Administration : Premier ministre
Type : Avis
Séance : 22/06/2023
Thème : Vie publique / Politique générale
Mots clés : Action du gouvernement
Sens et motivation : Incompétence, Irrecevable / Imprécise, Favorable / Sauf établissement de document, Irrecevable / Diffusion publique

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 19 mai 2023, à la suite du refus opposé par la Première ministre à sa demande de publication sur le site web du site du Groupement d'intérêt public (GIP) « Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice » et du ministère de la justice :
I) s'agissant de l'affichage sur le site web de ce GIP :
1) les mentions légales, conformément à la législation ;
2) ses conventions (l’équivalence des statuts) ;
3) son budget ;
4) tous documents (administratifs) tel que rappelé par le site web du ministère de l’économie https://www.economie.gouv.fr/daj/gip dont : https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/gip/guide‐relatif‐aux‐gip/fiche2‐mentions-convention.pdf?v=1615806250 dont décret n° 2012‐91 du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d'intérêt public https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000025202222 en ses articles 4 , 6, 7, 8 ;
5) les budgets annuels et moyens alloués : 
a) le montant de la subvention (nature et montant) tant pour le ministère que pour le GIP (personne morale autonome) ;
b) la mise à disposition de personnel (dont magistrats) qui doit être comptabilisée ;
c) la mise à disposition de moyens matériels ;
6) ses indicateurs « Efficacité » (mesure telle qu'appréhendée par la loi LOLF 2005) :
a) satisfaction citoyen ;
b) satisfaction contribuable ;
c) satisfaction usager ;
II) s'agissant de l'affichage sur le site web du ministère de la justice (avec référencement naturel des moteurs de recherche) :
1) la liste de tous les GIP financés via le budget du ministère de la justice, ainsi que les montants annuels alloués sous les deux derniers quinquennats :
a) montant en euros ;
b) avantages en nature (locaux, charges, matériels bureau, etc., déplacements, voyages, manifestations, forums,) ;
c) avantage en nature sous format de prestation de services et/ou intellectuelles (site web, etc.) ;
d) avantage en nature - mise à disposition de personnel dont magistrats ;
III) copie, par courrier électronique, de la liste des GIP et de leurs budgets ‐ « coûts » budgétaires sur fonds publics.

La commission rappelle, en premier lieu, que l’article L342-1 du code des relations entre le public et l’administration lui confère compétence pour émettre des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier, un refus de consultation ou de communication des documents d'archives publiques ou une décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques.

En revanche, aucune disposition ne lui confère compétence pour se prononcer sur le refus de l’administration de faire droit à la demande d’une personne tendant à ce qu’elle insère ou retire des mentions sur un site internet. Elle se déclare donc incompétente pour se prononcer sur le point I) 1) de la demande.

La commission rappelle, en deuxième lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Ministre d'État, Ministre de l’éducation nationale, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection, n° 152393).  Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur les points a), b) et c) des numéros I) 6) et a), b), c) et d) des numéros II) 1), qui portent en réalité sur des renseignements.

En troisième lieu, la commission rappelle encore que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux administrations de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 sept. 1985, Ordre des avocats au barreau de Lyon, n° 56543 ; CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, n° 83477). La demande de communication de documents administratifs doit être suffisamment précise pour permettre à l'administration d'identifier clairement le ou les documents souhaités, sans l'obliger à procéder à des recherches. 

A supposer qu’en demandant l’affichage sur le site internet du GIP de « tous documents administratifs tel que rappelé par le décret n° 2012-91 du 26 janvier 2012 » Monsieur X doive être regardé comme formant une demande de communication de documents administratifs, la commission considère qu’il n’a pas apporté les précisions suffisantes permettant à l’autorité saisie d’identifier aisément ces documents. La commission déclare par suite la demande d’avis irrecevable en son point I) 4). 

En quatrième lieu, la commission rappelle ensuite qu'en application du quatrième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication des documents administratifs ne s'exerce plus lorsque les documents sollicités font l'objet d'une diffusion publique. La commission déclare par suite irrecevable pour ce motif la demande de communication des statuts du GIP « Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice » mentionnés au point I) 2), qui font l’objet d’une publication au Journal officiel et sont en outre disponibles sur le site internet de ce GIP. 

Pour ce qui concerne en cinquième lieu le surplus de la demande, la commission estime que Monsieur X peut être regardé comme demandant l’accès, d’une part,  au budget du GIP « Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice » ainsi qu’aux indicateurs LOLF le concernant et, d’autre part, à la liste de tous les GIP financés par le budget du ministère de la justice ainsi qu’à leurs budgets. 

La commission estime que ces documents administratifs, s'ils existent ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet par suite un avis favorable sur ces points, à la condition que ces documents ne fassent pas d’ores et déjà l’objet d’une diffusion publique. 

Pour ce qui concerne en sixième lieu les modalités de communication des documents sollicités, la commission rappelle que l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration :  (…) 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; /(…) 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. ».

En l’espèce, la commission note d’une part que s’agissant de la liste des GIP financés par le budget du ministère de la justice ainsi que de leurs budgets, la demande tend à la fois à une communication par courrier électronique et à une communication par publication en ligne. Dès lors que le demandeur n’a pas ce faisant pas exprimé de choix, la commission estime que l’autorité administrative pourra déterminer elle-même entre ces deux modalités. La commission précise, d’autre part, qu’il appartient également à l’autorité administrative de déterminer le site internet sur lequel elle entend procéder à la publication en ligne pour satisfaire à une demande de communication selon cette modalité. 

Ensuite, la commission rappelle que l’article L312-1 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que les administrations peuvent rendre publics les documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent. L'article L312-1-1 de ce code prévoit par ailleurs que sous réserve des articles L311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations dont le nombre d'agents est supérieur à 50 équivalents temps plein « (...) publient en ligne les documents administratifs suivants : 1° Les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au présent titre, ainsi que leurs versions mises à jour ; 2° Les documents qui figurent dans le répertoire mentionné au premier alinéa de l'article L322-6 ; 3° Les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu'elles produisent ou qu'elles reçoivent et qui ne font pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs ; 4° Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ». 

La publication en ligne de documents administratifs par l’administration ne peut toutefois s’effectuer que sous réserve du respect des conditions posées à l’article L312-1-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) ». Cette liste figure à l'article D312-1-3 du même code. 

La commission déduit de ces dispositions, que, pour pouvoir faire l’objet d’une publication en ligne sur le site internet de l’administration, un document administratif doit en principe, au regard des mentions qu’il contient, être communicable à toute personne. 

En application de ces principes, la commission émet un avis favorable à la diffusion en ligne des documents sollicités, sous les réserves et selon les modalités précitées.

En dernier lieu, la commission, qui relève les multiples demandes que Monsieur X a adressées à la Première ministre et au ministre de la justice, lui rappelle que l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif. 

La commission invite donc Monsieur X à faire preuve de discernement et de modération dans l’exercice qu'il fait du droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration, en particulier quant aux termes dans lesquels il s’adresse aux administrations.