Administration : Premier ministre
Type : Avis
Séance : 21/09/2023
Thème : Vie publique / Politique générale
Sens et motivation : Irrecevable / Diffusion publique

Monsieur X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 juillet 2023, à la suite du refus opposé par la Première ministre à sa demande de communication, par une mise en ligne, du répertoire d'informations publiques.

La commission relève, à titre liminaire, que la présente demande s'inscrit dans le cadre d'une série de demandes au sens du deuxième alinéa de l'article L342-1 du code des relations entre le public et l'administration, portant sur des documents de même nature et ayant le même objet, adressées par le même demandeur à quatorze autorités administratives. En application des dispositions de l'article précité et du sixième alinéa de l'article R343-3-1 du code des relations entre le public et l'administration, la commission ne peut être saisie que d'un refus de communication opposé au demandeur, cette saisine valant recours administratif préalable obligatoire pour chacune des demandes correctement identifiées ayant fait l'objet d'un refus de communication et pour laquelle il a été satisfait à la condition d'information de l'administration concernée prévue par le troisième alinéa de l'article L342-1, et elle n'émet qu'un avis. L'avis ainsi émis dégage les principes de communication communs aux documents demandés et s'applique à l'ensemble des demandes rattachées à cette série.

1. En ce qui concerne les questions liminaires : 

La commission rappelle, en premier lieu, qu'une demande de communication de documents administratifs qui lui est adressée est déclarée sans objet lorsque l'autorité saisie communique spontanément le document demandé postérieurement à l'enregistrement de la demande ou lorsqu'il résulte des indications fournies par cette autorité que le document demandé n'a jamais existé, a été détruit ou a été égaré.

La commission indique, en deuxième lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, n° 152393). En revanche, la commission considère de manière constante que sont des documents administratifs existants au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, ceux qui sont susceptibles d'être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 13 novembre 2020, n° 432832, publié aux Tables, que constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être interprétée de façon objective.

La commission précise, en troisième lieu, que le refus de communication n'est pas établi et la demande d'avis est déclarée irrecevable, lorsque l'administration saisie d'une demande de communication, communique spontanément dans les délais qui lui sont impartis le document sollicité au demandeur.

La commission rappelle, en quatrième lieu, qu’en application du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication des documents administratifs ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. Elle considère traditionnellement que l'affichage d'un document ne peut être assimilé à une diffusion publique au sens de ces dispositions. Elle précise que seule une mise en ligne, par l'administration ou sous son contrôle, et dans des conditions permettant d'en garantir la pérennité, d'un document administratif dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé dès lors qu'elle en dispose déjà ou qu'elle est susceptible d'en disposer à l'issue d'une opération de transfert, de conversion ou de reproduction courante, peut être regardée comme une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration (avis n° 20191393 du 17 octobre 2019 ; CE, 27 septembre 2022, n° 450737 et 450739). La commission ajoute qu’il est de bonne administration que l’autorité saisie d’une demande de communication indique au demandeur le lien lui permettant de consulter le document concerné.

2. En ce qui concerne les principes de communication des documents sollicités :

La commission rappelle qu'afin de faciliter la réutilisation des informations publiques, l’article L322-6 du code des relations entre le public et l’administration impose - conformément à ce que prévoit la directive n° 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 - aux administrations  mentionnées au premier alinéa de l’article L300-2 du même code qui produisent ou détiennent des informations publiques dans le cadre de leur mission de service public de tenir à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent et, depuis la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, de publier chaque année une version mise à jour de ce répertoire. Cette même loi a également introduit un article L312-1-1 dans ce code qui prévoit, à son 2°, la publication en ligne, par les mêmes administrations, des documents figurant dans ce répertoire.

En premier lieu, s’agissant du champ d’application de ces dispositions, la commission relève, d’une part, que l’établissement du répertoire mentionné à l’article L322-6 du CRPA s’impose à toute autorité entrant dans le champ d'application de l’article L300-2 de ce code, sans considération de taille.

Elle relève, d’autre part, que sont visés par ces dispositions, les documents administratifs comportant des informations publiques c’est-à-dire, au sens de l'article L321-1 du CRPA, des informations figurant dans des documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par les administrations précitées à l’exception, en application de l’article L321-2 du même code, des informations contenues dans des documents dont la communication ne constitue pas un droit pour toute personne en application du titre Ier du livre III de ce code ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique conforme aux prescriptions des articles L312-1 à L312-1-2, ainsi que des informations contenues dans des documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. 

Comme elle l’a indiqué dans son conseil de partie II, n° 20172569 du 5 octobre 2017, la commission précise que les dispositions précitées du CRPA ne confèrent pas un caractère exhaustif à ce répertoire et laissent ainsi à chaque administration une marge d'appréciation. Il appartient à chaque administration d’apprécier l’intérêt du contenu des documents qu’elles détiennent pour les réutilisateurs pour déterminer s’il y a lieu de les inclure dans le répertoire. Le but n'est pas de dresser une liste complète des documents existants mais plutôt, en fonction des informations publiques qui sont susceptibles de présenter un intérêt pour des réutilisateurs et en tenant compte des répertoires existants, de faciliter, par nature d'informations publiques, l'identification des documents qui les contiennent lorsqu'elle est susceptible de poser problème. A cet égard, il peut être relevé que certaines administrations sont déjà dotées de registres d’actes qui en facilitent l’identification (le recueil des actes administratifs des préfectures, par exemple) et que certaines catégories d’actes (par exemple pour les communes, le budget, les comptes, le plan local d’urbanisme) sont, par nature, connues d’utilisateurs potentiels et ne nécessitent pas d’identification particulière.

S’agissant, en deuxième lieu, des mentions du répertoire, l’article R322-7 du CRPA prévoit pour chacun des documents recensés, l’indication de son titre exact, de son objet, de la date de sa création, des conditions de sa réutilisation et, le cas échéant, de la date et de l'objet de ses mises à jour. La commission précise que les conditions de réutilisation supposent de rappeler les conditions posées, d’une part, à l’article L322-1 du code des relations entre le public et l’administration, aux termes duquel « Sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées » et, d’autre part, à l’article L322-2 tenant au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Elle relève également que l’'article 9 de la directive (UE) 2019/1024 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public, qui a remplacé la directive n° 2003/98/CE précitée, suggère de mentionner dans le répertoire les « métadonnées pertinentes ». Le guide pratique de la publication en ligne et de la réutilisation des données publiques élaboré par la CADA et la CNIL recommande à ce titre, afin d'être le plus complet et précis possible, d’ajouter les informations suivantes : l'identifiant unique du document, la description de son contenu, le thème du jeu de données, le nom de la structure productrice, la date de première publication, la fréquence de mise à jour, le régime de publication et la liste des formats dans lesquels sont publiées les informations.

La commission rappelle, en troisième et dernier lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait en principe pas obligation aux autorités administratives d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Ministre d'État, Ministre de l’éducation nationale, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection, n° 152393).

La commission relève toutefois, d’une part, que le droit d’accès aux documents administratifs est garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 selon lequel : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (Conseil constitutionnel, décision n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020). Elle estime que ce droit, tel qu’il figure au livre III du CRPA, doit être appréhendé compte tenu notamment de cette finalité.

La commission constate, d’autre part, qu’il ressort clairement des dispositions des articles L322-6 et R322-7 du CRPA - qui relèvent du livre III du CRPA et qu’elle est compétente pour interpréter - que chaque administration produisant ou détenant des informations publiques est tenue de mettre à disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent, ainsi que de le rendre accessible en ligne dans l’hypothèse où elle dispose d’un site internet. 

La commission relève enfin l’intérêt particulier qui s’attache pour le public au respect de ces dispositions. En effet, ainsi qu’il ressort des dispositions des directives évoquées ci-dessus, ces répertoires, en aidant les administrés à identifier les documents comportant des informations publiques présentant un intérêt pour les réutilisateurs, contribuent à améliorer l’effectivité du droit d’accès constitutionnellement garanti et à simplifier sa mise en œuvre.

Soucieuse de promouvoir la transparence administrative, la commission émet, dans le prolongement de ce qu’elle a estimé dans son Conseil de partie II n°20231374 du 20 avril 2023,  un avis favorable à la demande, alors même que ce document n’existerait pas en l’état.

3. Application de ces principes au cas d'espèce : 

En réponse à la demande d'observations qui lui a été adressée, la Première ministre a précisé à la commission que le site documentation-administrative.gouv.fr fait office de répertoire d'informations publiques de ses services, au regard tant des documents qui y sont déposés que des diverses mentions requises.

Le document demandé ayant ainsi fait l'objet d'une diffusion publique, au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, la commission estime que la demande est irrecevable.