Administration : Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)
Type : Avis
Séance : 15/02/2024
Thème : Affaires sanitaires et sociales / Santé publique et questions sanitaires
Mots clés : Sécurité sanitaire
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf propriété intellectuelle

Madame X, pour l'Association X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 octobre 2023, à la suite du refus opposé par l'administrateur général du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) à sa demande de communication des documents suivants, relatifs à l’expérimentation animale, à la suite d'une transmission incomplète :
1) le registre des entrées et sorties des primates des établissements X de 2017 à la date du traitement de la présente demande ; 
2) les cinq rapports d’inspection les plus récents à la date du traitement de la présente demande ;
3) le dossier de suivi individuel de chaque primate actuellement détenu, ou ayant été détenu depuis 2017 dans ces établissements.

1. Sur le principe de communicabilité des documents demandés :

1.1. S’agissant du registre des entrées et sorties des animaux :

La commission rappelle qu’aux termes de l’article R214-97 du code rural et de la pêche maritime : « Le responsable d'un établissement utilisateur ou d'un établissement éleveur ou fournisseur d'animaux destinés à des procédures expérimentales tient des registres des animaux dans lesquels sont consignés les éléments de suivi des animaux définis par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et de la recherche. Ces registres sont conservés pendant cinq années ». 

La commission estime que le registre de suivi des animaux destinés à des procédures expérimentales mentionné au point 1), lorsque son détenteur est une autorité administrative au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administratif, constitue un document administratif soumis au droit d’accès prévu par le livre III du même code.

La commission précise qu’aux termes de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande. Ce droit doit toutefois s’exercer dans le respect des intérêts protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. Enfin, aux termes de l’article L311-7 : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

La commission relève que le registre de suivi des animaux utilisés à des fins scientifiques, qui comporte autant de chapitres qu’il y a d’espèces animales détenues, comporte les informations suivantes, énumérées à l'annexe III de l'arrêté du 1er février 2013 fixant les conditions d'agrément, d'aménagement et de fonctionnement des établissements utilisateurs, éleveurs ou fournisseurs d'animaux utilisés à des fins scientifiques et leurs contrôles : « a) Le sexe, l'âge, le nombre d'animaux, le numéro individuel d'identification pour chaque animal des espèces bovine, ovine, caprine, porcine, équine, canine, féline ainsi que pour les primates ; b) La date de naissance (si elle a lieu dans l'établissement utilisateur) ; c) La date d'entrée, la provenance, en précisant notamment s'ils sont élevés en vue d'une utilisation dans des procédures et, dans le cas d'une importation, mention de cette importation avec ses références documentaires ; d) Pour les utilisateurs, les références des projets dans lesquels les animaux sont utilisés ; e) La date de sortie et la destination, le nom et l'adresse du destinataire des animaux ; f) La date et les causes de la mort (si elle a lieu dans l'établissement utilisateur) ».

Elle estime que ce document est librement communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’occultation préalable des mentions couvertes par un secret protégé. 

a. Mentions protégées par l’article L311-5 :

La commission rappelle que ne sont pas communicables, en application des dispositions du d) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration, les mentions ou documents dont la communication porterait atteinte à la sécurité publique ou la sécurité des personnes. Elle précise que l’atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ne se présume pas et doit être établie au regard du contenu du document et des conséquences susceptibles de s'attacher à sa divulgation.

La commission estime que la communication du registre des animaux utilisés au sein des établissements menant des expérimentations animales n’est pas, par elle-même, de nature à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Elle relève que dans un avis de partie II, n° 20227605, du 26 janvier 2023, elle a en revanche estimé que cette atteinte est caractérisée, s’agissant de la divulgation de la mention des causes de la mort, lorsque les recherches sont effectuées dans une unité mixte de recherches de virologie. Elle estime, par suite, que dans cette hypothèse particulière, cette information doit être préalablement occultée. 

b. Mentions protégées par l’article L311-6 :

La commission rappelle qu'aux termes de l'article L311-6, ne sont communicables qu'à la personne intéressée, c'est-à-dire la personne que le document concerne directement, les documents : « 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, (…) et au secret des affaires ; (…) ».

La commission estime, en premier lieu, qu’en supposant qu’il s’agisse d’une personne physique, la divulgation du nom et de l'adresse du destinataire des animaux est de nature à porter atteinte à la protection de la vie privée des personnes intéressées. Elle estime, dès lors, que ces mentions, figurant au point e) de l’annexe III de l’arrêté du 1er février 2013, doivent être occultées dans cette mesure. 

La commission rappelle, en second lieu, s'agissant du secret des affaires, que les documents administratifs et financiers relatifs aux conditions d’exercice des missions des personnes morales de droit public chargées d'une mission de service public dont l'objet principal n'est ni industriel, ni commercial sont intégralement communicables à toute personne, sans que puisse être opposé le secret des affaires et nonobstant le fait que leur activité s’inscrive dans un environnement concurrentiel (avis n° 20210291, du 4 mars 2021). Tel est le cas des unités mixtes de recherche placées sous la tutelle d’établissements publics à caractère scientifique et technologique et d’établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. 

c. Sur la réserve des droits de propriété intellectuelle : 

La commission rappelle qu'aux termes de l’article L311-4 du code des relations entre le public et l’administration : « les documents administratifs sont communiqués sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique ». Dans sa décision du 8 novembre 2017, n° 375704, le Conseil d’État a précisé que la réserve des droits de propriété intellectuelle implique, avant de procéder à la communication d’un document n’ayant pas déjà fait l’objet d’une divulgation, au sens de l’article L121-2 du code de la propriété intellectuelle, de recueillir l’accord de son auteur. Dans un avis n° 20224541, du 8 septembre 2022, la commission a précisé que les agents publics qui entrent dans le champ d’application du dernier alinéa de l’article L111-1 du code de la propriété intellectuelle, à l’instar des personnels de recherche des établissements publics tels que le Centre national de la recherche scientifique, détiennent des droits de propriété intellectuelle sur les œuvres de l’esprit qu’ils créent. 

La commission estime que s’il se borne à mentionner les références des projets dans lequel les animaux sont utilisés, ainsi que le prévoit l’annexe III de l’arrêté précité du 1er février 2013, le registre de suivi des animaux n’entre pas dans le champ des documents communicables sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique. En revanche, dans l’hypothèse où il ferait apparaître la description d’un projet de recherche grevé de droits d'auteur n’ayant pas fait l'objet d'une divulgation au sens de l'article L121-2 du code de la propriété intellectuelle, le registre de suivi des animaux ne pourrait être communiqué à des tiers qu'avec l'autorisation du ou des personnels de recherche menant ce projet.

1.2. S’agissant des rapports d’inspection :

La commission rappelle, à titre liminaire, qu’il résulte de l’article R214-104 du code rural et de la pêche maritime que les établissements procédant à des expérimentations animales à des fins scientifiques font l’objet d’inspections régulières réalisées par des agents de l’État du département où ces établissements sont implantés et qui donnent lieu à un rapport d’inspection, ainsi que le prescrivent les dispositions du dernier alinéa de l’article 5 du l’arrêté du 1er février 2013 susvisé.

La commission précise, en premier lieu, qu’un rapport d’inspection réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable du service public est un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, communicable à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L311-1 de ce code, à la condition d’une part, qu’il soit achevé, c'est-à-dire qu’il ait été remis à leur commanditaire et, d’autre part, qu'il soit dépourvu de caractère préparatoire.

La commission rappelle en second lieu, que ces documents sont communicables sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 et, le cas échéant, dans les conditions prévues à l'article L311-7 du même code. 

La commission relève, à cet égard, d'une part, qu’aux termes de l'article L311-5 du code précité, ne sont pas communicables, en application des dispositions du d), f) et g) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration, les mentions ou documents dont la communication porterait atteinte à la sécurité publique ou la sécurité des personnes, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente, à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature.

La commission précise, en particulier, que la seule communication des rapports d’inspection des établissements menant de telles expérimentations n’est pas, par elle-même, de nature à favoriser des intrusions, des dégradations ou tout autre acte de malveillance à l’encontre des établissements concernés et ne permet pas, dès lors, de regarder cette communication comme étant de nature à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes.

La commission rappelle, d'autre part, qu’en application de l'article L311-6 du code précité, ne sont toutefois communicables qu'à l'intéressé les éléments qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, qui font apparaître un comportement d'une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, ou dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée. 

A cet égard, la commission estime que les personnes morales qui accueillent des expérimentations sur les animaux ne peuvent pas être regardées comme ayant, en cette seule qualité, un comportement tel que la simple divulgation de leur identité serait, par elle-même, susceptible de leur porter préjudice.

Elle rappelle, en revanche, comme elle l’a fait dans son avis de partie II, n° 20227896, du 26 janvier 2023, que les éléments permettant d’identifier le personnel d’un établissement de recherche sont couverts par le secret de la vie privée des personnes intéressées, à condition toutefois qu’il ne s’agisse pas d’agents publics. Elle considère également que la divulgation de cette information, quel que soit le statut du personnel concerné, est de nature à porter préjudice aux personnes intéressées. Il en résulte que ces mentions doivent être préalablement occultées sur le fondement des dispositions des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration.

1.3. S’agissant des dossiers de suivi individuel de chaque primate :

La commission rappelle, d'une part, que les articles R214-87 et suivants du code rural et de la pêche maritime fixent un dispositif de protection et de suivi des animaux lorsque ceux-ci sont utilisés ou destinés à être utilisés dans des procédures expérimentales ou lorsqu'ils sont élevés pour que leurs organes ou tissus puissent être utilisés à des fins scientifiques. Aux termes de l'article R214-96 de ce code, les établissements utilisateurs, éleveurs ou fournisseurs de ces animaux, sont tenus de conserver les informations individuelles relatives à chaque chien, chat ou primate, définies par arrêté des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture, pendant au moins trois ans après la mort ou le placement de l'animal et de les mettre à la disposition des agents habilités. L'annexe III de l'arrêté du 1er février 2013 pris en application de ces dispositions fixe la liste des informations devant être contenues dans le dossier individuel de chaque animal et prévoit que celui-ci est établi à la naissance ou dès que possible après celle-ci et contient toute information utile sur les projets dans lesquels l'animal concerné a été utilisé ainsi que ses antécédents médicaux, sanitaires et comportementaux. En outre selon cette annexe, ce dossier comporte par ailleurs les éléments suivants : a) Marquage et identification : apposition d'une marque d'identification individuelle permanente, de la manière la moins douloureuse possible au plus tard lors du sevrage de l'animal ; b) Lieu et date de naissance ; c) Dans le cas d'un primate, s'il est issu de primates élevés en captivité. En cas de placement, les informations utiles sur ces antécédents figurant dans ce dossier individuel accompagnent l'animal. 

Il résulte de ces dispositions que le dossier individuel a pour objet de retracer un ensemble d’informations relatives aux animaux utilisés dans les expérimentations à fin scientifique. 

La commission rappelle, d’une part, qu'aux termes des premier et deuxième alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». 

En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents :
- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant. Cette appréciation doit être faite en fonction des caractéristiques propres des documents dont la communication est demandée, nonobstant, le cas échéant, le caractère incomplet ou irrecevable du dossier dont ces documents font partie ;
- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent. Elle rappelle qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable.

En l'état des informations portées à sa connaissance, il n'apparaît pas à la commission que les documents sollicités, y compris les mentions portant sur des animaux vivants, en dépit de leur caractère évolutif et dynamique, constituent une version provisoire de futurs documents à intervenir. Elle en déduit que ces documents ne présentent pas un caractère inachevé. 

La commission estime ensuite que les dossiers de suivi individuel des animaux utilisés ou destinés à être utilisés dans des procédures expérimentales, prévus par les dispositions du code rural et de la pêche maritime, et détenus par un établissement public dans le cadre de sa mission de service public, constituent des documents administratifs communicables à toute personne en faisant la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation des mentions relevant des secrets protégés en application des dispositions des articles L311-5 et L311-6 du même code tenant en particulier à la sécurité des personnes, au respect de la vie privée ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

La commission précise, enfin, à toutes fins utiles, que lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Les frais de reproduction et d’envoi peuvent être facturés dans le respect des textes en vigueur (article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration et arrêté du 1er octobre 2001), mais non le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par la demande. Le paiement de ces frais, dont le demandeur doit être informé, peut être exigé préalablement à la remise des copies.

2. Application au cas d'espèce :

En réponse à la demande qui lui a été adressée, l'administrateur général du CEA a informé la commission, en premier lieu, qu'une partie des documents sollicités par Madame X faisait l'objet d'un contentieux actuellement en cours devant le tribunal administratif de Versailles entre l'association demanderesse et la direction départementale de la protection des populations des Hauts-de-Seine. 

La commission rappelle que les dispositions du f) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration font obstacle à la communication de documents administratifs lorsque cette communication porterait atteinte au déroulement de procédures engagées devant les juridictions. Elle souligne toutefois que la seule circonstance qu'un document administratif se rapporte à une procédure en cours devant une juridiction de l'ordre judiciaire ou administratif ne saurait par elle-même faire obstacle à sa communication sur le fondement du droit d'accès aux documents administratifs, et ce même s’il a été transmis à l’autorité judiciaire et coté au dossier d’instruction (CE, 5 mai 2008, n° 309518) et même si la communication du document serait de nature à affecter les intérêts d'une partie à la procédure (CE, 16 avril 2012, n° 320571), qu'il s'agisse d'une personne publique ou de toute autre personne. Ce n’est, en effet, que dans l’hypothèse où cette communication risquerait d’empiéter sur les compétences et prérogatives de la juridiction que la communication d'un document administratif peut être refusée en application du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Tel peut être le cas lorsque la communication est de nature à porter atteinte au déroulement de l’instruction, entrave ou complique l'office du juge ou encore retarde le jugement d'une affaire (conseil n° 20092608 du 18 juillet 2009). 

Au cas d’espèce, la commission estime que la communication des documents sollicités n’est pas de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle en cours, à laquelle le CEA n’est pas partie.

En second lieu, l'administrateur général du CEA a fait valoir que la communication des documents sollicités exposerait les établissements concernés et leur personnel à des risques pour leur sécurité. Il soutient qu’après s’être vu communiquer des documents analogues relatifs à un autre établissement, l’association X a engagé une campagne médiatique virulente, destinée à obtenir la fin de l’expérimentation animale dans cet établissement. Des messages hostiles ont également été adressés au personnel de l'établissement concerné. 

Au soutien de son propos, l'administrateur général du CEA a produit des constats d'huissiers, dont la commission a pris connaissance. Elle relève que la majorité des messages recensés sont des commentaires sous ses publications sur les réseaux sociaux, provenant manifestement de défenseurs de la cause animale, invitant les internautes à signer une pétition en vue de sa fermeture, partageant des articles ou des éléments relatifs aux conditions de vie des animaux, ou encore portant des jugements de valeur sur les personnes participant aux expérimentations animales. Des avis Google du même ordre ont également été relevés, ainsi que des mails adressés à certains membres du CEA ou de l'établissement précité sur leurs adresses professionnelles. L'huissier a également constaté l'existence de plusieurs publications de l'association demanderesse à propos de cet établissement, portant notamment sur les conditions de vie et les traitements des animaux utilisés à des fins scientifiques, ainsi que sur des manquements, réels ou supposés, à la règlementation applicable.

La commission relève que les publications et messages relatifs à cet établissement comportent de vives critiques aussi bien à l'égard des instituts de recherches procédant à des expérimentations animales à des fins scientifiques que du personnel y participant. Toutefois, ces documents, qui ne visent aucun agent en particulier, ne sont pas constitutifs de menaces à l'égard du personnel. Leur contenu n’est pas davantage de nature à faire craindre un risque avéré pour la sécurité des installations. 

En l’état des informations dont elle dispose, il n’apparaît ainsi pas à la commission que la communication des documents sollicités soit de nature à porter effectivement atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. 

La commission émet par suite un avis favorable à la demande, selon les principes et sous les réserves rappelées au point 1.