Administration : Auvergne-Rhône-Alpes Entreprises
Type : Avis
Séance : 02/11/2023
Thème : Vie publique / Vie locale
Sens et motivation : Favorable / Sauf vie privée, Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 septembre 2023, à la suite du refus opposé par le président de la région Auvergne-Rhône-Alpes Entreprises à sa demande de communication, en sa qualité de conseillère régionale, des documents suivants relatifs au rapport de gestion de Auvergne Rhône-Alpes Entreprises :
1) le bail afférent à l'appartement loué par Auvergne Rhône-Alpes Entreprises situé X ;
2) le planning des occupations et les motifs d’occupation pour l’année 2022 ;
3) les factures liées à l’aménagement intérieur (mobilier, décoration, …) ;
4) les frais relatifs aux déplacements de Monsieur X et aux personnels de la Région et de Auvergne Rhône-Alpes Entreprises qui ont participé, ainsi que les personnes qui ont été invitées par la Région ou l’association Auvergne Rhône-Alpes Entreprises, au Consumer Electronics Show (CES).

A titre liminaire, la commission précise qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les élus locaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L4132-17 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil régional a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la région qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

En l'absence de réponse du président de la région Auvergne-Rhône-Alpes à la date de sa séance, la commission rappelle qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l’article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». Les documents produits ou reçus par une personne de droit privé revêtent le caractère de documents administratifs au sens des dispositions précitées si, d’une part, cette personne exerce une mission de service public et si, d’autre part, les documents sollicités présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public qui lui est confiée (CE, 17 avr. 2013, n° 342372, aux Tables).

La commission précise, par ailleurs, que le Conseil d'État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. 

En l'espèce, la commission comprend que l'entité Auvergne Rhône-Alpes Entreprises est une association à but non lucratif ayant pour mission de « rassembler les services économiques de son territoire pour soutenir les entreprises, en particulier les entreprises industrielles et de services à l’industrie » et ainsi orienter et accompagner les entreprises à toutes les étapes de leur développement. Elle vise également à promouvoir la région à l'international. En outre, la commission note que l'association Auvergne Rhône-Alpes Entreprises, qui a été créée à l'initiative de la région Auvergne Rhône-Alpes, est principalement financée par cette collectivité qui est très largement représentée dans les organes dirigeants de l'association dès lors que le président du conseil régional est également co-président du conseil de surveillance et que plusieurs conseillers régionaux siègent tant à l'assemblée générale qu'au conseil de surveillance. Dans ces conditions, eu égard à l'intérêt général qui s'attache à son activité, aux conditions de sa création, à son organisation et à son fonctionnement, ainsi qu'à ses conditions de financement, l'association Auvergne Rhône-Alpes Entreprises doit être regardée comme assurant une mission de service public au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, alors même qu'elle ne serait pas dotée de prérogatives de puissance publique. La commission en déduit que les documents produits ou reçus par l'association Auvergne Rhône-Alpes Entreprises constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions.

S'agissant des documents visés aux points 1) à 3), la commission comprend que l'association Auvergne Rhône-Alpes Entreprises est titulaire d'un bail de location d'un appartement à Paris qui permet aux chefs d'entreprises de se rencontrer et de rencontrer les agents de l'association dans le cadre de ses missions d'appui aux entreprises. Dans ce contexte, les documents ayant trait aux conditions d'exploitation de cet appartement, et notamment le bail ainsi que le planning d'occupation et les factures liés à son aménagement, sont liés à la mission de service public de cette association et sont, par suite, des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration.

Dans ces conditions, la commission estime que les documents visés aux point 1) et 2)  sont communicables à toute personne en faisant la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation éventuelle des mentions couvertes par le secret de la vie privée. A ce titre, elle précise que le montant du loyer versé n'est pas protégé au titre de ce secret. Elle émet donc un avis favorable sur ces points, sous cette réserve.

La commission estime par ailleurs que les factures visées au point 3) sont communicables à toute personne qui en fait la demande dès lors que l'appartement n'est utilisé qu'à des fins professionnelles de rencontres entre des entreprises, sans occupation privative. Si, au contraire, ces factures visaient des travaux réalisés par un occupant privatif du logement, la commission estime que, nonobstant la qualité éventuelle de cet occupant, leur communication serait de nature à porter atteinte au secret de la vie privée en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Elle émet donc un avis favorable sur ce point, sous réserve de cette distinction.

S'agissant des documents visés au point 4), la commission comprend qu'ils ont trait au déplacement réalisé par Monsieur X, ainsi que plusieurs élus et agents de la région Auvergne Rhône-Alpes et agents de l'association Auvergne Rhône-Alpes Entreprises au CES, salon de renommée internationale dédié aux nouvelles technologies sur lequel se retrouvent de très nombreuses entreprises, y compris françaises. Eu égard à la mission de l'association Auvergne Rhône-Alpes Entreprises, rappelée ci-dessus, les documents émis dans ce contexte doivent être regardés comme étant en lien avec sa mission de service public et sont, par suite, des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration.

Or, la commission rappelle que par une décision du 8 février 2023 n° 452521 par laquelle le Conseil d’État a jugé que des notes de frais et reçus de déplacements ainsi que des notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation d’élus locaux ou d’agents publics constituent des documents administratifs, communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions et sous les réserves prévues par les articles L300-2, L311-1, L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA). 

La décision précise également que sur le fondement de ces dispositions, la communication des notes de frais et des reçus des déplacements, des notes de frais de restauration ainsi que des reçus des autres frais de représentations engagés qui ont trait à l’activité d’un élu local dans le cadre de son mandat et des agents publics dans le cadre de leurs fonctions, ne saurait être regardée comme mettant en cause la vie privée de ces personnes. En outre, la communication des mentions faisant le cas échéant apparaître l’identité et les fonctions des personnes invitées ne porte pas davantage atteinte, par principe, à la protection de vie privée de ces autres personnes. Enfin, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier au cas par cas, à la date à laquelle elle se prononce sur une demande de communication, si, eu égard à certaines circonstances particulières tenant au contexte de l’évènement auquel un document se rapporte, la communication de ces dernières informations ou celle du motif de la dépense serait de nature, par exception, à porter atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L311-5 et L311-6 du CRPA, justifiant alors leur occultation.

La commission en déduit que les reçus, justificatifs, factures et notes de frais de séjour, frais de déplacement et frais de restauration sont des pièces justificatives de dépenses qui constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, dans les conditions et sous les réserves rappelées ci-dessus. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable s'agissant du point 4) de la demande.