Administration : Mairie de Montreuil
Type : Avis
Séance : 30/03/2023
Thème : Finances publiques et fiscalité / Finances locales
Mots clés : Budgets et comptes, Marché public , Contrats administratifs
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Irrecevable / Diffusion publique, Favorable / Sauf privé

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 21 février 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Montreuil à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, des documents suivants, pour les années 2019, 2020 et 2021, concernant le fonds de dotation « Montreuil Solidaire » :
1) le compte de résultat et le bilan détaillés fournis par le comptable ou le commissaire aux comptes ;
2) le grand livre ;
3) les relevés bancaires ;
4) les contrats passés ;
5) les pièces de marchés ;
6) les conventions ;
7) toutes pièces concernant les contributions reçues ;
8) toutes pièces concernant les aides distribuées ;
9) toutes pièces concernant les prestations payées par le fonds ; 
10) tous autres documents financiers intéressant le fonctionnement de ce fonds de dotation.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

La commission rappelle ensuite que le régime juridique des fonds de dotation, personnes morales de droit privé à but non lucratif, est défini par l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et le décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation. Eu égard à l'objet du fonds de dotation « Montreuil Solidaire », tel que déclaré à la préfecture de Seine-Saint-Denis (créer ou accompagner des actions visant à faire reculer les inégalités sociales et économiques ; développer des actions culturelles, sportives et citoyennes ; encourager la solidarité, les lieux d'entraide et de voisinage, le bénévolat et l'engagement citoyen ; favoriser la concertation avec les habitants et soutenir la coopération et le partenariat des personnes morales publiques ou privées), elle estime que ce fonds est un outil de la politique municipale et qu'à ce titre, il doit être regardé comme chargé d'une mission de service public. Les documents qu'il détient dans le cadre de ses missions - dont les comptes annuels et le rapport d'activité qu'il est tenu d'élaborer en application des dispositions de l'article 8 du décret du 22 février 2009 qui en fixe le contenu, constituent des documents administratifs soumis au droit d'accès du livre III du code des relations entre le public et l'administration. 

Après avoir pris connaissance de la réponse du maire de Montreuil, la commission précise, en premier lieu, que la circonstance qu’un demandeur soit déjà en possession de documents administratifs ne fait pas obstacle, par elle-même, à ce qu’il saisisse l’administration d’une demande de communication des mêmes documents sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l’administration. 

En deuxième lieu, le maire de Montreuil a indiqué à la commission que les comptes de résultat des années 2019, 2020 et 2021 ont été publiés au Journal officiel, conformément aux obligations qui s’imposent au fonds de dotation « Montreuil Solidaire ». La commission, qui a pu constater que ces documents sont accessibles depuis l’adresse https://www.journal-officiel.gouv.fr/pages/associations-recherche, estime que les comptes de résultat ont ainsi fait l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle déclare par suite la demande d’avis irrecevable dans cette mesure. 

En troisième lieu, les documents produits ou reçus par le fonds de dotation « Montreuil Solidaire » en lien avec sa mission de service public constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande. 

La commission précise à cet égard que s’agissant des documents détenus par un organisme privé chargé d'une mission de service public, seuls ceux qui présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public constituent des documents administratifs communicables en vertu de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l'occultation préalable des mentions relevant des articles L311-5 et L311-6 du même code. 

Elle relève, ainsi que l’a jugé le Conseil d’État (CE, 25 juillet 2008, n° 280163), que les documents relatifs à la vie d’un organisme de droit privé (tels que comptes annuels, rapports des commissaires aux comptes, procès-verbaux des assemblées générales…), qui retracent les conditions dans lesquelles cet organisme exerce la mission de service public qui lui a été confiée, présentent par leur nature et par leur objet le caractère de documents administratifs communicables. 

Elle relève également que le Conseil d'État (CE, 13 avril 2021, n°s 435595, 440320) a précisé que, si les comptes d'un tel organisme, qui retracent les conditions dans lesquelles celui-ci exerce la mission de service public qui est la sienne, présentent dans leur ensemble, par leur nature et leur objet, le caractère de documents administratifs, les pièces comptables qui se rapportent aux dépenses de l’organisme ne constituent des documents administratifs que si et dans la mesure où les opérations qu’elles retracent présentent elles-mêmes un lien suffisamment direct avec la mission de service public. 

La commission estime également que les documents relatifs à l'adoption, par les instances d'une personne morale de droit privé, des comptes annuels et autres délibérations relatives aux conditions d'exercice de la mission de service public qui lui est confiée, ont un lien suffisamment direct avec cette mission de service public et, par suite, constituent, également des documents administratifs communicables sur le fondement des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration (voir a contrario, CE, n° 338649, 24 avril 2013).

En application de ces principes, la commission émet un avis favorable à la communication du surplus des documents demandés, à la condition que ces documents présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public du fonds de dotation et sous réserve de l’occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à un secret protégé par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, en particulier le secret des affaires et le secret de la vie privée de tiers. 

En dernier lieu, la commission observe que le maire de Montreuil a indiqué qu'il n’était pas en possession de l’ensemble des documents demandés et avait, par courrier du 22 mars 2023, transmis la demande au fonds de dotation « Montreuil Solidaire » et en avait avisé Monsieur X par courrier du même jour, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du même code. La commission invite le maire à transmettre également le présent avis au fonds de dotation « Montreuil Solidaire », et à en aviser Monsieur X.