Administration : Ministère de l'intérieur
Type : Avis
Séance : 15/02/2024
Thème : Justice, ordre public et sécurité / Police
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf préparatoire

Madame X, journaliste pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 décembre 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer à sa demande de communication d'une copie du rapport de l'Inspection générale de l'administration (IGA) sur les relations police-population, commandé à l'été 2023 et remis au ministre de l'intérieur début décembre 2023.

En l'absence d'observations du ministre de l'intérieur et des outre-mer à la date de sa séance, la commission rappelle que les rapports rédigés par une mission d’inspection dans le cadre de sa mission de service public, présentent le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Ces rapports sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous une double réserve. 

1. D'une part, lesdits rapports doivent être achevés, c'est-à-dire remis à leur commanditaire, ce qui est le cas en l'espèce, le rapport ayant été remis à son commanditaire en décembre 2023. Par ailleurs, ils doivent être dépourvus de caractère préparatoire. Sur ce dernier point, ainsi que l’a précisé le Conseil d’État dans sa décision du 24 février 2022, n° 459086, cette réserve temporaire, justifiée par un motif d’intérêt général, vise « à assurer la sérénité du processus d’élaboration des décisions au sein de l’administration et donc à garantir le bon fonctionnement de cette dernière ».

La commission précise qu'un document ne revêt un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'expiration d'un délai raisonnable, apprécié selon la nature et la difficulté de la décision préparée.  

Le caractère préparatoire d’un rapport s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements.

La commission précise à cet égard, s'agissant en particulier des rapports d'inspection, que les passages qui comportent des considérations relatives à l'état du droit, ou qui procèdent à un simple constat ou à un état des lieux général, sont immédiatement communicables à toute personne qui en fait la demande. Seules les recommandations de la mission conservent un caractère préparatoire, tant que les décisions préparées par ce rapport ne seront pas prises, ou que l'autorité administrative n'aura pas renoncé à les prendre.

2. D'autre part, les mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration doivent être préalablement occultées. 

La commission précise à cet égard que certains rapports peuvent relever, lorsqu'il est opposé, du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, protégé par le a) du 2° de l'article L311-5 du code précité. Ces documents, qui reflètent une initiative politique et échappent ainsi à la sphère administrative, ne seront communicables qu'à l'expiration du délai de vingt-cinq ans à compter de leur date d'achèvement. 

La commission souligne également que les passages d'un rapport qui procèderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultés en application du 2° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et sont, dès lors, librement communicables. 

La commission rappelle enfin qu'en application de l'article L311-7 : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. » L’administration n’est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier que lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janv. 1995, req. n° 117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, req. n° 342339).

3. En l'espèce, le rapport d'inspection sollicité, établi par l'Inspection générale de l'administration et remis en décembre 2023 au ministre de l'intérieur et des outre-mer a pour objet les relations police-population. Toutefois, la commission, qui n'a pas pu prendre connaissance dudit rapport, ne connaît ni sa teneur, ni la nature et l'échéance des décisions que le rapport préconiserait d'adopter.

La commission n'est pas davantage en mesure d'apprécier l'ampleur des occultations rendues nécessaires au titre des articles L311-5 et L311-6 précités. 

Elle émet, dès lors, en l'état des informations dont elle dispose, un avis favorable à la communication du document sollicité, pour les parties qui ne présenteraient pas un caractère préparatoire, et après occultation des mentions protégées.