Administration : Ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire
Type : Avis
Séance : 30/03/2023
Thème : Economie, industrie, agriculture / Marchés et contrats publics
Mots clés : Délégation de service public
Sens et motivation : Favorable / Sauf secret des affaires, Incompétence / Renseignement, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Incompétence / Privé

Monsieur X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 février 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire à sa demande de communication des documents suivants concernant la convention de délégation de service public passée avec X afin de gérer le fichier national d'identification des carnivores domestiques :
1) l'avis d'appel public à la concurrence ;
2) les cahiers des clauses administratives et techniques particulières (CCAP et CCTP) ; 
3) le règlement de la consultation ; 
4) les plans et autres pièces annexes mis à la disposition des candidats ;
5) le bordereau de prix unitaire « vierge » (non complété par les candidats) ; 
6) l'avis d'attribution ;
7) la liste des candidats admis à présenter une offre ;
8) le rapport de présentation du marché ; 
9) le procès‐verbal d’ouverture des plis, des candidatures ou des offres ; 
10) le rapport d’analyse des offres, les éléments de notation et de classement ; 
11) la méthode de notation utilisée ;
12) les échanges avec les candidats lors de l'éventuelle négociation, les questions posées et les réponses, les régularisations, etc. ;
13) la lettre de notification du marché ;
14) s'agissant de la candidature et de l'offre de l'attributaire ;
a) la lettre de candidature (formulaires DC1 ou DC2) ;
b) le dossier de candidature ;
c) l'état annuel des certificats reçus ;
d) l'offre de prix globale ;
e) les marques et les produits proposés dans son offre ;
f) l'acte d’engagement et ses annexes ;
15) les dossiers des entreprises non retenues ; 
16) leur offre de prix globale ;
17) les bons de commande et factures ; 
18) les ordres de service ;
19) le procès‐verbal de réception ; 
20) le décompte final, le décompte global et définitif ;
21) le calendrier d'exécution ;
22) les avenants ; 
23) l'acte de sous‐traitance ;
24) le formulaire « DC4 » ; 
25) les pièces justificatives à l'appui du règlement financier, selon la convention (art 9. Pouvoirs de contrôle du ministère en charge de l'agriculture), la mission (...) est placée sous le contrôle d'une commission, notamment les procès-verbaux et comptes rendus de cette commission étant donné qu'elle doit émettre un certain nombre d'avis depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de procès-verbaux (PV) dont le dernier en date) ;
26) les pièces administratives qui permettent d'assurer le contrôle, notamment :
a) le compte d'exploitation de la mission disponible le 30 mars de l'année N+1 depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
b) le compte d'exploitation prévisionnel délivré le 15 décembre de l'année N‐1 depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
c) le rapport du commissaire aux comptes de l'organisme depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
d) la comptabilité analytique du gestionnaire du fichier national d'identification des animaux d'espèces non domestiques détaillée par action ainsi que les balances générales des charges d'exploitation affectées à la mission depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
e) le tableau de bord relatif au fonctionnement et à l'utilisation du fichier national d'identification des animaux d'espèces non domestiques depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
f) les indicateurs techniques et financiers depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
g) le fichier d'inventaire, notamment la liste des biens acquis par le gestionnaire du fichier national d'identification des animaux d'espèces non domestiques nécessaires, voire indispensables au fonctionnement du fichier depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
h) l'état des provisions, des immobilisations et des amortissements par type depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
i) le résultat des audits techniques et comptables externes depuis la signature de ladite convention (manquent un certain nombre de PV dont le dernier en date) ;
j) le rapport d'audit commandé auprès du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) par le ministère de l'agriculture sur l'action de l'I‐CAD.

En premier lieu, après avoir pris connaissance de la réponse du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire,  la commission rappelle qu'une fois signés, les délégations de service public et les documents qui s'y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. Sont notamment visées par cette réserve, pour l’ensemble des candidats, y compris l’entreprise retenue, les mentions relatives à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des contrats publics.

La commission estime par ailleurs que les documents du dossier de consultation des entreprises se rapportant à la convention initiale, tels que le cahier des charges ou le règlement de consultation ne revêtent jamais un caractère préparatoire et ne sont pas couverts par le secret des affaires. Ces documents sont, dès lors, intégralement communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. Il en va de même de la liste des entreprises ayant participé à la procédure.

La commission considère, en outre, de façon générale que sous réserve des particularités propres à chaque délégation :
-	l'offre détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable, dans la mesure où elle reflète la qualité et le coût du service rendu à l’usager ;
-	l'offre globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable. En revanche, le détail technique et financier de leurs offres ne l’est pas. De plus, doivent être occultées dans les documents préalables à la conclusion du contrat de concession (procès-verbaux, rapports de la commission de délégation de service public et de l'autorité habilitée à signer le contrat, documents relatifs à la négociation des offres…) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres ;
-	de la même manière, si les moyens techniques et humains mentionnés dans les offres des candidats sont protégés par le secret des affaires, certaines mentions se rapportant au cocontractant, tels que le montant de la masse salariale ou la liste des biens et équipements mis à sa disposition sont en revanche librement communicables, en ce qu’elles reflètent le coût du service ;
-	les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du contrat sont librement communicables ;
-	le contrat de délégation de service public est communicable ainsi que ses annexes, sous réserve de l'occultation des éléments couverts par le secret des affaires.

La commission précise enfin que les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables.

Au stade de l'exécution, les informations relatives aux moyens humains et techniques du délégataire ainsi que celles reflétant sa stratégie commerciale sont couvertes par le secret des affaires. En revanche, les données permettant d'apprécier la qualité et le coût du service devant être rendu aux usagers, qui font partie intégrante du contrat, sont librement communicables. 

Tel est le cas, en particulier, des informations contenues dans le rapport annuel remis à l'autorité délégante en application des articles L3131-5 et R3131-2 et suivants du code de la commande publique, notamment :
- l’analyse de la qualité des ouvrages ou des services demandés au concessionnaire, comportant tout élément qui permette d'apprécier la qualité des ouvrages ou des services exploités et les mesures proposées par le concessionnaire pour une meilleure satisfaction des usagers ;  
- le compte rendu technique et financier comportant les informations utiles relatives à l'exécution du service, notamment les tarifs pratiqués, leur mode de détermination et leur évolution, ainsi que les autres recettes d'exploitation ; 
- l’inventaire des biens incluant les biens de retour et les biens de reprise.

En l’espèce, en application de ces principes, la commission estime que les documents mentionnés aux points 1) à 16) sont communicables au demandeur en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous la réserve tenant au secret des affaires. 

Elle considère que les documents mentionnés aux points 17) à 25) se rapportent à l’exécution de la convention et sont, à ce titre, communicables au demandeur, s'ils existent et sous la réserve tenant au secret des affaires, selon les modalités qui viennent d’être rappelées. 

La commission émet par suite, sous ces réserves, un avis favorable à la demande sur l’ensemble de ces points et prend note de l’intention de l’administration de procéder à la communication demandée. 

En deuxième lieu, la commission relève que l'I-CAD est un organisme privé chargé d'une mission de service public par l'arrêté du 17 décembre 2012 agréant le gestionnaire du fichier national d'identification des carnivores domestiques et que la convention conclue à la fin de l’année 2022 doit conduire au renouvellement de cet agrément. En conséquence, les documents produits ou reçus, dans le cadre de cette mission, constituent des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, communicables dans les conditions prévues par le livre III de ce code sous les réserves qu'il prévoit. 

La commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point f) du 26) de la demande, qui porte en réalité sur des renseignements. 

Elle considère, ensuite, que les documents visés aux points c), d), g) et h) du 26) ne présentent pas de lien suffisamment direct avec la mission de service public dont est investie I-CAD, et ne présentent donc pas le caractère de documents administratifs au sens des dispositions de l'article L300-2 précité. Elle s'estime par suite incompétente pour se prononcer sur ces points de la demande.

Enfin, elle estime que les autres documents sollicités aux a), b), e) et i) du point 26) de la demande, qui sont en lien avec la mission de service public de l'I-CAD, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet, dès lors, un avis favorable sur ces points, et prend note de l'intention prochaine de l'administration de procéder à la communication de ces documents. 

En dernier lieu, s'agissant du point j) du 26), la commission relève qu'aux termes du décret n° 2022-1637 du 23 décembre 2022 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux : "Le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux participe, sous l'autorité du ministre chargé de l'agriculture qui le préside, à la conception, à la définition, au suivi de la mise en œuvre et à l'évaluation des politiques publiques dont le ministère chargé de l'agriculture a la charge ou auxquelles il contribue. A ce titre, le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux exerce des missions d'inspection, de contrôle et d'évaluation ainsi que des missions de conseil, d'appui, d'audit, d'enquête et d'expertise prévues par l'article 8 du décret du 9 mars 2022 susvisé. (...)". 

La commission estime que ce rapport, dès lors qu’il ne revêt plus un caractère préparatoire, est communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserves de l'occultation des éventuelles mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6, tenant notamment à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations, au respect de la vie privée ou à la préservation d'un comportement dont la divulgation pourrait porter préjudice à son auteur. 

La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point, et prend note de l'intention prochaine du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire de procéder à la communication de ce rapport.