sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. Mot bakgrund av de överväganden som legat till grund för lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi (förverkandelagen), och att problembilden inte är helt olik den vi här har att hantera, redogörs här översiktligt för förverkandelagen och de överväganden som legat till grund för den.63 Av propositionen till förverkandelagen framgår att ett syfte är att förhindra fortsatt spridning och därför bör utgångspunkten vara att all barnpornografi som påträffas ska kunna tas i beslag, och att det i princip inte bör förekomma att den ska behöva lämnas ut till någon, exempelvis ägaren.64 Regeringens övervägande bottnar i att barn- pornografi inte under några omständigheter förtjänar rättsskydd.65 Inte heller fordrar illegala CITES-exemplar under några omständig- heter rättsskydd. Det föranleder i sin tur en reglering som innebär att det alltid ska finnas lagstöd för att ta föremålen i beslag och förhindra fortsatt spridning. Förverkande ska kunna ske oavsett om- ständigheterna, exempelvis om någon hittar exemplar och överläm- nar dessa till polisen utan att förundersökning är inledd.66 Utgångspunkten för vårt resonemang i detta avsnitt är att om , eller påträffar exem- plar som är listade i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97, så ska dessa kunna förverkas. Grunden för ett förverkande skulle här vara att förhindra framtida handel med sådana exemplar. Emellertid skulle det, av samma skäl som vi angett vad gäller krimi- nalisering av innehav, vara oskäligt att beslagta samtliga exemplar som påträffas, av flera skäl. En aspekt att överväga är skyddet för egendom enligt , men även utan att gå in i det regelverket finns skäl att reflektera över proportionaliteten i att utan misstanke om brott kunna förverka egendom, enbart med stöd i att det handlar om exemplar listade i rådets CITES-förordnings (338/97) bilagor A eller B. Emellertid brister jämförelsen mellan barnpornografibrott och brott mot CITES-reglerna på en avgörande punkt. Det saknas helt situationer där barnpornografi fordrar rättsskydd. 1997/98:43, Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsom- råden – barnpornografifrågan m.m., s. 100 f. 1997/98:43, s. 100. 1997/98:43. Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsom- råden – barnpornografifrågan m.m., s. 100. 66Jfr Ibid., s. 100 f. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. reglerna är att få till stånd en laglig och kontrollerad marknad. Lag- liga exemplar finns alltså. Det måste alltså vägas in i bilden att det sannolikt finns ett mycket stort antal exemplar av levande CITES- listade arter i landet, därtill även ett mycket stort antal produkter av CITES-listade arter. Av dessa är det inte orimligt att tro att många har införskaffats i god tro, kanske för länge sedan, det kan också handla om ärvda föremål. Långlivade djur och växter kan i vissa fall ha införskaffats innan nuvarande regelverk trädde i kraft, exempelvis stora papegojor, sköldpaddor eller kaktusar, som har förvarats i pri- vata hem . När det gäller lagligt införskaffade äldre exemplar eller föremål, eller ärvda sådana, är det inte troligt att äga- ren har tillgång till dokumentation som kan styrka laglig bakgrund. Föremål som tillverkats av arter som är CITES-listade är mycket vanligt förekommande i privata hem. Exempel kan vara äldre läderprodukter av reptilskinn i form av handväskor, plånböcker, skor, skärp, etc., eller äldre pälsar av arter där handeln numera är strikt re- glerad, det kan även gälla detaljer av päls på äldre kappors kragar, etc. Vanligt förekommande är också äldre bruksföremål av elfenben, exem- pelvis smycken, knivskaft, schackspel, käppkryckor, sytillbehör, etc., men också döda stenkoraller som kan ha plockats hem från semester- resor.67 Även om det kan finnas äldre levande exemplar av CITES-listade arter som har införskaffats innan regelverket infördes, är sannolikt det stora flertalet levande djur och växter som finns in- förskaffade efter konventionens införande. B-listade arter är fullt lagliga att handla med, förutsatt att laglig bakgrund alltid kan styrkas. I de fall sådan dokumentation saknas är det ändå lagligt att inneha exemplar och att skänka bort dem, om det sker utan krav på motpre- station. Vanligt förekommande B-listade djur är exempelvis olika arter av papegojor, reptiler som boa- och pytonormar, pilgiftsgro- dor, men också levande stenkoraller som hålls i saltvattensakvarier. 67Jämför dom av i mål B 2550-15 där en person hade försökt föra in koraller av sorten stenkorall (samt snäckor och musslor som inte omfattades av åtalet) från utan att anmäla godsets till tullbehandling. Personen uppgav att korallerna samlats från stränder där hen med sällskap hade solat och att de togs med till som minnen för att ha i hemmet, i exempelvis krukor. Eftersom korallerna var slitna och trasiga samt då människor gick och bilar körde över dem på stranden, hade de ingen tanke på att det eventuellt kunde vara olagligt att ta med dem hem. Att det handlade om nästan har enligt hovrättens mening medfört en utökad skyldighet för personen att ta reda på vilka regler som gäller för införsel av de aktuella föremålen till och hovrätten fann att personen har förfarit grovt oaktsamt genom att inte skaffa sig kännedom om det införselförbud som gäller för stenkoraller och dömde därför för olovlig införsel. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. Redan mot bakgrund av ovanstående anser vi att det skulle vara oproportionerligt att införa en förverkandelagstiftning som medger att ett exemplar förverkas redan på den grunden att arten finns upp- taget i en bilaga till . Samma slutsats gör sig gäl- lande även om det endast skulle röra arter som är upptagna på bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97. Vi går därför inte vidare och undersöker förslagets förenlighet med . Sam- tidigt vill vi erinra om att 36 kap. 3 § 1 är möjlig att till- lämpa även inom specialstraffrätten. Vi föreslår också att en motsva- righet till den bestämmelsen införs i 29 kap. . 16.12.3 Övervägt förslag: Information till allmänheten Förslag som utredningen inte går vidare med: har i sina rapporter om artskyddsbrottslighet föreslagit flera satsningar som rör information till allmänheten, intresseorganisationer och företag. Information är ett sätt att förebygga den artskyddsbrottslighet som begås av okunskap. Den kan även bidra till att allmänheten uppmärk- sammar artskyddsbrott och kan anmäla dessa till myndigheterna. Ett exempel är länsstyrelsernas kampanj Öppet öga, som syftar till att uppmärksamma allmänheten på artskyddsbrott i naturen och ge en väg in för anmälningar och tips. För att nå ut till allmänheten krävs aktiva åtgärder samt god kännedom om olika målgrupper och olika former av informationsmedier. har det nationella ansvaret för information om CITES och om övrig information avseende art- skydd. Information till verksamhetsutövare och enskilda är en del av länsstyrelsernas arbete med . Det finns behov av ökad samverkan mellan myndigheterna och bransch-, hobby- och naturvårdsorganisationer för ökad informa- tionsspridning i förebyggande syfte. Samverkan behövs också med resebranschen för att sprida information till resenärer som reser till och från . Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. World Wildlife har etablerat sig som en viktig kanal för att uppmärksamma artskyddsbrott och illegal handel. Genom att samordna informationsinsatser under en och kan ett större genomslag nås – i alla fall gentemot en ofta svårfångad målgrupp som allmänheten. Utredningen konstaterar att ett antal av våra övriga förslag siktar på omfattande informationssatsningar, och väljer därmed att inte gå vidare med detta förslag. 16.12.4Övervägt förslag: Koordinera forskning samt insamling av statistik om artskyddsbrottslighet Förslag som utredningen inte går vidare med: ska i samråd med och övriga myndigheter inom den nationella operativa gruppen för artskydd koordinera insamling och uppföljning av statistik om artskyddsbrottslighet gällande CITES. ska i samråd med övriga myndigheter inom den nationella operativa gruppen för artskydd koordinera insamling och uppföljning av statistik om artskyddsbrottslighet gällande arter som är fridlysta enligt fågeldirektivet, livsmiljödirektivet samt nationell fridlysning. Alla myndigheter som är representerade inom den natio- nella operativa gruppen för artskydd ska inom den egna organisa- tionen, och i samråd med övriga berörda myndigheter, formulera och föreslå forskningsprojekt som kan bidra till att klargöra svårigheter och vägar framåt i arbetet med att bekämpa artskyddsbrottslighet. Behovet av tillförlitlig statistik baserad på validerade data blir allt tydligare när CITES-arbetet blir allt mer målstyrt. Exempelvis ska etappmålen för mål 15.7 inom Agenda 2030 vara mät- och uppfölj- ningsbara, realistiska, tidsatta och tydligt formulerade. I praktiken innebär det att möjligheten att avgöra om utvecklingen går i rätt rikt- ning hänger på om de data som registreras är tillförlitliga och mäter rätt aspekter. Statistikens kvalitet är beroende av kvaliteten på indata. Utöver att statistik behövs för styrning och uppföljning av det nationella artskyddsarbetet ska redovisa vissa data om art- skydd och artskyddsbrott till EU. Detta arbete är inte koordinerat Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. mellan myndigheterna , vilket gör att data saknas och/eller är mycket tidsödande att ta fram. Sammanställning av data försvåras av att flera myndigheter kan vara inblandade i ett och samma ärende, som då har varsitt diarienummer, till exempel import: Jordbruks- verket, prövning: , tillsyn: , brottsutredning: samt . Om alla myndigheter enbart redovisar ärenden i form av sifferstatistik kan samma ärende i värsta fall redovisas fyra gånger. Bättre rutiner för samordning mellan myndigheterna skulle behövas för att göra det möjligt att följa ett ärende från start till slut och undvika dubbelregistrering i statistiken. Det finns också behov av att samla in helt ny kunskap genom forskning eller andra fördjupade studier om artskyddsbrottslighet. Med undantag för bedriver de myn- digheter som arbetar med artskyddsfrågor ingen egen forskning inom området. Myndigheterna har dock i viss mån i uppdrag att stödja forskning eller fördela medel till forskning. Den forskning som re- spektive myndighet har möjlighet att påverka är dock vanligen be- gränsad till det egna verksamhetsområdet. och Havs- och vattenmyndigheten har det bredaste uppdraget inom miljö- området gällande forskning. Utredningen bedömer att förslaget bör kunna genomföras inom ramen för befintlig verksamhet hos respektive myndighet och/eller inom ramen för befintlig myndighetssamverkan. Om utredningens förslag om en nationell handlingsplan för artskyddssamverkan reali- seras bör identifiering av tänkbara forskningsområden kunna ingå som en del. Därmed anser utredningen att det inte behövs något sär- skilt uppdrag för detta. 16.12.5Övervägt förslag: Rutiner för hantering av beslag av levande djur och växter samt artbestämning Förslag som utredningen inte går vidare med: har föreslagit att myndigheten tillsammans med och tillsyns- och brottsbekämpande myndigheter bör ta fram standardi- serade rutiner för att underlätta artbestämning. Det föreslås även framtagande av standardiserade rutiner och beslutsprocesser som in- begriper placering och destruktion eller avlivning, samt även att ut- reda nya placeringslokaliteter för att underlätta hanteringen av beslag- Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. tagna levande djur eller växter och om möjligt minska kostnaderna för hållandet. Enligt 67 § artskyddsförordningen får med- dela närmare föreskrifter för verkställigheten av denna förordning, rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006. Myndigheten har med stöd av denna paragraf med- delat föreskrifter gällande artbestämning vid import, export, reexport samt beslag av levande djur och växter.68 Utredningen konstaterar att alltså redan har be- myndigande att arbeta fram rutiner för artbestämning och även ta fram föreskrifter för detta, samt även rutiner för placering och destruk- tion eller avlivning av beslagtagna levande djur eller växter. Det bör därmed vara ansvar att ta fram sådana rutiner i sam- verkan med övriga berörda myndigheter. Därmed behövs inget sär- skilt uppdrag för detta. Utredningen vill dock understryka att framta- gandet av nämnda rutiner är mycket viktigt för arbetet och därför behöver genomföras. 16.12.6Övervägt förslag: Kontroll av CITES-exemplar vid import/export Förslag som utredningen inte går vidare med: Krav på att göra fysiska kontroller i samtliga fall vid import av CITES-exem- plar bör ersättas med ett mål, till exempel av alla sänd- ningar som uppges innehålla exemplar av arter som omfattas av CITES eller andra delar av artskyddsförordningen. EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen, trädde i kraft , vilket medför följdändringar i svenska regler. U- tredningen har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkan- 68Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:89) om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd (SJVFS 2009:71) Saknr J 15. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. det enligt det nya regelverket, och hänvisar till för mer information. Enligt föreskrift för artbestämning av CITES- exemplar69 ska kontrollera och artbestämma exemplar av vilda arter av djur och växter, samt delar och produkter av dessa, vid varje importtillfälle. På samma sätt ska artbestämning av exemplar av vilda arter av djur och växter som omfattas av artskyddsförordningen, samt delar och produkter av dessa, ske vid export och reexport.70 Import, export och reexport av levande exemplar och varor får bara ske vid vissa utpekade tullkontor, och artbestämning ska ske vid det aktuella tullkontoret. I fråga om levande djur och växter kan dock artbestämning ske i samband med karantänsförvaring. Vid art- bestämning ska kontrolleras att varan svarar mot uppgifterna i de dokument som medföljer exemplaret eller varan. Det framgår av 201671 att i praktiken sällan gör fysiska kontroller av CITES-exemplar i sam- band med import och export, av resursskäl. Vid transit av exemplar och varor som endast ska passera görs inga kontroller alls av . framför i sin rapport att det inte är realistiskt att kräva fysiska kontroller av varje exemplar. Vissa kontroller behöver ändå utföras i brottsförebyggande och brottsbekämpande syfte. Jord- bruksverkets slutsats är att kravet i föreskriften bör ersättas med ett mål för kontroller av en viss andel av de CITES-exemplar och varor som importeras, exporteras respektive reexporteras. Riskanalyser för olika kombinationer av arter, varor och länder bör ligga till grund för vilka kontroller som ska prioriteras. har slutat att systematisk kontrollera alla som kommer in till och alla varor som kommer hit. I stället inriktas arbetet på att kontrollera personer och varor som kommer från områden som bedöms vara riskområden för illegal in- försel av varor. Detta sätt att arbeta finns nu internationellt och stöds av WWF och TRAFFIC. har 2016 begärt att ska ändra i före- . har meddelat att ändringen 694 § föreskrift (SJVFS 2009:71) om handel och andra åtgärder med exem- plar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd, saknr J 15. 705 § föreskrift (SJVFS 2009:71). 71Diemer och (2016) Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. har fördröjts av brist på juristresurser men att uppdraget finns med i verksamhetsplaneringen. Frågan om import regleras i föreskrift, Jord- bruksverket bör därmed ha ansvaret för att ändra i föreskriften enligt förslaget i deras egen rapport. Utredningen konstaterar att genom- förandet av förslaget är påbörjat och lämnar därför inget förslag om detta. 16.12.7Övervägt förslag: Finansiellt stöd ges till internationella insatsområden som är särskilt angelägna Förslag som utredningen inte går vidare med: ska i samråd med övriga myndigheter i den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA) sammanställa de internationella insatsområ- den som är särskilt angelägna för . Sammanställningen ska uppdateras och ligga till grund för beslut om prioritering av insatser och ekonomiskt stöd till andra länder. kan bidra till att stärka arbetet mot illegal handel med vilda djur och växter, både internationellt och nationellt, genom att ge finansiellt stöd till gemensamma internationella satsningar. Sådana satsningar kan till exempel omfatta framtagande av kunskapsunder- lag som hjälp till myndigheter i alla länder som är anslutna till CITES- konventionen. Alla länder som har anslutit sig till konventionen har inte samma resurser och bidrag kan få stor betydelse för det internationella samarbetet. Utredningen föreslår resursförstärkningar till de myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet i internationella sammanhang, och anser därmed att förslaget delvis är tillgodosett. Utredningen går där- med inte vidare med detta förslag. Utredningen bedömer att detta bör rymmas inom ramen för myn- digheternas ordinarie verksamhet och planeras i samverkan med inter- nationella biståndsorgan, exempelvis SIDA. Om utredningen förslag om att en handlingsplan ska tas fram för myndigheternas artskydds- arbete kan internationell samverkan ingå som en punkt att prioritera. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. 16.12.8Övervägt förslag: Registrera beslut om företagsbot för att underlätta myndigheternas tillsyn Förslag som utredningen inte går vidare med: beskriver i sina båda rapporter om artskyddsbrott, 2016 respektive 2019, att länsstyrelserna inte får information om företagsbot som utdömts i ärenden gällande artskyddsbrott, vilket försvårar myndig- heternas tillsyn. Företagsbot är inte en brottspåföljd, utan en särskild rättsverkan av brott, en ekonomisk sanktion med straffande effekt som kan utdömas vid brott i näringsverksamhet. Bakgrunden till instrumentet före- tagsbot är att straff och påföljder endast kan utdömas mot fysiska personer, ett företag kan därmed inte åtalas för brott. Vid företags- bot finns inget krav på att en enskild gärningsman åtalas eller ens identifieras. Företagsbot kan bli aktuellt när ett brott begåtts i näringsverk- samhet, offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverk- samhet eller annan verksamhet som drivs av ett företag, om verksam- heten är ägnad att leda till ekonomisk fördel för företaget. avses, enligt 36 kap. 7 § fjärde stycket , enskilda närings- idkare och juridiska personer. Uppgifter om företagsbot framgår inte av belastningsregistret och meddelas inte heller vid begäran om utdrag ur belastningsregi- stret. I samband med prövning av vissa tillstånd enligt artskydds- förordningen72 ska bedöma om den ansvariga personen är lämplig att bedriva verksamheten. Detta görs vanligen genom ett utdrag ur belastningsregistret, men dessa uppgifter rör bara den en- skilda person som förfrågan gäller. I belastningsregistret framgår alltså inte om en person har koppling till ett företag som har dömts till företagsbot för artskyddsbrott. Den tidigare utredningen översyn av lagstiftningen om före- tagsbot73 undersökte 2016 förutsättningarna för och behovet av ett register över domar och beslut om företagsbot. 7246 § artskyddsförordningen. 73SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot, avsnitt 13.3 Behovet av att regi- strera domar och beslut med ålägganden om företagsbot. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.SOU 2021:51 utredning blev att behovet av att kunna registrera domar och straff- förelägganden med företagsbot inte är så stort att det motiverar upprättandet av ett register avseende ålagd företagsbot. Detta trots att skälig hänsyn ska tas till om en näringsidkare har ålagts att betala företagsbot när storleken av en företagsbot bestäms, enligt 36 kap. 9 § . konstaterade också att en registerföring av ålagda företagsböter i någon mån skulle kunna underlätta myn- digheters arbete med tillstånds- och lämplighetsprövning med mera, men menade att värdet av sådan registrering inte bör överskattas. En ålagd företagsbot behöver inte vara en omständighet som talar för att en tillståndsansökan bör avslås. Vidare menade företagsbotsutred- ningen att avsaknaden av ett register inte heller innebär att myndig- heter är förhindrade att åberopa kända domar och strafförelägganden, när det finns behov av det.75 Den påpekade i sammanhanget att en verksamhet kan överföras från en juridisk person till en annan på en rad olika sätt (vilket även en enskild näringsidkare kan), vilket får till följd att ett register över ålagda företagsböter inte heller skulle ge heltäckande och korrekt information.76 konstaterar att länsstyrelserna behöver få kännedom om när en företagsbot har utdömts för artskyddsbrott för att kunna bedöma lämpligheten hos en person som ansöker om tillstånd enligt artskyddsförordningen. Utredningen bedömer dock att det är mindre troligt att det går att förverkliga förslaget om att registrera strafförelägganden med företagsbot, särskilt med tanke på att det så utretts i en utredning som bland annat hade som speci- fikt uppdrag att utreda just det. Lämpligheten hos en sökande fysisk eller juridisk person ska be- dömas i samband med ansökningar om tillstånd enligt 26 § (handel), 35 § (preparering) och 40 § (djurpark) artskyddsförordningen. Med tanke på att dessa ansökningar inte är många och att omprövning vanligen sker med mellanrum, bör länsstyrelserna kunna be- gära information om företagsbot i samband med varje enskild ansökan. Enligt finns en möjlighet att söka fram gamla ärenden i Cåbra på organisationsnummer.77 En lösning 74SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot. 75Ibid., s. 288. 77Åklagarmyndigheten (2020) Företagsbot , s. 23. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. kan således vara att vänder sig till med en förfrågan om aktuell verksamhet. Förfrågan med organisationsnummer kan ställas till den tingsrätt där den juridiska eller fysiska personen har sin verksamhet. Det är lämpligt att i sin vägledning till länsstyrelserna in- formerar om möjligheten att på detta sätt få den information som behövs för ärenden gällande tillståndsprövningar enligt . 16.12.9Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål ska handläggas av tingsrätt vid mark- och miljödomstol Förslag som utredningen inte går vidare med: föreslår i sin rapport att det bör övervägas om artskyddsbrott (och andra miljöbrott) ska behandlas av domare utbildade på miljö- balken. Det är, enligt , önskvärt att alla domare successivt får en fördjupad utbildning i , eller att brott mot endast hanteras av de tingsrätter som är samloka- liserade med en Mark- och miljödomstol, det vill säga domstolar där det finns domare utbildade på . Det ingår inte i utredningens direktiv att utreda domstolarnas orga- nisationsformer och arbetssätt. Enligt statistik från domstolsverket78 avgjordes 73 miljöbrott79 , 80 miljöbrott och 97 miljöbrott . Fördelat på landets 48 tingsrätter ger det i snitt ungefär 2 mål . Det har själv- klart effekter för möjligheten att hålla kompetensen uppe. Att i stället koncentrera målen skulle, i alla fall statistiskt sett, ge fler mål per domstol och därmed ökad erfarenhet av måltypen. Vi tror emellertid att det är bra om målen sprids på mer än en dom- stol, framför allt för att trygga diversiteten i dömandet, som sedan kan ligga till grund för praxisbildningen i överinstanserna. Av utredningsdirektiven framgår att vi ska utreda om det behövs ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre förebygga och bekämpa 78Domstolsverkets statistisk, .