Administration : Mairie d'Angers
Type : Avis
Séance : 01/06/2023
Thème : Economie, industrie, agriculture / Commerce
Mots clés : Commerce de détail
Sens et motivation : Favorable / Sauf secret des affaires, Défavorable / Secret des affaires

Madame X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 avril 2023, à la suite du refus opposé par le maire d'Angers à sa demande de communication, en sa qualité de conseillère municipale, des documents suivants relatifs à l'exploitation des Halles Gourmandes à Angers :
1) le contrat liant X et la société X ;
2) l’ensemble des candidatures de commerçants reçues par X ;
3) la liste des candidatures retenues et rejetées.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

En premier lieu, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire d’Angers a indiqué qu’il estimait que les documents sollicités ne revêtaient pas un caractère administratif. 

La commission rappelle toutefois qu’en vertu de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration sont considérés comme documents administratifs « les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission ». Ainsi que l’a jugé le Conseil d’État dans sa décision du 7 octobre 2022 n°443826, il résulte de ces dispositions que des documents, même produits par une personne privée qui n'est pas investie d'une mission de service public, acquièrent le caractère de documents administratifs, pour l'application du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'ils ont été reçus par une autorité administrative dans le cadre de sa mission de service public.

Il suit de là que les documents sollicités, dès lors qu’ils ont été reçus par la commune dans le cadre de ses missions de service public, revêtent le caractère de documents administratifs. 

Au surplus, la commission rappelle qu'aux termes des articles L1521-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, c’est seulement dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi que les communes, les départements, les régions et leurs groupements peuvent créer des sociétés d'économie mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques pour réaliser des opérations d'aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour toute autre activité d'intérêt général. Les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital de ces sociétés et des voix dans les organes délibérants. Toute collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales actionnaire a droit au moins à un représentant au conseil d'administration ou au conseil de surveillance, désigné en son sein par l'assemblée délibérante concernée. En outre, les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil d'administration ou au conseil de surveillance. 

La commission considère que les missions qui sont confiées aux sociétés d'économie mixte par les personnes publiques qui les ont créées constituent des missions de service public au sens de l'article L300-2 du CRPA. Les documents qui s'y rapportent présentent, sauf exception tenant à leur nature propre, le caractère de document administratif soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l'administration (avis n°20170467). La commission observe, par ailleurs, que la qualification des contrats passés par les SEM est appréciée au cas par cas, en fonction de leur objet, en particulier s'agissant de ceux qui sont passés pour leur propre compte ou pour une autre personne morale non actionnaire.

En l'espèce, la commission relève que la société d'économie mixte X est une société soumise aux règles applicables aux sociétés anonymes et aux articles L1521-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, ayant pour objet la construction des Halles. Son capital social est détenu majoritairement par des collectivités territoriales et groupements de collectivités, lesquels sont représentés au sein du conseil d'administration et des assemblées générales par des élus qu'ils désignent au sein de leurs organes délibérants. 

La commission observe que la demande porte sur un bail en l'état futur d'achèvement pour la construction de halles commerciales. La commission relève que ces travaux entrent dans le projet Cœur de Maine, qui a pour objectif la dynamisation du cœur commerçant d'Angers, et qui figure notamment dans le plan local d’urbanisme intercommunal. Elle en déduit que la société d’économie mixte X doit être regardée comme chargée d’une mission de service public dans le cadre de ce projet d’aménagement et que les documents que cette société produit en lien avec cette mission présente, en tout état de cause, un caractère administratif. 

En second lieu, la commission estime que les documents sollicités, détenus par la commune dans le cadre de ses missions de service public, sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, en particulier le secret des affaires et le secret de la vie privée. 

La commission rappelle également qu’aux termes de l'article L311-7 du même code, lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. Toutefois l’administration est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janv. 1995, req. n°117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, req. n°342339).

En l’espèce, après avoir pris connaissance du bail en état futur d’achèvement conclu entre la société Xs et la SAS X portant sur des halles commerciales, la commission estime que ce document est communicable après occultation des mentions qui porteraient atteinte au secret des affaires des parties contractantes, telles que leurs coordonnées bancaires. Elle émet donc un avis favorable au point 1) de la demande, sous cette réserve. 

La commission n’a en revanche pas pu prendre connaissance des documents mentionnés aux points 2) et 3) de la demande. Elle relève toutefois qu’aucune stipulation du bail ci-dessus mentionné ne prévoit un droit de regard, d’opposition ou de contrôle de la société Xs quant aux sous-locations que la société X consentira à des commerçants pour l’exploitation des halles. En l’état des informations dont elle dispose, la commission estime par suite que la liste des candidatures présentées, retenues ou rejetées est intégralement couverte par le secret des affaires de la société X et des commerçants concernés.

 Elle émet dès lors un avis défavorable sur ces points de la demande.