Administration : Ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'espace
Type : Avis
Séance : 21/09/2023
Thème : Finances publiques et fiscalité / Finances publiques
Mots clés : Budgets et comptes
Sens et motivation : Sans objet / Inexistant, Irrecevable / Mal dirigée, Irrecevable / Documentation, établissement de document

Monsieur X X, pour la SAS X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 juillet 2023, à la suite du refus opposé par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche à sa demande de communication des documents suivants relatifs aux sections 01, 02 et 03 du Conseil national des universités :
1) s'agissant de  la section 01 :
a) l'état complet des recettes et des dépenses générées par la section 01 depuis le 1er janvier 2018 ;
b) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des présidents successifs de la section 01 depuis le 1er janvier 2018 ;
c) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des premiers vice‐présidents successifs de la section 01 depuis le 1er janvier 2018 ;
d) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements du ou des seconds vice‐présidents successifs de la section 01 depuis le 1er janvier 2018 ;
e) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des assesseurs « PR » et « MCF » successifs de la section 01 depuis le 1er janvier 2018 ;
f) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des membres titulaires et suppléants « PR » successifs (hors bureau) de la section 01 depuis le 1er janvier 2018 ;
g) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des membres titulaires et suppléants « MCF » successifs (hors bureau) de la section 01 depuis le 1er janvier 2018 ;
2) s'agissant de  la section 02 :
a) l'état complet des recettes et des dépenses générées par la section 02 depuis le 1er janvier 2018 ;
b) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des présidents successifs de la section 02 depuis le 1er janvier 2018 ;
c) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des premiers vice‐présidents successifs de la section 02 depuis le 1er janvier 2018 ;
d) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements du ou des seconds vice‐présidents successifs de la section 02 depuis le 1er janvier 2018 ;
e) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des assesseurs « PR » ou « MCF » successifs de la section 02 depuis le 1er janvier 2018 ;
f) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des membres titulaires et suppléants « PR » successifs (hors bureau) de la section 02 depuis le 1er janvier 2018 ;
g) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des membres titulaires et suppléants « MCF » successifs (hors bureau) de la section 02 depuis le 1er janvier 2018 ;
3) s'agissant de  la section 03 :
a) l'état complet des recettes et des dépenses générées par la section 03 depuis le 1er janvier 2018 ;
b) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des présidents successifs de la section 03 depuis le 1er janvier 2018 ;
c) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des premiers vice‐présidents successifs de la section 03 depuis le 1er janvier 2018 ;
d) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements du ou des seconds vice‐présidents successifs de la section 03 depuis le 1er janvier 2018 ;
e) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des assesseurs « PR » ou « MCF » successifs de la section 03 depuis le 1er janvier 2018 ;
f) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des membres titulaires et suppléants « PR » successifs (hors bureau) de la section 03 depuis le 1er janvier 2018 ;
g) l'état complet des frais de restauration, de déplacement, d'hébergement, de tout émolument et de tout avantage en nature et/ou décharges d’enseignements des membres titulaires et suppléants « MCF » successifs (hors bureau) de la section 03 depuis le 1er janvier 2018.

La commission relève, à titre liminaire, qu'en réponse à la demande qui lui a été adressée, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lui a indiqué que les documents sollicités aux points 1) a), 2) a) et 3) a), en tant qu'ils concernent les recettes, n'existent pas, les activités des sections du CNU ne générant aucune recette. De même, l'administration a indiqué à la commission qu'il n'existe pas d'émoluments ou avantages en nature autre que l'indemnité des membres du CNU.

Par suite, elle ne peut que déclarer, dans cette mesure, sans objet la demande d’avis.

La commission rappelle ensuite qu’en vertu de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration sont considérés comme des documents administratifs « les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission ». Elle relève que l'article 9-1 du décret n° 92-70 du 16 janvier 1992 relatif au Conseil national des universités prévoit que les membres de ce conseil reçoivent une indemnité dont les conditions d'attribution sont fixées par décret et qu'ils bénéficient du remboursement de frais de déplacement et de séjour dans des conditions prévues par décret. 

La commission estime que les documents retraçant les dépenses exposées par un établissement universitaire en vue de l’organisation de ses activités constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article L311-1 du même code, dans les conditions et sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6. Elle considère de même que les notes de frais d’agents publics constituent également des documents administratifs communicables dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves. 

Elle précise que, dans sa décision du 8 février 2023, n° 452521, le Conseil d’État a jugé que les notes et frais de restauration ou de représentation d’élus locaux, qui ont trait à l’activité des élus dans le cadre de leur mandat, comme celles d’agents publics, qui ont trait à leur activité dans le cadre de leurs fonctions, ne sauraient être regardés comme mettant en cause la vie privée de ces personnes. Il appartient à l’autorité administrative d’apprécier au cas par cas, à la date à laquelle elle se prononce sur une demande de communication, si, eu égard à certaines circonstances particulières tenant au contexte de l’évènement auquel un document se rapporte, la communication des informations relatives à des tiers invités ou celle du motif de la dépense serait de nature, par exception, à porter atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, justifiant alors leur occultation.

La commission rappelle, d’autre part, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Ministre d'État, Ministre de l’éducation nationale, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection, n° 152393). Elle considère en revanche de manière constante que sont des documents administratifs existants au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, ceux qui sont susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 13 novembre 2020, n° 432832, que constituent des documents administratifs, au sens de ces dispositions, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être interprétée de façon objective.

La commission souligne, à ce titre, que les informations demandées doivent pouvoir être obtenues par un traitement automatisé de données, sans retraitements successifs, en particulier par des interventions manuelles. Elle estime également que, lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel le fichier informatique dans lequel elles sont contenues a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne peut alors être regardé comme constituant un document administratif existant (avis n° 20222817, 20222850 et 20222936 du 23 juin 2022). Une demande portant sur la communication d'un tel ensemble d'informations doit dès lors être regardée comme tendant à la constitution d'un nouveau document (conseil n° 20133264 du 10 octobre 2013) et, par suite, être déclarée irrecevable.

En application de ces principes, la commission estime que les documents administratifs sollicités, en tant qu'ils concernent les frais de restauration, de déplacement et d'hébergement, s’ils existent ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’occultation des éventuelles mentions dont la communication porterait atteinte, en particulier, au secret de la vie privée. 

En l'espèce, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué à la commission que le budget des dépenses du CNU, comprenant les indemnités de ses membres ainsi que le remboursement de leurs frais de restauration, de déplacement et d’hébergement engagés dans le cadre de leurs activités, est établi chaque année par établissement universitaire et non par section. L'établissement des documents répondant à la demande de Monsieur X, par section et par membre concerné, nécessiterait, dès lors, un traitement extrêmement lourd de filtrage, d'extraction et de consolidation, la section 01 du CNU comprenant, à titre d'exemple, pour l'année en cours, 96 membres titulaires et suppléants répartis dans une cinquantaine d'établissements universitaires.

En conséquence, la commission estime que les documents en cause, en tant qu'ils concernent les frais de restauration, de déplacement et d'hébergement, sont inexistants en l'état et ne peuvent être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. 

Elle déclare donc, dans cette mesure, irrecevable la demande d’avis.

La commission rappelle enfin que si, en application du sixième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, lorsqu'une administration est saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration, elle la transmet à cette dernière et en avise le demandeur, ces dispositions ne sauraient être interprétées comme faisant obligation à une autorité, saisie d'une demande portant sur des documents qui ne sont pas en sa possession et qui ne sont susceptibles d'être détenus que par un nombre élevé d'administrations, de transmettre cette demande à chacune de ces autorités.

Au cas d'espèce, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué à la commission, en ce qui concerne les décharges d'enseignements, que les décisions de convertir l'indemnité des membres du CNU en décharges d'enseignements sont arrêtées, à la demande des enseignants, par le président ou le directeur de l'établissement d'affectation. Par suite, à supposer que les documents sollicités, en ce qui concerne les décharges d'enseignements, soient communicables, il ne saurait être fait obligation à la ministre de transmettre la demande dont elle a été saisie à l'ensemble des établissements universitaires concernés. Il appartient au demandeur, s'il le juge pertinent, de s'adresser à ces derniers.

La commission déclare donc, dans cette mesure, la demande irrecevable.