Administration : Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales
Type : Avis
Séance : 18/07/2019
Thème : Vie Publique / Vie Locale
Mots clés : Action du gouvernement
Sens et motivation : Favorable/Sauf articles L311-5 et L311-6

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 avril 2019, à la suite du refus opposé par la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales à sa demande de communication des mails, documents envoyés ou transmis lors des échanges et des notes prises lors de rendez-vous entre un membre du cabinet du ministre de la cohésion des territoires, ou celui-ci, et AMAZON entre le 1er juillet 2017 et le 31 décembre 2017 tels que décrits à l'adresse https://www.hatvp.fr/fiche-organisation/?organisation=809869043&fiche=GJVDKDC3.

En l'absence de réponse de l'administration à la date de sa séance, la commission rappelle, à titre liminaire, qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Elle considère que tout ensemble cohérent d’informations, quels que soient sa forme et son support, répond à la définition d’un document administratif au sens de ces dispositions. Il peut ainsi s’agir d’écrits, dactylographiés et manuscrits, d’enregistrements audio et vidéo, de photographies, de radiographies, de fichiers informatiques, de bases de données, de courriers électroniques. 

La commission estime que les documents produits ou reçus par les personnes publiques mentionnées à l'article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans le cadre de leurs rapports avec des représentants d'intérêts, entrent dans le champ des dispositions du code des relations entre le public et l'administration précitées et qu'il sont, par voie de conséquence, en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, à l'exception de ceux qui auraient le caractère d'actes préparatoires à une décision administrative à intervenir, qui ne deviendront communicables que lorsque cette décision sera intervenue ou quand l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable.

S'agissant, en premier lieu, des courriers électroniques et documents envoyés ou transmis lors des échanges, la commission estime qu'ils sont communicables sur le fondement du droit d’accès aux documents administratifs régi par le titre III du code des relations entre le public et l’administration, dans le respect des secrets protégés par l'article L311-6 de ce code, et par suite, le cas échéant, après occultation des mentions en relevant ou disjonction des documents qui en relèveraient entièrement en application des dispositions de l’article L311-7 du même code. Elle précise qu'il en va ainsi tant des courriers, que d'éventuels courriers électroniques détenus ou reçus par les agents publics sur leurs terminaux professionnels, qui constituent, ainsi qu'elle l'a rappelé dans son avis n° 20184184 du 6 décembre 2018, des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, s'ils sont en possession de l’administration et sont susceptibles de faire l’objet d’une extraction par un traitement automatisé d'usage courant. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point de la demande. 

En ce qui concerne, en second lieu, les notes de travail, la commission rappelle, tout d'abord, qu’en application des dispositions du a) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration et du a) du 1° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, les documents dont la divulgation porterait atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ne sont pas communicables avant l’expiration d’un délai de vingt-cinq ans à compter de leur élaboration ou de la date du document le plus récent figurant dans le même dossier. Relèvent par exemple de cette catégorie, les comptes rendus du conseil des ministres, des conseils ou comités interministériels et des réunions interministérielles (CE, 10 mai 1996, Mlle X et « Mouvement de la légalisation contrôlée ») ainsi que les documents élaborés aux fins de définir la politique du Gouvernement tels qu'un rapport demandé par le Premier ministre au sujet des rémunérations annexes des fonctionnaires (CE, 2 décembre 1987, Mlle X) ou un rapport demandé par la même autorité à la mission de liaison et de prospective sur la police et la gendarmerie nationale, sur les moyens d'améliorer la complémentarité entre ces deux forces (CE, 12 octobre 1992, Association SOS Défense) ou encore des lettres de cadrage budgétaire. En revanche ne relèvent pas de cette catégorie, les documents, élaborés par une entité administrative agissant dans le cadre de ses missions, qui ne s’inscrivent pas dans le processus décisionnel du Gouvernement et ne procèdent pas d’une initiative politique de sa part. Elle considère, en conséquence, que les notes sollicitées prises lors des rendez-vous avec les représentants d'intérêts, qui se sont tenus en amont de la délibération du Gouvernement, si elles existent, ne devraient, en principe, pas relever du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif.

La commission précise, également, que les mentions dont la communication pourrait porter atteinte au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles, doivent faire l'objet d'une occultation ou d'une disjonction, en application des dispositions combinées du 1° de l'article L311-6 et de l'article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission qui n'a pu prendre connaissance des documents sollicités ni de la finalité en vue de laquelle ils ont été élaborés émet donc un avis favorable à leur communication, sous réserve, d'une part, que les éventuelles mentions susceptibles de porter atteinte aux secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration soient occultées ou disjointes, et d'autre part, le cas échéant, que ces documents ne soient pas couverts par le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif.