sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningen har valt att inte föreslå att uppgiften ska ingå i myndighetens uppdrag vid en lägstanivå på verksamheten utan att det kan övervägas vid en eventuell uppskalning av verksamheten. Se vidare även i kapitel 12. Vid ett införande av uppgiften i myndighetens instruktion skulle den kunna läggas som ytterligare en punkt i 2 § med följande lydelse: så långt det är möjligt med hänsyn till sekretess och säkerhetsskyddsaspekter, sammanställa och tillgängliggöra väsentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling . Utredningen väljer att i uppgiften inte använda begreppet statistik för att undvika sammanblandning med det officiella statistikansvar som vissa myndigheter har enligt till lagen (2001:99) om den officiella statistiken och i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Utredningen bedömer att underlaget för de väsentliga uppgifter som ska sammanställas kommer kunna inhämtas från berörda myndigheter. Utöver uppgifter om ekonomiska resurser inom det militära och det civila försvaret skulle exempelvis uppgifter om utvecklingen inom totalförsvaret avseende bemanning, materiel, övningsverksamhet m.m. kunna sammanställas och tillgängliggöras. Om uppgiften läggs till Totalförsvarsanalys uppdrag blir det en fråga för Totalförsvarsanalys att, inom ramen för sitt uppdrag och tillgängliga resurser, bedöma vilka uppgifter som är ändamålsenliga och lämpliga att sammanställa och som kan följas . Förslag: Myndigheten ska bistå regeringen och samverka med berörda aktörer när det gäller generella kriterier för dokumentation och utformning av insatser i syfte att dessa så långt det är möjligt ska kunna utvärderas. Myndigheten ska i sin utvärderande verksamhet föra en dialog med de myndigheter som kan komma att beröras av verksamheten. Något som underlättar möjligheterna att utvärdera verksamhet är att de reformer och åtgärder som beslutas och som påverkar verksamheten så långt som möjligt är utformade på ett sätt som gör att de är utvärderingsbara. I de kontakter som utredningen haft med analys- och utvärderingsmyndigheter framkommer att det är ett återkommande problem att det i utformningen av insatser saknas ett utvärderingsperspektiv. Tillväxtanalys har i sin instruktion en uttalad uppgift att samverka med berörda aktörer när det gäller dokumentation och utformning av insatser i syfte att dessa ska vara möjliga att utvärdera.46 Fler analys- och utvärderingsmyndigheter vittnar om att de löpande för den typen av dialog med och berörda myndigheter. Utredningen bedömer att det är effektivt och ändamålsenligt att den metodkompetens som en analys- och utvärderingsmyndighet besitter nyttjas för att främja utvärderingsbarhet. En möjlig invändning mot detta skulle kunna vara att analys- och utvärderingsmyndigheten, på samma sätt som i diskussionen i avsnitt 8.3.5 om att lämna rekommendationer, skulle bli delaktig i den verksamhet som den är satt att utvärdera. Utöver oberoendefrågan skulle rådgivning om utvärderingsbarhet i enskilda insatser riskera att bli mycket resurskrävande. I likhet med utredningens resonemang i avsnitt 8.3.5 anser utredningen att det inte handlar om delaktighet i utformningen av enskilda åtgärder utan om att på empirisk grund stödja statsförvaltningen med kunskapsunderlag om vad som påverkar möjligheterna att följa upp och utvärdera aspekter såsom effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet. Eftersom målen för totalförsvaret bl.a. handlar om den oprövade förmågan att försvara mot väpnat angrepp, att vara krigsavhållande och att värna samhället, är utvärderingsbarhet inom totalförsvaret en svår uppgift. Mätbarhet blir i detta fall mer komplext, som det behöver finnas kriterier för att kunna bedöma om insatserna ger resultat. Utredningen anser därför att behovet att tillvarata utvärderingskompetens kan vara särskilt viktigt på detta område och att Totalförsvarsanalys i sin instruktion bör ha en uppgift som syftar till att främja utvärderingsbarhet inom totalförsvarsområdet. Uppgiften innebär att myndigheten ska ge metodstöd, inte att vara föreskrivande eller kravställande. 4615 § förordning (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. För att förtydliga att det inte handlar om att ge råd för utvärderingsbarhet i specifika insatser betonas att det handlar om att dela med sig av kunskap om generella kriterier som kan bidra till att göra åtgärder utvärderingsbara. Utredningen bedömer därför att uppgiften kommer ta sig i uttryck som allmänna insatser exempelvis i form av utarbetande av handböcker samt tillhandahållande av informations- och utbildningsinsatser. 8.5Hur säkerställa behov av tillgång till aktörernas information 8.5.1Uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter Förslag: I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska införas bestämmelser om skyldighet för Försvarsmakten, , , , Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, , Försvarshögskolan, och de myndigheter som är bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, att på begäran lämna Totalförsvarsanalys de uppgifter och upplysningar som Totalförsvarsanalys behöver för sitt uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera totalförsvaret. En upplysning om denna bestämmelse ska tas in i Totalförsvarsanalys instruktion. En grundläggande förutsättning för att Totalförsvarsanalys ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att myndigheten kan ta del av uppgifter från samtliga aktörer inom totalförsvaret. I avsnitt 8.3.6 framgår att även om Totalförsvarsanalys inte ska vara förhindrad att vid behov inhämta kompletterande information från andra aktörer om det finns någon särskild anledning som påkallar det, ska Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvärdering göra detta med utgångpunkt i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Totalförsvarsanalys kommer därför främst att behöva uppgifter från de statliga myndigheter som har uppgifter inom totalförsvars- Detta är i många fall skyddsvärd information av betydelse för rikets säkerhet. Uppgifterna omfattas därför inte sällan av sekretess, se mer om detta i kapitel 14. Aktörerna har därmed omfattande krav på sig att hantera uppgifterna på ett säkert sätt. De statliga myndigheterna måste därför kunna känna sig trygga med att ge Totalförsvarsanalys tillgång till information innehållande säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Flera aktörer har påpekat att det kommer att bli en stor utmaning för den nya myndigheten att utan tydligt mandat få tillgång till det underlag som myndigheten behöver eftersom det rör sig om information om säkerhetskänslig verksamhet. Utredningen anser därför att det behöver göras tydligt att Totalförsvarsanalys får ta del av dessa uppgifter. Enligt utredningen är det därför nödvändigt att det i författning tydliggörs att Totalförsvarsanalys på begäran har rätt att få de uppgifter som Totalförsvarsanalys behöver för att kunna utföra sina uppgifter. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), som är en sektorsanknuten analys- och utvärderingsmyndighet, har i instruktionen inskrivet en upplysning om att det för och finns bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till ISF i 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration och att det för finns motsvarande bestämmelser i 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet.47 I de nämnda bestämmelserna anges sedan att respektive myndighet på begäran ska lämna ISF de uppgifter som inspektionen behöver för sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning enligt 2 § första stycket 1 och 2 samt 3 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. Utredningen anser att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet till Totalförsvarsanalys bör utformas på motsvarande sätt. En uppgiftsskyldighet av detta slag är viktig för att Totalförsvarsanalys ska kunna fullgöra sitt uppdrag, för myndighetens oberoende och för förtroendet för myndigheten. En uppgiftsskyldighet bryter dessutom eventuell sekretess som kan omfatta de aktuella uppgifterna (se mer om detta i kapitel 14.) Bestämmelsens syfte är att tillförsäkra Totalförsvarsanalys de underlag och den data som myndigheten behöver för att kunna utföra sina 472 § andra stycket förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. Totalförsvarsanalys kan dock inte med stöd av denna bestämmelse begära att myndigheterna ska göra sammanställningar av uppgifter på ett sätt som inte myndigheten redan själva gjort inom ramen för sitt uppdrag inom totalförsvaret. Utredningen anser att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet ska införas i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. I denna förordning finns under rubriken till Försvarsmakten bestämmelser om vissa statliga myndigheters skyldighet att lämna underlag till Försvarsmakten (7–8 §§). I 7 § anges att , , , Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, och Försvarshögskolan ska lämna Försvarsmakten det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen vid höjd beredskap. I 8 § anges att vid höjd beredskap ska de myndigheter som är bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap lämna Försvarsmakten det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen. Ett alternativ hade varit att placera uppgiftsskyldigheten i Totalförsvarsanalys instruktion eller i respektive myndighets instruktion. Det kan härvid noteras att det i Försvarsmaktens instruktion anges att Försvarsmakten får ta del av planeringen för höjd beredskap hos de myndigheter som är bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Detta är emellertid inte en uppgiftsskyldighet av sådan styrka som utredningen anser är nödvändig för att Totalförsvarsanalys ska kunna utföra sitt uppdrag. Det är enligt utredningens uppfattning inte heller brukligt att uppgiftsskyldighet införs i en myndighets instruktion. Detta sker vanligen i någon annan författning som har anknytning till myndigheternas verksamhet i något visst avseende. Som ovan nämnts har och uppgiftsskyldighet till ISF införts i förordningen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. uppgiftsskyldighet till ISF har införts i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Förordningen om totalförsvar och höjd beredskap är en central förordning för totalförsvarsmyndigheternas verksamhet inom Utredningen anser därför att det är i den förordningen som uppgiftsskyldigheten ska placeras. I förordningen om totalförsvar och höjd beredskap ska därför under en ny rubrik benämnd ”Underlag till Totalförsvarsanalys” införas en bestämmelse som anger att Försvarsmakten, , , , Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, , Försvarshögskolan och de myndigheter som är bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska lämna Totalförsvarsanalys den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Totalförsvarsanalys behöver för sitt uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera totalförsvaret. För tydlighetens skull bör det, liksom gjorts i ISF:s instruktion, även införas en upplysning om denna bestämmelse i Totalförsvarsanalys instruktion. Eftersom den verksamhet som Försvarsmakten bedriver som innebär försvars- eller säkerhetsunderrättelseverksamhet och den underrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver är undantagen myndighetens uppdrag enligt den föreslagna instruktionen för Totalförsvarsanalys (se avsnitt 8.3.2) kommer uppgiftsskyldigheten inte att omfatta uppgifter som rör denna verksamhet. I den händelse att Totalförsvarsanalys ändå skulle få del av sådana uppgifter kommer dessa att omfattas av försvarssekretess, se avsnitt 14.3. 8.5.2Uppgifter från andra statliga myndigheter samt kommuner och regioner Bedömning: Totalförsvarsanalys kan, när myndigheten så anser är nödvändigt, inhämta kompletterande grundinformation från kommuner och regioner med stöd av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Totalförsvarsanalys kan med stöd av denna bestämmelse även inhämta uppgifter från andra statliga myndigheter än de som utredningen föreslår ska anges i 6 a § förslag till förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Av avsnitt 8.3.6 framgår att Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvärdering ska göra detta med utgångpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Det framgår även att utredningen anser att Totalförsvarsanalys dock inte ska vara förhindrad att, när myndigheten så anser är nödvändigt, inhämta kompletterande grundinformation från andra aktörer än statliga myndigheter. När det gäller inhämtade av grundinformation från kommuner och regioner gör utredningen bedömningen att bestämmelsen i 6 kap. 5 § OSL möjliggör detta, även om den är mindre långtgående än den uppgiftsskyldighet som utredningen föreslår för vissa statliga myndigheter enligt avsnitt 8.5.1. Av denna bestämmelse framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Denna föreskrift rörande informationsskyldigheten myndigheter emellan är tillämplig på såväl statliga som kommunala myndigheter. Det är dessutom så att om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på en uppgift, så innebär bestämmelsen att en myndighet är skyldig att lämna uppgiften till en myndighet som begär det. Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär att uppgiften i just den situationen inte är sekretessbelagd.48 Utredningen gör i avsnitt 14.4 bedömningen att den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 17 § OSL är tillämplig på Totalförsvarsanalys uppgifter. Utredningen har i avsnitt 8.5.1 föreslagit en uppgiftsskyldighet för vissa uppräknade myndigheter som har en särskilt framträdande roll inom totalförsvaret. I 4 § förordning om totalförsvar och höjd beredskap anges emellertid att varje myndighet i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav. Alla statliga myndigheter har alltså en författningsreglerad roll i totalförsvaret. Bestämmelsen i 6 kap. 5 § OSL möjliggör, på samma sätt som för kommuner och regioner, ett utlämnande av uppgifter från dessa myndigheter till Totalförsvarsanalys. 48Kommentaren till Offentlighets- och sekretesslagen, 6 kap 5 § OSL, , Version 24, Lenberg m.fl. 8.5.3Uppgifter från näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. Förslag: Totalförsvarsanalys ska ha rätt att begära upplysningar eller medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Totalförsvarsanalys ska därför läggas till i uppräkningen i förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, över vilka myndigheter som har rätt att begära sådana upplysningar eller sådan medverkan. Som framgår av avsnitt 8.3.6 ska Totalförsvarsanalys vid uppföljning, analys och utvärdering göra detta med utgångpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Det framgår av samma avsnitt att Totalförsvarsanalys dock inte ska vara förhindrad att vid behov inhämta kompletterande information från andra aktörer om det finns någon särskild anledning som påkallar det. Utredningen ser dock inte att Totalförsvarsanalys kommer att behöva inhämta grundinformation i någon större utsträckning. Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ska privata aktörer bidra med uppgifter om sin verksamhet som en myndighet kan behöva för sin planering. I förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns uppräknat vilka myndigheter som har rätt att begära sådana upplysningar eller sådan medverkan, se mer om detta i avsnitt 5.19. Utredningen anser att även Totalförsvarsanalys bör ha rätt att begära sådana upplysningar och därför finnas med i uppräkningen över vilka myndigheter som har rätt att begära sådana upplysningar eller sådan medverkan. 9Regeringens möjlighet att ge särskilda uppdrag till myndigheten Förslag: Myndigheten ska till regeringen redovisa en plan med huvudsaklig inriktning för uppfölj- nings-, analys- och utvärderingsverksamheten . Bedömning: Totalförsvarsanalys ska med utgångspunkt i de instruktionsenliga uppgifterna och anvisade resurser planera de uppföljningar, analyser och utvärderingar som myndigheten ska genomföra. Regeringen har alltid möjlighet att vid behov ge särskilda uppdrag till myndigheten. Möjligheten att lägga särskilda uppdrag bör dock nyttjas restriktivt och omfattningen av särskilda uppdrag bör inte överstiga hälften av myndighetens kapacitet. Analys- och utvärderingsutredningen konstaterade att hur regeringen styr analys- och utvärderingsmyndigheterna avgör regeringens långsiktiga nytta av myndigheterna. Utredningen menade att om regeringen väljer att detaljstyra myndigheterna så att de endast har tid och möjlighet att verkställa beställningar blir nyttan av myndigheternas insatser främst kortsiktig.1 Vidare pekade nämnda utredning på att förutsättningarna för regeringen att få mer strategiska och framåtsyftande analyser och utvärderingar minskar om regeringen i omfattande utsträckning ger särskilda uppdrag. Om myndigheten däremot ges utrymme att initiera egna studier nyttjas myndighetens kompetens i högre grad, vilket kan bidra till regeringens mera långsiktiga arbete. 1SOU 2018:79, s. 181. Regeringens möjlighet att ge särskilda uppdrag till myndigheten möjlighet att utifrån sin samlade kompetens och kännedom om sektorn ta de initiativ den finner är lämpliga. Det kan utveckla myndighetens förmåga, både vad gäller metod- och sakkompetens, samt ökar trovärdigheten. För att öka relevansen är det ändå viktigt att hänsyn tas till regeringens processer och behov av underlag. Det kan handla om förståelse för när en viss utvärdering behövs för att kunna användas i ett inriktningsbeslut. Det handlar också om en förståelse för vilka policyunderlag som regeringen behöver. Analys- och utvärderingsutredningen ansåg inte att regeringen helt bör avstå från att ge myndigheterna särskilda uppdrag. Med särskilda uppdrag kan regeringen nämligen se till att den får ett specifikt underlag och en analys eller utvärdering inom ett för regeringen prioriterat område.2 Utredningen instämmer i det Analys- och utvärderingsutredningen anfört om att det behöver finnas en rimlig balans i uppdragsgivningen, där en analys- och utvärderingsmyndighet bör ha stora friheter inom ramen för sitt uppdrag. finns det, som nämnts, ett värde i att regeringen i vissa fall lägger särskilda uppdrag på myndigheten. Särskilda uppdrag kan även stärka legitimiteten och mandatet för den uppföljning, analys och utvärdering som analys- och utvärderingsmyndigheterna bedriver, liksom oberoendet i förhållande till sektorsintressen. Detta gäller inte minst känsligare frågor om verksamheters organisering, uppgifter eller befogenheter. I de kontakter som utredningen haft med såväl sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter som med övriga myndigheter har det framförts att förmågan att sätta ljus på angelägna frågor som inte tidigare varit uppmärksammade är ett viktigt mervärde av att en analys- och utvärderingsmyndighet själv får utrymme att identifiera och planera sin verksamhet. Som utredningen resonerat om i kapitel 8 finns ett stort behov av att studera de många gränsytorna och beroendeförhållandena inom det omfattande totalförsvarsområdet. Totalförsvaranalys bör med tiden få unika förutsättningar att på ett strukturerat sätt urskilja de glapp i styrning och genomförande som kan behöva adresseras. Under ett uppbyggnadsskede och när myndigheten är i en formativ fas kan det dock vara motiverat med ett större inslag av beställda uppdrag från regeringen. Utredningen bedömer att det är ändamålsenligt och resurseffektivt att ta tillvara den metod- och sakkompetens som myndigheten har genom att den ges ett betydande utrymme att identifiera och 2Ibid., s. 181 ff. Regeringens möjlighet att ge särskilda uppdrag till myndigheten initiera områden för uppföljning, analys och utvärdering. Det ligger även i linje med regeringens inriktning för en mer tillitsbaserad styrning.3 Rådighet för myndigheten att planera sin uppföljnings-, analys- och utvärderingsverksamhet ger även långsiktiga och stabila planeringsförutsättningar för myndigheten, bl.a. för att upprätthålla och utveckla en stadigvarande kompetens. För att tillvarata värdet av myndighetens kompetens och ge förutsättningar för effektivitet i myndighetens planering bör regeringen således ha ett restriktivt förhållningssätt till att lägga särskilda uppdrag på myndigheten. Analys- och utvärderingsutredningen fann att de flesta av analys- och utvärderingsmyndigheterna har utrymme att göra 40–egeninitierade uppdrag4. Några av de analys- och utvärderingsmyndigheter som utredningen intervjuat påtalar att regeringsuppdrag tenderar att bli mer resursintensiva och kan tvinga fram omprioriteringar eftersom det med uppdragen följer med bestämda tidpunkter för leverans som inte kan anpassas med samma enkelhet till förändringar i den operativa verksamheten. Om regeringen trots allt finner behov av att i en större utsträckning inrikta Totalförsvarsanalys verksamhet med särskilda uppdrag bedömer utredningen att detta inte bör ta mer än hälften av myndighetens kapacitet i anspråk. Utredningen föreslår att myndigheten till regeringen ska redovisa en plan med huvudsaklig inriktning för uppföljnings-, analys- och utvärderingsverksamheten . En löpande och strukturerad verksamhetsdialog med om myndighetens inriktning för uppföljning, analyser och utvärderingar är ett sätt för myndigheten att inhämta information för att säkerställa relevans och viss efterfrågeorientering i de frågor myndigheten tar sig an. Eftersom totalförsvaret omfattar många samhällssektorer vars verksamhet faller in under olika departement inom kommer det ställas krav på samordning och internberedning av dialog och kommunikation med myndigheten. En myndighet som ska täcka den bredd av samhällsfrågor som inryms i totalförsvaret kommer behöva prioritera och göra urval för att säkerställa kvalitet i sin uppföljning, analys och utvärdering. En väl fungerande dialog med torde begränsa behovet för regeringen att lägga särskilda uppdrag på myndigheten. 3SOU 2019:43, s. 27. 4Ibid., s. 93. för den nya myndigheten Förslag: Den nya myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Till myndigheten bör det inte knytas något insynsråd. Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska ledas av antingen en styrelse (styrelsemyndighet), en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). Enligt förvaltningspolitiska proposition bör verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt vara utgångspunkten för valet av myndighetens ledningsform.1 Enligt myndighetsförordningen kan regeringen även bestämma att enrådighetsmyndigheter ska ha insynsråd som utövar insyn i verksamheten och ger myndighetschefen råd. 2009/10:175, s. 108. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten 10.1.2Den nya myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet som leds av en generaldirektör har tagit fram en vägledning för val av ledningsform.