sou · H9B343 · 2022-01-01 00:00:00 — Ett av de problem som utredningen hade identifierat var gränsdragningen mellan brotten våldtäkt och sexuellt tvång. Utred- ningen gav förslag på förändringar som skulle förenkla denna gräns- dragning. Därtill identifierade utredningen bl.a. vissa problem i utnyttjandesituationerna. Utredningen bedömde att en ren samtyckeslagstiftning inte borde införas men föreslog en kompletterande samtyckesbaserad reglering som skulle vara subsidiär till bestämmelserna om våldtäkt och sexuellt tvång. Med hänsyn till de ändringar som genomfördes (se nedan 3.3.4) finns dock inte anledning att beröra detta ytterligare här. Utredningen bedömde slutligen att borde tillträda Europa- rådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (”Lanzarotekonventionen”), se vidare om denna i avsnitt 3.5.3. 2012/13:111, En skärpt sexualbrottslagstiftning Regeringen behandlade sexualbrottsutrednings förslag i prop. 2012/13:111. Där föreslog regeringen bl.a. att bestämmelsen om våldtäkt skulle utvidgas genom att fler fall av sexuella utnyttjanden kriminaliserades som våldtäkt genom att begreppet ”hjälplöst tillstånd” ersattes av det vidare begreppet ”särskilt utsatt situation”. I syfte att ytterligare tydliggöra kränkningens betydelse vid be- dömningen av om en sexuell handling är jämförlig med samlag före- slog regeringen vidare att straffansvaret för våldtäkt, förutom samlag, även skulle omfatta varje annan sexuell handling som med hänsyn till kränkningens allvar – och inte som tidigare kränkningens art och om- ständigheterna i övrigt – var jämförlig med samlag. För att ytterligare markera allvaret i sexualbrott som riktar sig mot barn föreslogs att tillämpningsområdet för grovt sexuellt över- grepp mot barn skulle utvidgas samt att straffminimum skulle höjas från fängelse till fängelse . Regeringen föreslog dessutom att skulle tillträda Lanzarote- konventionen samt lämnade de förslag till ändringar som enligt regeringen krävdes. Sedan antagit regeringens förslag trädde lagändringarna i kraft och tillträdde Lanzarotekonventionen . beslutade dåvarande regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. göra en översyn av våldtäktsbrottet varvid det särskilt skulle övervägas hur en samtyckesreglering lämpligen borde utformas, lämna förslag på hur ett särskilt oaktsamhetsansvar för våldtäkt bör utformas, att granska och analysera hur de brotts- bekämpande myndigheterna utreder ärenden om våldtäkt och hur rättsväsendet i övrigt hanterar sådana ärenden för att därefter över- väga åtgärder för hur rättsväsendet ytterligare kunde förbättra sitt arbeta inom området. Som en del i detta beslutade kommittén att även se över hur hälso- och sjukvården hanterade den delen av sitt uppdrag. Efter regeringsskiftet ombildades utredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. kom uppdraget även att utvidgas till att bl.a. ta ställning till om straffet för de allvarliga fallen av våldtäkt och våldtäkt mot barn borde skärpas och analysera om den befintliga lagstiftningen erbjöd ett tillräckligt starkt skydd mot vissa sexuella övergrepp som sker via internet. Kommittén redovisade sina förslag och bedömningar i betän- kandet Ett starkare skydd för den sexuella integriteten (SOU 2016:60). Kommittén fann att bestämmelserna om våldtäkt och sexuellt tvång skulle ändras och att straffansvar skulle föreligga om offret inte deltagit frivilligt. Vidare lämnade kommittén förslag om bl.a. att våldtäktsbegreppet borde utmönstras och ersättas med begreppet sexuellt övergrepp, ett förslag som dock inte genomfördes. Kom- mittén föreslog också att våldtäktsbrottet borde gradindelas ytter- ligare och att det skulle införas ett synnerligen grovt brott för sexuella övergrepp som riktades mot barn och vuxna, något som inte heller genomfördes. Därutöver föreslog kommittén ändringar i syfte att skärpa synen på sexualbrott mot barn som hade fyllt men inte samt att det skulle införas ett straffansvar även vid oakt- samhet. Kommittén lämnade dessutom vissa förslag rörande rätts- processen och rättsväsendets hantering av sexualbrotten, varvid kommittén bl.a. föreslog att myndighetsuppdrag borde ges i vissa frågor som rörde spårsäkring vid utredningar om sexualbrott. Där- vid skulle få i uppdrag att se över om det var lämpligt att genom föreskrifter ålägga hälso- och sjukvården att spara prover från spårsäkringssatser i enlighet med NCK:s rekommen- dationer. Av särskilt intresse är de förslag och överväganden som kom- mittén lämnade i fråga om distansbrotten, dvs. sexuella övergrepp via internet. Kommitténs förslag i den delen kom inte att genom- föras men frågeställningarna är i grunden desamma som denna utredning har att överväga. En närmare redogörelse över den analys och de förslag som kommittén lämnade finns i avsnitt 5.2.3 nedan. 2017/18:177, En ny sexualbrottslagstiftning byggd på frivillighet 2017/18:177 föreslog regeringen en genomgripande föränd- ring av utgångspunkterna för straffansvaret vid de allvarligaste sexualbrotten. Regeringen föreslog att gränsen för straffbar gärning skulle gå vid om deltagandet i en sexuell aktivitet var frivilligt eller inte och alltså inte, såsom tidigare, att straffansvaret förutsatte våld, hot eller utnyttjande av en särskilt utsatt situation. Detta innebar att regeringen, med vissa ändringar, godtog kommitténs förslag. Syftet med denna ändring var att förstärka och tydliggöra varje människas rätt till personlig och sexuell integritet och sexuellt självbestämmande. Därutöver föreslog regeringen ett särskilt ansvar för vissa all- varliga sexualbrott vid grov oaktsamhet i förhållande till att måls- äganden deltagit frivilligt, att minimistraffet för grov våldtäkt och grov våldtäkt mot barn skulle höjas från fängelse till fängelse , att delvis nya bedömningsgrunder skulle införas för att bedöma om en våldtäkt skulle rubriceras som grov och att det straff- rättsliga skyddet vid sexualbrott mot barn skulle stärkas vid oakt- samhet hos gärningsmannen i fråga om barnets ålder. Däremot gick regeringen inte vidare med kommitténs förslag i fråga om distansbrotten. Utredningen återkommer till dessa delar i avsnitt 5.2.3. Sedan – som också tillkännagav för regeringen sin upp- fattning i fråga om behovet av ytterligare reformering av sexualbrotts- lagstiftningen – hade antagit regeringens förslag, trädde ändringarna i kraft . Vid distansbrotten, (vi återkommer till definitionen av distansbrott i avsnitt 5) förekommer det att gärningsmannen har befunnit sig i när denne begått brotten som offren befunnit sig utomlands. Bestämmelser om svensk domstols behörighet finns i 2 kap. BrB. Av 2 kap. 1 § framgår att svensk domstol är behörig att döma för brott som har begåtts i . Enligt 2 kap. 4 § anses ett brott begånget där den brottsliga handlingen företogs och även där brottet fullbordats eller, vid försök, där brottet skulle ha fullbordats. Av praxis framgår att så snart någon del av den brottsliga gör- ningen har ägt rum här i så anses gärningen i sin helhet vara begången i . Om brottet har begåtts i är svensk dom- stol också behörig att pröva de delar av handlingen som har skett utomlands. För att lokalisera ett brott till en viss stat räcker det alltså att någon del av brottet har förövats där (jfr bl.a. rättsfallen NJA 1993 s. 292 och NJA 2008 s. 1135). Detta innebär, för vår utredning, att när gärningsmannen befin- ner sig i när han utför handlingen ska handlingen i sin helhet anses var begången i , och svensk domstol är därmed behörig att pröva åtalet i sin helhet enligt svensk lag, även om offret befann sig utomlands vid gärningstillfället. Omständigheten att effekterna av gärningsmannens handlande uppkom utomlands är alltså irrele- vant för bedömningen. I en lagrådsremiss har regeringen föreslagit att lagstiftningen om svensk straffrättslig domsrätt förtydligas, moder- niseras och anpassas till folkrätten genom att det införs ett nytt 2 kap. i BrB med rubriken domstols behörighet. Det finns dock inte förutsättningar för oss att gå in på det förslaget. 3.5Unionsrättsliga och internationella förpliktelser 3.5.1Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter () trädde i kraft i och gäller som svensk lag (lag [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter). ger skydd åt alla som inte har fyllt (artikel 1) och syftar till att ge barn en starkare juridisk ställning. I anges ett flertal rättigheter som alla barn har och som alltid ska beaktas vid beslut som rör barn. Vid dessa bedöm- ningar ska man alltid utgå från vad som är bäst för barnet (artikel 3). De artiklar som är viktigast för våra överväganden är artikel 19 och 34. Artikel 19 anger att barn ska skyddas mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella över- grepp. Artikel 34 anger att barn ska skyddas från alla former av sex- uellt utnyttjande och sexuella övergrepp. Eftersom detta innebär att alla lämpliga åtgärder ska vidtas får det förutsättas att sådana ut- nyttjanden och övergrepp normalt bör vara kriminaliserade och straff- belagda för att kraven enligt konventionen ska vara uppfyllda.1 Det 1SOU 2020:63 s. 1341. finns även tre fakultativa protokoll till konventionen varav särskilt det andra, som avser försäljning av barn, barnprostitution och barn- pornografi (det antogs i ) kan vara av intresse. I samband med att skulle bli svensk lag behandlades den utförligt i prop. 2017/18:186. gav regeringen i uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med . I sitt betänkande SOU 2020:63 (särskilt s. 1341 ff.) fann utredningen att svensk lag- stiftning och praxis i huvudsak överensstämmer med innebörden av artikel 34 i konventionen men ansåg att inte kunde anses uppfylla sina åtaganden i fråga om det straffrättsliga skyddet mot sexuella gärningar som begås genom digitala medier när gärnings- mannen inte närvarar i realtid. 3.5.2Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet, CETS nr 210 (Istanbulkonventionen) Konventionen, som trädde i kraft i , fördömer alla former av våld och beskriver våld mot kvinnor som ett uttryck för historiskt ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män. Den slår fast att våld mot kvinnor är könsrelaterat på strukturell nivå. I konventionen konstateras att kvinnor och flickor riskerar att utsättas för könsrelaterat våld och våld i hemmet i större utsträck- ning än män. Att förebygga våld mot kvinnor anses som avgörande för att kunna uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män. I artikel 3.a ges följande definition av våld mot kvinnor som ” ... ett brott mot de mänskliga rättigheterna och en form av diskriminering av kvinnor och avser varje fall av könsrelaterat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt lidande för kvin- nor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt fri- hetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat samman- hang.” Den efterföljande artikeln, 3.b, definierar begreppet våld i hemmet enligt följande: ”... varje fall av fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt våld som utövas inom familjen eller i hemmiljön eller mellan makar eller partner eller före detta makar eller partner, oavsett om för- övaren delar eller har delat bostad med brottsoffret eller inte.” De stater som har anslutit sig till konventionen har ett ansvar för att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som omfattas av konventionen och som begås av icke-statliga aktörer (artikel 5.2.). Konventionen innehåller både civilrättsliga och straffrättsliga bestämmelser. Exempel på ageranden som staterna har åtagit sig att kriminalisera är sexuellt våld (artikel 36). En särskild övervaknings- mekanism är kopplad till konventionen. tillträde till konventionen behandlades i prop. 2013/14:208, varvid endast smärre lagändringar – som inte är av betydelse för vårt uppdrag – ansågs nödvändiga för ett tillträde. 3.5.3Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp, CETS nr 201 (Lanzarotekonventionen) Konventionens syfte är att förebygga och bekämpa sexuell exploa- tering och sexuella övergrepp mot barn, att skydda rättigheterna hos barn som utsatts för sexuell exploatering och sexuella övergrepp och slutligen att främja nationellt och internationellt samarbete i frågan (artikel 1). Med barn avses liksom i alla männi- skor under . Konventionen innehåller bl.a. skyldigheter för medlemsstaterna att införa straffbestämmelser som ska skydda barn mot sexuella övergrepp, barnprostitution, barnpornografi, deltagande i pornogra- fiska föreställningar, bevittnande av sexuella övergrepp och sexuella handlingar och kontaktsökande med barn i sexuellt syfte. Staterna är även skyldiga att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder som innebär att den som begår något av de uppräknade brotten ådöms ett pro- portionerligt straff. tillträde till konventionen behandlades i prop. 2012/13:111, där regeringen bedömde att inte behövde genomföra några ändringar i 6 kap. för att kunna tillträda den. förbehöll sig dock rätten att inte tillämpa artiklarna 20.1.a och e beträffande fram- ställning och innehav av pornografiskt material där barn, som upp- nått åldern för sexuellt självbestämmande, deltar och där dessa bilder framställts och innehas av dem med deras samtycke och enbart för deras privata bruk och att inte kriminalisera försök till gärningar som avses i artikel 22 och 23. Konventionen trädde i kraft i förhållande till . 3.5.4Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut (direktiv /93/EU, 2004/68/RIF av ) I direktivet fastställs minimiregler för brottsrekvisit och påföljder när det gäller sexuella övergrepp mot och sexuell exploatering av barn, barnpornografi och kontaktsökning med barn för sexuella ändamål. Direktivet syftet även till att stärka åtgärderna för att före- bygga sådana brott och förbättra skyddet för dess offer. Med barn avses också i detta direktiv varje person som är . Åldern för sexuellt självbestämmande anges i direktivet som den ålder under vilken det enligt nationell lag är förbjudet att ägna sig åt sexuella handlingar med ett barn. Det är främst artiklarna 3–6, som anger de gärningar som ska vara straffbelagda och vilket på maximistraff länderna måste ha för dess gärningar, som är relevant för den här utredningen. Vi återkommer till frågan om maximistraff för grovt sexuellt övergrepp mot barn (jfr avsnitt 8.1 och 8.12.3). Direktivet behandlades av regeringen i prop. 2012/13:194. Reger- ingen anförde att svensk rätt uppfyllde de flesta åtagandena i direk- tivet med undantag för vissa frågor om preskription och register- kontroll. För att skulle uppfylla även dessa delar av direktivet föreslog regeringen en ny lag om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.2 Vidare föreslog regeringen att preskriptions- tiden för dåvarande köp av sexuell handling av barn och för sexuellt ofredande som begåtts mot ett barn skulle förlängas så att pre- skriptionstiden skulle börja löpa först den dag målsäganden fyller eller skulle ha fyllt arton år.3 Lagändringarna trädde i kraft . 3Jfr 35 kap. 4 § BrB. Vårt uppdrag i denna del är att analysera om samlagsbegreppet i 6 kap. behöver förändras med hänsyn till intresset av att lagstiftningen ska vara så könsneutral som möjligt. Vi ska även analysera lämpligheten av att använda vaginalt samlag som jäm- förelsenorm för sexuella handlingar som är så kränkande att de faller under tillämpningsområdet för de allvarligaste sexualbrotten våld- täkt och våldtäkt mot barn. Uppdraget innefattar inte frågan om våldtäkt och våldtäkt mot barn, dvs. de allvarligaste sexualbrotten, ska utvidgas. Tillämpnings- området ska fortsättningsvis vara detsamma och straffbestämmel- serna ska vara reserverade för de allvarligaste sexuella kränkningarna. 4.2Relevanta bestämmelser i och samlagsbegreppets innebörd Med samlag avses i BrB endast vaginalt samlag. Begreppet samlag används i brottsbeskrivningarna dels som rekvisit för att beskriva den sexuella handlingen, dels som en jämförelsenorm för att – i före- kommande fall – reglera vilka brottsliga gärningar som bör omfattas av straffansvaret för de allvarligaste sexualbrotten våldtäkt och våld- täkt mot barn. Samlag som rekvisit förekommer i tre straffbestämmelser i 6 kap. –våldtäkt (1 §), våldtäkt mot barn (4 §) och samlag med avkomling respektive samlag med syskon (7 §). Beträffande våldtäkt och våld- täkt mot barn anger dessa straffbestämmelser ”samlag eller annan sexuell handling som med hänsyn till kränkningens allvar är jämförlig med samlag”. Samlagsbegreppet är även relevant vid tillämpningen av 1 a–3 och 5–6 §§ eftersom dessa straffbestämmelser hänvisar till vad som anges i 1 § respektive 4 §. Således är innebörden av ”samlag och annan sexuell handling som med hänsyn till kränkningens allvar är jämförlig med samlag” av stor betydelse eftersom begreppet är avgörande för vilken straffbestämmelse som ska tillämpas. Enligt betyder samlag ”sexuellt um- gänge” medan anger ”Akt där två eller flera personer förenas sexuellt. Ett samlag kan vara vaginalt, analt eller oralt. Samlag är inte alltid penetrerande”. I redogörelsen nedan skriver vi genomgående ”våldtäkt” – med detta menar vi även straffbestämmelsen våldtäkt mot barn. Detta inne- bär att de förslag vi lämnar avser både 1 och 4 §§. Samlag som rekvisit vid samlag med avkomling respektive samlag med syskon kommer att beröras bara om det har betydelse för våra överväganden. Frågan om vilka handlingar som ska omfattas av våldtäktsbestäm- melsen, och därmed vilken norm lagstiftningen ska utgå från vid denna bedömning, har diskuterats och ändrats . års lagändring omfattades endast vaginala samlag av straffbestämmelsen. Genom lagändringen utvidgades straff- bestämmelsen till att omfatta ”samlag eller därmed jämförligt sexuellt umgänge”.1 Det var alltså först i samband med denna ändring som våldtäktsbestämmelsen kom att omfatta handlingar som riktades mot män och mellan personer av samma kön samt anala och orala samlag mellan man och kvinna. Regeringen anförde att handlingar som anala och orala penetrationer med hänvisning till kränkningen kunde vara lika allvarliga som vaginala samlag varför dessa skulle omfattas. ändrades åter lydelsen av våldtäktsbestämmelsen. Den nya lydelsen löd ”samlag eller – – – annat sexuellt umgänge, om gärningen med hänsyn till kränkningens art och omständigheterna i övrigt är jämförlig med påtvingat samlag”. 1983/84:105 s. 15–17. ändringen på följande sätt: ”Det är alltså kränkningens art i stället för sexualhandlingen som sådan som lyfts fram.”2 Frågan om vilka handlingar som skulle rymmas inom våldtäkts- bestämmelsen behandlades av sexualbrottskommitté. En- ligt kommitténs förslag skulle sexuella handlingar som är allvarligt kränkande med hänsyn till tvångets art eller omständigheterna i övrigt omfattas. Vid bedömningen skulle vikt läggas vid arten och graden av den sexuella kränkningen som hade åstadkommits genom det påtvingade sexuella övergreppet. Vilken sexuell handling det hade varit fråga om skulle därmed inte ha någon avgörande bety- delse.3 Enligt kommittén borde påtvingade vaginala samlag inte utgöra jämförelsenorm eller vara bestämmande för ”kränkningshöj- den”. Kommittén menade att det förelåg en risk för att den sexuella handlingen i det enskilda fallet jämförs med ett samlag och ifråga- satte om ett påtvingat vaginalt samlag är mest representativt för vad som utgör en allvarligt kränkande sexuell handling.4 Kommitténs förslag utgick således inte från att samlag skulle vara någon jäm- förelsenorm för vilka handlingar som skulle omfattas av våldtäkt. Hänsyn skulle tas till den sexuella kränkningen och dess art. Regeringen gick inte fram med kommitténs förslag att samlag skulle tas bort som jämförelsenorm. Regeringen underströk att be- dömningen i första hand inte skulle utgå från en jämförelse mellan sexualhandlingar. Domstolarna skulle i stället göra en jämförelse mellan kränkningarna; om kränkningen genom den sexuella hand- lingen är lika allvarlig som den som kan uppkomma vid ett påtvingat samlag skulle handlingen omfattas av straffbestämmelsen om våld- täkt.5 Som en följd av detta togs inte jämförelsenormen bort. Våld- täktsbestämmelsen fick i stället följande nya lydelse ”samlag eller – – – en annan sexuell handling som med hänsyn till kränkningens art och omständigheterna i övrigt är jämförlig med samlag”. Någon egentlig utvidgning av straffbestämmelsen avsågs inte (jfr avsnitt 5.2.1 beträf- fande begreppet sexuell handling). Regeringen anförde att till det 1997/98:55 s. 135. 3SOU 2001:14 s. 156. 4SOU 2001:14 s. 158. 2004/05:45 s. 46. som skulle omfattas borde räknas bl.a. orala och anala samlag och att föra in föremål, fingrar eller en knytnäve i en kvinnas underliv. Vad gäller orala samlag skulle sådana omfattas oavsett om det är gär- ningsmannen eller offret som utför den orala handlingen. Även att föra in t.ex. föremål eller fingrar i anus på en person skulle omfattas.6 Även sexualbrottsutredning behandlade den aktuella frågan. Av vikt för utredningens arbete var att , i tiden reform, hade meddelat två avgöranden, NJA 2008 s. 482 I och II. Målen rörde frågan vad som avsågs med ”annan sexuell hand- ling som med hänsyn till kränkningens allvar är jämförlig med samlag”. Avgörandena, framför allt nr II, har diskuterats och nedan följer därför en redogörelse av dessa fall. Både i fall I och II hade de till- talade utnyttjat att målsägandena befann sig i ett hjälplöst tillstånd. I det första avgörandet (I) hade den tilltalade fört in sina fingrar i en sovande kvinnas underliv. Kvinnan vaknade av detta och klar- gjorde då att hon inte var intresserad varpå den tilltalade slutade. Penetrationen medförde viss smärta. menade att ”handlingen måste anses snarlik en kränkning innebärande att utsättas för ett påtvingat samlag”. Handlingen var därför, trots att den varit kortvarig, jämförlig med samlag. Den tilltalade dömdes för mindre grov våldtäkt. I det andra avgörandet var den tilltalade (som var ) målsägandens (en 17-årig pojke) chef. Händelsen ägde rum på ett hotellrum under en tjänsteresa och bestod i att den tilltalade med sin hand berörde målsägandens könsorgan. fann att den händelsen inte var jämförlig med samlag och anförde följande. 2004/05:45 s. 135 f. Att en gärningsman onanerar åt en annan person torde i de flesta fall inte utgöra ett sådant övergrepp som innefattar en kränkning jämförlig med den som uppstår vid ett påtvingat samlag (se prop. 2004/05:45 s. 59 och 141). Några skäl att bedöma den i målet aktuella handlingen på annat sätt har inte framkommit. påpekade att fall II hade begränsat preju- dikatvärde eftersom de närmare omständigheterna kring fallet inte var beskrivna. I betänkandet anförs att jämförelsenormen sällan vållade några problem, särskilt när det rörde sig om handlingar som innefattade penetration.7 Utredningen hänvisade dock till NJA 2008 s. 482 II och att det kan uppstå tolkningsproblem när man ska bedöma om fallen med onani omfattas av våldtäktsbestämmelsen. Här kon- staterade utredningen att en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet av nivån på kränkningen alltid ska göras. Vidare anfördes att problematiken med jämförelsenormen bestod i att det inte var helt tydligt enligt förarbeten och praxis att det var kränkningarna och inte sexualhandlingarna som i första hand skulle jämföras. Utredningen instämde i den kritik som hade riktats mot sexualbrottskommittés förslag och fann det därför inte lämpligt att föreslå en reglering utan jämförelsenorm. Utredningen anförde föl- jande.