Administration : Conseil économique social et environnemental
Type : Avis
Séance : 16/07/2020
Thème : Vie Publique / Politique Générale
Sens et motivation : Favorable/Sauf propriété intellectuelle, Favorable/Sauf article L311-6

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 décembre 2019, à la suite du refus opposé par le président du Conseil économique social et environnemental à sa demande de communication de l'intégralité des documents concernant la convention citoyenne pour le climat :
1) les dossiers, rapports, études, comptes-rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions en rapport avec l'organisation de la campagne d'appels téléphoniques préalable à la création de cette convention ;
2) les documents relatifs au tirage au sort et aux modes de sélection des 150 citoyens (et de leurs suppléants) composant cette assemblée.

La commission rappelle que le Conseil économique social et environnemental (CESE) est, aux termes de l'article 1er de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958, « auprès des pouvoirs publics une assemblée consultative. Représentant les principales activités du pays, le Conseil favorise leur collaboration et assure leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation. / Il examine les évolutions en matière économique, sociale ou environnementale et suggère les adaptations qui lui paraissent nécessaires. / Il promeut une politique de dialogue et de coopération avec les assemblées consultatives créées auprès des collectivités territoriales et auprès de ses homologues européens et étrangers. »

Dépourvu de la personnalité juridique, le CESE, dont les crédits sont inscrits au budget du Premier ministre, doit être regardé comme un organe de l’État pour l'application de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. A ce titre, doivent en conséquence être considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV de ce code, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus dans le cadre de ses missions de service public. 

La commission constate que le 25 avril 2019, le Président de la République a annoncé la constitution d'une convention citoyenne afin de répondre à la double demande de plus de participation et de plus d'écologie exprimée par les Français et que par courrier du 2 juillet 2019, le Premier ministre a confié au CESE la mission d’organiser cette convention citoyenne. 

La commission considère ainsi que les documents reçus ou produits par le CESE dans le cadre de l'organisation de la convention citoyenne pour le climat constituent des documents administratifs soumis au droit d'accès organisé et garanti par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

En premier lieu, la commission rappelle que le droit d'accès aux documents administratifs ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. En outre l’administration saisie d’une demande de communication n'est pas tenue de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, Ordres des avocats de Lyon c/ X, recueil page 267), ou d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Min. d'État, min. éduc. nat. et CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection). 

En second lieu, la commission souligne que l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents : 
- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant. 
- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent. 

Par ailleurs, le droit de communication ne s'applique pas, selon le même article, aux documents qui ont fait l'objet d'une diffusion publique. La commission considère que font l'objet d'une diffusion publique, les documents qui font l'objet d'une publication officielle ainsi que ceux qui sont aisément accessibles techniquement, géographiquement et financièrement. Ainsi, un document mis en ligne par l'administration sur son site internet accessible sans ouverture préalable de compte individuel dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, ce qui exclut le format PDF image, fait l'objet d'une diffusion publique.

En dernier lieu, d'une part, la commission précise que les administrations soumises au droit d'accès aux documents administratifs sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6 qui définissent les documents ou mentions qui sont soustraits au droit d'accès. A ce titre, ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait, notamment, atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, et à la sûreté de l’État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations et ne sont pas communicables à un tiers les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, les mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable et les mentions faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

D'autre part, la commission rappelle qu'en application des dispositions de l'article L311-4 du code des relations entre le public et l'administration, « Les documents administratifs sont communiqués ou publiés sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique » et qu'en conséquence un document détenu par le CESE qui serait grevé de droits d'auteurs, s'il n'a pas fait au préalable l'objet d'une divulgation au sens de l'article L121-2 du code de la propriété intellectuelle, ne peut être communiqué qu'avec l'autorisation de son auteur.

En l'espèce, la Commission relève que le CESE a communiqué au demandeur un nombre certain de renseignements ainsi que quelques documents répondant à la demande. Elle estime que si d'autres documents en possession du CESE, aisément identifiables, sont susceptibles de répondre à la demande, ils sont communicables dans les conditions et sous les réserves qui viennent d'être rappelées, notamment la protection de la vie privée des participants et, dès lors que le CESE a confié la sélection des membres de la Convention, en fonction des critères arrêtés par le Gouvernement et le Comité de gouvernance de la Convention citoyenne, à deux organismes extérieurs, le secret des affaires de ces derniers, qui recouvre les méthodes précises mises en œuvre par eux pour la satisfaction des objectifs de représentativité recherchés. Elle émet donc un avis favorable dans cette mesure.