sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Anhängare av det biologiska artbegreppet betraktar exempelvis sädesärla och gulärla som två arter med vardera flera underarter, eftersom de olika underarterna parar sig flitigt med varandra där deras utbredningar möts. Graden av samhäckning varierar dock, och det är inte helt uppenbart att endast två arter bör erkännas. Enligt det fylo- genetiska artbegreppet är emellertid både sädesärlan och gulärlan fler än två arter, eftersom de olika populationerna uppvisar unika egen- skaper. är det vanligt att släktskapet mellan arter studeras med hjälp av DNA-analyser. Individer som antas tillhöra samma art ska ha en gemensam genetisk signatur som skiljer dem från individer av andra arter. Sådana analyser kan dock bjuda på överraskningar, exem- pelvis genom att avslöja stora skillnader i DNA, utan att olika grup- per av individer skiljer sig åt utseendemässigt. I sådana fall kan man ändå konstatera att det rör sig om olika arter, eftersom det uppen- barligen inte har funnits något genetiskt utbyte mellan grupperna på mycket . Motsatsen kan också förekomma, det vill säga att individer som ser helt olika ut ändå kan vara genetiskt lika och där- med sägas tillhöra samma art.9 3.5Skyddade arter, fridlysta, fredade, hotade, rödlistade och andra Begreppet skyddade arter sammanfattar arter som omfattas av for- mellt skydd i vid bemärkelse, och används enligt EU:s miljöbrotts- direktiv för följande10: 1.Arter som skyddas enligt EU:s båda naturvårdsdirektiv: djur och växter som förtecknas i 2.bilaga IV till rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, och 9Forskning & Framsteg (), Arterna är inte vad de har varit. 102 b § OCH RÅDETS DIREKTIV 2008/99/EG av den 19november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. 3.bilaga I till rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 4.Arter som är CITES-listade: djur och växter som förtecknas i bilagorna A eller B till rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. Fridlysta arter omfattas av formellt skydd enligt lag. Begreppet fridlysning är svenskt och härstammar från en av de två första naturvårdslagarna : lag angående naturminnesmärkens fredande. Begreppet syftade då på skydd/fridlysning och bevarande av små naturområden, så kallade naturminnesmärken, men lagen in- kluderade även skydd av enskilda växt- eller djurarter, som därmed kom att omfattas av samma begrepp. Fridlysta arter är de som omfattas av bestämmelserna i artskydds- förordningen (2007:845). Fridlysta arter kan vara rödlistade, men be- höver inte vara det. Tre olika grupper av arter omfattas av fridlys- ningsbestämmelserna: •Alla vilda fåglar, samtliga arter som förekommer i , om- fattas av EU:s fågeldirektiv. •Arter som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv, bilaga IV. Inga mossor eller lavar omfattas. •Arter som är nationellt fridlysta i (bilaga 2 till artskydds- förordningen). 3.5.3Fredade arter enligt jakt- och fiskeregler Artskyddsförordningen omfattar alla fridlysta arter, men i fråga om jakt och fiske gäller motsvarande regler i jakt- och fiskebestämmel- serna. Dessa arter är då fredade via dessa regler. Samtliga vilda fåglar och däggdjur är fredade enligt 3 § jaktlagen (1987:259), utom när jakt är tillåten. När viltet är fredat, gäller fred- ningen också dess ägg och bon. är ansvarig myn- dighet för frågor om jakt och vilt. På motsvarande sätt är vissa arter av fiskar, vattenlevande blöt- och kräftdjur fredade enligt fiskereglerna.11 Specifikt fredade arter framgår av förordning om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen12 samt föreskrifter13. Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig för frågor om fiske. Naturvårdsarter utgör ett samlingsbegrepp för arter som kan an- vändas för prioriteringar av åtgärder för att bevara biologisk mångfald, men också för övervakning av tillstånd och trender i miljön. Följande kategorier ingår i begreppet naturvårdsarter14: •Skyddade arter – arter som är förtecknade i artskyddsförord- ningen (2007:845) och skyddade enligt fridlysningsreglerna. Flera av de fridlysta arterna är också rödlistade, men inte alla. •Typiska arter för naturtyper i Natura – arter som är lämpliga indikatorer på bevarandestatus för de naturtyper som ska skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv. De typiska arterna finns listade i de naturtypsvisa vägledningarna på webb. •Rödlistade arter – arter där utdöenderisken har klassificerats en- ligt IUCN:s system som DD, NT, VU, EN, CR eller RE enligt svenskt myndighetsbeslut. Rödlistan uppdateras av SLU Artdatabanken. Vissa rödlistade arter är också fridlysta, men inte alla. •Signalarter för skog – indikatorarter som inte är nödvändigtvis är rödlistade, men som är praktiskt användbara för att lokalisera och urskilja områden av stor betydelse för biologisk mångfald. Arter- nas signalvärde kan variera i olika delar av landet. ansvarar för urvalet och har också lagt till arter som visar på spe- ciella ekologiska ståndortsförhållanden, så kallade E-arter. I kom- bination med andra kriterier i ett område kan E-arter påvisa att 114 § fiskelag (1993:787). 122 kap. 5 § förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 133 kap. 1 § föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i , och samt 1 kap. 8 § föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötsvattens- områdena. 14SLU Artdatabanken, webb: Vad är en naturvårdsart? /arter-och-natur/ biologisk-mangfald/naturvardsarter/, (). området kan ha betydelse för biologisk mångfald, men de ger inte ensamt stöd för sådana bedömningar. har tagit fram en lista över ett antal arter som kan användas för att upptäcka områden som kan vara av betydelse för biologisk mångfald i skogen. Arterna signalerar att naturen har egen- skaper som ger förutsättningar även för andra arter som bedöms vara särskilt skyddsvärda, som till exempel rödlistade arter. Signalarterna är relativt lätta att känna igen i fält och används i samband med prak- tiska naturinventeringar i skog. Det är dock viktigt att komma ihåg att signalarterna inte nödvändigtvis har samma indikatorvärde i hela landet. Kryptogamer som är signalarter beskrivs utförligt i Skogsstyrel- sens publikation Skyddsvärd skog15. 3.5.6Typiska arter för naturtyper i Natura 2000-områden SLU Artdatabanken har tagit fram ett urval så kallade typiska arter för varje naturtyp som omfattas av livsmiljödirektivet och som före- kommer i . Arterna är utvalda för att de indikerar något om naturtypens bevarandestatus och är lämpliga att använda för uppfölj- ningar (kostnadseffektiva, lättinventerade eller liknande). Den svenska rödlistan tas fram av SLU Artdatabanken som en lista över arter och deras hotstatus i . Listan baseras på ekologiska bedömningar av enskilda arters risk att dö ut från landet. Bedöm- ningen görs utifrån internationellt vedertagna kriterier som baseras på flera olika riskfaktorer. uppdateras listan efter nya bedömningar. Rödlistan är indelad i olika kategorier, där bokstavsbeteckningarna bygger på de engelska begreppen: 15Skogsstyrelsen (2019), Skyddsvärd skog. •NE – ej bedömd (Not Evaluated). •NA – ej tillämplig (Not Applicable). Arter som inte är inhemska, arter med oklar taxonomi eller som är tillfälliga besökare. •LC – livskraftig (Least Concern). Arter som inte uppfyller något av kriterierna för övriga kategorier. •DD – kunskapsbrist (Data Deficient). Arter som skulle kunna hamna i vilken kategori som helst, men där det saknas tillräcklig kunskap för att placera dem i en specifik kategori. •NT – nära hotad (Near Threatened). •VU – sårbar (Vulnerable). •EN – starkt hotad (Endangered). •CR – akut hotad (Critically Endangered). •RE – nationellt utdöd (Regionally Extinct). De rödlistade arter som ingår i kategorierna akut hotad (CR), starkt hotad (EN) eller sårbar (VU) betecknas som hotade. Ungefär 2 000 växt- och djurarter bedöms vara hotade i . På uppdrag av och Havs- och vattenmyndigheten har SLU Artdatabanken tagit fram en lista över cirka 200 hotade arter vars existens inte kan säkerställas genom områdesskydd eller åt- gärder för hållbar användning av mark och vatten. De utvalda arterna och naturtyperna kräver i de flesta fall särskilda insatser för att klara sig, och därför tas särskilda åtgärdsprogram för hotade arter (ÅGP) fram som stöd för aktiva åtgärder. Åtgärdsprogrammen omfattar både enskilda arter och vissa naturtyper och beskriver kunskapsläget om arternas och naturtypernas ekologi, tillsammans med beskriv- ningar av hotbilder och vilka åtgärder som behövs för att stärka arter- nas populationer i landet. Åtgärdsprogram för hotade arter är ett av flera verktyg för att nå det av beslutade miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur- liv och även de övriga sex ekosystemrelaterade miljömålen. långsiktiga visionen är att de arter som omfattas av åtgärdsprogram ska uppnå livskraftiga populationer samt ha fungerande livsmiljöer.16 En paraplyart är en art vars bevarande gör det sannolikt att andra arter också bevaras. Paraplyarter har ofta komplexa livscykler eller höga krav på sin livsmiljö. Vitryggig hackspett och lax är två exempel på paraplyarter.17 En art som en region eller en nation har speciellt ansvar för, eftersom arten har en stor del av sin population inom detta område.18 I artikel 1 i EU:s livsmiljödirektiv definieras bevarande som de åt- gärder som är nödvändiga för att bibehålla eller återställa en gynnsam status enligt definitionerna för livsmiljöer och för populationer av arter av vilda djur och växter. Definitionerna är införda i svensk lag genom förordningen om områdesskydd.19 Bevarandestatusen för en livsmiljö (artikel 1 e) är summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka livsmiljöns naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. En livs- miljös bevarandestatus anses gynnsam när •dess naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, •den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nöd- vändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och •bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam. 16SLU Artdatabanken, webbplats: /arter-och-natur/naturvard/ atgardsprogram/ (). 17Skogsstyrelsen, Angelstam m.fl. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald, s. 23. 1916 § Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Bevarandestatusen för en art är summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. Bevarandesta- tusen för en art anses gynnsam när •uppgifter om den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö, •artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och •det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en till- räckligt stor livsmiljö för att populationer ska bibehållas på lång sikt. De arter vi kan se i ett landskap speglar inte alltid fullt ut den faktiska ekologiska statusen i området. En så kallad utdöende- skuld uppstår när långlivade arter finns kvar långt efter att deras faktiska ekologiska resursbas har försvunnit. Exempelvis kan redan etablerade individer av en art fortleva på en plats men inte föröka sig, eller leva kvar i små rester av en livsmiljö som inte nyskapas inom överskådlig framtid, till exempel ihåliga, femhundraåriga ekar. Ett annat problem är fragmentering av landskapet, som resulterar i små ut- spridda populationer med alltför liten genetisk variation. Sammantaget innebär begreppet att arterna synligt finns kvar i landskapet, men saknar möjlighet att leva kvar i området . Ut- döendeprocessen kan pågå , i flera decennier.20 Exempel på arter som är utsatta för utdöendeskuld är läderbagge, flodpärlmussla, vitryggig hackspett och vityxne. 20Nationalencyklopedin: utdöendeskuld. Med kontinuerlig ekologisk funktion avses den ekologiska funktion en livsmiljö normalt ständigt tillhandahåller åt en art, till exempel som skydd eller födosöksplats.21 Försiktighetsåtgärd, hänsynsåtgärd eller försiktighetsmått. Utförs eller planeras innan en åtgärd ska utföras för att undvika att förbuden i artskyddsförordningens fridlysningsregler aktualiseras, eller för att minska omfattningen av en oundviklig påverkan på en fridlyst art. Åtgärder som vidtas för att kompensera för den förväntade skadan av en verksamhet eller åtgärd, i begreppet inkluderas skydd av om- råde för att kompensera för skada.22 Krav på kompensationsåtgärder kan ställas med stöd av olika bestämmelser i . För verk- samheter eller åtgärder som kräver tillstånd eller dispens enligt miljö- balken kan kompensationsåtgärder krävas med stöd av 16 kap. 9 § om intrång i allmänna intressen förväntas uppstå. Det finns också bestämmelser om kompensation knutna till olika typer av områdesskydd såsom Natura 2000-områden och naturreservat. I samband med prövning av en dispens måste först kriterierna för dispens vara uppfyllda och dispens kunna ges. Först därefter kan frå- gan om kompensation bedömas. 21Naturvårdsverket (2009), , del 1, s. 9. 22Naturvårdsverket (2016), Ekologisk kompensation, s. 11. 4.1Internationellrättsliga aspekter av utredningsuppdraget Vad gäller de regler som omfattar bland annat handel med samt inne- hav och transport av hotade arter i uttrycks i utredningsdirek- tiven ett behov av att se över dessa i syfte att identifiera hur genom- förandet av våra internationella förpliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt. Vad gäller större delen av de för utred- ningen aktuella bestämmelserna om skydd av hotade arter, så har dessa till stor del sitt ursprung i de EU-rättsliga förpliktelser som följer av livsmiljödirektivet och fågeldirektivet (naturvårdsdirektiven). Det huvudsakliga syftet med översynen anges i utredningsdirektiven vara att säkerställa att bestämmelserna bidrar till ett effektivt artskydd och att bestämmelserna är utformade utifrån skyddsbehovet och är för- enliga med EU-rättsliga åtaganden. Eftersom EU är part till flertalet av de internationella avtal som handlar om bevarandet av den biologiska mångfalden får dessa in- ternationella avtal direkt betydelse för utredningen. Grundorsaken till den direkta betydelsen är att de internationella avtal som EU in- går med internationella organisationer eller tredje land brukar räknas till sekundärrätten, eftersom sådana avtal endast kan ingås med stöd av särskilda bemyndiganden i fördragen.1 Därtill kommer att EU:s implementering av avtalen till stor del har skett genom den sekundär- rätt som uttryckligen ska vara föremål för utredningen, nämligen livsmiljödirektivet och fågeldirektivet. När det gäller ersättningsfrågan och vad som ska utgöra ett ersätt- ningsberättigat intrång är det omöjligt att inte beakta Europakonven- tionen för de mänskliga rättigheterna, EKMR, särskilt då den ska gälla 1Mål C-181/73 R. & V. Haegeman mot (ECHR ). som lag i Sverige.2 Konventionen har betydelse för såväl egendoms- skyddet, och därigenom ersättningsfrågan, som möjligheterna till rätt- vis rättegång vid prövning av såväl civila rättigheter och skyldigheter som vid anklagelse för brott. Skyddet av arter gäller i miljöfrågor och när det gäller tillgång till information, allmänhetens deltagande i be- slutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor är Aarhus- konventionen central. 4.2Biologisk mångfald i ett internationellt perspektiv presenterade FN:s forskarpanel för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES) en rapport3 som sammanfattar den allvarliga situationen för biologisk mångfald på global nivå, och hur människan har överutnyttjat naturens resurser i de flesta av världens regioner. Rapporten visar att ungefär en miljon arter, både växter och djur, är utrotningshotade och många riskerar att försvinna inom ett årtionde. Författarna till rapporten understryker dock att det inte är försent att agera – men att det måste ske nu och på alla nivåer – lokalt, regionalt och globalt. Internationell miljörätt är en del av den allmänna internationella rätten, folkrätten. Även om den internationella miljörätten har ut- vecklat speciella karaktärsdrag, så är det folkrätten som utgör den rätts- liga basen. Internationell rätt hanterar inte endast staters beteende. Även internationella organisationer (exempelvis EU), juridiska per- soner och fysiska personer kan träffas av den. Det sker genom att den internationella rätten kan skapa rättigheter och skyldigheter för dessa, bland annat genom att etablera förfaranden och institutioner för att övervaka att de internationella normerna efterlevs. Att det förhåller sig så är tydligt inom den internationella miljörätten, efter- som miljöskador främst uppkommer till följd av aktiviteter inom den privata sektorn – mer sällan till följd av en stats aktiviteter. På motsvarande sätt kan det sägas att icke-statliga aktörer påverkar fram- växten av internationell rätt. Detta genom att de påverkar utform- 2Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 3Brondizio et al. (red) (2019). Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and . IPBES secretariat, , . ningen av de internationellrättsliga texterna och även staters bete- ende.4 Den internationella miljörätten är till stor del ett resultat av pro- cesser som innefattar ageranden från internationella organisationer, konferenser, diplomati och domstolsavgöranden. En ledande roll har spelats av internationella institutioner, bland andra FN vars spe- cialiserade program och regionala inriktningar har bidragit till att sätta agendan samt erbjuda en plattform för förhandlingar och för expertis att samlas kring; något som lett till att fördrag är vanligt före- kommande på miljöområdet. Användningen av ramavtal, med regel- bundna partsmöten, har gett processen en dynamisk karaktär; det finns härvid möjlighet att successivt förhandla fram protokoll och bilagor.5 Förhandlingarna går ofta ut på att man försöker få så många stater som möjligt att ingå i avtalet, som man också strävar efter ett resultat i form av nytta för miljön och rättvisa mellan länder med olika ekonomiska förutsättningar. De segdragna förhandlingarna beror i grunden på den för staterna grundläggande suveräniteten.6 Suveränitet innebär i princip att varje stat ska vara fri från legala ingripanden av andra stater (extern suveränitet) samt att varje stat har exklusiv jurisdik- tion över aktiviteter inom det egna territoriet (intern suveränitet). Suveräniteten är ett av den internationella rättens mest grundläggande och mest omdiskuterade koncept. En följd av suveränite- ten är att det inte finns någon internationell lagstiftare. Det inter- nationella systemet är i huvudsak baserat på konsensus. Samtycke krävs såväl för att skapa internationellrättsliga rättigheter och skyldigheter som för att underkastas ett internationellt tvistlösningsorgan eller en internationell domstol. Att samtycke fordras innebär inte att den internationella rätten saknar effektivitet. Dels finns det sanktioner att tillgå, dels är den allmänna opinionen ofta betydelsefull.7 Men efter- som det i grunden är frivilligt att skriva under ett avtal med sank- tioner kan sådana också verka avhållande när det gäller att underteckna konventionen. Sammanfattningsvis försvinner habitat och arter dör ut med allt- för hög hastighet och på ett skadligt sätt. Det internationella arbetet med att bevara den biologiska mångfalden bedrivs inom ramen för 4Kiss och Shelton (2007) Guide to International Environmental , s. 2 f. 5Birnie och (2002) International and the Environment, s. 10. 6Det görs ingen ansats att här analysera begreppet; därtill är det alltför komplext. 7Kiss och Shelton a.a. och (1992) International . flera globala, regionala och lokala konventioner. Nedan beskrivs några av de för artskyddet viktigaste samarbetena och konventionerna. I många fall låter vi utgångspunkten vara biodiversitet – detta efter- som artskyddet syftar till att skydda och återställa biodiversiteten och på så sätt är en del av strävan mot målet om biologisk mångfald. Samarbeten och avtal framställs i kronologisk ordning efter tillkomst. 4.3Internationella naturvårdsunionen, IUCN (1948) Den internationella naturvårdsunionen, IUCN (International Union for Conservation of Nature), är en internationell organisation som grundades (då som IUPN, International Union for the Protection of Nature) i den franska staden som en global miljöunion med ett gemensamt mål att skydda naturen. Syftet var att uppmuntra internationellt samarbete och tillhandahålla vetenskaplig kunskap och verktyg för att vägleda bevarandeåtgärder. Inledningsvis låg fokus på att undersöka människans påverkan på naturen; omfattningen av bekämpningsmedels skadliga effekter för den biologiska mångfalden och förespråkande av miljökonsekvens- bedömningar. Mycket av IUCN: s arbete ägna- des åt skyddet av arter och livsmiljöer. 1964 grundade IUCN röd- listan; IUCN Red List of Threatened Species som sedan har utvecklats till världens mest omfattande datakälla rörande globala utrotnings- risken för arter. IUCN har också spelat viss roll i tillkomsten av flera internationella konventioner, bland annat Ramsarkonventionen (1971), Världsarvskonventionen (1972), Konventionen om internationell han- del med hotade arter (), (1974) och Globala konventionen om biologisk mångfald (1992). Medlemmarna i IUCN är stater, myndigheter, internationella icke-statliga organisationer, nationella icke-statliga organisationer mmoch IUCN har observatörs- och rådgivande status vid FN. IUCN har tagit fram olika guidelines, bland annat för skyddade Dessa IUCN protected area management categories har ut- vecklats till att bli en internationell (global) utgångspunkt för att kate- gorisera olika typer av skyddsområden. Till exempel används IUCN:s kategorisering inom CBD för att beskriva skydd av landområden. Det finns sex huvudsakliga typer av skyddsområden (ett med under- kategorier) som kan sammanfattas enligt följande.8 Strict nature reserve: Strikt skydd för biologisk mångfald och geologiska/geomorfologiska funktioner, där besök av människor, mänsklig användning och mänskliga effekter kontrolleras och be- gränsas för att säkerställa skyddet av bevarandevärdena. Wilderness area: Vanligen stora omodifierade eller något modi- fierade områden som bibehåller sin naturliga karaktär utan perma- nent eller betydande mänsklig befolkning, skyddad och förvaltad för i syfte att bevara det naturliga tillståndet. II.National park: Stora naturliga eller nästan naturliga områden som skyddar storskaliga ekologiska processer med karakteristiska arter och ekosystem, som också har miljömässigt och kulturellt för- enliga andliga, vetenskapliga, pedagogiska, rekreations- och besökar- intressen. Natural monument or feature: Områden avsatta för att skydda en specifikt naturlig företeelse, det kan vara en landform, ett marint berg, en marin grotta, vissa geologiska drag som en grotta eller en levande företeelse som en forntida träddunge. Habitat/species management area: Områden för att skydda vissa arter eller livsmiljöer, där förvaltningen speglar prioriteringen. Det behövs ofta regelbundna och aktiva interventioner för att tillgodose behoven hos vissa arter eller livsmiljöer, men det är det inte ett krav för kategorin. V. Protected landscape or seascape: Samverkan mellan människor och natur har gett en distinkt karaktär med betydande eko- logiska, biologiska, kulturella och sceniska värden. Det som skyddas är integriteten i interaktion då denna är avgörande för att skydda och upprätthålla området med tillhörande naturvård och andra värden.