sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Den digitala vanan är troligen större bland unga. •Personer med nedsatt förmåga att läsa och skriva upplever att det är ganska svårt att hantera banktjänster, tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster och e-handelstjänster. Det upp- levs som mycket svårt att hantera ITK-tjänster. •Personer med nedsatt talförmåga upplever ganska eller mycket stora svårigheter med alla produkter och tjänster som omfattas av direktivet. •Personer med nedsatt kognitiv förmåga upplever mycket stora svårigheter med alla produkter och tjänster som omfattas av direktivet. Personer som har svårt att tala/skriva/läsa eller som har någon form av intellektuell funktionsnedsättning har enligt enkäten störst svårighet att använda de produkter och tjänster som omfattas av direktivet. Här får enkätresultatet stöd av Begripsams rapport, som pekar på samma sak. En skillnad gentemot /SILC när det kommer till digitalt utan- förskap är att personer som har nedsatt rörelseförmåga enligt enkäten tycks klara sig bäst av alla grupper. Å andra sidan kommer, som nämnts ovan, svaret när det gäller personer med den här typen av funktions- nedsättning från en , som kan ha lättare med digitalisering jämfört med äldre personer med samma nedsättning. Det är dock, som nämnts tidigare, inte möjligt att uti- från enkäten dra några säkra slutsatser. Klart är i alla fall att det finns upplevda svårigheter att använda digitala produkter och tjänster hos medlemmar i organisationer som representerar personer med funk- tionsnedsättning. Det finns ingen bransch som sticker ut i enkäten som särskilt prob- lematisk. Det övergripande intrycket är dock att tjänsterna som omfat- tas av direktivet generellt upplevs vara svårare att använda än produk- terna. Utredningen har också, i ett försöka att ytterligare bredda bilden, samtalat med några personer med en funktionsnedsättning om hur de upplever tillgängligheten till de produkter och tjänster som omfattas av direktivet. De intervjuade personerna företräder också olika funk- tionshinderorganisationer. Samtalen kan ge en bild av hur enskilda konsumenter med funktionsnedsättning upplever tillgängligheten. Samtalen ger inte en helhetsbild om den upplevda tillgängligheten till aktuella produkter och tjänster i samhället då det hade krävt ett större antal intervjuade personer med olika perspektiv. Men för att belysa till- gänglighetsfrågor i praktiken har de enligt utredningen ett värde. Intervjuerna finns samlade i bilaga 5 till betänkandet. Utredningen har stått inför ett flertal svårigheter när det kommer till att bedöma konsekvenserna för enskilda av mer tillgängliga produkter och tjänster. Klart är dock att av vuxna befolkning har en eller flera funktionsnedsättningar. Det är en stor grupp. Lika uppenbart är att genomförda undersökningar pekar på en relativt stor skillnad i digitalt utanförskap, sett till hur stor andel av respektive grupp som använder vissa digitala produkter och tjänster. Utredningens egen enkätundersökning kan på inget vis tas till intäkt för exakt vilka svårigheter som respektive grupp står inför. Däremot kan den ses som en ögonblicksbild – det vill säga en uppskattning från vissa organisationer av vilka svårigheter just deras medlemmar har när det kommer till användning av de produkter och tjänster som omfattas av direktivet. Det finns anledning att göra fördjupade undersökningar på området. Dessa bör inbegripa alternativa förklaringar till digitalt utanförskap, såsom exempelvis ekonomiska faktorer. Först då kan man dra säkra slutsatser om nyttor av ökad tillgänglighet på individplanet för personer med funktionsnedsättning. Oavsett detta kan knappast hela skillna- den i digitalt utanförskap förklaras med ekonomiska förutsättningar. Att personer med fler än en funktionsnedsättning har internet i lägre utsträckning hemma, använder internet mer sällan och mer sällan betalar räkningar på internet än andra grupper kan inte rimli- gen förklaras enbart med ekonomiska faktorer. Utredningen har gjort ett försök att åtminstone i någon mån bedöma vilka behov som olika grupper har av bättre tillgänglighet. Tan- ken var dock aldrig att ge en heltäckande bild. För detta hade krävts helt andra utredningsresurser. Det finns emellertid ingen anledning att ifrågasätta hur medlemmarna i de organisationer som ändå besvarat enkäten ser på saken. Just dessa individer målar en bild av problem med tillgängligheten för dem. Det finns därför inte heller någon anledning att ifrågasätta att ett antal individer kommer att uppleva de indirekta nyttor som Analysys nämner som ett resultat av direktivets krav på tillgänglighet, till exempel frihet och självförverkligande. Hur många och i vilken grad går däremot inte att uttala sig om. Myndigheter som kommer att ansvara för tillsyn av hur kraven i direktivet följs bör utveckla metoder för att dels följa upp behovet av tillgänglighet hos olika grupper mer systematiskt, – till exempel genom datainsamling och enkäter, och utveckla modeller för att kunna göra en någorlunda realistisk monetär skattning av de nyttor som högre tillgänglighet medför. Detta är inte minst viktigt när man ska ställa kostnader mot nyttor när företag vill åberopa undantaget för opro- portionerligt stor börda (se kapitel 13). Bedömning: Den troliga kostnaden för Post- och marknadskontroll bedöms uppgå till . Den troliga kostnaden för myndigheternas tillsyn bedöms uppgå till , varav avser Post- och tillsyn. 4,7 miljoner avser Myndigheten för press, radio och tv:s tillsyn och avser Myndigheten för tillgäng- liga mediers tillsyn. Förslagen i betänkandet som innefattar en möjlighet till dom- stolsprövning av förelägganden och beslut samt sanktionsavgifter bedöms endast medföra en marginell ökning av domstolarnas upp- gifter och bör därför kunna hanteras inom befintliga budgetramar. Kostnader för staten till följd av utredningens förslag omfattar huvud- sakligen finansieringen av marknadskontroll (produkter) och tillsyn (tjänster) hos de föreslagna myndigheterna. Utredningen har försökt skapa sig en bild av hur statens kostnader för marknadskontroll ser ut. Men det har visat sig svårt. Statskontoret har muntligen till utredningen förklarat att det inte är något som man där- ifrån kan hjälpa till med och inte heller tillfrågade myndigheter har kunnat ge närmare information om vilka volymer som typiskt sett kontrolleras och vad som krävs i faktisk arbetstid för att utföra mark- nadskontroll av olika typer av produkter. Utredningen har ändå identifierat ett antal tänkbara alternativ för hur marknadskontrollen kan bedrivas. Det kan röra sig om slumpmäs- siga kontroller, det vill säga att produkter väljs ut genom stickprov och kontrolleras. Det kan också vara riskbaserad kontroll. kontrollmyndigheten kan ha fått uppgift – genom anmälningar, media eller på annat sätt – om att en produkt inte uppfyller vissa krav och därefter inlett en marknadskontroll. Kontrollen kan dessutom omfatta enstaka produkter eller hela serier av produkter. Marknadskontrollen kan vidare begränsas till de rappor- terade bristerna eller ske i form av en fullständig genomlysning av de kontrollade produkterna. Att det är svårt att dra säkra slutsatser av den marknadskontroll som faktiskt bedrivs framstår som än mer uppenbart när man granskar officiell statistik. Swedac har samlat information om den årliga kostna- den för marknadskontroll som bedrivs och har fått uppgifter av myn- digheterna (), , Kemikalieinspek- tionen respektive . Skillnaden mellan myndigheterna är stor. Dels i fråga om hur många inspektioner som genomförs, dels i fråga om vad inspektionerna kostar. Kemikalieinspektionen genomför till exempel flera hundra kontrol- ler till en sammanlagd kostnad av 25–, medan PTS utförde 18 kontroller till en total kostnad av . Detta understryker svårigheten att räkna på en snittkostnad per ärende. Spannet för en enskild kontroll varierade från för marknadskontroll till för den marknadskontroll som bedrivs av PTS. Genomsnitts- kostnaden per inspektion för marknadskontroll uppgick till . 18.4.3Kostnad för marknadskontroll enligt direktivet De produkter som kan bli föremål för marknadskontroll enligt till- gänglighetsdirektivet är sådana som släpps ut på marknaden efter . Marknadskontrollen föreslås av utredningen bedrivas av PTS (se avsnitt 16.3.2). Enligt muntlig uppgift från PTS kan marknadskontrollen komma att omfatta drygt 1 500 olika produktmodeller, och av dessa kan man anta att knappt 40 kommer att bli föremål för marknadskontroll per Varje marknadskontroll kommer givetvis att innebära en kostnad. För att beräkna denna kostnad utgår utredningen från Swedacs insam- lade uppgifter från myndigheter om vad en marknadskontroll kostar. Med reservation för de svårigheter som framgått ovan när det gäller att beräkna kostnader för marknadskontroll gör utredningen följande avvägningar. Om Swedacs uppgifter kan användas som en minsta och en högsta kostnad för marknadskontroll skulle den totala kostnaden för att bedriva marknadskontroll enligt tillgänglighetsdirektivet uppgå till mellan en och . Den troliga kostnaden (40 mark- nadskontroller gånger en snittkostnad per inspektion om 128 000 kro- nor) skulle uppgå till . Resonmenaget bygger på en minsta kostnad per kontroll om , en högsta kostnad per kontroll om och en genomsnittskostnad per kon- troll om – allt i enlighet med Swedacs uppgifter. Att beräkna kostnaden för tillsyn möter samma svårigheter som att beräkna kostnaden för marknadskontroll. Det saknas en enhetlig bild. När det kommer till kostnader för tillsyn enligt tillgänglighetsdirek- tivet är det rimligt att ta avstamp i den tillsyn som bedrivs av Myndig- heten för digital förvaltning (DIGG). DIGG granskar offentliga webb- platsers tillgänglighet enligt lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digi- tal offentlig service och eftersom tillsynen enligt den lagen handlar om tillgänglighet till webbplatser och applikationer är det inte långsökt att tänka sig att tillsyn enligt tillgänglighetsdirektivet – i vart fall när det kommer till webbplatser och applikationer – kommer att bedrivas på ungefär samma sätt. Utredningen har därför inhämtat information från DIGG om hur myndigheten bedriver tillsyn, men för att bredda bilden har utredningen också hämtat information från PTS, , Transportsty- relsen, () och Integritetskydds- myndigheten (). Utredningen har vidare inhämtat information från Statskontoret som i en rapport beräknat den totala tillsynskostna- den för staten. Utifrån de inhämtade uppgifterna har utredningen utvecklat en enkel beräkningsmodell för att uppskatta eventuella årliga kostnader för tillsyn av olika digitala tjänster utifrån tillgänglighets- direktivets krav, uppdelad per sektorsområde. Modellen utgår från en tillsyn som byggs upp från grunden. Det har alltså ingen betydelse vilka ekonomiska eller organisatoriska förutsätt- ningar som en given myndighet redan har att bedriva tillsyn. Den är också oberoende av om en eller flera myndigheter kommer att bedriva tillsyn. Vidare baseras modellen på olika antaganden. Utredningen utgår från att tillsynen kommer att omfatta huvudsakligen följande delar: •Granskningar av ett visst antal webbsidor, mobila applikationer och e-boksfiler . Tillsynen antas vara till del självinitierad och till del inledd som en följd av anmälningar och klagomål från allmän- heten. •Granskning av de bedömningar som ska göras av företag som åbero- par undantag från ett krav på tillgänglighet på grund av opropor- tionerligt stor börda. •Annat administrativt arbete för att bedriva tillsyn, till exempel inter- nationell samordning med tillsynsmyndigheter utomlands samt eventuell samordning med andra tillsynsmyndigheter i . •Utbildning inom tillgänglighet och kunskapsinsamling för att kunna initiera riskbaserade tillsynsärenden. •Informations- och främjandeinsatser mot tjänsteleverantörer och konsumenter i syfte att effektivisera tillsynen. Precis som när det gäller marknadskontroll saknas information om hur kostnaden för tillsyn fördelas på de uppgifter som ingår i arbetet. Samtliga av de ovan angivna delarna av tillsynen inkluderas därför i en schablon för att beräkna tillsynskostnader. Utredningen utgår när det gäller timkostnad för tillsyn från Konjunk- turinstitutets prognos för arbetskraftskostnader inom sta- ten (det vill säga lön plus arbetsgivaravgift exklusive fasta kostnader) för . Därefter indexeras den beräknade kostnaden med inflationsprognoser (KPFI) , det vill säga året när tillgänglighetsdirektivet ska träda i kraft. Utred- ningen lägger därefter på en overheadkostnad (det vill säga fasta kostnader för IT, administration etcetera). Här använder utred- ningen en rapport från som räknar med en genomsnittlig overheadkostnad per heltidsanställd inom staten om /år (2005). Utredningen räknar därefter upp overhead- kostnaden med KPFI till nivå . Total kostnad för både arbets- och overheadkostnad kan då uppskattas till / timme. Utredningen utgår från att tillsynsarbetet är relativt likartat mellan olika områden. Hur mycket det kostar att bedriva tillsyn kan i stället i första hand utgå från hur många aktörer som ska tillsynas. Utredningen har i den delen hämtat information från Analysys Masons rapport om hur många aktörer det finns per tillsynat område. Det är vidare möjligt att en del företag kommer att åberopa undan- taget för oproportionerligt stor börda. Ett sådant undantag kräver en annan typ av granskning – men likväl en granskning. Det är givetvis omöjligt att på förhand säga hur många företag som kommer att åbe- ropa undantaget. Tabell 18.5 Antal aktörer per sektorsområde Källa: Analysys Masons rapport (bilaga 3). 18.4.8Olika typer av tillsyn Utredningen har också gjort antaganden om själva tillsynsprocessen. I dialog med tillsynsmyndigheter har två olika typer av tillsynsärenden identifierats. Dessa resulterar i sin tur i olika tidsåtgång och därmed i skilda kostnader. •Det rör sig för det första om klagomål från allmänheten som inte leder till att ett tillsynsärende initieras men som ändå innebär en viss handläggning. •Det är för det andra fråga om tillsynsärenden som inleds både till följd av anmälningar och självinitierade utredningar utifrån olika riskbedömningar. De tillsynsärenden som väl inleds kan i sin tur delas upp ytterligare. Om en brist upptäcks kan ett ärende ta och medföra ytterligare handläggningsåtgärder. Ett fåtal ärenden avslutas med beslut om sank- tioner och i förlängningen även överklagande till förvaltningsdomstol. 18.4.9Tre scenarier – minimi- och maximikostnad respektive trolig kostnad I utredningens modell anges kostnaderna i tre olika scenarier – näm- ligen maximi- och minimikostnad respektive trolig kostnad. Antalet ärenden och hur omfattande tillsyn som förväntas kan föras in i modellen. På så vis kan man få en uppfattning om den ungefärliga kostnaden för tillsyn utifrån olika förutsättningar. 1Antalet företag som bedriver e-handel i framgår av statistik från . Totalt är det 152 692 företag. De företag som använder sig av en extern e-handelswebb- plats utesluts ur beräkningarna, eftersom dessa vanligtvis är lokaliserade utomlands. Enligt tidigare ställningstagande undantas även mikroföretag med under tio anställda från beräkningen. 18.4.10 Antalet tillsynsärenden i maximiscenariot I maximiscenariot utgår utredningen från det antal anmälningar från allmänheten som tar emot , det vill säga 27 000. Men tar emot anmälningar om allt som har med konsumenters förhållande till näringsidkare att göra. Det är inte rimligt att tro att tillgänglighetsdirektivet skulle generera så många anmälningar. Men möjligen skulle ledning kunna hämtas från hur många av anmälningarna till DO som handlar om bristande tillgänglighet vid tillhandahållandet av varor och tjänster. Detta rör sig enligt uppgift från DO om av det totala antalet anmälningar/tips/klago- mål som kommer in till myndigheten . Med detta som utgång- punkt skulle av 27 000 anmälningar till Konsumentom- budsmannen kunna röra bristande tillgänglighet. Det blir då cirka 3 000 anmälningar. Beräkningen kan givetvis inte ses som helt tillförlitlig. Den bygger på antaganden som nämnts. Men 3 000 anmälningar motsvarar det ungefärliga antalet klagomål som totalt inkommer till DO och PTS respektive (). Utredningen gör där- för bedömningen att 3 000 klagomål ett relevant maximiscenario. 18.4.11Antalet klagomål som blir tillsynsärenden i maximiscenariot Nästa steg är att bedöma hur många av anmälningarna som blir tillsyns- ärenden. Hur många det handlar om skiljer sig mellan myndigheter. För handlar det om cirka 300 ärenden och för DIGG cirka 250 ärenden , medan det för del handlar om cirka 5 400 ärenden. Hur många anmälningar som skulle leda till att ett tillsynsärende inleds med anledning av kraven i tillgänglighetsdirekti- vet är givetvis svårt att bedöma. En försiktig uppskattning, med ledning av hur det ser ut i andra myndigheter, är att det kan röra sig om av alla anmälningar. 18.4.12 Tidsåtgång för tillsyn i maximiscenariot För DIGG innebär granskning av webbplatser/applikationer enligt ett särskilt protokoll uppskattningsvis två veckors arbete (80 timmars heltidsarbete). För andra myndigheter som tillsynar andra slags ären- den kan en granskning pågå och i sällsynta fall upp till och även i vissa fall . Alla klagomål behöver dessutom hanteras administrativt på något sätt och utredningen uppskattar tidsåtgången för klagomål som inte leder till en fördjupad granskning till en halv arbetsdag per ärende. I maxi- miscenariot utgår utredningen från en ambitionsnivå hos tillsynsmyn- digheterna att utföra egeninitierade granskningar av av aktörerna per bransch, förutom inom e-handeln där motsvarande siffra bedöms bli . Utredningstiden per ärende varierar således. •80 timmars tidsåtgång är en rimlig utgångspunkt för enklare ären- den som inleds genom anmälningar, utifrån DIGG:s uppskattning av tidsåtgången för granskning av webbsidor. Ett mindre antal av anmälningarna kommer givetvis att leda till processer inom myn- digheten och vidare i domstol. Dessa ärenden kommer att ta betyd- ligt mer tid i anspråk än . Utredningens uppfattning är dock att kan ses som en rimlig genomsnittlig tidsåtgång. I den tidsåtgången får även mer tidskrävande ärenden inrymmas. •320 timmar (cirka två månaders heltidsarbete) för av alla egeninitierade ärenden. Uppgiften bygger på information från till- frågade myndigheter om hur lång den ungefärliga tidsåtgången är för denna typ av tillsyn. •800 timmar (cirka sex månaders heltidsarbete) för de som utgör de mest komplicerade ärendena vid egeninitierad tillsyn, inklusive ärenden som går till domstol. Även här kommer uppgif- terna från tillfrågade myndigheter. Statens totala kostnad i maximiscenariot kommer då att uppgå till (beräknat för ). En fördelning av kostnaderna mellan ansvariga myndigheter skulle då kunna se ut enligt följande. Majoriteten av kostnaden, , fördelas till PTS, fördelas till MPRT (för tillsyn av tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster) och 4,4 miljoner kro- nor fördelas till MTM för tillsyn av e-böcker. 18.4.13 Antalet tillsynsärenden i minimiscenariot I minimiscenariot utgår utredningen från antalet inkomna klagomål till DO, vilket är 3 000. rör bristande tillgänglighet vid tillhandahållandet av varor och tjänster. Motsvarande antal anmäl- ningar om bristande tillgänglighet enligt tillgänglighetsdirektivet skulle innebär 277 inkommande klagomål . 18.4.14Antalet klagomål som blir tillsynsärenden i minimiscenariot Här antar utredningen att av inkomna anmälningar blir tillsynsärenden. Andelen branschaktörer som får genom- gå en av myndigheten egeninitierad granskning bestäms i det här scena- riot till , förutom e-handel där endast en procent granskas. Utredningstiderna är dock densamma som i maximiscenariot. Siffrorna bygger helt på antaganden. Statens totala kostnad blir i minimiscenariot cirka 27 miljoner kro- nor (beräknat ). En fördelning av kostnader mellan ansva- riga myndigheter skulle kunna se ut enligt följande. Majoriteten av kostnaden, , fördelas till PTS. fördelas till MPRT (för tillsyn av tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster) och fördelas till MTM för tillsyn av e-böcker. 18.4.15 Antalet tillsynsärenden i det troliga scenariot I det scenario som utredningen benämner det troliga scenariot, gör utredningen samma antaganden när det gäller antalet klagomål som i maxscenariot (av 27 000, det vill säga cirka 3 000 anmäl- ningar ). 18.4.16Antalet klagomål som blir tillsynsärenden i det troliga scenariot I ett troligt scenario antar utredningen att den självinitierade tillsynen är på samma nivå som i minimiscenariot, det vill säga av alla aktörer granskas i olika sektorer förutom inom e-handeln där endast en procent av alla aktörer granskas, medan den andel klagomål som leder till ett tillsynsärende är på samma nivå som i maximiscenariot, det vill säga . Statens totala kostnad i det troliga scenariot uppskattas till 58 miljo- ner kronor (beräknat ). Majoriteten av kostnaden, cirka 49 mil- joner kronor, fördelas till PTS. fördelas till MPRT (för tillsyn av tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster) och fördelas till MTM för tillsyn av e-böcker. När det gäller tillsyn av e-böcker kan för alla scenarier läggas till att det är svårt att föra över antalet aktörer direkt till hur stor tillsyn som krävs eftersom aktörerna är få men ger ut ett stort antal e-böcker som måste tillsynas. 18.4.17 Beräkningarna är bara exempel Utredningens beräkningar bör inte tolkas som en prognos, utan endast som räkneexempel för att illustrera hur den totala kostnaden för staten kan komma att se ut givet olika antaganden. Utredningen gör dess- utom ingen långsiktig analys om hur kostnaderna skulle kunna utveck- las . Kostnaderna kan utvecklas åt båda håll med tiden, det vill säga bli antingen större eller mindre än i utredningens beräkningar. Det finns ett antal faktorer som är svåra att förutse. Myndigheternas främjandearbete kan med tiden innebära att färre anmäler brister och att myndigheterna i sina egna granskningar upptäcker färre brister. Tillsynsarbetet kan också bli mer standardiserat eller till och med auto- matiserat med hjälp av ny teknik, inte minst A.I. (artificiell intelligens). Detta kan tala för en minskande tillsynskostnad. Å andra sidan kan antalet klagomål komma att öka allteftersom allmänheten blir mer informerad om tillgänglighetsdirektivet. De myndigheter som har till- synsansvar särredovisar dessutom inte sina kostnader för tillsyn. Det innebär att utredningen inte har haft något bra sätt att testa rimlig- heten av modellresultaten mot verkligheten. , som har tillsyn som sin huvuduppgift, använde enligt årsredovisningen endast av sina resurser till tillsyn. av myndighetens resurser används till klagomålshantering och till främjande- arbetet. Det innebär att det blir svårt att jämföra utredningens beräk- ningar med utgiftsposter i olika årsredovisningar. Man vet inte exakt vad som ingår eller inte ingår i deras definitioner och beräkningar. I Statskontorets rapport ”På väg mot en bättre tillsyn” (2020) under- söktes 51 statliga myndigheter med tillsynsansvar. Totalkostnaden för staten uppgick till . Det ger en snittkostnad för till- syn på per myndighet. I rapporten påpekar att det finns stora variationer mellan myndigheterna beroende på deras storlek och uppdrag. Även om det förekommer stora variationer i fråga om myndigheternas tillsynskostnader motsäger inte Statskontorets uppgift om beräknade genomsnittskostnader våra beräkningar och resultat. 18.4.18 Konsekvenser för domstolar Genomförandet av tillgänglighetsdirektivet innebär ett helt nytt regel- verk att förhålla sig till för domstolar. Beslut om exempelvis vitesföre- lägganden och sanktioner ska kunna överklagas till förvaltningsdom- stol. Det kan innebära en ökad måltillströmning. Utredningen gör dock bedömningen att denna troligen blir begränsad och att den bör kunna hanteras inom ordinarie budgetramar. Det finns emellertid anledning att följa upp detta.