sou · H9B332 · 2022-01-01 00:00:00 — För att inte pliktleveranserna ska bli för betungande för leverantörerna tillämpar KB därför en praxis som innebär att endast två pliktexemplar behöver lämnas om upplagan uppgår till maximalt 30 exemplar. Exemplaren levereras till KB och Lunds universitet.58 5.5.2Fem universitet förfogar fritt över pliktexemplaren , , , och är, som redan nämnts vid sidan av KB och , plikt- mottagare av skrifter och kombinerat material. De fem universiteten är bemyndigade att meddela föreskrifter om hur de mottagna plikt- exemplaren ska användas och om de ska införlivas i samling.59 Genom att den pliktskyldige enligt lag ska leverera plikt- exemplaren behöver pliktmottagarna inte lägga resurser på att bevaka utgivningen.60 De fem universitetens beslut om bevarande baseras på respektive förvärvspolicy. Policyn tas fram för det egna och ger inriktningen för vilken information som ska ingå i universitetsbiblioteket. Dokumentet styr sedan bedöm- ningen av bl.a. vilka pliktlevererade skrifter som ska införlivas i sam- lingen. För att få en uppfattning om hur förfoganderätten används har vi med KB:s hjälp tagit fram siffror från Nationalbibliografin . Som framgår av tabell 5.4 tar universiteten in olika stora andelar av det pliktlevererade materialet i samlingarna. Medan universitets- biblioteken i och införlivade av de monografier som publicerats behöll uni- versitetsbibliotek . 58KB, Plikten under lupp!, s. 27 och 53 f. Gällande regelverket och att kravet på leveransplikt innebär en mängd utmaningar, se t.ex. KB, Leverans av små upplagor. 592–3 §§ pliktexemplarsförordningen. 60KB, Plikten under lupp!, s. 37. gjorde en liknande bedömning, SOU 1992:92, t.ex. s. 93. Monografier i de pliktmottagande universitetsbibliotekens bestånd relaterat till Nationalbibliografi Källa: Nationalbibliografin, . Tabell 5.4 visar att de fem universitet som fritt förfogar över plikt- exemplaren införlivar mellan – i snitt –av de monografier som tagits upp i Nationalbibliografin i sina sam- lingar.61 Uppgifterna ska dock inte tolkas som att dessa pliktmot- tagare kasserar av de pliktlevererade monografierna. Alla titlar som tas upp i Nationalbibliografin levereras nämligen inte till samtliga pliktbibliotek, bl.a. för att vissa upplagor är så små att plikt- exemplar endast skickas till KB och Lunds universitetsbibliotek eller på grund av förbiseenden i någon form. Hur många tryckta monogra- fier som faktiskt levereras till de olika pliktmottagande biblioteken är okänt. Det kan dock konstateras att antalet tillgängliga pliktexemplar av monografier och exemplarens geografiska spridning påverkas av att universitetsbiblioteken som mest bevarar av den nationella produktionen. Tyvärr registreras inte det s.k. vardagstrycket, dvs. dagsaktuellt reklam- och informationsmaterial, på motsvarande sätt som monogra- fierna. Det finns inte heller någon annan källa som visar vardags- tryckets omfattning och till hur stor del det införlivas i pliktmot- tagarnas samlingar. Vardagstrycket utgör enligt Grafiska Företagen av det som trycks vid svenska tryckerier. Univer- sitetens intresse av det pliktlevererade vardagstrycket är, enligt de upp- gifter som utredningen tagit emot, begränsat och det tycks bevaras i mindre omfattning än monografierna. 61Snittet har räknats ut genom att den procentandel som redovisas i tabell 5.4 för respektive universitet (undantaget) adderats för att därefter divideras med antalet, dvs. med lokal anknytning under förutsättning att det inte betraktas som reklam.62 5.5.3Den fria förfoganderätten riskerar att urholka pliktinsamlingens legitimitet Att fem av sju pliktmottagare getts rätt att på egen hand avgöra om det levererade pliktexemplaret ska bevaras är problematiskt. Besluten om bevarande baseras på överväganden om informations- försörjningsbehov sett till lärosätets profil (avsnitt 2.4.3). I förhållande till universitetens uppdrag är ordningen inte konstig, men de plikt- exemplar som väljs bort innebär också kostnader och onödigt arbete. En följd av att materialet inte bevaras är att det svenska trycket inte hålls regionalt tillgängligt på det sätt som motiverade att de pliktmottagande biblioteken spreds över landet.63 Den bristande geografiska tillgängligheten har till viss del ansetts avhjälpt genom fjärrlån. Det är riktigt, men det faktum att många böcker ratas av universiteten minskar också hur många pliktexemplar som är till- gängliga för fjärrlån.64 Det är också svårt att bortse från att delar av de kostnader som leveranserna orsakar inte resulterar i nytta hos användare eftersom det som levererats gallras. lägger pliktleverantörerna resurser på att trycka, samla och skicka pliktexemplar till universiteten. Universiteten går igenom det levererade materialet och väljer ut det som är av intresse. Det som ratas kasseras. I Plikten under lupp! berör KB universitetsbibliotekens bitvis omfattande gallring och på- pekar att kostnaden för de sju pliktexemplaren kan vara påfrestande för beställarens budget. Av detta drar KB slutsatsen att dagens ord- ning riskerar att undergräva förtroendet för pliktexemplarslagen och nämner att allt fler begär dispens från leveransplikten.65 Våra över- väganden om antalet pliktexemplar presenteras i avsnitt 10.4. 62KB, Pliktbiblioteken i dagens medielandskap, s. 32 f. och 35. , och har informerat utredningen om att de inte vill ta emot vardagstryck. 63Utredaren pekade ut de sex pliktmottagande universitetsbiblioteken ut- ifrån de då nybildade högskoleregionerna. Kopplingen till högskoleregionerna angavs redan i utredningens direktiv. Ds U 1977:12, s. 123 ff. 64Möjligheten till fjärrlån bygger på 14 § bibliotekslagen som reglerar att biblioteken ska sam- verka för att alla ska få tillgång till landets samlade biblioteksresurser. I detta sammanhang har pliktexemplaren ingen särställning utan hanteras på samma vis som det biblioteken köpt eller fått som gåva. KB, Fjärrlån i Libris. 65KB, Plikten under lupp!, s. 27 och 37. 5.6Dagens tillhandahållande av pliktmaterial Tillhandahållandet av pliktexemplar som samlats in med stöd av pliktexemplarslagen regleras i pliktexemplarsförordningen. Som nämnts i avsnitt 5.2.1 finns det inga krav på att pliktexemplaren ska tillhandahållas. Enligt regelverket lämnas den frågan till pliktmot- tagaren. När pliktexemplaret tillhandahålls ska det ske inom ramen för förordningen, vars bestämmelser i sin tur är utformade med beaktande av det upphovsrättsliga regelverket.66 KB:s pliktexemplar får, oavsett materialtyp, tillhandahållas i och låntagaren tar del av exemplaret på anvisad plats. Det audiovisuella materialet67 och kombinerade material, skrifter undan- tagna, tillhandahålls endast med hjälp av KB:s utrustning. Sådana pliktexemplar får efter prövning i varje enskilt fall hållas tillgängliga på en institution utanför KB. Exemplaren får inte lånas ut utanför institutionen och ska återlämnas till KB efter tillhandahållandet. Pliktexemplar som förvaras hos de andra pliktmottagande biblio- teken får lånas ut enligt de regler varje bibliotek beslutar. För Lunds universitets del gäller detta efter samråd med KB, vilket har resul- terat i ett beslut om att Lunds universitets exemplar får fjärrlånas. För kombinerat material som inte utgör skrift gäller samma regler som hos KB. Pliktexemplar av sådana dokument får alltså endast till- handahållas på plats i lokaler med hjälp av utrustning. Materialet kan också enligt samma förutsättningar som gäller för KB hållas tillgängligt på en institution utanför . För framställningen av kopior av pliktexemplar och utlån av sådana kopior hänvisar pliktexemplarsförordningen till 16 § URL. Kopior får alltså framställas och tillhandahållas i den utsträckning det med- ges enligt URL. Bestämmelsen gäller samtliga pliktmottagande bib- liotek och omfattar upphovsrättsligt skyddade pliktexemplar. För material som har samlats in med stöd av e-pliktlagen saknas bestämmelser för tillhandahållandet. Detta beror på att E-plikt- utredningen begränsades till frågan om vilket material som skulle samlas in med e-plikt. Övriga frågor som ”upphovsrättsliga aspekter och integritetsskyddsaspekter på tillgängliggörandet av det insam- lade materialet” fick anstå.68 Tillhandahållandet av e-plikten är därför 66SOU 1992:92, s. 153 ff. 67Film, videogram, fonogram, vissa dokument för elektronisk återgivning samt radio- och tv- program. 68Ds 2009:61, bilaga: Utredningsuppdraget. oreglerat bortsett från de generella regler som finns i upphovsrätts- lagstiftningen och i det regelverk som hanterar behandling av person- uppgifter. 5.6.1Tillhandahållandet av pliktexemplar i praktiken I praktiken tillhandahålls pliktexemplaren på följande sätt. Alla som är kan ta del av skrifter på plats i . Pliktexem- plaren är inte tillgängliga för hemlån. De övriga pliktmottagande bibliotekens exemplar lånas ut till lokala låntagare och via fjärrlån på de sätt beslutar. Det audiovisuella materialet är tillgängligt för registrerade använ- dare av SMDB. För att bli användare krävs att sökanden är myndig och studerar eller forskar på högskolenivå, är författare, journalist, konstnär, lärare, föredragshållare eller liknande som behöver mate- rial för sin verksamhet, undervisning eller föredrag. Materialet är tillgängligt i samt genom fjärrlån vid ytterligare 40 bib- liotek. Vid fjärrlån skickas en dvd-skiva med det begärda materialet till det mottagande och användaren får ta del av mate- rialet på plats i lokaler. När det gäller tillhandahållandet av det som samlats in med stöd av e-pliktlagen framgår i Plikten under lupp! att KB gör bedömningen att innebörden av att tillhandahållandet av det insamlade e-pliktmate- rialet inte är reglerat innebär att materialet endast får hållas tillgängligt i KB:s lokaler.69 beslutade KB att material som samlats in med stöd av e-pliktlagen ska tillhandahållas i . Beslutet motiveras med hänvisning till KB:s instruktion enligt följande: För att fullgöra uppdraget att främja den svenska forskningens kvalitet och en demokratisk samhällsutveckling genom att tillhandahålla käll- material och en effektiv forskningsinfrastruktur krävs att det material som samlats in också görs tillgängligt. KB har informerat utredningen om att e-pliktmaterialet inte till- handahålls eftersom de saknar teknikstöd för att mate- rialet ska kunna tillhandahållas. 69KB, Plikten under lupp!, s. 20 och 48 f. 70KB, Beslut . 5.6.2Bristen på författningsstöd begränsar tillhandahållandet Att det samlas in mängder av material som sedan inte tillhandahålls är problematiskt. Enligt KB:s instruktion ska myndigheten samla in, beskriva, bevara och tillhandahålla fysiskt och digitalt material som behövs för att fullgöra myndighetens uppgifter. I våra utrednings- direktiv framhålls att regleringen av tillhandahållande av pliktmaterial och KB:s övriga samlingar ska tillgodose kravet att materialet ska vara en resurs för forskning och studier i hela landet.71 KB har i Plikten under lupp! pekat på flera problem med den nu- varande regleringen av tillhandahållandet. Ett är att det digitala materialet, oavsett om det är insamlat e-pliktsmaterial eller digita- liserade pliktexemplar, endast är åtkomligt i . Ett annat är i vilken utsträckning regler till skydd för enskildas integritet vid behandling av personuppgifter påverkar åtkomsten till det webb- material KB samlat in med robotsvep (se vidare kapitel 6).72 Vikten av att det pliktinsamlade materialet, oavsett om det är digitalt eller inte, kan tillhandahållas och användas har framhållits i olika sammanhang. KB tar upp det i Plikten under lupp! och har framfört det direkt till utredningen. Samma uppfattning har också uttalats i möten mellan utredningen och representanter från de högre lärosätena respektive . Särskilt betonas vikten av åtkomst mellan olika bibliotek. Tillgången till in- samlat pliktmaterial har även berörts i förslaget till den nationella biblioteksstrategin, Demokratins skattkammare. I strategin uttalas att det behövs en förändring som innebär att det insamlade mate- rialet ges en bredare tillgänglighet. Den huvudsakliga vägen att öppna tillgången till låsta medier bör vara förhandlingar, avtal och ersättning till upphovsmännen. Den digitala inlåsning som finns , inte bara av tidningar och tidskrifter utan också av radio- och tv-program, behöver bytas till sin motsats.73 Vikten av att rättighets- aspekterna värnas har framförts till utredningen vid våra kontakter med branschföreträdare. 2019:84, s. 4. 72KB, Plikten under lupp!, s. 34. 73KB, Demokratins skattkammare, s. 7 och 24. 5.7Behov av en ny reglering om pliktmaterial Bedömning: Pliktlagstiftningen bör vara medie-, teknik- och formatoberoende och så utformad att den medger insamling av –det som samlas in med plikt, –det som samlats in tidigare, men som på grund av teknik- utvecklingen inte längre omfattas av regelverket, samt –det som sprids och kommer att spridas i nya medier, med ny teknik och i nya format. Den nuvarande pliktlagstiftning är, som framgått ovan, svår att tillämpa på dagens medielandskap. Kravet på att pliktexemplar ska lagras på ett föremål eller i en avgränsad form resulterar i att insam- lingen urholkas. Vår analys av det befintliga regelverket i relation till såväl den nuvarande insamlingen som dagens medielandskap över- ensstämmer med den bakgrundsbeskrivning som gavs i utrednings- direktivet.74 Vi delar därför bedömningen att pliktlagstiftningen bör ges en medie-, teknik- och formatoberoende utformning. Den bedömningen innebär inte nödvändigtvis att insamlingen ska träffa andra företeelser än de som var tänkta att omfattas när dagens lagstiftning tillkom. Detta regelverk har, vilket också varit avsikten, resulterat i en insamling av texter, bilder, rörliga bilder och ljud som har lagrats så att de går att ta del av vid senare tillfälle. Under vårt arbete har det inte framkommit något som talar för att detta ska ändras. Det material som omfattas av pliktinsamlingen bör därför även fortsättningsvis samlas in med plikt. Vad som däremot framkommit är att dagens regelverk är statiskt i flera avseenden, vilket minskar utrymmet för att anpassa insam- lingen efter hand som formen för hur något tillgängliggörs till all- mänheten ändras. Översynen av regelverket bör därför resultera i förskrifter som utformas på ett sätt som gör dem flexibla i för- hållande till valet av medium, teknik och format eftersom en sådan flexibilitet kan resultera i att insamlingen kan fortgå även om ett visst innehåll förmedlas i en ny form. I förhållande till det som framkom- mit i avsnitt 5.3 bör således ambitionen vara att lagstiftningen ska medge insamling av 2019:84, s. 3 f. –det som samlas med plikt, –det som samlats in tidigare, men som på grund av teknikutveck- lingen inte längre omfattas av regelverket, samt –det som sprids och kommer att spridas i nya medier, med ny teknik och i nya format. Vi anser, vilket också kommer framgå nedan, att det finns klara för- delar med en insamling som styrs i författning. Den lösningen gör insamlingen förutsägbar och transparent för leverantörer, mottagare och användare. Det innebär också i förlängningen att det är möjligt att i domstol pröva gränserna för insamlingens räckvidd. Ändå finns det med all sannolikhet material som bör hanteras på annat sätt. Pliktinsamlingen kan inte användas för att samla in allt som all- mänheten i landet kan ta del av. Svensk rätt kan inte heller användas för insamling av material som görs tillgängligt av utländska aktörer som inte omfattas av svensk jurisdiktion. Vidare kan det finnas aktö- rer som trots att de kan tvingas leverera saknar förmåga att lämna in något som går att ta hand om. Det går även att tänka sig att det finns material som inte bör samlas in med pliktleverans utan där andra insamlingsmetoder bör väljas. Även detta kan regleras och i andra länder finns exempel på att leveransskyldigheten kompletterats med rekvisitionsrätt och egeninsamling inom ramen för pliktlagstift- ningen. Oavsett hur väl regelverket utformas så ligger det emellertid en utmaning i frågan om vad som bör samlas in med plikt och hur regelverket bör utformas för att ge önskat resultat. 5.7.1Förutsättningar för normgivning om pliktmaterial Bedömning: Föreskrifter om att lämna pliktexemplar av material som faller under grundlagarna måste meddelas i lag. På detta område har begränsade möjligheter att delegera norm- givningsmakten. Föreskrifter om att lämna pliktexemplar rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna. I den utsträckning föreskrifterna inne- bär skyldigheter eller andra ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ska de meddelas i lag. Digitaliseringen och dess möjligheter berördes redan i förarbetena till pliktexemplarslagen.75 Knappt är det digitala ett faktum som gör att formaten blandas. De flesta uttryck – böcker, filmer, foton osv. – föds numera digitalt. Många sprids digitalt medan andra först ges en fysisk form. I flera fall ser vi också att spridningen maximeras genom parallell publicering i olika format. Ett långsiktigt hållbart regelverk för pliktinsamling bör därför vara flexibelt på så sätt att det är enkelt att uppdatera och anpassa efter ändrade för- hållanden och nya företeelser. Detta skulle kunna uppnås genom en allmänt hållen lag där detaljregleringen sker i förordning och i före- skrifter på myndighetsnivå. En allmänt hållen lag framstår också som i princip nödvändig för att uppnå ett helt medie-, teknik- och formatoberoende regelverk. En sådan lagstiftningsteknik har före- språkats av Unesco.76 Möjligheten till delegering av normgivningsmakt är dock begränsad i svensk rätt. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen ska föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna meddelas i lag om föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller avser andra ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Genom bestämmelserna i 8 kap. 3 § regeringsformen kan , med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. I fråga om pliktinsamling är dock delegeringsmöjligheten begrän- sad när det gäller bestämmelser om pliktleverans av material som omfattas av såväl tryckfrihetsförordningen som yttrandefrihetsgrund- lagen. Föreskrifter om att lämna pliktexemplar av material som faller under grundlagarna får meddelas i lag.77 har därför begrän- sade möjligheter att delegera normgivningsmakten för grundlags- skyddat material till regeringen. Regeringens bemyndigande är därmed begränsat till rätten att besluta om verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Regleringen av insamling av material som saknar grundlagsskydd skulle däremot i högre utsträckning kunna delegeras till regeringen. Vi menar att det vore olämpligt att införa olika regler för grund- lagsskyddat material och material som inte omfattas av ett sådant skydd. Med olika regler skulle regelverket bli onödigt omfattande 75SOU 1992:92, s. 35, 176 och 181. 77Se 4 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen samt 3 kap. 8 och 14 §§ yttrandefrihetsgrundlagen. och i vissa fall svårt att tillämpa. De bestämmelser som reglerar enskildas skyldigheter måste alltså finnas i lag och föreskrifterna ska utformas så att den enskilde kan förstå vad han eller hon har att rätta sig efter. Finns det oklarheter begränsar det den insamlande myndig- hetens möjligheter att vid behov använda sanktioner.78 Detta innebär att en ny lag, i likhet med de gällande lagarna, måste reglera vilket material som ska levereras, vem som ska leverera till vem och när. Att föreskrifter om pliktleverans ska meddelas i lag begränsar möjligheter att bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar att meddela generella föreskrifter om undantag från bestämmelserna i lagen.79 gällande pliktlagstiftning omfattar både enskilda och myndig- heter. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande över förslaget till e-pliktlag det lämpliga i att reglera myndigheters och enskildas skyldigheter i en och samma lag.80 Regeringen uttalade i propositionen till e-plikt- lagen att frågan om en sådan sammanhållen reglering skulle behandlas i samband med en kommande översyn av regelverket för plikt- leverans.81 Frågan berörs emellertid inte i våra utredningsdirektiv. Utredningens överväganden i fråga om plikt för myndigheter finns i avsnitt 8.5. I detta sammanhang kan dock nämnas att åligganden för kommuner och myndigheter måste föreskrivas i lag.82 För myndigheter under regeringen behöver regleringen inte ske i lag. Förslag: En ny lag med namnet pliktmateriallagen ska ersätta pliktexemplarslagen och e-pliktlagen. sker, vilket redogjorts för ovan, med stöd av pliktexemplarslagen och e-pliktlagen jämte tillhörande förordningar. Pliktexemplarslagen reglerar fysiskt utgivna medier medan den subsidiära e-pliktlagen reglerar insamlingen av elektroniskt material 78Jfr 2 kap. 1 § andra stycket regeringsformen och Lagrådets yttrande över förslaget till e-pliktlag, prop. 2011/12:121 s. 89 f. 2011/12:121, s. 30. 2011/12:121, s. 90. 2011/12:121, s. 41. 828 kap. 2 § första stycket 3 och 7 § andra stycket regeringsformen. som har gjorts tillgängligt genom överföring via nätverk. Båda lagarna bygger på leveransplikt och omfattar inte egeninsamling av material. är, bortsett från hanteringen av personupp- gifter i det webbinsamlade materialet inom Kulturarw3 (se kapitel 6),83 oreglerad. En modern och långsiktigt hållbar pliktlag- stiftning bör inkludera egeninsamling för att möjliggöra en bred insamling av material som publiceras på internet. Att pliktlagstift- ningen bör omfatta aktiv insamling av material från datanät med hjälp av webbinsamlingsteknik har förordats av EU.84 Stöd för en sådan insamling finns också i riktlinjer.85 Genom att göra egeninsamlingen till en del av plikten, i stället för att låta den finnas som en fristående insamlingsform, underlättas regleringen av såväl tillhandahållandet av materialet som dataskyddet. Våra övervägan- den i fråga om egeninsamlingen redovisas i kapitel 9. Utredningsdirektiven anger inte uttryckligen att de nu gällande lagarna om pliktleverans bör upphävas och ersättas av en ny lag. Enligt direktiven behöver pliktlagstiftningen emellertid revideras i sin helhet och anpassas till dagens digitaliserade samhälle. Mot den bakgrunden och med hänsyn till att direktiven anvisar oss att lämna ett medie-, teknik- och formatoberoende förslag, framstår det ända- målsenligt att regelverket sammanförs till en lag. Att så borde ske uttrycktes också i förarbetena till e-pliktlagen.86 I likhet med vad som gäller bör en ny lag om pliktmaterial kompletteras med bestämmelser i förordning. Vår uppfattning är att skälet till att pliktmaterial ska samlas in är detsamma oberoende av hur innehållet dokumenterats och lagras. Om materialet utgörs av fysiska föremål eller lagras i digital form saknar betydelse. Pliktlagstiftningen bör därför utformas så att pliktmaterialets syfte överordnas frågan om medie-, teknik- och formatval genom att regleringarna samlas i en lag som inkluderar all pliktinsamling. Att samla de nuvarande bestämmelserna i en lag är dock inte tillräckligt för att få till ett överskådligt och ändamålsenligt regelverk. Det alternativet skulle inte lösa de problem som belysts ovan (avsnitt 5.3–5.6) utan snarare cementera och förvärra dagens brister. Sannolikt skulle exempelvis en ökad digitalisering innebära att det urval som e-pliktlagen träffar anses allt mer brist- rekommendationen 2011/711/EU. 85Unesco/PERSIST, Guidelines for the selection of digital heritage for long-term preservation. 2011/12:121, s. 41. fälligt om pliktexemplarslagens fullständighetsprincip fortsatt gäller. Resultatet av att samla det befintliga regelverket i en lag går därför stick i stäv med strävan efter en mer teknikneutral lagstiftning. I stället bör skillnaderna i vad som kan samlas in relaterat till valet av medium, tekniker och format utjämnas så långt det är möjligt. Vi föreslår därför att nu gällande lagar ersätts av en ny lag.