sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — En statlig subvention för att ge ett ekonomiskt incitament för insamlingen av viss småelektronik skulle kunna vara ett annat alter- nativ till pant. Eftersom det redan finns ett producentansvar för elutrustning där det tydligt framgår att producenterna är de som ska bekosta insamling och behandling av elavfall har vi inte sett en statlig subvention som ett aktuellt alternativ. Utöver en utveckling av producentansvaret har en premie för mobiltelefoner översiktligt utretts som ett alternativ till en pant. En premie skulle innebära att producenterna betalade konsumenterna en viss ersättning när uttjänta mobiltelefoner lämnas för återvinning inom producenternas insamlingssystem. finansiera premien genom höjda priser på mobiltelefoner eller annan närliggande elektronik. Ett sådant alternativ har tidigare utretts i (se avsnitt 3.7.3). Den stora utmaningen med en sådan premie är möjligheten att begränsa antalet inlämnade mobiltelefoner. Om det inte införs någon begränsning på inlämning av mobiltele- foner mot en utbetalning av premien finns risken att det blir lönsamt att importera uttjänta telefoner för att lämna in i . För att mot- verka detta måste antingen premien vara väldigt låg, eller så måste det införas begränsningar på hur många telefoner som kan lämnas. Sådana begränsningar riskerar att bli administrativt krångliga och ska det dessutom kopplas till specifika individer uppstår problem med personlig integritet och dataskyddsförordningen. Eftersom det inte finns någon individuell märkning på mobiltelefoner eller annan små- elektronik riskerar även en premie leda till ökade problem med stölder i insamlingen eftersom en premie då kan betalas ut för samma mobiltelefon. Utredningen gjorde bedömningen att nack- delarna med en premie skulle överväga den nytta en ökad insamling av mobiltelefoner skulle generera och har därför inte valt att gå vidare med att utreda premien som ett alternativ till pant. 8 Pantsystem för småelektronik Enligt kommittédirektivet ska utredningen föreslå hur ett nationellt pantsystem för småelektronik i syfte att öka insamling, återanvänd- ning och återvinning kan utformas. I det ingår bland annat att redo- visa lösningar för hur ett pantsystem förhåller sig till gällande produ- centansvar, föreslå vad målet med pantsystemet ska vara, hur frågan med märkning eller identifiering kan lösas, vad som är en lämplig nivå på panten och hur systemet ska finansieras. Utredningen behö- ver även överväga hur pantsystemet ska utformas så att inte återvin- ning gynnas framför återanvändning, hur risken för konkurrens- snedvridning mellan marknadsaktörer kan minimeras och hänsyn behöver tas till om fri rörlighet för varor. I detta kapitel utreds två olika varianter av pantsystem. Dels ett pantsystem som förutsätter att det är möjligt att identifiera produk- terna som det har betalats pant för (nedan kallat ett traditionellt pantsystem), dels ett system som bygger på någon vi har valt att kalla pantbevis. Vilket system som föreslås framgår av kapitel 11. I kapi- tel 14 finns en analys av konsekvenserna av det föreslagna pantsy- stemet. Ett pantsystem är ett komplext styrmedel, och det finns inga tidi- gare erfarenheter av pantsystem för småelektronik. Vår utgångs- punkt har varit att belysa olika aspekter, men vi ser inte att det är möjligt att detaljreglera hur ett pantsystem ska utformas, dels för att det skulle riskera att bli ett system som hämmar utvecklingen, dels ett system som riskerar att bli onödigt kostsamt och krångligt. Det är producenterna och de godkända insamlingssystemen som sitter på detaljkunskapen och är de aktörer som har bäst förutsättningar att lösa detaljutformningen på det mest effektiva sättet. 8.2Syfte med pant på småelektronik Enligt kommittédirektivet är syftet med ett pantsystem i första hand att öka insamlingen av småelektronik som blivit avfall. I direktivet nämns även att ett pantsystem syftar till att öka återvinningen av av- fallet, öka återanvändningen samt stärka utvecklingen mot en cirku- lär ekonomi. Som framgår i avsnitt 7.2.1 är det svårt att utforma ett effektivt styrmedel så att det uppfyller flera mål . En pant på småelektronik som syftar till att öka insamlingen kan inte sam- tidigt syfta till att öka återanvändningen, förbättra materialåtervin- ningsprocesserna eller öka efterfrågan på återvunnet material. Utred- ningen har därför tolkat det som att en pant på småelektronik inte ska motverka återanvändning och utvecklingen mot cirkulär ekonomi. Mängden småelektronik som återvinns förväntas öka som en direkt följd av att insamlingen ökar. En pant på småelektronik innebär dock inte direkt att kvaliteten på återvinningen ökar eller att fler material än materialåtervinns. Det skulle kunna bli en följd av att mer material samlas in för återvinning, men det finns inget som säger att det måste blir så. Utifrån direktivet är därmed syftet med ett pantsystem att öka insamlingen av småelektronik när det blir avfall och enligt direktivet ska fokus vara på småelektronik som är särskilt intressant ut ett miljö- och resursperspektiv. Det ställs krav på innehavare av konsumentelavfall att sortera ut avfallet och hantera det skilt från annat avfall. Därefter ska konsumentelavfall lämnas till en kommun eller till ett insamlings- system som har tillstånd för att samla in avfallet (3 kap. 5 § avfalls- förordningen (2020:614)). Det är även möjligt att lämna avfallet till en butik som har skyldighet att ta hand om avfallet enligt 57 och 58 §§ förordningen 2014:1075 om producentansvar för elutrustning. Ett pantsystem skulle således ge ett ekonomiskt incitament till innehavaren att agera utifrån befintlig lagstiftning. Producenternas ansvar är att erbjuda tillräckligt bra system för insamling av elavfallet. Då producenterna inte lyckats med detta i tillräcklig omfattning (se kapitel 6) finns det anledning att vidta åtgärder för att skapa ekono- miska incitament för avfallsinnehavarna att ta ansvar för att lämna sitt avfall till de system för separat insamling som finns tillgängliga. Ett sådant införande får även stöd av bestämmelser i avfallsdirektivet (artikel 8a.2). Insamlingen av småelektronik som är avfall kan öka dels genom att nuvarande eller framtida upplagring av ej fungerande produkter undviks, att det elavfall som slängs i restavfallet, förpackningsinsam- lingen eller sorteras i fel behållare på återvinningscentralerna i stället lämnas till ett insamlingssystem eller att den illegala exporten av småelektronik som är avfall minskar. Det avfall som samlas in genom ett pantsystem ska i enlighet med avfallshierarkin (15 kap. 10 § ) i första hand förberedas för återanvändning och i andra hand materialåtervinnas. 8.3Viktiga aspekter att utreda inledningsvis För att utreda om ett pantsystem är rätt styrmedel för det man vill åstadkomma samt vilka produkter som eventuellt skulle kunna inklu- deras i ett pantsystem har utredningen identifierat nedanstående aspekter som viktiga att utreda: –behov av att öka insamlingen av produkterna –möjlighet att definiera produkten eller en kategori av produkter –möjlighet att märka eller identifiera produkter –ekonomiskt incitament är det som krävs för att ändra beteende. Nedan görs en genomgång av dessa aspekter. Efter det kommer olika kategorier av småelektronik att analyseras för att bedöma hur aspek- terna ovan förhåller sig till produkterna i de olika kategorierna. 8.3.1Behov av att öka insamlingen Den första aspekten är om det finns ett behov av att öka insam- lingen. Behovet kan uppstå genom att insamlingsnivåerna är låga eller att det ur miljösynpunkt är viktigt att öka insamlingen av produkten i fråga. Enligt utredningsdirektivet ska fokus vara på pro- dukter eller produktgrupper som är särskilt intressanta ur ett resurs- och miljöperspektiv. Som framgår i kapitel 4 är det flera av de kategorier som småelek- tronik ingår i som 2018 inte nådde en insamlingsnivå på . Det är dock inte ett tillräckligt underlag för att göra bedömningen att insamlingen av småelektronik, eller enskilda produkter måste öka. Dels för att målet i WEEE-direktivet på gäller för all el- utrustning som ingår i producentansvaret och det är med stor san- nolikhet inte effektivt att alla kategorier ska nå en insamlingsnivå på . Ur ett effektivitetsperspektiv är det mer sannolikt att olika kategorier borde ha olika insamlingsnivåer utifrån att nyttan med och kostnaderna för att samla in avfallet skiljer sig åt mellan olika kategorier och olika produkter. Underlag för att bedöma detta finns dock inte. Eftersom det i statistiken för producentansvaret inte skiljs på liten och stor elutrustning (kategorierna för hushållsappa- rater undantaget) kan vi inte heller med säkerhet säga att det är just insamlingen av småelektronik som är låg när det gäller konsumentel- utrustning. Underlag från El-kretsen antyder att insamlingen av småelektronik ökar, speciellt mätt i antal (se avsnitt 4.5.2). Som framgår i kapitel 4 slängs det en del småelektronik i rest- avfallet från hushåll och verksamheter, en del småelektronik sorteras fel på återvinningscentralerna och en del hamnar i förpackningsin- samlingen. Småelektronik som hamnar i förpackningsinsamlingen sorteras ut vid återvinningen och är därför framför allt ett ekono- miskt problem, inte ett miljöproblem. En del av det som sorteras fel på återvinningscentralerna sorteras rätt av personalen på plats och beroende på vilken behållare det har hamnat i så kan elektroniken till viss del återvinnas ändå (se avsnitt 4.6.2). Den småelektronik som hamnar i den brännbara fraktionen på återvinningscentralerna och småelektroniken som hamnar i restav- fallet går till förbränning, vilket medför negativ miljöpåverkan i form av utsläpp samt förlorad möjlighet till materialåtervinning. Det är flera olika typer av elutrustning som inte sorteras ut eller sorteras fel, det går inte att peka ut en speciell produkt eller en speci- ell kategori. För att en pant ska få en effekt på dessa problem måste därmed många olika produkter inkluderas i pantsystemet. Undersökningen som genomförts av Novus (bilaga 2) visar att det i de svenska hushållen finns en betydande mängd produkter som inte längre används. Till exempel så uppskattas, baserat på svaren i undersökningen, att det finns cirka 20–25 miljoner mobiltelefoner, cirka 6,5 miljoner bärbara datorer, cirka 3,5 miljoner surfplattor samt cirka 8,5 miljoner leksaker, cirka 7,5 miljoner hushållsapparater och cirka 6 miljoner handverktyg som alla drivs med batteri eller sladd upplagrade i hushållen. Ungefär hälften av alla denna småelektronik som inte längre används angavs vara fungerande. Generellt är det så att den största miljövinsten uppnås när produkter kan återanvändas och på så sätt ersätta eller minska produktionen av nya produkter. Ett traditionellt pantsystem bygger på att en pant betalas vid köp- tillfället och återbetalas när produkten lämnas för avsedd hantering. Det innebär att ett traditionellt pantsystem inte skulle ha någon direkt effekt på de mängder som redan finns upplagrade i hushållen eftersom ingen återbetalning görs för dessa produkter. Ett traditionellt pant- system skulle däremot ha effekt på framtida upplagring av produk- ter. Som framgår i kapitel 4 finns det fungerande andrahandsmark- nader för småelektronik (avsnitt 4.3). Det finns en kommer- siell andrahandsmarknad för framför allt mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer. Det finns flera olika kanaler för att köpa och sälja begagnade produkter mellan privatpersoner och det finns ideella organisationer som tar emot och säljer begagnad småelektronik. Utredningen ser därför inledningsvis inget behov av att införa en pant för att öka insamling föråteranvändning. Det skulle med stor sannolikhet riskera att negativt påverka den befintliga andrahands- marknaden genom att ge ett fåtal aktörer kontroll över återanvänd- ningen genom ett pantsystem. 8.3.2Definition av produkter eller kategorier En pant är direkt knuten till en specifik produkt till exempel plast- flaskor med konsumtionsfärdig dryck. För att det i lagstiftning ska kunna regleras vilka produkter som omfattas av pant måste det vara möjligt att tydligt definiera dessa produkter så att det inte uppstår oklarheter kring vilka produkter som ingår. Det behöver även vara en definition som tar hänsyn till eventuell teknisk utveckling. Det kan med andra ord inte vara en definition som är inaktuell när produkten i fråga har utvecklats. En förutsättning för att kunna definiera produkter som omfattas av pant är att produkterna är relativt homogena. Mobiltelefoner är en produktgrupp som är relativt homogen. Svårare är det med till exempel leksaker där man skulle behöva definiera enskilda leksaker som exempelvis elektriska bilbanor för att det ska vara tydligt vilka produkter som omfattas av en pant eller inte. Samma sak gäller även för till exempel hushållsapparater och verktyg. 8.3.3Möjlighet att märka eller identifiera produkter Ett pantsystem bygger på principen att en pant betalas vid köptill- fället och när produkten lämnas för avsedd hantering så görs en åter- betalning av panten. För att systemet ska fungera ur ett ekonomiskt perspektiv är det därför avgörande att det endast görs återbetal- ningar för motsvarande mängd produkter som det vid köptillfället betalades en pant för. I annat fall så riskerar systemet att haverera på grund av att för många produkter lämnas in och återbetalningarna blir större än den erlagda panten. Utan någon form av kontroll skulle produkter som har lagrats i hushåll eller hos verksamheter kunna lämnas in för återbetalning. Det skulle även kunna medföra att pro- dukter som sålts i andra länder tas till för att pantas om nivån på återbetalningen skulle göra det lönsamt. Bara sett till antalet mobiltelefoner som förvaras i svenska hushåll så skulle det, även om panten bara var , handla om som eventuellt skulle betalas ut för produkter som det inte har erlagts pant för vid köptillfället. Det faktum att det förekommer fusk även inom pantsystemet för burkar och flaskor i (Kommerskol- legium, 2004) där panten är , visar på riskerna för fusk och bedrägeri vid införandet av ett pantsystem om det inte finns en märkning eller andra sätt att bevisa att pant har betalats. Att nästan alla elektronikprodukter är förpackade när de köps försvårar möjligheten till märkning av själva produkten. Viss mindre och enklare småelektronik är inte alltid förpackad, men i dessa fall kan det vara svårt att märka produkten i stället. När det gäller flaskor och metallburkar med pant så är det streckkoden som är källan till återbetalning. Det är inte lika enkelt när det gäller småelektronik eftersom förpackningen och därmed streckkoden vanligtvis slängs när produkten köpts. Eftersom småelektroniken i stort sett uteslu- tande tillverkas utanför ser vi inte märkning av produkter vid tillverkning som ett genomförbart alternativ. Nedan övervägs olika alternativ för märkning eller identifiering. Användning av befintlig märkning på produkter Informations- och kommunikationsprodukter som är uppkopplade på mobilnätet, det vill säga alla mobiltelefoner samt vissa surfplattor och bärbara datorer har ett IMEI-nummer. Där IMEI är en förkort- ning för Identity. IMEI-numret består av 15 siffror och är unikt för varje enhet och används för att identifiera enskilda enheter i mobilnätet. När det gäller surfplattor och bärbara datorer så är de märkta med ett serienummer någonstans på produkten. Serienumren är inte individuella som IMEI numren är. Att använda serienumret som en identifikation för pant är inte tillräckligt, eftersom motsvarande produkt som har köpts på nätet eller utomlands har samma serienummer och det är därför inte möj- ligt att skilja ut de enheter som det har erlagts pant för från andra enheter. Den norska utredningen om pant på mobiltelefoner (Baastad, 2012) landade i slutsatsen att IMEI-nummer var det som kunde an- vändas för att identifiera mobiltelefoner i ett pantsystem. Numret kan enklast tas fram genom att slå in *#06# på telefonen. Numret är även ofta tryckt någonstans på telefonen, men det är inte alltid så och det finns inget som reglerar att det måste finns tryckt på tele- fonen. Eftersom panten i första hand syftar till att samla in produk- ter som är avfall måste numret även gå att ta fram när telefonen inte går att starta. Vi ser därför inte att det är möjligt att använda IMEI- numret som en identifiering för mobiltelefoner i ett pantsystem. Märkning av själva produkten Det finns olika tänkbara sätt att genomföra en märkning av en pro- dukt i samband med försäljning. Ett alternativ är att öppna förpack- ningarna innan försäljning till konsument. Produkten tas fram, märks med en pantmärkning som kan läsas av när produkten lämnas för återvinning, och förpackas sedan igen. Detta är något som måste ske manuellt och medför därför en stor kostnad för märkning fram- för allt i form av tidsåtgång. Elkjöp i har gjort en uppskatt- ning av vad en sådan märkning skulle kosta. Det har dessvärre inte varit möjligt att få tillgång till den rapporten under utredningen. Att öppna förpackningen för att märka en produkt innebär även att eventuell garanti från tillverkaren eller säljaren samt möjligheten att lämna tillbaka produkten om man ångrar sig efter köp kan påver- kas. Produkter kan ha en garanti från tillverkaren, den garantin är svår att påverka för den svenska marknaden, om det skulle vara så att garantin bara gäller om varan säljs i obruten förpackning eller lik- nande. När det gäller en eventuell garanti från säljaren och villkor för öppet köp eller ångerrätt är det sannolikt något som går att lösa eftersom produkten efter märkning förväntas förpackas på nytt. Det andra alternativet för märkning av produkten skulle vara att konsumenten i samband med köpet av en produkt med pant får med en märkning som konsumenten själv får klistra på produkten. Efter- som pant endast återbetalas för produkter med märkning finns det tydliga incitament för konsumenten att själv sätta på märkningen efter köp. Kostnaden för handeln att märka produkter och eventuella problem med att förpackningen bryts innan försäljning försvinner i och med detta alternativ. Riskerna för fusk och bedrägeri kan dock riskera att öka under detta alternativ eftersom möjligheten att kopi- era märkningen kan öka om den kommer separat. Med tanke på att produkterna i fråga har en lång livslängd i måste det även vara en märkning som håller . Det riskerar även att uppstå svårigheter kring ansvarsfrågan i de fall en märkning lossnar från en produkt. Att lägga ansvaret för märkning på användaren ser vi inte som ett alternativ att utreda vidare. Ett alternativ till märkning eller annat sätt att identifiera en enskild produkt är någon form av teknisk lösning som kopplas till inbetal- ningen av själva panten. Det skulle innebära att konsumenten vid köp av en produkt belagd med pant får ett pantbevis. Pantbeviset fungerar som ett kvitto på att pant har betalts för en pantbelagd pro- dukt. Ett digitalt pantbevis skulle kunna registreras i en applikation på telefonen. skickas via e-post till användaren, eller laddas på ett plast- kort. Liknande de system som finns vid köp av evenemangs- biljetter, biljettköp inom kollektivtrafiken eller vid paketutlämning för varor som handlats på distans. Eftersom det med en sådan här lösning inte finns en identifiering på själva produkten är det inte möjligt att säkerställa att en återbetalning görs för exakt den produk- ten som panten betalades för. Användaren skulle därmed kunna lämna till exempel en bärbar dator för återvinning, visa upp informa- tion som bekräftar att pant har betalats för en motsvarande produkt och få en återbetalning av panten. Att det inte är exakt samma pro- dukt är egentligen inte ett problem utifrån ett insamlingsperspektiv. Det måste dock vara ett individuellt pantbevis för varje produkt, som blockeras i systemet när återbetalningen är gjord eller raderas från en eventuell applikation i en mobiltelefon. Det innebär att det endast kan göras återbetalningar av pant för lika många produkter som det har betalats pant för. En nackdel med denna lösning är att det inte alltid är så att ett nyköp ersätter en gammal produkt som blivit avfall. När det exem- pelvis gäller mobiltelefoner så sker många nyköp innan den tidigare mobilen har gått sönder. I flera fall säljs den gamla telefonen på andrahandsmarknaden och möjligheten att få ut pant för den skulle då behöva överföras till den nya ägaren. Denna lösning skulle san- nolikt fungera bäst för produkter där ett nyköp i stor utsträckning innebär att det finns en motsvarande produkt som blivit avfall och lämnas för återvinning i stort sett i samband med köpet av en ny pro- dukt. Så är det till exempel när det gäller exemplet med batterier som nämndes i kapitel 7. Köper du ett batteri har du sannolikt ett gammalt batteri som ska bytas ut och som inte är aktuellt att sälja vidare. Pågående arbete kring identifiering Det pågår flera arbeten som skulle kunna bidra till att lösa svårig- heten med identifiering av produkter för ett pantsystem. I EU:s nya handlingsplan för cirkulär ekonomi som presenterades (se avsnitt 3.5.6) tar ett brett grepp för att skapa hållbara materialflöden. Där en del i arbetet är att utveckla ett har- moniserat informationssystem för produkter och material. Som tänkbara lösningar nämns digitala produktpass eller ”taggar”. Elek- tronik och informations- och kommunikationsteknik är en av de värdekedjor som i handlingsplanen pekas ut som prioriterade. Enligt Handlingsplanen för Cirkulär ekonomi som regeringen presenterade (, 2021) avser reger- ingen ”att inom ramen för EU-arbetet verka för att s.k. produktpass blir verklighet”. Dessa produktpass är något som skulle kunna an- vändas för att identifiera produkter i ett pantsystem. Vid industriteknik pågår ett Vinnovafinansierat pro- jekt vars vision är att utveckla och implementera en spårbarhetslös- ning för elektriska och elektroniska produkter. Syftet med spårbar- hetslösningen är att ge berörda aktörer tillgång till information om tillverkning, instruktioner för reparation, materialinnehåll och möj- ligheter för återanvändning. Ett spårbarhetssystem förväntas leda till ökade möjligheter för konsumenter att göra hållbara val, att fler pro- dukter samlas in och återanvänds samt att avfall i större utsträckning materialåtervinns. I projektet deltar aktörer från hela varukedjan från producenter till återvinnare. En förstudie genomfördes och steg 2 i projektet är nu att utveckla digitala prototyper som ska testas och utvärderas av alla partners i projektet. (Industriteknik, 2021) Slutsats vad gäller identifiering/märkning Under utredningens gång har olika alternativ för identifiering eller märkning eftersökts utan större framgång. Det pågår arbete, både på EU-nivå och inom svensk forskning för att ta fram lösningar som skulle kunna användas inom ett pantsystem. Dessa lösningar ligger dock fram i tiden. De alternativ som beskrivs ovan är endast teoretiska då det inte har varit möjligt att undersöka hur de skulle fungera i praktiken. Det finns sannolikt andra möjliga lösningar som viinte har identifierat. Ett traditionellt pantsystem förutsätter att produkten på något sätt kan identifieras, där märkning kan vara ett sätt. En variant på pantsystem skulle kunna bygga på principen om att användaren vid köp av en produkt som belagts med pant får ett pantbevis som ger rätt till återbetalning av panten när en produkt motsvarande den som köptes lämnas in för återvinning. Panten är därmed inte direkt bunden till produkten i fråga utan knuten till själva köpet av produkten. En sådan lösning kräver inte någon märk- ning eller identifiering på produkten i fråga. Båda dessa alternativ till pantsystem; en traditionell pant med någon form av identifiering och ett pantbevis kommer att utredas vidare nedan. En traditionell pant innebär att panten inte återbetalas förrän produkten i fråga återlämnas för återvinning.