sou · H9B3101d2 · 2022-01-19 00:00:00 — Utvidgningen av flerbarnstillägget, till redan det andra barnet, innebar dock att den fördelningsmässiga träffsäkerheten i flerbarnstillägget försämrades. fann att införandet av flerbarnstillägget för barn nummer två försämrade flerbarnstilläggets kostnadseffektivitet i förhållande till målet om god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. För varje enskild familj utgjorde flerbarnstillägget för barn nummer två och tre ett litet tillskott till hushållets disponibla inkomst, men då de berörda hushållen var många blev statens utgifter jämförelsevis höga. Resultatet i form av minskad ekonomisk utsatthet per satsad krona var allra minst för flerbarnstillägget för barn nummer två i en familj. De som betalades ut i flerbarnstillägg för andra barnet bidrog i liten utsträckning till att förbättra enskilda barnfamiljers ekonomiska situation. undersökte ett åldersdifferentierat flerbarnstillägg men fann att det inte ökade måluppfyllelsen. ansåg att flerbarnstilläggets ersättningsnivåer borde ses över och att fler sätt att differentiera barnbidraget borde övervägas. I översynen borde det övervägas om flerbarnstillägget för barn nummer två skulle avskaffas SOU 2021:101 Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken så att de statliga medel som därmed frigjordes kunde användas på ett sätt som kunde förväntas ge bättre måluppfyllelse. Den ekonomiska familjepolitiken har blivit sämre på att hjälpa de mest ekonomiskt utsatta hushållen med barn till en bättre ekonomisk standard. Det beror främst på den minskade relativa effekten av de behovsprövade bidragen. Behovsprövade, och då särskilt inkomstprövade bidrag, har bäst förutsättningar att effektivt förbättra levnadsstandarden för barn med låg ekonomisk standard. Inkomstprövade bidrag kan dock påverka incitamenten för arbete. Om den ökade arbetsinsats, och de eventuellt ökade kostnader, som krävs för att en person ska kunna öka sin inkomst inte bedöms stå i relation till den ökade disponibla inkomst den leder till kan personen avstå från att öka arbetsinsatsen Risken för att individer avstår från att öka sin bruttoinkomst när de har möjlighet ökar ju mindre andel av den ökade bruttoinkomsten som de får behålla som disponibel inkomst. Denna andel påverkas av såväl skatter som hur avräkningen av de bidrag som hushållet får utformas. Hur mycket den påverkar vilka val enskilda individer gör beror också på vilka möjligheter den enskilda faktiskt har att påverka sin inkomst och hur stor den förändrade arbetsinsatsen är i förhållande till den förändrade bruttoinkomsten. Om avsikten med ett bidrag är att lyfta så många av de hushåll som utan bidrag inte har en tillräcklig ekonomisk standard i förhållande till en viss bestämd gräns behöver dock inkomstavräkningen vara tillräckligt stor för att undvika otillräckliga bidrag till vissa och bidrag till andra som redan har tillräcklig ekonomisk standard. Ställning behöver tas till hur stort problem otillräckliga bidrag till de med störst behov är respektive hur mycket bidragen till de hushåll som saknar behov enligt den definierade gränsen får kosta. Avvägningen mellan dessa två kan emellertid göras lättare om behovsprövningen kan göras effektivare genom en större inkomstavräkning av bidraget. En sådan större inkomstavräkning behöver beakta hur den påverkar incitamenten för arbete för dem som berörs. Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken SOU 2021:101 Den ekonomiska familjepolitiken består förutom av de behovsprövade förmånerna också av andra förmåner. Samspelet med de generella bidragen kan ha stor betydelse för ett hushålls ekonomiska situation men också för incitamenten för arbete och andra val. Det är viktigt att inte bara de behovsprövade bidragens nivåer kan motiveras ur ett familjepolitiskt perspektiv utan också utifrån den sammanlagda bidragsnivån. När de behovsprövade bidragen läggs samman med de generella bidragen konstaterar utredningen att den nuvarande konstruktionen av bostadsbidraget fungerar relativt väl för ensamstående och sammanboende med få barn. För hushåll med flera barn, särskilt för sammanboende, är bidraget sämre avpassat. Ensamstående med flera barn är dock i stor utsträckning beroende av underhållsstödet för att nå en rimlig levnadsstandard. Underhållsstödet är inte behovsprövat för boföräldern och riskerar därför att vara mindre träffsäkert när det gäller att riktas till dem med störst ekonomiska behov. För sammanboende med barn är de samlade stödet mindre väl avpassat särskilt när inkomsterna är ojämnt fördelade mellan de sammanboende. Det nuvarande bostadsbidraget har alltmer blivit ett allmänt konsumtionsstöd och det är otydligt vilka kostnader som bidraget är avsett att ge stöd för. Bostadsdelen av bostadsbidraget beaktar bara sådana bostadskostnader som i liten grad hänger samman med de kostnader som hushåll med barn har just på grund av de behov av bostad som dessa hushåll har men som hushåll utan barn saknar. Barndelen av bostadsbidraget uppgår till ett visst belopp för det första barnet och är olika beroende på hur mycket barnet bor i hushållet. Det är inte uttalat vilka kostnader som bidraget är avsett att ge stöd för och det är därför också svårt att avgöra om det är rimliga proportioner mellan bidragets nivå för hemmavarande barn, växelvis boende barn och umgängesbarn. Att det saknas en tydlig koppling till vissa kostnader gör det också svårt att avgöra om bidraget i tillräcklig grad kan anses anpassas när priser och eventuellt också löner ökar i samhället. Varken bostadsdelen eller barndelen av bidraget beaktar fler än tre barn och barndelen ger låga bidrag för tillkommande barn efter det första, oberoende av vad som kan antas vara den underliggande kostnad som stödet ges för. Den nuvarande utformningen av underhållsstödet har kommit att innebära att stödet närmast konkurrerar med underhållsbidraget, eller annorlunda uttryckt de principer som FB ställer upp för hur det eko- SOU 2021:101 Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken nomiska föräldraansvaret ska fördelas mellan särlevande föräldrar. Konkurrensen riskerar leda till att ekonomiska incitament avgör hur underhållet sköts. Underhållsstödet har vidare blivit så normerande att det sannolikt är en liten del av alla särlevande föräldrar som delar på det ekonomiska ansvaret för barnet på det sätt som FB föreskriver. Att förutsättningarna för att få del av samhället stöd för en särlevande boförälder ges genom underhållsstödet och därmed förutsätter en utredning av den frånlevande förälderns inkomstsituation kan också leda till en risk för att det uppkommer en konflikt mellan föräldrar. Denna risk kan antingen leda till en försämrad relation mellan föräldrarna och mellan dessa och barnet, eller till att boföräldern avstår från stödet. I en specifik situation, nämligen den där det står klart att den frånlevande föräldern helt saknar möjlighet att bidra till barnets försörjning, kan denna risk för konflikt uppfattas särskilt onödig. 12.2.1Försörjningsansvaret för barn bör primärt ligga på föräldrarna och statens stöd ges bara när deras resurser inte räcker till är svensk lag. Enligt ska bland annat varje barn ha rätt att bli omvårdat av sina föräldrar (artikel 7). Konventionsstaterna ska också respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna, att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa (artikel 9.3). Konventionsstaterna ska även göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och ska enligt konventionen ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran (artikel 18.1). Även FB reglerar föräldrars gemensamma ansvar, och då uttryckligen i ekonomisk mening, genom att föreskriva att föräldrar är underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga (7 kap. 1 §). Av FB följer också att när ett barn bor varaktigt med bara den ena föräldern ska den andra föräldern fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken SOU 2021:101 beloppet fastställs sedan genom dom eller genom avtal mellan berörda parter (7 kap. 2 §).4 Föräldrarna är alltså primärt ansvariga för barnets underhåll. Föräldrarna ska sinsemellan ta del i kostnaderna var och en efter sin förmåga. Underhållsskyldigheten ska fullgöras genom betalning av underhållsbidrag till barnet om föräldern inte har vårdnaden om barnet och inte heller bor varaktigt med barnet eller har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern men barnet bara bor varaktigt med den andra föräldern. Hur mycket underhållsbidrag som ska betalas regleras inte i detalj i FB, men enligt praxis används den så kallade kvotdelningsmetoden. Metoden innebär att barnets behov först fastställs och därefter beräknas hur stor del av kostnaderna för dessa som var och en av föräldrarna har ekonomisk förmåga att ta ansvar för. Underhållsbidrag fastställs normalt efter överenskommelse i avtal mellan föräldrarna eller mellan den bidragsskyldiga föräldern och den studerande om barnet fyllt . Underhållsbidrag kan också fastställas genom dom. Om föräldrarna inte kan komma överens om kostnader för barnets behov finns olika metoder för att fastställa en mer schablonberäknad kostnad. I och med att underhållsbidraget kan fastställas genom avtal kan också föräldrarna komma överens om en annan fördelning av ansvaret än den fördelning efter förmåga som kvotdelningsmetoden ger. Ett underhållsbidrag kan därför innebära att föräldrarna gemensamt tar ansvar för barnets faktiska behov på ett jämlikt sätt, men kan också innebära såväl en ojämlik fördelning av ansvaret, eller att barnets behov inte tillgodoses. Normalt bör en överenskommelse om underhållsbidrag vara till gagn för barnet. Hänsyn tas till barnets faktiska behov. Föräldrarna tar del i kostnader för dessa efter sin förmåga. Att föräldrarna därmed kommer överens om barnets behov och försörjer barnet efter sin förmåga torde öka förutsättningarna för en god relation mellan barnet och båda föräldrarna. En sådan överenskommelse mellan föräldrarna om underhållsbidrag också främja möjligheterna för samarbete dem emellan i andra frågor om barnet. 4För en mer utförlig beskrivning av och se t.ex. kapitel 1 i utredningens promemoria En justerad indragningsbestämmelse, , dnr Komm2020/00306. SOU 2021:101 Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Alla föräldrar kan inte komma överens om barns underhåll. Det kan till exempel bero på att de på grund av en konflikt har stor misstro eller missunnsamhet mot varandra. Att försök att komma överens misslyckas i sådana situationer kan bero på att föräldrarna utgår från att ett avtal ska vara till så stor egen nytta som möjligt och så stor skada som möjligt för den andra föräldern. Det kan också bero på att det är komplicerat att beräkna och fastställa vad som är ett rimligt underhåll från den frånlevande föräldern, särskilt när föräldrar inte har full insyn i varandras ekonomiska och andra levnadsförhållanden. Dagens underhållsstöd är bland annat avsett att tillförsäkra barnet och boföräldern den frånlevande förälderns underhåll om en överenskommelse om underhållsbidrag inte kan nås eller den frånlevande föräldern inte fullföljer en sådan överenskommelse. Barnet och boföräldern har visserligen också andra möjligheter att få till stånd ett avtal om underhållsbidrag genom att väcka talan i domstol. De har också andra möjligheter att se till att underhållet också betalas, genom att ansöka om att Kronofogden driver in underhållet. Sådana åtgärder kan dock vara både kostnadsdrivande och tidskrävande. Underhållsstödets funktion som garant för att barnet och boföräldern får tillgång till ett underhåll från den frånlevande föräldern, genom utbetalning i förskott oberoende av om den frånlevande föräldern betalar eller inte, är därför mycket viktig. Det nuvarande regelverket för underhållsstöd är emellertid inte utformat på ett sådant sätt att det tar utgångspunkt i föräldrarnas primära ansvar och inte heller i en jämlik fördelning av detta ansvar mellan föräldrarna genom en fördelning dem emellan efter var och ens ekonomiska förmåga. De främsta skälen till det är att varken det belopp som betalas ut till boföräldern eller det belopp som den frånlevande föräldern blir skyldig att betala till , fastställs utifrån principen om jämlik fördelning efter föräldrarnas ekonomiska förmåga. I det utbetalade beloppet beaktas heller inte alls boförälderns, eller föräldrarnas sammanlagda, förmåga att försörja barnet. Det sistnämnda beror på att underhållsstödet utöver att tillförsäkra barnet och boföräldern ett underhåll från den frånlevande föräldern också garanterar ett underhåll på en viss lägsta nivå, som är olika beroende på barnets ålder. Denna summa är helt oberoende av vilket behov boföräldern eller föräldrarna utifrån sin ekonomiska situation har av en sådan garanti. Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken SOU 2021:101 Enligt utredningens mening behöver statens stöd till föräldrar som inte kan komma överens om ett jämlikt fördelat ekonomiskt ansvar för barnets försörjning, förändras i grunden i förhållande till dagens underhållsstöd. Det faktum att underhållsstödet både riskerar att konkurrera ut underhållsbidraget som det sätt som först bör komma i fråga som metod för att reglera underhåll, och att underhållsstödet är starkt normerande för avtal om underhållsbidrag är ett starkt motiv för detta. De överordnade principer som följer av såväl som FB måste upprätthållas också av det stöd som staten ger. 12.2.2Underhållsreglering med staten som mellanhand ska inte väsentligt skilja sig från vad FB föreskriver Om de överordnade principer som kommer till uttryck i och FB, i praktiken ska få genomslag i hur merparten av särlevande föräldrar tar ansvar för sina barns försörjning, krävs att den stora grupp av de föräldrar som använder staten som mellanhand för reglering av underhållet, reglerar ett belopp som fastställs utifrån dessa principer. Om den statliga regleringen av underhållet bygger på dessa principer upphör också den konkurrens som uppstår gentemot civilrättsliga avtal baserade på dessa principer och den normerande effekt på sådana avtal som underhållsstödet har. Utgångspunkten för beräkning av vilket belopp som staten ska tillförsäkra ett barn och en boförälder, om en frånlevande förälder riskerar att inte bidra till barnets försörjning, bör därför vara ett belopp som beaktar föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga och var och ens förmåga att ta del i det gemensamma ansvaret. Detta bör göras bland annat genom att tillämpa den så kallade kvotdelningsmetoden. Det bör också i övrigt så långt möjligt och lämpligt bygga på det som FB föreskriver. Utredningen bedömer att förutsättningarna för att beakta båda föräldrarnas aktuella ekonomiska förmåga har ökat väsentligt efter införandet av arbetsgivardeklarationer på individnivå. Den del av statens stöd till särlevande föräldrar som avser att reglera underhåll bör inte heller inkludera något monetärt stöd till föräldrarna att klara barnets försörjning. Genom att låta den statliga underhållsregleringen enbart innebära en förmedling av det underhåll som den frånlevande föräldern kan och bör bidra med uppstår SOU 2021:101 Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken inte ekonomiska incitament att välja staten som mellanhand på det sätt som dagens underhållsstöd innebär. Genom att det belopp staten förmedlar beror på föräldrarnas sammantagna förmåga och det inbördes förhållandet mellan deras respektive förmåga bortfaller också den starkt normerande roll som garanterade beloppsnivåer har inneburit för civilrättsliga överenskommelser. I många fall har denna normering lett till att fördelningen av det ekonomiska föräldraansvaret i praktiken påtagligt har avvikit från den jämlika fördelning som avses i FB. Normeringen som underhållsstödet har inneburit är dock inte enbart av ondo. Att de belopp som gäller i underhållsstödet ses som lämpliga belopp att komma överens om i ett avtal om underhållsbidrag kan leda till både ett högre och ett lägre belopp än vad föräldrarna annars skulle ha kommit överens om. Det finns goda skäl att tro att det har inneburit att många belopp blivit högre än vad de annars hade varit, främst eftersom båda föräldrar är medvetna om att en överenskommelse om ett lägre belopp kan sättas ur spel genom en ansökan om underhållsstöd från boföräldern. Ett statligt system för underhållsreglering som kan användas som alternativ (eller komplement) till en civilrättslig överenskommelse kommer alltid att fungera normerande i någon mån. Det är enligt utredningens mening bra. Ett statligt system med beräkning enligt kvotdelningsmetoden och med vissa fastlagda belopp, inte minst vad som kan anses som en rimlig normalkostnad för ett barn skulle rimligen verka normerande i just dessa avseenden. Det leder mycket sannolikt till bättre möjligheter att nå rimliga överenskommelser byggda på rätt principer. Inte minst de föräldrar som efter kontakt med , i samband med en ansökan om stöd, kan i betydligt större utsträckning än förväntas reglera underhållet på en nivå som betydligt bättre motsvarar en jämlik fördelning. 12.2.3Risken för påverkan på konflikter bör beaktas När en fråga om underhåll aktualiseras, antingen i samband med en separation, i samband med ett barns födelse när föräldrarna inte bor ihop eller när föräldrarna efter att ha haft en överenskommelse i samförstånd om barnets försörjning är nöjda med den överenskommelsen, befinner sig föräldrarna ofta i konflikt. Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken SOU 2021:101 konflikten finns så är risken stor att den uppstår när frågan om att den ena föräldern ska betala ett underhåll, formellt till barnet men i praktiken, till den andra föräldern. Risken för konflikt som uppstår enbart av det skäl att en fråga om underhåll, eller förändrat underhåll, aktualiserats kan inte elimineras men måste beaktas vid utformningen av regler. Kombinationen av okunskap om möjligheten och metoden för att reglera underhållet själva och en pågående konflikt, eller risk för konflikt, driver sannolikt många föräldrar till att lösa underhållet med staten som mellanhand. I den mån konflikterna är allvarliga är det också en viktig funktion för det statliga stödet att kunna mildra konfliktnivån och åtminstone tillfälligt vara ett alternativ till egna överenskommelser. Konflikter, eller risken för konflikter, försvårar en lösning där föräldrarna hanterar underhållet själva, men torde sällan vara av det slaget att de omöjliggör en lösning, i varje fall inte . Eftersom det emellertid ofta finns starka drivkrafter för föräldrar att välja underhållsstödet finns det skäl för att motverka dessa drivkrafter. Föräldrarna är primärt ansvariga för barnets försörjning. I nästan alla fall är en överenskommelse om ett underhållsbidrag en bra metod att fördela ansvaret på det avsedda sättet mellan föräldrarna. Om reglering av underhåll genom avtal om underhållsbidrag ger ett likvärdigt belopp som reglering av underhållet med staten som mellanhand bör risken för konflikt, som kan uppstå på grund av att valet mellan de olika sätten att reglera underhållet är fördelaktigt för den ena föräldern men ofördelaktigt för den andra, påtagligt kunna minska. Ett förhållande som ibland lyfts fram som orsak till risk för konflikter i samband med att ett underhåll ska regleras är att det kan innebära en insyn i respektive förälders ekonomiska förhållanden. Det skulle kunna vara ett skäl till att föräldrar väljer att reglera underhållet via underhållsstödet. Skulle det statliga systemet för reglering bygga på principen om fördelning av ansvaret efter var och ens ekonomiska förmåga kommer det belopp som regleras vara resultatet av en beräkning som bygger på båda föräldrarnas inkomster och andra privatekonomiska förhållanden. Det skulle i så fall, för de föräldrar som ser det som problematiskt att utlämna sådan information till den andra föräldern, kunna öka risken för konflikt. Även om det är oundvikligt, och bör vägas mot de fördelar som den jämlika fördelningen av ansvaret som blir följden av att bygga på den inbördes relationen i ekonomiskt avseende, bör det beaktas när SOU 2021:101 Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken andra regler övervägs och tillämpas. Blotta risken för att insynen i den andra förälderns ekonomi kan öka risken för konflikt bör åtminstone innebära att handläggningen av ärenden om statlig reglering av underhåll inte ger den andra föräldern en sådan insyn som inte är befogad för att kunna fastställa ett korrekt belopp. 12.2.4Bostadsbidragets olika syften bör tydliggöras Dagens bostadsbidrag har två olika delar som åtminstone i sin grund och ursprung fyller två olika syften. Bostadskostnadsdelen av bidraget syftar till att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och rymliga bostäder. Barndelens syfte kan enligt utredningen beskrivas som att stödja föräldrar med otillräckliga ekonomiska resurser att klara kostnader för barnen som inte täcks av andra bidrag. , i avsnitt 11.2.6, har beskrivits hur bostadsbidraget har kommit att bli ett allmänt konsumtionsstöd, varför denna tydliga uppdelning av syften kanske inte längre gäller. Enligt utredningens mening har det dock betydande fördelar om bidraget har tydligt angivna syften med respektive bidragsdel. Det underlättar en anpassning av bidragets nivåer utifrån förändrade omvärldsförhållanden, till exempel förändrade priser, eller ändrade politiska ambitionsnivåer. I avsnitt 12.2.1 och 12.2.2 ovan argumenteras för att det statliga stödet till föräldrar att reglera underhållet för barn när föräldrarna är särlevande bör renodlas så att det inte längre inkluderar ett ekonomiskt tillskott om föräldrarna tillsammans saknar förmåga att försörja sina barn. Ett sådant tillskott bör i stället också det ges inom ramen för ett behovsprövat bidrag som kompletterar de två delar som finns i bostadsbidraget. Syftet med denna del av bidraget skulle vara att ge de boföräldrar som inte får eller kan få underhåll från den frånlevande föräldern med minst hälften av ett barns normala kostnader, ett tillägg till bidraget som svarar mot det uteblivna underhållet. Enligt utredningens mening är det viktigt inte bara att de olika delarna av bidraget har tydligt uttalade syften, utan också att dessa syften återspeglas i nivåerna på bidraget. I dagens bostadskostnadsdel är detta tydligt. Bidraget ges till bostadskostnader i ett visst intervall där den övre gränsen ursprungligen definierades utifrån vad som var ett rimligt tak för sådana bostadskostnader som bör ge bidrag, Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken SOU 2021:101 och bidraget ges, före inkomstavräkning, av dessa kostnader. På motsvarande sätt bör också övriga delar av bidraget definieras. När det uppstår en vilja eller ett behov av att förändra bidragets nivåer kommer ett så definierat bidrag kunna ta sikte på just den del och aspekt av bidraget som viljan eller behovet syftar till. 12.2.5Bidrag bör ges till hushåll som har otillräckliga resurser för att försörja sig själva … Bostadsbidraget till hushåll med barn kan benämnas som statens yttersta ekonomiska skyddsnät för barnfamiljer. Genom detta bidrag ger staten hushåll med barn tillgång till resurser att familjens behov av kommunalt ekonomiskt bistånd eventuellt behöver prövas.