Administration : Conseil régional de la Réunion
Type : Avis
Séance : 30/06/2020
Thème : Economie, Industrie, Agriculture / Marchés Et Contrats Publics
Mots clés : Marché public
Sens et motivation : Favorable/Sauf secret des affaires, Favorable/Environnement, Favorable

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 novembre 2019, à la suite du refus opposé par le président du conseil régional de la Réunion à sa demande de communication des documents suivants concernant les marchés publics relatifs aux opérations d'évacuation des déchets et pollutions demeurant sur un ancien site industriel appartenant à la région Réunion jouxtant la propriété du demandeur, ainsi que le plan de gestion de ce site : 
1) s'agissant du marché passé en 2016 entre la région et la société SAFEGE pour la réalisation d’une mission de diagnostic des pollutions des sols (marché n° REG 2016‐3711) :
a) les ordres de services, factures, pièces de contrôle, pièces d’acceptation et mandats de paiement relatifs à l’exécution de la Mission 2 « Mise en œuvre du programme d’investigations » et de la Mission 3 « Programme des travaux de dépollution », telles que décrites à l’article 5 du cahier des clauses particulières (CCP) ;
b) les factures et les mandats de paiement des prestations réalisées ;
c) le rapport de fin de mission mentionné à l’article 6.3 du CCP ;
d) la pièce constatant l’achèvement de la totalité de la mission mentionnée à l’article 9.6 du CCP ;
2) s'agissant du marché passé en 2017 avec la société SGTPS pour le nettoyage du site (marché n° REG2017‐3964) :
a) les fiches détaillées, bordereaux et certificats d’évacuation et de traitement des déchets, tels que mentionnés aux articles 3.1 et suivants du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) ;
b) les factures et les mandats de paiement des prestations réalisées ;
c) les procès-verbaux de réception des travaux ;
d) les pièces constatant la mise à l’arrêt du chantier et l’achèvement total ou partiel des travaux ;
3) s'agissant du marché passé en 2017 avec l’ESAT‐ADAPEI pour le nettoyage du site :
a) les pièces du marché, lettres de commande, devis approuvés ;
b) les factures et les mandats de paiement des prestations réalisées ;
c) les procès-verbaux de réception des travaux ;
4) s'agissant du marché passé en 2019 (ou en 2018) avec l'entreprise AMIANTE INGÉNIERIE pour le désamiantage du site :
a) le plan de retrait de l’amiante ;
b) le plan particulier de sécurité et de protection de la santé (PPSPS) ;
c) les résultats des analyses effectuées, fiches détaillées, bordereaux et certificats d’évacuation et de traitement des déchets ;
d) l’ensemble des pièces du marché (acte d’engagement, cahiers des clauses administratives et techniques, mémoire technique, règlement de la consultation, etc.) ;
e) les ordres de service ;
f) les factures et les mandats de paiement des prestations réalisées ;
g) les procès-verbaux de réception des travaux ;
5) s'agissant de divers marchés passés par la région en 2018 et 2019 :
a) toutes les pièces des différents marchés (actes d'engagement, cahiers des charges, mémoires techniques des entreprises, etc.) passés avec des entreprises qui sont intervenus sur ce même site en 2018 et 2919, ainsi que les factures, les pièces de paiement et les procès-verbaux de réception des prestations concernées ;
b) ces mêmes pièces relatives aux opérations mentionnées dans le tableau annexé au rapport DPJ n° 106748 DAP 2019‐0016 « Délégation de compétence au président de Région Réunion ‐ Informations sur les marchés notifiés », figurant au recueil des actes administratifs de la Région Réunion de juin 2019, pages 1243, 1250, 1253 et 1264 ;
6) s'agissant de la variation de la valeur du patrimoine induite par les travaux effectués sur ce même site, les tableaux annexés aux bilans d’activités de la Région Réunion précisant la variation de la valeur du patrimoine de la collectivité pour les exercices 2008 à 2019 ;
7) le plan de gestion du site industriel, mentionné en page 43 (chap. 5. « Recommandations ») du « diagnostic de pollution des sols et des eaux de surface » réalisé par la société SAFEGE en septembre 2017 pour le compte de la Région Réunion.

La commission rappelle, d'une part, qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. 

Il résulte de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n° 375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication.

Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi du bordereau des prix unitaires.

L'examen de l’offre d’une entreprise attributaire au regard du respect du secret des affaires conduit ainsi la commission à considérer que l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ne sont pas communicables aux tiers, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le mode de passation, notamment répétitif, du marché ou du contrat, sa nature, sa durée ou son mode d’exécution. L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas.

En outre, pour l’entreprise attributaire comme pour l’entreprise non retenue, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des éléments suivants :
- les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics ;
- dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers des offres de toutes les entreprises.

La commission précise enfin que les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables.

Enfin, elle rappelle, que les bons de commande, au même titre que les factures émises par l'entreprise titulaire d'un marché public, ne peuvent, en eux-mêmes, à la différence du bordereau des prix unitaires, refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé et qu'ils sont dès lors communicables en application des dispositions de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

En application de ces principes, la commission considère que les documents mentionnés aux points 1), 2), 3), 5) et aux d) à g) du point 4), s'ils existent, constituent des documents administratifs communicables à toute personne en faisant la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des informations protégées par le secret des affaires. Elle émet, dans cette mesure, un avis favorable.

La commission relève, d'autre part, qu'elle s'est déjà prononcée sur la communication des documents mentionnés aux a) à c) du point 4) de la demande dans son avis n° 20195572, auquel elle renvoie, le demandeur ayant sollicité auprès du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de la Réunion les mêmes documents.

La commission estime, en outre, que les documents mentionnés au point 6) de la demande, s'ils existent, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. Elle émet donc un avis favorable à la demande.

Enfin, s'agissant du point 7), la commission rappelle que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (…) ». 

Selon les articles L124-1 et L124-3 du même code, le droit de toute personne d'accéder à des informations lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, la commission précise qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code, l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des « émissions de substances dans l'environnement » que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou enfin à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elles comporteraient des mentions couvertes par le secret des affaires. 

La commission estime que les informations relatives à l'environnement ou à des émissions de substance dans l'environnement, contenues dans ce document, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration et des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, sous les réserves et dans les conditions rappelées ci-dessus, selon la catégorie à laquelle l'information environnementale se rattache. Elle émet donc un avis favorable à la demande, sous ces réserves. 

En l'espèce, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil régional de la Réunion a indiqué à la commission qu'il considérait la demande de Monsieur X comme abusive, compte tenu de son objet et de son contexte. Il fait valoir, d'une part, que le demandeur a initié de nombreuses démarches, qu'il s'agisse de l'exercice de son droit d'accès aux documents administratifs ou de recours juridictionnels, visant à remettre en cause la gestion, par la région Réunion, du site de l'ancienne usine de Vétivier, situé à proximité immédiate de son domicile. Il précise, d'autre part, que la demande manifeste, par l'usage détourné que Monsieur X fait du droit d'accès aux documents administratifs, une volonté de nuisance caractérisée et manifeste. Le président du conseil régional de la Réunion souligne, enfin, la variété, l'imprécision et s'agissant de certains points, le volume des pièces sollicitées, qui seraient de nature à perturber le bon fonctionnement du service.

La commission rappelle qu'il ressort des dispositions du dernier alinéa de l'article L.311-2 du code des relations entre le public et l'administration que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, 14 nov. 2018, Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, n°s 420055 et 422500, aux Tables du Recueil X). Tel peut être, notamment, le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès.

En revanche, le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique n’assimile pas nécessairement celles-ci à des demandes abusives. 

En l'espèce, compte tenu du nombre de demande dont elle a été saisie par ailleurs, de la nature des documents demandés et des éléments portés à sa connaissance, il n'est pas apparu à la commission que la demande révèle de la part de son auteur une volonté de perturber le fonctionnement des services de la région, ni que son traitement appelle de la part de l’administration des efforts manifestement disproportionnés. La commission invite toutefois Monsieur X à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. 

La commission rappelle également que l’administration est fondée à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. L'administration peut ainsi, alternativement, inviter le demandeur à préciser le champ de sa demande afin de respecter le délai d’un mois au-delà duquel le silence gardé par elle vaut refus tacite de communication ou convenir avec ce dernier d’un échéancier de communication raisonnable compatible avec le bon fonctionnement de ses services.

La commission souligne enfin qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé.

Le présent avis est rendu au nom de la commission, par délégation donnée à son président en vertu des articles L341-1 et R341-5-1 du code des relations entre le public et l'administration.