Administration : Direction départementale de la protection des populations de la Côte-d'Or (DDPP 21)
Type : Avis
Séance : 02/09/2021
Thème : Affaires Sanitaires Et Sociales / Solidarités Et Prestations Sociales
Mots clés : Subvention, Sécurité sanitaire, Inspection
Sens et motivation : Favorable/Sauf articles L311-5 et L311-6, Sans objet/Inexistant, Défavorable/Préparatoire

Monsieur X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 juillet 2021, à la suite du refus opposé par le directeur départemental de la protection des populations de la Côte-d'Or à sa demande de communication, par courriel, dans le cadre du dispositif « France relance » et des aides accessibles pour les associations locales de protection animale, des documents suivants : 
1) le montant alloué dont dispose la DDPP dans le cadre de ce dispositif ;
2) la liste des associations de protection animale, disposant ou non d'un refuge, qui ont déposé une demande d'aide dans le cadre de ce dispositif, comprenant leur numéro SIRET, leur raison sociale, leur adresse postale, leur code postal, leur ville, leur numéro de téléphone et leur courriel, le montant demandé par l'association dans le cadre de cette aide et la destination des fonds ainsi que le dossier transmis par chacune des structures ;
3) la liste des associations de protection animale, disposant ou non d'un refuge, qui ont obtenu un avis favorable à leur demande d'aide dans le cadre de ce dispositif, comprenant leur numéro SIRET, leur raison sociale, leur adresse postale, leur code postal, leur ville, leur numéro de téléphone et leur courriel, le montant obtenu par l'association dans le cadre de cette aide et la destination des fonds ainsi que le dossier transmis par chacune des structures ainsi que la copie de l'accord favorable qui leur a été remis ;
4) la copie des rapports d'inspection des services de la DDPP pour les années 2018, 2019 et 2020, relatifs aux refuges, fourrières, élevages, pensions, animaleries, zoos et cirques.

La commission relève que cette saisine s’inscrit dans le cadre de demandes multiples, adressées par Monsieur X, pour X, à 99 autorités différentes. La commission estime que cette demande doit être traitée à la lumière des principes qu’elle a rappelés dans son conseil, de partie I, n° 20212413, du 8 juillet 2021.  

I. Sur le principe de la communication : 

A. S’agissant des informations mentionnées aux points 1) à 3) : 

La commission rappelle, d’une part, que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. En revanche, et sous cette dernière réserve, cette loi ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande de communication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, req. n° 56543, recueil page 267), ou d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 et CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de de désaffection, n° 152393).

La commission précise que sont regardés comme des documents administratifs existants, au sens de cet article, les informations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et qui peuvent en être extraites par un traitement automatisé d’usage courant et ne pas supposer un travail complexe de traitement des données disponibles. 

La commission rappelle, d’autre part, que de manière générale, la liste des bénéficiaires d’aides versées par une personne publique et comportant le montant de ces aides, dès lors qu’elle existe ou peut être établie par un traitement automatisé d’usage courant, constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve que cette communication ne se heurte pas au secret de la vie privée ou au secret des affaires protégés par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission précise, par ailleurs, que dans le cas d’aides versées pour l’exercice d’une activité économique ou culturelle, le nom des bénéficiaires de ces aides, qu'il s'agisse de personnes physiques ou de personnes morales, n’est pas couvert par le secret de la vie privée ni par le secret des affaires. Il en va de même du montant de l’aide perçue sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d’en déduire une information couverte par le secret des affaires telle que le montant du chiffre d’affaires ou celui d’un investissement.

En application de ces principes, la commission estime que les informations sollicitées sont communicables au demandeur, sous les réserves précitées. 

La commission précise que cette demande ne peut toutefois recevoir un avis favorable qu’à la condition que les informations souhaitées soient aisément identifiables par l’autorité administrative saisie, soient matérialisées dans un ou plusieurs documents facilement identifiables ou qu'un document les retraçant puisse être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. A défaut, elle émettrait un avis défavorable. 

B. S’agissant du point 4) :

La commission rappelle que les comptes rendus des missions de contrôle d’établissements élaborés par les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou les directions départementales de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP) constituent des documents administratifs dont la communication est régie par les dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

S’il convient de réserver l’hypothèse dans laquelle une enquête serait diligentée par les services de la DDPP ou de la DDETSPP, soit en vertu de pouvoirs de police judiciaire qui leur seraient conférés, soit à la demande expresse de l’autorité judiciaire, dans le cadre ou en vue d’une instance déterminée, la commission estime, en l'espèce, que les rapports sollicités, qui constituent les rapports annuels d'inspection, présentent un caractère administratif et sont soumis au droit d’accès prévu par l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. Parmi ces réserves, ce dernier article prévoit, en particulier, que ne sont communicables qu’aux personnes intéressées les documents administratifs faisant apparaître leur comportement, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait leur porter préjudice. Elle précise que les intérêts d’une entreprise sont susceptibles d’être protégés par ces dispositions, dès lors que le 3° de cet article vise, à la différence du 2°, les personnes morales aussi bien que les personnes physiques.

La commission note, s’agissant des inspections réalisées par les services de la DDPP ou de la DDETSPP, que ceux-ci ont le pouvoir, lorsqu’ils constatent des manquements aux règles sanitaires en vigueur, d’ordonner à l’exploitant de prendre des mesures correctives. Elle estime ainsi que les rapports établis à la suite de telles inspections, dès lors qu’ils font apparaître de la part de l’exploitant, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une personne morale, un comportement dont la divulgation lui porterait préjudice, ne sont communicables qu’à celui-ci, en application du II de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il n’en va autrement que lorsque le rapport en cause ne comporte aucune mention d’un manquement de la part de l’exploitant.

Ce même article est également susceptible de trouver application dans l’hypothèse où les rapports demandés comporteraient des informations couvertes par le secret des affaires. Sont notamment protégées par ces dispositions, les mentions relatives au secret des procédés (telles que la description des méthodes et matériels utilisés), au secret des informations économiques et financières (chiffre d’affaires) ou au secret des stratégies commerciales, mais pas l’état sanitaire de l’établissement, qui n’est pas couvert par cette exception.

La commission rappelle qu’en application de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte, notamment, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures ou de façon générale, aux secrets protégés par la loi, parmi lesquels figure le secret de l’instruction prévu par l’article 11 du code de procédure pénale. La commission rappelle cependant que le seul fait qu’une procédure juridictionnelle soit engagée ou sur le point de l’être n’est pas de nature à justifier un refus de communication : il revient en effet à l’administration d’apprécier concrètement, au cas par cas, compte tenu des circonstances de l’espèce et du contenu du document concerné, le risque d’atteinte au déroulement de l’instance que représenterait sa communication, qu’elle soit de nature à empiéter sur le débat juridictionnel, à désavantager l’une des parties, ou encore à retarder l’instance.

La commission estime que les documents sollicités au point 4) sont communicables au demandeur, sous ces réserves. 

II. Application au cas d’espèce :

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur départemental de la protection des populations de la Côte-d'Or a informé la commission de ce que :
- la communication des listes sollicitées aux points 2) et 3) qui n'existent pas en l'état et ne peuvent pas être établies au moyen d'un traitement automatisé d'usage courant, impliquerait de compiler une à une les demandes de subvention de chaque association de protection animale, chacune des demandes ayant été reçue par voie postale ;
- les accords favorables dans les dossiers de demande d'aide dans le cadre du dispositif « France relance » n'ont pas encore été finalisés par une convention préfectorale ;
- l'un des dossiers de demande d'aide concerne in fine une création de refuge, dont l'instruction est en cours par ses services ;
- concernant le point 4), la communication des documents sollicités qui ne peuvent être obtenus au moyen d'un traitement automatisé d'usage courant, impliquerait de rechercher un à un les rapports d'inspection de chaque établissement sur les trois dernières années et pour environ 80 établissements en Côte-d'Or, dont certains exercent plusieurs activités et font l'objet de contrôles à divers titre (protection animale, identification, pharmacie vétérinaire, etc.) et ne peut donc être satisfaite.

La commission en prend acte et déclare, par suite, la demande sans objet sur les listes des points 2) et 3), dans cette mesure. Concernant le dossier de demande de subvention transmis par chacune des structures ainsi que l'avis émis par la DDPP, la commission rappelle qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Elle considère dès lors que les documents sollicités présentent, pour l'heure, un caractère préparatoire et ne sont pas communicables au demandeur, en application de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis défavorable mais rappelle qu'une fois ces décisions administratives intervenues, les documents sollicités deviendront communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

Elle émet un avis favorable pour le surplus, sous les réserves évoquées au point I.

III. Traitement de la demande : 

La commission rappelle que le droit d'accès aux documents administratifs cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission souligne que le caractère abusif doit être apprécié pour chaque demande, compte tenu d’éléments circonstanciés. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. 

Une demande ne peut, en effet, être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, n° 420055, 422500, Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France, 14 novembre 2018). La commission précise, en outre, que lorsque les éléments d'information non communicables contenus dans un document dont la communication est sollicitée sont très nombreux et qu'il est possible de se procurer les éléments communicables autrement, la communication des documents après occultation des éléments non communicables peut être légalement refusée, au motif qu'elle ferait peser sur l'administration une charge excessive, eu égard aux moyens dont elle dispose et à l'intérêt que présenterait, pour les requérants, le fait de bénéficier, non de la seule connaissance des éléments communicables, mais de la communication des documents occultés eux-mêmes (CE, n° 426623, Association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-St-Exupéry du 27 mars 2020).

Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent.

En l’espèce, comme indiqué en introduction, cette saisine s’inscrit dans le cadre d’une demande multiple, adressée par le demandeur à 99 autorités administratives différentes et portant sur les mêmes documents.

La commission comprend des observations formulées par plusieurs autorités saisies dans le cadre de cette saisine multiple, que cette demande fait peser sur ces dernières une charge de travail très importante, compte tenu des recherches qui leur incomberont nécessairement afin d'identifier et sélectionner les documents susceptibles de satisfaire la demande, du volume de documents à traiter et des efforts nécessaires à l'occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par les dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

En l'espèce, à la lumière des principes rappelés ci-dessus et compte tenu des éléments d’informations portés à sa connaissance, il n’est pas apparu à la commission que le traitement de la demande ferait peser sur l’autorité saisie une charge qui excède les moyens dont elle dispose. 

La commission invite, toutefois X à faire preuve de discernement et de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. 

Enfin, elle rappelle, s'agissant des modalités de communication, qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur. 

Elle ajoute que lorsqu'une administration est saisie d'une demande portant sur un nombre important de documents, elle est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.