Administration : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Type : Avis
Séance : 31/03/2022
Thème : Economie, Industrie, Agriculture / Régulation Économique
Mots clés : Tourisme, Contrôle
Sens et motivation : Défavorable/Comportement, Favorable/Sauf articles L311-5 et L311-6, Sans objet/Communiqué, Incompétence/Juridictionnel

Maître X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 décembre 2021, à la suite du refus opposé par le ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance à sa demande de communication des documents suivants :
1) l'inventaire et le procès‐verbal (PV) des réunions auxquelles les services de l’État (notamment ceux relevant de la direction générale des entreprises (DGE)) ont participé, entre 2015 et 2017, avec les services du groupement d'intérêt économique (GIE) Atout Fance, et/ou l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et/ou l’une des sociétés du groupe X (X) et leur(s) représentant(s), en lien avec la régularité des garanties financières émises par ces dernières entités au profit d’opérateurs de voyages et de séjours (OVS) et qui se sont avérées émises sans habilitation juridique du garant, notamment :
a) tout document (PV, convocation, ordre du jour, etc.) relatif à la réunion, intervenue au printemps 2016, en présence d’Atout France, des services de l’État et des entités du groupe X à ce sujet ;
b) tout document (PV, ordre du jour, courrier, courriel, etc.) relatif aux « discussions », intervenues en 2015 et 2017, mentionnées page 16 du mémoire en défense d’Atout France devant la Cour administrative d’appel de Paris (enregistré le 8 août 2021, instance n° X) « avec les autorités compétentes », relatives à la régularité de l’habilitation des entités du groupe X ;
2) l'inventaire et la copie des signalements, reçus entre 2011 et 2017, relatifs à l’irrégularité (établie ou suspectée) de l’activité des entités du groupe X sur le marché des garanties financières aux OVS, notamment le signalement mentionné dans un mémoire en défense déposé par l’État devant le tribunal administratif de Paris (enregistré le 24 décembre 2020) émis par un « concurrent du groupe X sur les soupçons d’illégalité pesant sur le groupe X ») ;
3) toutes correspondances (courrier, courriel, etc.) échangées par les services de l’État avec ceux du GIE Atout France et/ou l’ACPR et/ou les entités du groupe X, entre 2015 et 2017, au sujet des garanties financières émises par ces dernières au profit d’OVS, en particulier s’agissant de la validité de ces garanties financières et de la tentative de régularisation de la situation des entités du groupe X, notamment :
a) le document d’information adressé le 1er août 2017 par la DGE à Atout France (mentionné dans un courrier adressé par Atout France aux OVS garantis par le groupe X le 7 août 2017) ;
b) la demande d’expertise adressée à l’ACPR par les services de l’État et/ou Atout France, en juillet 2017, s’agissant de la situation des entités du groupe X et de leur habilitation à délivrer des garanties financières ;
c) l'expertise établie par l’ACPR en réponse à cette demande et transmise à la DGE et/ou à Atout France, au mois de juillet 2017 ;
d) les correspondances ou actes portant « injonctions » et fixation de « délais », adressés par Atout France et/ou les services de l’État aux entités du groupe X, en vue de régulariser sa situation (mentionnés dans un courrier adressé aux OVS par Atout France le 6 septembre 2017) ;
4) le signalement adressé au parquet au sujet des entités du groupe X et de l’illégalité de leurs activités s’agissant de la fourniture de garanties financières, mentionné dans un mémoire en défense déposé par l’État devant le tribunal administratif de Paris (enregistré le 24 décembre 2020).

A titre liminaire, la commission observe que par un courrier du 24 janvier 2022, ont été communiqués les documents mentionnés aux b), c) et d) du point 3) en tant que ce dernier porte sur un échange de courriels daté du 3 juillet 2017. La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d’avis sur ces points.

La commission relève qu’aux termes du I de l’article L141-2 du code du tourisme : « Le groupement d'intérêt économique " Atout France, agence de développement touristique de la France ", placé sous la tutelle du ministre chargé du tourisme,  (…)  poursuit un triple objectif de promotion du tourisme en France, de réalisation d'opérations d'ingénierie touristique et de mise en œuvre d'une politique de compétitivité et de qualité des entreprises du secteur. Elle définit la stratégie nationale de promotion de la " destination France " conformément aux orientations arrêtées par l’État. Elle concourt à la mise en œuvre des politiques publiques en faveur du tourisme, notamment à travers les missions suivantes : - fournir une expertise à l’État, aux collectivités territoriales et aux partenaires privés ou associatifs membres du groupement (…) - élaborer, mettre en œuvre et assurer le suivi des actions d'information et de promotion (…) - observer les phénomènes touristiques, mettre en place des données chiffrées fiables et utilisables par ses membres, produire des études (…) - concevoir et tenir à jour les tableaux de classement des hôtels, des résidences de tourisme, des meublés de tourisme, des villages résidentiels de tourisme, des villages de vacances, des terrains de camping et caravanage et des parcs résidentiels de loisirs, et diffuser librement et gratuitement la liste des hébergements classés, à l'exception des meublés de tourisme. (…) L'agence comprend une commission chargée d'immatriculer les personnes physiques ou morales mentionnées à l'article L211-1. »

La commission déduit de ce qui précède que ce groupement d’intérêt économique exerce, au nom et pour le compte du ministre en charge du Tourisme, une mission de service public relative au développement touristique. Par suite, la commission considère que les documents produits ou reçus dans le cadre de cette mission de service public par Atout France sont des documents administratifs soumis au droit d’accès ouvert par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration. 

En l’absence de réponse exprimée par le ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance à la demande qui lui a été adressée, la commission comprend que la commission d’immatriculation du groupement d’intérêt économique (GIE) Atout France, agence de développement touristique de la France, a immatriculé des sociétés au registre des agents de voyage et autres opérateurs de la vente de voyages et de séjours (OVS) qui disposaient d’une garantie financière du groupe X. Ce groupe ne disposant d’aucune autorisation pour délivrer de telles garanties, le GIE en a informé les sociétés immatriculées par ses soins en leur demandant de souscrire une nouvelle garantie financière.   

S’agissant des documents mentionnés aux point 1) et 3) pour la partie qui n’aurait pas été communiquée, la commission rappelle que l’ACPR, instituée par l’article L612-1 du code monétaire et financier, est, en vertu des dispositions de cet article, une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle. 

Elle précise, d’une part, qu’aux termes du huitième alinéa de l’article L612-24 du code monétaire et financier : « Sous réserve de l’exercice des droits prévus pour les procédures contradictoires ou des exigences de procédures juridictionnelles, le secrétaire général de l’Autorité n’est pas tenu de communiquer aux personnes soumises à son contrôle ni aux tiers les documents les concernant qu’il a produits ou reçus, en particulier lorsque cette communication porterait atteinte à des secrets d’affaires ou au secret professionnel auquel l’Autorité est tenue ». 

D’autre part, elle relève qu’en application du 2 de l’article 144 de la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II), « En cas de retrait ou de caducité de l'agrément, l'autorité de contrôle de l'État membre d'origine en informe les autorités de contrôle des autres États membres, lesquelles prennent les mesures appropriées pour empêcher l'entreprise d'assurance ou de réassurance concernée de commencer de nouvelles opérations sur leur territoire », et que l'article L632-1-A du code monétaire et financier dispose que « Les informations confidentielles reçues par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (…) de la part d'une autorité européenne de surveillance, (...) d'une autorité au sein d'un État membre de l'Union européenne (...) ne peuvent être divulguées sans l'accord exprès de l'autorité ou du comité qui les a communiquées et, le cas échéant, aux seules fins pour lesquelles son accord a été donné ».

Par suite, la commission estime que s’agissant des documents qui entreraient dans le champ des dispositions précitées de l’article L312-24 du code monétaire et financier, la commission ne pourrait que se déclarer incompétente pour en connaître. S’agissant des autres documents, la commission estime qu’ils sont communicables sous réserve que cette communication ne porte pas atteinte à un secret protégé par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, tenant en particulier au secret des affaires ou faisant apparaitre le comportement d'une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. Sous ces réserves, la commission émet un avis favorable sur ces points. 

S’agissant des documents sollicités au point 2), la commission rappelle que la divulgation de lettres de dénonciation est de nature à révéler le comportement de leurs auteurs dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice, au sens des dispositions du 3° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet dès lors un avis défavorable à la communication de ce document.

S'agissant du document sollicité au point 4), la commission rappelle que les documents élaborés par l'administration à l'intention de l'autorité judiciaire ou d'une juridiction ne revêtent pas le caractère de documents administratifs mais celui de documents judiciaires ou juridictionnels, lesquels n'entrent pas dans le champ d'application du titre III du code des relations entre le public et l'administration et sur la communication desquels la commission n'est, par suite, pas compétente pour se prononcer.