Administration : Préfecture de la Seine-Saint-Denis
Type : Avis
Séance : 17/11/2016
Thème : Finances Publiques Et Fiscalité / Finances Locales
Mots clés : Subvention, Budgets et comptes
Sens et motivation : Favorable/Sauf vie privée, Sans objet/Communiqué

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 septembre 2016, à la suite du refus opposé par le préfet de la Seine-Saint-Denis à sa demande de communication de l'ensemble des documents publics déposés depuis janvier 2013 par l’association Club Multi Sports de Pantin subventionnée par cette commune, notamment : 
1° les statuts,
2° les comptes et les rapports du commissaire aux comptes, 
3° les conventions, 
4° les procès-verbaux, 
5° les rapports spéciaux et autres déclarations, etc.

S'agissant des documents visés au point 1°, la commission rappelle qu'aux termes de l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : « Toute association qui voudra obtenir la capacité juridique prévue par l'article 6 devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. La déclaration préalable en sera faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association aura son siège social. Elle fera connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration (...) ». L'article 2 du décret du 16 août 1901, pris pour l'application de la loi du 1er juillet 1901, prévoit que : « toute personne a droit de prendre communication sans déplacement, au secrétariat de la préfecture ou de la sous-préfecture, des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration ou la direction. Elle peut même s'en faire délivrer à ses frais expédition ou extrait ».

La commission estime qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le droit d'accès prévu par l'article 2 du décret du 16 août 1901 ne peut s'exercer qu'à l'égard des seules informations des statuts qui sont énumérées à l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et qui doivent ainsi obligatoirement y figurer. Le caractère communicable des autres informations que contiendraient les statuts doit s'apprécier sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l’administration, notamment son article L311-6, qui proscrit la communication aux tiers des informations intéressant la vie privée de personnes physiques identifiables, et, le cas échéant, celui d'autres textes garantissant un droit d'accès particulier, sans que les dispositions particulières du décret du 16 août 1901 y fassent obstacle.

La commission considère, par suite, qu'il appartient à l'autorité administrative, saisie par des tiers d'une demande de communication portant sur les statuts d'associations déclarées, de procéder à la communication de ces statuts après occultation des mentions mettant en cause la vie privée au sens de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, telles que la date et le lieu de naissance des personnes nominativement désignées ou aisément identifiables.

Par courriel du 31 octobre 2016, Monsieur X a toutefois informé la commission de ce que le préfet de Seine-Saint-Denis lui a transmis, par courrier du 4 octobre 2016, les derniers statuts de l'association ainsi que la liste des dirigeants enregistrée en préfecture le 1er juillet 2015. La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d’avis dans cette mesure. Elle émet néanmoins un avis favorable à la communication des statuts et de la liste des dirigeants pour la période 2013-2015, dans la mesure où Monsieur X souhaiterait en prendre connaissance, et sous réserve de l'occultation préalable des données couvertes par le secret de la vie privée.

La commission relève que les comptes annuels et les rapports du commissaire aux comptes concernant les comptes des associations subventionnées, visés au point 2°, constituent des documents administratifs communicables, mais sont en principe accessibles sur le site internet du Journal officiel de la République française consacré aux annonces relatives aux associations, en application des articles L612-4 et D612-5 du code de commerce et du décret n° 2009-540 du 14 mai 2009, en vertu desquels les associations recevant d’autorités administratives des subventions dont le montant global annuel excède 153 000 euros doivent assurer la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes. Or, la commission rappelle qu'en application du quatrième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication des documents administratifs ne s'exerce plus lorsque les documents sollicités font l'objet d'une diffusion publique. La commission relève toutefois que les comptes annuels et les rapports du commissaire aux comptes de l'association Club Multi Sports de Pantin, alors même que celle-ci perçoit une subvention supérieure à 153 000 euros, ne sont pas disponibles sur le site du Journal officiel de la République française. Dans ces conditions, elle émet un avis favorable à la communication de ces documents.

S'agissant des documents visés au point 3°, la commission rappelle qu'aux termes de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 : « L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée. (...) Le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention prévue au présent article et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande par l'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 ayant attribué la subvention ou par les autorités administratives qui détiennent ces documents, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ». Elle précise que ce seuil, qui a été fixé à 23 000 euros par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, conditionne seulement l’obligation de conclure une convention lorsqu’il est atteint, mais non l’obligation de communiquer le budget et les comptes ainsi que le compte rendu d’utilisation de la subvention. La commission estime par conséquent que ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000. Elle émet donc un avis favorable à leur communication.

La commission estime que les procès-verbaux d'une association, visés au point 4°, ne sont communicables que pour les seules parties faisant apparaître des modifications du statut de l’association ou des changements dans son administration ou sa direction, après occultation des mentions mettant en cause la vie privée. Elle émet donc un avis favorable à leur communication, sous cette réserve.

S'agissant des « rapports spéciaux » visés au point 5°, la commission, qui interprète la demande de Monsieur X comme portant sur les rapports d'activité de l'association, considère que bien que de tels documents ne soient pas expressément mentionnés à l'article 10 de la loi du 12 avril 2000, ils sont néanmoins communicables sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'ils sont détenus par une autorité administrative dans le cadre de ses missions de service public. Elle émet un avis favorable à la communication des rapports visés au point 5°, sous réserve de l'occultation préalable des mentions susceptible de porter atteinte au secret de la vie privée. 

Dans la mesure où le préfet de la Seine-Saint-Denis ne serait pas en possession des documents sollicités par Monsieur X, la commission rappelle que s'il lui appartient en principe, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de les détenir, en l’espèce la ville de Pantin, et d’en aviser le demandeur, elle relève toutefois qu'en l'espèce, Monsieur X a déjà saisi la ville de Pantin d'une demande portant sur les mêmes documents.

S'agissant des modalités de communication, la commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci. 

La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, à savoir, dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4 et, dans le cas d'un cédérom, 2,75 euros. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé.

La commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.

Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.