sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — har konstaterat att kunskap om risken att människor på lång sikt kan utveckla kroniska fysiska och psykiska besvär efter svåra upplevelser och vikten av att de drab- bade möts på ett anpassat sätt i ett tidigt skede är väletablerad och att det därför måste finnas en god beredskap för sådana händelser i hela landet.14 Närmare om omfattningen av krisstöd beskriver krisstöd som medmänskligt, praktiskt, psyko- logiskt och socialt stöd som olika samhällsinstanser förmedlar i sam- band med allvarliga händelser.15 Röda Korset beskriver att krisstöd är ett psykologiskt stöd och en del av vår krisberedskap, som kan rädda liv i akuta situationer och ge kraft till en så meningsfull och normal tillvaro som möjligt på längre sikt.16 Skillnaden i beskrivningarna är intressant. har ett bredare synsätt som omfattar både hälso- och sjukvård och socialtjänst medan Röda Korset har en mer sjukvårdsbetonad beskrivning. Detta är av stor betydelse för just gränsdragningen mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst. 14Socialstyrelsen (2018), Krisstöd vid allvarlig händelse, s. 12. 15Socialstyrelsen (2018), Krisstöd vid allvarlig händelse. 16www.rodakorset.se/vad-vi-gor/kris-och-katastrof/krisstod/, besökt . Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Grunden för krisstöd, och för individens förmåga att hantera konse- kvenserna av svåra upplevelser, är det informella stödet från exem- pelvis familj, vänner, arbetskamrater och andra människor som utgör personens naturliga sociala nätverk. i katastrof- psykiatri vid har tagit fram en handbok som be- skriver psykologisk första hjälpen, vilket innefattar medmänskligt och praktiskt stöd till drabbade i samband med allvarliga händelser. Psykologisk första hjälp består av både socialt och psykologiskt stöd.17 Det är inte bara de direkt drabbade, t.ex. överlevande och närstående, som visar olika typer av reaktioner. Andra grupper av indirekt drab- bade, som sjukvårdspersonal och annan insatspersonal, kan reagera med olika typer av stressreaktioner. De drabbades behov av stöd kan delas in i perioder: akutfas, mellanfas och långtidsfas. Behoven i de olika faserna skiljer sig åt och förändras också . Fasernas längd beror på händelsens karaktär och de drabbades egen förmåga och möjlighet att bearbeta händelsen, och därför är det svårt att specifi- cera längden av varje fas. En indelning som kan ses som utgångspunkt är: akutfas < , mellanfas 1–och långtidsfas ≥ 1 månad efter händelsen. Detta gör att krisstödinsatser behöver fungera . Samhällets stödinsatser utgör det formella stödet och kan kom- plettera det individuella nätverket i stället för att ersätta det. Stöd- insatser från samhället kan vid behov också bistå delar av nätverket så att detta kan fylla sin viktiga funktion. Kunskapsläget om krisstöd har utvecklats under . De psykologiska reaktionerna hos människor efter en svår upplevelse kan i regel betrak- tas som normala, även om de är plågsamma. Det är situationen och sammanhanget som är onormalt. Huvuddelen av alla som drabbas av svåra påfrestningar kommer att återhämta sig utan kroniska besvär. Målet med krisstödinsatser är att underlätta återhämtningen samt att identifiera de som behöver stöd . Krisstödsinsatser kräver för- beredelser och företrädare betonar vikten av planering, utbildning, övning, utvärdering samt informationshantering. Det finns både natio- nella och internationella vägledningar och rapporter som vilar på veten- skaplig grund och som kan ge vägledning inom ovanstående områden. En sådan rapport är Krisstöd vid allvarlig händelse som publicerades av 2018.18 17Uppsala universitet (2011), Psykologisk första hjälp . 18Socialstyrelsen (2018), Krisstöd vid allvarlig händelse. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Regionernas och kommunernas ansvar och arbete avseende krisstöd Regioner har som uppgift att medicinskt förebygga, utreda och be- handla sjukdomar och skador, svara för sjuktransporter, och omhän- derta avlidna enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL. Enligt 5 kap. 12 § i föreskrifter och allmänna råd om kata- strofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22) ska regionerna planera för att kunna erbjuda krisstöd till dem som har drabbats av eller riskerar att drabbas av psykisk ohälsa som en följd av en allvarlig händelse. Regionerna organiserar krisstöd, som all annan verksamhet,på olika sätt. I rapporten vid allvarlig händelse beskrivs fördelar med att engagera primärvården i detta arbete. Detta kan vara särskilt aktu- ellt i glesbygdskommuner där primärvården ofta har god lokalkänne- dom och därför kan nyttjas på ett optimalt sätt. Det bör även finnas en person i särskild sjukvårdsledning med uppgift att samordna kris- stödsinsatser samt vid behov samverka med andra aktörer i samhället.19 Det saknas en specifik reglering eller någon uttalad skyldighet för kommunerna att bedriva krisstöd. Kommunerna har dock genom 2 kap. 1 § socialtjänstlagen ett långtgående ansvar att genom social- tjänsten i sitt område ansvara för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ingen inskränkning av det ansvar som vilar på andra huvudmän. Bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar motsvarar i sak det ansvar som fanns i den numera upphävda socialtjänstlagen (1980:620), dvs. den lag som föregick nu gällande socialtjänstlag. Av förarbetena till bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar framgår att ansvaret innebär en skyldighet för kom- munen att i samverkan med andra samhällsorgan medverka till att den enskilde får arbete, bereds sjukvård eller får det stöd eller den hjälp som han i övrigt behöver. Med ansvaret följer också en skyldig- het för kommunen att tillfälligt ge den enskilde behövlig vård i vän- tan på att ansvarig huvudman vidtar behövliga insatser.20 Detta inne- bär enligt utredningen t.ex. skyldighet att genomföra olika former av krisstödsåtgärder. Som en del av krisberedskapen i en kommun kan det finnas en särskild funktion för krisstöd. Krisstödet kan i det akuta skedet be- möta och stötta personer som har drabbats av en allvarlig händelse 19Socialstyrelsen (2018), Krisstöd vid allvarlig händelse, s. 40. 20Proposition om (prop. 1979/80:1), s. 523. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten men som inte omhändertas av sjukvårdens krisberedskap. Funktionen för krisstöd benämns i vissa kommuner som POSOM21, vilket står för psykosocialt omhändertagande men som i några delar av landet ändrats till psykosocial omsorg. POSOM-grupperna består ofta av representanter för , räddningstjänsten och skolan samt resurspersoner från trossamfund, frivilligorganisationer, polis m.fl. Organisationen ser olika ut beroende av exempelvis kommunernas storlek och övrig organisation. MSB ger kurser i ledning av krisstöd och vänder sig till personer som kan ingå i en kommuns eller stads- dels ledningsgrupp för krisstöd.22 Därutöver kan skolan, t.ex. genom elevhälsan spela en viktig roll när händelser också berör barn. Elev- hälsan omfattar yrkeskategorier som psykolog och läkare som bedriver hälso- och sjukvård. Kommuner ska också bedriva hälso- och sjuk- vård enligt vad som anges i 12 kap. HSL. Kommunen får inte ge sådan vård som ska utföras av läkare, dock finns t.ex. inget uttryckligt hin- der mot att bedriva hälso- och sjukvård genom psykolog inom kom- munens ansvarsområde. Det är lätt att utifrån ovanstående se att olika frågor om krisstöd går in i varandra och att många aktörer är berörda. Som beskrevs inled- ningsvis bedriver även och andra trossamfund kris- stödsarbete. Detta lever t.ex. kvar även i militära förband där det finns s.k. militär själavårdspersonal, ofta i form av en bataljonspastor. Pastorn fyller en viktig funktion vid svåra händelser vilket har fått användas under t.ex. internationella insatser. Ett förberett samarbete behöver finnas i vardagen som en grund för en ömsesidig förståelse och respekt för varandras roller och arbete vid en händelse som kräver krisstödsinsatser. Erfarenheter har visat på betydelsen av att regioner, kommuner, resursgrupper, trossamfund, med flera samverkar i krisstödsinsatser. De som drabbas av en poten- tiellt traumatisk händelse har inte bara sina psykiska reaktioner att hantera. Förutom individuellt krisstöd och uppföljning av återhämt- ningen finns det andra behov, till exempel försäkringsärenden, juri- diska ärenden med mera. Praktisk hjälp med sådant kan vara till stor 21Begreppet är under utmönstring men används fortfarande av flera kommuner. 22www.msb.se/sv/utbildning--ovning/alla-utbildningar/ledning-av-krisstod-posom-for- kommunmedborgare/, besökt . Förstärkningsresurser och internationella samarbeten hjälp för en del drabbade. Ett sätt att lösa detta är att etablera ett så kallat stöd- och rådgivningscentrum där drabbade kan få hjälp med sina olika behov. Detta genom att drabbade endast behöva ta kontakt med ett stödcenter där de flera av samhällets aktörer är engagerade i händelsen finns samlade på ett ställe. Stödcentrum kan organiseras av kommunernas socialtjänst i samarbete med regioner och övriga aktörer efter behov för exempelvis bedömningar av hälsotillstånd. Upprättade stödcentrum kan utgöra en del av samhällets organisato- riska struktur för krisstöd i akutfasen men även underlätta planer- ingen för ett effektivt arbete under mellan- och långtidsfasen.23 Ett exempel på hur aktörer samverkat avseende krisstödsinsatser är det projekt som genomfördes i – 2015. I projektet deltog dåvarande läns landsting, länssty- relsen, länets kommuner, polisen, trossamfund och frivilligorgani- sationer där syftet var att öka förmågan i länet att ge ett samlat psyko- logiskt och socialt stöd vid en allvarlig händelse.24 Efter detta projekt har samverkan avseende krisstödsinsatser skett kontinuerligt, ett exem- pel på detta är det stödcentrum som upprättades efter attentatet på år 2017.25 Det är förhållandevis vanligt att vissa frivilligorganisationers med- lemmar på olika nivåer deltar vid händelser som kräver krisstöds- insatser. Ett exempel på sådana grupper är Röda Korset, Rädda barnen och Frivilliga resursgruppen, som aktivt bidrog till underhållsinsat- ser efter skogsbranden i . Dessa grup- per ingår ofta i kommunernas krisstödsorganisation och är utbildade inom respektive organisation. Förutsättningarna för att dessa frivilligas insatser ska bli effektiva är att regioner och kommuner har en gemen- sam planering om hur och när frivilligpersonalen kan engageras. och organisationer har som regel egna krisstöds- organisationer. 23Socialstyrelsen (2018), Krisstöd vid allvarlig händelse. 24Samverkan , Psykologiskt och socialt stöd vid en allvarlig händelse i , Temaområde – Krisstöd SSR. 25Stockholms läns landsting Utvärdering av landstings samlade insatser i samband med attentatet , LS 2017-0649. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten roll och pågående regeringsuppdrag har enlig myndighetens instruktion ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens verksam- hetsområde. ska också verka för att expertis inom dessa områden står till samhällets förfogande vid kriser och katastrofer.26 har fått i uppdrag av regeringen att ta fram nationella utbildnings- och övningsplaner för katastrofmedicinsk beredskap och civilt försvar. I detta uppdrag ingår att ta fram nationella utbildnings- och övningsplaner för området krisstöd. Uppdraget ska redovisas till den 1 oktober 2022.27 Alla kommuner och regioner behöver ha beredskap för att snabbt kunna erbjuda krisstöd. Eftersom kommuner, regioner och andra aköter är involverade i olika delar av krisstödet bör organisationen av krisstödsverksamheten ske i nära samverkan mellan aktörerna. Det är ett exempel på ett område som bör ingå i sådan gemensam planer- ing mellan kommuner och regioner som utredningen lämnar förslag kring i avsnitt 5.1. Av förarbetena till socialtjänstlagen framgår också att kommunen ska samverka med andra samhällsorgan vad avser . När det inträffar händelser med många skadade på någon plats i landet kan de som drabbas och befann sig på platsen vara bosatta i olika delar av landet, eller ha anhöriga på andra platser i landet. Det innebär att krisstöd i ett skede kan behöva bedrivas i anslutning till den plats där händelsen ägt rum, men sedan också be- höver kunna bedrivas på andra platser i landet. Vid händelser med många skadade som påverkar människor i olika delar av landet kan det finnas behov av nationell samordning av krisstödet. bör vid sådana situationer bistå med kunskapsstöd och verka för nationell samordning av krisstödet. 268 § förordning (2015:284) med instruktion för . 27Regeringsbeslut , Uppdrag till att ta fram nationella utbildnings- och övningsplaner för katastrofmedicinsk beredskap och civilt försvar samt nationell samordning av utbildning och övning, S2021/02922 (delvis). Förstärkningsresurser och internationella samarbeten 7.2Nationella möjligheter att förstärka hälso- och sjukvårdens förmåga Det finns inga större mängder förstärkningsresurser för hälso- och sjukvård på nationell nivå. Mycket avvecklades i samband med att det säkerhetspolitiska läget förbättrades . Andra delar har förts över på regionerna som beskrivits ovan i avsnitt 7.1. På nationell nivå finns stöd med expertkunskap och viss för- stärkningsutrustning. Därutöver finns transportresurser hos olika aktörer som under vissa förutsättningar kan användas som stöd åt hälso- och sjukvården. I detta avsnitt beskrivs vilka förstärkningsresur- ser för hälso- och sjukvården som finns på nationell nivå. Vid händelser som får stor påverkan på hälso- och sjukvården kan det behövas stöd av extra stabspersonal med erfarenhet av samverkan och ledning. MSB har en förstärkningsresurs för stöd till samverkan och ledning, förkortat FSOL, som består av personer med bred erfa- renhet och kunskap inom krishantering och syftar till att förstärka aktörens egen ledningsförmåga. FSOL är tänkt att kunna bistå centrala myndigheter, länsstyrelser, regioner, kommuner och räddningstjäns- ter. FSOL kan bistå med bland annat stöd till stabschef vad gäller upprättande, planering och genomförande av verksamheten i en stab, utformning och anpassning av en ledningsorganisation för hantering av en händelse, stöd i olika stabsfunktioner samt stöd till kriskommu- nikation och sambandsledning.28 7.2.2Statliga beredskapslager för hälso- och sjukvård Bedömning: behöver tillsammans med kommuner och regioner skapa förutsättningar för att dessa kan ha insyn i vilka möjligheter till förstärkning som finns genom myndigheten. 28Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (2020), MSB:s förstärkningsresurser – ett stöd när de regionala resurserna inte räcker till, s. 21. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Utredningen har i det tidigare betänkandet En stärkt försörjningsbered- skap för hälso- och sjukvården29 närmare beskrivit den historiska lager- hållningen av olika sjukvårdsprodukter och utrustning. Kortfattat kan sägas att , och före det andra myndigheter, haft ett uppdrag att tillhandhålla olika beredskapslager för hälso- och sjukvården. Lagren var som mest omfattande runt mitten på 1990-talet. När det säkerhetspolitiska läget i omvärlden förbätt- rades följde en rad neddragningar i den nationella lagerhållningen. är lagren helt inriktade på vård av traumapatien- ter. Lagren innehåller förutom förbrukningsartiklar även en del varak- tig utrustning t.ex. vårdplatsutrustning, kirurgiska instrument, medi- cinteknisk utrustning, elverk, skadeplatsutrustning och konventions- skydd som är viktiga delar i förstärkningen av vårdens kapacitet.30 gjorde en utredning av lagrens innehåll och användbarhet. identifierade då att en fördjupad utred- ning är nödvändig för att bland annat lämna förslag på nyinvester- ingar. Myndigheten ansåg även att beredskapslagren bör bedömas ut- ifrån de gränssättande faktorer och dimensionering som kartläggs för akutsjukvården inom ramarna för totalförsvarsplaneringen.31 Under utbrottet av covid-19 köpte in ytterligare medicinteknisk utrustning, bl.a. respiratorer, och personlig skyddsut- rustning som kunde användas för att förstärka kommuner och regioner. Delar av äldre beredskapslagrade vårdplatsutrust- ning och medicintekniska utrustning användes också vid de fältsjuk- hus som sattes upp i Region , och . Utredningen lämnade i delbetänkandet En stärkt försörjningsbered- skap för hälso- och sjukvården (SOU 2021:19) förslag till en ny lag om lagerhållning av sjukvårdsprodukter, där bl.a. bestämmelser om innehåll i statliga säkerhetslager ingår. Utredningen föreslog också ett system för försörjningsberedskap med bestämmelser i lag om kommu- ners och regioners lagerhållning, omsättningslagring av produkter som används i vardagen och en process för att bestämma vad som bör finnas i statliga säkerhetslager.32 29En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården (SOU 2021:19), s. 303 ff. 30A.a., s. 311 ff. 31Socialstyrelsen (2018), Översyn av beredskapslager (dnr 10.3-4974/2018). 32Se särskilt avsnitt 9.7.2 i En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården (SOU 2021:19). Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Innehållet i lager är okänt för regionerna Regionerna saknar närmare kännedom om vilken utrustning som beredskapslagras nationellt eftersom innehållet i lagren inte kommu- niceras. Regionerna kan därför varken planera för att kunna använda resurserna och inte heller på ett effektivt sätt efterfråga dem. MSB har vissa nationella förstärkningsresurser som är avsedda att användas när de kommunala och regionala resurserna inte räcker till. Dessa redovisas öppet för att det ska finnas kunskap om att resur- serna finns att tillgå, var de finns och även kontaktuppgifter för hur dessa kan efterfrågas av aktörerna. Uppgifter om dessa förstärknings- resurser finns på MSB:s webbplats och i en broschyr som riktar sig till kommuner och regioner.33 Utredningen förstår att det kan finnas ett behov av att skydda vissa uppgifter av betydelse för säkerhet. Sådana behov måste dock vägas mot nyttan av att berörda aktörer har kunskap om vilken utrustning som finns. Alla uppgifter behöver inte heller finnas till- gängliga på webben eller i en tryckt broschyr. Det går att förmedla information på andra sätt eller att delge information på olika abstrak- tionsnivåer. För att kommuner och regioner ska kunna planera sin beredskap (se avsnitt 5.1), och i detta arbete ta hänsyn till nationella resurser, måste dessa i relevanta delar vara kända för åtminstone ett fåtal personer i kommuner och regioner som genomför planeringen. En annan ordning är naturligtvis att regionerna inte ska känna till sådan information och först när ett resursunderskott konstaterats eventu- ellt få kännedom att det finns hjälp att få. Det finns dock enligt utred- ningen skäl att tro att en sådan ordning kan fördröja insatser och på så sätt hota liv och hälsa. En annan aspekt är att kommuner och regioner inte kan bibehålla kunskap om handhavande för utrustning som de inte känner till. Det kan leda till både fördröjningar i utrust- ningens användning och patientsäkerhetsrisker. Sjukvårdens förmåga att hantera CBRN-händelser34 beskrivs i av- snitt 6.5, inklusive behovet av förstärkningsresurser. Laboratorieverk- samheten beskrivs nedan i avsnitt 7.2.5. 33Förstärkningsresurser (), samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2020): MSB:s förstärkningsresurser – ett stöd när de regionala resurserna inte räcker till (publ.nr. 34Med begreppet CBRN avses kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Bedömning: bör tydliggöra i vilken mån regioner kan vända sig till och nyttja de medicinska expertgrupperna i speci- fika frågor avseende deras expertkunskaper. hade tre medicinska expertgrup- per som ska stödja myndigheten vid vissa händelser. Det handlar om medicinsk expertgrupp för händelser med radionukleära ämnen, medi- cinsk expertgrupp för händelser med kemiska ämnen samt en katastrof- medicinsk expertgrupp. För en bakgrund om gruppernas tillkomst och reglering, se även avsnitt 9.4. Personal som ingår i de medicinska expertgrupperna arvoderas för den tid då de arbetar på uppdrag av myndigheten. Grupperna ska inte förväxlas med katastrofmedicinska centrum eller vetenskapliga råd (se vidare 9.4). Medicinsk expertgrupp för händelser med radionukleära ämnen medicinska expertgrupp för händelser med radio- nukleära ämnen, förkortat RN-MeG, består av 12 läkare, som är specia- lister inom onkologi, strålningsmedicin och nukleärmedicin. Till gruppen adjungeras även fysiker från , Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap samt från , i det följande förkortat FOI. Planer finns även att utöka gruppen med en läkare eller fysiker från Försvarsmakten. Grup- pens ska bl.a. vara en stödfunktion i krisledningsorga- nisation och delta i framtagande av underlag till vid händelser med radionukleära ämnen. Gruppen ska även kunna lämna råd vid mindre omfattande händelser, ta fram riktlinjer för under- söknings- och behandlingsmetoder samt medicinska prioriteringar vid händelser med radionukleära ämnen. Vad utredningen erfar är en känd funktion i de län där det finns kärnkraftverk. Grup- pen ska också genomföra omvärldsbevakning inom ämnesområdet och rapportera detta till , dels omgående om uppgiften anses brådskande, dels vid gruppens möten. Gruppens medlemmar kan också vid behov stödja i olika utredningsuppdrag Förstärkningsresurser och internationella samarbeten som syftar till att skapa riktlinjer för hälso- och sjukvårdens agerande vid allvarliga händelser med strålning eller radionukleära ämnen. Medicinsk expertgrupp för händelser med kemiska ämnen medicinska expertgrupp för händelser med kemiska ämnen, förkortat C-MeG, består av sju läkare inom specialistområden som anestesi och intensivvård, lungmedicin, arbetsmiljömedicin, neurologi, läkare från Giftinformationscentralen samt representant från FOI. Gruppens uppdrag är i stort identiskt med RN-MeG men med ansvar för området kemiska ämnen. I gruppen finns för när- varande också två läkare som är utbildade för att stödja Världshälso- organisationen och Organisationen för förbud mot kemiska vapen, förkortat OPCW, i deras operativa arbete. katastrofmedicinska expertgrupp, förkortat KM- MeG, är en grupp läkare som inledningsvis ingick i den myndighets- gemensamma stödstyrkans bedömningsenhet (se nedan avsnitt 7.4). Efter att uppgifterna i stödstyrkan avvecklats valde att behålla gruppen som en egen medicinsk expertgrupp och grup- pens uppdrag är likalydande med ovanstående grupper. Gruppen be- står av åtta läkare inom olika specialiteter som kirurgi inkl. trauma, anestesi och intensivvård, psykiatri, infektionssjukvård samt en läkare från vardera av C- och RN-MeG. I inledande arbete under utbrottet av covid-19 har flera från denna grupp deltagit som stabsläkare och stöd i särskilda organisation. Vad utredningen erfar är expertgruppernas uppdrag och ansvar täm- ligen okänt för regionerna och andra samverkande aktörer, och det är oklart om och i så fall hur regioner och kommuner kan nyttja denna expertkompetens. Det går inte heller att finna någon information om funktionerna på webbsida. Utredningen anser där- för att uppdraget för de medicinska expertgrupperna bör kommuni- Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Det bör även klargöras i vilken mån regioner kan vända sig till och nyttja de medicinska expertgrupperna i specifika frågor. 7.2.4Socialstyrelsens nationella förstärkningsresurs för traumavård Bedömning: Förstärkningsresursen kan vara lämplig som stöd vid planerade stora evenemang eller liknande, där gruppering i förväg är möjlig eller för övning och träning. Att kunna flytta och gruppera enheten för att bedriva akut vård då ett stort akut skade- utfall redan inträffat framstår som mindre sannolikt.