un caractère imprécis. 

La commission rappelle, à cet égard, qu'elle considère comme irrecevables les demandes portant sur des échanges intervenus entre une ou des administrations et une autre administration ou une personne privée, lorsqu’elle sont trop imprécises quant à l'objet des documents demandés (avis n° 20216781 du 16 décembre 2021), quant à leur nature (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à l'administration et/ou ses composantes en cause (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à son ou ses interlocuteurs (avis n° 20194880 du 12 mars 2020 ; n° 20213868 du 15 juin 2021), quant au cadre d'élaboration du document (avis n° 20213868 du 15 juin 2021) ou encore quant à la période de temps visée (avis n° 20213868 du 15 juin 2021).

La commission constate que tel n'est pas le cas en l'espèce dès lors que la nature des documents, les dates et les actions de représentation d'intérêts visées sont précisément identifiées. Elle estime, par suite, la demande recevable. 

2. Le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a également indiqué à la commission que la demande présenterait un caractère abusif, dès lors que la recherche de ces documents, désormais archivés de manière électronique, fait peser, en l’absence d’outils adéquats, sur ses services une charge disproportionnée.

La commission rappelle que le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. 

Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Une demande peut être regardée comme abusive, au sens de ces dispositions, lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée. Relèvent de cette catégorie les demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, que le service sollicité est dans l’incapacité matérielle de traiter, ou les demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent.

Par sa décision du 14 novembre 2018 ministre de la culture c/ X n° 420055, 422500, le Conseil d’Etat a jugé que revêt également un caractère abusif, les demandes qui auraient pour effet de faire peser sur l’autorité saisie une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. La commission précise, en outre, que lorsque les éléments d'information non communicables contenus dans un document dont la communication est sollicitée sont très nombreux et qu'il est possible de se procurer les éléments communicables autrement, la communication des documents après occultation des éléments non communicables peut être légalement refusée, au motif qu'elle ferait peser sur l'administration une charge excessive, eu égard aux moyens dont elle dispose et à l'intérêt que présenterait, pour les requérants, le fait de bénéficier, non de la seule connaissance des éléments communicables, mais de la communication des documents occultés eux-mêmes (CE, 27 mars 2020, X, n° 426623).

La commission rappelle, en outre, que le droit à la communication des documents administratifs est un droit objectif. L'intérêt d'une communication pour le demandeur ou ses motivations ne peuvent donc, en principe, pas fonder un refus de communication. Elle relève, toutefois, que, dans un avis n° 20220207 du 10 mars 2022, elle a fait évoluer sa doctrine en retenant désormais que, dans le cas particulier où l’autorité saisie fait valoir que la communication des documents sollicités ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il y a lieu de prendre en compte, pour apprécier le caractère abusif de la demande, non plus seulement le fait que la communication a objectivement perdu son intérêt, mais également l’intérêt qui s’attache à la communication pour le demandeur, ainsi que, le cas échéant, pour le public. Cette position a été confirmée par le Conseil d’Etat (CE, 17 mars 2022, n° 449620).

En l'espèce, la commission prend note des éléments portés à sa connaissance selon lesquels, s'agissant des fichiers bureautiques, seule une recherche pièce par pièce est possible et la mise à disposition des fichiers bureautiques et des courriels requiert un traitement manuel de sélection. Elle relève en ce sens qu'un premier travail consistant à cerner la demande a mobilisé trois agents, pour une durée de 7,5 journées de travail. Elle prend également note de ce que, s'agissant spécifiquement des courriels, ils ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’une extraction par un traitement automatisé d'usage courant, et de ce que les messageries ne peuvent pas être scindées en lot de sorte qu'il conviendrait de copier un à un les messages concernés pour les mettre à disposition du demandeur, alors que 122 messageries sont concernées par la demande de Monsieur X. Elle relève enfin que certains documents identifiés revêtent un caractère préparatoire, certains revêtent un caractère inachevé et certains encore relèvent du secret des affaires en ce qu'ils comportent des éléments relatifs aux coûts de production et aux stratégies commerciales de certaines entreprises bien identifiées.

La commission relève par ailleurs que Monsieur X ne fait état d'aucun intérêt particulier qui s'attacherait à la communication de ces documents, pour lui ou pour le public.

Elle estime en conséquence que, compte tenu du nombre de documents en cause qui portent sur une période de cinq années et sur 32 actions recensées auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, des moyens dont dispose l’administration, des difficultés de traitement de la demande tant d'un point de vue technique que s'agissant des occultations et disjonctions à opérer, et de l’absence d'intérêt particulier avancé par le demandeur, que la communication des documents demandés ferait peser sur l’administration une charge excessive et présente, par suite, un caractère abusif.

La commission émet en conséquence un avis défavorable à la demande et ne peut qu'inviter Monsieur X à formuler une nouvelle demande, plus circonscrite.