Administration : Premier ministre
Type : Avis
Séance : 12/03/2020
Thème : Vie Publique / Politique Générale
Mots clés : Action du gouvernement, Etablissement supérieur
Sens et motivation : Favorable/Sauf vie privée, Défavorable/Avis ce

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 15 juillet 2019, à la suite du refus opposé par le Premier ministre à sa demande de communication, sous format électronique par courriel, des documents relatifs à la préparation du décret n° 2019-344 du 19 avril 2019 relatif aux modalités d'exonération des droits d'inscription des étudiants étrangers suivant une formation dans les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur : 
1) le fichier de l'application informatique « Système d’Organisation en Ligne des Opérations Normatives » (SOLON) décrivant les opérations préalables ;
2) le dossier transmis, via SOLON, au Conseil d'État ;
3) les éléments relatifs à une éventuelle saisine rectificative.

La commission rappelle que SOLON (« Système d'Organisation en Ligne des Opérations Normatives ») est l’application d’élaboration des textes normatifs. Elle est le procédé obligatoire de cheminement interministériel des projets de textes législatifs et réglementaires, ainsi que des mesures nominatives devant être publiées au Journal officiel de la République française.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le Premier ministre a informé la commission que le document sollicité au point 1) retrace toutes les étapes allant de la création du dossier dans SOLON à la publication du décret et qu'il comporte 110 lignes d'information faisant apparaître tous les acteurs de la chaîne de traitement du texte mentionnant le nom de l'agent, le jour, la date et l'heure (minute et seconde comprises) de l'intervention. 

Sans s'opposer à la communication, le Premier ministre a indiqué à la commission s'interroger sur l'éventuelle atteinte à la vie privée des agents concernés eu égard à la combinaison de leur identité et des horaires précis auxquels ils sont intervenus dans SOLON, les informations relatives aux horaires de travail étant couvertes par le secret de la vie privée. La commission rappelle que si la vie privée des agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens, les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci. La commission estime cependant que, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant la qualité de leur interlocuteur, la protection, par le 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration de la vie privée impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. Ainsi, la commission est défavorable à la communication des informations liées, soit à la situation familiale et personnelle soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir de l'agent ou encore de celles relatives aux horaires de travail, aux indemnités et heures supplémentaires. En l'espèce, elle estime que la mention précise de l'heure d'intervention d'un agent est indirectement révélatrice de ses horaires de travail et que cette mention n'est par suite pas communicable à un tiers.

La commission considère ensuite que cette feuille de route renseignée des différents étapes de la chaîne de traitement d'un texte qui se borne à les retracer sans révéler l'appréciation portée sur le fond du texte par les différents intervenants ne relève pas du secret des délibérations du Gouvernement protégé en application des dispositions du a) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration.  

La commission émet, par suite, un avis favorable au point 1) de la demande, sous réserve de l'occultation préalable des heures d'intervention de chacun des intervenants. 

En ce qui concerne le point 2) de la demande, le Premier ministre a indiqué à la commission la composition du dossier de saisine du Conseil d’État et relevé qu'il comportait essentiellement des documents administratifs communicables ne comportant aucune information couverte par un secret énoncé dans le code des relations entre le public et l'administration. Seuls le projet de décret, la note de couverture et le projet d'arrêté pris pour l'application du projet de décret relèveraient du secret des délibérations du Gouvernement.

La commission rappelle qu'en application du 1° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, les avis du Conseil d’État ne sont pas des documents administratifs communicables. Elle considère que le dossier au vu duquel le Conseil d’État rend son avis n'est pas dissociable de l'avis lui-même et de la protection dont il bénéficie. Le dossier de saisine du Conseil d’État n'est donc pas communicable sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration, sans préjudice, d'une part, du caractère communicable, sur ce même fondement, de chacun des documents qui le composent et, d'autre part, de la publicité qu'il est loisible au Gouvernement de décider.  

La commission émet, par suite, un avis défavorable sur ce point de la demande. 

Elle précise, à toutes fins utiles, que les informations environnementales que comprendrait le dossier de saisine du Conseil d’État ou l'avis rendu au vu de ce dossier, seraient en revanche communicables sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement et qu'il appartiendrait alors au Premier ministre d’apprécier au cas par cas si la préservation du secret des délibérations du Gouvernement est de nature à faire obstacle à leur communication (CE, n° 383546, Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie c/ Association France nature environnement, 30 mars 2016). 

Pour les mêmes motifs que ceux adoptés au point 2), la commission émet également un avis défavorable au point 3) de la demande relatif à la communication des éléments d'une saisine rectificative, au demeurant inexistante.