Administration : Agence régionale de santé Nouvelle Aquitaine (ARS 33-Direction générale)
Type : Avis
Séance : 15/02/2024
Thème : Affaires sanitaires et sociales / Santé publique et questions sanitaires
Mots clés : Gestion des établissements de santé
Sens et motivation : Favorable / Sauf article L311-6, Favorable / Sauf établissement de document

Monsieur X, journaliste pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 décembre 2023, à la suite du refus opposé par le directeur général de l'agence régionale de santé Nouvelle Aquitaine à sa demande de communication, pour la période allant du 1er janvier 2022 à la date de la demande, des contrôles concernant les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) selon les caractéristiques suivantes :
1) la liste détaillée des inspections-contrôles programmées selon les orientations nationales; régionales ;
2) la liste détaillée des inspections-contrôles réalisées selon les orientations nationales; régionales ;
3) la liste détaillée des inspections-contrôles inopinées ;
4) la liste détaillée des contrôles d'effectivité réalisés.
5) pour les départements  de la Charente-Maritime (17), de la Dordogne (24), de  la Gironde (33), des Landes, du Lot-et-Garonne, et des Pyrénées-Atlantiques (64), les lettres de décision adressées aux établissements suite à ces contrôles (recommandations facultatives; prescriptions obligatoires ou injonctions selon la gravité des faits; mise sous administration provisoire; saisine d'autorités, etc ) ;
6) pour chaque établissement EHPAD, le nombre de signalements SI-VISS et le nombre de signalements SI-REC enregistrés sur la période.

A titre liminaire, la commission relève qu'en application de l'article L1431-2 du code de la santé publique, les ARS mènent auprès des établissements médico-sociaux des inspections portant sur la qualité des soins. Elles établissent à cet effet un programme annuel répondant d’une part, aux priorités définies par le ministère des solidarités et de la santé dans le cadre des objectifs nationaux d’inspection et de contrôle, et d’autre part aux priorités propres à son territoire. En dehors de ces opérations programmées, les inspections des ARS peuvent être diligentées pour répondre à des situations d’une particulière gravité. A l'issue de ces contrôles, un rapport est adressé à l'établissement concerné, il indique les constats réalisés et propose des mesures d’amélioration, des recommandations, dont la mise en œuvre est facultative, ou des prescriptions, qui ont un caractère obligatoire. La commission comprend que ces inspections peuvent être suscitées par des signalements d’événements indésirables graves associés à des soins adressés à l'ARS.

La commission estime que les documents produits ou reçus par les ARS dans le cadre de ces contrôles et inspections constituent des documents administratifs soumis au droit d’accès organisé par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

Leur communication ne peut, toutefois, intervenir que sous réserve de l’occultation ou de la disjonction des mentions qui porteraient atteinte à l’un des intérêts protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, en particulier de ceux qui porteraient une appréciation ou un jugement de valeur sur des tiers nommément désignés ou facilement identifiables, et de ceux qui feraient apparaître d'une personne un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice.  La commission souligne qu’elle considère, sur le fondement du 3° de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration que les documents tels que les lettres de signalement ou de dénonciation adressées à une administration, dès lors que leur auteur est identifiable et que cet auteur n'est pas un agent d’une autorité administrative agissant dans le cadre de sa mission de service public, ne sont pas communicables à des tiers, y compris lorsque ceux-ci sont visés par le signalement ou la dénonciation en question. A défaut de pouvoir rendre impossible l'identification de leur auteur, l'intégralité de ces propos doit être occultée. Lorsqu'une telle occultation conduirait à priver de son sens le document sollicité, sa communication doit être refusée.

En revanche, la commission estime qu’eu égard tant à l’objet du droit d’accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration, qu’à la portée de l'article L311-6, qui tend à la protection des intérêts légitimes des personnes privées, la communication d’un document administratif ne saurait être refusée au seul motif qu’il ferait apparaître, de la part d’une administration ou d'un organisme privé chargé d'une mission de service public, dans le cadre de l'exercice de leur mission de service public, un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice. Les passages de ces rapports qui procèderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient ainsi être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultés. 

En l’espèce, pour ce qui concerne, en premier lieu, les listes mentionnées aux points 1) à 4), la commission prend note de la réponse du directeur général de l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine, qui indique ne pas disposer en l'état de tels documents. La commission rappelle toutefois que si le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Ministre d'État, Ministre de l’éducation nationale, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection, n° 152393), constituent des documents administratifs existants, au sens de l’article L300-2 de ce code, ceux qui sont susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 13 novembre 2020, n° 432832, que constituent des documents administratifs, au sens de ces dispositions, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être appréciée de façon objective.

Compte tenu des documents programmatiques ainsi que des outils de suivi transmis par le directeur général de l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine à la commission, celle-ci estime que les listes sollicitées sont susceptibles d’être obtenues par une opération qui n'excède pas la mise en œuvre d'un simple traitement automatisé d'usage courant. Ces listes sont par ailleurs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation ou de la disjonction, le cas échéant, des éventuelles mentions dont la communication porterait atteinte à l’un des secrets protégés par l’article L311-6 de code, dans les conditions qui viennent d’être rappelées. 
 
La commission émet donc, sous cette réserve, un avis favorable sur ces points. 

Pour ce qui concerne, en deuxième lieu, les documents mentionnés au point 5), la commission estime qu'ils sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve des mêmes occultations ou disjonctions.  Dans l'hypothèse où la disjonction de ces éléments priverait d'intérêt la communication des décisions demandées, la commission rappelle que l'administration est fondée à en refuser la communication. 

Par suite la commission émet, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point.

Pour ce qui concerne, en troisième lieu, les données mentionnées au point 6), la commission estime également que si elles sont susceptibles d’être obtenues par un traitement automatisé d’usage courant, elles constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable sur ce point.

En dernier lieu, la commission prend note de la réponse du directeur général de l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine, indiquant qu’il considérait la demande comme abusive dès lors qu'elle impliquerait pour les services une charge de travail supplémentaire de nature à entraver leur action. 

La commission souligne cependant qu'une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle vise de façon délibérée à perturber le fonctionnement d'une administration. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. En l'espèce, il ne lui est pas apparu, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que cette demande présenterait un caractère abusif.

La commission ajoute, en revanche, que l’administration est fondée, dans l'hypothèse d'une quantité importante de documents, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.