Administration : Ministère de l'intérieur
Type : Avis
Séance : 21/09/2023
Thème : Justice, ordre public et sécurité / Sécurité publique
Mots clés : Politique et mesures de sécurité, Action du gouvernement
Sens et motivation : Irrecevable / Imprécise, Sans objet / Communiqué, Irrecevable / Abonnement, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Irrecevable / Diffusion publique, Favorable / Sauf vie privée, Favorable / Sauf appréciation, Favorable / Sauf comportement

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 juillet 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer à sa demande de communication des documents suivants, relatifs aux interdictions de manifestations :
1) l'instruction d'interdiction des manifestations que le ministre a mentionné le 9 mai 2023 lors des questions au Gouvernement devant l'Assemblée nationale ;
2) l’ensemble des notes, rapports, courriels, lettres, échangés avec la DLPAJ et le ministre et l’ensemble des membres du cabinet, relatifs à ladite instruction depuis sa préparation jusqu’à réception de sa demande ;
3) l’ensemble des documents préparatoires à la rédaction de cette instruction, notamment les comptes rendus de réunion ;
4) l’ensemble des documents de suivi depuis le 9 mai 2023 jusqu’à réception de sa demande à l’exception des documents non détachables d’une procédure juridictionnelle. En cas de refus, jusqu’à ce qu’une décision juridictionnelle soit revêtue de l’autorité absolue de la chose jugée ;
5) l’ensemble des arrêtés préfectoraux pris sur le fondement de votre instruction depuis le 9 mai 2023 jusqu’à réception de sa demande. En cas de refus, jusqu’à ce qu’une décision juridictionnelle soit revêtue de l’autorité absolue de la chose jugée.

La commission observe, en premier lieu, qu'en réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de l'intérieur et des outre-mer l’a informée que l'instruction sollicitée au point 1) a été communiquée à Monsieur X, par courrier électronique du 15 septembre 2023, dont une copie lui est jointe. Elle ne peut donc que déclarer sans objet la demande d’avis sur ce point. 

En deuxième lieu, la commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l’administration garantit un droit d’accès aux documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne permet pas aux demandeurs d’exiger pour l’avenir qu’ils soient rendus systématiquement destinataires de documents au fur et à mesure de leur élaboration. La commission déclare donc irrecevable la demande en tant qu'elle porte sur des documents non encore établis à la date de la demande auprès de l'administration. 

En troisième lieu, la commission estime qu’ainsi que l’a fait valoir le ministre, la demande visée au point 4), en ce qu'elle mentionne des "documents de suivi" dont la nature n'est pas définie, est trop imprécise pour permettre à l'administration d'identifier les documents souhaités. Elle ne peut donc que déclarer cette demande irrecevable sur ce point et inviter Monsieur X, s'il le souhaite, à préciser la nature et l’objet de ces documents à l'administration qu'il avait saisie en lui adressant une nouvelle demande.

En quatrième lieu, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a indiqué que les documents visés au point 5) ont fait l'objet d'une diffusion publique, au sens de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, via une publication des arrêtés aux recueils des actes administratifs des préfectures. La commission relève toutefois que n’a pas été précisée la liste exhaustive des préfectures concernées par d'éventuels arrêtés d'interdiction de manifestations et des sites internet sur lesquels ces documents, lorsqu'ils existent, seraient aisément consultables par le demandeur. Par suite, elle ne peut que constater que la demande est recevable sur ce point, à l'exception des arrêtés publiés par la préfecture de police de Paris, pour lesquels elle a pu vérifier, comme le lui a indiqué le ministre, que les documents en cause sont aisément consultables, dans leur intégralité, sur le site internet de la préfecture à l'adresse https://www.prefecturedepolice.interieur.gouv.fr/actualites-et-presse/arretes/accueil-arretes

Elle émet en conséquence un avis favorable à la communication des arrêtés préfectoraux mentionnés au point 5), à l’exception de ceux adoptés par le préfet de police de Paris, après occultation, sur le fondement de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection du secret de la vie privée,  de celles qui porteraient une appréciation ou un jugement de valeur sur des tiers nommément désignés ou facilement identifiables, et de celles qui feraient apparaître d'une personne un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice.  

Pour ce qui concerne en cinquième lieu les documents mentionnés aux points 2) et 3), la commission précise d’abord  que, contrairement à ce que suggère le ministre de l’intérieur et des outre-mer, la demande lui apparaît suffisamment précise pour mettre l’autorité saisie en mesure d’identifier les documents susceptibles d’y répondre.

La commission note ensuite que le ministre maintient son refus de communication, en faisant valoir que ces documents ne peuvent pas être regardés comme des documents administratifs et qu’à supposer qu’ils le soient, leur communication serait de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle en cours dirigée contre l’instruction ministérielle du 10 mai 2023. 

Toutefois, la commission comprend que la demande ne porte pas sur des mémoires ou observations qui auraient été présentés par le ministre dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle et qui n’entreraient donc pas dans le champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration. En l’état des informations dont elle dispose, elle estime par suite que les documents sollicités constituent des documents administratifs soumis au droit d’accès garanti par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, communicables sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 du même code. 

La commission souligne par ailleurs, que la seule circonstance qu'un document administratif se rapporte à une procédure en cours devant une juridiction de l'ordre judiciaire ou administratif ne saurait par elle-même faire obstacle à sa communication sur le fondement du droit d'accès aux documents administratifs, et ce même s’il a été transmis à l’autorité judiciaire et même si la communication du document serait de nature à affecter les intérêts d'une partie à la procédure (CE, 16 avril 2012, n° 320571), qu'il s'agisse d'une personne publique ou de toute autre personne. 

Elle rappelle néanmoins que le Conseil d’État a jugé, s'agissant d'un avis interne à l'administration émis par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur à destination de la direction des ressources et des compétences de la police nationale, rédigé dans la perspective d'un contentieux afin d'évaluer les risques et faiblesses juridiques de la procédure de passation du marché en cause, que dès lors que la demande de communication de cet avis émanait de sociétés qui avaient contesté devant le juge administratif l'attribution du marché à une société concurrente, compte tenu de l'identité de parties dans les deux litiges, la communication de l'avis aux sociétés requérantes aurait permis de porter à la connaissance du juge chargé d'apprécier la légalité du marché des éléments émanant de la partie défenderesse et de nature à plaider contre la cause de cette dernière, portant ainsi atteinte au déroulement équitable du procès. Le Conseil d’État en a déduit que, dans les circonstances de l'espèce, la communication de cet avis aurait été de nature à porter atteinte aux procédures juridictionnelles en cours (CE, 28 septembre 2016, société Armor Développement et autres, n° 390760).

En l’espèce, la commission, qui n’a pas pu prendre connaissance des documents sollicités, considère que les informations portées à sa connaissance ne permettent pas de conclure que l’ensemble des documents mentionnés aux points 2) et 3) ont été élaborés dans la perspective d’un contentieux au sens de cette décision.

La commission émet par suite un avis favorable aux points 2) et 3) de la demande, sous réserve de l’occultation ou de la disjonction des mentions qui relèveraient d’un des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.