sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — Av utredningsdirektivet framgår vidare att myndigheten inte ska bedriva tillsyn eller inspektion av om verksamheten sker i enlighet med lagar och förordningar. Redan befintliga system för uppföljning och utvärdering ska inte dupliceras. Myndigheten ska inte heller ta ansvar för den uppföljning och de utvärderingar som de ansvariga aktörerna själva gör för att förbättra den egna verksamheten. Den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet, samt därtill hörande författningar, ska vidare undantas från den nya myndighetens utvärderingsmandat, enligt direktivet. Även den underrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ska undantas. Utredningen konstaterar att det i utredningsdirektivet kan förefalla finnas en dubbelhet i de förutsättningar som anges ska gälla för den nya myndigheten. Å ena sidan betonas att befintlig uppföljning och utvärdering som övriga myndigheter genomför inte ska dupli- Å andra sidan framhålls vikten av en oberoende uppföljning och utvärdering av totalförsvaret. Utredningen konstaterar att detta i sig innebär att den nya myndigheten kommer att undersöka frågor inom samma område som myndigheterna i totalförsvaret själva följer upp och utvärderar enligt sina uppdrag. Utredningen anser dock att detta inte är fråga om en duplicering eftersom den nya myndigheten gör detta från en oberoende roll och att myndigheten enligt utredningens mening ska ha ett fokus på totalförsvaret som helhet (se mer om detta i avsnitt 8.3.1). 8.2Begreppen utvärdering, analys och uppföljning Eftersom den nya myndigheten ska följa upp och utvärdera verksamheten i totalförsvaret är det intressant vilken betydelse som läggs i dessa begrepp. Även begreppet analys är av intresse eftersom det angränsar till utvärdering och uppföljning. definierar begreppet utvärdering som en ”sammanfattande term för metoder som syftar till en systematisk bedömning av resultaten och de mer långsiktiga effekterna av genomförda insatser”. Analys anges vara en ”verklig eller tänkt uppdelning av något i dess olika beståndsdelar” eller en ”grundlig, uppdelande undersökning”. Uppföljning förklaras som ”att fortsätta eller vidareutveckla i den naturliga riktningen eller till ett följdriktigt slut”.1 Forskaren har definierat utvärdering på följande sätt: Utvärdering är en bedömning i efterhand. Utvärdering blickar tillbaka och bedömer det som redan beslutats, pågår eller avslutats.2 Analys och utvärderingsutredningen valde att i sitt betänkande utgå från denna definition av utvärdering när man skapade en egen definition av utvärdering som en systematisk bedömning av en pågående eller avslutad insats som förväntas bidra i beslutsfattandet.3 Utredningen ansluter sig i detta betänkande till Analys- och utvärderingsutredningens definition av utvärdering. Analys- och utvärderingsutredningen konstaterade att analys är ett allmänt och brett begrepp och att det vid sidan av att vara ett moment i utvärderingen även kan vara en egen aktivitet.4 Utredningen använder begreppet analys i betänkandet med den betydelse som 1www.ne.se/uppslagsverk// (hämtad ). 2Utvärdering i politik och förvaltning, , tredje upplagan (2009), s. 22. 3SOU 2018:79, s. 24. Det är således en aktivitet av kartläggande karaktär. Analys- och utvärderingsutredningen använde sig dock även av begreppet policyanalys som den definierade som analys som är framåtriktad och problemlösande och inriktad på olika åtgärder för att förverkliga politik. Analys- och utvärderingsutredningen ansåg att en policyanalys exempelvis kan handla om att visa på olika handlingslinjer.5 Utredningen har i detta betänkande lagt samma innebörd i begreppet policyanalys. Forskaren talar om kvalificerad uppföljning som motsvarar engelskans ”monitoring” och att detta kan liknas vid en typ av utvärdering.6 Denna beskrivning överensstämmer med definition. En enklare form av uppföljning handlar om ren datainsamling och statistikproduktion.7 Utredningen använder sig av denna enklare betydelse när det talas om uppföljning i detta betänkande. Sammanfattningsvis används alltså begreppen i detta betänkande med följande innebörd: •Utvärdering: En systematisk bedömning av en pågående eller avslutad insats som förväntas bidra i beslutsfattandet. •Analys: En grundlig uppdelande undersökning. •Uppföljning: En datainsamling och statistikproduktion. 8.3.1Myndigheten ska ha ett systemperspektiv Förslag: Myndigheten ska ha till huvuduppgift att med ett fokus på totalförsvarets samlade funktionssätt och med utgångspunkt i det övergripande målet för totalförsvaret samt målen för det militära försvaret respektive det civila försvaret, följa upp, analysera och utvärdera verksamheten inom totalförsvaret för att tillhandahålla kvalificerade kunskapsunderlag till regeringen. Myndighetens namn ska vara Totalförsvarsanalys. 6Utvärdering i politik och förvaltning, , tredje upplagan, (2009), s. 35. försvarspolitiska inriktning betonar att gemensamma mål och utgångspunkter förbättrar förutsättningarna för att åstadkomma en sammanhängande inriktning, planering och utveckling av totalförsvaret. Som bakomliggande skäl till införandet av ett övergripande mål för totalförsvaret anges bl.a. att en samlad förmåga i totalförsvaret, där många olika aktörer är involverade, förutsätter gemensamma utgångspunkter, en gemensam målsättning och en gemensam inriktning.8 Totalförsvaret genomsyras således av beroenden mellan olika verksamheter i samhället och behovet av samarbeten mellan många olika aktörer i samhället. Detta har också varit en aspekt som aktörer inom totalförsvaret genomgående framhållit vid de kontakter som utredningen haft. Det övergripande målet för totalförsvaret är dessutom inte endast en summa av målen för det militära och civila försvaret, utan kompletterar dem.9 Sambanden och beroenden mellan verksamheter finns således såväl inom det militära respektive civila förvaret som mellan dessa båda. Flera aktörer har framhållit behovet av att belysa sambanden inom totalförsvaret samt att det finns ett behov av att analysera och utvärdera hur systemets olika delar fungerar tillsammans. Den nationella försörjningsberedskapen är ett exempel på en del av totalförsvaret som omfattar hela samhället och där allmänna och enskilda intressen sammanfaller och är beroende av varandra. Beslutet att återuppta planeringen för det civila försvaret och de betydande satsningar på uppbyggnad av det militära och civila försvaret som inletts medför att aktiviteten ökar på flera områden inom totalförsvaret. Regeringen anger i Budgetpropositionen att nivån på anslagen till det militära försvaret kommer att öka successivt –2025 med i jämförelse med 2020. Vidare anges att de aviserade anslagsökningarna till det civila försvaret innebär att anslagen ökar med sammantaget jämfört med i syfte att stärka och ytterligare intensifiera återuppbyggnaden av det civila försvaret.10 Den verksamhetsutveckling som intensifierats avseende bl.a. planering, organisation, infrastruktur, investeringar och personalför- 2020/21:30, s. 86 och s. 97. 9Ibid, s. 87. 2021/22:1, Utgiftsområde 6, s. 15. sörjning sker på flera nivåer och i olika delar av samhället och landet. All denna aktivitet ska dessutom ha fungerande gränsytor sinsemellan och samverka i en helhet. Regeringen har betonat att det med en ökad ambitionsnivå och betydande ekonomiska tillskott är viktigt att säkerställa att inriktningen ger avsedd effekt och att offentliga medel används effektivt.11 Arbetet med att följa upp, analysera och utvärdera totalförsvaret kommer att präglas av karaktären på förändringarna och strukturerna inom såväl det militära som det civila försvaret. Från ett anlagsperspektiv utmärker sig det militära försvaret genom att en betydande andel av de ekonomiska satsningarna görs inom det militära försvaret, vilka bl.a. inriktats för att utveckla infrastruktur, göra investeringar i materiel och öka den personella bemanningen. Det komplexa arbetet med att höja förmågan inom det militära förvaret görs i stor utsträckning inom etablerade strukturer och processer. Det civila försvaret präglas däremot i större utsträckning av uppbyggnad av strukturer och processer. De många aktörerna inom civila försvaret gör uppgiften med att höja förmågan komplex på ett annat vis. De ekonomiska resurserna inom det civila försvaret är därutöver spridda och omfattar resurser utöver de statliga anslagen. Utredningen konstaterar att en ny myndighet för uppföljning, analys och utvärdering av totalförsvaret kommer att behöva arbeta med omvärldsanalys avseende både det militära och det civila försvaret för att kunna identifiera frågor av betydelse för totalförsvarets samlade funktionssätt. Balansen i myndighetens fokus mellan det militära respektive det civila försvaret kommer dock inte kunna reduceras till att handla om storheterna i anslagstilldelning. Effektiviteten i totalförsvarsystemet och nyttan av de resurser som anvisats är också beroende av att delarna stödjer varandra. Frågan om hur myndigheten ska fördela sin uppmärksamhet mellan frågor i det militära och det civila försvaret samt frågor gällande beroendet däremellan kommer att bli en svår men viktig uppgift för myndigheten. Analys- och utvärderingsutredningen ansåg att uppföljningar, analyser och utvärderingar som tar sin utgångspunkt i en samlad bild av en sektor och en sektors måluppfyllelse kan belysa sammansatta problem och peka ut angelägna frågor och områden där det saknas politik. Vidare framfördes att analys- och utvärderingsmyndigheterna i kraft av sitt oberoende, sin metod- och sakkompetens och sin 2020/21:30, s. 98. kännedom om sektorn har bättre förutsättningar än andra myndigheter att ta fram sådan information till regeringen.12 Utredningen bedömer att en betoning i kärnuppdraget på totalförsvarets samlade funktionssätt skapar förutsättningar för verksamheten att bli ett ändamålsenligt komplement till den mer verksamhetsnära eller områdesspecifika analys och utvärdering som görs av aktörerna själva inom totalförsvaret. Det medför att uppmärksamheten, utöver att riktas mot beslutade större insatser, även riktas mot effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet i gränsytorna mellan verksamheter. Betoningen på totalförsvarets samlade funktionssätt bidrar även till ett synliggörande av möjliga glapp mellan såväl verksamheter inom det militära och civila försvaret som de samband som finns mellan det militära och civila försvaret. Myndighetens fokus ska i huvudsak ligga på uppföljning, analys och utvärdering av beslutade insatser. En myndighet som ska täcka den bredd av samhällsfrågor som inryms i totalförsvaret kommer behöva prioritera och göra urval för att säkerställa kvalitet i sin uppföljning, analys och utvärdering. Utredningen har i kapitel 6 redogjort för att även andra myndigheter enskilt eller tillsammans bedriver liknande systemövergripande analyser och utvärderingar, främst Försvarsmakten, MSB och FOI. Utredningen kommenterar närmare i avsnitt 8.3.6 hur uppgifterna förhåller sig till varandra samt i avsnitt 8.3.8 hur den nya myndighetens uppgifter påverkar andra myndigheters uppdrag. Myndighetens systemperspektiv innebär inte att myndigheten är förhindrad att utvärdera mera avgränsade frågor utan innebär snarare att fokus ska vara på de frågor som får konsekvenser för totalförsvarets samlade funktionssätt. Det kan handla om att fokusera på insatser som involverar flera aktörer eller får en inverkan på förutsättningar och verksamheter som är aktörsövergripande. Det blir således med denna infallsvinkel som den nya myndigheten analyserar och utvärderar delar i totalförsvaret. Det innebär att när myndigheten utvärderar mera avgränsade områden inom totalförsvaret så görs detta med utgångspunkt i dess betydelse och vikt för totalförsvarets samlade funktionssätt. Det gör även att myndigheten bättre kan fokusera sina analyser och utvärderingar. Ett exempel på detta är att möjliga analyser och utvärderingar som myndigheten gör av internationella insatser eller samarbeten kan inriktas mot verksam- 12SOU 2018:79, s. 168. heternas effekter och innebörd för totalförsvarets funktion och resultat, men ska inte primärt syfta till en mer avgränsad utvärdering av insatserna som sådana. Vidare skulle exempelvis ett fokus på totalförsvarets samlande funktionssätt kunna innebära att en analys och utvärdering görs av ändamålsenlighet och effektivitet i den rapportering som görs avseende förmåga inom totalförsvaret. Ett annat exempel för att illustrera vad ett systemperspektiv skulle kunna innebära är att den nya myndigheten undersöker vilka effekter satsningar inom enskilda sektorer, såsom ökade medel till hälso- och sjukvården, har fått för övriga delar av totalförsvarssystemet. Frågan kan då vara vilka lärdomar som kan dras från hur genomförandet av en satsning inom hälso- och sjukvården påverkat förmågan och behoven inom andra områden av totalförsvaret samt hur satsningen bidragit till måluppfyllelsen för totalförsvaret. Mottagare av myndighetens produkter är regeringen Utredningen anser, i likhet med Analys- och utvärderingsutredningen, att analyser och utvärderingar ska vara inriktade på regeringens behov av kunskaper och underlag för beslutsfattande.13 Detta är angeläget för att få tydlighet i uppdraget men är också viktigt för att upprätthålla oberoendet och rådande ansvarsprinciper i förhållande till myndigheter och övriga aktörer inom totalförsvaret. Även om myndigheten har ett fokus på regeringens behov kommer den nya myndighetens verksamhet enligt utredningens bedömning att ha förutsättningar att bidra till kunskap om totalförsvarets villkor och förutsättningar som är till nytta för myndigheterna och övriga aktörer inom totalförsvaret. Vid sidan av att generera information om totalförsvarets funktion kan myndighetens verksamhet även bidra till utveckling av regeringens styrning som kommer aktörerna inom totalförsvaret till gagn. En ny myndighet inverkar inte på den uppföljning eller utvärdering av den egna verksamheten som ska göras av alla myndigheter för att leva upp till krav om att fortlöpande utveckla sin verksamhet och se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt.14 13SOU 2018:79, s. 209. 143 § Myndighetsförordning (2007:515). Utredningen är medveten om att avståndet mellan regeringens styrning och det som utgör myndighetsintern verksamhetsutveckling är kontextspecifikt och kan skilja sig åt mellan olika områden och frågor, bl.a. beroende på hur detaljerad regeringens styrning är. Det centrala är dock att det är de kunskapsunderlag som är relevanta för regeringens styrning som ska stå i fokus för den nya myndighetens verksamhet. Utöver sambandet mellan det militära och det civila försvaret inom totalförsvaret anlägger den försvarspolitiska inriktningen ett perspektiv om att totalförsvaret ska utformas så att det även stärker samhällets krisberedskap.15 Försörjningsberedskap, kontinuitetshantering, samverkan, ledning och katastrofmedicin är exempel på områden där totalförsvaret och krisberedskapen överlappar varandra.16 Regeringen betonar att krisberedskapen och det civila försvaret är ömsesidigt förstärkande och att utvecklingen av det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på de strukturer och processer som används inom krisberedskapen.17 Som konstateras i betänkandet Struktur för ökad motståndskraft måste störningar i samhällsviktig verksamhet under fredstid, som inträffar som en konsekvens av antagonistiska angrepp, hanteras inom ramen för krisberedskapen.18 Utredningen konstaterar att det således finns ytterligare gränsytor som en analys- och utvärderingsmyndighet för totalförsvaret kommer att behöva bevaka. Det ingår emellertid inte i myndighetens uppdrag att analysera och utvärdera krisberedskapen som helhet. Det är det övergripande målet för totalförsvaret, målen för det militära försvaret respektive det civila försvaret samt det antagonistiska hotet som utgör startpunkten för myndighetens analyser och utvärderingar. Denna infallsvinkel utesluter dock inte att myndigheten som ett resultat av sitt analys- och utvärderingsarbete kan komma in på frågor som är centrala för ömsesidigheten och beroendet mellan totalförsvaret och samhällets krisberedskap. Myndigheten ska därför inte vara förhindrad att analysera och utvärdera även de delar av sam- 2020/21:30, s. 127. 16Kontinuitetshantering handlar om att planera för att upprätthålla sin verksamhet på en tolerabel nivå oavsett vilken störning den utsätts för. 2020/21:30, s. 127. 18SOU 2021:25, s. 149. hällets krisberedskap som har betydelse för totalförsvaret. Att inkludera uppföljning, analys och utvärdering av krisberedskapen som helhet i den nya myndighetens uppdrag bedömer utredningen går utanför utredningens uppdrag i utredningsdirektivet. Det innebär även att myndigheten skulle behöva organiseras och resurssättas för ett ännu vidare uppdrag. Den uppföljning och utvärdering som görs av krisberedskapen, såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå, kommer fortsätta att göras av MSB inom ramen för MSB:s instruktionsenliga uppgifter. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska benämnas Totalförsvarsanalys. Namnet anknyter till de namn som brukas av flera av de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter som inrättats . Trafikanalys (inrättad 2010) är en analys- och utvärderingsmyndighet inom transportområdet. Myndigheten för kulturanalys (inrättad 2011) benämner sig kort för Kulturanalys. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (inrättad 2010) presenterar sig som Vård- och omsorgsanalys medan Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (inrättad 2016) kallar sig själva Tillväxtanalys. De tre senaste uppräknade myndigheterna presenterar sig alltså i sin externa kommunikation med mer sammanhållna namn än sina formella benämningar. Behovet av administrativa rutiner för formalia och interna riktlinjer för att hantera parallella benämningar kan undvikas genom ett enklare namnval. Det minskar även risken för missförstånd hos externa parter. Att det inte framgår direkt av namnet att Totalförsvarsanalys är en statlig myndighet bedöms i sammanhanget vara ett ytterst begränsat problem som dessutom kan avhjälpas genom att myndigheten vid behov beskriver sig som en statlig myndighet i sin externa kommunikation. Vid finns en avdelning benämnd Försvarsanalys som arbetar med analys- och beslutsstöd inom försvars- och säkerhetsområdet. Namnet är etablerat bland aktörerna inom totalförsvaret. Aktörerna inom totalförsvaret kommer dock vara väl orienterade om den nya myndighetens inrättande och uppdrag och kommer därför att kunna särskilja verksamheterna trots likheter i benämningarna. Förslag: Totalförsvarsanalys ska inte följa upp, analysera och utvärdera den del av totalförsvaret som utgörs av •den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet, •den underrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen, •den säkerhetsunderrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver inom uppgiften att leda och bedriva militär säkerhetstjänst enligt 3 b § 2 p förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, eller •frågor som rör regeringens och planering för och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap. Av utredningsdirektiven framgår att den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet inte ska utvärderas av den nya myndigheten. Det gäller även den underrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver enligt polislagen (1984:387) och förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspoli-sen. Anledningen till detta uppges i direktivet vara att underrättelseverksamheten omfattar synnerligen säkerhetskänslig verksamhet, bl.a. avseende uppgifter och metoder. För att det tydligt ska framgå att denna verksamhet är undantagen föreslår utredningen att denna begränsning i Totalförsvarsanalys mandat tas in i myndighetens instruktion. Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs enligt 2 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet av Försvarsmakten, , och . Den avgränsning som direktivet anger innebär alltså att vissa delar av dessa fyra myndigheters verksamhet, dvs. de delar som avser försvarsunderrättelseverksamhet, inte ska vara föremål för Total- försvarsanalys uppföljning, analys och utvärdering. Att det endast är delar av verksamheten som inte ska utvärderas gäller även () eftersom ,utöver att bedriva signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och till lagen anslutande förordning, även har uppgifter som rör cyberförsvarsförmåga och teknisk kompetens inom informationssäkerhetsområdet.19 När det gäller direktivets andra begränsning i Totalförsvarsanalys utvärderingsmandat, dvs. den underrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver enligt polislagen och förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen, innebär den att det är delar av Säkerhetspolisens verksamhet som undantas. Säkerhetspolisen bedriver emellertid utöver underrättelseverksamhet även annan verksamhet som är av betydelse för totalförsvaret. Säkerhetspolisens huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av 3 § polislagen.20 Där anges att Säkerhetspolisen bland annat ska fullgöra uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585). Detta arbete är därmed inte undantaget Totalförsvarsanalys utvärderingsmandat. Frågan är då om det finns anledning att undanta verksamheter som är närliggande den underrättelseverksamhet som enligt utredningens direktiv ska undantas Totalförsvarsanalys utvärderingsmandat. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen bedriver även s.k. säkerhetsunderrättelseverksamhet. Av Försvarsmaktens regleringsbrev framgår att säkerhetsunderrättelsetjänstens uppgift är att klarlägga och analysera den säkerhetshotande verksamhetens mål, medel och metoder. Säkerhetshotande verksamhet mot eller mot insatta förband och insatser i andra länder kan förekomma i form av främmande underrättelseverksamhet, sabotage, subversiv verksamhet, terrorism och kriminalitet. Säkerhetsunderrättelsetjänst bedrivs genom planläggning, inhämtning, bearbetning och analys samt delgivning av säkerhetsunderrättelser.21 Försvarsmaktens säkerhetsunderrättelseverksamhet bedrivs inom uppgiften att leda och bedriva militär säkerhetstjänst enligt 3 b § 2 p förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Utredningen gör bedömningen att metoder inom Försvarsmaktens säkerhetsunderrättelsetjänst kan, med avseende på säkerhetskänslighet, 191 §, 3 e § och 4 § förordning (2007:937) med instruktion för . 201 § andra stycket förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. 21Försvarsmaktens regleringsbrev , bilaga 4. ha stora likheter med de metoder som används inom försvarsunderrättelseverksamhet och den underrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. Den säkerhetsunderrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver inom uppgiften att leda och bedriva militär säkerhetstjänst enligt 3 b § 2 p. förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska därför vara undantagen. Detta ska anges i instruktionen för Totalförsvarsanalys. Även Säkerhetspolisen bedriver verksamhet benämnd säkerhetsunderrättelseverksamhet. Denna får dock enligt utredningens bedömning anses ingå i den underrättelseverksamhet som utredningen ovan föreslagit ska undantas från Totalförsvarsanalys utvärderingsmandat. Någon särskild upplysning om detta bör därför inte tas in i instruktionen. Frågor som rör regeringens och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap Regeringen och har en särskild roll när det gäller ledning och planering av totalförsvaret.