Administration : Ministère de l'intérieur
Type : Avis
Séance : 25/01/2024
Thème : Justice, ordre public et sécurité / Police
Sens et motivation : Favorable / Sauf articles L311-5 et L311-6, Favorable / Sauf préparatoire

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 décembre 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer à sa demande de communication, par courrier électronique, des documents suivants :
1) le rapport réalisé par une mission d’inspection conjointe des ministères de l’intérieur et de la justice, remis au directeur général de la police nationale en juin et qui a été relaté par le quotidien Le Monde dans son article mis en ligne « Les commissariats de police saturés par 2,7 millions de procédures en souffrance » ;
2) ses annexes éventuelles.

La commission rappelle que les rapports rédigés par une mission d’inspection dans le cadre de sa mission de service public, présentent le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Ces rapports sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous une double réserve. 

1. D'une part, lesdits rapports doivent être achevés, c'est-à-dire remis à leur commanditaire, ce qui est le cas en l'espèce, le rapport ayant été remis à son commanditaire en juin 2023. Par ailleurs, ils doivent être dépourvus de caractère préparatoire. Sur ce dernier point, ainsi que l’a précisé le Conseil d’État dans sa décision du 24 février 2022, n° 459086, cette réserve temporaire, justifiée par un motif d’intérêt général, vise « à assurer la sérénité du processus d’élaboration des décisions au sein de l’administration et donc à garantir le bon fonctionnement de cette dernière ».

La commission précise qu'un document ne revêt un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'expiration d'un délai raisonnable, apprécié selon la nature et la difficulté de la décision préparée.  

La commission indique également, s'agissant en particulier des rapports d'inspection, que les passages qui comportent des considérations relatives à l'état du droit, ou qui procèdent à un simple constat ou à un état des lieux général, sont immédiatement communicables à toute personne qui en fait la demande, à condition d'être divisibles de ses autres développements. Seules les recommandations de la mission conservent en principe un caractère préparatoire, tant que les décisions préparées par ce rapport ne seront pas prises, ou que l'autorité administrative n'aura pas renoncé à les prendre. 

2. D'autre part, les mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration doivent être préalablement occultées. 

La commission précise à cet égard que certains rapports peuvent relever, lorsqu'il est opposé, du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, protégé par le a) du 2° de l'article L311-5 du code précité. Ces documents, qui reflètent une initiative politique et échappent ainsi à la sphère administrative, ne seront communicables qu'à l'expiration du délai de vingt-cinq ans à compter de leur date d'achèvement. 

La commission souligne également que les passages d'un rapport qui procèderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultés en application du 2° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et sont, dès lors, librement communicables. 

3. En l'espèce, la commission prend note de la réponse du ministre de l'intérieur lui indiquant que le rapport d'inspection sollicité, remis en juin 2023 et ayant pour objet l’évaluation du nombre de procédures en cours dans les services de police et l'analyse des causes expliquant l’existence de ces stocks, revêt à ce stade un caractère préparatoire. La commission observe, toutefois, qu'aucune précision n’a été apportée quant à la nature et à l'échéance des décisions que le rapport préconiserait d'adopter. Elle estime, dès lors, que la réponse fournie par l'administration ne lui permet pas de tenir pour acquis le caractère préparatoire du document sollicité et, par suite, d'émettre un avis défavorable à sa communication pour ce motif. 

La commission n'est pas davantage en mesure d'apprécier l'ampleur des occultations rendues nécessaires au titre des articles L311-5 et L311-6 du code précités. 

Elle émet, dès lors, en l'état des informations dont elle dispose, un avis favorable à la communication du document sollicité, pour les parties qui ne présenteraient pas un caractère préparatoire, et après occultation des mentions protégées.