Administration : Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères
Type : Conseil
Séance : 12/03/2020
Thème : Finances Publiques Et Fiscalité / Gestion De L’Impôt
Sens et motivation : Favorable/Sauf articles L311-5 et L311-6, Irrecevable/Imprécise, Défavorable/Diplomatie, Incompétence/Loi spéciale

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 octobre 2019, à la suite du refus opposé par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères à sa demande de communication de copies des documents suivants, relatifs à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale :
1) tout document, créé après le 1er janvier 2012 par le ministère et l'ensemble de ses services, relatif à la nature juridique ou économique des paiements au titre de la CSG-CRDS, notamment ceux traitant de la question de savoir si les paiements CSG-CRDS sont soumis aux lois énoncées à l'article 2 (1) (b) du traité de sécurité sociale ;
2) toutes les communications écrites depuis le 1er janvier 2012, en ce qui concerne la nature juridique ou économique des paiements CSG-CRDS, notamment ceux traitant de la question de savoir si les paiements CSG-CRDS sont soumis aux lois énoncées à l'article 2 (1) (b) du traité de sécurité sociale, entre le Ministère et l'ensemble de ses services avec :
- le département d'État américain (« U.S. Department of State ») ;
- l’Internal Revenue Service (« IRS ») ;
- la Security Social Administration (« SSA ») ;
- le ministère français de l'économie et des finances ;
- le ministère français de l'Europe et des affaires étrangères ;
- le secrétariat général du gouvernement (« SGG ») ;
- le bureau de l’attaché fiscal auprès de l’ambassade de France aux États-Unis ;
- le bureau du conseiller pour les affaires sociales (travail, santé et affaires sociales) auprès de l’ambassade de France aux États-Unis ;
- les bureaux des parlementaires français membres de l'Assemblée nationale ou du Sénat ;
- tout groupe d'intérêt, groupe de pression, groupe d'influence, ou représentants d'intérêts, ou toute association à but non lucratif représentant des intérêts particuliers, notamment, tout groupe représentant les intérêts des expatriés américains à l'étranger ou des personnes dénommées « Américains Accidentels ».

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a indiqué à la commission que la demande n'était pas suffisamment précise, qu'elle portait sur un grand nombre de documents, dont la communication porterait par ailleurs atteinte à la politique étrangère de la France, ainsi qu'au déroulement de procédures engagées devant des juridictions.

La commission rappelle que le droit d'accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne contraint pas l'administration à effectuer des recherches pour répondre à une demande et que les administrations ne sont pas tenues de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 sept. 1985, Ordre des avocats au barreau de Lyon c/ X, req. no 56543, Lebon 267 ; CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, req. no 83477). 

En l'espèce, elle estime que l'imprécision et la généralité de la formulation du dernier tiret du 2) de la demande ne met pas l'administration en mesure d'identifier précisément et sans recherche approfondie, les documents susceptibles d'y répondre. Elle considère en conséquence que ce point de la demande est irrecevable et invite le demandeur, s'il le souhaite, à le préciser auprès de l'administration. 

La commission constate que les autres points de la demande portent, d'une part, sur « tout document, créé après le 1er janvier 2012 par le ministère et l'ensemble de ses services » relatif à un sujet précis et déterminé ainsi que « toutes les communications écrites » sur la même période et sur le même sujet entre le ministère et l'ensemble de ses services et dix organismes ou séries d'organismes français et internationaux. La commission estime que l'objet de la demande est circonscrit à un objet identifié et à une problématique précisément définie et que la demande est en conséquence recevable. En application des dispositions du code des relations entre le public et l'administration, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères est en conséquence tenu de communiquer au demandeur les documents qu'il identifie, sans recherche particulière, susceptibles de répondre à la demande, sous réserve des secrets protégés en application des dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

Sur le fond, la commission, rappelle, en premier lieu, que ne sont pas communicables, en application des dispositions du c) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France. La commission considère que relèvent de ce secret les correspondances échangées avec un autre Etat (n° 19971796 du 29 mai 1996 et n° 20040964 du 4 mars 2004 ; 20160280 du 03 mars 2016), les documents retraçant les négociations diplomatiques ( 20072905 du 26 juillet 2007) ainsi que les documents portant une appréciation sur les autorités étrangères et la conduite de leur politique ou révélant une prise de position des autorités françaises dans le cadre de relations diplomatiques (avis n° 20170055 du 6 avril 2017 relatif au Parlement de la communauté autonome de Catalogne). 

Les documents sollicités au point 2), eu égard à l’objet de ce point, en tant qu’ils visent les correspondances entre les autorités françaises et américaines, relèvent en tant que tels, du secret de la conduite de la politique extérieure de la France et ne sont donc pas communicables sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet en conséquence un avis défavorable dans cette mesure.

En second lieu, la commission estime que les documents sollicités au point 1) de la demande ainsi que ceux mentionnés au point 2) échangés entre autorités françaises, à l'exception de la correspondance avec les bureaux des parlementaires français membres de l'Assemblée nationale ou du Sénat, ne relèvent pas nécessairement du secret de la conduite de la politique extérieure de la France. Ils sont donc communicables, sous réserve de leur identification par l'administration,  à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, le cas échéant après occultation des mentions relevant d'un secret protégé en application des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

En ce qui concerne la correspondance avec les bureaux des parlementaires français membres de l'Assemblée nationale et du Sénat, la commission précise que les courriers qui émanent des parlementaires ne relèvent pas du droit d'accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration mais de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, que la commission n'est pas compétente pour interpréter. 

La commission précise que, lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.