sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Besparingarna till följd av att und- vika att överträdelseförfaranden inleds mot får dock betraktas som stora. I övrigt bör beaktas vad som beskrivits ovan, om ökad förutsägbarhet vad gäller tillståndsprövning och tillsyn, ökade möj- ligheter att nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv och ökade förut- sättningar för ett avvägt, effektivt skydd av arterna. Vi bedömer det som gynnsamt för samhällsekonomin i stort om det går att skapa förutsättningar för att verksamheter kan fortgå, men med iakttagande av för arterna tillräcklig hänsyn, inom samma områden som det finns fridlysta arter. Vi menar att våra förslag leder i riktning mot en sådan ordning. Med den kunskap vi har bedöms produktionspotentialen och det ekonomiska utfallet vara till fördel för trakthyggesbruket, men fler jämförande studier behövs dock för att kunna beskriva dessa skillnader.117 En av utredningens experter har framfört att svensk skogsmark är för näringsfattig för att plockhuggning ska vara ett eko- nomiskt alternativ till trakthyggesbruk. Utredningen konstaterar att även alternativa skogsbruksmetoder sannolikt kan ge god avkastning, om syftet är produktion av kvalitetstimmer. Det kan finnas andra skäl än artskyddet (som beståndets läge, markfuktighet, lutning, med mera) som gör att det är möjligt och ibland lämpligare med en planerad plockhuggning eller annan adaptiv förvaltning av skogen. Det finns olika alternativ när det gäller att sköta skog, och det kan vara lönsamt att inte kalavverka. Det är, återigen, förutsättningarna i det en- skilda fallet som avgör. Påverkan på jordbruket är svårare att bedöma. Det finns miljöstöd och föreskrifter om hänsyn. Det som påverkas av våra förslag är sannolikt främst åtgärder som berör fåglar som häckar i vall och odlad åker. Enligt en expert i utredningen är påverkan från utred- ningens förslag sannolikt liten när det gäller odling av spannmåls- grödor eller oljeväxter, eftersom skörden sker när fåglar redan har 117Skogsstyrelsens webbplats: – Hyggesfritt skogsbruk (senast besökt ). avslutat sin häckning. Vårbruk, det vill säga plöjning och sådd av åker- mark , kan komma i konflikt med markhäckande arter som vissa vadarfåglar, exempelvis tofsvipa. Problemet är dock större i vallodlingar, där en tidig skörd kan komma i konflikt med markhäckande fåglar som sånglärka, storspov, kornknarr, med mera. En försenad vallskörd ger sämre näringsvärde och kvalitet (lägre proteinhalt) på gräset, vilket ökar behovet av till- skott från kraftfoder till djuren. Det kan även medföra att brukaren inte får ut så många skördar som planerat, om förstaskörden måste stå kvar en månad extra. Ofta tas tre eller fyra vallskördar på samma fält, vilket behövs för att få tillräckligt med foder till djuren. Beräkningsprogram visar att datum för optimal skörd av vall (förhållande tillväxt/proteininnehåll) kan variera stort , beroende på vädret. Kostnaden för att skörda kan variera /hektar och dag som skörden förs- kjuts. För en gård som levererar mjölk räknades läglighetskostnaden fram till för var dags försening i första skörden, i andra och för var dags försening i tredje skörden.118 En ansökan om dispens rörande jordbruksåtgärder måste prövas skyndsamt, om prövningen ska få någon reell betydelse. innebär de befintliga beräkningsmodellerna att ersättning bör kunna beräknas med hög tillförlitlighet. Kostnaderna för verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet bedöms inte öka som en följd av något av våra förslag. Kostnaderna vid dispensansökningar för sökande bedöms bli högre, i och med kravet på att underlag för kompensationsåtgärder ska fin- nas med. Det kan också innebära en ökad kostnad om dispensgi- vande myndigheter föreskriver att kompensationsåtgärder ska vidtas i en större utsträckning än vad som görs . Eftersom utredningen har föreslagit att en första bedömning ska göras av möjligheten att bevilja dispens, innan underlag gällande kompensationsåtgärder begärs in, bedöms ändå antalet ärenden där utredningskostnader kan bli aktu- ella vara begränsat. 118Spörndly (2011) Kvalitet eller kvantitet i vallskörden. 15.13 Konsekvenser för totalförsvaret Totalförsvaret och dess långsiktiga behov av ändamålsenliga anlägg- ningar, till exempel övnings- och skjutfält bedöms kunna påverkas av artskyddsbestämmelserna. Dock bedömer vi att våra förslag inte innebär någon påverkan utöver den som följer av nu gällande be- stämmelser. 15.14Särskilda hänsyn vad gäller tidpunkt för ikraftträdande Utredningen bedömer att de förslag som vi för fram, som gäller upp- drag eller kräver extra resurser, kan behöva förberedas av berörda myndigheter, exempelvis genom rekrytering av personal. Utredningen bedömer att det kan behövas ett halvårs framförhållning för myn- digheternas planering inför genomförandet av ett uppdrag eller in- förande av nya arbetsuppgifter. Vi bedömer i övrigt inte att några särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande. Fler- talet av våra förslag kodifierar praxis. 15.15Alternativa förslag som vi övervägt men inte går vidare med Vi har under utredningens gång funnit olika lösningar på problemen som vi har resonerat kring, lösningar som vi av olika skäl valt att inte gå vidare med. Nedan beskriver vi de alternativ som varit föremål för överväganden, men som vi av olika anledningar inte lägger fram som förslag. Härvid har utredningsdirektiven givetvis haft betydelse. Bland annat följer det av dessa, att det regelverk vi föreslår ska vara för- enligt med och med andra internationella åtaganden, samt att det inte ingår i uppdraget att göra en översyn av jakt- eller fiske- lagstiftningen. Det ingår inte heller i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen.119 Ytterligare begränsningar finns, vi upp- märksammar dessa när det är relevant. 2020:58, s. 7. 15.15.1Övervägt förslag: Alternativa tolkningar av kunskapskravet Två alternativa tolkningar av kunskapskrav har lyfts under arbetet. De alternativa tolkningarna går ut på att •enskilda skulle vara undantagna från kunskaps- och bevisbördekrav på så sätt att utredningsansvaret i större utsträck- ning vilar på myndigheterna, samt att •pågående markanvändning skulle vara undantagen från miljöbal- kens kunskaps- och bevisbördekrav, eller i vart fall att det i till- lämpningen ska göras skillnad på tillståndspliktig verksamhet och pågående markanvändning. Enligt vad vi redovisat i samband med att vi analyserade statens re- spektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utred- ningsansvar i frågor om artskydd, ryms sådana tolkningar inte inom nuvarande lagstiftning. Då det inte omfattas av utredningens upp- drag att överväga några ändringar i 2 kap. , utan endast att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar, kommer vi inte att gå vidare med dessa alternativ. 15.15.2Övervägt förslag: Fynddata om arter måste kvalitetssäkras Utredningen ser inte att det inom ramen för detta uppdrag är möjligt att ta fram riktlinjer för hur rapportering av artfynd ska göras på ett objektivt och rättssäkert sätt, och väljer därmed att inte utreda detta förslag ytterligare. Vissa kontroller görs , vilket närmare beskrivs nedan. Utredningen konstaterar att kvaliteten på artobservationer kan variera stort beroende på en rad olika faktorer. Exempelvis finns det ibland risk för att arter felbestäms, att uppgifter är för gamla för att vara relevanta eller att den geografiska informationen är fel, eller för diffus för att ligga till grund för bedömningar. Myndigheters hand- läggare är vanligen väl införstådda med att uppgifter om artfynd all- tid måste värderas i förhållande till dessa och andra faktorer som kan Det är därför viktigt att den som ska granska artuppgifter har kännedom om metadata för observationen. Inventeringar av arter och naturmiljöer sker på olika sätt beroende på om det är myndigheter som genomför undersökningar eller om det är observationer som registreras av privatpersoner. Van- ligen följer inventeringar som genomförs av myndigheter eller företag inför exploateringsprojekt den nuvarande svenska standarden för naturvärdesinventeringar.120 Standarden ska säkerställa att inventer- ingar i möjligaste mån utförs på samma sätt och därmed blir jämförbara och kan ligga till grund för statistik. Det är vanligt att artobserva- tioner som görs i samband med sådana inventeringar ska registreras i Artportalen som en del av uppdraget. Utredningen anser att sådana artnoteringar, som görs inom ramen för professionella uppdrag, nor- malt bör ha en hög grad av trovärdighet. inventeringar av sumpskog och nyckelbiotoper har genomförts efter att myndigheten först har tagit fram en meto- dik, som sedan har tillämpats på samma sätt i alla områden som be- rörs. Dessa inventeringar bedöms också ha en mycket hög grad av trovärdighet, eftersom de har genomförts systematiskt enligt en på förhand utformad metodik. Länsstyrelserna har efter metodutveckling av genomfört översiktliga inventeringar av ängs- och hagmarker samt våtmarker, vilka också har genomförts med samma metodik över hela landet. Även dessa inventeringar bedöms ha en mycket hög grad av trovärdighet, eftersom de har genomförts systematiskt enligt en på förhand utformat metodik. Artobservationer som registreras i Artportalen hos SLU Artdata- banken kan ha varierande kvalitet, beroende på en mängd olika fak- torer. Styrkan i Artportalen ligger i att den är öppen för registreringar av vem som helst, vilket ger många fler observationer än vad som skulle genereras av enbart myndigheters inventeringar. är öppenheten systemets svaghet, genom att de fynd som registreras kan variera i kvalitet och trovärdighet. När det gäller fynd av ovanligare eller svårbestämda arter kan SLU Artdatabanken begära att belägg- exemplar kan uppvisas, eller att artfyndet kan bekräftas av ytterligare någon sakkunnig person innan uppgiften accepteras och publiceras i databasen. Utredningen bedömer också att det är troligt att en viss 120SIS, svensk standard SS 199000:2014 Naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald (NVI) – genomförande, naturvärdesbedömning och redovisning. granskning sker genom att engagerade och kunniga privatpersoner granskar uppgifter som andra personer registrerar. Utredningen erfar att det finns inslag av konkurrens bland dem som registrerar fynd i Artportalen, vilket bedöms vara till fördel när det gäller kvalitets- granskning av rapporterade fynd. Utredningen konstaterar slutligen att mer omfattande kvalitets- säkring av alla artdata som tas fram kräver en separat utredning. Där- med väljer vi att inte gå vidare med detta förslag. 15.15.3Övervägt förslag: Markägares rätt att ta del av sekretessbelagd information om arter på dennes mark Ett alternativ som utredning har övervägt är att en mark- ägare ska ha rätt att få information om de artfynd gällande fridlysta arter som finns på dennes mark, även om den är sekretessbelagd. Sekretessbelagda uppgifter skulle då lämnas ut med förbehåll att de inte får spridas. Utredningen bedömer att markägare har juridisk möjlighet att begära ut sekretessbelagd information om artfynd på dennes mark. Därmed anser vi att detta förslag inte ska tas med i den fortsatta utredningen. Utredningen konstaterar att myndigheter har flera verktyg för att förhindra att känsliga artuppgifter hamnar i orätta händer. Enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen121 gäller sekretess för uppgift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs. Sekretessen hindrar dock inte att en enskild, eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handlägg- ningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ären- det.122 En sådan handling eller ett sådant material får dock inte läm- nas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt, och det kan 12120 kap. 1 § lag (2009:400 om offentlighet och sekretess. 12210 kap 3 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess. ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna. I finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt lagen om offentlighet och sekretess genom att röja eller utnyttja uppgifter, och för den som bryter mot förbehåll som har gjorts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift.123 Brottsbalkens124 20 kap. omfattar tjänstefel med mera vid myn- dighetsutövning och 3 § gäller röjande av sekretessbelagda uppgifter. Det innebär att en tjänsteman som röjer någon uppgift, som denne är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning, eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar denne olovligen sådan hemlighet, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket, dömes till böter. I ringa fall ska dock ej dömas till ansvar. Utredningen konstaterar vidare att artuppgifter som rapporteras till den digitala fynddatabasen hos SLU Artdatabanken kan skyddsklassas av Artdatabanken. Skyddsklassningen innebär att vissa särskilt känsliga fynduppgifter kan döljas för obehöriga grans- kare, eller att fynduppgifter på olika sätt kan ”diffuseras” för att inte ange exakt lokalisering för ett artfynd. Som exempel kan positionen för ett fynd anges som ett ekonomiskt kartblad. Artfyndets läge fram- går då bara av att det finns ett fynd någonstans inom en yta om 5 × . Graden av diffusering kan styras av Artdatabanken, som också väljer vilka arter som ska skyddsklassas. För att få tillgång till exakta fynduppgifter i Artportalen krävs att Artdatabanken med- delar särskild behörighet, som alltid är knuten till en fysisk person. Många myndighetshandläggare har sådan behörighet, vilket är nöd- vändigt för att de ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det krävs en ansökan till SLU Artdatabanken och en prövning för att någon ska få utökad behörighet och kunna se även de känsligaste uppgifterna. 12314 kap. 2 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess. 124Brottsbalken (1962:700). SLU Artdatabanken meddelar att det är förhållandevis få arter som omfattas av skyddsklassning och att det främst gäller fynd av rov- fågelhäckningar. Behöver det bli lättare att få fram artuppgifter? Utredningen konstaterar att det har framförts från olika aktörer att det är svårt att få fram information om var arter finns, främst genom att det krävs behörighet till Artportalen för att kunna ta del av samt- liga uppgifter i databasen. En möjlig väg att göra artfynd tillgängliga för markägare skulle kunna vara att gå via Mina sidor där myndigheten via Artsök (länsstyrelsernas sökverktyg) kan tillhandahålla informa- tion om kända artförekomster på en fastighet. Man kan tänka sig att markägaren får information om att det finns fynd av sekretessklas- sade arter, och att man i ett särskilt steg kan logga in för att få tillgång till sekretessbelagda artfynd, samt att man i samband med inlogg- ningen får godkänna en sekretessförbindelse. Loggar man inte in har man inte fullgjort utredningsansvaret. Är sekretess ett skydd eller en risk? Dilemmat med sekretessens vara eller icke vara för artobservationer kan sammanfattas på följande sätt: •Om man inte vet var arterna finns kan man inte ta hänsyn till dem. Utan kunskap om var arterna finns blir också de övergripande be- dömningarna av arters populationsstatus i landet mer osäkra. •Om kunskap om känsliga artfynd sprids öppet kan det finnas risk för att kunskapen utnyttjas för illegala syften, exempelvis illegal jakt, illegal äggplockning eller illegal insamling av växter. Det finns också risk för att exemplar förstörs medvetet för att inte kom- plicera en planerad verksamhet. •Den som hittar en känslig art vill inte alltid dela med sig av kun- skapen, ibland av egoistiska skäl (i vissa kretsar kan det medföra status att känna till fyndplatser för sällsynta arter), men ibland också för att det finns risk att exemplaren skadas om fynden blir kända. Vissa uppgiftslämnare avstår från att rapportera in särskilt känsliga fynduppgifter om de inte är helt säkra på att uppgifterna hanteras med sträng sekretess. Det förekommer därmed att fynd inte rapporteras in utan i stället hanteras informellt. Kunskapen finns då enbart hos vissa enskilda personer och fynden är inte registrerade någonstans hos myndigheterna. Därmed finns risk för att arten skadas av misstag, beroende på kunskapsbrist. •Det har förekommit att känsliga artuppgifter har begärts ut som offentlig handling och även lämnats ut efter domstolsbeslut. Sammantaget bedömer utredningen att frågan om sekretess inte ska tas med i det fortsatta arbetet. 15.15.4Övervägt förslag: Ett mer omfattande artförvaltningssystem Utredningen har övervägt att föreslå ett mycket omfattande artför- valtningssystem, där artförvaltningsprogram skulle tas fram inom olika distrikt, som skulle omfatta ett antal län vardera. Underlaget skulle då ha omfattat, i vårt inledande förslag alla djur och växter, i ett reviderat förslag alla fridlysta, hotade och regionalt prioriterade djur och växter, men i ett förslag även de verksamheter som plane- rades inom distriktet. För den som skulle vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet skulle det vara frivilligt att anmäla sig till programmet. Underlaget skulle efter upprättandet vara bindande för kommuner och myndigheter med vilket avsågs att det skulle följas i efterföljande prövningar och vid tillsyn. Detta arbetssätt skulle ha krävt en kraftigt ökad resurstilldelning. Det hade gällt dels själva arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag, strategiska miljöbedömningar och processer med överklagade beslut, dels själva genomförandelen, relativt olika verksamheter och aktörer, med informationsinsatser men också, befarat, med långdragna över- klagandeprocesser rörande det följande beslutet. En klar risk med ett alltför omfattande och komplicerat system är att arbetet går i stå och att det i stället blir helt verkningslöst. Det fanns också en hel del svårlösta problem kring programmens rätts- kraft och hur dessa skulle förhålla sig till senare tillståndsprövning, vad som skulle räknas som normgivning, vad som skulle anses vara beslut i det enskilda fallet och i vilken mån olika delar och beslut, mot bakgrund av befarade långdragna överklagandeprocesser, skulle vara överklagbara. Vi övervägde att omarbeta den ursprungliga idén till att endast omfatta verksamheter eller åtgärder som inte tillståndsprövas enligt (det vill säga utesluta framför allt miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet). Detta eftersom det för dessa finns en relativt välfungerande tillståndsprövning som hanterar artskyddsfrågorna. Vidare övervägde vi att exkludera jordbruket. Detta på grund av den komplexa problembilden och att det för jordbrukets del inte i samma utsträckning handlar om att anpassa åtgärder, utan minst lika ofta om aktiva åtgärder. Emellertid blev det mycket svårt att formulera en sådan avgränsning med utgångspunkt i arternas skyddsbehov. Tan- ken med artförvaltningsprogrammen var att skapa ett beslutsunderlag som utgick från arterna och deras livsmiljö, och analysera verksam- heternas eller åtgärdernas påverkan på denna, samt att skapa en om- fattande förutsebarhet och möjlighet till planering. Att då i stället låta programmens omfattning utgå från olika verksamhetstyper eller åtgärder hade fordrat ett helt annat angreppssätt. På samma sätt övervägde vi att låta miljötillsynsförordningen styra vilken myndighet som skulle utgöra artförvaltningsmyndighet men hamnade i samma problem eftersom miljötillsynsförordningens logik bygger på att dela upp tillsynsobjekten, och enligt vilken lagstiftning tillsyn sker, mellan myndigheterna. Det innebär i sin tur, med nöd- vändighet, parallella tillsynsmyndigheter när det ena tillsynsobjektet (arter) dels rör sig mellan olika miljöer, dels påverkas av en rad olika tillsynsobjekt (till exempel miljöfarlig verksamhet, vattenverksam- het, skogsbruk och jordbruk, men också en rad åtgärder som inte med enkelhet kan sorteras in under dessa verksamheter), verksamheter vilka i sin tur kan befinna sig i olika miljöer och på olika platser. I syfte att inte skapa ett alltför komplext och svåröverskådligt system valde vi därför att helt enkelt stanna vid den absolut mest grund- läggande delen med hela idén, vilken också svarar väl mot vårt upp- drag att klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, nämligen att sammanställa kunskap om tillgångar och brister i landskapet med utgångspunkt från de fridlysta arterna i ett dokument som alla berörda har möjlighet att bidra till, genom ett samrådsförfarande. Det betyder att vi också avstår från att lägga ett övervägt förslag om att dela in land- och vattenområden i artförvaltnings- distrikt, där en länsstyrelse i varje artförvaltningsdistrikt ska ansvara för utformningen av artskyddsförvaltningen inom ramen för sitt tillsynsansvar i distriktet. Orsaken till att vi övervägde sådana distrikt var att ett enskilt län kan vara en för liten geografisk yta för bedömning av olika livsmiljöers och därmed arters förekomst. Vi över- vägde också att samordna artförvaltningen med vattenförvaltningens distrikt, men dessa följer inte länsgränserna, vilket sannolikt är oprak- tiskt när det gäller artskyddet. En alternativ indelning som vi också övervägde var att man skulle följa de fem naturliga biogeografiska regio- nerna alpin, boreal, kontinental samt de regionerna och , men den boreala regionen är så stor att den skulle be- höva delas för att få hanterliga administrativa enheter. Dessutom följer inte heller de biogeografiska regionerna länsgränserna. Ett annat alternativ vi såg var att följa viltförvaltningens indelning, det vill säga länsstyrelser som är indelade i tre områden: norra, mellersta och södra förvaltningsområdet, men vi kom fram till att det skulle bli för stora områden för att vara praktiskt. Övervägandena landade i att låta läns- styrelserna, som har vana vid att hantera artskyddsfrågor i olika mil- jöer, få ansvaret för denna sammanställning och analys av befintlig kunskap hos myndigheter vilken kompletteras av vad som tillkom- mer genom samrådsförfarandet. Emellertid vill vi framhålla att det är viktigt att vidare undersöka och utreda möjligheterna att ta ett mer kraftfullt proaktivt grepp om artskyddsfrågorna och då göra det i ett större perspektiv. Det har, i och med försöken att konstruera och utreda det förvaltningssystem vinu väljer att inte föreslå, tydliggjorts att frågan om skyddet av bio- logisk mångfald måste hanteras i ett större perspektiv, utan att delas upp i fridlysningsregler, områdesskydd, olika samhällssektorer eller verksamhetssektorer. Utgångspunkten för ett effektivt artskydd måste vara arterna och arternas behov, och dessa måste betraktas utifrån samhället som helhet för att undvika den så kallade först-till-kvarn- principen.