Administration : Mairie de Marseille
Type : Avis
Séance : 02/11/2023
Thème : Economie, industrie, agriculture / Marchés et contrats publics
Mots clés : Partenariat public-privé, Marché public , Délégation de service public
Sens et motivation : Favorable / Sauf inexistant, Défavorable / Comportement, Favorable / Sauf secret des affaires, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf inachevé, Favorable / Sauf préparatoire, Défavorable / Vie privée

Madame X, conseil de X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 16 septembre 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Marseille à sa demande de copie, au format électronique, des documents suivants :
1) l'ensemble des conventions de partenariat, des marchés publics (y compris ceux conclus de gré à gré), des conventions de subventionnement, des conventions de mise à disposition de biens appartenant à la commune conclues entre la ville de Marseille et l'association X entre le X et le X ;
2) l'ensemble des bons de commandes adressés par la ville de Marseille à l'association X entre le X et le X ;
3) l'ensemble des conventions de partenariat, des marchés publics (y compris ceux conclus de gré à gré), des conventions de subventionnement, des conventions de mise à disposition de biens appartenant à la commune conclues entre la ville de Marseille et l'association X entre le X et le X ;
4) l'ensemble des bons de commandes adressés par la ville de Marseille à l'association X entre le X et le X ;
5) l'ensemble des conventions de partenariat, des marchés publics (y compris ceux conclus de gré à gré), des conventions de subventionnement, des conventions de mise à disposition de biens appartenant à la commune conclues entre la ville de Marseille et l'association « Vacances Tourisme Loisirs Léo Lagrange » entre le X et le X ;
6) les tableaux d'absence des animateurs périscolaires des associations X et X dans le cadre du marché périscolaire en cours de la ville de Marseille sur la période comprise entre le X et le X ;
7) le montant des pénalités appliquées par la ville de Marseille aux associations X et X dans le cadre du marché périscolaire en cours de la ville de Marseille sur la période comprise entre le X et le X ;
8) l'ensemble des notes de réunion, des rapports internes et des correspondances, notamment numériques au sein de la ville de Marseille entre X, adjointe au maire en charge de l'éducation populaire et/ou les membres du cabinet du maire et/ou le directeur général des services et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe aux petites marseillaises et petits marseillais et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe « Maitriser nos moyens » et/ou le directeur/la directrice du service « Animation Éducation et Jeunesse » et ses subordonnés ainsi que le directeur/la directrice du service des marchés de la ville en lien avec le marché portant sur les prestations d'accueil et d'animation périscolaire en cours d'exécution sur la période du 1er septembre 2020 au X ainsi que ceux en lien avec la procédure de passation du marché portant sur les prestations d'accueil et d'animation périscolaires n° 23 0531 ;
9) l'ensemble des correspondances, notamment numériques entre, d'une part, X, adjointe au maire en charge de l'éducation populaire et/ou les membres du cabinet du maire de Marseille et/ou le directeur général des services et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe aux petites marseillaises et petits marseillais et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe « Maitriser nos moyens » et/ou le directeur/la directrice du service « Animation Éducative et Jeunesse » et ses subordonnés ainsi que le directeur/la directrice du service des marchés de la ville et d'autre part, X et/ou X en lien avec le marché périscolaire en cours d'exécution sur la période du 1er septembre 2020 au X ainsi que celles en lien avec la procédure de passation du marché périscolaire n° 23 0531 ;
10) le rapport d'analyse des offres établi par les assistants à maîtrise d'ouvrage de la procédure dans le cadre de la passation du marché portant sur les prestations d'accueil et d'animations périscolaires n° 23 0531 ;
11) le rapport d'analyse des offres intermédiaire effectué par l'administration dans le cadre de la passation du marché n° 23 0531 portant sur les prestations d'accueil et d'animation périscolaires ;
12) l'ensemble des notes de réunion, des rapports internes, des correspondances, notamment numériques au sein de la ville de Marseille entre X, adjointe au maire en charge de l'éducation populaire et/ou X, adjoint au maire chargé du lien social, de la vie associative, des centres sociaux, du bel âge et de l'animation urbaine et/ou les membres du cabinet du maire et/ou le directeur général des services et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe aux petites marseillaises et petits marseillais et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe, « Maitriser nos moyens » et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe à la Ville plus Juste, plus Sûre et plus Proche et/ou le directeur/directrice du lien social, de la vie associative, des centres sociaux, du bel âge et de l'animation urbaine et ses subordonnés et d'autre part, X et/ou « La Ligue de l'enseignement-FAIL 13 » en lien avec les délégations de service public portant sur la gestion et l'animation des Maisons pour Tous de la ville de Marseille ainsi que ceux en lien avec la gestion et l'animation des Maisons pour Tous à l'issue du terme des contrats de délégation de service public en cours, sur la période allant du X au X ;
13) l'ensemble des notes de réunion, des rapports internes, des correspondances, notamment numériques, entre d'une part, X, adjointe au maire en charge de l'éducation populaire et/ou X, adjoint au maire chargé du lien social, de la vie associative, des centres sociaux, du bel âge et de l'animation urbaine et/ou les membres du cabinet du maire et/ou le directeur général des services et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe aux petites marseillaises et petits marseillais et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe « Maitriser nos moyens » et/ou le directeur général adjoint/la directrice générale adjointe à la Ville plus Juste, plus Sûre et plus Proche et/ou le directeur/la directrice du lien social, de la vie associative, des centres sociaux, du bel âge et de l'animation urbaine et ses subordonnés et/ou en lien avec les délégations de service public portant sur la gestion et l'animation des Maisons pour Tous de la ville de Marseille ainsi que ceux en lien avec la gestion et l'animation des Maisons pour Tous à l'issue du terme des contrats de délégation de service public en cours, sur la période allant du X au X.

En l'absence de réponse du maire de Marseille à la date de sa séance, la commission rappelle, à titre liminaire, que le droit d'accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne contraint pas l'administration à effectuer des recherches pour répondre à une demande et que les administrations ne sont pas tenues de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 sept. 1985, Ordre des avocats au barreau de Lyon, n°56543 ; CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, n° 83477). Elle estime ainsi irrecevables les demandes portant sur des échanges intervenus entre une ou des administrations et une autre administration ou une personne privée, lorsqu’elles sont trop imprécises quant à l'objet des documents demandés (avis n° 20216781 du 16 décembre 2021), quant à leur nature (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à l'administration et/ou ses composantes en cause (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à son ou ses interlocuteurs (avis n° 20194880 du 12 mars 2020 ; n° 20213868 du 15 juin 2021), quant au cadre d'élaboration du document (avis n° 20213868 du 15 juin 2021) ou encore quant à la période de temps visée (avis n° 20213868 du 15 juin 2021).

La commission relève en l'espèce que la demande porte sur une quantité très importante de documents de nature différente. Elle relève toutefois qu’il n’est fait état d’aucun grief relatif au caractère insuffisamment précis de la demande ou à la charge de travail induite par son ampleur, griefs dont elle estime qu’il ne lui appartient pas de les relever d’office. Elle considère par suite que cette demande est recevable.

Pour ce qui concerne en premier lieu les notes, rapports et correspondances mentionnés aux points 8), 9), 12) et 13), la commission précise en particulier que les courriers détenus ou reçus par les agents publics, y compris sur leurs terminaux électroniques professionnels (avis n° 20184184 du 6 décembre 2018), constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions, communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du même code, s'ils sont en possession de l’administration et sont susceptibles de faire l’objet d’une extraction par un traitement automatisé d'usage courant, dans le respect des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, et par suite, le cas échéant, après occultation des mentions relevant de ces derniers ou disjonction des documents qui en relèveraient entièrement en application des dispositions de l’article L311-7 dudit code.

En l’espèce, la commission estime que les documents administratifs sollicités, produits ou reçus dans le cadre d'une mission de service public de la ville de Marseille, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, à condition,  d'une part, que ces documents soient achevés et ne présentent pas un caractère préparatoire et sous réserve, d’autre part, de l'occultation préalable des mentions couvertes par les secrets protégés par les dispositions de l'article L311-5 et L311-6 du même code, en particulier le secret de la vie privée  et le secret des affaires. Elle émet, dans cette mesure, un avis favorable.

Pour ce qui concerne, en deuxième lieu, les documents relatifs à des marchés publics mentionnés aux points 1) à 5), 10) et 11), la commission rappelle, qu'une fois signés, les contrats et marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration et sont communicables à toute personne, sous réserve de l'occultation des éléments couverts par le secret des affaires, en application des articles L311-1 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Sont notamment visés par cette réserve, le détail technique et financier des offres, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, aux rapports d'évaluation, aux bilans financiers, ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des contrats publics.

Il résulte en outre de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, « Centre hospitalier de Perpignan » (n°375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication.

Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. Sont également communicables les pièces constitutives du dossier de consultation des entreprises (règlement de consultation, cahier des clauses administratives particulières, cahier des clauses techniques particulières…).

En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité concurrentiel et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi de l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ainsi que du mémoire technique, qui ne sont, de fait, pas communicables aux tiers. Revenant sur sa doctrine antérieure, la commission a également précisé dans son Conseil n° 20221455 du 21 avril 2022, qu’il en va aussi désormais ainsi des factures, bons de commande, états d’acompte, décomptes et autres pièces établies dans le cadre de l’exécution d’un marché public, qui ne sont communicables qu'après occultation des prix unitaires ou de la décomposition du prix forfaitaire, susceptibles, en soi, de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé.

L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas.

En outre, pour l’entreprise attributaire comme pour l’entreprise non retenue, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des éléments suivants :
- les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics ;
- dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers des offres de toutes les entreprises.

En application de ces principes, la commission émet un avis favorable, sous la réserve tenant au secret des affaires, à la communication des marchés publics, bons de commandes et rapports d’analyse mentionnés aux points 1) à 5), 10) et 11) de la demande.

Pour ce qui concerne en troisième lieu les tableaux d’absence des animateurs mentionnés au point 6) et le montant des pénalités mentionné au point 7), la commission rappelle qu’aux termes de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1°Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (…) /  3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. »

Dans son conseil de partie II n°20231017 du 11 mai 2023, la commission a estimé que les documents qui décrivent les faits à l’origine de pénalités infligées au titulaire d’un marché n’étaient pas communicables à un tiers,  en vertu du 3° de l’article L311-6 mais que ces dispositions ne faisaient en revanche pas obstacle à la communication de documents faisant apparaître le montant ou l’intitulé des pénalités infligées. 

En application de ces principes, la commission émet en l’espèce un avis défavorable à la communication des tableaux d’absence des animateurs, qui constituent en outre des documents comportant des mentions relevant du secret de la vie privée des animateurs concernés. Elle émet en revanche un avis favorable à la communication du document faisant apparaître le montant des pénalités infligées, que ce document existe en l’état ou puisse être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant. 

Pour ce qui concerne, en quatrième lieu, les conventions de subventionnement mentionnées aux points 1), 3) et 5) , la commission rappelle qu’il résulte de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 que le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention qui doit être obligatoirement conclue lorsque la subvention dépasse 23 000 euros, et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande auprès de l’autorité administrative qui les détient, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. 

La commission émet par suite un avis favorable, en l’espèce, à la communication des conventions de subventionnement, si elles existent, et après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée dont bénéficient l’organisme concerné (occultation des coordonnées bancaires) ainsi que ses membres (occultation des coordonnées personnelles) ou à celles de tiers.

Pour ce qui concerne, en cinquième, lieu les conventions de mise à disposition de biens, la commission rappelle, d’une part, que les autorisations et conventions d'occupation du domaine public sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation préalable, conformément à l'article L311-6 du même code, des mentions couvertes par le secret de la vie privée (notamment adresse personnelle et date de naissance du preneur) ou le secret des affaires (notamment chiffre d’affaires et coordonnées bancaires de l'occupant). A cet égard, elle estime que les informations relatives aux conditions d'occupation du domaine public, notamment aux redevances d’occupation de ce domaine, ainsi que les noms des titulaires de ces autorisations ne sont pas protégés par les dispositions de cet article. 

La commission relève, d'autre part, que la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a inséré dans le code des relations entre le public et l'administration, un article L300-3, qui prévoit que les dispositions de ce code relatives à l’accès aux documents administratifs, à la réutilisation des informations publiques et à la compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs s’appliquent également aux documents relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités territoriales. Elle en déduit que les contrats de bail conclus par une collectivité territoriale sur des biens de son domaine privé sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l'occultation préalable, conformément à l'article L311-6 déjà mentionné, des mentions couvertes par le secret des affaires et le secret de la vie privée, ce qui inclut notamment les mentions permettant d'identifier les locataires lorsqu'il s'agit de baux à usage d'habitation. En revanche, la commission estime que le montant du loyer n'a pas à être occulté en application de ces dispositions.

La commission émet par suite un avis favorable en l’espèce à la communication des conventions de mise à disposition de biens par la ville de Marseille, si elles existent, et après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée.

En dernier lieu, la commission rappelle au maire de Marseille que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. 

En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.