Administration : Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales
Type : Avis
Séance : 24/11/2022
Thème : Vie publique / Politique générale
Sens et motivation : Défavorable / Abusive

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 octobre 2022, à la suite du refus opposé par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales à sa demande de copie, dans un format numérique, ouvert et réutilisable, des mails, documents envoyés ou transmis lors des échanges, et les notes prises lors de rendez-vous entre un membre du cabinet du ministre délégué chargé de la ville et du logement (ou ses dénominations précédentes - ministre déléguée chargée du logement, ministre chargé de la ville et du logement et ministre de la cohésion des territoires), ou celui‐ci (ou ses prédécesseurs), et :
1) UNIS du 01‐01‐2022 au 31‐12‐2022 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=X3C46WW3 ;
2) UNIS du 01‐01‐2022 au 31‐12‐2022 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=Q36SMNPV ;
3) UNIS du 01‐01‐2021 au 31‐12‐2021 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=9V0CMBD3 ;
4) UNIS du 01‐01‐2021 au 31‐12‐2021 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=SVFZ8WOH ;
5) UNIS du 01‐01‐2021 au 31‐12‐2021 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=A3YRIQIV ;
6) UNIS du 01‐01‐2021 au 31‐12‐2021 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=EHLFGCYH ;
7) UNIS du 01‐01‐2021 au 31‐12‐2021 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=2VRQ80XH ;
8) UNIS du 01‐01‐2020 au 31‐12‐2020 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=KDVSC5UH ;
9) UNIS du 01‐01‐2019 au 31‐12‐2019 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=4UHQ65UH ;
10) UNIS du 01‐01‐2018 au 31‐12‐2018 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=IYVN877H ;
11) UNIS du 01‐01‐2018 au 31‐12‐2018 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=QEVJ87QV ;
12) UNIS du 01‐01‐2018 au 31‐12‐2018 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=UYVI87K3 ;
13) UNIS du 01‐07‐2017 au 31‐12‐2017 tels que décrits à cette adresse https://www.hatvp.fr/ficheorganisation/? organisation=512238668#&fiche=KDVS1FKH.

En l'absence de réponse de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales à la date de sa séance, la Commission rappelle que le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. 

Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Une demande peut être regardée comme abusive, au sens de ces dispositions, lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée. Relèvent de cette catégorie les demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, que le service sollicité est dans l’incapacité matérielle de traiter, ou les demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès. La Commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent.

Par sa décision du 14 novembre 2018 ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’État a jugé que revêt également un caractère abusif, les demandes qui auraient pour effet de faire peser sur l’autorité saisie une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. La Commission précise, en outre, que lorsque les éléments d'information non communicables contenus dans un document dont la communication est sollicitée sont très nombreux et qu'il est possible de se procurer les éléments communicables autrement, la communication des documents après occultation des éléments non communicables peut être légalement refusée, au motif qu'elle ferait peser sur l'administration une charge excessive, eu égard aux moyens dont elle dispose et à l'intérêt que présenterait, pour les requérants, le fait de bénéficier, non de la seule connaissance des éléments communicables, mais de la communication des documents occultés eux-mêmes (CE, 27 mars 2020, Association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-St-Exupéry, n° 426623).

La Commission rappelle, en outre, que le droit à la communication des documents administratifs est un droit objectif. L'intérêt d'une communication pour le demandeur ou ses motivations ne peuvent donc, en principe, pas fonder un refus de communication. Elle relève, toutefois, que, dans un avis n° 20220207 du 10 mars 2022, elle a fait évoluer sa doctrine en retenant désormais que, dans le cas particulier où l’autorité saisie fait valoir que la communication des documents sollicités ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il y a lieu de prendre en compte, pour apprécier le caractère abusif de la demande, non plus seulement le fait que la communication a objectivement perdu son intérêt, mais également l’intérêt qui s’attache à la communication pour le demandeur, ainsi que, le cas échéant, pour le public. Cette position a été confirmée par le Conseil d’État (CE, 17 mars 2022, n° 449620).

La Commission relève, à titre liminaire, que sur une période récente, le demandeur a adressé un nombre significatif de demandes de communication de documents à diverses autorités administratives. L’une d’entre elles, formulée en termes analogues à la présente demande, a déjà été qualifiée d’abusive dans un avis n° 20225331, inscrit à la séance du 13 octobre 2022. 

En l’espèce, il apparaît, d’une part, à la Commission qu’eu égard à l’étendue de son libellé, notamment quant à la nature des documents demandés et à la période de temps visée, la présente demande impliquera que l’administration procède à des recherches importantes en vue d’identifier et de sélectionner les documents susceptibles d’y répondre. La Commission estime, en outre, qu’une fois identifiés, les documents sollicités, qui sont susceptibles de comporter des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, nécessiteront un important travail d’occultation. Elle relève, d’autre part, que le demandeur ne fait état d'aucun intérêt particulier qui s'attacherait à la communication de ces documents.

La Commission estime, en conséquence, compte tenu du nombre de documents en cause, des moyens dont dispose l’autorité ministérielle saisie, des difficultés de traitement de la demande tant d'un point de vue technique que s'agissant des occultations à opérer, et de l’absence d'intérêt particulier avancé par le demandeur, que la demande présentée par Monsieur X ferait peser sur l’administration une charge excessive et présente, par suite, un caractère abusif.
La Commission émet en conséquence un avis défavorable à la demande et ne peut qu'inviter Monsieur X, s’il le souhaite, à formuler une nouvelle demande plus circonscrite.