Administration : Mairie de Villardonnel
Type : Avis
Séance : 27/03/2014
Thème : Modalités D’Accès/Modalités
Mots clés : Envoi des documents, Permis de construire
Sens et motivation : Favorable, Incompétence/Judiciaire, Incompétence/Privé, Incompétence/Renseignement, Favorable/Sauf commercial industriel, Favorable/Sauf vie privée

Maître X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 24 janvier 2014, à la suite du refus opposé par le maire de Villardonnel à sa demande de copie des documents suivants, alors que le maire propose la consultation avec une sélection des éléments à photocopier :
1) les deux permis de construire délivrés à Monsieur X. ;
2) le permis de construire accordé à la « communauté monastique orthodoxe de la résurrection » ;
3) l'intégralité du dossier de permis de construire délivré à Monsieur X. ;
4) l'intégralité du dossier de permis de construire délivré à Monsieur X. ;
5) le procès-verbal d'infraction pour occupation illicite d'un chemin rural par Monsieur X. ;
6) l'acte de déclassement et de cession d'un chemin rural relatif à la maison de Monsieur X. établie sur l'assiette de ce chemin ;
7) le dossier relatifs aux marchés publics concernant la réfection du clocher de l'église Saint-Jean-Baptiste datant de 2012, notamment :
   a) la décision du conseil municipal définissant le besoin à satisfaire et décidant de lancer la consultation, ainsi que sa justification de transmission au contrôle de légalité ;
   b) la décision de délégation de compétence prise par le conseil municipal, ainsi que sa justification de transmission au contrôle de légalité, pour la signature de chaque marchés ;
   c) la décision du maire de contracter et sa justification de transmission au contrôle de légalité ;
   d) le justificatif de l'inscription préalable au budget communal pour tous les marchés passés ;
   e) les justificatifs des formalités de publicité accomplies ;
   f) les documents relatifs à la consultation ;
   g) le règlement de la consultation ;
   h) les motifs de rejet des offres concurrentes non retenues ;
   i) les notifications effectuées aux candidats évincés ainsi que leurs justificatifs ;
   j) la notification du marché à son titulaire ;
   k) la décision d'attribution du marché et le justificatif de sa transmission au contrôle de légalité avant signature du contrat ;
   l) l'acte d'engagement ;
   m) le contrat signé et ses annexes.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de la commune a indiqué à la commission qu'eu égard au volume des pièces sollicitées et à l'absence de motivation de la demande, il considérait celle-ci comme abusive. La commission souligne cependant qu'une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle vise de façon délibérée à perturber le fonctionnement d'une administration. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. En l'espèce, il ne lui est pas apparu, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que cette demande présenterait un caractère abusif. Elle rappelle par ailleurs que le demandeur n'a pas à justifier d'un intérêt à agir pour user du droit d'accès aux documents administratifs prévu à l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978.

S'agissant des pièces visées aux points 1) à 4), la commission rappelle que les documents produits et reçus par l’administration en matière de permis de construire sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. En vertu du principe de l’unité du dossier, le droit à communication s’applique à tous les documents qu’il contient, qu’ils émanent du pétitionnaire ou aient été élaborés par l’administration, sous réserve que cette communication ne porte pas atteinte à un secret protégé par l’article 6 de la même loi, et qu’ils ne revêtent plus un caractère préparatoire, soit parce que l’autorité compétente a rendu une décision expresse sur la demande de permis de construire, soit parce que le silence gardé a fait naître une décision implicite, soit parce que le pétitionnaire a retiré à sa demande. Par ailleurs, les documents du dossier de demande de permis de construire sur laquelle le maire a expressément statué au nom de la commune sont en outre communicables sur le fondement de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. 

La commission émet donc un avis favorable à la communication de l'ensemble des dossiers de permis de construire sollicités à l'exception des pièces déjà communiquées au demandeur par courrier du 10 février 2014, ainsi que de celles qui n'auraient pu être retrouvées par la commune, la demande d'avis étant, dans cette mesure, dépourvue d'objet. 

La commission considère ensuite que le procès-verbal visé au point 5) de la demande revêt un caractère judiciaire. Elle se déclare donc incompétente pour se prononcer sur ce point de la demande. 

Elle estime que l'acte de déclassement visé au point 6) est un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet, sur ce point, un avis favorable. 

S'agissant des documents relatifs aux marchés publics mentionnés point 7), la commission estime que les décisions visés aux points a) et b) ainsi que le justificatif visé au point d) sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales et que sont également librement communicables, sur le fondement de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, la décision visée au point c), les divers justificatifs évoqués aux points a), b), e) et i), ainsi que les documents visés aux points f) et g). 

Elle estime, en outre, que sauf à ce qu'ils soient matérialisés sur un document identifiable, le point h) de la demande tend en réalité à l'obtention de renseignement. La commission se déclare donc incompétente pour en connaître. 

S'agissant des autres documents visés au point 7), la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. 

En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d'appel d'offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. 

L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que, sous réserve des particularités propres à chaque marché : 
- l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat. 
- l'offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable. En revanche, le détail technique et financier de leurs offres n'est pas communicable.

De plus, doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres. La commission précise que les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables. La commission, qui n'a pu prendre connaissance des documents sollicités, émet donc, sous les réserves précitées, un avis favorable à la communication des documents visés aux points j), k), l) et m). 

En ce qui concerne les modalités de communication, la commission rappelle qu'en vertu de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document. A cet égard, la commission précise que les frais autres que le coût de l'envoi postal ne peuvent excéder des montants définis par l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, à savoir, dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4. 

Elle indique en outre que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.

S'agissant des documents visés au point 7), que l'administration indique n'être pas en mesure de reproduire, la commission précise que, si celle-ci ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.