Administration : Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Provence-Alpes-Côte-d'Azur (DREAL 13)
Type : Avis
Séance : 16/02/2023
Thème : Urbanisme et aménagement du territoire / Urbanisme
Mots clés : POS-PLU
Sens et motivation : Favorable / Sauf préparatoire, Sans objet / Communiqué, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 janvier 2023, à la suite du refus opposé par la directrice régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Provence-Alpes-Côte-d'Azur à sa demande de communication,sous forme électronique ou lien de téléchargement, des documents suivants : 
1) les documents relatifs à la déclaration de projet emportant mise en compatibilité du PLU Eco‐Pôle Touristique Saint Eutrope à Orange ;
2) les documents et échanges écrits avec la commune d'Orange à ce propos ;
3) les documents relatifs à la réunion de cadrage en avril 2022.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, la directrice régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Provence-Alpes-Côte-d'Azur a informé la commission qu'elle a communiqué à Monsieur X, par un courrier électronique du 10 février 2023 dont elle a joint une copie, le dossier soumis par la commune d'Orange à l'avis de la MRAe, comprenant le rapport de présentation, l'OAP, le règlement et un extrait du plan de zonage, ainsi que les deux compte-rendus concernant le cadrage de l'évaluation environnementale (réunions des 7 et 25 avril 2022), correspondant aux documents mentionnés aux point 1) et 3) de la demande. La commission en prend note et déclare, dès lors, la demande d'avis sans objet sur ces deux points. 

La commission relève, ensuite, que la directrice régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Provence-Alpes-Côte-d'Azur lui a indiqué que les documents mentionnés au point 2), qui se composent de mails et qui ne comportent pas d'informations relatives à l'environnement, n'ont en revanche pas été transmis au demandeur.

La commission rappelle qu'elle considère que tout ensemble cohérent d’informations, quels que soient sa forme et son support, détenu par une autorité administrative dans le cadre de ses missions de service public répond à la définition d’un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Constituent notamment de tels documents les courriers électroniques émanant des autorités administratives ou de leurs services.

La commission souligne que la circonstance qu'un message électronique soit émis ou reçu sur une adresse de messagerie personnels privés ne permet pas, par elle-même, de le soustraire au droit d'accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Elle considère, en effet, que ces messages, dès lors qu'ils sont produits ou reçus dans le cadre des missions de service public exercées et des compétences détenues à ce titre, constituent des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, communicables sur le fondement de ce code (avis n° 20210990 du 25 mars 2021).

La commission précise, en second lieu, que dans sa décision du 3 juin 2022, n° 452218, le Conseil d’État a jugé que seules les correspondances émises ou reçues, dans le cadre des fonctions exercées au nom de la commune, par le maire, ses adjoints ou les membres du conseil municipal auxquels le maire a délégué une partie de ses fonctions, ont le caractère de documents administratifs au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration. Tel n’est en revanche pas le cas des correspondances des élus locaux qui ne peuvent être regardées comme émanant de la commune dès lors qu’elles expriment, notamment, des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif. La commission en a déduit que les documents produits par l’exécutif d’une commune revêtent un caractère administratif, dès lors que ces autorités sont réputées agir au nom de cette collectivité. L’utilisation d’une messagerie ou d’un téléphone personnel privé est, à cet égard, sans incidence, à condition que les échanges concernés ne soient pas détachables de ces fonctions. Les documents produits ou reçus par le conseil municipal constituent également des documents administratifs, dès lors que les élus délibèrent, à cette occasion, au nom de la commune. En revanche, échappent à la qualification de document administratif les messages des élus, y compris des membres de l’exécutif local, qui ne sont pas échangés au nom de la commune dans le cadre d’une fonction élective, mais qui le sont à titre personnel dans le cadre de leur fonction politique. Le caractère administratif ou politique des messages émanant des élus locaux s’apprécie ainsi, au cas par cas, notamment à partir d’un critère matériel, tenant à leur contenu et à leur objet, le critère organique et le critère formel constituant, pour leur part, de simples indices (avis n° 20226034, du 3 novembre 2022).

En l'espèce, la commission estime que les échanges sollicités au point 2), à condition qu'il s'agisse de documents administratifs en application des principes rappelés ci-dessus, sont communicables à toute personne qui en fait la demande sous réserve d'une part, dans l’hypothèse où ils se rapporterait à un projet en cours, qu'ils aient perdu leur caractère préparatoire et d'autre part, de l'occultation préalable des éventuelles mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point.