Administration : Ministère de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche
Type : Avis
Séance : 02/06/2022
Thème : Environnement, développement durable et transports / Risques naturels et technologiques
Sens et motivation : Favorable / Environnement, Irrecevable / Diffusion publique, Défavorable / Avis ce

Maître X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 mai 2022, à la suite du refus opposé par la ministre de la Transition écologique à sa demande de communication, par voie électronique, par courriel ou par mise à disposition sur une plateforme de partage, des documents suivants relatifs à l’élaboration des décrets n° 2022‐422 et n° 2021‐1345 :
I) dans le cadre de l’élaboration du décret n° 2021‐1345 du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme et des unités touristiques nouvelles, pris dans le cadre de l’exécution partielle des arrêts n° 4004203 et 4149314 :
1) l'avis du Conseil national de la montagne en date du 29 avril 2021 et du Conseil d’État (section des travaux publics), visés dans le décret publié ;
2) pour la période du 26 juin 2019 au 13 octobre 2021, les avis, comptes rendus de réunions, échanges par courriel ou courrier relatifs à l’élaboration de ce décret avec :
a) les services déconcentrés ayant participé à son élaboration ;
b) les directions et services ministériels ayant participé à son élaboration ;
c) les représentants non administratifs de la société civile ayant apporté leur contribution (associations d’élus et/ou professionnelles, représentants d’intérêts privés) dès lors qu’elle n’a pas été reprise avec la même rédaction dans la consultation publique organisée du 7 au 29 avril 2021 ;
II) dans le cadre de l’élaboration du décret n° 2022‐422 du 25 mars 2022 relatif à l'évaluation environnementale des projets, pris dans le cadre de l’exécution partielle de l’arrêt n° 4254245 :
1) l'avis de la mission interministérielle de l'eau en date du 15 décembre 2021, l'avis du comité national de la conchyliculture en date du 14 février 2022 et l’avis du Conseil d’État (section des travaux publics), visés dans le décret publié ;
2) pour une période s’étendant du 15 avril 2021 au 25 mars 2022, les avis, comptes rendus de réunions, échanges par courriel ou courrier relatifs à l’élaboration de ce décret avec :
a) les services déconcentrés ayant participé à son élaboration ;
b) les directions et services ministériels ayant participé à son élaboration ;
c) les représentants non administratifs de la société civile ayant apporté leur contribution (associations d’élus et/ou professionnelles, représentants d’intérêts privés) dès lors qu’elle n’a pas été reprise avec la même rédaction dans la consultation publique organisée du 20 janvier au 10 février 2022.

En premier lieu, en réponse à la demande qui lui a été adressée, la ministre de la Transition écologique a informé la commission de ce que le document sollicité au point I 1) était disponible sur Internet à l’adresse suivante : www.anem.fr/avis-favorable-de-la-commission-paritaire-du-conseil-national-de-la-montagne-sur-un-projet-de-decret-relatif-a-levaluation-environnementale-des-documents-durbanisme-et-des-unites-touristiques-nouv/. Le document demandé ayant ainsi fait l'objet d'une diffusion publique, au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, la demande présentée par Maître X est irrecevable sur ce point. 

La ministre de la Transition écologique a également informé la commission de ce que les avis de la mission interministérielle de l'eau et du comité national de la conchyliculture, portant sur le décret n° 2022‐422 du 25 mars 2022, ont été communiqués au demandeur par un courriel du 2 juin 2022, dont une copie lui a été transmise.
Elle ne peut donc que déclarer sans objet la demande en son point II) 1) en ce qu'elle porte sur ces deux avis. 

En deuxième lieu, la commission rappelle d'une part, qu'aux termes de l'article L112-1 du code de justice administrative,  « Le Conseil d’État participe à la confection des lois et ordonnances. Il est saisi par le Premier ministre des projets établis par le Gouvernement. / Le Conseil d’État émet un avis sur les propositions de loi, déposées sur le bureau d'une assemblée parlementaire et non encore examinées en commission, dont il est saisi par le président de cette assemblée. / Le Conseil d’État donne son avis sur les projets de décrets et sur tout autre projet de texte pour lesquels son intervention est prévue par les dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires ou qui lui sont soumis par le Gouvernement. (...) ». 

En vertu du 1° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, les avis du Conseil d’État et des juridictions administratives ne sont pas communicables. 

La commission précise que la notion d'avis du Conseil d’État recouvre le projet de texte adopté par le Conseil d’État à l'issue des travaux de ses formations administratives à partir du projet de texte dont le Gouvernement l'a saisi et, le cas échéant, lorsqu'elle existe, la note au Gouvernement qui précise l'économie et les motifs des modifications que le Conseil a estimé nécessaire d'apporter au texte du Gouvernement ou, si le texte a été rejeté, les raisons de ce rejet.

La commission rappelle, d'autre part, que le Conseil d’État a jugé par une décision du 30 mars n° 383546 du 30 mars 2016 Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie c/ Association France nature environnement, qu'il résulte des dispositions combinées des articles L124-1 et L124-4 du code de l’environnement, ainsi que des dispositions de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 aujourd’hui codifiées, en premier lieu, que si les avis du Conseil d’État ne sont pas communicables, les informations relatives à l’environnement qu’ils pourraient le cas échéant contenir sont quant à elles communicables et, en second lieu, qu’il appartient au Premier ministre d’apprécier au cas par cas si la préservation du secret des délibérations du Gouvernement est de nature à faire obstacle à leur communication, dès lors que les avis du Conseil d’État mentionnés par les dispositions précitées, au vu desquels le Gouvernement adopte ses textes, sont couverts par le secret de ses délibérations. 

La commission précise, enfin, que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (….)  ». 

En application de ces principes, et dans la mesure où la ministre de la Transition écologique a précisé dans ses observations écrites que l’avis du Conseil d’État ne comporte pas d'information environnementale, la commission émet un avis défavorable à la communication des avis du Conseil d’État visés aux points I) 1) et II) 1) de la demande.

En troisième et dernier lieu, s'agissant du surplus, en réponse à la demande qui lui a été adressée, l'autorité ministérielle a précisé à la commission que les documents sollicités sont couverts par le secret des délibérations du Gouvernement. La commission en prend note. N'ayant toutefois pas pu prendre connaissance desdits documents, elle n'est pas en mesure d'apprécier la portée de ce secret. En l'état des informations portées à sa connaissance, elle estime que ces documents constituent des documents administratifs en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de ne pas porter atteinte, en tout ou partie, au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. Elle précise, à cet égard, que les avis préalables à l’adoption d’un décret, dès lors qu’ils sont destinés à permettre aux autorités gouvernementales d'arrêter leur décision, sont de nature à recéler des informations qui doivent être protégées au titre de ce secret (avis n° 20170955, du 22 juin 2017). 
Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable à la demande.