Administration : Ministère de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche
Type : Avis
Séance : 13/10/2022
Thème : Vie publique / Politique générale
Sens et motivation : Défavorable / Appréciation, Défavorable / Comportement, Défavorable / Déliberation, Défavorable / Secret, Défavorable / Secret des affaires, Sans objet / Communiqué, Irrecevable / Diffusion publique, Défavorable / Préparatoire, Défavorable / Sécurité publique

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 août 2022, à la suite du refus opposé par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires à sa demande de communication, sous forme électronique, par courriel ou via un lien de téléchargement, d'une copie des rapports du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) listés dans la demande adressée à l’administration le 4 juillet 2022.

A titre liminaire, la commission relève qu'aux termes du décret n° 2015-1229 du 2 octobre 2015 relatif au Conseil général de l'environnement et du développement durable, abrogé par le décret n° 2022-1165 du 20 août 2022 portant création et organisation de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable, le CGEDD participe à la conception, au suivi de la mise en œuvre et à l'évaluation des politiques publiques dont les ministres chargés respectivement de l'environnement et du développement durable, de la transition énergétique, du logement, de l'urbanisme, de la politique de la ville, de l'aménagement du territoire, des transports et de la mer ont la responsabilité et plus particulièrement l'environnement, la lutte contre le changement climatique et ses effets, la mobilité, les transports et leurs infrastructures, la mer, l'aménagement et le développement durables des territoires, l'urbanisme et l'aménagement, la politique du paysage et la protection des sites, le logement, la construction et la politique de la ville.

La commission relève également que le CGEDD est  chargé d'une mission permanente d'inspection générale portant sur la régularité, la qualité et l'efficacité de l'action, dans les domaines énumérés plus haut, des services centraux et déconcentrés placés sous l'autorité des ministres concernés. Dans les mêmes domaines, il conduit des missions d'audit des dispositifs de contrôle interne et de maîtrise des risques des services mentionnés à l'alinéa précédent ainsi que des organismes publics ou privés que la loi, le règlement ou les stipulations d'une convention placent sous la tutelle des ministres visés plus haut soumettent à leur contrôle. Ces missions peuvent également concerner les organismes bénéficiaires de financements versés par les ministères concernés ou les établissements publics intervenant dans leurs domaines de compétence. Elles s'exercent alors dans le cadre et les limites fixés par les conventions qui déterminent les conditions de ces financements.

Compte tenu de ce qui précède, ainsi que de l'intitulé des rapports demandés, la commission estime que ces documents comportent des informations relatives à l'environnement au sens de l'article L124-2 du code de l'environnement.

A cet égard, la commission rappelle que le I de l’article L124-4 du code de l’environnement dispose que : « Après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : / 1°) Aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 à L311-8 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5 ». Aux termes de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L300-2 est soumise à la concurrence ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne physique ou morale, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». 

Dans son avis n° 20132830 du 24 octobre 2013, la commission a estimé qu’une information environnementale, lorsqu’elle se rapporte à une personne morale, est non seulement communicable à l’intéressée mais aussi à toute autre personne qui en ferait la demande, sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sans que l’exception prévue au 3° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne puisse s’y opposer, dès lors que cette information est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées à l'article L124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte. Pour aboutir à cette conclusion, la commission avait en effet relevé que les exceptions prévues par l’article L311-6 du CRPA ne peuvent être opposées, en application du 1°) du I de l’article L124-4 du code de l'environnement, à une demande de communication d’informations environnementales que dans la seule mesure où ces exceptions correspondent aux cas dans lesquels la directive du 28 janvier 2003 prévoit elle-même que les États membres peuvent déroger au droit d’accès qu’elle consacre. Or la commission avait constaté que l'article 4 de cette directive autorisait les États membres à déroger au droit d’accès aux informations relatives à l’environnement pour garantir la confidentialité des données à caractère personnel et des dossiers des personnes physiques, mais ne prévoyait pas la même exception au profit d'une personne morale. 

La commission en déduit que, lorsque la communication d'une information environnementale ferait apparaître le comportement d'une personne physique et que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, et sauf, conformément au II de l'article L124-5, lorsque cette information porte sur des émissions dans l'environnement, il appartient à l'administration, en application du I de l'article L124-4 du code de l'environnement, d'apprécier l’intérêt de cette communication en mettant en balance, dans chaque cas particulier, l'intérêt que représente pour le public la divulgation de l'information demandée et l'intérêt protégé par le refus de communiquer. 

La commission précise qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code, l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des « émissions de substances dans l'environnement » que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou enfin à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elles comporteraient des mentions couvertes par le secret des affaires ou révélerait le comportement d’une personne dès lors que la divulgation de ce comportement lui porterait préjudice. 

En réponse à la demande qui lui a été adressée, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a indiqué à la commission, d'une part, qu'une partie des rapports sollicités était disponible sur Internet à l’adresse suivante : https://igedd.documentation.developpement-durable.gouv.fr/recherche, d'autre part, que les autre rapports sollicités ont été communiqués à Monsieur X, par courrier du 5 octobre 2022, dont une copie lui est jointe à l'exception de rapports préparatoires à une décision administrative qui ne serait pas encore intervenue, indissociable des délibérations gouvernementales ou encore dont le contenu ferait apparaître des informations couvertes par un secret protégé sans qu'il soit possible de disjoindre ces mentions.

Dans ces conditions, la commission ne peut qu'estimer la demande irrecevable pour les rapports ayant fait l'objet d'une diffusion publique, au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour les rapports qui ont été communiqués au demandeur, elle ne peut que déclarer sans objet la demande d’avis. Enfin, s'agissant des autres rapports, elle rend un avis défavorable à leur communication et précise, s'agissant des rapports préparatoires à une décision administrative qu'ils seront communicables sous les réserves et conditions rappelées plus haut, une fois qu'ils auront perdu leur caractère préparatoire.