Administration : Régie Auvergne Numérique
Type : Avis
Séance : 06/06/2019
Thème : Economie, Industrie, Agriculture / Secteurs Économiques
Mots clés : Partenariat public-privé
Sens et motivation : Favorable/Sauf secret des affaires

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 octobre 2018, à la suite du refus opposé par le directeur de la Régie Auvergne Numérique à sa demande de communication par courrier électronique d'une copie des documents suivants :
1) le contrat de partenariat conclu en juillet 2013 liant la Régie Auvergne Numérique à la société Auvergne Très Haut Débit, ou à défaut sa maison mère Orange, ayant pour objet la couverture en Très Haut Débit des particuliers et entreprises sur le territoire de l’Auvergne, à travers l’établissement et l’exploitation d’un réseau de fibre optique jusqu’à l’abonné (dit réseau FTTH) ;
2) l’ensemble de ses annexes, avenants, catalogues de service ;
3) tout document relatif à ce contrat.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse du directeur de la Régie Auvergne Numérique, rappelle, en premier lieu, qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Elle souligne qu'avant leur signature, les projets de contrats et marchés constituent des documents inachevés qui ne sont en l'état pas communicables en application du premier alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Seul le document signé des parties et ses annexes sont en effet communicables, et ceci à compter de leur signature.

Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. 

Il résulte de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n° 375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication.

Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi du bordereau des prix unitaires.

L'examen de l’offre d’une entreprise attributaire au regard du respect du secret des affaires conduit ainsi la commission à considérer que l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ne sont pas communicables aux tiers, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le mode de passation, notamment répétitif, du marché ou du contrat, sa nature, sa durée ou son mode d’exécution.

En outre, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des mentions relatives aux moyens techniques et humains du cocontractant, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.

La commission relève, en second lieu, que les contrats de partenariat sont devenus des marchés public de partenariat aux termes de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 alors applicable aux marchés publics, régis par les articles 66 et suivants de cette ordonnance et par son décret d'application du 25 mars 2016. Il en ressort que le marché de partenariat permet à un pouvoir adjudicateur ou à une entité adjudicatrice, de confier à un opérateur économique ou à un groupement d'opérateurs économiques une mission globale ayant pour objet, d'une part, la construction, la transformation, la rénovation, le démantèlement ou la destruction d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public ou à l'exercice d'une mission d'intérêt général, et d'autre part, tout ou partie de leur financement. En outre cette mission globale peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception des ouvrages, équipements ou biens immatériels, l'aménagement, l'entretien, la maintenance, la gestion ou l'exploitation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels ou une combinaison de ces éléments ou encore la gestion d'une mission de service public ou des prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée.

Ainsi, le contenu des marchés de partenariat est par nature très étoffé : ces contrats comportent de nombreuses clauses dans lesquelles sont décrits avec précision les éléments financiers, juridiques, techniques et fonctionnels. En effet, le contrat comprend :
- des données relatives à la structuration juridique, financière et à ses conséquences fiscales (il s’agit par exemple des clauses relatives à la fiscalité, à la publicité foncière, aux garanties et assurances, à la modification de l’actionnariat ou encore au plan de financement) ;
- des données relatives aux coûts des travaux, délais et plannings de construction (il s’agit des clauses relatives aux montants des investissements, aux délais d’exécution, au pourcentage des travaux confiés à des PME, à la prise de possession par la personne publique) ;
- enfin, des données relatives aux prix, marges et prises de risque du partenaire privé (il s’agit des clauses relatives aux indemnités, loyers, sanctions, pénalités, clauses résolutoires, résiliation, survenance du terme, augmentation des coûts de financement, effets des modifications imposées par les changements dans la législation, causes légitimes).

Ces informations, qui comportent une très forte valeur ajoutée, reflètent le montage juridico-financier et comptable que le partenaire privé a imaginé et mis au point pour répondre au mieux aux besoins exprimés par la personne publique et traduisent l’inventivité dont il a su faire preuve. Au regard de ces éléments, la commission considère que si le marché de partenariat constitue un document administratif et est, à ce titre, soumis au droit d’accès garanti par l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, à l’exclusion des mentions couvertes par le secret des affaires, ce secret implique d’occulter, dans le contrat lui-même et ses annexes, les mentions qui définissent le montage juridico-financier et comptable ainsi mis au point par le partenaire retenu. 

S'agissant des modalités de communication sur laquelle elle est interrogée par le directeur de la Régie Auvergne Numérique, la commission précise qu'en vertu de l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document. La commission estime que ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier.

La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé.

La commission précise que lorsque l’administration est tenue d’externaliser la prestation en raison de ses propres contraintes techniques, elle considère que le barème fixé par l’arrêté précité ne s’applique pas. L’administration est alors fondée à facturer le prix exact de la reproduction, par le prestataire, des documents en cause. Un devis, permettant au demandeur de connaître le détail de la prestation, doit cependant lui être préalablement soumis pour qu’il décide d’y donner suite, s’il y a lieu.

En dernier lieu, la commission rappelle que la réutilisation des informations publiques  est soumise au respect des règles fixées par le chapitre II du titre II du livre III du code des relations entre le public et l'administration et notamment ses articles L322-1, L322-2 et R322-3 qui interdisent leur altération et la dénaturation de leur sens et imposent la mention de leurs sources et date de dernière mise à jour ainsi que le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, notamment, le cas échéant, l'anonymisation des données à caractère personnel.

En l'espèce, la commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à l'ensemble de la demande et prend note de l'intention du directeur de la Régie Auvergne Numérique de procéder à cette communication.