Administration : Centre national de la recherche scientifique (CNRS)
Type : Avis
Séance : 12/10/2023
Thème : Affaires sanitaires et sociales / Santé publique et questions sanitaires
Mots clés : Sécurité sanitaire
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6

Madame X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 14 septembre 2023, à la suite du refus opposé par le président du Centre national de la recherche scientifique à sa demande de communication des documents suivants, afférents à l’expérimentation animale :
1) le registre des entrées et sorties des primates sur la période allant de 2017 à la date du traitement de la présente demande – document visé à l’article R214-97 du Code rural et de la pêche maritime (CRPM) ; 
2) les cinq rapports d’inspection les plus récents à la date du traitement de la présente demande ;
3) le dossier de suivi individuel de chaque primate actuellement détenu, ou ayant été détenu depuis 2017 – document visé à l’article R214-96 du CRPM.

La commission relève, à titre liminaire, que la présente demande s'inscrit dans le cadre d'une série de demandes au sens du deuxième alinéa de l'article L342-1 du code des relations entre le public et l'administration, portant sur des documents de même nature et ayant le même objet, adressées par Madame X à cinq autorités administratives. En application des dispositions de l'article précité et du sixième alinéa de l'article R343-3-1 du code des relations entre le public et l'administration, la commission ne peut être saisie que d'un refus de communication opposé au demandeur, cette saisine valant recours administratif préalable obligatoire pour chacune des demandes correctement identifiées ayant fait l'objet d'un refus de communication et pour laquelle il a été satisfait à la condition d'information de l'administration concernée prévue par le troisième alinéa de l'article L342-1, et elle n'émet qu'un avis. L'avis ainsi émis dégage les principes de communication communs aux documents demandés et s'applique à l'ensemble des demandes rattachées à cette série.

1. En ce qui concerne les questions liminaires : 

La commission rappelle, en premier lieu, qu'une demande de communication de documents administratifs qui lui est adressée est déclarée sans objet lorsque l'autorité saisie communique spontanément le document demandé postérieurement à l'enregistrement de la demande ou lorsqu'il résulte des indications fournies par cette autorité que le document demandé n'a jamais existé, a été détruit ou a été égaré.

La commission indique, en deuxième lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, n° 152393). En revanche, la commission considère de manière constante que sont des documents administratifs existants au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, ceux qui sont susceptibles d'être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 13 novembre 2020, n° 432832, publié aux Tables, que constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être interprétée de façon objective.

La commission précise, en troisième lieu, que le refus de communication n'est pas établi et la demande d'avis est déclarée irrecevable, lorsque l'administration saisie d'une demande de communication, communique spontanément dans les délais qui lui sont impartis le document sollicité au demandeur.

2. En ce qui concerne les principes de communication des documents sollicités :

2.1. S’agissant du registre des entrées et sorties des animaux :

La commission rappelle qu’aux termes de l’article R214-97 du code rural et de la pêche maritime : « Le responsable d'un établissement utilisateur ou d'un établissement éleveur ou fournisseur d'animaux destinés à des procédures expérimentales tient des registres des animaux dans lesquels sont consignés les éléments de suivi des animaux définis par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et de la recherche. Ces registres sont conservés pendant cinq années ». 

La commission estime que le registre de suivi des animaux destinés à des procédures expérimentales mentionné au point 1), lorsque son détenteur est une autorité administrative au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administratif, constitue un document administratif soumis au droit d’accès prévu par le livre III du même code.

La commission précise qu’aux termes de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande. Ce droit doit toutefois s’exercer dans le respect des intérêts protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. Enfin, aux termes de l’article L311-7 : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

La commission relève que le registre de suivi des animaux utilisés à des fins scientifiques, qui comporte autant de chapitres qu’il y a d’espèces animales détenues, comporte les informations suivantes, énumérées à l'annexe III de l'arrêté du 1er février 2013 fixant les conditions d'agrément, d'aménagement et de fonctionnement des établissements utilisateurs, éleveurs ou fournisseurs d'animaux utilisés à des fins scientifiques et leurs contrôles : « a) Le sexe, l'âge, le nombre d'animaux, le numéro individuel d'identification pour chaque animal des espèces bovine, ovine, caprine, porcine, équine, canine, féline ainsi que pour les primates ; b) La date de naissance (si elle a lieu dans l'établissement utilisateur) ; c) La date d'entrée, la provenance, en précisant notamment s'ils sont élevés en vue d'une utilisation dans des procédures et, dans le cas d'une importation, mention de cette importation avec ses références documentaires ; d) Pour les utilisateurs, les références des projets dans lesquels les animaux sont utilisés ; e) La date de sortie et la destination, le nom et l'adresse du destinataire des animaux ; f) La date et les causes de la mort (si elle a lieu dans l'établissement utilisateur) ».

Elle estime que ce document est librement communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’occultation préalable des mentions couvertes par un secret protégé. 

a. Mentions protégées par l’article L311-5 :

La commission rappelle que ne sont pas communicables, en application des dispositions du d) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration, les mentions ou documents dont la communication porterait atteinte à la sécurité publique ou la sécurité des personnes. Elle précise que l’atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ne se présume pas et doit être établie au regard du contenu du document et des conséquences susceptibles de s'attacher à sa divulgation.

La commission estime que la communication du registre des animaux utilisés au sein des établissements menant des expérimentations animales n’est pas, par elle-même, de nature à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Elle relève que dans un avis de partie II, n° 20227605, du 26 janvier 2023, elle a en revanche estimé que cette atteinte est caractérisée, s’agissant de la divulgation de la mention des causes de la mort, lorsque les recherches sont effectuées dans une unité mixte de recherches de virologie. Elle estime, par suite, que dans cette hypothèse particulière, cette information doit être préalablement occultée. 

b. Mentions protégées par l’article L311-6 :

La commission rappelle qu'aux termes de l'article L311-6, ne sont communicables qu'à la personne intéressée, c'est-à-dire la personne que le document concerne directement, les documents : « 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, (…) et au secret des affaires ; (…) ».

La commission estime, en premier lieu, qu’en supposant qu’il s’agisse d’une personne physique, la divulgation du nom et de l'adresse du destinataire des animaux est de nature à porter atteinte à la protection de la vie privée des personnes intéressées. Elle estime, dès lors, que ces mentions, figurant au point e) de l’annexe III de l’arrêté du 1er février 2013, doivent être occultées dans cette mesure. 

La commission rappelle, en second lieu, s'agissant du secret des affaires, que les documents administratifs et financiers relatifs aux conditions d’exercice des missions des personnes morales de droit public chargées d'une mission de service public dont l'objet principal n'est ni industriel, ni commercial sont intégralement communicables à toute personne, sans que puisse être opposé le secret des affaires et nonobstant le fait que leur activité s’inscrive dans un environnement concurrentiel (avis n° 20210291, du 4 mars 2021). Tel est le cas des unités mixtes de recherche placées sous la tutelle d’établissements publics à caractère scientifique et technologique et d’établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. 

c. Sur la réserve des droits de propriété intellectuelle : 

La commission rappelle qu'aux termes de l’article L311-4 du code des relations entre le public et l’administration : « les documents administratifs sont communiqués sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique ». Dans sa décision du 8 novembre 2017, n° 375704, le Conseil d’État a précisé que la réserve des droits de propriété intellectuelle implique, avant de procéder à la communication d’un document n’ayant pas déjà fait l’objet d’une divulgation, au sens de l’article L121-2 du code de la propriété intellectuelle, de recueillir l’accord de son auteur. Dans un avis n° 20224541, du 8 septembre 2022, la commission a précisé que les agents publics qui entrent dans le champ d’application du dernier alinéa de l’article L111-1 du code de la propriété intellectuelle, à l’instar des personnels de recherche des établissements publics tels que le Centre national de la recherche scientifique, détiennent des droits de propriété intellectuelle sur les œuvres de l’esprit qu’ils créent. 

La commission estime que s’il se borne à mentionner les références des projets dans lequel les animaux sont utilisés, ainsi que le prévoit l’annexe III de l’arrêté précité du 1er février 2013, le registre de suivi des animaux n’entre pas dans le champ des documents communicables sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique. En revanche, dans l’hypothèse où il ferait apparaître la description d’un projet de recherche grevé de droits d'auteur n’ayant pas fait l'objet d'une divulgation au sens de l'article L121-2 du code de la propriété intellectuelle, le registre de suivi des animaux ne pourrait être communiqué à des tiers qu'avec l'autorisation du ou des personnels de recherche menant ce projet.

Sous ces réserves, la commission émet un avis favorable à la communication des registres d'entrée et de sortie des primates. 

2.2. S’agissant des rapports d’inspection :

La commission rappelle, à titre liminaire, qu’il résulte de l’article R214-104 du code rural et de la pêche maritime que les établissements procédant à des expérimentations animales à des fins scientifiques font l’objet d’inspections régulières réalisées par des agents de l’État du département où ces établissements sont implantés et qui donnent lieu à un rapport d’inspection, ainsi que le prescrivent les dispositions du dernier alinéa de l’article 5 du l’arrêté du 1er février 2013 susvisé.

La commission précise, en premier lieu, qu’un rapport d’inspection réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable du service public est un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, communicable à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L311-1 de ce code, à la condition d’une part, qu’il soit achevé, c'est-à-dire qu’il ait été remis à leur commanditaire et, d’autre part, qu'il soit dépourvu de caractère préparatoire.

La commission rappelle en second lieu, que ces documents sont communicables sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 et, le cas échéant, dans les conditions prévues à l'article L311-7 du même code. 

La commission relève, à cet égard, d'une part, qu’aux termes de l'article L311-5 du code précité, ne sont pas communicables, en application des dispositions du d), f) et g) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration, les mentions ou documents dont la communication porterait atteinte à la sécurité publique ou la sécurité des personnes, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente, à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature.

La commission précise, en particulier, que la seule communication des rapports d’inspection des établissements menant de telles expérimentations n’est pas, par elle-même, de nature à favoriser des intrusions, des dégradations ou tout autre acte de malveillance à l’encontre des établissements concernés et ne permet pas, dès lors, de regarder cette communication comme étant de nature à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes.

La commission rappelle, d'autre part, qu’en application de l'article L311-6 du code précité, ne sont toutefois communicables qu'à l'intéressé les éléments qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, qui font apparaître un comportement d'une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, ou dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée. 

A cet égard, la commission estime que les personnes morales qui accueillent des expérimentations sur les animaux ne peuvent pas être regardées comme ayant, en cette seule qualité, un comportement tel que la simple divulgation de leur identité serait, par elle-même, susceptible de leur porter préjudice.

Elle rappelle, en revanche, comme elle l’a fait dans son avis de partie II, n° 20227896, du 26 janvier 2023, que les éléments permettant d’identifier le personnel d’un établissement de recherche sont couverts par le secret de la vie privée des personnes intéressées, à condition toutefois qu’il ne s’agisse pas d’agents publics. Elle considère également que la divulgation de cette information, quel que soit le statut du personnel concerné, est de nature à porter préjudice aux personnes intéressées. Il en résulte que ces mentions doivent être préalablement occultées sur le fondement des dispositions des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration.

Sous ces réserves, la commission émet un avis favorable à la communication des rapports mentionnés au point 2). 

2.3. S’agissant des dossiers de suivi individuel de chaque primate :

La commission rappelle, d'une part, que les articles R214-87 et suivants du code rural et de la pêche maritime fixent un dispositif de protection et de suivi des animaux lorsque ceux-ci sont utilisés ou destinés à être utilisés dans des procédures expérimentales ou lorsqu'ils sont élevés pour que leurs organes ou tissus puissent être utilisés à des fins scientifiques. Aux termes de l'article R214-96 de ce code, les établissements utilisateurs, éleveurs ou fournisseurs de ces animaux, sont tenus de conserver les informations individuelles relatives à chaque chien, chat ou primate, définies par arrêté des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture, pendant au moins trois ans après la mort ou le placement de l'animal et de les mettre à la disposition des agents habilités. L'annexe III de l'arrêté du 1er février 2013 pris en application de ces dispositions fixe la liste des informations devant être contenues dans le dossier individuel de chaque animal et prévoit que celui-ci est établi à la naissance ou dès que possible après celle-ci et contient toute information utile sur les projets dans lesquels l'animal concerné a été utilisé ainsi que ses antécédents médicaux, sanitaires et comportementaux. En outre selon cette annexe, ce dossier comporte par ailleurs les éléments suivants : a) Marquage et identification : apposition d'une marque d'identification individuelle permanente, de la manière la moins douloureuse possible au plus tard lors du sevrage de l'animal ; b) Lieu et date de naissance ; c) Dans le cas d'un primate, s'il est issu de primates élevés en captivité. En cas de placement, les informations utiles sur ces antécédents figurant dans ce dossier individuel accompagnent l'animal. 

Il résulte de ces dispositions que le dossier individuel a pour objet de retracer un ensemble d’informations relatives aux animaux utilisés dans les expérimentations à fin scientifique. 

La commission rappelle, d’une part, qu'aux termes des premier et deuxième alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». 

En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents :
- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant. Cette appréciation doit être faite en fonction des caractéristiques propres des documents dont la communication est demandée, nonobstant, le cas échéant, le caractère incomplet ou irrecevable du dossier dont ces documents font partie ;
- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent. Elle rappelle qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable.

En l'état des informations portées à sa connaissance, il n'apparaît pas à la commission que les documents sollicités, y compris les mentions portant sur des animaux vivants, en dépit de son caractère évolutif et dynamique, constituent une version provisoire d’un futur document à intervenir. Elle en déduit que ces documents ne présentent pas un caractère inachevé. 

La commission estime ensuite que les dossiers de suivi individuel des animaux utilisés ou destinés à être utilisés dans des procédures expérimentales, prévus par les dispositions du code rural et de la pêche maritime, et détenus par un établissement public dans le cadre de sa mission de service public, constituent des documents administratifs communicables à toute personne en faisant la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation des mentions relevant des secrets protégés en application des dispositions des articles L311-5 et L311-6 du même code tenant en particulier à la sécurité des personnes, au respect de la vie privée ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

La commission précise, enfin, à toutes fins utiles, que lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Les frais de reproduction et d’envoi peuvent être facturés dans le respect des textes en vigueur (article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration et arrêté du 1er octobre 2001), mais non le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par la demande. Le paiement de ces frais, dont le demandeur doit être informé, peut être exigé préalablement à la remise des copies.