sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — En rättsteoretisk förståelse av rättssäkerheten innebär att se till hur principen är styrande för rättsreglernas inbördes systema- tik och att en viss uppfattning av rättssäkerheten ger upphov till rätts- säkerhetsgarantier på rättsordningens nivå. Ett rättsfilosofiskt be- grundande fördjupar analysen av rättssäkerhetens förankring i skilda värdemässiga sammanhang i rättssystemens nivå. På en samhällelig nivå har rättssäkerheten betydelse då den förmedlar viktiga värden mellan samhället och rätten samt representerar och skyddar vissa demokra- tiska och sociala värden, likhet inför lagen, rättsliga säkerhetsmeka- nismer för den enskilde osv. För rättsvetenskapen tjänar rättssäkerheten som ett bland flera övergripande tolkningsscheman vid tolkning och analys av legalitetsaspekter och andra relationer till mer övergripande 60Gustafsson, a.a., s. 304 f. 61Ibid, s. 305 med hänvisning till Jareborg (1992) Straffrättsideologiska fragment, s. 80. 62Ibid med hänvisning bl.a. till Frändberg (1986) Rättsstatens organisation, s. 31 f. 63Ibid., s. 307 f. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund För den praktiske rättsdogmatikern har rättssäkerheten ett viss juridiskt-tekniskt värde, bland annat genom krav på förut- sebarhet, besvärsmöjligheter, preciserad lagtext osv.64 Det innebo- ende värdet i rättssäkerhetsbegreppet är alltså beroende av på vilken nivå och i vilket sammanhang man försöker förstå principen. Rätts- säkerhet kan alltså karaktäriseras som en rättsprincip och befinner sig på rättssystemets nivå.65 Rättssäkerhet är alltså inte en regel på rätts- ordningens nivå. Rättssäkerhet är en princip av generell karaktär och omfattar mycket mer än ”klara och tydliga och förutsebara rättsliga normer”.66 Rättssäkerhet är därmed heller inte en egenskap hos rätten.67 8.4.3Rättssäkerhetsgarantier – rättsregler på rättsordningens nivå Rättssäkerhetsgarantier, däremot, är rättsregler på rättsordningens nivå som uppfyller och konkretiserar de värden som anses viktiga att skydda genom rättssäkerheten. En sådan förståelse av rättssäkerhets- begreppet fordrar en uppdelning mellan rättssystem och rättsord- ning. I rättssystemet finns (rättsliga) principer. Principer som i rätts- ordningen kan komma till uttryck i (rätts-) regler. Flera av dessa principer (som skyddar olika värden) skyddas av rättssäkerhetsbe- greppet. De regler som sedan konkretiserar skyddet, i rättsordningen, är rättssäkerhetsgarantierna, se figur 8.1.68 64Gustafsson, a.a., s. 315. 65I sammanhanget värd att nämna (kortfattat) är och dennes distinktion mellan principer och regler: Rules are applicable in an all-or-nothing fashion. If the facts a rule stipulates are given, then either the rule is valid, in which case the answer it supplies must be accepted, or it is not, in which case it contributes nothing to the decision. (…) Even those [principles] which look most like rules do not set out legal consequences that follow auto- matically when the conditions provided are met (...) Principles have a dimension that rules do not – the dimension of weight or importance. When principles intersect (...) one who must resolve the conflict has to take into account the relative weight of each (...) Rules do not have this dimension. (Dworkin; Taking Rights Seriously (1978), s. 24 f.). 66För att illustrera att rättssäkerhet inte endast är en fråga om rättens tydlighet och för- utsebara egenskaper hänvisar (a.a., s. 312) till ett omstritt citat av Peczenik (Rätten och förnuftet [1986], s. 31 f. och Vad är rätt? [1995], s. 97 f.): ”Tyska judar under välde kunde lätt förutse att de skulle komma att förföljas, men det vore absurt att kalla en sådan förutsebarhet för rättssäkerhet.” 67Gustafsson, a.a., s. 315. 68Ibid., s. 316. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Figur 8.1 Precisering av rättssäkerhet som en rättsprincip och rättssäkerhetsgarantier som konkreta rättsregler Källa: (2002), Rättens polyvalens, s. 316. Således är det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att analysera huruvida ett visst regelkomplex är rättssäkert eller inte. Rättssäkerhet är helt enkelt inte en egenskap som kan tillskrivas vissa regler i rätts- ordningen. Vissa regler i rättsordningen ger dock vissa rättssäker- hetsgarantier. 8.4.4Rättssäkerhet är inte en egenskap i rättsordningen Här kan RÅ 1999 ref. 76 användas i illustrerande syfte. Målet rörde Regeringens beslut angående upphörande av rätten att driva kärnkrafts- reaktorn . Målet inleddes genom att BKAB, och PreussenElektra ansökte om rättsprövning av beslutet alternativt resning. Domstolens inledande anmärkning tydliggör just skillnaden mellan principer och regler. En del av dessa invändningar grundas på vissa allmänna rättsprinciper som inte alls eller bara delvis har kommit till direkt uttryck i svensk lag- stiftning men som anses ha vunnit hävd såväl inom nationell rätt som inom EKMRs och EG-rättens områden.69 69RÅ 1999 ref. 76. avsnitt 1. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Sökandenas invändningar mot beslutet var i korthet följande. •Avvecklingslagen uppfyller inte det krav på generalitet som följer av 11 kap. 8 § regeringsformen. Regeringens beslut innefattar en tillämpning av den bristfälliga lagen. Enligt 11 kap. 14 § regerings- formen får domstolar och andra offentliga organ inte tillämpa en föreskrift om man finner att föreskriften står i strid med över- ordnad författning. •Regeringens tillämpning av lagen är i strid med bestämmelserna i 2 kap. 18 § [nuvarande 2 kap. 15 §] regeringsformen. •Avvecklingslagens ersättningsbestämmelser strider uppenbarligen mot 2 kap. 18 § [nuvarande 2 kap. 15 §] andra stycket regerings- formen samt mot artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR, bland annat eftersom full ersättning inte utgår vid en tillämpning av lagen. •Avvecklingslagen uppfyller inte det krav på laglighet som följer av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR. •Avvecklingslagens strider mot skyddet för näringsfriheten i 2 kap. 20 § [nuvarande 2 kap. 17 §] regeringsformen. •Regeringens beslut och avvecklingslagen strider mot ett generellt förbud mot att ge författningar retroaktiv verkan. •Beslutet har inte blivit tillräckligt berett bland annat eftersom det inte uppfyller de särskilda krav på en miljökonsekvensbeskriv- ning (MKB) som följer av EG-rätten. •Regeringens tillämpning av avvecklingslagen uppfyller inte kra- ven på likabehandling, saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § reger- ingsformen samt strider mot diskrimineringsförbudet i artikel 14 i EKMR. •Regeringens beslut strider mot proportionalitetsprincipen i 2 kap. 18 § [nuvarande 2 kap. 15 §] regeringsformen samt i Europadom- stolens, och Regeringsrättens praxis. •Beslutet har inte motiverats i tillräcklig utsträckning. •Beslutet är inte förenligt med etableringsfriheten enligt artik- larna 52 och 53 i EG-fördraget. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund •Beslutet innefattar en indirekt diskriminering och en överträdelse av artikel 34 i EG-fördraget. •Regeringsbeslutet är oförenligt med efter- som det ger en oskälig konkurrensfördel – det stärker redan dominerande ställning på den relevanta mark- naden. Flera av invändningarna, menar vi, kan sägas basera sig i en vidsträckt syn på hur lagstiftning och beslutsfattande bör eller ska gå till i en rättsstat. Det blir också tydligt att invändningarna vänder sig mot olika nivåer i rättssystemet (med stöd av regler i rättsordningen). De vänder sig dels mot den lagstiftande nivån, dels den rättstillämpande nivån (även om den råkar vara regeringen i detta fall). Invändningarna mot den rättstillämpande nivån kan delas in i formella invändningar (det har gått till på fel sätt när beslutet fattades) och materiella in- vändningar som riktar sig mot innehållet i beslutet. Med den terminologi vi redogjorde för ovan innebär det att in- vändningarna mot den lagstiftande nivån handlar om legalitet. Det handlar om förhållandet mellan statens maktutövning och rättsord- ningen. Möjligheten för enskilda att inför domstol kunna göra dessa invändningar samt invända mot beslutets materiella innehåll är en följd av rättsskyddet. Om vi sedan betraktar invändningarna som vänder sig mot lag- ligheten i själva beslutet handlar dessa till att börja med om att be- slutsfattaren har fattat beslut med stöd av en lag som (enligt sökan- dena) inte uppfyller kraven på legalitet. De stödjer sig här mot regler som skyddar vissa värden (till exempel ägande, näringsfrihet, pro- portionalitet, likabehandling, opartiskhet förutsebarhet, tydlighet). Värden som ofta kommer till uttryck i principer hänförliga till vad som vanligen avses med rättssäkerhet. Reglerna ger därmed vissa rätt- ssäkerhetsgarantier. Reglerna som ger uttryck för dessa rättssäkerhets- garantier återfinns, förutom i regeringsformen och EKMR, bland annat i FEUF (dåvarande EG-fördraget) vilket, om reglerna är till- räckligt klara och tydliga, har direkt effekt och kan tillämpas direkt inför nationella myndigheter. Det som tydliggörs är att reglerna som ger rättssäkerhetsgaran- tier framför allt hittas utanför den lagstiftning som målet egentligen handlar om (det vill säga den så kallade avvecklingslagen). Det visar med ytterligare tydlighet att olika grad av ”rättssäkerhet” inte är en Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund egenskap som kan tillskrivas en viss lagstiftning. Medan det är möjligt att analysera huruvida en lag tillkommit i enlighet med krav som ställs enligt de regler som ger uttryck för legalitetsprincipen, är det först i tillämpningen som det är möjligt att undersöka huruvida de regler som ger uttryck för rättssäkerhetsprincipen i form av rättssäkerhets- garantier har tillämpats eller inte. Därmed måste vårt uppdrag att stärka rättssäkerheten (för att värna äganderätten) tolkas om i vissa avseenden. De principer vi ska se till är således de som skyddar (värnar) egen- domsskyddet. De regler som skyddar egendom återfinns i EKMR och regeringsformen. Problemställningen innefattar därmed även legalitetsprincipen på ett direkt sätt eftersom det handlar om regler som reglerar förhållandet mellan statens maktutövning och rättsord- ningen. Dessa regler ligger emellertid utanför utredningens uppdrag att se över. Oaktat detta, tolkar vi uppdraget som att vi ska stärka vissa rättssäkerhetsgarantier (i syfte att värna äganderätten). De rätts- säkerhetsgarantier som ska stärkas är de som knyter an till de regler som på olika sätt avgränsar det negativt bestämda egendomsskyddet. För att kunna stärka dessa rättssäkerhetsgarantier måste vi utreda hur dessa ter sig , vad det är vi ska stärka. Det skulle fordra en mycket omfattande undersökning. Med hänsyn till utredningens tids- perspektiv och omfattning i övrigt väljer vi att inte gå vidare med det. I stället genomför vi vårt uppdrag genom att, i och med de förslag vi kommer att lägga rörande fridlysningsreglerna, den rådighetsinskränk- ning dessa kommer att medföra samt möjligheterna till ersättning, särskilt beakta befintliga rättssäkerhetsgarantier och hur de förhåller sig till de förslag vi lägger fram. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund 8.5Utrymmet för rådighetsinskränkningar i EKMR Utredningens bedömning: Artikel 1 i det första tilläggsproto- kollet till EKMR70 anses, med avseende på egendomsskyddets om- fattning, innehålla tre regler: •Den första regeln fastlår principen att egendom ska respek- teras. •Den andra regeln uppställer villkor för att någon ska få be- rövas sin egendom. •Den tredje regeln behandlar frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas. Den regel som i första hand är aktuell, när det handlar om de in- skränkningar en markägare kan få vidkännas till följd av artskyd- det, är den tredje regeln. Egendom får frånhändas ägaren och ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas under förutsättning att ingreppet är lagligt och sker i det allmännas intresse. Relativt tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset och staten har tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen. Inskränkningar kan emellertid vara så betungande för ägaren att deras förenlighet med artikel 1 kan ifrågasättas. Det ska då prövas om inskränkningen är proportionerlig. En avvägning görs då mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse. Om inskränkningen är oproportionerlig, strider den mot artikel 1. Proportionaliteten ska prövas i tre led: Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet. Om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre in- gripande alternativ. 70Konventionen och protokoll på svenska finns på: /documents/ convention_swe.pdf. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund 3.Proportionalitet i strikt mening. Om den fördel som det all- männa vinner står i rimlig proportion till den skada som in- greppet förorsakar den enskilde. 8.5.1Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, EKMR (1950) När det gäller tolkningen av bestämmelserna i är det värt att notera att dessa är allmänt formulerade och därför ofta bli föremål för skilda tolkningar. Allmänna principer för tolkning av internatio- nella traktater finner man i artiklarna 31 och 32 i om traktaträtten71 och av artikel 31 framgår att det är ordalagen i trak- taten som framför allt ska tillmätas betydelse, men orden ska läsas i sitt sammanhang och i ljuset av traktatbestämmelsernas syfte. Vad gäller tolkning av just EKMR framhåller att det är viktigt att se konventionen som en helhet; tolkning av en bestämmelse i kon- ventionen måste göras på sådant sätt att det inte uppstår en konflikt med någon annan bestämmelse i konventionen. Konventionen som en helhet måste få en rimlig innebörd. har också framhållit vikten av att de rättigheter som skyddas i konventionen tolkas så att de blir praktiskt betydelsefulla och effektiva.72 Förarbeten till traktater utgör endast en sekundär rättskälla73 och såvitt gäller EKMR stämmer detta med praxis. Förarbetena till konventionen har visserligen publicerats och är så- ledes tillgängliga för den som vill studera dem, och det finns exempel på att de åberopats i avgöranden74. Större be- tydelse har däremot de kommentarer (Explanatory Reports) som ut- arbetats till flertalet tilläggsprotokoll och som innehåller relativt tyd- liga anvisningar om tolkningen av olika artiklar i dessa protokoll.75 Enligt finns det ett särskilt skäl att vara återhållsam med att bygga tolkningen på förarbetena, nämligen att ofta framhållit att konventionen bör tolkas dynamiskt, det vill säga i ljuset 71Wienkonventionen om traktaträtten, , SÖ 1975:1. 72Danelius (, version 5) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 55. 73Artikel 32 i om traktaträtten. 74Vid avgörande av om artikel 1 i första tilläggsprotokollet skall anses ge en rätt till ersättning vid egendomsberövanden har i viss utsträckning byggt på uttalanden under förarbetena. Se till exempeltill exempel m.fl. och m.fl., båda mot Förenade kunga- riket 75Danelius, a.a., s. 55. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund av samhällsutvecklingen och förändringar i rättsuppfattningen i kon- ventionsstaterna. Det innebär att den tolkning av en konventions- bestämmelse som var den rätta när konventionen kom till kan för- ändras . Det är därför mindre angeläget att genom studium av förarbeten försöka fastställa hur konventionens upphovsmän för mer än ett halvt sekel sedan föreställde sig att den skulle tolkas i olika hänseenden.76 EKMR är avsedd att etablera en europeisk minimistandard, det vill säga en skyddsnivå som i princip är enhetlig för alla konventions- stater i den meningen att den inte får underskridas av någon stat. Ingenting hindrar däremot att en konventionsstat i vissa hänseenden tillämpar en högre standard än som krävs av konventionen. Kravet på en gemensam miniminivå förutsätter att konventionen tolkas så, att den får samma materiella innehåll för alla stater. De begrepp som förekommer i konventionen måste därför ges en autonom tolkning som är oberoende av vilken innebörd som ges åt motsvarande be- grepp i de nationella rättssystemen.77 8.5.2Allmänt om konventionen: subsidiaritet och ”of appreciation” Konventionsstaterna har det primära ansvaret för att konventions- rättigheterna respekteras, medan har till uppgift att övervaka konventionsstaternas handlingar och att korrigera even- tuella brister. Härvid fästs också vikt vid den tillämpade principen om staternas s.k. of appreciation, varmed förstås deras frihet att tillämpa konventionsreglerna på ett flexibelt sätt med beaktande av inhemska förhållanden och rättsliga traditioner men under övervakning av som ska tillse att tillämp- ningen på det nationella planet inte berövar konventionsrättigheterna något av deras centrala innehåll.78 Konventionsstaterna tillerkänns också en of appreciation vid tillämpning av många allmänna och oprecisa begrepp som före- kommer i konventionen. Omfattningen av denna of apprecia- tion kan dock variera beroende på arten av det skyddade intresset. Är det fråga om ett vitalt statsintresse, till exempel den nationella 77Danelius, a.a., s. 55 f. 78Ibid., s. 56. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund säkerheten, får man anta att är särskilt ovillig att underkänna det ställningstagande som gjorts på det nationella planet. En person får enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konven- tionen under vissa förutsättningar berövas sin egendom ”i det all- männas intresse”, se nedan. Frågan vad som är i det allmännas intresse hör till dem som de inhemska organen i princip är bäst lämpade att avgöra. Konventionsstaterna har alltså i detta hänseende ett bety- dande diskretionärt prövningsutrymme, och är i motsvarande mån återhållsam i sin prövning av denna fråga.79 Just detta behandlas utförligare i avsnitt 4.4.5 om konventionens skydd för ägande. 8.5.3Allmänt om konventionen: Proportionalitet En viktig princip som enligt rättspraxis ska anses genomsyra konventionen är den så kallade proportionalitetsprincipen. Många åtgärder som i och för sig är konventionsenliga kan godtas endast om de är proportionerliga, det vill säga om de står i rimlig rela- tion till det intresse de är avsedda att tillgodose. Om en åtgärd är mer långtgående än som vad framstår som rimligt för ändamålet och där- med oproportionerlig kan den utgöra ett brott mot konventionen.80 8.5.4Egendomsskyddet i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR Många av bestämmelserna i konventionen är formulerade som för- bud mot att göra ingrepp i den enskilda människans rättigheter. Den enskilda människan ska således ha en privat sfär där hon skyddas mot ingrepp från myndigheternas sida.81 Den primära skyldigheten för staten är alltså i dessa fall en negativ skyldighet: att inte handla på visst sätt. I vissa andra fall föreligger en positiv skyldighet som kan gå ut på att tillskapa lagregler som ger ett grundläggande skydd och att inrätta offentliga organ som ingriper mot förekommande övergrepp.82 79Ibid., s. 57. 80Danelius, a.a., s. 57. 81Ibid., s. 58. 82Ibid., s. 58. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Under arbetet med EKMR visade det sig svårt att nå enighet om en bestämmelse till skydd för äganderätten. Någon sådan bestämmelse kom därför inte att ingå i själva konventionen men togs i stället in i det första tilläggsprotokollet till konventionen.83 Konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1.1 lyder enligt följande. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egen- dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genom- föra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nytt- jandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Begreppet egendom ska här ges en autonom och vidsträckt innebörd. Det omfattar inte bara fast och lös egendom av olika slag utan också begränsade sakrätter av ekonomiskt värde liksom fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förvänt- ningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Artikel 1 anses, med avseende på egendomsskyddets omfattning, inne- hålla tre regler: •Den första regeln fastlår principen att egendom ska respekteras. •Den andra regeln uppställer villkor för att någon ska få be- rövas sin egendom. •Den tredje regeln behandlar frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas.84 Aktuell regel, när det handlar om de inskränkningar en markägare kan få vidkännas till följd av artskyddet, handlar enligt utredningens bedömning i första hand om den tredje regeln; hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas. bör påpekas att vad 83Ibid., s. 571. 84Danelius, a.a., s. 578. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund gäller den första regeln i artikel 1 första stycket, att envar ska ha rätt till respekt för sin egendom, så har denna bestämmelse, enligt Europa- domstolens tolkning, en självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikel 1. I fall där det inte är fråga om ett egendomsberövande enligt första stycket andra meningen (den andra regeln) och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse enligt andra stycket (den tredje regeln) kan alltså ett ingrepp i ägande- rätten under vissa omständigheter strida mot den allmänna bestäm- melsen i första stycket första meningen (den första regeln).85 Utred- ningens slutsats är därmed att även den självständiga betydelsen av respekt för egendom i den första regeln möjligen kan vara aktuell. Vad gäller inskränkningar som omfattas av artikel 1 kan följande noteras ur praxis. Återkallandet av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksam- het kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten, vars tillåtlighet ska bedömas enligt de kriterier som anges i artikel 1 till EKMR. Europa- domstolen har bland annat ansett rätten att vara verksam som revi- sor86, att servera alkoholdrycker på restaurang87 och att exploatera en grustäkt88 falla under tillämpningsområdet för artikel 1 (därmed inte sagt att en kränkning faktiskt har ägt rum; allmänintresse, laglighet och proportionalitet måste också prövas). När det gäller indragning av tillstånd av olika slag bör dock ett nyanserat synsätt anläggas. Ett tillstånd är vanligen inte ovillkorligt och obegränsat i fråga om giltighetstiden. Är det tydligt att villkoren är uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har till- ståndshavaren inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och om det av sådant skäl dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i tillståndshavarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förvänt- ningar att få behålla tillståndet och att fortsätta utöva den verksam- het som avses med tillståndet.89 Som exempel på sådant som fallit utanför tillämpningsområdet i artikel 1 kan nämnas krav på att få tillbaka exproprierad egendom eftersom den inte använts för expropriationsändamålet, i fallet på 85Ibid., s. 607. 86Van Marle m.fl. mot (ECHR ). 87Tre mot (ECHR ). 88Fredin mot (ECHR ). 89Danelius a.a., s. 572. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund grund av att klagandena inte längre var ägare och inte hade en legitim förväntan att få tillbaka egendomen.90 I Bugajny m.fl. mot hade gator byggts på mark som tillhörde sökandena utan att marken på något sätt exproprierats.