Administration : Passerelles vers l'Emploi
Type : Avis
Séance : 25/11/2021
Thème : Finances Publiques Et Fiscalité / Finances Locales
Mots clés : Budgets et comptes, Délégation de service public, Sécurité sanitaire
Sens et motivation : Incompétence/Privé, Favorable/Sauf privé

Madame X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 octobre 2021, à la suite du refus opposé par la directrice de l'association « Passerelles vers l'emploi » à sa demande de communication de la comptabilité des cinq dernières années relative à son activité de fourrière animale.

La commission, qui a pris connaissance des observations de la directrice de l'association « Passerelles vers l'emploi », rappelle que pour l'application du droit à communication prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, auquel renvoie le sixième alinéa de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000, l'article L300-2 du même code prévoit que sont considérés comme documents administratifs les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Selon l'article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande [...] ».

Par ailleurs, comme elle l’a indiqué dans son avis n° 20203913, la commission relève que l'association « Passerelles vers l'emploi » travaille en partenariat avec l'association « Intermédiaire Passerelles », créée en 1990, qui permet à des personnes en rupture d'emploi de mettre leur compétence à disposition des particuliers dans des domaines tels que la garde d'enfant, les travaux ménagers ou le jardinage. Si ces deux structures exercent des missions d’intérêt général en favorisant l'insertion sociale et professionnelle de publics en difficulté, elles ne sont cependant pas chargées d'une mission de service public par la loi. La commission a également relevé que l'association « Passerelles vers l'emploi » bénéficie de subventions publiques et travaille en étroite collaboration avec plusieurs partenaires institutionnels, au nombre desquels le conseil départemental de la Manche, le conseil régional de Normandie, l'Office français de l'intégration et de l'immigration, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie et Pôle emploi. Néanmoins, elle a relevé que cette association ne dispose pas, pour l’accomplissement de ses missions, de prérogatives de puissance publique et qu’elle n’est pas soumise à un contrôle particulier de la part de l’autorité administrative. Eu égard aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement et en l’absence d’obligations qui lui seraient imposées par une autorité administrative, la commission a estimé que l’administration n’a pas entendu confier à l'association « Passerelles vers l'emploi » une mission de service public, au sens des dispositions précitées de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission rappelle toutefois qu'aux termes de l'article L211-24 du code rural et de la pêche maritime, « Chaque commune doit disposer soit d'une fourrière communale apte à l'accueil et à la garde des chiens et chats trouvés errants ou en état de divagation jusqu'au terme des délais fixés aux articles L211-25 et L211-26, soit du service d'une fourrière établie sur le territoire d'une autre commune, avec l'accord de cette commune. / Chaque fourrière doit avoir une capacité adaptée aux besoins de chacune des communes pour lesquelles elle assure le service d'accueil des animaux en application du présent code. La capacité de chaque fourrière est constatée par arrêté du maire de la commune où elle est installée. / La surveillance dans la fourrière des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories au titre de l'article L221-1 est assurée par un vétérinaire sanitaire désigné par le gestionnaire de la fourrière, dans les conditions prévues par la section 1 du chapitre III du titre préliminaire. / Les animaux ne peuvent être restitués à leur propriétaire qu'après paiement des frais de fourrière. En cas de non-paiement, le propriétaire est passible d'une amende forfaitaire dont les modalités sont définies par décret. »

La commission estime que l'activité de fourrière animale établie pour recueillir les chiens et chats errants ou divagants est une mission de service public administratif, qu'elle soit gérée par une commune en régie ou pour son compte, dans le cadre d'une convention de délégation de service public ou d'un marché public. Elle considère que les documents produits ou reçus dans le cadre de cette activité de service public revêtent le caractère de documents administratifs, peu importe le mode de gestion retenu.

La commission déduit de ces éléments que si l’association « Passerelles pour l’emploi » gère une activité de fourrière pour le compte de communes ou d’établissements publics de coopération intercommunale, les documents qui présenteraient un lien suffisamment direct avec l’exécution de cette mission présenteraient un caractère administratif. Elle précise, à cet égard, que les comptes d'un tel organisme, qui retracent les conditions dans lesquelles celui-ci exerce la mission de service public qui est la sienne, présentent par leur nature et leur objet, le caractère de documents administratifs. Ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande en vertu de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions de l'article L311-6 de ce code et notamment du secret des affaires. 

La commission précise, toutefois, que des documents comptables comportant des données agrégées qui se rapportent pour partie à des activités étrangères aux missions de service public d’un organisme de droit privé ne sont librement communicables que lorsque ces activités constituent l'activité principale de l’organisme. A défaut, cet organisme doit être capable, par une comptabilité analytique, de produire les seules données se rapportant à sa mission de service public.

La commission émet, sous ces réserves et dans cette seule mesure un avis favorable à la demande. Elle se déclarerait à défaut incompétente pour se prononcer sur la demande de Madame X.