Administration : Préfecture de la Creuse
Type : Avis
Séance : 07/03/2024
Thème : Vie publique / Elections politiques
Mots clés : Liste électorale
Sens et motivation : Défavorable / Vie privée

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 janvier 2024, à la suite du refus opposé par la préfète de la Creuse à sa demande de communication des listes électorales en cours de validité de l'ensemble des communes de la Creuse, pour un usage non commercial, conformément aux dispositions de l'article L37 du code électoral.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse de la préfète de la Creuse, rappelle, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L37 du code électoral, dans sa rédaction issue de l'article 7 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 : « Tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial (...) ». Ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État dans son arrêt du 2 décembre 2016 n° 388979, au recueil, ces dispositions, qui ont pour objet de concourir à la libre expression du suffrage, ouvrent au profit de tout électeur, régulièrement inscrit sur une liste électorale, le droit de prendre communication et copie de la liste électorale d’une commune. La demande doit être adressée à la mairie. Si elle porte sur plusieurs communes d'un département, elle peut l'être à la préfecture de ce département.

La commission rappelle que la communication des listes électorales est subordonnée à la condition que le demandeur fasse la preuve de sa qualité d'électeur. La commission estime, dans le silence des textes, que la preuve de la qualité d’électeur peut se faire par tout moyen, sans qu’il y ait lieu d’exiger la production d’un titre d’identité ou de la carte d’électeur. Elle considère qu’une attestation sur l’honneur peut suffire, dès lors que le demandeur produit les éléments permettant à l’administration de vérifier l’effectivité de son inscription sur une liste électorale, à savoir ses nom et prénom(s) et le nom de la commune où il allègue être inscrit.

La commission rappelle ensuite que le législateur a subordonné l'exercice du droit d'accès aux listes électorales à l'engagement, de la part du demandeur, de ne pas en faire un usage commercial afin d'éviter toute exploitation commerciale des données personnelles. Elle considère dès lors que l'autorité compétente est fondée à rejeter la demande de communication dont elle est saisie s'il existe, au vu des éléments dont elle dispose, nonobstant l'engagement pris par le demandeur, des raisons sérieuses de penser que l'usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial. 

La commission considère que le caractère commercial ou non de l’usage des listes s’apprécie notamment au regard de l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle s’inscrit, la forme juridique retenue par le demandeur pour poursuivre cet objectif et l'existence ou l'absence de ressources tirées de cet usage constituant à cet égard de simples indices. A cet effet, la commission estime qu'il est loisible à l'autorité compétente de solliciter du demandeur qu'il produise tout élément d'information de nature à lui permettre de s'assurer de la sincérité de son engagement de ne faire de la liste électorale qu'un usage conforme aux dispositions de l'article L37 du code électoral. L'absence de réponse à une telle demande peut être prise en compte, parmi d'autres éléments, par l'autorité compétente afin d'apprécier, sous le contrôle du juge, les suites qu'il convient de réserver à la demande dont elle est saisie.

La commission précise qu'elle regarde comme commerciales non seulement la commercialisation des listes elles-mêmes, le cas échéant après retraitement, mais aussi leur utilisation dans le cadre d’une activité à but lucratif. Elle qualifie également d’usage commercial, au sens de véritablement commercial, les usages mixtes qui peuvent en être faits (par exemple, pour l’organisation d’une consultation populaire sur le maintien de la licence d’armateur délivrée à une société d’exploitation de ferrys, conseil n° 20094400 du 22 décembre 2009). La commission estime que les listes électorales ne peuvent pas non plus être communiquées à des généalogistes professionnels, dès lors que l’emploi des listes électorales, qui facilite la recherche des héritiers d’une succession dans le cadre des contrats de révélation conclus par les généalogistes professionnels, participe nécessairement à l’exercice de l’activité de ces derniers, qui présente un but exclusivement lucratif (conseil n° 20091074 du 2 avril 2009). 

En deuxième lieu, ainsi qu’elle l’a déjà relevé dans son conseil n° 20190154 du 24 janvier 2019, la commission constate que les dispositions particulières de l'article L37 du code électoral dérogent ainsi à celles du 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, lesquelles font obstacle à la communication aux tiers d'informations mettant en cause la vie privée de personnes physiques identifiables, telles que les date et lieu de naissance ainsi que le domicile. Elle constate que les dispositions particulières de l’article L37 ne permettent pas davantage de refuser la communication de listes électorales au motif qu’elle serait susceptible de porter atteinte à la sécurité des personnes, sur le fondement du d) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. 

En dernier lieu, la commission rappelle, d’une part, que l’article L113-2 du code électoral réprime l'usage commercial d'une liste électorale ou d'une liste électorale consulaire par une amende de 15 000 euros et d’autre part, que le demandeur, en tant que réutilisateur de la liste électorale ainsi communiquée, devra se conformer aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978 et du règlement général sur la protection des données (RGPD) dès lors qu'il sera alors regardé comme un responsable de traitement de données à caractère personnel. Il devra notamment s'assurer que l'usage qu'il entend faire de la liste respecte les principes relatifs au traitement des données à caractère personnel, les conditions de licéité d'un tel traitement et les droits des personnes concernées, définis respectivement aux articles 5, 6, 7 et au chapitre III du RGPD.

En l'espèce, la commission comprend que Monsieur X a justifié de sa qualité d'électeur auprès de la préfète. Elle relève ensuite qu’il a certifié ne pas formuler sa demande dans un but commercial et qu'il a précisé ne pas être employé par une société de généalogistes professionnels ni être affilié à une telle société et qu'il effectuait des recherches depuis plusieurs années pour retrouver de nombreux cousins.

La commission constate toutefois qu'il a adressé au cours de la période récente plusieurs demandes analogues à d'autres préfectures. Elle relève que ces demandes, compte tenu de leur ampleur, sont davantage susceptibles de donner lieu à un usage commercial qu'à un usage personnel et ce alors que le demandeur n'a apporté aucune précision quant à l'usage qu'il compte faire des listes électorales demandées, hormis la mention de recherches généalogiques 

Dans ces conditions, la commission considère, au vu des éléments dont la préfète de la Creuse disposait, que celle-ci pouvait nourrir des raisons sérieuses de penser que le demandeur, en dépit de l'engagement qu'il avait pris, risquait de faire un usage commercial des informations figurant sur les listes électorales dont la communication était demandée et refuser, pour ce motif, de faire droit à sa demande. 

Elle émet, en l’état des informations dont elle dispose, un avis défavorable à la demande.