sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om kommunernas brottsförebyggande ansvar SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge i uppdrag åt en särskild utredare att utreda kommunernas brottsförebyggande ansvar (dir. 2019:94). Till särskild utredare förordnades renhåll- ningsarbetaren, tidigare kommunstyrelsens ordförande i –. Som sakkunniga i utredningen förordnades kanslirådet (), numera kanslirådet (), departe- mentssekreteraren (), departementssekreteraren ), numera ämnessakkunnige , (Infrastrukturdeparte- mentet), departementssekreteraren ) och kanslirådet (). entledigades från sitt uppdrag och kanslirådet () utsågs i hans ställe. Som experter i utredningen förordnades utvecklingsdirektören (), brottsförebyggande samordnaren (), avdelningschefen (), tf. sektions- chefen (Kriminalvården), (Kommuner och Regioner), polismästaren (), enhetschefen (Brottsföre- byggande rådet), undervisningsrådet (), arkitekten () och brottsföre- byggande samordnaren (). I utredningen har varit huvudsekreterare , verksjuristen varit utrednings- sekreterare , kanslirådet varit utredningssekreterare och enhetsadministratören varit biträdande sekreterare . Arbetet har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och exper- ter som i huvudsak ställer sig bakom utredningens överväganden och förslag. Utredningen, som har tagit sig namnet Utredningen om kommu- nernas brottsförebyggande ansvar, överlämnar härmed sitt betän- kande Kommuner mot brott, SOU 2021:49. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om kommuners ansvar för 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1201) med instruktion för Några definitioner och avgränsningar ................................... Brottsligheten – ett samhällsproblem ........................... Brottsligheten ska både bekämpas och förebyggas ........ 4.1Brottsbekämpning – en fråga främst för rättsväsendets Brottsförebyggande – en fråga för många aktörer................ Brott förebyggs genom insatser på alla samhällsnivåer ........ Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt ................. 5.2Några av det lokala brottsförebyggande arbetets 5.3Några av det lokala brottsförebyggande arbetets Det civila samhällets organisationer....................... 5.4Det lokala brottsförebyggande arbetets arbetssätt och Det kunskapsbaserade arbetssättet ........................ 5.4.2Former för samverkan inom det Särskilt om gängkriminalitet .................................. 5.5 Kunskap om lokalt brottsförebyggande arbete .................... Den kommunala självstyrelsen............................................. 6.2Kommunernas befogenhet enligt kommunallagen och särskilda föreskrifter om utökad befogenhet......................... 6.3Kommunernas skyldigheter enligt vissa DEL II Överväganden och förslag Utgångspunkter för utredningens överväganden och 8.1Brottsförebyggande arbete kan betyda många olika Behovet av en reform............................................................ Förutsättningarna för en reform.......................................... En reform för hållbar utveckling.......................................... Kommunerna kan göra mycket för att förebygga brott .. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? Kommunerna ska arbeta på ett effektivt sätt ...................... Kommunerna bestämmer själva vilka brottsförebyggande åtgärder som ska vidtas .......................................................... En ny lag införs om kommunernas ansvar för Lagens syfte och vissa begrepp ............................................ Närmare om lagens innehåll ................................................ 11.3.3 Uppföljning av lägesbild och åtgärdsplan............ Samarbete mellan kommuner .............................................. Uppföljning av lagens tillämpning ...................................... Kommunerna bör erbjudas stöd................................. Stöd att uppfylla den nya lagens krav.................................. Ekonomiskt stöd till brottsförebyggande åtgärder ............ Kommuner med särskilt utsatta områden........................... Frågor om informationsdelning .......................................... Andra aktörer påverkas ............................................. Näringslivet, det civila samhället och enskilda ................... Att bryta en kriminell bana .................................................. Utvärdering av reformen ...................................................... Konsekvenser av utredningens förslag........................ Kraven på konsekvensanalysen ............................................ och det brottsförebyggande arbetet....................................... 15.4.1 Möjliga besparingar av ett brottsförebyggande Konsekvenser för statlig verksamhet................................... 15.5.1 Uppdrag till ................ 15.5.3 Expertgrupp för kartläggning av behov av stöd till kommuner med särskilt utsatta områden ....... Uppdrag till Statskontoret.................................... 15.5.5 Övriga konsekvenser för den statliga Konsekvenser för kommunerna........................................... 15.6.1 Uppskattade kostnader för det brottsförebyggande arbete som bedrivs ...... 15.6.2Uppskattade kostnader för kommunerna som följer av utredningens förslag................................ 15.7 Finansiering av utredningens förslag ................................... 15.7.2 Förslag till finansiering.......................................... Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............... Den kommunala självstyrelsen begränsas............ Kommunernas roll tydliggörs .............................. 15.9.3Skäl för att inskränka den kommunala 15.9.4Möjliga alternativa lösningar som inte innebär en inskränkning av den kommunala Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och 15.11.1 Konsekvenser för möjligheten att nå de 15.11.2 Konsekvenser för barn och unga.......................... 15.11.3 Andra konsekvenser.............................................. Förslaget till lag om kommuners ansvar för Bilaga 2 Utredningens externa kontakter ................................. Utredningens uppdrag har i korthet varit att •beskriva och analysera verksamheter inom kommunerna som kan bidra till det brottsförebyggande arbetet, •föreslå hur ett lagstadgat kommunalt ansvar för det brottsföre- byggande arbetet bör utformas och vilka verksamheter som bör omfattas av ett sådant ansvar samt •lämna förslag som bidrar till att kommunerna på ett effektivt sätt kan fullgöra sitt ansvar för det brottsförebyggande arbetet. Av utredningens direktiv framgår att uppdraget inte är att överväga om det kommunala ansvaret för brottsförebyggande arbete ska lag- stadgas utan att överväga och föreslå hur ett sådant lagstadgat ansvar bör utformas. Utredningens arbete och utgångspunkter Ramarna för utredningens arbete, i förhållande till uppdragets kom- plexitet och bredd, har ställt krav på avgränsningar. Bland annat har det inte varit möjligt att uppmärksamma frågor om regionernas roll i det lokala brottsförebyggande arbetet. Utredningen uppehåller sig i princip inte vid enskilda brottstyper men eftersom uppdraget ingår i regeringens 34-punktsprogram mot gängkriminalitet har frågor med sådan anknytning ägnats viss uppmärksamhet. Arbetet har försvårats av covid-19-pandemin, bland annat har utredningens möten i huvudsak fått ske digitalt. Dialoger har förts med ett 80-tal kom- muner, representanter för myndigheter, näringsliv, civila samhällets organisationer och ett antal berörda yrkesgrupper. Ett forskar- seminarium har hållits och en enkät till landets samtliga kommun- styrelseordförande har genomförts. På så sätt har utredningen fått del av viktig information om hur det lokala brottsförebyggande arbetet bedrivs och vad som, ur olika perspektiv, kan vara betydelse- fullt framåt. Inledningsvis kan konstateras att brottsförebyggande arbete är ett tvärsektoriellt begrepp som saknar en formell definition. I utred- ningens direktiv görs ingen definition av begreppet. Regeringens brottsförebyggande program Tillsammans mot brott utgår från en avgränsning som innebär att brottsförebyggande åtgärder är sådana åtgärder som syftar till att påverka omständigheter i själva situa- tionen som gör att människor väljer att begå brott (situationell prevention) eller som syftar till att minska människors benägenhet att begå brott (social prevention). definition av begreppet utgår från det egna syftet med att vidta eller delta i en åtgärd. Brottsförebyggande rådets (Brås) årliga uppföljning av kom- munernas brottsförebyggande arbete utgår från indikatorer som framför allt tar sikte på hur kommunerna bedriver och organiserar arbetet. Det brottsförebyggande arbetet handlar om att minska risken för att brott ska begås genom att adressera orsaker till och förutsättningar för brottsligheten. De frågor som aktualiseras är komplicerade, kunskapen utvecklas kontinuerligt och det finns ut- rymme för olika tolkningar och uppfattningar. Utredningen har mot denna bakgrund inte sett lämpligt eller nödvändigt att närmare av- gränsa eller definiera vilken typ av åtgärder som ska anses ingå i begreppet brottsförebyggande arbete. I stället har utredningen fokuserat på frågan om vilka krav som i sammanhanget kan och bör ställas på alla kommuner. När det gäller behovet av den aktuella reformen är det uppen- bart att brottsligheten både behöver bekämpas och förebyggas samt att det finns utrymme att utveckla och intensifiera det förebyggande arbetet. Genom sin breda verksamhet och lokala förankring har kommunerna en viktig roll att spela. I utredningens direktiv hänvisas bland annat till Brås bedömning att det brottsförebyggande arbetet inte är tillräckligt prioriterat av kommunerna och till att de sats- ningar som gjorts nationellt på det brottsförebyggande arbetet behöver följas upp med åtgärder på lokal nivå. Utredningens bild är att kommunerna redan genomför en stor mängd brottsförebyggande åtgärder, av kommunstyrelseordförandena i utredningens enkät uppger att sådana åtgärder vidtas. Det kan finnas behov av ytter- ligare åtgärder men framför allt är det, enligt utredningens bedöm- ning, angeläget att säkerställa att det brottsförebyggande arbete som bedrivs är effektivt i bemärkelsen att de resurser som satsas leder till så stor effekt som möjligt på målet för svensk kriminalpolitik – att minska brottsligheten och öka tryggheten. Ett effektivt brottsföre- byggande arbete karakteriseras, enligt utredningen, av att det är rätt åtgärder som vidtas i förhållande till de problem som finns och att arbetet bedrivs kunskapsbaserat och samordnat. I förutsättningarna för reformen ingår framför allt att situa- tionen i landets 290 kommuner skiljer sig åt i väsentliga avseenden. Det är inte bara brottsproblemen som varierar utan även kommu- nernas förutsättningar och behov i övrigt ser helt olika ut. Det inne- bär, enligt utredningens uppfattning, att kommunerna måste ges stort utrymme att själva avgöra vilka brottsförebyggande åtgärder som ska vidtas. För att åstadkomma en hållbar utveckling är det angeläget att anlägga ett helhetsperspektiv. För utredningens del innebär det bland annat att reformen bör betraktas i ett sammanhang med annat närliggande reform- och utvecklingsarbete. Det gäller också att så långt möjligt sätta de krav som ställs på kommunerna när det gäller det brottsförebyggande arbetet i relation till andra närliggande krav, och förutsättningar i övrigt, som gäller för den kommunala verk- samheten. Utifrån dessa utgångspunkter anser utredningen att det som alla kommuner kan och bör åläggas att göra för att förebygga brott inte handlar om att vidta vissa specifika brottsförebyggande åtgärder utan om att arbeta med och ta ansvar för de brottsförebyggande frågorna på ett sätt som främjar effektivitet i samhällets samlade brottsförebyggande arbete. Utredningen föreslår att det införs en ny lag som anger vilka krav som ställs på kommunerna. Lagen föreslås heta lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete och träda i kraft . Socialtjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) och (2010:900) är exempel på lagar som har stor betydelse för kommunernas brottsförebyggande arbete. Dessa lagar innehåller redan såväl övergripande bestämmelser, som innefattar ett brottsföre- byggande perspektiv, som mer specifika bestämmelser av direkt bety- delse för arbetet. Dessutom pågår ett omfattande reform- och utvecklingsarbete som inbegriper eller påverkar de brotts- förebyggande frågorna inom alla de aktuella sakområdena. Utred- ningen ser därför inte ändamålsenligt att nu föreslå några ändringar i dessa lagar. En central och nödvändig förutsättning för ett effektivt brottsföre- byggande arbete är kunskap om de brottsproblem som ska före- byggas. Alla kommuner ska därför ta fram en lägesbild som beskriver brottsligheten och dess konsekvenser inom kommunens geografiska område. Eftersom förebyggande arbete handlar om att adressera orsaker till och förutsättningar för det fenomen som ska förebyggas ska lägesbilden, förutom en kartläggning, också innehålla en analys av bland annat orsakerna till de problem som identifieras. Kartlägg- ningen ska även kompletteras med annan information av betydelse för beskrivningen av brottsligheten och de förutsättningar som gäller för att förebygga den. Utifrån lägesbilden, och kunskap om vad som kan vara verknings- fullt när det gäller att förebygga de brottsproblem som identifierats, ska kommunen ta ställning till behovet av förebyggande åtgärder samt formulera det i en åtgärdsplan. Arbetet ska följas upp kontinuerligt och minst ska lägesbilden och åtgärdsplanen uppdateras och eventuellt revideras. I den mån det är möjligt och lämpligt bör arbetet integreras med annat analys- och planeringsarbete som kommunen är skyldig att utföra. För att ta fram en adekvat lägesbild och åtgärdsplan krävs att kommunen samverkar med ett antal andra aktörer, särskilt gäller det . Ingenting hindrar att det görs gemensamma läges- bilder och åtgärdsplaner så länge lagstiftningens krav på kommunen är uppfyllda och kan följas upp. Det är många aktörer som har möjlighet att bidra i det brottsföre- byggande arbetet. För att arbetet ska nå sin fulla potential är det angeläget att resurser och engagemang tas tillvara samt att insatser och processer är koordinerade med varandra. Kommunen ges ett särskilt ansvar för den lokala samordningen av arbetet. Ansvaret innebär att kommunen ska verka för att överenskommelser om sam- verkan träffas med relevanta aktörer samt att strategiska brotts- förebyggande frågor hanteras i ett råd bestående av de aktörer som är närmast berörda av arbetet. Av överenskommelserna ska framgå med vilka syften och inom vilka områden som samverkan ska ske. I det är kommunens brottsproblem samt behovet av förebyggande åtgärder och samordning viktiga frågor att disku- tera. Det bör bestå av representanter för ledningsfunktioner och om det är ändamålsenligt kan rådet även behandla andra frågor än de brottsförebyggande. I varje kommun ska det finnas en samordningsfunktion för det brotts- förebyggande arbetet. Funktionens uppgifter ska bland annat vara att samordna och stödja kommunens interna arbete med brotts- förebyggande frågor, fungera som kontaktpunkt för externa aktörer samt bidra till att information om brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet i kommunen sprids till invånare och andra som kan ha intresse av den. Kommunledningens engagemang är en förutsättning för det brotts- förebyggande arbetet. Det handlar bland annat om att ange ramar och skapa förutsättningar för arbetet samt att följa upp det. Den interna samordningen är en framgångsfaktor i arbetet och den är i allt väsentligt en fråga om styrning och ledning. Kommunstyrelsen, eller annan nämnd som fullmäktige särskilt bestämmer, ska ansvara för ledningen av kommunens brottsförebyggande arbete. Kommun- fullmäktige ska kontinuerligt hållas informerat om arbetet. Utredningen föreslår att Brå kontinuerligt ska följa upp lagens tillämpning och att uppgiften ska framgå av myndighetens instruktion. Uppföljningen ska framför allt syfta till att inhämta kunskap som kan användas i det fortsatta utvecklingsarbetet. En särskild aspekt att belysa är hur andra aktörers agerande påverkar kommunernas möjligheter att uppfylla lagens krav. Brå ska, i samråd med läns- styrelserna, lämna förslag på hur ett sådant uppföljningssystem när- mare bör vara konstruerat och hur det kan integreras med den uppföljning av det brottsförebyggande arbetet som Brå redan gör. Statskontoret föreslås få i uppdrag att, längre fram, utvärdera reformen. Om kommunernas lagstadgade ansvar för brottsföre- byggande arbete faktiskt lett till de önskade effekterna bör då vara en huvudfråga. Bidrag till brottsförebyggande åtgärder Utredningen föreslår att kommunerna ges möjlighet att ansöka om bidrag för väl motiverade och tidsbegränsade brottsförebyggande åtgärder som de identifierat behov av men som de av resursskäl annars skulle ha svårt att genomföra. På så sätt kan staten stimulera och bidra till att ett aktivt brottsförebyggande arbete kommer till stånd överallt i landet. Brå föreslås administrera bidraget. Det strategiska kunskapsstödet, som framför allt Brå ansvarar för, bör inriktas mot att hjälpa kommunerna att uppfylla den nya lagens krav. Utredningen föreslår att regeringen ger Brå i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna, kartlägga vilket stöd som kommunerna har behov av för att göra detta samt utifrån det lämna förslag på hur det stöd som myndigheten erbjuder bör anpassas. Om det i kartläggningen framkommer behov av stöd från andra myndigheter bör även detta uppmärksammas. Länsstyrelsernas stöd till kommunernas brottsförebyggande arbete bör utvecklas med inriktning på att erbjuda ett ytterligare operativt stöd. Stödet bör vara anpassat efter de behov som enskilda kom- muner har för att kunna uppfylla den nya lagens krav. Kommuner med särskilt utsatta områden I många kommuner bedrivs ett aktivt brottsförebyggande arbete och den föreslagna lagens krav kan på flera håll förväntas redan vara helt eller delvis uppfyllda. Det gäller till exempel kommuner med områden som identifierat som särskilt utsatta. är det angeläget att staten gör allt som är påkallat och möjligt för att främja det brottsförebyggande arbetet i dessa områden. Det kan handla både om att ge stöd och att undanröja hinder för ett effektivt arbete. har en stor mängd åtgärder vidtagits, många åtgärder pågår och många olika aktörer är inblandade. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att regeringen tillsätter en fristående expertgrupp för att, skyndsamt och i nära dialog med de aktuella kommunerna, kartlägga den aktuella situationen och identi- fiera eventuella behov av ytterligare åtgärder från regeringens sida. Den föreslagna lagens krav förutsätter inte ett utbyte av information som innehåller uppgifter om enskilda individer. Det innebär att reglerna om sekretess och dataskydd inte aktualiseras. Det finns emellertid kommuner som i sitt brottsförebyggande arbete önskar ett mer utvecklat informationsutbyte, där även personuppgifter ingår. Därtill är det uppenbart att många kommuner ser behov av stöd när det gäller tillämpningen av de aktuella regelverken och eventuellt även av förändringar i dem. Brå har haft regeringens uppdrag att undersöka förutsättningarna att dela information mellan olika aktörer i det brottsförebyggande arbetet. Brås redovisning bereds inom . Utredningen föreslår bland annat att –kommunerna kompenseras för de skyldigheter som följer av lag- förslaget genom att anslaget för kommunalekonomisk utjämning höjs med en summa beräknad utifrån ersättningsmodellen för krisberedskapsarbetet, –länsstyrelserna tillförs resurser för att kunna utveckla sitt opera- tiva stöd till kommunerna och att –Brå tillförs resurser för genomförandet av de förberedande upp- drag som utredningen föreslår. Införandet av ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsföre- byggande arbete påverkar och ställer krav även på andra aktörer. Offentliga aktörer som berörs av arbetet bör så långt möjligt bistå kommunerna med information och stöd i olika former. De kan också ha anledning att säkerställa att det egna arbetet uppfyller kraven på att vara kunskapsbaserat och samordnat. Samverkan mellan kommunerna och är central. Utredningens förslag innebär att båda dessa aktörer kommer att ha ett lagstadgat ansvar för brottsföre- byggande arbete vilket bör ge goda förutsättningar för en fortsatt positiv utveckling av samverkan mellan dem. Kommande uppfölj- ningar får visa om detta är en korrekt bedömning. Det är utredningens förhoppning att lagförslaget ska ge förutsättningar och incitament att ytterligare involvera även andra aktörer såsom näringslivet, det civila samhällets organisationer och enskilda i det lokala brottsföre- byggande arbetet. Vad som är möjligt och lämpligt avgörs av den enskilda kommunen. Utvecklingen i detta avseende bör också vara en intressant fråga att belysa i uppföljningarna av lagens tillämpning. Åtgärder för att förebygga återfall i brott utgör en viktig del av det brottsförebyggande arbetet och möjligheterna att lämna en kriminell bana uppmärksammas särskilt i utredningens direktiv. Behov av åtgärder eller samverkan inom detta område kan mycket väl komma att uppmärksammas i det arbete som den föreslagna lagen föreskriver. Därutöver kan det finnas anledning att överväga om det stöd som samhället erbjuder den som vill lämna en kriminell bana är tillräckligt och likvärdigt samt vilket ansvar som kommunerna bör ha i sammanhanget. Dessa frågor kräver emellertid särskilda över- väganden och behöver förhållas dels till den pågående översynen av socialtjänstlagen (2001:453), dels till beredningen av det förslag till en nationell samordningsstrategi för avhopparverksamhet som Kriminal- vården, , och Statens institutions- styrelse tagit fram på regeringens uppdrag. Som ett led i kampen mot den pågående gängkriminaliteten kan, enligt utredningens bedöm- ning, därtill finnas anledning att överväga införandet av ett särskilt, nationellt avhopparprogram för att säkerställa att individer som vill upphöra med sådan kriminalitet ges möjlighet att göra det på ett snabbt och effektivt sätt. Under arbetets gång har det blivit tydligt att det brottsföre- byggande arbetet engagerar och berör många olika aktörer. Utred- ningen har fått ta del av en stor mängd synpunkter på hur det brottsförebyggande arbetet kan utvecklas och inriktas och hur olika aktörer kan bidra till detta. Utifrån det uppmärksammar utred- ningen några fortsatta utvecklingsmöjligheter. Som ett sätt att ytterligare ta tillvara de möjligheter som finns, inspirera till fortsatt arbete och engagemang samt tydliggöra mål och prioriteringar kan finnas anledning för regeringen att ta fram en vidareutveckling av det brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott. I ett sådant program finns möjlighet att ge uttryck för mer offensiva och tydliga utvecklingsambitioner på området och det kan på så sätt utgöra ett värdefullt komplement till den nu aktuella lagstiftningen. kan också finnas anledning att överväga införandet av en lag om ansvar för brottsförebyggande arbete som omfattar all offentlig verksamhet. En sådan reglering skulle ytterligare kunna förbättra förutsättningarna för effektivitet i samhällets samlade brottsförebyggande arbete. För att minska brottslighet kan man arbeta förebyggande. Då försöker man minska riskerna i förväg så att brotten inte ska bli till. Sådant brottsförebyggande arbete pågår i de flesta kommuner. Vårt uppdrag har varit att •hitta och beskriva verksamheter i kommunerna som kan hjälpa till i det brottsförebyggande arbetet