Administration : Ministère de l'intérieur
Type : Avis
Séance : 11/01/2024
Thème : Travail et emploi / Emploi public
Sens et motivation : Favorable / Sauf appréciation, Favorable / Sauf comportement, Favorable / Sauf préparatoire

Monsieur X a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par un courrier enregistré à son secrétariat le 22 novembre 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l’intérieur et des outre-mer à sa demande de communication des documents suivants :
1) le rapport de l'audit interne sur le centre de rétention de Nîmes effectué par les services de la direction centrale de la police aux frontières (maintenant appelé direction nationale de la police aux frontières) en 2020 (dernier trimestre) ;
2) les documents relatifs à cet audit.

En l’absence de réponse du ministre de l'intérieur et des outre-mer à la date de sa séance, la commission rappelle que les rapports d’inspection, d'audit et autres diagnostics réalisés par ou à la demande d'une autorité responsable du service public revêtent le caractère de documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve, d’une part, qu’ils soient achevés, c'est-à-dire en l'espèce qu’ils aient été remis à leur commanditaire et, d’autre part, qu'ils soient dépourvus de caractère préparatoire.

Elle précise que de tels rapports ne peuvent revêtir un caractère préparatoire, au sens des dispositions du livre III du code précité, que lorsqu'ils sont destinés à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un rapport s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. 

Cette communication ne peut, enfin, intervenir que sous réserve de l’occultation ou de la disjonction des passages qui porteraient atteinte à l’un des intérêts protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, en particulier, de ceux qui porteraient une appréciation ou un jugement de valeur sur des tiers nommément désignés ou facilement identifiables, et de ceux qui feraient apparaître d'une personne un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice.  La commission souligne qu’elle considère, sur le fondement du 3° de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration que les documents tels que les lettres de signalement ou de dénonciation adressées à une administration, dès lors que leur auteur est identifiable et que cet auteur n'est pas un agent d’une autorité administrative agissant dans le cadre de sa mission de service public, ne sont pas communicables à des tiers, y compris lorsque ceux-ci sont visés par le signalement ou la dénonciation en question. A défaut de pouvoir rendre impossible l'identification de leur auteur, l'intégralité de ces propos doit être occultée. Lorsqu'une telle occultation conduirait à priver de son sens le document sollicité, sa communication doit être refusée.

En revanche, la commission estime qu’eu égard tant à l’objet du droit d’accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration, qu’à la portée de l'article L311-6, qui tend à la protection des intérêts légitimes des personnes privées, la communication d’un document administratif ne saurait être refusée au seul motif qu’il ferait apparaître, de la part d’une administration ou d'un organisme privé chargé d'une mission de service public, dans le cadre de l'exercice de leur mission de service public, un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice. Les passages de ces rapports qui procèderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient ainsi être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultés. 

En application de ces principes et n’ayant pas pu prendre connaissance des documents sollicités, la commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la demande.