Administration : Préfecture de l'Aisne
Type : Avis
Séance : 22/07/2021
Thème : Justice, Ordre Public Et Sécurité / Sécurité Publique
Mots clés : Vidéosurveillance, Politique et mesures de sécurité
Sens et motivation : Favorable/Sauf diffusion publique, Irrecevable/Imprécise, Incompétence/CNIL, Favorable/Sauf inexistant, Favorable/Sauf préparatoire, Favorable/Sauf secret des affaires, Favorable/Sauf sécurité, Incompétence/Renseignement

Monsieur X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 juin 2021, à la suite du refus opposé par le préfet de l'Aisne à sa demande de communication, de préférence, par voie numérique, dans un format numérique, ouvert et réutilisable, avec indication de l'adresse de téléchargement ou par envoi en pièce jointe, des documents suivants et leurs annexes, relatifs :

A) à l’utilisation de la vidéoprotection intelligente, de la vidéoprotection automatisée ou l’utilisation de logiciels d’analyse d’images sur le département :
1) l’ensemble des dossiers, rapports, notes, études, échanges par mail ou par courrier, procès-verbaux de réunions en votre position relatifs à l'utilisation de la vidéoprotection intelligente, de la vidéoprotection automatisée ou l’utilisation de logiciels d’analyse d’images par les forces de police et de gendarmerie dans le département ;
2) l’ensemble des dossiers, rapports, notes, études, procès-verbaux de réunions relatifs à l'utilisation de la vidéoprotection intelligente, de la vidéoprotection automatisée ou l’utilisation de logiciels d’analyse d’images par les services de la préfecture ;
3) l’ensemble des dossiers, rapports, notes, études, procès-verbaux de réunions relatifs à utilisation de technologies biométriques dans le cadre de la surveillance de l'espace public par les forces de police et de gendarmerie sur le département ;
4) l’ensemble des dossiers, rapports, notes, études, procès-verbaux de réunions relatifs à l’utilisation de technologies biométriques dans le cadre de la surveillance de l'espace public ;
5) les éventuels appels d’offres, contrats et factures relatifs à l’achat de matériels et de logiciels liés à la vidéoprotection automatisée, la vidéoprotection intelligente et les technologies biométriques ;
6) les éventuels codes sources des logiciels développés par les services de la préfecture ;
7) ainsi que, si cela a été le cas, des divers documents transmis à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ou établis par elle, notamment en ce qui concerne les garanties apportées à la protection des données personnelles ;

B) aux autorisations préalables à l’installation d’un système de vidéoprotection sur le département, notamment l’ensemble des demandes d'autorisation préalable à l'installation d'un système de vidéoprotection publiées au recueil des actes administratifs de la préfecture ces cinq dernières années, document qui pourrait relever d’un traitement automatisé d’usage courant comme précisé ci-dessus ;

C) au fond départemental de prévention de la délinquance et de la radicalisation :
1) l’ensemble des bilans financiers et rapports annuels du fond départemental de prévention de la délinquance et de la radicalisation dans le département depuis 2013 ;
2) la liste, année par année et détaillant les projets et leurs bénéficiaires, des subventions accordées par le fond départemental de prévention de la délinquance et de la radicalisation dans le département depuis 2013, document qui pourrait relever d’un traitement automatisé d’usage courant comme mentionné ci-dessus ;
3) l’ensemble des rapports, documents, notes relatifs aux appels à projets émis par le fond départemental de prévention de la délinquance et de la radicalisation du département et relatif à la vidéoprotection ;
4) l’ensemble des échanges relatifs à la vidéoprotection et au traitement automatique d’image, entre le fond départemental de prévention de la délinquance et de la radicalisation et la CNIL ;

D) à la commission départementale de vidéoprotection du département :
1) la liste, à jour, des membres de la commission départementale de vidéoprotection du département ;
2) l’ensemble des convocations envoyées aux membres de la commission départementale de la vidéoprotection du département depuis 2013 ; tout document, s’il existe et en possession de la préfecture ou celle de la commission, recensant le nombre de caméras de vidéoprotection sur le département, informations pouvant être éventuellement extraite par un traitement d’usage courant ;
3) les budgets annuels de la commission départementale de vidéoprotection du département depuis 2013, documents qui pourraient relever d’un traitement automatisé d’usage courant ;
4) les bilans annuels d’activités de la commission départementale de la vidéoprotection du département depuis 2013 ;
5) l’ensemble des comptes rendus de réunion de la commission départementale de vidéoprotection du département depuis 2013 ;
6) l'ensemble des documents, notes, rapports et comptes rendus établis à la suite d’un contrôle effectué par la commission depuis 2013 ;
7) ainsi que l’ensemble des documents, notes, rapports et comptes rendus produits par la commission départementale de la vidéoprotection ;

E) à l’utilisation de la vidéoprotection sur le territoire de la préfecture :
1) l’ensemble des dossiers, rapports, notes, études, procès-verbaux de réunions relatifs à l’utilisation de la vidéoprotection par les forces de police et de gendarmerie sur le département ;
2) l’ensemble des dossiers, rapports, notes, études, procès-verbaux de réunions relatifs à l’utilisation de la vidéoprotection par les services de la préfecture ;
3) les éventuels appels d’offres, contrats et factures relatifs à l’achat de matériel de vidéoprotection par les services de la préfecture ;
4) ainsi que, si cela a été le cas, des divers documents transmis à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ou établis par elle, notamment en ce qui concerne les garanties apportées à la protection des données personnelles.

I. - Sur le principe de la communication : 

1. Après avoir pris connaissances des observations du préfet de l'Aisne, la Commission rappelle en premier lieu, s'agissant des points A)7), C)4) et E)4), qu'il résulte des dispositions du chapitre IV de la loi du 6 janvier 1978 que les documents soumis à la CNIL par les responsables de traitements, dans le cadre des procédures de déclaration ou d'autorisation prévues par cette loi dans sa rédaction en vigueur à la date des traitements concernés, font l'objet d'un régime particulier de communication, qui échappe au champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration (avis n° 20103832, du 14 octobre 2010, de partie II). L'article L342-2 de ce code n'ayant pas étendu ses compétences à ce régime, la Commission se déclare, en l’espèce, incompétente pour se prononcer sur ces points. Elle relève que la formulation de la demande ne lui permet pas d’identifier les documents dont la communication ne serait pas régie exclusivement par la loi du 6 janvier 1978 et qui seraient, par suite, soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration.

2. La Commission rappelle, en deuxième lieu, que la demande de communication doit être suffisamment précise pour permettre à l'administration d'identifier clairement le ou les documents souhaités, sans l'obliger à procéder à des recherches. En effet, le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux administrations de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 sept. 1985, req. n° 56543, Lebon 267 ; CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, req. n° 83477). 

En l'espèce, la Commission estime que les points A)1) à A)6), C)3), D)7), E)1) et E)2) sont trop imprécis pour permettre au préfet de l'Aisne d'identifier clairement les documents dont la communication est demandée. Elle déclare par suite ces points de la demande irrecevables.

3. En troisième lieu, la Commission estime que les points C)2) et D)1) de la demande, compte tenu de leur formulation, s’apparentent à une demande de renseignements, à laquelle l’autorité administrative n’est pas tenue de répondre. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur ces points.

4. En quatrième lieu, s'agissant du point B), la Commission rappelle, ainsi qu'elle l'a déjà précisé dans son avis n° 20162297, qu'aux termes de l'article R252-10 de la sécurité intérieure, applicable aux dispositifs de vidéoprotection, « L'autorisation est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture, sauf dérogation motivée par un impératif de défense nationale. /L'autorité préfectorale met à la disposition du public la liste des autorisations de systèmes de vidéoprotection publiées, qui précise pour chacun d'eux la date de son autorisation et le service ou la personne responsable. Elle communique également la liste des systèmes de vidéoprotection autorisés sur le territoire de chaque commune au maire, qui la met à la disposition du public à la mairie et, le cas échéant, dans les mairies d'arrondissement ». 

La Commission estime que les modalités particulières de communication prévues par ces dispositions, qui ont valeur réglementaire, ne font pas obstacle à l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs reconnu à toute personne par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Elle considère ainsi que la demande d'autorisation préalable à l'installation d'un système de vidéoprotection déposée à la préfecture en application des articles R252-1 et suivants du code de la sécurité intérieure est, lorsqu'elle a perdu son caractère préparatoire, communicable à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation préalable des mentions susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique au sens du d) du 2° de l'article L311-5 de ce code.

La Commission rappelle à cet égard sa position constante selon laquelle, en particulier, si les plans de situation des caméras et des zones qu'elles couvrent sont soumis à la commission départementale de vidéoprotection prévue par les articles L251-4 et R251-7 du code de sécurité intérieure, ils ne font pas partie des informations qui doivent être obligatoirement mises à la disposition du public, en vertu de l'article R252-10 du même code. Par suite, eu égard au but poursuivi par le législateur, la Commission estime que la communication de ces plans serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique que protègent les dispositions du d) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Il en irait de même des autres détails techniques dont l'exploitation pourrait porter atteinte à la sûreté du système mis en place et, ainsi, à la sécurité publique.

Elle rappelle cependant qu'en application du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, « Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique ». 

Dans ces conditions, la Commission émet, sous les réserves susmentionnées, un avis favorable aux demandes mentionnées au point B).

5. En cinquième lieu, s'agissant des points C)1), D)3), D)4), la Commission estime que les documents sollicités, s'ils existent, sont achevés et aisément identifiables, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet, sous ces réserves, un avis favorable sur ces points.

6. En sixième lieu, s'agissant des points D)2) et D)5) la Commission estime que les documents sollicités, s'ils existent, sont achevés et aisément identifiables, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve  le cas échéant de l'occultation des mentions couvertes par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

7. En septième lieu, s'agissant du point D)6), la Commission rappelle qu'aux termes de l'article R253-2 du code de la sécurité intérieure : « A l'issue du contrôle qu'elles peuvent exercer sur les systèmes de vidéoprotection, la commission départementale de vidéoprotection ou la Commission nationale de l'informatique et des libertés peuvent, après en avoir informé le maire, proposer à l'autorité préfectorale la suspension ou le retrait de l'autorisation d'installation. / L'autorisation prévue au chapitre II du présent titre peut, après que l'intéressé a été mis à même de présenter ses observations, être retirée en cas de manquement aux dispositions du présent titre et en cas de modification des conditions au vu desquelles elle a été délivrée ». 

La Commission rappelle que les rapports de contrôle élaborés par la commission départementale de vidéoprotection constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sauf s’ils font apparaître le comportement d'une personne physique ou morale, dont la divulgation pourrait lui porter préjudice au sens du 3° de l'article L311-6 de ce code. La Commission estime qu’il en va ainsi lorsqu'un rapport constate des manquements à la réglementation en vigueur. Un tel rapport n’est alors communicable qu’à la personne intéressée. Le rapport peut toutefois être communiqué à des tiers s'il apparaît que l'occultation ou la disjonction de ces mentions suffit à éviter que cette communication porte préjudice à la personne concernée. 

Elle émet, dans cette mesure, un avis favorable à la demande mentionnée au point D)6). 

8. En huitième et dernier lieu, s'agissant du point E)3), la Commission estime que les documents sollicités, s'ils existent, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions couvertes par le secret des affaires en application de l'article L311-6 du même code. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable.

II. - Sur le caractère abusif de la demande : 

En l’espèce, la Commission relève que le préfet de l'Aisne invoque le caractère abusif de la demande, compte tenu de la charge de travail que celle-ci fait peser sur ses services, eu égard au volume de documents à traiter et aux efforts nécessaires à l'occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par les dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, en l'absence d'éléments circonstanciés et dans les circonstances de l'espèce, il n'est pas apparu à la Commission que la demande présenterait, en l’espèce, un caractère abusif. La Commission relève en revanche que, compte tenu de la généralité de sa formulation, cette demande ne devra être satisfaite que dans la limite des documents aisément identifiables par le préfet de l'Aisne. 

La Commission précise enfin que, si le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication, l’administration est en revanche fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La Commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.