Administration : Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)
Type : Avis
Séance : 23/11/2023
Thème : Affaires sanitaires et sociales / Solidarités et prestations sociales
Mots clés : CAF
Sens et motivation : Favorable / Sauf fiscal douanier

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le directeur général de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) à sa demande de communication des documents suivants, visés dans la circulaire CNAF n° 2007-036 du 7 mars 2007  :
1) la circulaire portant le plan de maîtrise des risques pour 2007 ;
2) la lettre-circulaire n° LCI 99-222 du 21 septembre 1999.

La commission relève tout d'abord que les documents sollicités ont été produits par la CNAF dans le cadre de sa mission de service public. Ils revêtent, dès lors, le caractère de document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration (avis de partie II, n° 20144578, du 8 janvier 2015 ; avis n° 20161989, du 23 juin 2016).

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général de la CNAF a indiqué maintenir son refus en faisant valoir que la communication des documents sollicités porterait atteinte à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature, au sens du g) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration 

La commission précise, d’une part, qu’il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État rendue en matière fiscale, que sont notamment couvertes par cette réserve les mentions relatives aux critères retenus par l'administration pour sélectionner les dossiers afin d’entreprendre des opérations de contrôle (CE, 12 octobre 1992, n° 100036). Par ailleurs, il résulte des travaux parlementaires attachés à la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, que la réserve prévue par le g) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration concerne désormais toutes les procédures répressives, qu’il s’agisse des procédures pénales ou des procédures administratives susceptibles de conduire au prononcé d’une sanction, ou encore des procédures de sanction en matière disciplinaire. Comme elle l’a fait dans son avis de partie II, n° 20215795, du 16 décembre 2021, la commission précise que cette exception a pour objet de préserver, en toute hypothèse, l’efficacité des contrôles, de sorte qu’il n’y a pas lieu de différencier selon la plus ou moins grande sophistication des méthodes employées, ni selon que le document met en cause la recherche d’une infraction donnée ou pourrait de manière générale porter atteinte au contrôle de l’application d’une législation. 

Elle rappelle, d’autre part, qu’aux termes de l’article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 du même code mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. L’administration n’est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier que lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janvier 1995, req. n° 117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, req. n° 342339).

En l’espèce, après avoir pris connaissance de la lettre-circulaire mentionnée au point 2), la commission constate que ce document comporte une présentation générale des statistiques de fraudes estimées et du nombre de condamnations pour les années 1995 à 1998, une présentation des textes et procédures applicables à la récupération d’indus et aux manœuvres frauduleuses, des propositions générales sur les évolutions textuelles et organisationnelles souhaitables pour limiter les fraudes et abus ainsi qu’une partie consacrée à la prévention. La commission estime que seules certaines mentions figurant dans cette partie spécifique peuvent être regardées comme relevant du secret protégé par le g) du 2° de l’article L311-5 (par exemple, la mention en page 17 d’une « cible de contrôle » ou celle en page 22 concernant le croisement de critères de ciblage), à la condition que ces mentions reflètent des critères aujourd’hui encore mis en œuvre par les services concernés. 

En conséquence, la commission estime que le document mentionné au point 2) est communicable à toute personne qui en fait la demande après occultation, le cas échéant, des mentions protégées au titre de la prévention et de la recherche des infractions dès lors que les éventuelles occultations nécessaires ne priveraient pas le document de son sens ni la communication de tout intérêt.

 Elle émet un avis favorable à la demande, sous cette réserve. 

La commission, qui n’a pas pu prendre connaissance de la circulaire mentionnée au point 1) émet également un avis favorable à la communication de ce document, sous la même réserve.