sou · H9B377 · 2022-01-01 00:00:00 — Bristande information, kompetens och kapacitet hos de sökande har även lyfts som möjliga förklaringar till varför mindre aktörer inom kultursektorn, i såväl som i övriga , inte sökt eller fått stöd.105 Det har också funnits vissa oklarheter i kultur- sektorn om hur möjligheterna att kombinera stöd från flera olika bidragsgivare har sett ut. Covid-19-pandemins effekter på kulturen I en norsk studie framkommer att andelen enskilda konstnärer och andra yrkesverksamma i kultursektorn som mottagit offentligt krisstöd var . Över hälften uppgav att de i stället för krisstöd hade använt sparade medel för att överleva.106 I har olika vägledande insatser vidtagits av exempelvis regioner och statliga myndigheter som besvarat frågor från kulturaktörer och inrättat olika former för rådgivning, som företags- jourer och företagslotsar.107 För att stöd ska nå ut är kännedom om insatserna och ansökningsprocessen central, i synnerhet i de fall när nya grupper är i behov av stöd. 2.3.5Kultursektorn är ett ekosystem En lärdom som kan dras av pandemin är att kultursektorn är ett ekosystem. Sektorns olika delar hänger samman, och det finns ömse- sidiga beroenden mellan de offentliga, privata och ideella verksam- heterna i systemet som är viktiga att beakta. Till exempel har en frilansande konstnär inte sällan uppdragsgivare inom alla dessa tre sfärer. Arrangörsledet och olika stödföretag spelar vidare en stor roll för möjligheten till kulturell och konstnärlig verksamhet. Kultursektorns beroende av de offentliga stödsystemen har kraf- tigt förstärkts under pandemin, och så även betydelsen av kultur- politiken.108 För att bidra till ett levande kulturliv framöver, och stärka kultursektorns beredskap inför framtida kriser, behövs såväl rena återstartsstöd som mer långsiktiga kulturpolitiska insatser som kan att stärka sektorns ekonomiska förutsättningar. Vid framtida kriser är det viktigt att insatserna från början baseras på ett helhets- perspektiv där också behoven från aktörer som vanligtvis inte mottar offentliga bidrag omfattas av de offentliga insatserna. Kunskap om kultursektorn och hur dess ekosystem fungerar bör tas fram kontinuerligt. Det är nödvändigt med löpande analysarbete och forum för att utveckla och öka kunskapen om sektorn för att utforma ändamålsenliga insatser från start. Den norska motsvarigheten till svenska inledde tidigt under pandemin ett samarbete med analysföretaget som tillsam- mans med Centre for vid 107Myndigheten för kulturanalys 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen kontinuerligt analyserat krisens konsekvenser för kultursektorn. Det norska har även utlyst medel till forskningssats- ningen Digital kultur, estetiske praksiser som undersöker krisens påverkan på digital produktion.109 I stödjer det kultur- politiska forskningscentret projekt som utreder pandemins konsekvenser.110 I har motsvarande uppdrag getts till flera myndigheter.111 Det kunskapsbyggande arbetet är viktigt, inte minst som utgångspunkt för framtida insatser. 2.3.6Det behövs ökad begriplighet, tydlighet och transparens Många har ifrågasatt utformningen av de restriktioner som infördes mot allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar. Verksamma i kultursektorn ifrågasatte varför restriktionerna gällde kulturell verksamhet men inte till exempel köpcentrum eller restauranger. Ett exempel som lyfts var att en restaurang kunde rymma 120 personer men att endast 50 personer tilläts vid ett fram- trädande på scenen. Ett annat exempel var när Folkhälsomyndig- heten rekommenderade kommunerna att stänga folkbibliotekens lokaler för allmänheten, i strid mot bibliotekslagen. Rekommendationen drogs senare tillbaka. Den pandemilag som började gälla skapade mer tydlighet och transparens, men inom kultursektorn lyftes att restriktionerna hade kunnat vara mer konsekventa och tydliga även efter det. Möjligheten till framförhållning inom kulturområdet har, som inom många andra områden, varit begränsad under pandemin. Regeringens plan för avveckling av restriktioner, vilken presen- terades , var därför efterlängtad. Flera inom kultursektorn har pekat på andra länder, däribland och , som presenterade liknande planer tidigare. I enlighet med planen skedde lättnader av restriktionerna som- maren 2021 men delar av kultursektorn upplevde en fortsatt osäkerhet , eftersom det var oklart huruvida deltagarbegränsningarna skulle tas bort som planerat.112 Detta föranledde en debatt om fördelarna respektive nackdelarna med införandet av krav 111Myndigheten för kulturanalys 2021. 112SVT Nyheter 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen på vaccinpass eller ett negativt PCR-test för att få delta vid allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Frågan låg på bord, men blev mindre aktuell när regeringen meddelade att deltagarbegränsningarna skulle tas bort enligt plan. Betydelsen av att hantera kriser som en pandemi på ett begripligt, tydligt och transparent sätt är en viktig lärdom att ta med sig för att minska osäkerheten och möjliggöra planering för berörda aktörer. Detta är nödvändigt att beakta, inte minst vid återstarten. Vi menar att även om en pandemilag hade funnits på plats redan när pandemin bröt ut hade restriktioner för att hindra smittspridning kunnat utformas på ett sätt som varit mer gynnsamt för kultursektorn. 2.3.7Stöd för utveckling och återstart behövs även under en kris Pandemin har i perioder inneburit en nästintill nedstängning av stora delar av kulturlivet. Inledningsvis präglades insatser av en akut karaktär med fokus på att snabbt dämpa konsekvenserna av den inställda verksamheten. Det finns emellertid exempel på insatser senare under krisen som syftat till att behålla och främja ett kulturliv även under pandemin. Här kan nämnas stöd för sär- skilda behov i kulturlivet.113 meddelades även att Film- institutets krisstöd delvis skulle fördelas för att stimulera produk- tion av svensk film under pandemin.114 föreslog regeringen att medel skulle avsättas som vid sidan av kulturlivets överlevnad även syftade till att utgöra en förutsättning för ”planering och produktion inför en återstart”.115 Det statliga evenemangsstödet kan även ge incitament att planera och genomföra nya evenemang framöver. På regional nivå har ordinarie stipendier gjorts om för att fler ska få ta del av till exempel arbetsstipendier samt produktions- och projekt- stöd. Regioner har också gjort inköp av offentlig konst för att stötta konstnärer och konsthantverkare.116 I vissa regioner har så kallade 113Statens kulturråd 2021. 114Myndigheten för kulturanalys 2021. 116Myndigheten för kulturanalys 2021. På statlig nivå har regeringen gett i uppdrag till och att öka statens inköp av samtida konst 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen hemmaresidens utlysts för att ge kulturutövare möjlighet till fortsatt verksamhet.117 Det finns även i andra länder exempel på insatser för att stimulera planering och genomförande av kulturevenemang under och efter krisen. I Kulturanalys framgår exempelvis hur de norska insatserna kom att utvecklas från att kompensera för förluster vid inställda arrangemang till att kompensera för förluster vid genomförda arrangemang. Ett stimulansstöd infördes i för att ge incitament för att planera och genom- föra evenemang.118 Stödet dubblerades efter ett stort antal sökande, där avslagen mött kritik från kulturlivet.119 I lanserades en aktivitetsfond för att möjliggöra för konstnärliga aktiviteter och projekt samt en särskild stödinsats för oetablerade konstnärer, och större aktivitetsstöd infördes för att möjliggöra genomförandet av nya eller planerade kultur- aktiviteter.120 Andra länder har främjat utveckling och innovation under pandemin Krisen har för vissa i kultursektorn inneburit en möjlighet att tänka om och tänka nytt. Det finns i andra länder flera exempel på insatser som vidtagits för att stödja och främja detta. I avsattes exem- pelvis i början av krisen för att stimulera utforskandet av nya sätt att skapa och förmedla kultur.121 lanserade projektet alone för att stödja konstnärer och bidra till ett fortsatt internatio- nellt samarbete där experimentella och innovativa projekt uppmunt- rades söka.122 Kaaitheater i utgör ett exempel på en institution som i stället för att vända sig till digitala lösningar under pandemin inledde ett projekt där en grupp konstnärer valdes ut för att experi- mentera och utveckla nya sätt att arbeta med konst i utan möjlighet till levande publik.123 Inom new world? 117Se till exempel Region 2020 och Region 2021. 118Myndigheten för kulturanalys 2021. 122Finlands kultur- och vetenskapsinstitut . Covid-19-pandemins effekter på kulturen har integrerat aspekter som inkludering och hållbarhet i hanteringen av pandemins konsekvenser.124 I det finska programmet för hållbar tillväxt görs även en satsning på de kreativa branscherna.125 Vidare har satsat på en utveckling av den digitala kompetensen och kapaciteten i kultursektorn genom pro- grammet The Creative Digital Initiative,126 och i stödjer Neustart Kultur en bredd av projekt där även det fria kulturlivet har kunnat söka stöd, för att fortsätta arbeta och vidareutveckla projekt.127 Inför återstarten och vid framtida kriser ser vi ett värde av att möjligheten till utveckling beaktas när olika insatser utformas. Genom insatser som främjar nyskapande och nytänkande behöver pandemin inte bara innebära en kris för kultursektorn utan även en möjlighet till utveckling. Breddad finansiering i andra länder Vid sidan av offentliga insatser finns i andra länder även exempel på hur stiftelser och fonder riktat insatser till kultursektorn under pandemin. presenterade exempelvis det finska kultur- departementet, centret för konstfrämjande Taike och flera privata stiftelser i krisstöd till kultursektorn.128 I lanserades projektet om kunsten där det danska kulturministeriet gick samman med Statens kunstfond och ett antal privata fonder för att stötta utvecklingen av nya metoder och konstnärliga format under pandemin. En bredd av innovativa projekt och nya former för samarbeten har uppkommit, bland annat för att nå nya grupper.129 Återstartssatsningar i andra länder På samma sätt som den tillsatt den här utred- ningen har flera andra länders regeringar tillsatt arbetsgrupper eller gett myndigheter i uppdrag att ta fram förslag till återstarts- 126Scottish Government 2021. 127Staatsministerin für Kultur und Medien 2021. 129Kulturministeriet 2021; Seismonaut . Covid-19-pandemins effekter på kulturen åtgärder.130 Vissa städer och regioner har även tagit fram egna planer för kulturens återstart.131 Flera länder har aviserat insatser för att främja kulturverksamheters återstart. Det handlar bland annat om stöd för återstart, garantier för inställda evenemang och marknadsföringskampanjer. I plane- ras en fond för kulturen samt de kulturella och kreativa näringarna som den är beredd att tillföra kapital till.132 Bland de åtgärder som redan genomförts finns flera exempel där incitament har riktats till publiken och till dem som tar del av kultur. införde rabatterade priser till museer, teatrar och andra kulturupplevelser. upplevde då en kraftig ökning av besökare till kommunens konsthall och museer.133 I i kan invånarna genom initia- tivet ansöka om värdecheckar för bland annat kultur- evenemang. Liknande initiativ har tagits i exempelvis , där landets artonåringar får att använda för kultur.134 Även enskilda städer har tagit initiativ för att starta upp kultur- livet igen efter pandemin. arbetade Reykjavík för att skapa en attraktiv sommarstad genom att bland annat ge stöd till olika evenemang och projekt.135 I och har initiativ tagits för att uppmuntra liveframträdanden och evenemang i städerna genom projekten the City respektive NY PopsUp.136 I lanserades programmet Kultur- sommer 2021 där städer kunde få stöd för att genomföra olika kultur- evenemang.137 130Se till exempel Mennta- og menningarmálaráðuneytið 2020, Kulturanalys , 2021b, Statsrådet 2021, 2021b. 131I har exempelvis 21 förslag lagts fram för att underlätta en nystart av kulturlivet i efter pandemin, se , E. I har bland annat utvecklat en femårig plan för stadens kulturliv och har flera förslag presen- terats för den kreativa sektorn. Region 2021; . 133Kulturanalys ; , E. 134NSW Government 2021; Ministère de la culture 2021. 135City of Reykjavík 2021. 136Create NSW 2021; State 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen •För att bidra till ett levande kulturliv framöver och stärka kultur- sektorns beredskap inför framtida kriser behöver kulturpolitiska insatser beakta sektorns långsiktiga ekonomiska förutsättningar. Vidare bör krisinsatser utformas utifrån ett helhetsperspektiv där också aktörer som är viktiga för kultursektorn men inte vanligtvis mottar offentliga bidrag omfattas av insatserna. •Kunskap om kultursektorn och hur dess ekosystem fungerar bör tas fram kontinuerligt för att stärka hållbarheten i kultursektorn och för att säkerställa ändamålsenliga insatser från start vid en eventuell ny kris. •Vid eventuella framtida kriser bör det säkerställas att kultur- sektorns förutsättningar beaktas vid utformandet av insatser. Det krävs en förståelse och ett stöd för konstnärer och kulturföretag inom till exempel social-, arbetsmarknads- och näringspolitiken samt en ökad kunskap och samverkan mellan olika politik- områden, kulturpolitikens aktörer och branschorganisationer. •Vid sidan av de insatser som gjorts för kulturlivets överlevnad är det angeläget att insatser görs för att säkerställa ett kulturliv även i kris. Exempel från andra länder visar hur insatser kan utformas för att stimulera utveckling och innovation även under en kris. Det är också viktigt med insatser för att stimulera konsumtion och att få publiken att återvända. I detta kapitel redovisar vi utredningens analys av vilka hinder som finns för en återstart av kulturlivet i relation till självständighets- målet och våra bedömningar om hur dessa problem bör hanteras. Kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund.1 Kulturens oberoende är en viktig aspekt av självständighetsmålet och handlar om att yttrandefriheten ska värnas, att det är konstnärer och kulturskapare, inte politiker, som ska avgöra vad som är kvalitet på kulturområdet och att det ska finnas utrymme för konst och kultur som inte kan utvecklas på marknadens villkor. Det sistnämnda är nära kopplat till kulturens ekonomiska villkor. Självständighetsmålet handlar också om kulturens utveckling och kvalitet. För att möjliggöra utveckling och en mångfald av kultur- uttryck behövs såväl offentliga kulturinstitutioner som det fria kultur- livet och kultur som bedrivs i ideell och privat regi. Det behöver också finnas förutsättningar för nya aktörer att etablera sig och för inter- nationellt utbyte och samverkan mellan kulturaktörer.2 2009/10:3. En förutsättning för att det ska finnas ett levande kulturliv är att människor och organisationer har möjlighet att ägna sig åt att pro- ducera, förvalta och tillgängliggöra konst och kultur. Museer, kon- serthus, bibliotek och andra kulturverksamheter måste ha resurser för att bedriva sin verksamhet. Inte minst måste bildkonstnärer, för- fattare, historiker, skådespelare, arkivarier och alla andra yrkesgrup- per som utgör grunden i dessa verksamheter kunna försörja sig på sitt arbete. På detta sätt är ekonomiska resurser och villkor av- görande för att de kulturpolitiska målen ska kunna uppnås. Konstnärer och kulturverksamheter kan finansiera sin verksam- het på olika sätt. Vissa kan bedriva sin verksamhet helt på kommer- siella villkor. Andra kan inte helt finansiera sin verksamhet genom intäkter från försäljning, även om verksamheten har ett stort kultu- rellt eller konstnärligt värde. Många kulturverksamheter och konst- närer finansierar sin verksamhet genom en kombination av offentligt stöd och intäkter från försäljning.3 Men inom vissa områden är verk- samheten i det närmaste helt offentligt finansierad. Det gäller exempel- vis bibliotek och den offentliga arkivsektorn. För att kunna säkerställa det oberoende och den mångfald som krävs för att uppnå kulturpolitikens mål kompletterar den offentliga kulturpolitiken marknaden genom ekonomisk bidragsgivning.4 Det innebär inte att kultur med kommersiell bärkraft inte bidrar till konstens frihet och oberoende, men att den kultur som överlever på en marknad behöver kompletteras med kultur som inte bär sig kom- mersiellt. Offentlig finansiering kan även vara ett sätt att tillgänglig- göra konst och kultur för en större del av befolkningen, eftersom individens kostnad för att ta del av verksamheten då kan minska. Ett exempel på en sådan insats är fri entré vid centrala museer. I propositionen Tid för kultur underströk regeringen att det är kulturpolitikens uppgift att bidra till att det finns ekonomiska och andra förutsättningar för skapande verksamhet som annars inte skulle komma till uttryck – inte minst när det gäller förutsättningar för förnyelse och utveckling av kulturen.5 En del i detta ansågs vara att verka för goda villkor för de professionella kulturskaparnas konst- närliga arbete. Regeringen utvecklar hur detta kan göras i sin skrivelse 2009/10:3. Politik för konstnärers villkor som överlämnades till 2021. I skrivelsen lyfts områden som upphovsrätt, skäliga ersättningar till konstnärer, efterlevnad och digitaliseringens effekter på konstnärers villkor fram som viktiga att stärka och följa.7 Vilken kulturverksamhet som kan bedrivas på kommersiell grund är inte statiskt utan efterfrågan förändras – både vad gäller genrer och aktörer. Den kommersiella och den offentligt finansi- erade kulturen samspelar med varandra. Ett exempel är att det inom filmen och scenkonsten är vanligt att kulturutövare omväxlande ar- betar inom kommersiellt driven verksamhet respektive offentligt finansierad verksamhet.8 Även offentligt finansierad kulturverksam- het är dessutom ofta kommersiell i den meningen att en del av intäk- terna kommer från försäljning. Det är viktigt att goda förutsättningar finns både för helt kommersiell och för offentligt finansierad kultur. Covid-19-pandemin och de restriktioner som den har medfört har skapat en akut ekonomisk kris för kulturen (se kapitel 2). Men faktum är att det redan före pandemin pågick en latent lågintensiv ekonomisk kris inom den del av kulturlivet som är beroende av offentlig finansiering. De offentliga stöden ökar långsammare än kostnaderna, vilket har lett till en kronisk underfinansiering av kultur- verksamheter med offentlig finansiering. viunder nästa rubrik. Därefter beskriver vi de ekonomiska villkoren för konstnärer och andra aktörer i kulturens ekosystem. Vi resonerar sedan kring regioners och kommuners ekonomiska utrymme framöver och samspelet mellan stat, regioner och kommuner. vikulturverksamheternas möjligheter till breddad finansiering. 3.2.1Stöden till kulturen har urholkats Myndigheten för kulturanalys har pekat på att finan- sieringen av kultursektorn är ett hinder för möjligheterna att uppnå de kulturpolitiska målen.9 I linje med det har i stort sett samtliga aktörer som vi har intervjuat beskrivit att de ekonomiska villkoren för många delar av kultursektorn varit svåra redan före pandemin. Det gäller allt från stora institutioner till små fristående arrangörs- 6Innebörden av framgår i avsnitt 3.6.4. 2020/21:109. 8Se till exempel Myndigheten för kulturanalys 2021. 9Se till exempel Myndigheten för kulturanalys 2020. föreningar och enskilda konstnärer. Många beskriver en utveckling där de ekonomiska villkoren har försämrats under en längre tids- period. Sammantaget bedömer vi att bristerna i de grundläggande ekonomiska förutsättningarna kraftigt försvårat för kulturverksam- heterna att hantera de ekonomiska utmaningar som pandemin har fört med sig. Under de senaste 5–10 åren har det pågått en diskussion kring de ekonomiska förutsättningarna för länsteatrar och regionala museer. Myndigheten för kulturanalys har undersökt länsteatrarnas ekono- miska villkor och kommit fram till att de ekonomiska stöden till dem urholkats på grund av att lönekostnaderna ökar i snabbare takt än de offentliga bidragen.10 visar en tidigare studie att många länsteaterchefer upplever att deras uppdrag blivit mer omfat- tande över tid.11 De regionala museernas svåra ekonomiska situation har upp- märksammats allt mer , inte minst av Länsmuseernas Samarbetsråd. publicerade en översyn av de regionala museernas förutsättningar. Av översynen framgår att det råder en obalans mellan de offentliga medel som till- delas de regionala museerna och de uppdrag som de förväntas upp- fylla.12 Rapporten visar även att antalet anställda vid regionmuseerna minskat och att det behövs en stabil basfinansiering för sam- lingsförvaltning.13 visade Museers rapport under press att så många som hälften av museerna i hade sämre ekonomiska förutsättningar jämfört med 2019.14 Rapporten bygger på en enkät till alla typer av museer. Enligt de museer som svarat på enkä- ten beror de ekonomiska utmaningarna på en urholkning av anslagen som pågått under många år.15 Ekonomiska svårigheter tycks alltså inte gälla bara regionmuseer utan även andra typer av museer. I skriftliga svar på de frågor som vi ställt i våra intervjuer beskri- ver många museer urholkningen av deras finansiering som en stor utmaning. Både och Museer beskri- ver i sina rapporter att museernas förutsättningar för en aktiv för- 10Myndigheten för kulturanalys 2017. 11Myndigheten för kulturanalys 2014. 14Sveriges Museer 2020. valtning av samlingarna är dåliga. Enligt den statliga Arkivutred- ningen är också arkivsektorn underfinansierad, vilket även gäller de enskilda arkiven.16 Grundproblemet med urholkade anslag för regionala teatrar, museer och andra offentliga kulturinstitutioner är att de årliga upp- räkningarna av de offentliga anslagen inte täcker upp för kostnadsökningarna. På statlig nivå finns dessutom flera anslag där det inte alls sker någon årlig uppräkning som kompenserar för sam- hällets kostnadsutveckling och löneökningar, vilket beror på att staten inte tillämpar pris- och löneomräkning för anslagen. Det handlar till stor del om anslag som används för bidrag till det fria kulturlivet och enskilda konstnärer, men årlig uppräkning sker inte heller för de statliga bidragen inom filmområdet. Avsaknaden av pris- och löneomräkning på bidragsanslagen med- för att de bidrag som betalas ut till konstnärer och kulturaktörer ur- holkas.17 I linje med det menade den konstnärspolitiska utredningen att avsaknaden av årlig uppräkning medför risk för att konstnärers ersättning och löner successivt pressas nedåt. De föreslog därför att alla konstnärsrelaterade anslag bör omfattas av pris- och löneomräk- ning.18 Vi delar denna bedömning och menar dessutom att det effek- tivitets- och produktivitetskrav som är kopplat till pris- och löne- omräkningen skapar problem för kultursektorn, som har begränsade möjligheter till effektivisering. 3.2.2Förstärkta anslag är ett steg i rätt riktning har regeringen förstärkt flera anslag med totalt i syfte att förbättra villkoren för konstnärer. Bland annat förstärktes anslaget för de stipendier och bidrag till konst- närer som fördelas av och Författarfonden. Även anslag för det fria kulturlivet inom musik, scen- konst samt bild och form förstärktes.19 En förstärkning av nämnda anslag skedde även budgetåret 2018.20 till har utvecklingen för dessa anslag därmed varit gynnsam. 17Konstnärsnämnden 2021d; 2021; 2021c; 2021. 2020/21:1, utgiftsområde 17. 2017/18:1, utgiftsområde 17. Förstärkningarna är positiva för möjligheterna att uppnå de kultur- politiska målen. Det krävs dock djupare undersökningar för att klar- göra vad dessa förstärkningar innebär. Är de ur ett längre tidsper- spektiv att betrakta som en ambitionshöjning eller handlar det om en kompensation som återställer anslagen till en tidigare nivå efter långvarig urholkning?