Administration : Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)
Type : Avis
Séance : 14/12/2023
Thème : Vie publique / Politique générale
Mots clés : Institutions - AAI
Sens et motivation : Favorable / Sauf secret des affaires, Favorable / Sauf vie privée, Sans objet / Communiqué, Défavorable / Inachevé

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 novembre 2023, à la suite du refus opposé par la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) à sa demande de communication des documents relatifs à l'« accompagnement » effectué par la CNIL auprès de la société X, à la suite d'une plainte relative aux traitements de données effectués par la société X, notamment :
1) la demande de conseil de la société X auprès de la CNIL, ainsi que ses annexes ;
2) les échanges écrits entre la société X et la CNIL, ainsi que les documents échangés ;
3) les notes ou rapports rédigés par la CNIL ou pour le compte de la CNIL concernant l’accompagnement de la Commission auprès de la société X ou les traitements de données de la société X ; 
4) les comptes rendus des réunions ou échanges auxquels ont participé la CNIL et des employés, conseillés ou représentants de la société X.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse exprimée par la présidente de la CNIL, rappelle que les documents produits et reçus par la CNIL dans le cadre de ses missions de service public sont des documents administratifs soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Tel est le cas des dossiers relatifs aux plaintes que la CNIL reçoit dans le cadre de la mission prévue au d) du 2° de l'article 8 de la loi du 6 janvier 1978, à l'exclusion, d'une part, des pièces échangées avec l'autorité judiciaire et les juridictions dans le cadre des dispositions du e) et du f) du même 2° de l'article 8 et de l'article 41 de cette loi, qui revêtent un caractère judiciaire, et, d'autre part, des documents dont la communication est régie exclusivement par la loi du 6 janvier 1978, en particulier de ceux qui sont adressés par les responsables de traitement dans le cadre des procédures d'autorisation et de déclaration, qui ne sont pas soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

En revanche, les documents adressés à la CNIL ou émis par cette dernière dans le cadre de la mission de conseil aux personnes et organismes définie au e) de l'article 8 de la loi du 6 janvier 1978, aux termes duquel la CNIL « conseille les personnes et organismes qui mettent en œuvre ou envisagent de mettre en œuvre des traitements automatisés de données à caractère personnel » sont soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration.

En l'espèce, la commission comprend de la réponse qui lui a été adressée par la présidente de la CNIL que la société X, spécialisée dans le traitement des données personnelles, a bénéficié de la part de la CNIL, d'une part, d'un accompagnement dit « sectoriel » en 2021 dans le cadre de la mission de conseil rappelée ci-dessus. Elle comprend que la société a sollicité, d'autre part, en 2023, un accompagnement dit « renforcé », qui lui a été refusé par décision de la CNIL du 4 mai 2023. Elle observe que, dès lors que cette seconde demande d'accompagnement a été définitivement rejetée, les documents reçus par la CNIL à cette occasion ne revêtent plus un caractère préparatoire et qu'ils sont donc communicables, au même titre que les documents relatifs à l'accompagnement dont a bénéficié la société en 2021, sous les réserves rappelées ci-dessous.

A cet égard, la commission relève, à titre liminaire, que la présidente de la CNIL lui a indiqué que la demande d'accompagnement dont a bénéficié la société X en 2021 ainsi que la présentation générale de cette société annexée à cette demande ont été communiquées à Monsieur X, occultées des mentions couvertes par le secret des affaires, par courrier du 13 décembre 2023.

La commission ne peut donc, dans cette mesure, que déclarer sans objet la demande d’avis.

En ce qui concerne le surplus, la commission estime que les documents sollicités, relatifs tant à l'accompagnement sectoriel dont a bénéficié la société X en 2021 qu'à l'accompagnement renforcé sollicité en 2023, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration dans le respect des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, notamment le secret de la vie privée et le secret des affaires, et par suite, après occultation des mentions relevant de ces derniers ou disjonction des documents qui en relèveraient entièrement en application des dispositions de l’article L311-7 dudit code. Elle relève qu'en application de cet article, la CNIL est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janv. 1995, req. no 117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, req. no 342339).

A cet égard, elle relève, en premier lieu, que la présidente de la CNIL s'oppose à la communication du compte rendu de la première réunion du 19 octobre 2021 entre la CNIL et la société X, en se prévalant de son caractère inachevé. 

La commission rappelle qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Elle considère que tout ensemble cohérent d’informations, quels que soient sa forme et son support, répond à la définition d’un document administratif au sens de ces dispositions. Il peut ainsi s’agir d’écrits, dactylographiés et manuscrits, d’enregistrements audio et vidéo, de photographies, de radiographies, de fichiers informatiques, de bases de données, de courriers électroniques.

La commission précise, par ailleurs, qu'en vertu de l'article L311-2 de ce code, le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Elle estime qu’il y a lieu de prendre en compte, pour apprécier si un document est achevé, sa cohérence et son intelligibilité, ainsi que sa finalité. Elle estime, en particulier, que les documents consistant en de simples notes informelles prises à titre d’aide-mémoire, inachevées en la forme, ne sont pas communicables sur le fondement du titre Ier du livre III du même code, s’ils ont été suivis de documents qui peuvent être considérés comme achevés. 

En l'espèce, la commission, qui a pris connaissance du compte rendu sollicité, constate que ce document se résume à des notes prises de manière informelle ne présentant aucune cohérence et intelligibilité. Elle estime que ces notes ne répondent pas à la définition d’un document administratif achevé en la forme, au sens du code des relations entre le public et l’administration. La commission considère en conséquence que ce document n’est pas communicable sur le fondement du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration.  Elle émet donc un avis défavorable sur ce point. 

Elle rappelle, en second lieu, qu'elle a déduit des dispositions des article 35 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données et 90 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés qu’une analyse d’impact relative à la protection des données (AIPD), portant sur un traitement mis en œuvre par ou pour le compte de l’une des personnes visées à l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, constituait un document administratif au sens de cet article, communicable par cette autorité administrative à toute personne qui en fait la demande sur le fondement du code des relations entre le public et l’administration en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 du même code (avis n° 20183041du 8 novembre 2018). 

En l'espèce, il ne lui apparaît pas que l'occultation des mentions relevant du secret des affaires que comporte l'AIPD transmise par la société X à la CNIL en octobre 2021, dont elle a pu prendre connaissance, aurait pour effet de rendre ce document inintelligible. Elle estime, par suite, que ce document est également communicable dans les conditions précédemment rappelées.

La commission émet donc, sous les réserves précitées, un avis favorable sur le surplus de la demande.