Administration : Mairie d'Halluin
Type : Avis
Séance : 07/09/2023
Thème : Finances publiques et fiscalité / Cadastre et hypothèques
Mots clés : Cadastre, Permis de construire
Sens et motivation : Irrecevable / Préalable, Favorable / Article L311-2 favorable par l'autorité compétente à laquelle vous auriez dû transmettre, Favorable / Sauf vie privée

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 juillet 2023, à la suite du refus opposé par maire d'Halluin à sa demande de consultation des documents suivants :
1) les registres cadastraux de la ville d'Halluin et plus particulièrement pour la parcelle n°X depuis les années 1970 ;
2) le permis de construire de son voisin ;
3) le permis de louer de son voisin.

En premier lieu, la commission rappelle que, conformément aux dispositions combinées des articles L342-1 et R311-12 du code des relations entre le public et l’administration, elle ne peut être saisie par une personne qu’en cas de refus opposé par une autorité administrative à une demande de communication d'un document administratif. En l’absence d’une telle demande préalable, laquelle n’a pas nécessairement à être écrite si le demandeur est en mesure d’en établir la réalité et la date, la saisine de la commission est irrecevable.

En l'espèce, la commission relève que la demanderesse n'a produit, au soutien de sa demande d'avis, aucun document permettant d'établir qu'elle aurait formé, devant le maire d'Halluin, une demande préalable de communication des documents sollicités aux points 2) et 3). La commission ne peut, dès lors, que déclarer irrecevable la présente demande d'avis sur ces points.

En deuxième lieu, s'agissant du point 1), le maire d'Halluin a informé la commission qu'il ne dispose d'aucun élément de cette nature. La commission en prend note mais estime que la demande doit être analysée comme tendant à la communication des données cadastrales relatives à la commune d'Halluin. Elle rappelle que ces données figurent, d'une part, sur le plan cadastral, document graphique souvent décomposé en feuilles et pages sur lequel sont reportés les numéros et limites des parcelles sans aucune indication nominative, d'autre part, sur les matrices cadastrales, document littéral qui regroupe l'ensemble des relevés de propriété à savoir, pour chaque propriétaire, son adresse, la date et lieu de naissance, le cas échéant le nom de son conjoint, la liste des parcelles situées sur le territoire de la commune lui appartenant, identifiées par leur numéro et leur adresse, le cas échéant la description du bâti par unité d'évaluation, ainsi que les principaux éléments ayant concouru à l'établissement de la taxe foncière et les éventuelles causes d'exonération de cette taxe. 

La commission considère que toute personne, qu'elle soit ou non propriétaire d'une parcelle sur le territoire de la commune, tire de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration le droit d'obtenir communication, sous l'une des formes matériellement possibles, de tout ou partie des plans cadastraux, sous réserve que ce plan ne soit pas disponible sur le site www.cadastre.gouv.fr, auquel cas il ferait l’objet d’une diffusion publique qui dispenserait l’administration de toute obligation de communication.

S'agissant plus précisément des matrices cadastrales et des relevés de propriété, l’accès des tiers aux matrices cadastrales est désormais régi par les dispositions de l’article L107 A du livre des procédures fiscales. Il en résulte que sont seuls communicables aux tiers les informations énumérées à cet article, à savoir les références cadastrales, l'adresse ou, le cas échéant, les autres éléments d'identification cadastrale des immeubles, la contenance cadastrale de la parcelle, la valeur locative cadastrale des immeubles, ainsi que les noms et adresses des titulaires de droits sur ces immeubles. En revanche, la date et le lieu de naissance du propriétaire, ainsi que, le cas échéant, les motifs d’exonération fiscale, doivent être occultés avant la communication. La commission note également que la communication des extraits de relevés cadastraux ne saurait être, eu égard à ces dispositions, que « ponctuelle ».

La commission émet, dès lors, un avis favorable à la demande, sous ces réserves.

Elle rappelle également que dans l'hypothèse où le maire d'Halluin ne serait pas en possession des documents sollicités, il lui appartient, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de les détenir et d’en aviser la demanderesse.

En troisième et dernier lieu, la commission rappelle que le droit d’accès aux documents administratifs, garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (décision du Conseil constitutionnel n° 2020-834, du 3 avril 2020), peut être exercé par toute personne, sans qu’il soit nécessaire de démontrer un intérêt particulier. Par ailleurs, le caractère communicable ou non d’un document administratif s’apprécie, de façon objective et quels que soient les motifs pour lesquels le demandeur sollicite la communication du document, au regard du contenu de ce dernier, dans les conditions fixées aux articles L300-2 et L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration. Les autorités saisies sont ainsi tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, sous réserve des secrets protégés par la loi. 

Cependant, le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du même code. 

La commission souligne à cet égard qu’une demande ne peut être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, n° 420055, 422500, 14 novembre 2018). Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. 

La commission précise que le caractère abusif doit être apprécié pour chaque demande, compte tenu d’éléments circonstanciés, au regard d’un faisceau d’indices. Parmi les critères pouvant la conduire à considérer qu’une demande a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration, figurent le nombre de demandes adressées par le demandeur à la même administration et leur fréquence, les termes employés dans la demande de communication ou encore la détention, par le demandeur, des documents demandés ou la connaissance qu'il a de leur inexistence. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande.

La commission relève également que dans un avis de partie II, n° 20232235, du 20 juillet 2023, elle a considéré que la condamnation du demandeur par la juridiction judiciaire pour des faits d’outrage au maire et d’envois réitérés de messages malveillants au chef de la police municipale sont sans incidence sur la capacité juridique de l’intéressée à demander accès à des documents administratifs sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l'administration comme à saisir la Commission d’accès aux documents administratifs en cas de refus. Par ailleurs, ces faits, pour répréhensibles qu’ils soient, sont indépendants de la présente demande d’accès aux documents administratifs. La commission estime ainsi que ce contexte ne suffit pas à regarder la demande comme abusive au sens des principes qui viennent d’être rappelés. 

En l'espèce, la commission relève que la demande porte sur la communication de documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, après les occultations nécessaires en particulier au titre de la protection de la vie privée, ainsi qu’il a été dit. La commission observe également qu’il n’est pas soutenu que la communication de ces documents représenterait une charge de travail excédant les sujétions que le législateur a entendu faire peser sur l’administration. Enfin, la commission prend note que le maire d'Halluin fait état de multiples demandes d’accès à des documents administratifs formées par la demanderesse et les membres de sa famille auprès de ses services. La commission ne dispose toutefois pas de précisions sur leur nombre et leur contexte et ce, alors que le nombre de saisines de la commission par l’intéressée demeure, au cours des dernières années, raisonnable. 

Dans ces conditions, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et en l’état des éléments portés à sa connaissance, il n’apparaît pas à la commission que la demande aurait pour objet de perturber le fonctionnement de la mairie ni qu’elle ferait peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.  

En l'état des informations dont elle dispose, la commission estime, dès lors, que la présente demande ne présente pas un caractère abusif.