Administration : § Mairie de Sainte-Sigolène
Type : Avis
Séance : 25/01/2024
Thème : Urbanisme et aménagement du territoire / Aménagement du territoire
Mots clés : Equipements collectifs
Sens et motivation : Irrecevable / Imprécise, Favorable / Environnement, Incompétence / Renseignement, Favorable, Favorable / Sauf article L311-6, Favorable / Sauf article L311-5

Maître X, conseil de la X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 décembre 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Sainte-Sigolène à sa demande de communication, par voie électronique, des documents suivants, relatifs au remboursement demandé à sa cliente de factures présentées par le syndicat des eaux Loire Lignon, gestionnaire de la station d'épuration, au titre de travaux nécessités par le traitement des effets d'une pollution aux PCB des boues de la station d'épuration de La Rouchouse :
1) s'agissant des travaux de nettoyage du réseau d'assainissement, des travaux de dévoiement du réseau sur le terrain de la SCI du Fer, des travaux de nettoyage de la STEP, des travaux de curage de la rivière, de la gestion/administration :
a) les diagnostics amont,
b) les décisions des administrations de l’État ou de la région imposant les travaux,
c) les décisions de lancement des travaux ou de recours aux prestataires,
d) les documents des marchés publics communicables selon la CADA,
e) les justificatifs du poste gestion/administration ;
2) les éléments relatifs à l'entretien du réseau public du bassin versant entre le site de la SCI du Fer et la STEP de la Rouchouse, antérieurs à la pollution de la STEP, notamment :
a) les dates des interventions,
b) les canalisations et points de réseau entretenus,
c) les comptes rendus des interventions.

1. S'agissant des questions liminaires :

En ce qui concerne les demandes mentionnées aux points 2) a) et b), la commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Elle ne peut, dès lors, que se déclarer incompétente pour se prononcer sur ces points de la demande, qui portent en réalité sur des renseignements.

S'agissant de la demande en ses points 1) a), d) et e), la commission, qui a pris connaissance des observations produites par le maire de Sainte-Sigolène, précise qu'une demande de communication de documents administratifs doit être suffisamment précise pour permettre à l'administration d'identifier clairement le ou les documents souhaités, sans la contraindre à procéder à des recherches. En effet, le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux administrations de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE, 27 sept. 1985, n° 56543 ; CE, 30 juin 1989, n° 83477).

La commission estime ainsi irrecevables les demandes portant sur des échanges intervenus entre une ou des administrations et une autre administration ou une personne privée, lorsqu’elles sont trop imprécises quant à l'objet des documents demandés (avis n° 20216781 du 16 décembre 2021), quant à leur nature (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à l'administration et/ou ses composantes en cause (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à son ou ses interlocuteurs (avis n° 20194880 du 12 mars 2020 ; n° 20213868 du 15 juin 2021), quant au cadre d'élaboration du document (avis n° 20213868 du 15 juin 2021) ou encore quant à la période de temps visée (avis n° 20213868 du 15 juin 2021).

En l'espèce, la commission relève que le point 1) d) porte sur l'ensemble des documents relatifs aux marchés publics, sans que Maître X ne précise lesquels ou à quelle phase ceux-ci se rattachent (passation ou exécution). Quant aux demandes mentionnées aux points 1) a) et e), elles sont formulées de manière trop imprécise quant à l'objet des documents demandés et à leur nature pour permettre à l'autorité saisie d'identifier les documents dont la communication est demandée.

La commission ne peut, dès lors, que déclarer irrecevable la demande dans cette mesure et inviter la demanderesse, si elle le souhaite, à préciser celle-ci auprès de l'administration, en lui adressant une nouvelle demande.

2. S'agissant de la communicabilité des documents comportant des informations relatives à l'environnement :

La commission rappelle que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement, toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui concernent notamment : « 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1°, ainsi que les décisions et les activités destinées à protéger ces éléments ; / 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ; / 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ; / 5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement ». 

En l'espèce, la commission comprend que les documents sollicités sont relatifs à une station d'épuration des eaux usées, susceptibles en outre d'avoir fait l'objet de déversements et rejets chimiques. Elle estime, dès lors, qu'il sont susceptibles de comporter des informations relatives à l'environnement et de relever, à ce titre, du régime d’accès organisé par les articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, le cas échéant.

Selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement, au nombre desquels ne figure pas le caractère préparatoire du document ou des informations, à condition que le document sollicité soit lui-même achevé (avis n° 20054612 du 24 novembre 2005 et n° 20060930 du 16 mars 2006).

D'une part, les informations relatives à l'environnement sont, en application des dispositions de l'article L124-4 du code de l'environnement, communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation préalable des éventuelles mentions relatives aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5. Au nombre de ces secrets protégés figurent notamment le secret des affaires et le secret de la vie privée.

D'autre part, la commission souligne qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code de l'environnement, interprétées conformément aux dispositions de la directive n° 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement du 28 janvier 2003 (avis de partie II n° 20090271 du 29 janvier 2009), l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des « émissions de substances dans l'environnement », telles que les émissions sonores, infrasonores, aquatiques ou lumineuses, que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou, enfin, à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elle comporterait des mentions couvertes par le secret des affaires ou le secret de la vie privée.

Pour ce qui concerne la notion d'émissions dans l'environnement, par deux arrêts C-673/13 et C-442/14 du 23 novembre 2016, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a jugé que, pour l'application de la directive du 28 janvier 2003 précitée, il y avait lieu d'interpréter ces dispositions à l'aune de sa finalité, qui est de garantir le droit d’accès aux informations concernant des facteurs, tels que les émissions, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement, notamment sur l’air, l’eau et le sol, et de permettre au public de vérifier si les émissions, rejets ou déversements ont été correctement évalués et de raisonnablement comprendre la manière dont l’environnement risque d’être affecté par lesdites émissions. Cette notion vise ainsi les informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », c’est-à-dire celles qui concernent ou qui sont relatives à de telles émissions, et non les informations présentant un lien, même direct, avec les émissions dans l’environnement. Par son arrêt C-442/14 du 23 novembre 2016, la CJUE a précisé que les indications concernant la nature, la composition, la quantité, la date et le lieu effectif ou prévisible des émissions dans l'environnement, ainsi que les données relatives aux incidences, à plus ou moins long terme, de ces émissions sur l'environnement, en particulier les informations relatives aux résidus présents dans l'environnement après l'application du produit en cause et les études portant sur le mesurage de la dérive de la substance lors de cette application, que ces données soient issues d'études réalisées en tout ou partie sur le terrain, d'études en laboratoire ou d'études de translocation, relèvent de cette même notion.

La commission souligne, en outre, qu’en matière d'informations environnementales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier l'intérêt d'une communication en procédant à une balance entre l'intérêt public servi par la divulgation et l'intérêt servi par le refus de divulguer.

3. S'agissant des modalités de communication :

La commission précise que dans le cas de demandes de communication portant sur un volume important de documents, l’administration est fondée à aménager les modalités de communication afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.

La commission en déduit que si la demande porte sur une copie de documents volumineux que l’administration n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, celle-ci peut inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Si le demandeur maintient son souhait de recevoir copie des documents, et que la reproduction des documents n’excède pas les possibilités techniques et les moyens de l’administration, celle-ci est fondée à en échelonner l’envoi dans le temps. Elle doit alors en aviser l’intéressé et, dans la mesure du possible, convenir avec lui d’un échéancier de communication. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.

4. Application au cas d'espèce :

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Sainte-Sigolène a indiqué à la commission que la demande de Maître X s'inscrit dans le cadre d'un contentieux engagé à l'encontre de la X, suspectée d'être responsable de la pollution des sols de la commune aux PCB. Il a fait valoir à cet égard que la communication des documents sollicités serait susceptible de porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions, au sens du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration.

A cet égard, la commission rappelle que la seule circonstance qu'un document administratif se rapporte à une procédure en cours devant une juridiction de l'ordre judiciaire ou administratif ne saurait par elle-même faire obstacle à sa communication sur le fondement du droit d'accès aux documents administratifs, et ce même s’il a été transmis à l’autorité judiciaire et coté au dossier d’instruction (CE, 5 mai 2008, n° 309518) et même si la communication du document serait de nature à affecter les intérêts d'une partie à la procédure (CE, 16 avril 2012, n° 320571), qu'il s'agisse d'une personne publique ou de toute autre personne. Ce n’est, en effet, que dans l’hypothèse où cette communication risquerait d’empiéter sur les compétences et prérogatives de la juridiction que la communication d'un document administratif peut être refusée en application du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Tel peut être le cas lorsque la communication est de nature à porter atteinte au déroulement de l’instruction, entrave ou complique l'office du juge ou encore retarde le jugement d'une affaire (conseil n° 20092608 du 18 juillet 2009). Lorsqu’un document administratif a été transmis à une juridiction, il appartient à l’autorité saisie d’une demande de communication de ce document de rechercher, à la date à laquelle elle se prononce, les suites données à cette transmission ou susceptibles de l’être, afin de déterminer, à moins que la juridiction compétente ait donné son accord, si la communication du document sollicité est de nature à porter atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles ou d’opérations préliminaires à de telles procédures en empiétant sur les prérogatives de cette autorité (CE, 30 décembre 2015, n° 372230 et CE, 21 octobre 2016, n° 380504).

La commission, qui ne dispose pas d'éléments lui permettant de déterminer si, dans les circonstances particulières de l'espèce, la communication des documents demandés serait susceptible d’empiéter sur les compétences et prérogatives de la juridiction saisie, invite le maire de Sainte-Sigolène, en application des principes ainsi rappelés, à apprécier si les dispositions du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration font obstacle à la communication des éléments demandés. Elle souligne sur ce point qu'aux termes de l'article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

S'agissant de la demande énoncée au point 1) c), la commission estime qu'il s'agit de documents administratifs librement communicables à toute personne en faisant la demande, sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

S'agissant de la demande mentionnée au point 1) b), la commission estime qu'elle porte sur des documents administratifs librement communicables à toute personne en faisant la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration et, à condition qu'ils contiennent des informations relatives à l'environnement, en application de l’article L124-3 du code de l'environnement.

S'agissant de la demande en son point 2) c), la commission estime que les comptes rendus des interventions sollicités sont communicables à toute personne en faisant la demande, sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation préalable des éventuelles mentions protégées par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, notamment celles couvertes par le secret des affaires. La commission, qui relève que ces documents sont susceptibles de comporter des informations relatives à l'environnement, précise que, si c'est le cas, ces documents seraient alors communicables sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, le cas échéant, sous réserve, dans les conditions rappelées ci-dessus, selon la catégorie à laquelle l'information environnementale concernée se rattache, des occultations nécessaires à la protection des intérêts énumérés aux articles L124-4 et L124-5 de ce dernier code, et dont l'intérêt pour l'environnement ne justifierait pas qu'il soit dérogé à ces secrets. 

Dès lors, la commission émet un avis favorable sur le surplus de la demande, sous les réserves précitées, le cas échéant, et à condition que la communication des documents sollicités ne soit pas susceptible de porter atteinte au bon déroulement d'une procédure juridictionnelle en cours, ce qu'elle n'est pas en mesure d'apprécier en l'espèce.