Administration : Direction générale des finances publiques (DGFIP)
Type : Conseil
Séance : 02/11/2023
Thème : Finances publiques et fiscalité / Finances publiques
Mots clés : Budgets et comptes
Sens et motivation : Favorable / Sauf secret, Défavorable / Inachevé, Favorable / Sauf secret des affaires

La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 2 novembre 2023 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à la présidente de la communauté de communes Vallée de l'Ubaye Serre-Ponçon, des documents suivants :
1) les comptes de gestion 2020, 2021, 2022 déjà votés d'un syndicat mixte gestionnaire de station de ski (le SMVA) géré par le service de gestion comptable de Digne ;
2) les comptes de gestion ou tous autres états financiers 2023 concernant deux syndicats mixtes gestionnaires de station de ski  gérés par le même service de gestion comptable (le SMAP et le SMVA), notamment les comptes de gestion provisoires, sachant que la période d'examen par l'assemblée délibérante interviendra entre le printemps et fin juin 2024 ;
3) les rapports annuels d'activité 2020, 2021 et 2022 d'un délégataire de service public (station de ski) accompagnés des comptes d'exploitation, la délégation de service public s'étant achevée le 30 juin 2023.

A titre liminaire, la commission vous rappelle  qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique : « Sous réserve des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et sans préjudice de l'article L114-8 du même code, les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article  L300-2 dudit code sont tenues de communiquer, dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, les documents administratifs qu'elles détiennent aux autres administrations mentionnées au même premier alinéa de l'article L300-2 qui en font la demande pour l'accomplissement de leurs missions de service public ».

La commission note que la présidente de la communauté de communes vous a demandé communication des documents concernés dans le cadre d’un projet de fusion d’un syndicat mixte auquel elle appartient avec un autre syndicat. Elle en déduit que cette demande se rattache à l’accomplissement des missions de service public de la communauté de communes. 

La commission souligne que le droit à communication prévue par l’article 1er de la loi du 7 octobre 2016 s’exerce sous réserve des secrets protégés par les dispositions du code des relations entre le public et l’administration, en particulier le secret de la vie privée et le secret des affaires.  Doivent ainsi être occultées, préalablement à toute communication, les mentions qui porteraient atteinte à de tels secrets. 

1. En ce qui concerne les comptes de gestion :

En premier lieu, la commission rappelle, d'une part, qu'il résulte des dispositions combinées des articles L5711-1 et L5211-46 du code général des collectivités territoriales, pour ce qui concerne les syndicats mixtes fermés, et de l’article L5721-6 du même code, pour ce qui concerne les syndicats mixtes ouverts, que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux de l’organe délibérant des syndicats mixtes, des budgets et des comptes, ainsi que des arrêtés du président. L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration.

La commission précise que le droit à communication institué par ces dispositions porte sur l'ensemble des écritures et documents comptables de l'établissement public concerné, au fur et à mesure de leur élaboration. Le compte administratif et le compte de gestion sont communicables dès leur signature, sans qu'il soit besoin d'attendre le vote de l'assemblée délibérante.

La commission rappelle à cet égard qu'aux termes des premier et deuxième alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents :
- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seuls les documents achevés sont communicables, le cas échéant.
- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent.

En l'espèce, la commission estime que les comptes de gestion visés au 1) de la demande, qui sont déjà signés, sont communicables. 

En revanche, elle relève que le compte de gestion mentionné au 2), dès lors qu'il est toujours en cours d'élaboration, revêt, à ce stade, un caractère inachevé. Elle souligne que ce document deviendra communicable dès sa signature selon les principes qui viennent d'être rappelés. Elle vous rappelle par ailleurs que les écritures comptables du syndicat mixte concerné peuvent elles être communiquées en l’état et estime qu’il en va de même d’un état financier, dès lors que ce document serait lui-même achevé. 

En second lieu, la commission précise que les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ont institué un régime spécifique d'accès aux documents de ces syndicats mixtes, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues à l'article L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), le secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011), ou le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620).

La commission en déduit que les comptes de gestion achevés sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’occultation, le cas échéant, des mentions relevant d’un secret protégé par la loi, notamment le secret de la vie privée et le secret des affaires.

2. En ce qui concerne les rapports annuels d'activité :

La commission vous indique que le rapport annuel élaboré par le titulaire d’une délégation de service public et remis à l'autorité délégante en application de l'article L1411-13 du code général des collectivités territoriales, de même que les comptes d’exploitation remis à l’autorité délégante, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, en particulier le secret des affaires. 

La commission estime qu’au stade de l’exécution, les informations relatives aux moyens humains et techniques du délégataire ainsi que celles reflétant sa stratégie commerciale sont couvertes par le secret des affaires. En revanche, les données permettant d'apprécier la qualité et le coût du service devant être rendu aux usagers, qui font partie intégrante du contrat, sont librement communicables (conseil de partie II du 27 mai 2021 n°20212960). Tel est le cas, en particulier, des informations suivantes : 
- le montant et les modalités de calcul de la redevance perçue, dès lors que celle-ci a un impact sur le coût du service ;
- les données présentant la qualité du service rendu et la fréquentation des usagers, ainsi que la grille tarifaire pour les usagers ;
- la liste des biens et équipements mis à disposition du délégataire et, plus généralement, l’inventaire des biens incluant les biens de retour et les biens de reprise ;
- les tableaux d’amortissement des investissements en biens de retour réalisés par l’autorité délégante, à condition toutefois que la demande concerne les amortissements de la délégation et non les comptes de la société délégataire.
- le montant et les modalités de calcul de la redevance perçue, dès lors que celle-ci a un impact sur le coût du service ;
- les données présentant la qualité du service rendu et la fréquentation des usagers, ainsi que la grille tarifaire pour les usagers ;
- la liste des biens et équipements mis à disposition du délégataire et, plus généralement, l’inventaire des biens incluant les biens de retour et les biens de reprise ;
- les tableaux d’amortissement des investissements en biens de retour réalisés par l’autorité délégante, à condition toutefois que la demande concerne les amortissements de la délégation et non les comptes de la société délégataire.

La commission, qui note en l’espèce que vous indiquez que la délégation de service public a pris fin, appelle votre attention sur le fait que les autorités chargées d’une mission de service public sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent tant que leur mission n’est pas achevée. En revanche, une fois déchargées de leur mission de service public, elles ne sont plus au nombre des autorités tenues à cette obligation par le code des relations entre le public et l'administration (CE, 21 mai 1986, n° 73271 ; CE, 25 mai 2022, n° 450003). Elle vous recommande par suite, en vertu du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication des rapports et comptes d’exploitation que vous ne détenez pas à l’autorité délégante, le syndicat mixte.