Administration : Mairie de Savigny-sur-Orge
Type : Avis
Séance : 23/11/2023
Thème : Justice, ordre public et sécurité / Police
Mots clés : Intervention
Sens et motivation : Favorable / Sauf judiciaire, Favorable / Sauf juridictionnel, Favorable / Sauf sécurité, Favorable / Sauf vie privée, Favorable / Sauf appréciation, Favorable / Sauf comportement

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 14 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Savigny-sur-Orge à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, d'une copie dématérialisée des fiches de main courante produites par le service de la police municipale, sans occultation de l'identité des agents intervenants et rédacteurs ainsi que des adresses de la voie publique, à l'occasion de la fête de la musique, le 21 juin 2022 à partir de 18 heures.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

En l'absence de réponse du maire de Savigny-sur-Orge à la date de sa séance, la commission rappelle qu'à la différence des plaintes et des procès-verbaux constatant des infractions, qui sont des documents de nature judiciaire ne relevant pas de sa compétence, les extraits du registre de main courante tenu par les agents de police judiciaire adjoints, notamment les agents de la police municipale, constituent en principe des documents administratifs, hormis le cas où ils ont été transmis au procureur de la République en vue de l’engagement d’une procédure judiciaire. 

Sous cette réserve, ces extraits sont communicables, en application des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, après occultation, le cas échéant, des mentions dont la communication présenterait un risque pour la sécurité publique ou la sécurité des personnes, porterait atteinte au secret de la vie privée d'un tiers, contiendrait une appréciation ou un jugement de valeur sur un tiers nommément désigné ou facilement identifiable, ou ferait apparaître le comportement de ce tiers, et notamment l'auteur de la main courante, alors que cette divulgation pourrait lui porter préjudice. Cette dernière réserve fait notamment obstacle à la communication d'un extrait de main courante à une personne mise en cause dès lors que la personne qui l’a déposée est identifiable.

S'agissant de l'absence d'occultation de l'identité des agents intervenants et rédacteurs, comme elle l'a fait dans son avis du 17 juin 2021 n°20213182, la commission souligne, d'une part, que le législateur a généralisé la levée de l’anonymat des agents des autorités administratives en prévoyant au premier alinéa de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, désormais codifié à l'article L111-2 du code des relations entre le public et l'administration, que « toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ». 

Elle rappelle, en outre, qu’elle considère, traditionnellement qu’une liste des agents d'une collectivité publique qui ne fait apparaître que les noms, prénoms, services et fonctions de ces agents constitue un document administratif en principe communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration (avis n° 20203340 du 29 octobre 2020).

Elle précise, d’autre part, que les dispositions du d) du 2° de l’article L311-5 de ce code font toutefois obstacle à cette communication, lorsque des éléments de fait précis et circonstanciés, tenant par exemple au contexte de la demande ou à la personnalité du demandeur, laissent légitimement craindre à l’administration requise que la divulgation de l’identité des agents, en raison de la nature des missions et responsabilités qu'ils exercent, pourrait conduire à des représailles ciblées sur ces derniers et, ce faisant, conduire à porter atteinte à la sécurité publique et des personnes.

La commission relève que dans sa décision du 15 décembre 2017, n° 405845, le Conseil d’État a jugé que les dispositions du d) du 2° de l’article L311-5 de ce code faisaient obstacle à la communication de la liste des noms, prénoms, fonctions et numéros de matricules des agents, officiers, gendarmes et/ou policiers affectés au centre automatisé de constatation des infractions routières (CACIR) au motif qu’une telle divulgation était susceptible, eu égard à la qualité de fonctionnaires de police et de militaires de la gendarmerie des intéressés, de porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. De la même façon, la commission a émis un avis défavorable à la communication de la liste des agents d’un commissariat de police localisé, compte tenu des risques de représailles auxquels les agents en cause peuvent être personnellement exposés en raison de la nature de leurs missions et des responsabilités qu’ils exercent (avis n° 20203340 du 29 octobre 2020). 

La commission constate que cette incommunicabilité, fondée sur la seule qualité de fonctionnaires de police et militaires de la gendarmerie nationales, déroge à la règle selon laquelle le risque d’atteinte à la sécurité des personnes ne se présume pas mais doit être établi, compte tenu des circonstances propres à chaque cas d'espèce. Cette exception au droit d’accès aux documents administratifs doit, dès lors, être interprétée strictement. Ainsi, si les policiers municipaux sont potentiellement exposés à un risque particulier de représailles, parce qu’ils sont identifiés comme agents des forces de l’ordre, leur situation, par la nature de leurs missions et les responsabilités qu’ils exercent, n’est pour autant pas assimilable à celle des fonctionnaires de la police et des militaires de la gendarmerie nationales. Ce n’est donc qu’au cas par cas que la communication d’une liste de fonctionnaires de la police municipale doit être refusée.

En l'espèce, en l'absence de tout élément avancé par le maire de Savigny-sur-Orge, la commission estime qu’il n’y a pas lieu d’occulter le nom des agents intervenants et rédacteurs. 

Elle émet par suite un avis favorable à la communication des extraits de registre de mains courantes du 21 juin 2022 en lien avec la fête de la musique, à la condition qu’ils n’aient pas été transmis au procureur de la République pour l’engagement de procédures judiciaires et  après occultation des mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6  du code des relations entre le public et l'administration, selon les modalités qui viennent d’être exposées.