Administration : Conseil régional d'Auvergne Rhône-Alpes
Type : Avis
Séance : 21/09/2023
Thème : Travail et emploi / Emploi public
Mots clés : Conditions de travail
Sens et motivation : Défavorable / Préparatoire

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 juillet 2023, à la suite du refus opposé par le président du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes à sa demande de communication d'une copie de l'entier du dossier de "harcèlement" dont il estime avoir subi l'enquête, et plus particulièrement :
1) les témoignages, courriers anonymes ou mails ;
2) les comptes rendus administratifs préliminaires du service des ressources humaines, comptes rendus des diverses réunions en lien avec le dossier ;
3) les comptes rendus du cabinet d'avocat X ;
4) toute pièce en lien avec le dossier.

La commission, qui a pris connaissance des observations du président du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes rappelle, en premier lieu, qu'aux termes des 1er et 2ème alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés et ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. Elle précise qu’un document ne peut revêtir un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'issue d'un délai raisonnable. 

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes a maintenu son refus en faisant valoir qu'aucune action disciplinaire n'étant à ce jour engagée contre le demandeur, les documents sollicités revêtent un caractère préparatoire. 

La commission en prend note et émet, en l'état des informations portées à sa connaissance, un avis défavorable. 

Elle estime que les documents sollicités conserveront un caractère préparatoire permettant au président du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes d'en refuser la communication à Monsieur X tant qu'il n'aura pas décidé des mesures à prendre à l'égard de cet agent ou, en l'absence de décision explicite, que l'écoulement d'un délai raisonnable n'aura pas révélé qu'il a renoncé à prendre de telles mesures. 

Elle précise également que si une procédure disciplinaire était engagée, le code des relations entre le public et l'administration ne trouverait plus temporairement à s'appliquer au profit des dispositions  particulières régissant une telle procédure.

La commission rappelle ensuite que sous les réserves précitées, un rapport d’enquête réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable du service public est un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. 

Elle rappelle aussi qu’en application de l'article L311-6 du code, ne sont toutefois communicables qu'à l'intéressé les éléments qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, qui font apparaître un comportement d'une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, ou dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée. 

La commission considère, à cet égard que les rapports sur la manière de servir d'un agent ou les dysfonctionnements rencontrés dans un service révèlent de la part de leurs auteurs un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice. Ces documents ne sont donc communicables qu'à ces derniers, chacun pour ce qui le concerne, au regard des dispositions de l'article L311-6.

La commission précise, en outre, que doivent être occultées avant communication, en application des dispositions de l'article L311-6 du même code, les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ou au secret médical de tiers, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable autre que le demandeur, ou faisant apparaître le comportement d'une personne autre que ce dernier, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. La commission considère, sur ce fondement, que les documents tels que les témoignages recueillis dans le cadre d'une enquête administrative, tout comme les lettres de signalement, de plainte ou de dénonciation adressées à une administration, dès lors que leur auteur est identifiable, que ce soit directement ou par déduction, ne sont pas communicables à des tiers, y compris lorsque ceux-ci sont visés par le témoignage ou la lettre en question. A défaut de pouvoir rendre impossible l'identification de leur auteur, l’intégralité des propos tenus doit être occultée. Lorsqu'une telle occultation conduirait à priver de son sens le document sollicité, sa communication doit être refusée. Par ailleurs, lorsqu'il s'agit d’une lettre anonyme, elle n’est communicable qu’à la personne mise en cause, à condition qu’elle ne soit pas manuscrite et que son auteur ne puisse pas être identifié. 

En revanche, les documents émanant d'agents établis dans le cadre de leurs fonctions, notamment des autorités hiérarchiques de l’intéressé, ne sont pas couverts par cette réserve (avis n° 20204111, du 10 décembre 2020). La commission considère également que les passages d'un rapport qui, sans mettre directement en cause une personne physique nommément désignée et sans révéler de manquements graves, analysent, même de façon critique, l'activité du service, sa gestion et sa situation financière, n'entrent pas dans le champ des mentions dont la divulgation serait contraire à l'article L311-6 et n’ont donc pas à être occultés.

La communication ne peut donc intervenir qu’après disjonction ou occultation des mentions qui porteraient atteinte à l’un de ces intérêts et sous la réserve qu’une telle disjonction ou occultation ne conduise pas à priver de son sens le document sollicité.

La commission estime que les documents sollicités aux points 1), 2) et 4), une fois qu'ils ne seront plus préparatoires, seront communicables au demandeur, sous l'ensemble de ces réserves.

S'agissant du point 3), la commission précise qu’en vertu du h) du 2° de l’article L311-5, ne sont pas communicables les documents dont la communication porterait atteinte aux autres secrets protégés par la loi. Or, aux termes de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d’État (CE, ass., 27 mai 2005, n° 268565) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, y compris une administration, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre la convention d'honoraires et les facturations y afférentes (Cass., Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° 05-11-314). La Cour de cassation a par ailleurs précisé qu’alors même qu’il s’agit de pièces comptables, les factures d’avocat jointes à une correspondance d'avocat sont couvertes par le secret professionnel, sans qu'il y ait lieu d'opérer une distinction entre la correspondance elle-même et les pièces qui s'y trouvent jointes (Cass., Civ, 6 décembre 2016, pourvoi n° 15 14.554). Une collectivité territoriale peut par suite légalement se fonder sur les dispositions du h) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration pour refuser la communication d’un document relevant du secret professionnel. 

La commission, qui comprend que les documents sollicités relèvent de consultations juridiques, estime en conséquence que ces documents ne sont pas communicables au demandeur en application du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet dès lors un avis défavorable sur ce point.