sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Enligt artikel 23.1.c i direktivet ska tillsynen, utöver en gransk- ning av huruvida en tjänst lever upp kraven, även omfatta en uppfölj- ning av att den ekonomiska aktören har vidtagit nödvändiga korrige- rande åtgärder. Den aktuella tillsynen bör därför följa en tvåstegsraket där den ekonomiska aktören först ges möjlighet att korrigera tjänsten så att den lever upp till kraven. Om rättelse inte sker ges tillsynsmyn- digheten i ett andra steg möjlighet att vidta mer långtgående åtgärder för att den bristande överensstämmelsen ska upphöra. Ett sådant för- farande är även i linje med det förfarande som ska gälla för marknads- kontroll, jfr avsnitt 14.4.7. Det ingripande som kan göras i det andra steget kan, förutsatt att det anses proportionerligt, innebära stora ekonomiska konsekvenser för berörd tjänsteleverantör. Kravet på rättssäkerhet och transparens förutsätter att tjänsteleverantören har getts goda förutsättningar till rättelse i det första ledet innan mer ingripande åtgärder vidtas i steg två. behöver därför ange tydligt vilka korrige- rande åtgärder som ska vidtas i det första steget och ge tjänsteleve- rantören en rimlig tid inom vilken dessa åtgärder ska vidtas. Vilka åtgärder som ska kunna vidtas och vilka tidsgränser som ska sättas beror däremot på en mängd olika faktorer kopplade till såväl vilken tjänst som det handlar om, tjänsteleverantörens förutsättningar för att snabbt rätta till bristerna samt allvarligheten i den konstaterade bristen. Detta måste därför beslutas i det enskilda fallet. En tjänst som tillhandahålls på marknaden trots att den inte lever upp till kraven på tillgänglighet innebär en risk för snedvriden kon- kurrens i förhållande till de tjänster som lever upp till kraven. Den medlemsstat som tillåter ett sådant fortsatt tillhandahållande av en tjänst skulle även kunna anses medvetet agera i strid med FN-konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. De åtgärder som ska kunna vidtas i steg två behöver därför vara mer långt- gående än vad som anges i steg ett och ska syfta till att tvinga den eko- nomiska aktören att vidta rättelse eller att tjänsten tas bort från marknaden. Frågan om vilka åtgärder som i realiteten kan vidtas är dock komplex då många av de tjänster som omfattas av tillgänglig- hetsdirektivet som exempelvis internet- och telefonabonnemang, inter- netbank och åtkomst till audiovisuella medietjänster utgör viktiga sam- hällsfunktioner. Det är därmed inte bara den ekonomiske aktören som drabbas om en tjänst som en internetbanktjänst förbjuds. De åtgärder som ska vidtas behöver därför inte bara vägas mot de konsekvenser som åtgärden får för tjänsteleverantören utan även vilka konsekven- serna blir för övriga konsumenter och samhället i stort. Det är mot bakgrund av detta svårt att uttala sig om vilka ingripandeåtgärder som en tillsynsmyndighet ska kunna förfoga över i steg två och utred- ningen begränsar sig därför till att föreslå att tillsynsmyndigheten ska kunna besluta om de förelägganden och förbud som är nödvändiga för att få den bristande överensstämmelsen att upphöra. I avsnitt 15.5 anges vilken ekonomisk aktör som ska anses vara ansvarig tjänsteleverantör. I första hand bör tillsynsmyndighetens bes- lut om åtgärder rikta sig mot denne. Det kan emellertid uppstå situa- tioner där det kan finnas flera ansvariga tjänsteleverantörer eller där en annan tjänsteleverantör i distributionsledet är den som bättre lämpar sig att vidta de korrigerande åtgärderna. beslut bör därför kunna rikta sig mot flera berörda tjänsteleverantörer. Som framgår ovan måste den beslutade åtgärden under alla omstän- digheter vara proportionerlig. Även om detta följder av andra författ- ningar anser utredningen att det är lämpligt att detta kommer till ut- tryck även i den författning som genomför tillgänglighetsdirektivet. 15.7.4Åtgärder vid granskning av oproportionerligt stor börda Förslag: ska kontrollera att den ekonomiska aktören som åberopar oproportionerligt stor börda som skäl för att inte genomföra ett krav på tillgänglighet hos en tjänst har doku- menterat den bedömning som ligger till grund för beslutet. Tillsyns- myndigheten ska även granska denna bedömning och dess resultat. Om en ekonomisk aktör har åberopat att uppfyllande av ett krav innebär en större förändring av tjänsten, vilken innebär en grund- läggande ändring av dess grundläggande karaktär, eller att uppfyl- lande av ett visst krav innebär en oproportionerligt stor börda som grund för att inte att tillämpa ett visst krav på tillgänglighet, ska även den bedömning som ligger till grund för ställningstagandet kontrolleras. Granskningen av det åberopade undantaget ska utgå från de upp- gifter och omständigheter som var kända för den ekonomiske aktö- ren för när bedömningen gjordes. Vid bedömningen av om oproportionerligt stor börda förelig- ger ska grundläggande skattningar och riktlinjer om uppskattade fördelar för personer med funktionsnedsättning, tillhandahållas av behörig myndighet. I avsaknad av sådana skattningar och tydliga riktlinjer på området bör det vara tillräckligt att företagens bedöm- ning görs med utgångspunkt i antalet specifika produkter och tjäns- ter och hur ofta de används, det vill säga den bedömning som orda- grant framgår av bilaga VI till tillgänglighetsdirektivet. Därefter är den ekonomiska aktören skyldig att göra sin bedömning om det föreligger en oproportionerligt stor börda. Precis som vid marknadskontroll ingår det i tillsynsuppdraget att granska bedömningar avseende att uppfyllande av ett krav innebär en större förändring av tjänsten, vilken innebär en grundläggande ändring av dess grundläggande karaktär, eller att uppfyllande av ett visst krav innebär en oproportionerligt stor börda. De överväganden som redogörs för i avsnitt 14.4.6 och 14.4.7 om marknadskontroll gäller även vid tillsyn av tjänster. Utredningen ser inga skäl att ha olika bestämmelser som reglerar detta förfarande vid tillsyn respek- tive marknadskontroll och förfarandet bör därmed regleras i en bestäm- melse som är gemensam för produkter och tjänster. Förslag: En tjänsteleverantör är skyldig att på motiverad begäran av en tillsynsmyndighet lämna all information som behövs för att visa att tjänsten uppfyller tillgänglighetskraven. En tjänsteleveran- tör ska i övrigt vara skyldig att samarbeta med berörda tillsyns- myndigheter om de åtgärder som ska vidtas för att tjänsten ska upp- fylla föreskrivna krav. En tillsynsmyndighet ska få meddela de förelägganden och för- bud som är nödvändiga för att dessa ska kunna utöva sin verksam- het. Ett sådant föreläggande eller förbud får riktas mot en eller flera berörda aktörer. Ett föreläggande eller förbud får förenas med vite. ska kunna begära hjälp från Polismyndig- heten om detta är nödvändigt för att kunna genomföra ett till- synsärende. Som anges ovan har tjänsteleverantörerna en skyldighet att samarbeta med tillsynsmyndigheten både rent allmänt och i specifika tillsyns- ärenden. Denna skyldighet framgår av tillgänglighetsdirektivet och behöver även framgå av svensk författning för att få effekt. Precis som vid marknadskontroll kan det emellertid uppstå situationer där den ekonomiska aktören inte samarbetar och där tillsynsmyndigheten där- för behöver kunna ta till särskilda medel för att den beslutade tillsynen ska kunna genomföras. Även i övrigt behöver en tillsynsmyndighet kunna fatta beslut om de förelägganden och förbud som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna genomföra ett tillsynsärende. Över- vägandena för detta är de samma som gäller för marknadskontroll i avsnitt 14.4.8. Förfarandena bör därmed kunna regleras i bestämmel- ser som är gemensamma för kontroll av både produkter och tjänster. 15.7.6Administrativt samarbete mellan tillsynsmyndigheter i olika medlemsstater Bedömning: bör utöva tillsyn över de tjänster som tillhandahålls i . I avsaknad av särskilda bestämmelser om administrativt samarbete är myndigheter skyldiga att tillämpa den fördragsrättsliga samarbetsskyldigheten i artikel 4(3) i förd- raget om Europeiska unionen. Till skillnad mot vad som gäller för marknadskontroller och i andra unionsrättsakter som reglerar tillhandahållande av tjänster på den inre marknaden anger tillgänglighetsdirektivet inte vad som ska gälla i situationer där en tjänst tillhandahålls i flera medlemsstater. Så kan vara fallet om en tjänsteleverantör erbjuder sina tjänster till konsumen- ter i flera medlemsstater via till exempel en e-handelsplats eller om en tjänst utövas i flera medlemsstater, exempelvis vid en persontransport som går genom flera länder. Direktivet anger inte heller vad som ska gälla i en situation där tjänsteleverantören befinner sig i eller har sitt säte i en medlemsstat medan konsumenten tar del av tjänsten i en annan medlemsstat. Artikel 23 i kombination med medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 4 att säkerställa att enbart tjänster som uppfyller tillgänglighets- kraven tillhandahålls på marknaden, tyder på att varje medlemsstat har ett eget ansvar att övervaka att de tjänster som tillhandahålls inom dess nationella territorium lever upp till kraven. Detta innebär att svenska tillsynsmyndigheter ska utöva tillsyn över samtliga tjänster som till- handahålls konsumenter i . I gränsöverskridande situationer kommer det dock att krävas en samverkan mellan myndigheter i flera medlemsstater, vilket förutsätter att dessa myndigheter har likartade regelverk att följa. I avsaknad av reglering på unionsnivå kan det inte garanteras att de regler som utredningen skulle föreslå är samma reg- ler som skulle gälla i andra länder. Det är därför inte lämpligt att utred- ningen lämnar förslag på hur ovanstående situationer ska kunna lösas. Utredningen rekommenderar att verkar för att gemensamma unionsrättliga regler tas fram även för gränsöverskridande samarbete kring kontroll av tjänster. Att det saknas regler inom detta område innebär emellertid inte att tillsynsmyndigheter kan avstå från att agera. Enligt artikel 4.3 för- draget om Europeiska unionen följer det av principen om lojalt samar- bete att unionen och medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. För myndigheter innebär detta en skyl- dighet att samarbeta med myndigheter i andra medlemsstater i ären- den som grundas i fördragen. Ärenden som avser att säkerställa den inre marknadens funktion omfattas därmed av denna skyldighet. Principen om lojalt samarbete innebär också att det behöver finnas ett ömsesidigt förtroende mellan myndigheter i olika medlemsstater. En myndighet i en medlemsstat ska alltså kunna förlita sig på att uppgifter och besluts- underlag från en myndighet i en annan medlemsstat är tillförlitliga och väl underbyggda. Ett visst utrymme till gränsöverskridande samarbete ges även i direktivet. Enligt artikel 28 i tillgänglighetsdirektivet ska kommissio- nen inrätta en arbetsgrupp som består av företrädare för marknadskon- trollmyndigheter, myndigheter för kontroll av tjänsters överensstäm- melse och berörda parter, inklusive företrädare för organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning. Arbetsgruppen ska underlätta informationsutbyten mellan myndigheter, främja samar- bete mellan myndigheter och tillhandahålla råd i synnerhet vad gäller genomförandet av artiklarna 4 och 14. I utredningens uppdrag ingår att föreslå myndigheter som ska utöva marknadskontroll på varor enligt tillgänglighetsdirektivet med utgångs- punkten att myndigheterna ska ingå i . Utred- ningen ska även föreslå hur tillsyn bör utövas i fråga om de tjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet. Frågan om hur själva mark- nadskontrollen och tillsynen bör utövas behandlas utförligt i kapitel 14 och 15. I detta kapitel redogör utredningen för sina överväganden och slutsatser vad gäller vilka myndigheter som skulle kunna lämpa sig som marknadskontroll- och tillsynsmyndigheter. Marknadskontroll är ett vedertaget begrepp inom unionsrätten och avser endast kontroll av produkter. Den kontroll som ska utövas avse- ende tjänsters överensstämmelse omfattas därför inte av bestämmel- ser om marknadskontroll och behöver även ha en annan benämning. Utredningen benämner kontroller av tjänsters överensstämmelse som tillsyn. När utredningen i kapitlet fortsättningsvis använder sig av be- greppet kontroller avses både marknadskontroll och tillsyn. 16.1En eller flera myndigheter Tillgänglighetsdirektivet omfattar produkter och tjänster inom flera olika områden. Många produkter, men inte alla, är föremål för marknadskontroll. Även många av de tjänster som omfattas av direktivet är föremål för tillsyn hos flera olika myndig- heter. Exempelvis utövar tillsyn över många av de finansiella tjänster som omfattas av direktivet, och Transportstyrelsen utövar tillsyn över persontransporter och () utövar tillsyn över elektroniska kommunika- tionsnät. En fråga som utredningen behöver ta ställning till är därför om uppdraget att utföra kontroller bör ges till de myndigheter som redan utövar annan kontroll över berörda aktörer. Om utredningen ser behov av en annan ansvarsfördelning vad gäller kontroller avse- ende tillgänglighet behöver utredningen ta ställning till om sådana kon- troller bör delas upp mellan flera myndigheter eller om uppdraget bör centreras till en enda myndighet. Vad gäller marknadskontroller är det inte ovanligt att flera myndig- heter har uppdrag att utöva marknadskontroll enligt samma rättsakt. Till exempel har både PTS och i uppdrag att utöva marknadskontroll enligt radioutrustningslagen. Den marknadskon- troll som utövas enligt lagen om leksakers säkerhet utövas av tre olika myndigheter (, Kemikalieinspektionen och Elsäker- hetsverket). Marknadskontrollmyndigheterna är i dessa fall skyldiga att samordna sina åtgärder om kontrollen avser samma leksak eller om åtgärderna riktar sig mot samma ekonomiska aktör. Även när det gäller tillsyn är det inte ovanligt att flera myndighe- ter har ett delat ansvar. I de fall som utredningen känner till där flera myndigheter har ett delat uppdrag att utöva kontroller framgår det tydligt av författning hur ansvarsfördelningen mellan myndigheterna ska vara. Följaktligen ansvarar myndigheterna för att kontrollera olika saker. När det handlar om att utöva kontroll enligt tillgänglighetsdirektivet är det emeller- tid svårt att få till en motsvarande uppdelning. Komplexiteten av direk- tivets tillämpningsområde och de krav på tillgänglighet som ställs gör att det är svårt att få till en tydlig ansvarsfördelning liknande den som förekommer i till exempel radioutrustningslagen och i lagen som lek- sakers säkerhet. Utredningen behöver därför överväga noga innan den tar ställning till vilken eller vilka myndigheter som ska utöva kontroll enligt tillgäng- lighetsdirektivet. Vid dessa överväganden behöver allmänna principer och överväganden för ekonomisk styrning särskilt beaktas. Andra vik- tiga aspekter som behöver vägas in är ansvars- och finansieringsprin- cipen samt näringslivets och konsumenters behov av tydlighet och transparens. 16.1.1Principer för ekonomisk styrning Av budgetlagen (2011:203) framgår att statens verksamhet ska efter- sträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. Enligt myndighets- förordningen (2007:515) har varje myndighetsledning ett ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. betonar i sin verksamhet1 att myndigheterna ansvarar för att leva upp till kravet och att arbeta för att effektivisera sin verksamhet samt att leva upp till kraven på effek- tivisering och arbeta för att få ut mer av varje krona. Kravet på effekti- vitet innebär att statsförvaltningen utnyttjar skattemedel ändamåls- enligt och att den inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet (prop. 2009/10: 175 s. 29). Varje myndighet har att sträva efter en hög effektivitet men bör beakta statens samlade effektivitet. I budgetpropositionen bestäms att målet för den statliga förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsf- örvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveck- ling och ett effektivt EU-arbete (prop. 2020/21:1, utgiftsområde 2 s. 9). Målet har varit samma . De uttalanden som ligger till grund för målet för statlig förvaltning, ekonomisk styrning och tillsyn återfinns i prop. 2009/10:175 Offent- lig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Vad gäller den stat- liga förvaltningens organisation uttalas på sidan 72 och framåt bland annat att specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen inte får leda till fragmentering och bristande helhetssyn. För att motverka sådana tendenser bör förutsättningarna för statlig samordning och samverkan mellan myndigheter och sektorer förbättras på både natio- nell och regional nivå. Den statliga förvaltningen bör vara organise- rad på ett sådant sätt att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Myndigheter bör som regel inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. I propositionen behandlas tillsyn på sidan 95 och framåt där det bland annat uttalas att den offentliga tillsynen spelar en viktig roll för att stärka regelefterlevnaden i hela samhället, både i offentlig och privat verksamhet. Tillsynen bidrar till att upprätthålla grundläggande värden 1www.esv.se/statlig-styrning/effektivisering/krav-pa-effektivitet/. i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Genom till- synen ska medborgare och företag kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara. En väl fungerande tillsyn ökar tryggheten i sam- hället. Brister i tillsynen kan å andra sidan leda till ett minskat förtro- ende för demokratiska beslut. En alltför differentierad tillsyn medför därför risker ur ett demokratiskt perspektiv, eftersom tillsynen inom många områden är ett av de viktigaste instrumenten för att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs på avsett och likvärdigt sätt. Det finns därmed även risker för rättssäkerheten om tillsyn inte fun- gerar som det är tänkt. För tillsynsorganen kan exempelvis osäkerhet uppstå om i vilken utsträckning de är skyldiga att ingripa. Tillsyns- objekten riskerar vidare att lämnas i ovisshet om vilka krav som egent- ligen åligger dem i samband med tillsyn, en ovisshet som kan leda till onödiga konflikter i relationen till tillsynsorganen. En tydligare och mer enhetlig tillsyn är även viktig för regelförenklingsarbetet och kan därmed bidra till att förbättra företagsklimatet i . Genom en mer likartad användning av begrepp och mer likartade regler kring tillsyn ges de många verksamhetsutövare som står under tillsyn utifrån flera olika lagar och av flera tillsynsmyndigheter bättre förutsättningar att kunna följa gällande regler. En väl fungerande tillsyn ska även vara enhetlig i hela landet och inte snedvrida konkurrensen. Marknadskontroll får anses vara en form av tillsyn och utredningen bedömer därför att vad som sägs i propositionen om tillsyn därför även kan tillämpas på granskning av produkters överensstämmelse enligt unionsrätten. Det är mot bakgrund av dessa uttalanden och principer som utred- ningen har att göra sina överväganden. Funktionshinderspolitiken är tvärsektoriell till sin karaktär, och det är regeringen som ansvarar för att politiken får genomslag inom respek- tive sektorsområde. Ansvaret kan inte delegeras till en enskild myndig- het. Den sektorsvisa styrningen av myndigheterna utgör grunden för funktionshinderspolitikens genomförande och utgår från den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen. Principen innebär i sina huvud- drag att varje sektor i samhället har ansvar för att funktionshinderspoli- Det är hela samhällets ansvar att se till att människor inte exkluderas och att alla människors kompetens tas tillvara. I betänkandet Styrkraft i funktionshinderspolitiken (SOU 2019:23) anförs att en viktig utgångspunkt för att nå det nationella målet för funktionshinderspolitiken är ansvars- och finansieringsprincipen. Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet för alla människor ska finansieras inom ramen för ordinarie verksamheter. Principen är därför central för hur en myndighet ska använda de medel den har; verksamheten ska realisera allas rättigheter med de medel myn- digheten förfogar över. Som principen preciserats innebär den att varje sektor ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning. Riksdag och regering har också ställt sig bakom bedömningen om ansvars- och finansieringsprincipens betydelse för funktionshinders- politiken (se bland annat prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 9 s 123). 16.1.3Synpunkter från företag, konsumenter och myndigheter som utövar marknadskontroll och tillsyn För att kunna utarbeta ett lämpligt förslag i frågan har utredningen fört dialoger med företrädare för näringsliv, myndigheter och funk- tionshinderorganisationer. Vid dessa dialoger har följande framförts. Företrädare för näringslivet har framfört att det är önskvärt att inte fler myndigheter än nödvändigt har ett tillsyns- och kontrolluppdrag. För att säkerställa en enhetlig praxis vore det att föredra att enbart en myndighet har ett sådant uppdrag. Å andra sidan är det även ett starkt önskemål att den myndighet som utövar kontrollen har goda kunska- per om branschen och de produkter som tillhandahålls på marknaden. Företrädare för branscher där det utövas marknads- kontroll och tillsyn ser helst att nya kontrolluppdrag inte läggs ut på ytterligare myndigheter. Företrädare för funktionshinderorganisationerna har poängterat behovet av en enda, gemensam ingång för klagomål från konsumenter. Från denna skulle klagomålen kunna slussas vidare till rätt tillsynsmyn- dighet. Det är även viktigt att den myndighet som utövar tillsynen har god kompetens i de frågor som den behöver hantera och att den i sin verksamhet för in kunskap och förståelse för tillgänglighet och situa- tionen för personer med funktionsnedsättningar. Erfarenheter från dagens klagomålshantering hos myndigheter är att det överlag upplevs som svårt att framföra klagomål avseende bristande tillgänglighet. Det är ofta svårt för enskilda att veta vart de kan vända sig och hur de klagar och många är inte ens medvetna om att det finns möjlighet att framföra klagomål. Det är inte många myndigheter som kan hantera allmänna klagomål om bristande tillgänglighet. I många fall råder långa handläggningstider och bristande uppföljning hos de myndigheter som handlägger klagomålsärendena. Att det upplevs som så komplicerat och tidsödande att framföra klagomål gör att det tar emot att klaga. Bland de myndigheter som utredningen har haft kontakt med i frå- gan har båda alternativen förordats. En majoritet av de myndigheter som utredningen har haft kontakt med förordar att ansvaret för tillsyn och marknadskontroll läggs på så få myndigheter som möjligt. Detta grundas i önskemål om att säkerställa en så enhetlig praxis som möjligt, att möjliggöra en stabil kunskapsuppbyggnad och kompetensförsörj- ning på området samt farhågor om svårigheten att samordna sig i de fall där fler myndigheter har ett delat ansvar. Myndigheten för delaktighet förordar en sektorsvis marknadskon- troll och tillsyn och hänvisar till att direktivet omfattar många olika sektorer och att de krav på tillgänglighet som ställs är både av mer över- gripande och av väldigt detaljerad karaktär. Den myndighet som utövar kontroll inom området i övrigt torde därför vara bäst lämpad att även utöva kontroll avseende tillgänglighet.