Administration : Mairie de Carpentras
Type : Avis
Séance : 21/04/2022
Thème : Urbanisme et aménagement du territoire / Aménagement du territoire
Mots clés : Zones d’activités
Sens et motivation : Favorable / Environnement, Défavorable / Préparatoire, Favorable

Madame X, pour l'Association X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 février 2022, à la suite du refus opposé par le maire de Carpentras à sa demande de copie, de préférence par courrier électronique, des documents suivants concernant le projet d'aménagement global portant sur l’urbanisation des quartiers de Saint-André et de la Cadenière, ainsi que sur la voie de contournement urbain Sud‐Est :
1) toute délibération ou acte administratif décisoire de la commune ;
2) toute étude en possession de la commune ;
3) toute pièce préparatoire achevée ;
4) toute pièce préparatoire achevée relative à la modification du Plan local d’urbanisme de la commune lié à ce projet d’aménagement global et à la voie de contournement urbain Sud‐Est ;
5) tout échange concernant ce projet d’aménagement global et la voie de contournement urbain Sud‐Est entre la commune d’une part, la communauté d'agglomération Ventoux‐Comtat Venaissin, le syndicat mixte Comtat‐Ventoux, les personnes privées et l'État d’autre part ;
6) le calendrier prévisible de ce projet d’aménagement global et de la voie de contournement urbain Sud‐Est.

En l’absence de réponse du maire de Carpentras à la date de sa séance, la Commission indique, en premier lieu, que les documents demandés au point 1) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales.

Elle rappelle, en deuxième lieu, que les documents préparatoires à une décision administrative sont en principe exclus provisoirement du droit à la communication aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Toutefois lorsqu’un projet comporte des phases distinctes donnant lieu à l'édiction de plusieurs décisions successives, il importe d’identifier la nature des pièces dont le caractère préparatoire est levé par l’intervention de chacune de ces décisions. 

Elle précise que selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l'environnement, le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues, reçues ou établies par l'administration s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l’environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code énumèrent limitativement les hypothèses dans lesquelles l'autorité administrative peut rejeter une demande tendant à la communication d'informations relatives à l'environnement, au nombre desquelles ne figure pas le caractère préparatoire du document ou des informations.

Dans ce cadre, la Commission estime que les documents mentionnés aux points 2), 3), 5) et 6), dès lors qu’ils sont toujours préparatoires et qu’ils n’ont pas préparé une décision qui a été prise, ne sont communicables que pour la partie qui contient des informations environnementales. Elle émet donc un avis favorable à leur communication dans cette mesure. 

S’agissant enfin des documents mentionnés au point 4), la Commission rappelle qu'en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d'urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens du code des relations entre le public et l'administration. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l'état d'avancement de la procédure en cause, selon le calendrier suivant. 
 
1) Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail 
 
La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève du code des relations entre le public et l'administration, sur le fondement duquel ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du porter à connaissance adressé par les services de l'État. 

En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu'il s'agisse du dossier relatif à l'ancien plan d'occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'État afin de mettre à sa disposition les services de l'État pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. De même, les informations relatives à l'environnement, au sens de l'article L124-2 du code de l'environnement, sont communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 
 
2) Entre l'adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal arrêtant ce projet 
 
Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, à l'exclusion des informations relatives à l'environnement, qui sont immédiatement communicables, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. 

Une fois adoptée la décision arrêtant le projet de PLU, décision qui est communicable sur le fondement de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, le projet de PLU adopté par le groupe de travail et les prescriptions préfectorales, en particulier le porter à connaissance, deviennent communicables. 
 
3) Jusqu'à l'issue de l'enquête publique 

L'article L153-19 du code de l'urbanisme prévoit que le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, auquel l'article L342-2 du code des relations entre le public et l'administration a étendu la compétence de la Commission. 

En application de l'article L123-11 du code de l'environnement, les éléments du dossier d'enquête publique sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l'ouverture de l'enquête publique dès lors qu'ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. 

Les documents qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur et les registres mis à la disposition du public ne sont, en principe, communicables qu'à la clôture de l'enquête publique. Les informations relatives à l'environnement, au sens de l'article L124-2 du code de l'environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 à L124-8 du même code. 
 
4) Après la clôture de l'enquête publique et avant l'approbation par le conseil municipal 
 
Les documents soumis à l'enquête publique ainsi que ceux qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur (dès leur remise à l'autorité compétente) et les registres mis à la disposition du public sont communicables. 

5) Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal 

L'approbation du PLU (ou de sa révision) lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'auraient pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure. 
En l'espèce, la Commission, qui n'a aucune information sur l'état d'avancement du projet de PLU, émet, sous les réserves précédemment mentionnées, un avis favorable sur ce point. 

Au vu de cette demande, la Commission rappelle qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Si les documents dont la communication est sollicitée sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration quand ils n'ont plus de caractère préparatoire, tel n'est pas le cas tant qu'ils revêtent cette dimension.

En l'absence de réponse du maire de Carpentras à la date de sa séance, la Commission n'a pas connaissance du caractère préparatoire des documents en cause. Par conséquent, elle émet un avis favorable à la communication de ces documents, sous réserve qu'ils ne présentent plus de caractère préparatoire.