sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Övervägt förslag: En myndighet ska hantera Övervägt förslag: Förändrade fridlysningsregler enligt generaladvokatens förslag ......................... Övervägt förslag: Kodifiera praxis genom ändring i 2 kap. 7 § .......................... 15.15.10 Övervägt förslag: Beslut om föreläggande eller förbud ska vara tidsbestämda...................... 15.15.11 Övervägt förslag: Ersättning ska inte utgå för försiktighetsmått inom certifieringssystem....... 15.15.12 Övervägt förslag: Ersättning ska utgå redan vid försvårande av pågående markanvändning ... 15.15.13 Övervägt förslag: Förändringar i de processuella reglerna i 31 kap. ........ 15.16 Alternativ som vi inte går vidare med men som bedöms vara intressanta för framtiden: ........................................... Övervägt förslag: Fondsystem för ersättning och tidsbegränsade områdesskydd ..................... Övervägt förslag: Förslag på avvägningsregler som rör nationell fridlysning ................................ Övervägt förslag: Krav på obligatorisk skogsbruksplan med naturvärdesbedömning..... Utredningsbehov som uppenbarats under utredningen.... 2 kap. 15 § regeringsformen................................. 16 kap. 13 § ....................................... Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad Det övergripande syftet med utredningens Artskyddsbrott kan få konsekvenser enligt Nagoya-protokollet och EU:s ABS-förordning .. Nya regler om djurhälsa är inte inarbetade......... Allmänt om förslagens konsekvenser ................................ Nya förbud i 8 kap. ......................................... Uppdrag att utreda utformning av ett förbud mot kommersiella aktiviteter med nationellt Nya kriminaliseringar i 29 kap. ...................... Uppdelningen av 29 kap. 2 b § ........ Särskilt om att straffansvar införs för brott mot generella föreskrifter .................................... Särskilt om kriminalisering av förbudet att inneha fågelägg................................................ Särskilt om förslag rörande nationellt fridlysta Åtgärdsförslag som rör särskild rättsverkan av brott........ Förslag: Underlätta förverkande av CITES- listade djur och växter .......................................... Förslag: Artvärdesförverkande i samband Åtgärdsförslag för effektivare genomförande, tillsyn, lagföring och kontroll av befintliga bestämmelser ............ Förslag: Utökat krav på tillstånd för handel enligt 26 § artskyddsförordningen ...................... 16.6.2Förslag: får befogenhet att vid inre gräns kontrollera vissa arter ................................ 16.6.3Förslag: tar över tillsyn över timmer och produkter tillverkade av CITES- 16.6.4Förslag: Inför möjlighet till sekretess för vissa 16.7 Åtgärdsförslag för att tillgängliggöra information och tydliggöra myndigheters ansvar, m.m................................ 16.7.1 Översiktlig problembeskrivning och 16.7.2Förslag: Ansvar för artskydd förtydligas 16.7.3Förslag: Uppdrag om att ansvara för 16.7.4Förslag: får utökad befogenhet att besluta vid beslag och förverkande av CITES-exemplar ........................ 16.7.5Förslag: Utredningsuppdrag om att förtydliga information om regler för monterade djur ........ 16.7.6 Förslag: Uppdrag om en gemensam handlingsplan för prioriteringar gällande 16.7.7Förslag: Utredningsuppdrag om register för A- och B-listade CITES-djur ........................ 16.8 Åtgärdsförslag som rör internationella åtaganden m.m. .. 1569 16.8.1Förslag: Resurser för internationell samverkan 16.8.2Förslag: Havs- och vattenmyndigheten blir vetenskaplig för 16.9 Åtgärdsförslag som avser övriga bestämmelser Problembeskrivning och nollalternativ .............. Förslag: 49 § Prövning av djurparker ................. 16.9.3Förslag: Djurparksdjur får endast säljas till andra djurparker ............................................. 16.10 Samlade effekter och konsekvenser av utredningens Samlade offentligfinansiella konsekvenser ......... och det brottsförebyggande arbetet .................... 16.10.3 Konsekvenser av att regleringen inte kommer 16.11 Konsekvensbeskrivning övriga förslag gällande ändringar i artskyddsförordningen..................................... 16.11.1Förslag: Undantag i 11 § från fridlysningsbestämmelser gäller även åkergroda..1578 16.11.2Förslag: 37–39 §§ artskyddsförordningen upphävs och en ny 41 b § införs i 16.12 Förslag gällande artskyddsbrottslighet som vi inte går vidare med...................................................................... 16.12.1 Övervägt förslag: Förbjud innehav av illegala exemplar av CITES-listade växter och djur........ 16.12.2 Övervägt förslag: Möjlighet att förverka exemplar som är listade på CITES- förordningens bilaga A eller B............................. 16.12.3Övervägt förslag: Information till allmänheten .1585 16.12.4Övervägt förslag: Koordinera forskning samt insamling av statistik om artskyddsbrottslighet ..1586 16.12.5Övervägt förslag: Rutiner för hantering av beslag av levande djur och växter samt 16.12.6 Övervägt förslag: Kontroll av CITES- exemplar vid import/export ................................ 16.12.7Övervägt förslag: Finansiellt stöd ges till internationella insatsområden som är särskilt 16.12.8Övervägt förslag: Registrera beslut om företagsbot för att underlätta myndigheternas 16.12.9 Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål ska handläggas av tingsrätt vid mark- och 16.12.10 Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål bör handläggas av miljöåklagare ................................ 16.12.11 Övervägt förslag: Ansvar för information om biologisk mångfald i 16.12.12 Övervägt förslag: Inför sekretessbestämmelser för vissa artuppgifter............................................ 16.12.13 Övervägt förslag: Utred implementering i särskild ordning...................... 16.12.14 Övervägt förslag: Registrering av verksamheter som förökar CITES-djur och -växter ........................................................... Förslaget om lag om ändring i (1998:808).... Förslaget om ändring i jaktlag (1987:259) ........................ Förslaget om ändring i fiskelag (1993:787)....................... Förslaget om ändring i lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror.................................................... Förslaget om ändring i lag (2000:1225) om straff Förslaget om ändring i offentlighets- och sekretesslag (2009:400)............................................................................ Förslaget om ändring i lag (1996:701) om befogenhet vid inre gräns mot ett annat land Förslaget om ändring i lagen (1992:1140) om Förslaget om ändring i artskyddsförordningen ................ Förslaget om ändring i jaktförordningen (1987:905) ....... Förslaget om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ..................... Förslaget om ändring i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m......................................... Förslaget om ändring i förordningen (1998:1252) Förslaget om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................................... Förslaget om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ............................................................................ Förslaget om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) .............................................................................. Förslaget om ändring i förordning (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................................... Förslaget om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för ....................... Förslaget om ändring i förordning (2009:1393) med instruktion för ................................... Förslaget om ändring i förordning (2012:989) med instruktion för ............................... Förslaget om förordning om värden för fridlysta djur och växter ..................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:58.......................................... Bilaga 2 Lagar, förordningar och föreskrifter om artskydd i – historik....................................................... Det ena utredningsuppdraget: fridlysning Utredningen har haft två huvuduppdrag: dels att se över artskydds- förordningen med fridlysningsreglerna, dels att förbättra förutsätt- ningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lagföra art- skyddsrelaterad brottslighet. I det första uppdraget ska vi se över artskyddsförordningen och säkerställa ett regelverk som effektivt och rättssäkert skyddar djur- och växtarter och som säkerställer att bestämmelserna bidrar till ett effektivt artskydd som är utformat utifrån skyddsbehovet och är för- enliga med EU-rättsliga åtaganden. ska översynen värna och stärka den privata äganderätten i skogen och säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effek- tivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden . Utredningen ska syfta till att säkerställa ett regelverk som effektivt och rättssäkert kan skydda hotade arter och är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning. För att värna äganderätten ska rättssäkerheten för markägare och företag stärkas och det ska säkerställas att markägare får ekonomisk kom- pensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den ut- sträckning de har rätt till. Vi har inte uppfattat det som att vi ska göra avvägningar mellan uppdragens olika syften utan vi har upp- fattat syftena som jämställda. Syftena kan därmed sammanfattas i två jämställda mål. Å ena sidan effektivt skydd för arterna som är utformat utifrån skyddsbehovet, åandra sidan den privata äganderätten i skogen som ska värnas och stärkas på olika sätt, bland annat genom att stärka rättssäkerheten och överväga om en ersättningsrätt ska införas. Det har då legat nära till hands att utgå från de två jämställda skogs- politiska målen om produktion och miljö som vägleder skogspoli- tiken enligt principen om frihet under ansvar. För att lösa vår uppgift har vi därför, med stöd i de skogspolitiska målen och sagda princip, formulerat de tankar som ligger till grund för våra överväganden. Den principiella riktningen kan också ses som en mycket kortfattad sammanfattning av vårt förslag. Principiell riktning för övervägandena Vi ser, i likhet med skogspolitiska kommitté1, skäl att dela in marken efter behovet av hänsyn. Det handlar då om vardagslandska- pet, känsliga områden och områden med behov av säkerställande.2 Områden med behov av säkerställande För områden med behov av säkerställande, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd. Här måste skyddet säkerställas och lämpligt är att bilda natur- reservat. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten. Finns det inte någon möjlighet att bedriva verksamhet inom ett område och följa fridlysningsreglerna ska det övervägas att inrätta ett sådant biotopskyddsområde som vi har föreslagit ska kunna antas i syfte att skydda arter. Ett sådant biotopskydd ska omfatta minst 5 ha för att vara effektivt ur artskyddssynpunkt. I sådana fall kan ersättning utgå enligt 31 kap. 4 § 3 . I övriga fall anser vi att huvudregeln ska vara att miljömålet och pro- duktionsmålet ska vara likställda och att principen om frihet under an- svar ska tillämpas. Med ägande följer just ansvar och med de jäm- Skogspolitiken inför 2000-talet. 2Ibid., s. 131. ställda målen följer att natur och biologisk mångfald behöver förval- tas som ett normalt inslag i verksamheten. Det förutsätter i sin tur ett stort mått av kunskap, kunskap som det faller på ägarens ansvar att inhämta. Inom vardagslandskapet, som är det till ytan helt domine- rande, bör alltså ansvar och kostnader i huvudsak ligga på närings- utövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet.3 I den mån de krav som behöver ställas övergår vad som är rimlig allmän hänsyn (se nedan om gråzonen) ska i första hand naturvårdsavtal övervägas. Aktivitet i var- dagslandskapet bör alltså präglas av samexistens mellan arter och mänsklig verksamhet. En sådan samexistens är såväl möjlig som önsk- värd och bör följa av att miljömålet och produktionsmålet ska betrak- tas som likställda. Gråzonen mellan vardagslandskap och känsliga områden Det finns dock en gråzon. I fall där det av någon anledning inte är lämpligt att inrätta ett biotopskydd och där förekomsten av arter innebär att det inte är möjligt att vidta åtgärder, inte ens om bruk- ningsmetoden anpassas, kan situationen uppstå att det i praktiken handlar om ett områdesskydd trots att det inte är lämpligt att ett sådant inrättas. I sådana fall ska det vara möjligt för markägaren eller innehavaren av särskild rätt att få ersättning. En sådan möjlighet finns genom hänvisningen i 31 kap. 4 § 7 när vissa beslut fattats med stöd av 12 kap. 6 § men vi har också före- slagit en ny bestämmelse i 31 kap. 4 § 8 som ger rätt till ersättning om en nekad artskyddsdispens, eller dispens med villkor, innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Enligt våra överväganden ska ett sådant förbud anses gå längre än vad rimlig hänsyn enligt kräver, det ska också anses utgöra ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Vilka är då dessa arter som befinner sig i vardagslandskapet, i de känsliga områdena eller i områden med behov av säkerställande? Vilka behov av skydd har de och hur ska skyddet, i praktiken, kunna utgå 3Jfr a.a., s. 139 där det uttrycks att ju mer åtgärderna avser bevarande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen. från deras skyddsbehov? Vad innebär det att ta hänsyn till arterna? Vi fokuserar här på det skyddsbehov som är känt och som på olika sätt har kommit till uttryck i form av normgivning. Enkelt kan det uttryckas som att en arts skyddsbehov är synlig- gjort i lagstiftning, till exempel genom fridlysningsregler. Detta har skett på den internationella nivån genom internationella avtal (kon- ventioner), på EU-nivån genom direktiv och förordningar och på nationell nivå genom lagstiftning om fridlysning. Arters skyddsbehov kan också tillgodoses genom skydd av områden för arterna att leva ostört. Då är områdesskydd en metod för att åstadkomma det behöv- liga skyddet. Det kan också handla om behov av skydd från dem som vill handla med arterna, i levande eller dött eller bearbetat tillstånd. Medan områdesskydd skyddar ett visst geografiskt område följer fridlysningsreglerna arten. Om man med stöd av ett områdesskydd skyddar en viss växt kan man i områdesskyddets föreskrifter före- skriva att växten inte får plockas och då är detta förbjudet inom om- rådet. Skulle emellertid växtens växtplats förflytta sig något, , så att den dyker upp utanför gränsen för områdesskyd- det, då är det fritt fram att plocka den där, även om den skulle vara precis lika hotad som . Om fridlysning används, träffar fred- ningen växten, oavsett var den växer. De olika sätten att skydda kan kombineras. De svenska fridlysningsreglerna har olika grund. Vissa av dem krävs för att ska uppfylla sina internationella eller EU-rättsliga förpliktelser, andra finns för att självt har beslutat om dem. Gemensamt är att de syftar till att bevara den biologiska mångfalden och att skydda en viss art samt, i många fall, även artindividerna. Vi skiljer i framställningen mellan fridlysningsregler med EU-rättslig bakgrund och nationella fridlysningsregler. Nationella fridlysnings- regler kan därmed bero på internationella (andra än EU-rättsliga) för- pliktelser, som är internationellrättsligt skyldigt att efterleva, eller på att ansett att det finns ett sådant skyddsbehov. De nationella fridlysningsreglerna har enligt utredningens förslag mer eller mindre oförändrade förts in i 8 kap. . Där finns också ett bemyndigande för regeringen att besluta om vilka arter som ska finnas på den nationella fridlysningslistan. Vi har föreslagit att regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta, och som framgår av artlistorna i bilaga 2 till artskydds- I samband med översynen kan regeringen, för den en- skilda arten, låta skyddet omfatta livsmiljö. När det gäller fridlysningsbestämmelserna som följer av EU:s båda naturvårdsdirektiv, livsmiljödirektivet4 och fågeldirektivet5, är EU-rättsligt förpliktigat att implementera det skydd som följer av dem. Direktivens fridlysningsbestämmelser är implementerade i gäl- lande artskyddsförordning.6 Därmed uppfylls också, i princip, de rätts- liga krav som ställs enligt direktiven. Det som saknas i nuvarande art- skyddsförordning är förbud mot att inneha fågelägg. Möjligheterna till undantag (dispens) enligt artskyddsförordningen är också mer generösa när det gäller vilda fåglar än vad fågeldirektivet medger. Sam- tidigt ger artskyddsförordningen ett något mer omfattande skydd för fåglar än fågeldirektivets fridlysningsregler fordrar. Det är här viktigt att notera att fridlysningsbestämmelserna som omfattar vilda fåglar och arter enligt livsmiljödirektivet gäller fullt ut enligt den nuvarande artskyddsförordningen och kan tillämpas i enlig- het med praxis. För en direktivskonform tillämpning fordras inga ändringar i lag utan ändringar i praxis, och den nödvän- diga praxisförändring som följer av avgörandet i Skydda skogen7 har redan påbörjats8. Att artskyddsbestämmelserna, så som de följer av direktiven och praxis, ska tillämpas är alltså inte en konsekvens av våra förslag. Eftersom utredningsdirektiven tydligt an- ger att våra förslag måste vara förenliga med unionsrättsliga åtaganden har vi, sedan dom i Skydda skogen med- delades , inte sett något större utrymme att förändra reglerna. Vi har justerat och förtydligat reglerna men inte förändrat dem i någon nämnvärd omfattning. Vi har valt att lägga förslagen som rör fridlysningsregler så nära direktivens ordalydelse som möjligt, dock med beaktande av hur be- greppen har tolkats i praxis. Vi har också delat upp bestämmelserna så att fågel- respektive livsmiljödirektiven regleras i separata bestämmelser. Syftet är att tydliggöra reglerna och göra det 4Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om beva- rande av vilda fåglar. 6Artskyddsförordning (2007:845). 7De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen. 8Se Mark- och dom av i mål M 7168-19, som i och för sig meddelades redan innan dom men efter det att generaladvokaten läm- nat sitt förslag till avgörande. enklare att tolka och bedöma hur praxis från ska på- verka tillämpningen av enskilda regler. I vårt förslag kommer be- stämmelserna om fridlysning att flyttas från artskyddsförordningen till 8 kap. . Att vi lyfter dem från förordningsnivå till lagnivå beror på reglernas ingripande natur, deras komplexitet och behovet av förarbeten. God information och vägledning från behöriga myndigheter ver- kar, enligt kommissionen, vara ett lämpligt sätt att genomföra frid- lysningsbestämmelserna.9 I Skydda skogen påpekar också att det ankommer på den nationella domstolen (som var pröv- ningsmyndighet i fallet) att pröva huruvida skogsbruksåtgärder, såsom de som var aktuella i målen, grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna, och huru- vida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter fridlysningsreglerna.10 Det är tydligt att myndigheterna ska tillämpa fridlysningsreglerna i sitt arbete med såväl tillsyn som till- ståndsgivning samt genom vägledning och information. Fridlysnings- bestämmelserna gäller alla, precis som hänsynsregler, men tydliggörs och får rättslig effekt genom myndigheternas tillsyns-, väg- lednings- och prövningsverksamhet. De straffrättsliga förbuden, som kriminaliserar samma typ av hand- lingar som är förbjudna enligt fridlysningsreglerna, hanteras enligt våra förslag helt och hållet i 29 kap. , med i princip samtliga gärningsrekvisit utskrivna i straffbestämmelsen (rörande vilka arter som avses finns emellertid hänvisningar). Den direkta kopplingen mellan 29 kap. och fridlysningsbestämmelserna är således borttagen. Bemyndigande om generella föreskrifter samt om att upphäva gamla fridlysningsbestämmelser Ett sätt att genomföra fridlysningsreglerna är att använda generella föreskrifter. Det förutsätter att man känner till hoten mot arterna och hur dessa kan avvärjas. Generella föreskrifter bör kunna komma i fråga i de fall där verksamheter eller åtgärder är av likartade slag, 9Kommissionen (2007) Guidance document on the strict protection of animal species of Com- munity interest under the Habitats Directive 92/43/EEC (Kommissionens vägledning [2007]), s. 37. 10De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77. och där påverkan på arterna är väl dokumenterad. En föreskrift gäller då som ett generellt minimikrav och hindrar inte en tillsyns- eller tillståndsmyndighet att skärpa kraven i det enskilda fallet. Det kan också vara aktuellt med generella föreskrifter när det gäller övervak- ning och rapportering av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av fridlysta djur, vilket är ett krav enligt livsmiljödirektivets artikel 12. Vi föreslår att regeringen ska få bemyndigande att meddela sådana generella föreskrifter. Om regeringen väljer att använda bemyndi- gandet bör den beakta att sådana föreskrifter bryter tillstånds rätts- kraft, vilket fordrar särskild omsorg i utformningen av föreskrifterna. Vi föreslår också ett begränsat bemyndigande som ger möjlighet för länsstyrelserna att upphäva inaktuella regionala fridlysningsbe- slut. Under närmare har fridlysningsbesluten varit uppdelade i ett antal olika regionala och nationella beslut. Först när den nu- varande artskyddsförordningen trädde i kraft samlades alla be- slut i en lag, där alla nationellt eller regionalt fridlysta arter fördes in i bilaga 2 till förordningen. Flera länsstyrelser har förklarat att det förekommer äldre regionala fridlysningsbeslut som inte harmonierar med gällande artlistor, men som heller inte kan upphävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvunnit i samband med att äldre lagar har upphävts. Det är möjligt att få dispens från fridlysningsreglerna. Även här föl- jer våra förslag i princip vad som följer av EU:s båda naturvårds- direktiv. Det har därmed blivit något olika förutsättningar för dispens, beroende på om det handlar om vilda fåglar eller andra skyddade arter. Vad gäller dispensbestämmelserna från nationella fridlysningar har inga ändringar gjorts. Det har dock tydliggjorts att om dispens meddelas ska kompen- sationsåtgärder övervägas. Kompensationsåtgärder får emellertid inte påverka möjligheten att få dispens. Först om det står klart att en dis- pens är möjlig ska kompensationsåtgärder övervägas. Beslut som innefattar tillämpning av fridlysningsregler Artskyddsbestämmelserna aktualiseras framför allt i tillsynsbeslut, tillståndsbeslut och dispensbeslut, men kan också påverka i beslut enligt andra lagar än , till exempel . Att påverka en fridlyst art i strid med fridlysningsbestämmelserna måste i sig anses innebära att naturmiljön påverkas väsentligt. Vi har därför föreslagit en ändring i samrådsförordningen, som innebär att en åtgärd som kan antas påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer, i strid med bestämmelserna i 8 kap och som inte ska prövas i någon annan ordning (tillstånd eller dispens enligt ), alltid ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § . Dispensbeslut tillsammans med andra beslut Dispenser från fridlysningsbestämmelserna ska enligt vårt förslag prövas av den myndighet som är ansvarig för tillsynen enligt miljö- tillsynsförordningen11. Vi har föreslagit att det ska förtydligas i för- ordningen att har tillsyn över fridlysta arter enligt 8 kap. när det gäller skogsbruksåtgärder i skogen.