Administration : Ministère de l'intérieur
Type : Avis
Séance : 20/07/2023
Thème : Justice, ordre public et sécurité / Association
Sens et motivation : Favorable, Favorable / Sauf vie privée, Défavorable / Vie privée, Favorable / Sauf diffusion publique

Monsieur X X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 juin 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer à sa demande de communication, par courrier électronique, des documents suivants :
1) les déclarations initiales et de modification depuis la création ;
2) la liste des membres du conseil d'administration et/ou du bureau de 2013 à 2023 ;
3) les statuts et ses modifications depuis la création ;
4) le règlement intérieur et ses modifications depuis la création ;
5) les PV des organes délibérants depuis la création ;
6) les rapports d'activité de 2013 à 2023 ;
7) le dossier d'instruction de la reconnaissance d'utilité publique ;
8) les demandes de subvention depuis la création ;
9) les budgets et les comptes de 2013 à 2023 ;
10) les comptes rendus financiers de 2013 à 2023 ;
11) les rapports du commissaire aux comptes de 2013 à 2023 ;
12) les déclarations de libéralités consenties aux associations ;
13) les demandes d’autorisation préalable d’acceptation d’une libéralité de 2013 à 2023 ;
14) la décision de retrait de la reconnaissance d’utilité publique si la structure est concernée par ce cas de figure ;

concernant les associations et fondations listées ci-dessous :
X
1. A titre liminaire : 

La commission rappelle qu’en application du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication des documents administratifs ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. Elle précise que seule une mise en ligne, par l'administration ou sous son contrôle, et dans des conditions permettant d'en garantir la pérennité, d'un document administratif dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé dès lors qu'elle en dispose déjà ou qu'elle est susceptible d'en disposer à l'issue d'une opération de transfert, de conversion ou de reproduction courante, peut être regardée comme une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration (avis du 17 octobre 2019, n° 20191393 ; CE, 27 septembre 2022, n° 450737 et 450739). La commission ajoute qu’il est de bonne administration que l’autorité saisie d’une demande de communication indique au demandeur le lien lui permettant de consulter le document concerné.

En l’espèce, la commission relève qu’une partie des documents sollicités est susceptible de faire l’objet d’une diffusion publique au sens des dispositions précitées. Il résulte en effet notamment des dispositions combinées de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, du premier alinéa de l’article L612-4 du code de commerce auquel il renvoie et de l’article D612-5 du même code que les associations et les fondations ayant bénéficié au cours d’une année de subventions publiques d’un montant global dépassant 153 000 euros sont tenues d’assurer la publicité de leurs comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe, ainsi que du rapport du commissaire aux comptes, dans les conditions fixées par le décret n°2009-540 du 14 mai 2009. L’article 1er de ce décret prévoit à cet effet la publication sous forme électronique par la Direction des Journaux officiels, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité et leur accessibilité gratuite. 

2. En ce qui concerne les principes de communication des documents sollicités :

La commission rappelle, d’une part, qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. (…) ». Constituent des documents administratifs, au sens de ces dispositions, d’une part, les documents produits par l’administration et, d’autre part, les documents produits par un organisme de droit privé, qu’il soit ou non investi d’une mission de service public, dès lors qu’ils sont reçus par l’administration dans le cadre de sa mission de service public.

En application de ces principes, la commission estime que les documents sollicités en l’espèce, reçus par le ministère de l’intérieur et des outre-mer dans le cadre de sa mission de contrôle des associations et des fondations, revêtent le caractère de documents administratifs, soumis comme tels au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration.

La commission précise, d’autre part, qu’aux termes de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L311-6 du même code : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (…) ». 

La commission relève que le Conseil d’État, dans une décision du 7 octobre 2022, n° 443826, a jugé que ces dispositions doivent être entendues, s’agissant de leur application aux personnes morales de droit privé, comme excluant en principe, sous réserve qu’elle ne soit pas imposée ou impliquée par d’autres dispositions, la communication à des tiers, par l’autorité administrative qui les détient, des documents relatifs notamment à leur fonctionnement interne et à leur situation financière. La circonstance que de tels documents aient été transmis à l’administration afin de permettre à celle-ci d’exercer un contrôle sur l’activité de l’organisme concerné est sans incidence, par elle-même, sur les conditions dans lesquelles des tiers peuvent se les voir communiquer.

La commission précise, enfin, qu’en vertu de l’article L311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

2.1. En ce qui concerne les documents soumis à un régime particulier d’accès :

La commission relève que la demande de Monsieur X inclut des documents dont l’accès est régi par des dispositions législatives particulières mentionnées à l’article L342-2 du code des relations entre le public et l’administration, relevant par suite de son champ de compétence.

S’agissant en premier lieu des déclarations, des statuts et de la liste des membres du conseil d’administration et/ou du bureau des associations, mentionnés aux points 1 à 3 de la demande : 

La commission rappelle qu’aux termes des dispositions de l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : « Toute association qui voudra obtenir la capacité juridique prévue par l'article 6 devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. La déclaration préalable en sera faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association aura son siège social. Elle fera connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration (…) ». L'article 2 du décret du 16 août 1901, pris pour l'application de la loi du 1er juillet 1901, prévoit que : « Toute personne a droit de prendre communication sans déplacement, auprès du préfet de département, des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration. Elle peut même s'en faire délivrer à ses frais expédition ou extrait ».

La commission estime qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le droit d'accès aux statuts et déclarations prévu par l'article 2 du décret du 16 août 1901 ne peut s'exercer qu'à l'égard des seules informations qui sont énumérées à l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et qui doivent ainsi obligatoirement y figurer. Ces informations sont, dès lors, librement communicables à toute personne qui en fait la demande. 

Le caractère communicable des autres informations que contiendraient ces documents doit s'apprécier sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l’administration, notamment son article L311-6, qui proscrit la communication aux tiers des informations dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, et, le cas échéant, celui d'autres textes garantissant un droit d'accès particulier, sans que les dispositions particulières du décret du 16 août 1901 y fassent obstacle. 

La commission considère, par suite, qu'il appartient à l'autorité administrative, saisie par des tiers d'une demande de communication portant sur les déclarations, les statuts et les listes des membres d’une association, de procéder à la communication de ces documents après occultation des mentions mettant en cause la vie privée au sens de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, telles que la date et le lieu de naissance des personnes nominativement désignées ou aisément identifiables.

En l’espèce, la commission estime que les documents mentionnés aux points 1 à 3 se rapportant à des associations sont librement communicables aux tiers, dans ces conditions et sous ces réserves. 

S’agissant en second lieu des budgets, comptes et comptes rendus financiers des organismes qui reçoivent des subventions, mentionnés aux points 9 et 10 : 

La commission relève qu'il résulte de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 que le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention qui doit être obligatoirement conclue lorsque la subvention dépasse 23 000 euros, et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande auprès de l’autorité administrative qui les détient, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Les organismes de droit privé ayant reçu annuellement une subvention supérieure au montant précité doivent déposer à la préfecture du département où se trouve leur siège social leur budget, leurs comptes, les conventions prévues au présent article et, le cas échéant, les comptes rendus financiers des subventions reçues pour y être consultés.

La commission estime que le renvoi aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration couvre tant les règles relatives aux modalités de communication que les règles de fond résultant de ce code. Elle considère, dès lors, que pour l’ensemble des organismes subventionnés, les documents entrant dans le champ des dispositions de l’article 10 de la loi précitée du 12 avril 2000 - à savoir le budget, le bilan et le compte de résultat, ainsi que la convention et le compte rendu financier de la subvention - sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l'occultation, en application de l’article L311-6 du même code, des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée dont bénéficient l’organisme concerné (occultation des coordonnées bancaires) ainsi que ses membres (occultation des coordonnées personnelles). Devront également être occultées, sur le même fondement, les éventuelles mentions susceptibles de porter atteinte au secret des affaires et au secret de la vie privée de tiers.

Sous ces réserves, la commission estime que les budgets, les comptes et les comptes rendus financiers mentionnés aux points 9 et 10 se rapportant à des associations et fondations subventionnées sont librement communicables. 

2.2. En ce qui concerne les documents soumis au régime général d’accès :

La commission précise que les documents qui n’entrent pas dans le champ de ces dispositions particulières évoquées au point 2.1. sont soumis au droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration.

S’agissant en premier lieu des déclarations, des statuts et de la liste des membres du conseil d’administration et/ou du bureau des fondations, mentionnés aux points 1 à 3 :

La commission estime que ces documents, en tant qu’ils se rapportent à des fondations, sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l’occultation, en application de l’article L311-6 du code précité, des mentions dont la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques intéressées.

S’agissant en deuxième lieu des règlements intérieurs, mentionnés au point 4 : 

La commission considère que les règlements intérieurs et leurs modifications de tous les organismes sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. 

S’agissant en troisième lieu des documents relatifs à la reconnaissance d’utilité publique, mentionnés aux points 7 et 14 : 

La commission précise que les dossiers d'instruction de la reconnaissance d'utilité publique (point 7), dont le contenu est fixé par l’article 10 du décret du 16 août 2001, sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l’occultation, en application de l’article L311-6 du même code, des mentions dont la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée de l’organisme concerné, ainsi qu’à celle de ses membres. Doivent notamment être occultés, l’état de l’actif mobilier et immobilier de l’organisme, le compte financier du dernier exercice, les mentions relatives à l’âge, la nationalité, la profession et le domicile de ses membres autre que ceux chargés de l’administration ainsi que les coordonnées bancaires de l’organisme et les coordonnées personnelles de ses membres. 

La commission considère par ailleurs que les décisions de retrait de la reconnaissance d’utilité publique (point 14) sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. 

S’agissant en quatrième lieu des demandes de subvention, mentionnées au point 8 : 

La commission souligne que les demandes de subvention sont, pour l’ensemble des organismes concernés, librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l’occultation, en application de l’article L311-6 du même code, des mentions dont la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée de l’organisme concerné, ainsi qu’à celle de ses membres. Doivent notamment être occultés les coordonnées bancaires de l’organisme et les coordonnées personnelles de ses membres. 

S’agissant en cinquième lieu des procès-verbaux, des rapports d’activité, des budgets, des comptes, des comptes rendus financiers et des rapports du commissaire aux comptes : 

La commission considère, d’abord, que les rapports du commissaire aux comptes mentionnés au point 11, pour les organismes ayant bénéficié de subventions publiques et dont les comptes eux-mêmes sont communicables en vertu de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. 

Pour les autres organismes, la commission estime en revanche que ces documents mentionnés au point 11 relèvent en principe de la vie privée des organismes concernés au sens des dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, telles qu’interprétées par le Conseil d’Etat dans sa décision du 7 octobre 20222, n° 443826 déjà citée, et ne sont, en l’absence de disposition législative le prévoyant expressément, pas communicables aux tiers. 

Il en va de même des budgets et des comptes (point 9) des organismes qui ne reçoivent aucune subvention et, de manière générale, des procès-verbaux des organes délibérants et des rapports d’activité (points 5 et 6) de l’ensemble des organismes.

La commission souligne toutefois qu’un sort particulier doit être réservé aux documents produits par les organismes investis d’une mission de service public. Elle rappelle, en effet, que les documents administratifs et comptables relatifs au fonctionnement d'un organisme de droit privé chargé d'une mission de service public qui retracent les conditions dans lesquelles il exerce la mission de service public qui lui a été confiée, présentent par leur nature et par leur objet le caractère de documents administratifs librement communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation préalable des mentions susceptibles de porter atteinte au secret des affaires et au secret de la vie privée de tiers, couvertes par l’article L311-6 de ce code, ou au secret de la vie privée de l’organisme lui-même et de ses membres (coordonnées bancaires de l’organisme ou coordonnées personnelles de ses membres). La commission observe que sont également communicables aux tiers les documents comptables comportant des données agrégées qui se rapportent pour partie à des activités étrangères aux missions de service public, lorsque les missions de service public constituent l'activité principale de l’organisme et que ce dernier n’est pas en mesure de produire, par une comptabilité analytique, les seules données s’y rapportant (conseil du 7 février 2008, n° 20080702).

S’agissant en sixième et dernier lieu des déclarations de libéralités et des demandes d’autorisation préalable d’acceptation d’une libéralité, mentionnées aux points 12 et 13 : 

La commission rappelle que dans un conseil de partie II n° 20223371, du 7 juillet 2022, elle a considéré que dès lors qu’une donation s’inscrit a priori, pour une personne morale, dans le cadre de son objet social ou statutaire, la divulgation de son identité et de l’objet de son don, n’est pas de nature à méconnaître la protection de sa vie privée, qui ne saurait être appréhendée dans les mêmes termes que pour une personne physique.

Compte tenu de la décision du Conseil d’Etat du 7 octobre 2022, n° 443826, elle juge toutefois nécessaire de faire évoluer sa doctrine en retenant désormais que ces informations relèvent de la vie privée des donateurs, y compris s’il s’agit d’une personne morale. La commission estime, en outre, que ces documents, relatifs à l’utilisation des fonds, relèvent également de la vie privée des organismes qui bénéficient de la libéralité, au sens des dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

Elle considère par suite que les documents mentionnés aux points 12 et 13 ne sont pas communicables aux tiers.

3. Application de ces principes au cas d’espèce : 

En l’absence de réponse du ministre de l’intérieur à la date de sa séance, la commission émet un avis défavorable à la communication des déclarations de libéralités et des demandes d’autorisation d’acception de libéralités mentionnés aux points 12 et 13 et un avis favorable à la communication du surplus des documents sollicités, à la condition qu'ils n'aient pas d'ores et déjà fait l'objet d'une diffusion publique, sous l’ensemble des réserves évoquées précédemment.

A toutes fins utiles, la commission rappelle enfin que dans le cas de demandes de communication portant sur un volume important de documents, l’administration est fondée à aménager les modalités de communication et éventuellement convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication, afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.