Administration : Ministère de l'Europe et des affaires étrangères
Type : Avis
Séance : 12/10/2023
Thème : Economie, industrie, agriculture / Régulation économique
Mots clés : Energies fossiles
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 30 août 2023, à la suite du refus opposé par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères à sa demande de communication de tous les documents suivants, relatifs aux liens établis entre le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et l’entreprise TotalEnergies, concernant un projet de gaz naturel liquéfié (GNL) au Mozambique (Mozambique LNG), et plus précisément, pour les années 2022 et 2023 qui concerne les membres du gouvernement suivants : Madame X, Monsieur X, Madame X, Monsieur X, Monsieur X, Monsieur X, de toutes les informations et/ou tous les documents relatifs à toute activité de représentation d’intérêt en lien avec le projet, effectuée par des représentants de TotalEnergies SE ou toute autre entité du Groupe TotalEnergies, y compris des intermédiaires (cabinets d’affaires publiques, d’avocats, etc.) ayant agi pour le compte de TotalEnergies SE ou toute autre entité du Groupe TotalEnergies, auprès des membres du Gouvernement exerçant ou ayant exercé les fonctions de ministres de l'Europe et des Affaires étrangères, ou secrétaires d'Etat rattachés au ministère : 
1) la liste des discussions (informelles ou non) ou des réunions ayant eu lieu entre, d’une part, les représentants du gouvernement cités ci-dessus ainsi que des membres de leurs cabinets ministériels, et, d’autre part, des représentants de TotalEnergies SE ou de toute autre entité du groupe TotalEnergies, y compris des intermédiaires agissant pour le compte du Groupe TotalEnergies SE, au sujet du projet d’extraction et de liquéfaction de gaz Mozambique LNG et du conflit dans la province de Cabo Delgado ;
2) pour cette liste ou ce(s) documents(s), les dates de ces réunions, le nom des personnes présentes et l’objet de ces discussions ou réunions ;
3) les comptes rendus et relevés de décision des discussions ou des réunions ayant eu lieu entre, d’une part, les représentants du gouvernement cités ci-dessus ainsi que des membres de leurs cabinets ministériels, et d’autre part des représentants de TotalEnergies SE ou de toute autre entité du groupe TotalEnergies, y compris des intermédiaires agissant pour le compte du Groupe TotalEnergies SE, au sujet du projet d’extraction et de liquéfaction de gaz Mozambique LNG et du conflit dans la province de Cabo Delgado ;
4) tous les documents transmis par des représentants de TotalEnergies SE, ou toute autre entité du groupe TotalEnergies, y compris des intermédiaires agissant pour le compte de TotalEnergies SE, dans le cadre de ces « discussions informelles ou des réunions en tête-à-tête » relatives au projet d’extraction et de liquéfaction de gaz Mozambique LNG et du conflit dans la province de Cabo Delgado ;
5) les correspondances par courriel, par courrier, ou par tout autre moyen, entre, d’une part, des représentants de TotalEnergies SE, ou de toute autre entité du groupe TotalEnergies, y compris des intermédiaires, et d’autre part les représentants du gouvernement cités ci-dessus ainsi que des membres de leurs cabinets ministériels, au sujet du projet d’extraction et de liquéfaction de gaz Mozambique LNG et du conflit dans la province de Cabo Delgado ;
6) pour chaque correspondance, le contenu de la correspondance, la fonction professionnelle de l’expéditeur et du (des) destinataire(s) de chaque correspondance.

La commission, qui a pris connaissance des observations de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères mais qui n'a pu prendre connaissance des éléments sollicités et en ignore tant la nature que la teneur, estime que ces documents administratifs sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, après occultation des mentions dont la divulgation porterait atteinte aux intérêts visés aux articles L311-5 et L311-6 du même code, notamment à la conduite de la politique extérieure de la France ainsi qu'à la sûreté de l’État, à la sécurité publique et à la sécurité des personnes visés aux c) et d) du 2° de l'article L311-5 et au secret des affaires visé au 1° de l'article L311-6. 

Elle précise à cet égard, s'agissant du c) du 2° de l'article L311-5, que, par une décision n° 463834 du 15 mars 2023, le Conseil d’État a jugé qu'il appartient à l'administration d’apprécier de façon objective et quels que soient les motifs pour lesquels le demandeur sollicite la communication d’un document administratif, si, eu égard au contenu de celui-ci et aux utilisations que pourrait en faire toute personne susceptible de le demander, cette communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure. Elle considère que relèvent du secret de la conduite de la politique extérieure de la France les correspondances échangées avec un autre État (avis n° 19971796 du 29 mai 1996, n° 20040964 du 4 mars 2004 et n° 20160280 du 3 mars 2016), les documents retraçant les négociations diplomatiques (avis n° 20072905 du 26 juillet 2007) ainsi que les documents portant une appréciation sur les autorités étrangères et la conduite de leur politique ou révélant une prise de position des autorités françaises dans le cadre de relations diplomatiques (avis n° 20170055 du 6 avril 2017 relatif au Parlement de la communauté autonome de Catalogne). Elle ajoute que, dans la décision précitée, le Conseil d’État a précisé que la circonstance qu’un document ne contient pas d’informations traitant de la conduite de la politique extérieure de la France ne permet pas, à elle seule, d’écarter le risque d’atteinte à cet intérêt.

Elle précise également, s'agissant du d) du 2° de l'article L311-5, que l’atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ne se présume pas et doit être établie au regard du contenu du document et des conséquences susceptibles de s'attacher à sa divulgation. 
Ce risque peut provenir de circonstances étrangères au document lui-même, comme le comportement agressif du demandeur (CE 12 juillet 1995, n°147200 ; CE 23 déc. 1994, n°123253 ; CE 29 mars 1993, n°105129) ou l’utilisation malveillante qui pourrait en être faite (avis n°20072710 du 26 juillet 2007). Elle précise toutefois que les conséquences susceptibles de s'attacher à la divulgation d’un document doivent être suffisamment manifestes ou clairement établies pour qu’elles y fassent obstacle (comp. CE 22 févr. 2013, n°s 337987 et 337988, Lebon T.). 

Elle précise, enfin, s'agissant du 1° de l'article L311-6, que le secret des affaires comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles. Il s’apprécie en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public est soumise à la concurrence, et eu égard à la définition donnée à l’article L151-1 du code de commerce.

Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la demande.