sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — c)För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal. I undantagen ska anges a)vilka arter som berörs av undantagen, b)vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande, c)villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas, d)den myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem, e)den kontroll som kommer att ske. ska medlemsstaterna till kommissionen lämna en rapport om genomförandet av ovanstående. På grundval av den information som finns tillgänglig för kommissionen och särskilt den information som erhållits från medlemsstaterna, ska kommissionen alltid säker- ställa att följderna av undantagen inte är oförenliga med direktivet och i detta syfte vidta lämpliga åtgärder. Notera att undantag är tillåtet endast om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och endast av de listade skälen. För regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I ska medlemsstaterna vidta liknande åtgärder med avseende på flytt- fåglarnas häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rast- platser längs deras färdväg. Detta ska göras med hänsyn till deras be- hov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av fågeldirektivet och medlemsstaterna ska därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell be- tydelse.314 Artikel 12 föreskriver en rapporteringsskyldighet. Innebörden är att medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om de implementeringsåtgärder som vidtagits enligt direktivet samt redo- visa vad åtgärderna har lett till. Rapporten ska innehålla särskild in- formation om status och trender för olika fågelarter, vilka hot som finns mot dem och vilka bevarandeåtgärder som vidtas samt vilka bidrag som lämnas till Natura 2000-nätverket. har rappor- teringen strömlinjeformats med rapporteringen enligt livsmiljödirek- tivet och rapporteringen enligt båda direktiven integreras i rapporten of Nature in the EU, som publiceras genom (). 314Fågeldirektivet, artikel 4.2. 5.7Fitness check av naturvårdsdirektiven Det har gjorts en så kallad Fitness Check315 av fågel- och livsmiljö- direktivet. Syftet med den var att utvärdera om direktiven är ända- målsenliga genom att undersöka fem kriterier: •Relevans: är EU-åtgärder fortfarande motiverade? •Resultateffektivitet: har syftena uppnåtts? •Kostnadseffektivitet: har kostnaderna varit rimliga? •Sammanhang: stöder åtgärderna andra mål/åtgärder, eller finns det motsättningar? •EU-mervärde: skulle samma eller liknande resultat kunna uppnås genom åtgärder på regional eller nationell nivå, eller bidrar EU- åtgärderna med ett tydligt mervärde? Detta har gjorts bland annat genom att undersöka implementeringen, kostnaderna för genomförande respektive icke-genomförande, den administrativa bördan för genomförandet samt vilka möjligheter det finns att minska denna börda utan att kompromissa med direktivets syfte.316 Det har till stor del handlat om att utvärdera vad som har fungerat bra eller dåligt och om att jämföra de faktiska resultaten med de tidigare förväntningarna. Att göra en sådan kontroll ingår i och för sig inte från något som föreskrivs i något av direktiven, utan sker på initiativ från kommissionen som har tagit fram ett system för sådana kontroller inom alla ; alla fitnesskontroller måste beakta de fem kriterierna. Beslutet om fitnesskontroll tas när ett direktiv funnits i och kommissionen anser att det är dags att utvärdera. Kontrollen av de båda direktiven inleds med en metodförklaring. I och med kontrollen har samråd ägt rum med många intressenter på 315Brussels, 16.12.2016 SWD (2016) 472 final, Commission staff working document fitness check of the EU Nature Legislation (Birds and Habitats Directives) Directive 2009/147/EC of Parliament and of the Council of on the conservation of wild birds and Council Directive 92/43/EEC of 21 1992 on the conservation of natural habi- tats and of wild fauna and flora (Fitness check [2016]). 316Allt i detta avsnitt är hämtat från rapportens sammanfattning om inte annat anges. Svensk version av sammanfattningen finns här: fitness_check/index_en.htm. medlemsstats- och EU-nivå, mer än 552 000 svar har inkommit, flera av dessa genom olika kampanjer. I rapporten konstateras att kon- trollen har haft ett metodproblem; som det finns bevis för stora nedgångar i europeisk natur har det inte varit möjligt att ta fram ett tydligt referensscenario för hur flora och fauna skulle ha utvecklats i europeisk natur i avsaknad av EU-åtgärder. Ibrist på referensscenario har utvärderingen av direktivens effektivi- tet fokuserat på att bedöma i vilken utsträckning direktivens mål har uppnåtts samt på att hitta de faktorer som kan ha bidragit till eller som har hindrat att målen nås. I korthet visar utvärderingen att direktivens allmänna mål inte har uppnåtts och att det heller inte möjligt att förutsäga när de kommer att uppnås. Enligt rapporten är det dock uppenbart att status och trender för såväl fågelarter som andra arter och livsmiljöer som skyd- das av direktiven skulle vara betydligt sämre utan direktiven och att förbättringar av statusen för arter och livsmiljöer sker där riktade åtgärder har satts in i tillräckligt stor utsträckning. Vidare dras slut- satsen att i den markbundna delen av Natura 2000-nätverket för skyd- dade områden i stort sett är etablerat men att det fortfarande finns luckor vad avser den miljön. Framstegen när det gäller beva- rande av livsmiljöer och tillhandahållande av ekosystemtjänster utan- för Natura 2000 är dock mer begränsade. Direktiven anses också ha drivit på finansieringen av naturvärden, en förbättrad medvetenhet hos aktörerna samt en stärkt kunskap. De har också bidraget till erfarenhetsutbyte. Emellertid har detta inte skett i tillräcklig om- fattning. Det har också varit förseningar vad gäller upprättandet av Natura 2000 och vad gäller förvaltningen av dessa; följaktligen har nätverket fortfarande inte levererat sin fulla bevarande- och socio- ekonomiska potential. I rapporten konstateras vidare att direktiven ger många fördelar och dessa värderas till 200–, vilket med råge överstiger de identifierade kostnaderna. Tillämpningen av direktiven bidrar till de lokala ekonomierna genom att skapa arbetstillfällen och turism, särskilt på landsbygden. Internalisering av kostnader har dock ännu inte uppnåtts eftersom de socioekonomiska fördelarna i Natura 2000:s ekosystemtjänster ännu inte fått allmänt erkännande, uppskattning och godkännande i den offentliga politiken. Dessutom, poängteras det, kan det finnas en obalans mellan de som står för kost- naderna, såsom markägare och utvecklare, och de som drar nytta av fördelarna, såväl aktörer inom turism och rekreation som samhället istort, vilket kan begränsa utformningen av ersättnings- och incita- mentprogram. Vid undersökningen av relevans tittade man på i vilken utsträck- ning mål och åtgärder inom naturvårdsdirektiven överensstämmer med de aktuella behoven sett till EU:s naturliga livsmiljöer och vilda djur- och växtarter, inklusive vilda fåglar. Bland annat följande framgår. Tillgängliga uppgifter visar att direktiven fortsätter att vara rele- vanta för att hantera de mest omfattande påfrestningarna på livsmil- jöer och arter. Direktivens allmänna och särskilda mål för vad som ska uppnås gäller fortfarande, medan ansvaret för att identifiera och bemöta särskilda hot ligger på medlemsstaterna. Bilagorna till de båda direktiven har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast i samband med nya medlemsstaters anslutning till unionen. är mer än 1 200 arter och underarter samt 231 livsmiljötyper listade enligt habitatdirektivet. Det finns olika uppfattningar om behovet av att uppdatera direktivens bilagor. Även om direktiven inte omfattar alla taxonomiska grupper visar tillgängliga studier att Natura 2000-nät- verket genom sin ”paraplyfunktion” täcker en stor andel arter av bevarandeintresse utöver dem som listas i bilagorna. Tillgängliga upp- gifter tyder på att bilagorna i sin nuvarande form ger en lämplig skydds- nivå för att direktivens mål ska kunna uppfyllas. I analysen av samstämmigheten tittade man på synergier eller in- konsekvenser mellan direktiven och andra politikområden i unionen som förväntas samverka, som till exempel andra miljödirektiv och EU:s sektorspolitik som påverkar mark- och vattenanvändning samt anpassning till klimatförändringarna. Bland annat följande framgår. Naturvårdsdirektiven kompletterar varandra men det finns ett fort- satt behov av att främja genomförandelösningar som optimerar upp- nåendet av bevarandemålen som man fullt ut beaktar den socioekonomiska kontexten och samarbetar med olika grupper av intressenter. Naturvårdsdirektiven och strategin för biologisk mång- fald i EU utgör en integrerad och helt samstämmig politisk strategi. Direktiven är viktiga verktyg för att nå det huvud- sakliga målet i för biologisk mångfald att sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystem- tjänster i EU och bidra till att motverka förlusten av biologisk mång- fald på global nivå . Tillämpningen av direktiven är viktig för att EU och medlemsstaterna ska kunna uppnå de internationella målen för biologisk mångfald och hållbar utveckling. Det noteras också att i vissa fall så har andra politiska områden i EU konkurrerande mål. Mot bakgrund av att arter och livsmiljöer i jordbrukslandskapet fortsätter att minska, krävs ytterligare åtgärder för att bevara och förbättra den biologiska mångfalden genom en effektivare samverkan med den gemensamma jordbrukspolitiken för att på så sätt kunna uppnå målen för biologisk mångfald. I rapporten konstateras att de senaste förändringarna av den gemensamma jord- brukspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken har bidragit till lovande förändringar i det politiska ramverket för att öka sam- stämmigheten med naturvårdsdirektiven, även om det krävs mer tid för att se konkreta resultat. Det råder en omfattande enighet om att direktiven har bidragit till en mer stabil och enhetlig grund för natur- skydd än det system som tidigare tillämpades i . Direktiven har redan lett till förbättringar när det gäller bevarandestatusen för arter och livsmiljöer där riktade åtgärder har genomförts i tillräckligt stor skala. Det behövs bättre samstämmighet med andra politik- områden i EU, samt bättre integrering med den gemensamma jord- brukspolitiken eftersom jord- och skogsbruk är de områden som på- verkar den biologiska mångfalden mest i EU. När det gäller implementeringen av det direktivens bestämmelser om skydd av arter har det, enligt rapporten, varit svårt att dokumen- tera eftersom skyldigheten att rapportera enligt direktivet är begrän- sad vad gäller information rörande vilka åtgärder som har vidtagits; det enda som ska rapporteras är undantag enligt fågeldirektivets arti- kel 9 och livsmiljödirektivets artikel 16. Problem med implemen- teringen har vanligen lyfts genom kommissionens klagomål, främst genom förfaranden rörande dåligt genomförande av artikel 5 i fågel- direktivet respektive artikel 12 i livsmiljödirektivet samt reglerna om jakt i fågeldirektivets artikel 7. Ett antal överträdelseförfaranden har inletts av kommissionen rörande vad kommissionen ansett vara miss- bruk av undantag för att tillåta jakt eller fångst av arter i strid med direktiven.317 5.7.2Arternas status enligt EEA 2015 Redovisningen i fitnesskontrollen bygger i sin tur på rapporten of Nature in the EU318 som publicerades och som avser perioden –2012. Det handlar här om en analys av huruvida direktivens föreskrivna faktiska resultat nås. Eftersom en senare rap- port har publicerats av EEA 2020 redovisar vi inte resultaten från den äldre rapporten här. 5.8Naturens status i EU enligt EEA 2020 Här återges kort innehållet i EEA:s senaste rapport rörande status för skyddade arter och habitat i EU enligt både fågeldirektivet och livsmiljödirektivet –2018.319 5.8.1Status och trender för fågelpopulationer enligt fågeldirektivet Bedömningar av fåglars populationer görs samlat för hela EU, med stöd av data och bedömningar som medlemsstaterna rapporterar till kommissionen. Eftersom fågelpopulationer kan fluktuera mycket görs bedömningarna i form av trender . De kortsiktiga trenderna omfattar treårsperioder, medan lång- siktiga bedömningar görs med utgångspunkt , då fågeldirek- tivet trädde i kraft. Ungefär hälften av EU:s vilda fågelarter har god status, vilket är något mindre än under den förra rapporteringsperioden (2008–2012). Andelen arter som har dålig status har dock ökat , och omfattar nu av arterna. Delvis beror skillnaderna på varia- 317EU-kommissionen (2016), Fitness check of the EU Nature Legislation (Birds and Habitats Directives), SWD (2016) 472 final, s. 26. 318European , EEA (2015) State of nature in the EU Results from reporting under the nature directives 2007–2012. EEA Technical report No 2/2015. 319European , EEA (2020), State of nature in the EU Results from report- ing under the nature directives 2013–2018. EEA Report No 10/2020. tioner i analysmetod och datakvalitet, men det har också skett fak- tiska försämringar. För regelbundet häckande arter rapporteras positiva trender för cirka 25–av arterna, medan har mins- kande trender. Andelen stannfåglar med ökande trender har minskat jämfört med den föregående bedömningsperioden. Statusen har försämrats för av de arter som omfattas av bilaga I till fågeldirektivet, trots att särskilda skyddsområden ska ha avsatts för dessa arter. 5.8.2Status och trender för livsmiljöer och arter enligt livsmiljödirektivet Analyserna visar att av de bedömda livsmiljöerna som omfattas av livsmiljödirektivet har god status, medan har dålig status. För av livsmiljöerna är statusen okänd. av dynmiljöerna och våtmarksmiljöerna har dålig status. Sedan förra rapporteringsperioden har andelen av de samlade livsmiljöerna som har dålig status ökat . Bedömningar inom de olika biogeografiska regionerna visar att atlantiska livsmil- jöer endast har med god status, medan stäppmiljöer i EU:s östra delar har god status. De regionerna har färre livsmiljöer med god status, jäm- fört med landmiljöerna. Endast den regionen vid har god status. Överlag saknas underlag för bedömningar av många livsmiljöer. Bedömningar av utvecklingstrender visar att av miljöer med dålig status uppvisar förbättringar, medan av livsmiljöerna fortsatt försämras på EU-nivå. Gräsmarker, dynmiljöer och våtmarker visar starkt försämrade trender, medan skogsmiljö- ernas trender har förbättrats mest. Sammantaget visar av alla livsmiljöbedömningar förbättringar i status och/eller trender genom aktiv förvaltning, restaureringsåtgärder eller ökad areal för livsmiljö- typen. av arterna har god bevarandestatus på EU-nivå, vilket är en ökning jämfört med föregående rappor- teringsperiod. Ändringen beror delvis på ändrade analysmetoder och datakvalitet. Reptiler och kärlväxter har den största andelen arter med god status: . De två biogeografiska regioner som har lägst an- del arter med god status är den atlantiska och den kontinentala, där över hälften av bedömningarna utgörs av dålig status. De regionerna har många bedömningar med okänd status, vilket speglar en generell brist på kunskap om arter. Region () har inga bedömningar med okänd status, men den högsta andelen arter med dålig status: . Trender i miljöer visar att av arterna har fått förbätt- rad status (främst fiskar och däggdjur) medan har okänd status (främst däggdjur). Förbättringar i status och/eller trender under den senaste rappor- teringsperioden gäller främst däggdjur, fisk och växter. Livsmiljöer och arter utsätts för många olika typer av förändringar och påverkan, men en av de främsta faktorerna är påverkan från jord- bruket: dels genom ökad intensifiering, dels genom att traditionell hävd upphör. Urbanisering är den näst största påverkansfaktorn, som särskilt påverkar sanddyner och kust- och steniga livsmiljöer. Skogs- bruksaktiviteter är det största trycket på arter (exempelvis leddjur, däggdjur och lägre växter). Förorening av luft, vatten och jord på- verkar de flesta livsmiljöer, särskilt i de atlantiska och kontinentala regionerna. Majoriteten av livsmiljöerna är också utsatta för naturliga föränd- ringar, som exempelvis igenväxning av semi-naturliga miljöer. Stann- och flyttfåglar påverkas av jakt, både laglig och illegal. Ytterligare påverkanstryck kommer från invasiva främmande arter, ändringar i vattenflöden (sötvatten), fysiska förändringar av vattenförekomster (fisk), vattenkraftinstallationer (fisk), el- och kommunikationsled- ningar (främst fåglar), föroreningar och klimatförändringar i form av torka och minskad nederbörd (främst groddjur). särskilt från jordbruksaktiviteter och urbanisering, påverkar ett stort antal livsmiljöer och arter negativt. De båda naturvårdsdirektiven betonar behovet av bevarandeåt- gärder för att bemöta dessa påfrestningar med obligatoriska krav för Natura 2000-områden. För livsmiljöer syftar de flesta av de åtgärder som tillämpas till att bevara skogar, gräsmarker, sötvatten- och kust- miljöer, och omfatta åtgärder som att minska jordbrukets påverkan genom att återinföra lämplig skötsel av gräsmarker eller minska på- verkan från gödsling och bekämpningsmedel. För arter utom fåglar syftar åtgärderna till stor del till att bibehålla statusen för kärlväxter, leddjur, däggdjur och fisk genom att till exempel förhindra förlust av deras naturliga livsmiljöer. av rapporterna för fåglar visar att åtgärder har vidtagits, främst inriktade på häckande arter. För de flesta livsmiljöer och arter finns det en positiv koppling mellan vidtagna åtgärder (särskilt proaktiva restaureringsåtgärder för att förbättra strukturer och funktioner) och en god bevarandestatus. Bevarandestatus och trender har dock inte förbättrats avsevärt och försämringen fortgår. Dessa resultat lyfter fram vikten av att genomföra de åtgärder som ännu inte har vidtagits, eller öka och övervaka de åtgärder som genomförs. Dessutom måste av livs- miljöer, till skydd för fågelarter som omfattas av direktivets bilaga I, återställas för att säkerställa arternas långsiktiga överlevnad. 5.8.4Status för skyddade områden i Natura 2000-nätverket Natura 2000 är det största samordnade nätverket av skyddade natur- områden i världen, som täcker nästan en femtedel av EU:s landom- råden och av dess hav. Nätverket består av särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet och särskilda bevarandeområ- den/områden av gemenskapsintresse enligt livsmiljödirektivet, totalt 28 000 områden. Rapportering enligt naturdirektiven –2018 visar att gräsmar- ker utgör av nätverkets landareal. Förändringar i markanvändning inom nätverket visar på en minskning av arealen gräsmarker och skogar (även om minskningen är mindre än utanför nätverket) och en ökning av och permanenta grödor (trots att de har minskat utanför nätverket). Generellt är arter som omfattas av livsmiljödirektivet bättre till- godosedda i de skyddade områdena än de utpekade habitaten/ livs- miljöerna. Medan kärlväxter och marklevande reptiler är väl repre- senterade inom nätverket är fiskar och reptiler (utom deras fortplantningsområden) mycket mindre väl täckta. Buskmarker, hedar och sanddyner är de livsmiljöer som har bäst täckning i nätverket (i förhållande till deras naturliga utbredning), medan skogsmiljöerna inte är representerade i samma mån. Områden avsatta för skydd av fåglar är begränsade, särskilt för häckande arter som behöver stora fortplantningsområden och spridda förekomster, vilket gör det svårt att inkludera alla dessa områden i nätverket. Att mäta den ekologiska effektiviteten i ett nätverk av skyddade områden är svårt, eftersom tillgången på data är begränsad, exempel- vis bristen på data som möjliggör jämförelse av bevarandestatus och trender i arter och livsmiljöer inom och utanför området Natura 2000- nätverk. Vissa bedömningar görs ändå, som visar att en god beva- randestatus och mindre försämring eller minskning är mer sannolikt för arter och livsmiljöer som täcks väl av nätverket. Även om resul- taten för fåglar är mindre tydliga, indikerar de att arter som inte om- fattas av riktat skydd enligt Natura 2000-nätverket (icke-SPA-arter) minskar i högre grad. Trots vissa positiva effekter har dock nätverkets potentiella effek- tivitet inte uppnåtts. För att förverkliga nätverkets potential krävs en ökad konnektivitet mellan skyddade områden och anpassning av markanvändningen i omgivande, icke skyddade områden. Det be- hövs och förbättringar i skötsel och övervakning av de skyddade om- rådena för att fylla i kunskapsluckor med mera. Dessa åtgärder bör stödjas för en minskning av det tryck som Natura 2000-områden ut- sätts för. Trots betydande ansträngningar från medlemsstaterna, och vissa förbättringar, fortsätter den biologiska mångfalden i EU att minska. Livsmiljöer och arter står inför försämrade trender beroende på för- ändringar av mark- och havsanvändning, överexploatering och ohåll- bara brukningsmetoder, ändringar i vattenregimer, föroreningar, in- vasiva främmande arter och klimatförändringar. Även om vissa arter och livsmiljöer visar förbättringar har dessa inte varit tillräckliga för att uppnå målen i för biologisk mångfald . Den nya EU-strategin för biologisk mångfald siktar mot att bli mer framgångsrik och se till att ekosystemen är motståndskraftiga mot klimatförändringar, rika på biologisk mångfald och kan leverera viktiga ekosystemtjänster. 5.9Rådets CITES-förordning 338/97 Rådets CITES-förordning 338/97320 har antagits med syftet att skydda arter av vilda djur och växter och säkerställa deras bevarande genom kontroll av handeln med dem. Förordningen genomför CITES- konventionen, som EU är part till. Viktigt att notera här är att förordningar äger allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.321 Det innebär att de ska tillämpas som direkt gällande rätt i domstolar och av myndigheter, samt att de kan åberopas av enskilda. Ett med- lemsland behöver därmed inte, och får inte heller (såvida det inte är särskilt stadgat i förordningen) transformera eller inkorporera en för- ordning i nationell rätt.322 Principen om unionsrättens företräde gör alltså att existensen av en förordning på ett visst område vanligtvis markerar att medlemsstaterna ska undvika nationell lagstiftning inom det området. Inte desto mindre framgår det uttryckligen av rådets CITES-förordning 338/97 att bestämmelserna inte påverkar medlems- staternas möjligheter att vidta eller upprätthålla strängare åtgärder i enlighet med fördraget, särskilt gäller det beträffande innehav av exemplar av de arter som omfattas av förordningen.323 Nedan ges en översiktlig bild som kompletteras i de inledande delarna av kapitel 18. 320Rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, artikel 1. 321FEUF, artikel 288. 322Se t.ex. mål C-34/73 Variola, punkterna 10 och 11. 323Rådets CITES-förordning 338/97, skälen (3) samt artikel 11. 5.9.1Bilagorna till rådets CITES-förordning 338/97 Rådets CITES-förordning 338/97 bygger, precis som CITES-kon- ventionen (konventionen), på bilagor.