sou · H9B337 · 2022-01-01 00:00:00 — Figur 10.1 Möjliga flöden mellan olika insatser Källa: Egna antaganden. Eftersom antalet barn och ungdomar (0–) minskade relativt mer än antalet vuxna –201914 kan det antas öka relativt mer genom vårt förslag. Vi antar att barn och ungdomar 0– kommer att utgöra av de nya assistansanvän- darna. Detta innebär att cirka 800 barn skulle kunna kvalificera sig för assistans genom dessa förslag.15 Om vi utgår från antalsminsk- ningen mellan och att förslaget är en återgång till tidigare praxis, antar vi en ökning av antalet barn i samma proportion som motsvarar minskningen . Barn 0–antas utgöra , barn 7–och barn 13–4 pro- cent av de 800 barn som kvalificerar sig för statlig assistans. Vissa barn lämnar därmed andra kommunala insatser. Antagande om antal timmar per användare Vi antar att de personer som kommer att kvalificera sig för personlig assistans genom våra nya grundläggande behov i genomsnitt kom- mer att få ett timantal som överensstämmer med det genomsnittliga bland de som redan har assistans. Vi gör detta antagande med anled- ning av att våra förslag möjliggör beviljande av assistansersättning både till personer med mindre omfattande och mer omfattande behov. De som står utanför assistansen kan per definition antas ha mindre omfattande behov än de som redan kvalificerat sig. Därför kommer dessa individer vid inträde i assistansen få ett mindre antal timmar än de som redan är inne. Men de som kan kvalificera sig för assistans enligt dessa nya behov har behov som per definition ska vara kontinuerliga –det vill säga kan komma att ta många timmar i anspråk. Exempelvis kommer troligtvis personer som kvalificerar sig för assistans med anledning av kontinuerligt behov på grund av medicinsk problema- tik ha behov av fler timmar än genomsnittet. Dessa personer kan troligtvis komma att få motsvarande antal timmar som de som har behov av andning som inkluderar övervakning. För personer där hjälp med andning bedömts vara ett grundläggande behov beviljades till i genomsnitt totalt 171 assistans- 14Enligt statistik från . 15Cirka hälften av dessa barn, är samma barn som kvalificerar sig för personlig assistans genom förslaget om ett schabloniserat föräldraavdrag. Barnen berörs delvis av att nya behov införs i den personliga assistansen och delvis av att föräldraavdraget schabloniserats. timmar , varav i genomsnitt för det grund- läggande behovet hjälp med andning.16 Osäkerheten är dock stor varvid vi använder det genomsnittliga antalet timmar. hade vuxna i genomsnitt knappt (kvinnor i genomsnitt och män ).17 Barn beräknas få ett lägre antal timmar än vuxna med anledning av föräldraavdraget enligt schablon (se kapitel 11) och att barnen har tid i förskola och skola. Vi förväntar oss att ökningen av antalet assistansanvändare kommer att ske successivt. Anledningen till den successiva omfördelningen är att många som berörs av förslaget redan har tidsbegränsade beslut om kommunala insatser enligt LSS eller socialtjänstlagen. Vi upp- skattar att omfördelningen uppnås på cirka 3–. Vi uppskattar därmed cirka 400–700 nya individer i den statligt finansierade assistansersättningen . Av de nya användarna uppskattar vi att är barn (160–210 barn ). Vi tror inte att antalet ansökningar kommer att öka i någon stor utsträckning med anledning av våra nya grundläggande behov. Som beskrivet ovan ansöker 1 000 personer om assistansersätt- ning och får avslag med motiveringen att deras behov inte är till- räckligt omfattande. Därmed kommer troligtvis bifallsfrekvensen att öka bland de ansökningar som redan görs (tabell 10.2). 16Försäkringskassan (2020). Rapport – Uppföljning av lagändring om andning som grund- läggande behov, s. 5. 17Försäkringskassan (2020). Rapport – Indikatorer för att följa utvecklingen av assistanser- sättningen, s. 6. Nya grundläggande behovSOU 2021:37 Tabell 10.2 Bifallsfrekvens ansökan om assistansersättning Ökning av bifall givet infasning 670 nya bifall , givet samma antal ansökningar Källa: (2020). Rapport – Analys av minskat antal mottagare av assistansersättning, s. 31. För barn räknar vi i genomsnitt och för vuxna 134 tim- mar . Detta leder till ökade utgifter för staten i storleks- ordningen 0,7–1,som antal assistansanvändare ökar. Ett exempel på möjlig utveckling pre- senteras i tabell 10.3 nedan. I tabellen antar vi att implementeringen sker med 670 personer . Detta medför en ökning av statens utgifter jämfört med startåret med totalt cirka 3,4 miljar- der kronor för de 2 000 nya individerna. Tabell 10.3 Exempel på implementering under med 670 personer Extra utgifter jämfört med föregående år (miljoner Ökning av utgifter jämfört med startåret Källa: Egna beräkningar. Vårt förslag kommer att leda till att staten återtar ansvaret för indi- vider som nekats assistansersättning och därmed hamnat i insatser enligt LSS. Dock kan förslaget också innebära att individer som inte kvalificerar sig för kommunalt finansierad personlig assistans kan beviljas insatsen. De 2 000 personer som antas få assistansersättning i och med våra förslag har ofta insatser via LSS eller socialtjänstlagen. I Social- styrelsens lägesrapport redovisas vilka insatser enligt LSS de 602 assistansanvändare vars statliga assistansersättning upphörde fick.18 Utifrån dessa siffror gör vi antagandet att fördel- ningen av de personer som återgår till statlig assistans kommer att spegla fördelningen av personer som kom från den statliga assi- stansen. Det vill säga lika stor andel som gick till en viss insats enligt LSS när assistansersättning nekades kommer att gå till assistans- ersättning när reglerna ändras enligt våra förslag. I tabell 10.4 redo- visas hur många personer vi antar lämnar respektive insats för att i stället beviljas assistansersättning med våra förslag. Tabell 10.4 Kommunernas minskade utgifter till följd av tillsynsförslaget i stället antas beviljas Personlig assistans enl. LSS Särskilt boende enl. LSS Särskilt boende enl. SoL Källa: Egna beräkningar baserade på statistik från och och (2020) s. 77. Som tidigare nämnts ökade antalet personer med kommunalt finan- sierad personlig assistans enligt LSS –2019. Därutöver fick cirka hälften av personerna enligt läges- rapporten personlig assistans från kommunen efter indragen assi- stansersättning. Vi antar därför att 1 000 personer (hälften av de totalt 2 000 som antas få assistansersättning) kommer från gruppen med personlig 18Socialstyrelsen (2020). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning - Lägesrapport , s. 77. 19För kostnad per brukare som blir en besparing för kommunerna har vi antagit följande: för personlig assistans enligt LSS, för särskilt boende enligt LSS, för övriga LSS insatser, för särskilt boende enligt socialtjänstlagen, 174 620 för hemtjänst enligt socialtjänstlagen, för övriga in- satser enligt socialtjänstlagen. Statistiken är hämtat från SCB och KOLADA. assistans enligt LSS. Bland dessa 1 000 personer antas 450 vara barn och unga 0–. Och i gruppen av dessa 450 barn och unga åter- finns också de 400 barn som går till statlig assistans genom föräldra- avdraget enligt kapitel 11. Därutöver antas 280 personer ha haft särskilt boende enligt LSS och 100 personer ha haft särskilt boende enligt socialtjänstlagen. 520 personer kommer från övriga insatser enligt LSS och social- tjänstlagen. 100 personer antas inte ha haft någon insats innan. Beräkningarna i tabell 10.4 är behäftade med osäkerhet. Vi har i beräkningarna inte tagit hänsyn till ytterligare flöden mellan olika insatser inom kommunen vilket kan leda till allt från ökade till minskade utgifter för kommunerna. Vi förväntar oss att återflödet av individer med behov från kommunerna till staten leder till en minskning av kommunernas utgifter motsvarande knappt 1,2 miljar- der kronor. Kommunernas minskade kostnader i denna beräkning är troligtvis överskattade eftersom kostnader för tillfälliga utökningar och merkostnader för statligt beslutad assistans är konstanta oavsett huvudman. Besparingen kommer att ske succesivt i takt med att de tidsbegränsade besluten går ut och övergången sker från kommun till stat. Detta förväntas ta mellan 3–. Övriga effekter av förslagen om nya grundläggande behov, till exempel samhällsekonomiska effekter och dynamiska effekter pre- senteras i kapitel 12. 11Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag Enligt principen om föräldraansvar ska det vid bedömningen av barns behov av personlig assistans bortses från det hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose enligt . Det saknas dock tydlig vägledning om hur avdraget ska göras, vilket medför betydande brister i rättssäkerheten vid tillämpningen av föräldraansvaret. Det avdrag som görs är ibland stort och det händer att det sammanlagda avdraget leder till att barn med stora funktions- nedsättningar ställs utanför den personliga assistansen trots att de har mycket omfattande hjälpbehov. Vårt uppdrag är att föreslå hur föräldraansvaret kan förtydligas och smalnas av.1 Utifrån de problem som vi har identifierat i vår utredning består den lösning som vi föreslår av tre delar: 1.Föräldraansvaret avgränsas genom att vissa hjälpbehov undantas från avdrag. Det handlar om hjälpbehov som föräldrar normalt inte behöver tillgodose. 2.En rättssäker tillämpning av föräldraansvaret säkerställs genom att det tidsmässiga avdraget schabloniseras. På detta sätt skapas förutsägbarhet och enhetlighet i bedömningarna såväl som en tydlig avgränsning av avdragets storlek. 3.En ventil införs som innebär att barn i vissa fall ska beviljas kom- munalt finansierad personlig assistans även om det endast återstår ett fåtal timmars behov av hjälp med grundläggande behov efter det att föräldraavdraget har gjorts. 2020:3 Stärkt rätt till personlig assistans för stöd vid egenvård, vid tillsyn samt för barn. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag Som beskrivits närmare i kapitel 7 och 8 har vi i vår utredning kunnat se att rättssäkerheten är bristfällig när principen om föräldraansvar tillämpas inom den personliga assistansen och assistansersättningen. Bland annat finns det brister i enhetlighet och förutsägbarhet när det gäller avdragets storlek och hos de som är berörda av beslutet finns en uppfattning om att bedömningarna är godtyckliga och att det sak- nas transparens. Denna bild har också bekräftats av handläggare hos de beslutande myndigheterna som bland annat har beskrivit att det inte finns tillräcklig vägledning om hur bedömningarna ska göras, att det finns olika uppfattningar om vilken metod som ska användas och att de i vissa fall är hänvisade till att exempelvis jämföra med vad egna eller medarbetares barn har klarat av i samma ålder (avsnitt 8.3). Förutom bristerna i rättssäkerheten har vi i utredningen också kunnat se att det förekommer att det sammanlagda avdrag som görs med hänvisning till föräldraansvaret leder till att barn med omfat- tande funktionsnedsättningar hamnar helt utanför assistansen trots att de har så omfattande svårigheter att de i praktiken behöver aktivt stöd och uppmärksamhet dygnet runt (avsnitt 8.2). Föräldrar till barn med omfattande funktionsnedsättningar har också svårt att acceptera storleken på avdraget när de har en vardag som präglas av en stor arbetsbörda. Föräldrarna kan ha omfattande kontakter med exempelvis hälso- och sjukvård och skola, svårigheter att få avlast- ning genom att lämna över ansvaret för barnet och därmed svårig- heter att förena familjelivet med arbete (avsnitt 8.5). Det är enligt vår mening en självklarhet att en princip som är av så stor betydelse för barns tillgång till en lagstadgad rättighet måste präglas av en hög grad av rättssäkerhet, men också att de avdrag som görs måste vara rimliga med hänsyn till den sammantagna situa- tionen. Vi bedömer att en större förändring behövs för att ge förut- sättningar för en tillämpning av föräldraansvaret som är förutsägbar, enhetlig, transparent och rimlig. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag 11.2Ord spelar roll – Föräldraavdrag i stället för föräldraansvar Begreppet föräldraansvar förekommer inte i lagstiftningen men an- vänds ofta när man talar om hur barns behov av personlig assistans ska bedömas. Vi anser dock att det finns en inneboende problematik i att använda sig av detta begrepp. Det är svårt att exakt besvara frågan vad föräldraansvar är och hur omfattande det är räknat . Ett svar är att ansvaret pågår oavbru- tet. Det ansvar som föräldrar har för sina barn är inte begränsat till praktiska uppgifter och upphör inte för att barnet är i skolan eller för att barnet sover. Föräldrar har på flera sätt alltid ansvar för sina barn. I vardagen kan ett föräldraansvar till exempel bestå i att tillse att barnets grundläggande behov är uppfyllda (mat, hygien) och att barnet har en bostad. I en förälders ansvar ingår också att natta bar- net, skjutsa till träning, föra dialog om kompisar, förhöra barnet på läxor, köpa kläder och tillgodose behov av ömhet, stöd och gränser. Det ingår även att gå på föräldramöten, följa med till vårdcentralen, tandläkaren och så vidare. Föräldraansvaret är därmed, i den aspekten, aktivt dygnet runt och omfattar både praktiska och emotionella aspekter. Det är dock inte detta fulla ansvar som ska dras bort när barnets behov av personlig assistans ska bedömas. Enligt tidiga förarbeten så är det hjälpbehov som går ut- över vad som är ”normalt” för ett barn i motsvarande ålder som ska läggas till grund för bedömningen av behovet av personlig assistans.2 I varje givet moment av ett hjälpbehov har den handläggare som ut- reder rätten till personlig assistans i uppgift att bedöma hur mycket av hjälpbehovet som går utöver vad som är föräldrars normala ansvar för sitt barn. Utifrån dessa två olika sätt att förstå begreppet föräldraansvar an- ser vi att begreppet är problematiskt. I våra intervjuer med föräldrar till barn med funktionsnedsättning och i vårt enkätmaterial har det framkommit att de avdrag som görs vid bedömningen av barnets rätt till personlig assistans upplevs som för stora. För- äldrar till barn med omfattande funktionsnedsättningar tar generellt ett mycket stort ansvar och utför uppgifter som andra föräldrar inte behöver utföra. Förutom den extra omvårdnad, tillsyn och stöd som barnet behöver så handlar det exempelvis om samordning och kon- 1995/96:SoU15 Vissa frågor om personlig assistans, s. 18. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag takter med förskola, skola, hälso- och sjukvården och så vidare (se avsnitt 8.5). De föräldrar som vi intervjuat har svårt att förstå hur det ansvar som de som föräldrar tar, förhåller sig till det avdrag som ska göras vid bedömningen av rätten till personlig assistans (se av- snitt 8.4.2). I vår utredning har det också visat sig att även handläg- gare som ska fatta beslut om insatsen har svårt att förhålla sig till begreppet föräldraansvar (se avsnitt 8.3). Vårt intryck är att det är lätt att de med ledning av begreppet ansvar ställer allt för höga krav på föräldrarna när det gäller att hjälpa barnen med olika praktiska behov. Det exakta innehållet i begreppet föräldraansvar är inte klart vare sig för tillämparna eller för föräldrarna. Grunden för att ett avdrag för föräldrars ansvar alls ska göras vid bedömningen av ett barns rätt till personlig assistans är att föräldrar har ett omvårdnadsansvar enligt . Som kommer att be- skrivas närmare nedan föreslår vi att det ansvar som föräldrar har enligt , inom den personliga assistansen, ska beaktas genom ett schabloniserat avdrag. Mot bakgrund av den problematik som är kopplad till begreppet föräldraansvar väljer vi att i vårt förslag till ny reglering inte använda oss av detta begrepp. Vi övergår i stället till att använda begreppet föräldraavdrag. Vi bedömer att detta begrepp ökar möjligheten för de som är berörda att både förstå och tillämpa lagstiftningen. 11.3Vårt vägval – Schablon och reglering i författning i stället för kunskapsstöd eller riktlinjer Vår bedömning: Ett kunskapsstöd eller riktlinjer är inte tillräck- ligt för att uppnå en rättssäker tillämpning av föräldraansvaret. Avdragets omfattning bör i stället regleras i författning genom införande av en schablon. Vårt uppdrag rörande föräldraansvaret handlar om att ta ställning till om föräldraansvaret vid bedömningen av barns rätt till personlig as- kan förtydligas och smalnas av genom tydliggörande i exem- pelvis kunskapsstöd eller om det krävs ändringar i regleringen av för- äldraansvaret inom personlig assistans.3 2020:3 Stärkt rätt till personlig assistans för stöd vid egenvård, vid tillsyn samt för barn, s. 15. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag 11.3.1En schablon ger bättre förutsättningar för rättssäkerhet Som har beskrivits i kapitel 7 och 8 är en av de frågor som är av allra störst betydelse när det handlar om föräldraansvaret hur mycket tid som i det enskilda fallet ska dras av. saknas tillräcklig vägled- ning i denna fråga. Flera tidigare utredningar har förespråkat fram- tagande av ett kunskapsstöd som ett sätt att öka förutsägbarheten när handläggarna bedömer hur stort föräldraavdrag som ska göras.4 Vi bedömer dock att framtagande av ett kunskapsstöd inte skulle lösa de problem som finns i tillämpningen. Av principen om föräldraansvar följer att det ska bortses från det hjälpbehov som vårdnadshavare normalt ska tillgodose. Skillnaden i utveckling mellan olika barn är stor och det finns ett stort normal- spann när det gäller hur mycket hjälp som behövs med ett specifikt behov i en viss ålder. Om ett sådant normalspann skulle fastställas för varje enskilt behov som barn har så skulle bedömningen av för- äldraansvaret kunna bli väldigt olika beroende på vilken del av skalan som handläggaren skulle anse att det var rimligt att bedöma barnet emot. Även om ett visst hjälpbehov ligger inom normalspannet är det kanske inte att betrakta som normalt att ett barn ligger längst ut i normalspannet vad gäller varje enskilt behov. Kanske är det van- ligare att ett barn har större hjälpbehov inom vissa behovsområden, och mindre hjälpbehov inom andra områden. Ett fyraårigt barn kanske kan äta själv men är i behov av att använda blöja, medan ett annat barn i samma ålder kanske i huvudsak kan klä på sig själv men behöver mycket stöd i matsituationen. Även vid tillgång till ett kunskapsstöd skulle således bedömningen av föräldraavdraget i det enskilda fallet vara svår att göra och bedömningarna skulle därmed även i fortsättningen kunna skilja sig åt såväl mellan handläggare som . Det skulle också kunna leda till allt för stora avdrag i det enskilda fallet. Ett alltför generellt kunskapsstöd skulle således inte vara tillräckligt för att skapa en enhetlig, förutsägbar och rimlig tillämpning. Vi bedömer därmed att en schablonisering är det mest ändamåls- enliga sättet att säkerställa en hög rättssäkerhet när det gäller till- lämpningen av föräldraavdraget. Genom ett schabloniserat avdrag uppnås förutsägbarhet i bedömningarna och enhetlighet över landet 4Se till exempel SOU 2018:88 Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen, s. 415–416. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag Bedömningsprocessen blir transparent och utrymmet för individuella bedömningar och godtycke blir mindre. 11.3.2Reglering bör ske i författning Vi bedömer att de förtydliganden av föräldraansvaret som behöver göras bör regleras i författning. Som har beskrivits närmare i av- snitt 8.7 har vi kunnat konstatera att det är flera olika omständig- heter som utgör hinder för rättssäkerheten i föräldraansvaret samt att det handlar om frågor som är av grundläggande betydelse för hela tillämpningen av principen om föräldraansvar och för ut- fallet av prövningen av rätten till personlig assistans för barn. Det är alltså fråga om omständigheter som påverkar barns faktiska tillgång till en i lag reglerad rättighet. Vi anser att frågor som på en så grund- läggande nivå påverkar tillämpningen av föräldraansvaret bör regle- ras i författning. 11.4Vissa stödbehov ska beaktas i sin helhet – utan att något föräldraavdrag görs Förslag: Föräldraavdraget avgränsas genom att vissa hjälpbehov ska vara undantagna från avdrag. Avdrag ska inte göras från hjälp- behov kopplade till andning, sondmatning eller det nya grundläg- gande behovet kontinuerligt stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik där uteblivet stöd utgör en allvar- lig risk för liv eller hälsa. Personlig hygien, måltider och av- och påklädning är exempel på be- hov som alla föräldrar kan förväntas hjälpa sina barn med i någon utsträckning under uppväxten, även om tillvägagångssättet och tids- åtgången kan skilja sig åt beroende på barnets individuella förut- sättningar. I vår utredning har vi dock också sett exempel på hjälp- behov som till sin karaktär uppenbart är sådana att de flesta föräldrar aldrig kommer att behöva hjälpa sina barn med dem eftersom de är mycket ovanliga för barn att ha. Exempel på detta är när barnet un- der hela eller stora delar av dygnet har behov av stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik och där det finns Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag en allvarlig risk för att barnet skadas eller till och med avlider om hen inte får det stöd som hen behöver. Att föräldrar hjälper sina barn på olika sätt med omvårdnad och stöd som föranleds av medicinsk problematik är självklart och givet- vis inte i sig något ovanligt. Det kan däremot inte anses höra till det normala att löpande under hela eller stora delar av dygnet – – behöva ge sådant stöd utifrån att det annars finns en allvarlig risk för barnets liv eller hälsa. förekommer det ändå att barn som har stora och varaktiga funktionsnedsättningar och har denna typ av omfattande medicinskt grundade stödbehov hamnar helt utanför den personliga assistansen. En anledning till detta är att denna typ av stödbehov (om det inte avser andning) inte utgör något grundläggande behov och därmed inte självständigt kan grunda en rätt till inträde i insatsen. Som beskrivits i avsnitt 10.4.2 föreslår vi dock att just kontinuerligt stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik där uteblivet stöd utgör en all- varlig risk för liv eller hälsa ska införas som ett nytt grundläggande behov. När detta införs anser vi också att detta stödbehov inte bör bli föremål för avdrag som görs med hänvisning till föräldrars ansvar. lyfter i en rapport särskilt behoven för barn som har komplicerade omvårdnadsbehov. framhåller att det ur ett barnrättsperspektiv är viktigt att det görs möjligt att barn med funktionsnedsättning kan bo kvar hemma även vid stora hjälpbehov.5 I studien nämns att såväl kommuner som bru- karorganisationer och kommuner och regioner (SKR) upp- gett att förändringen i praxis avseende medicinsk tillsyn har fått kon- sekvenser för barn med stora behov av hjälp med egenvård eller över- vakning vid medicinska tillstånd.6 Att barn ska kunna fortsätta att bo hemma är dessutom ett direkt utpekat mål i de ursprungliga för- arbetena till LSS.7 Det finns även rättspraxis som pekar i riktning mot att vissa be- hov som föranleds av medicinsk problematik inte ska anses ingå i föräldraansvaret. I avgörandet RÅ 2008 ref. 17 bortsågs helt från föräldraansvaret när rätten till personlig assistans bestämdes. Barnet hade svåra funktionsnedsättningar och Högsta förvaltningsdomsto- 5Socialstyrelsen (2017). Konsekvenser av domar om det femte grundläggande behovet – En analys av hur kommuner och brukare påverkas. 6Socialstyrelsen (2017). Konsekvenser av domar om det femte grundläggande behovet – En analys av hur kommuner och brukare påverkas, s. 39. 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 64. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag len (HFD) ansåg att den omvårdnad som barnet behövde inte bara var mer omfattande än den de flesta andra med funktionsnedsättning behöver, utan att den också var av en annan karaktär. Till mycket stor del var det fråga om vård av rent tekniskt slag.