sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Mycket talar för att samordning är en av de största framgångsfaktorerna – och en av de största utmaningarna – i det brottsförebyggande arbetet. Några myndigheter har ett för- fattningsreglerat ansvar för brottsförebyggande arbete. Det gäller till exempel Brå, , , Kriminal- vården och länsstyrelserna men de flesta aktörer har det inte. Regeringen överväger enligt sin skrivelse till om det brottsförebyggande arbetet att vidta ytterligare styrningsåtgärder för myndigheter som saknar ett uttalat brottsförebyggande uppdrag.14 Som en positiv effekt av ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete framhålls ibland det mandat för kom- munerna som ett sådant ansvar också kommer att innebära i samverkan och dialogen med andra. Med ett sådant resonemang skulle det kunna vara ännu mer positivt om alla offentliga aktörer ges ett lagstadgat och gemensamt ansvar för arbetet. Det skulle också innebära att det brottsförebyggande arbetet kan bedrivas på mer likvärdiga villkor av alla dessa aktörer. Därtill skulle en breddning av ansvaret kunna ge det brottsförebyggande arbetet nya arenor och möjligheter. regioner är exempel på en grupp aktörer som ansvarar för många frågor av stor betydelse för samhällets brottsförebyggande arbete och som skulle omfattas av en lag som ger alla offentliga aktörer ett ansvar för det brottsförebyggande arbetet. Det brottsförebyggande arbetet är till stor del inriktat på att förebygga brott mot person. Att före- bygga andra brottstyper såsom till exempel ekonomisk brottslighet, välfärdsbrottslighet och miljöbrott kräver delvis andra tillvägagångs- sätt och berör andra aktörer. Med en sådan lag skulle det brottsföre- byggande arbetet kunna utvecklas genom att det blir ännu tydligare att alla brottstyper omfattas. Alla offentliga aktörer har också viktiga roller att spela som upphandlare och arbetsgivare. I en lag om ansvar 2020/21:63, s. 46. för brottsförebyggande arbete i offentliga verksamheter skulle även dessa möjligheter kunna tydliggöras. En lagstiftning av detta slag kan utgöra en utvecklingsmöjlighet . 15Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa olika konsekvenser av de förslag som lämnas. Det omfattar bland annat sådan påverkan som förslagen kan ha på kostnaderna och intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag och andra enskilda samt samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt (14 §). När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska utredningen föreslå finansiering. Den kommunala finansieringsprincipen innebär att inga nya obligatoriska uppgifter från staten får införas utan medföljande finansiering till kommuner och regioner. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska utredningen redovisa detta. Detsamma gäller om förslagen har bety- delse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §). Av utredningsdirektivet framgår att utredningen ska analysera vilka kon- sekvenser ett kommunalt brottsförebyggande ansvar skulle innebära för kommunerna och deras respektive verksamheter. I direktivet betonas också att om något förslag påverkar den kommunala själv- styrelsen ska också de avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. Därutöver ska förslagen analyseras utifrån individens intresse av skydd för den personliga integriteten. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att kommunernas ansvar för brottsföre- byggande arbete regleras i en särskild lag. Kraven som lagen ställer på kommunerna är bland annat att de ska ta fram och regelbundet följa upp en lägesbild och en åtgärdsplan. De ska också ta ett visst samordningsansvar genom att verka för att överenskommelser om samverkan ingås och att strategiska brottsförebyggande frågor hanteras i ett särskilt forum (strategiskt råd). Enligt den föreslagna lagen ska det också finnas en samordningsfunktion för brottsföre- byggande frågor i kommunen. Utredningen föreslår vidare att (Brå) ska ges i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna, kartlägga och analysera kommunernas behov av strategiskt stöd med anledning av den nya lagens krav samt lämna förslag på hur det stöd som myndig- heten ger kan anpassas utifrån de behov som identifieras. Brå ska också fördela bidrag till kommuner för att genomföra brottsföre- byggande åtgärder. Brå ska dessutom ansvara för uppföljningen av lagens tillämpning samt få i uppdrag att lämna förslag på hur uppfölj- ningssystemet kan konstrueras. Därutöver bör det stöd som läns- styrelserna erbjuder kommunerna utvecklas med fokus på att ge ett operativt stöd att uppfylla lagens krav. För detta ska länsstyrelserna tillföras ytterligare medel. Vidare ska en expertgrupp tillsättas med uppdrag att skyndsamt kartlägga och analysera situationen vad gäller brottsförebyggande arbete i kommuner med särskilt utsatta områden och vilka behov av ytterligare åtgärder från regeringens sida som eventuellt finns. Statskontoret föreslås få i uppdrag att utvärdera reformen med ett lagstadgat kommunalt ansvar. 15.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Enligt kommittéförordningen ska det redovisas om förslag i ett betän- kande har konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Bestämmelsen får en särskild innebörd för en utredning vars själva uppdrag är att lämna förslag som syftar till att utveckla det brottsförebyggande arbetet och på så sätt påverka brottsligheten. Konsekvenser av utredningens förslag Målet för svensk kriminalpolitik är att minska brottsligheten och öka tryggheten. En utgångspunkt är att detta sker både genom att brotts- ligheten bekämpas och förebyggs. Det förebyggande arbetet handlar om att vidta åtgärder för att minska risken för att brott överhuvud- taget ska inträffa. Det är av flera skäl svårt att utvärdera effekterna av ett brottsföre- byggande arbete och det finns fortfarande brist på kunskap om vilka brottsförebyggande insatser som fungerar och vilka som inte gör det. Det framgår dock av Brås rapport mot brott och otrygghet i socialt utsatta områden att brottsförebyggande insatser typmässigt kan innebära att den negativa företeelsen kan minska i jämförelse med en kontrollgrupp eller ett kontroll- område.1 Med hänsyn till brottslighetens stora negativa konsekvenser finns det ett värde i varje brott som kan förhindras. Även om det är svårt att göra exakta uppskattningar av det brottsförebyggande arbetets effekter på brottsligheten får en reform med huvudsyftet att ut- veckla och förstärka samhällets brottsförebyggande arbete antas bidra till minskad brottslighet. Kommunerna ansvarar för verksam- heter som är viktiga för det brottsförebyggande arbetet såsom socialtjänst, utbildning inom skolväsendet och samhällsbyggnads- processen. Som aktör har kommunen också en central roll i lokal- samhället. Regeringen och Brå har mot den bakgrunden gjort bedömningen att en lagreglering av kommunernas ansvar för brotts- förebyggande arbete är en angelägen åtgärd för att vidareutveckla det brottsförebyggande arbetet. Syftet med den reglering som utredningen föreslår är att öka effek- tiviteten i det lokala brottsförebyggande arbetet genom att säkerställa att de brottsförebyggande åtgärder som kommunerna vidtar är de rätta i förhållande till de lokala brottsproblemen och att det brotts- förebyggande arbetet bedrivs på ett kunskapsbaserat och samordnat sätt. Med effektivitet menar utredningen största möjliga målupp- fyllelse i förhållande till de resurser som satsas. Någon utvärdering som visar att ett sådant arbetssätt faktiskt leder till större effektivitet har, såvitt känt, inte gjorts, men det finns enligt utredningen stöd för en sådan bedömning bland experter på området. Detsamma gäller vikten av att flera aktörer samverkar i det brottsförebyggande arbetet. Bland annat genom Brås uppföljningar av det lokala brotts- 1Brå (2016c). Konsekvenser av utredningens förslag förebyggande arbetet har det framkommit att det finns en utvecklings- potential i dessa avseenden. Utredningen gör ingen annan bedömning. Ett arbete som bedrivs på det beskrivna sättet kan bland annat förväntas leda till att de brottsförebyggande åtgärder som vidtas är mer träffsäkra och därför har förutsättningar att leda till större effek- ter på brottsligheten. Regleringen ställer inte krav på att kommunerna ska vidta fler brottsförebyggande åtgärder eller satsa mer resurser på berörda verksamheter, men genom ett ökat fokus på det brottsförebyggande arbetet och ökad kunskap kan det antas att lagförslaget, i vart fall , kommer att leda till detta. Utredningens förslag om att erbjuda kommunerna ekonomiskt bidrag till brottsförebyggande åtgärder syftar också till att stimulera en sådan utveckling. Det förtjänar dock att påpekas att även med en oförändrad omfattning av kommunernas åtgärder för att förebygga brott kan den föreslagna regleringen, med de resonemang som utredningen för, förväntas leda till större mål- uppfyllelse i form av minskad brottslighet. Utredningen kan konstatera att brottsligheten har stora samhälls- ekonomiska konsekvenser och att besparingsmöjligheterna med ett brottsförebyggande arbete är omfattande. Som ovan konstateras kan utredningens förslag till lagreglering bidra till minskad brottslighet och ökad trygghet. Utredningen har i sina överväganden och förslag beaktat samhällsekonomiska aspekter löpande, men mot bakgrund av osäkerheten när det gäller förslagens effekt kan utredningen dock inte ge några konkreta uppskattningar av omfattningen av kostnads- besparingarna, vilket också redogörs för här nedan. Förslagen leder däremot till vissa kostnadsökningar för stat och kommun, vilka redovisas i 15.5 och 15.6. Totalt sett bedömer utredningen dock att de möjliga besparingarna av ett förbyggande arbete bör överstiga utgifterna för detta. Konsekvenser av utredningens förslag 15.4.1Möjliga besparingar av ett brottsförebyggande arbete Ett förebyggande arbete som leder till minskad brottslighet kan bidra till stora kostnadsbesparingar för det offentliga. Det är dock svårt att bedöma omfattningen av sådana besparingar. En anledning till detta är att det inte går att med säkerhet uppskatta brottslighetens omfattning och därmed inte heller dess ekonomiska konsekvenser. Kostnadsberäkningar försvåras dessutom av att brottsligheten har effekter på olika delar av samhället och därmed leder till olika direkta eller indirekta kostnader. Utöver de omedelbara kostnaderna som brottsligheten orsakar, uppstår kostnader runt samhällets reaktioner på brott, för åtgärder att förhindra brott och så kallade alternativ- kostnader och produktionsbortfall som uppkommer genom att en enskild person begår brott eller avtjänar straff i stället för att arbeta.2 Vissa kostnader går att skatta, till exempel de som gäller rättsväsendet, medan kostnader som rör brottsoffren liksom produktionsbortfall är svårare. Konsekvenserna av vissa brott, i synnerhet brott mot person, är därutöver svåra att beräkna eftersom de som regel orsakar ett lidande som inte låter sig mätas ekonomiskt. Flera olika studier av brottslighetens ekonomiska konsekvenser har gjorts och några av dessa redovisas i avsnitt 3.3. Exempelvis redovisar Brå i sin rapport för brott internationella studier som visar att kostnaden för brottsligheten kan uppgå till mellan av bruttonationalprodukten (BNP), vilket för del skulle innebära 132 till om året.3 Uppskatt- ningar har också gjorts av kostnaderna för gängkriminaliteten. Enligt och studie Vänd dem inte ryggen uppskattas den genomsnittliga kostnaden för en gängkriminell till , in- räknat samhällets kollektiva skyddsåtgärder. Det omfattar kostnader för polisutredning, rättegång, kriminalvård, akut sjukvård och pro- duktionsförluster som uppstår när personer berörda av gängkrimi- naliteten inte arbetar och bidrar till det gemensamma folkhushållet.4 Det har också genomförts studier som räknar på de besparingar som kan åstadkommas med ett förebyggande arbete. Ett exempel är en rapport om det våldsförebyggande arbetet i , vilket bland annat bedömdes ha lett till färre misstankar om vålds- 2Brå (2017b). 42–46. 4Lundmark-Nilsson, E., , I. (2012). Konsekvenser av utredningens förslag brott och att fler elever blev behöriga till gymnasiet. Besparingarna av detta uppskattades till fram tills att individerna blir 65 år.5 Ett annat exempel är och socioekonomiska analys av vitmaktrörelsen och arbetet med Kungälvsmodellen. Enligt denna skulle arbetet vara själv- finansierat om det endast lyckades reducera effekterna av det aktuella gänget i kommunen med fem procent.6 Även flera utredningar har gjort bedömningar om att ett förebyggande arbete på andra områden är lönsamt, däribland och Utredningen tidens socialtjänst.7 I den sistnämnda utredningen görs antagandet att införandet av ett krav på ett förebyggande arbete i socialtjänst- lagen skulle kunna ge en tioprocentig reduktion av utanförskapet, vilket skulle innebära en samhällelig besparing eller nytta på om året.8 Även om det av flera skäl är svårt att göra några exakta beräkningar visar dessa studier att ett brottsföre- byggande arbete kan leda till omfattande besparingar. Eftersom det råder stor osäkerhet om de ekonomiska effekterna av ett brottsföre- byggande arbete i allmänhet gör utredningen inte heller någon bedöm- ning av hur stora besparingar som just utredningens förslag kan resultera i. Vilka verksamheter kan beröras av besparingarna I några av de beräkningar som gjorts av brottslighetens kostnader görs uppskattningar av vad det är för typ av utgifter som den för- orsakar och därav också fördelningen av dessa mellan stat, kommun och region. I och rapport dem inte ryggen finns räkneexempel på kostnaderna för olika brottstyper och särskilt för gängkriminalitet. Enligt deras räkne- exempel uppgår samhällets utgifter för en gängkriminell till , inräknat sam- hällets kollektiva skyddsåtgärder. Av dessa kostnader fördelar sig den största delen på rättsväsendet. I studien finns också beräkningar för annan typ av brottslighet där en något mindre del av kostnaderna fördelar sig på rättsväsendet och en större del på produktionsbortfall 5Länsstyrelsen (2020b). 6Lundmark-Nilsson, E., , I. (2013). 7SOU 2011:35; SOU 2020:47. 8SOU 2020:47 s. 963. Konsekvenser av utredningens förslag Andra studier visar att brottsligheten också innebär stora direkta kostnader för kommunerna även om omfatt- ningen skiljer sig åt beroende på vilken brottslighet det rör sig om. Det rör bland annat kostnader för socialtjänst, hälso- och sjukvård och produktionsbortfall som leder till minskade skatteintäkter.9 Vidare visar studier att företagen också drabbas ekonomiskt, vilket redovisas i avsnitt 15.8. Detta berör kommunerna indirekt genom att arbetstillfällen kan gå förlorade och att skatteintäkter därmed minskar även på grund av det. Sammantaget kan lokala förebyggande insatser som leder till minskad brottslighet leda till betydande besparingar för såväl kommunerna som för staten. 15.5Konsekvenser för statlig verksamhet Eftersom utredningens lagförslag enbart omfattar kommunerna får de också i huvudsak ekonomiska konsekvenser för dem. Staten belastas direkt genom de uppdrag till Brå som utredningen föreslår, till- sättandet av en expertgrupp och anslagsökningen för länsstyrelsernas arbete. Genom finansieringsprincipen kommer däremot staten ersätta kommunerna för de kostnadsökningar som förslaget innebär för dem, vilket redogörs för i avsnitt 15.7. Vidare får utredningens för- slag konsekvenser för staten eftersom ett lokalt brottsförebyggande arbete i sig kan leda till besparingar för statlig verksamhet. Brå har haft i uppdrag att erbjuda stöd och samordning för brottsförebyggande arbete.10 Enligt detta ska Brå bland annat utveckla det lokala brottsförebyggande arbetet genom att utveckla, samla och sprida kunskap om brottsförebyggande arbete, stimulera, analysera och utvärdera brottsförebyggande insatser som bedöms vara särskilt intressanta, samt bidra till att behovet av utbildning om kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete tillgodoses. 9Nilsson, I. och Wadeskog, A. (2013). ; , C., , och , K. (2014). 10Ju2017/01526. Konsekvenser av utredningens förslag Som en förberedelse för den nya lagens införande föreslår utred- ningen att Brå ska få ett särskilt uppdrag att, i samråd med läns- styrelserna, kartlägga och analysera kommunernas behov av strate- giskt stöd med anledning av den nya lagens krav. Myndigheten ska utifrån det lämna förslag på hur det stöd som ges kan anpassas för att tillgodose de behov som identifieras. Utredningen bedömer att ett dylikt uppdrag kräver resurser utanför befintligt ramanslag. Brå bör tillföras för uppdragets genomförande, vilket motsvarar två årsarbetskrafter räknat på för lön, lönebikostnader och overhead, och för andra utredningskostnader.11 Eftersom uppdraget innebär att Brå ska lämna förslag på hur myndighetens stöd till kommunerna bör utformas kan utredningen inte bedöma vilka de ekonomiska konsekvenserna blir för myndig- heten . Brå har däremot i rapporter och i samtal med utred- ningen redogjort för att kommunerna, oberoende av ett lagstadgat ansvar, har behov av omfattande stöd samt att myndigheten därmed har behov av substantiella resursförstärkningar. Bidrag till brottsförebyggande åtgärder Utredningen föreslår att kommuner ska kunna ansöka om ett bidrag för en tillfällig kostnad avseende en brottsförebyggande åtgärd som är tydligt och tidsmässigt avgränsad. Bidrag ska inte fördelas till åtgärder som genomförs för att uppfylla de krav som den föreslagna lagen ställer på kommunerna. Utredningen föreslår att bidragen ska fördelas av Brå och att de sammantaget ska kunna uppgå till , vilket bedöms vara en summa som kan stimulera till att brottsförebyggande åtgärder vidtas överallt i landet. Dessa medel ska vara öronmärkta för bidraget. För att administrera bidraget bör Brå tillföras , motsvarande två årsarbetskrafter, på anslag 1:15. Det bidrag som utredningen föreslår ska alltså ges vid sidan av det som Brå för- delar som en del av uppdraget om att erbjuda stöd och samord- ning för brottsförebyggande arbete. 11Kostnadsberäkningen följer en uppskattning utifrån Handledning för Personalkostnader (Redovisning av olika personalkostnader i statliga myndigheter). Konsekvenser av utredningens förslag Uppföljning av lagens tillämpning Utredningen föreslår att det ska framgå av instruktionen för Brå att myndigheten ska ansvara för uppföljningen av lagens tillämpning. Regeringen ska också ge Brå i uppdrag att i samråd med länsstyrel- serna lämna förslag på hur ett system för uppföljning kan kon- strueras. På samma sätt som det särskilda uppdraget att kartlägga kommunernas behov av stöd kan detta uppdrag förväntas innebära kostnader som inte är täckta av befintligt ramanslag. Det gäller särskilt eftersom uppdraget förväntas ges och genomföras före ikraft- trädandet av den föreslagna lagen. För att genomföra uppdraget om ett förslag på uppföljningssystem bör myndigheten ges , vilket motsvarar en årsarbetskraft, räknat på för lön, lönebikostnader och overhead, samt en budget på för övriga kostnader som följer av uppdraget. Dessa medel bör tillföras anslag 1:15. Uppföljningssyste- met bör förhållas till, och sannolikt samordnas med, den uppföljning som myndigheten gör inom ramen för uppdraget om stöd och samordning för brottsförebyggande arbete. Hur uppföljningen närmare ska utföras och eventuellt integreras med befintligt uppföljningssystem får beslutas i dialog mellan myn- digheten och regeringen, utifrån det förslag som myndigheten tar fram. Det är mot den bakgrunden inte möjligt att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser som uppgiften att följa upp den nya lagens tillämpning kommer att få för Brås verksamhet. Utredningen anser att det stöd som länsstyrelserna erbjuder kom- munerna bör utvecklas med fokus på att ge ett ytterligare operativt stöd att uppfylla den nya lagens krav. Stödet bör vara anpassat efter den enskilda kommunens behov och förutsättningar. Utredningen anser vidare att länsstyrelserna behöver tillföras ytterligare resurser för att kunna utveckla sitt operativa stöd på det sätt som beskrivs i 12.2.2. uppgår stödet för länsstyrelsernas regionala samordning av brottsförebyggande arbete till . Av dessa medel får högst vardera fördelas till länsstyrelserna i , och län samt vardera till övriga länsstyrelser. Utredningen anser att finansieringen Konsekvenser av utredningens förslag av länsstyrelsernas arbete bör utökas med , vilket ungefär motsvarar 21 årsarbetskrafter utifrån den modell som används i avsnitt 15.5.1. Eftersom antalet kommuner, befolknings- antalet liksom de särskilda brottsproblem som varje länsstyrelse har att hantera skiljer sig åt, är det inte rimligt att dessa resurser fördelas jämnt mellan samtliga länsstyrelser. Utredningen har dock valt att inte föreslå en modell för hur dessa medel ska fördelas utan anser att länsstyrelserna själva har bättre förutsättningar att göra det. Resurserna kan användas för lönekostnader eller andra verksamhetskostnader inom uppdraget. 15.5.3Expertgrupp för kartläggning av behov av stöd till kommuner med särskilt utsatta områden Utredningen föreslår att en expertgrupp tillsätts med uppdrag att skyndsamt kartlägga och analysera situationen vad gäller brotts- förebyggande arbete i kommuner med särskilt utsatta områden samt identifiera eventuella behov av åtgärder från regeringens sida. För att tillgodose behovet av kompetenser som utredningen anser kan ingå i expertgruppen ska den ges en budget för fem årsarbetskrafter till- sammans med en budget för resor och övrigt. Kostnaden för upp- draget uppskattas till . Utredningen föreslår att reformen med ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete ska utvärderas bland annat för att bedöma om lagen bidragit till målet att uppnå en större effektivitet i samhällets samlade brottsförebyggande arbete. Utvärderingen bör finansieras inom befintligt anslag. 15.5.5Övriga konsekvenser för den statliga verksamheten Förutom de specifika uppdrag som redogörs för ovan är det tänkbart att ett lagstadgat kommunalt brottsförebyggande ansvar också kan innebära kostnader för annan statlig verksamhet. Det brottsföre- byggande arbetet som kommunerna enligt den föreslagna lagen ska Konsekvenser av utredningens förslag genomföra kommer framför allt involvera . Rim- ligen kan detta innebära att myndigheten måste lägga resurser för att tillmötesgå kommunernas behov, bland annat genom att förse kommunerna med underlag för de lägesbilder som ska tas fram. Utredningen bedömer dock inte att lagförslaget i sig innebär att Polis- myndigheten ges nya arbetsuppgifter som förutsätter kompensation. Som framgår av avsnitt 13.2. ska enligt 6 § tredje stycket i polislagen samarbeta med andra myndigheter och organi- sationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten, och här avses också kommunala myndigheter samt allmänna och enskilda organi- sationer. Lagförslaget bör dessutom enligt utredningens bedömning underlätta kärnuppdrag att förebygga brottslig verksamhet. Även andra myndigheter kan ha anledning att bistå kommunerna, se avsnitt 13.1. Detta bör kunna ske inom ramen för befintliga upp- drag och finansiella ramar. Ett mer strukturerat brottsförebyggande arbete som i förlängningen leder till minskad brottslighet kan därtill gynna all statlig verksamhet som på olika sätt berörs av brottslig- heten och dess konsekvenser. 15.6.1Uppskattade kostnader för det brottsförebyggande arbete som bedrivs Det är svårt att göra en uppskattning av omfattningen av det brotts- förebyggande arbete som bedrivs i olika kommuner .