sou · H9B347 · 2022-01-01 00:00:00 — 159Se dom i mål C-263/08, mot . Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor gades miljöorganisationers rätt att överklaga till beslut av en kommun att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan (13 kap. 13 § PBL). I rättspraxis har miljöorganisationer, som en följd av artikel 9.2 Århuskonventionen, också av bedömts ha rätt att överklaga beslut om bygglov trots att stöd för detta saknas i PBL.160 Se närmare beskrivning av detta avgörande nedan. Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse framfört synpunkter på hur det MKB-direktivet har genomförts i svensk rätt. Kommissionen menar i den formella underrättelsen att i vissa avseenden har genomfört direktivet på ett felaktigt sätt, däribland i PBL. Det handlar exempelvis om att det enligt kommissionen saknas bestämmelser som säkerställer att allmänheten informeras elektroniskt och att miljöorganisationer behöver kunna överklaga vissa beslut en- ligt lagen. Med anledning av kommissionens synpunkter har en översyn av genomförandet av MKB-direktivet inletts inom . Den del av översynen som avser PBL har resulterat i regeringens pro- position Genomförandet av MKB-direktivet i plan- och bygglagen161. Förslagen i propositionen innebär bl.a. att det i PBL uttryckligen bör framgå att en miljöorganisation ska ha rätt att överklaga beslut om bygglov och förhandsbesked i de fall besluten handlar om åtgärder avseende vissa MKB-projekt och en bedömning ska göras av om åt- gärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det framgår inte uttryckligen av den nuvarande bestämmelsen i PBL att miljö- organisationer får överklaga beslut om lov och förhandsbesked, men däremot framgår detta av domstolspraxis. Enligt praxis är emellertid s.k. administrativa förfaranden inte tillräckliga för ett korrekt genomförande av ett EU-direktiv. Mot denna bakgrund före- slås i propositionen att bestämmelserna i 13 kap. 12 § PBL om vilka beslut i PBL som miljöorganisationer får överklaga bör förtydligas. Förslaget innebär att en miljöorganisation ska få överklaga ett beslut att ge bygglov eller positivt förhandsbesked för en åtgärd utanför detaljplan som dels innebär att området kan tas i anspråk för eller som vidtas i ett område som redan har tagits i anspråk för ett MKB- projekt, dels kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. 160Se NJA 2020 s. 190. 2020/21:174. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor rätten ska dock inte gälla beslut som rör Försvarsmakten, Fortifika- tionsverket, eller Försvarets radioanstalt.162 Eftersom genomförandet av artikel 9.2 i Århuskonventionen och MKB-direktivet har utretts i särskild ordning av regeringen berör vi inte den frågan närmare inom ramen för denna utredning. Nämnda proposition berör dock inte frågan om hur tillgången till rättslig prövning enligt artikel 9.3 i konventionen har genomförts i PBL. Enligt artikel 9.3 ska varje part till konventionen se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av dom- stol eller i administrativ ordning. Detta innefattar även en rätt att över- klaga beslut av myndigheter som kan strida mot miljölagstiftningen. Av artikel 9.3 följer dock inte något krav på domstolsprövning utan prövning efter överklagande kan även ske i administrativ ordning, dvs. till en förvaltningsmyndighet. I vägledningen till konventionen har uttalats att artikel 9.3 om- fattar mycket fler handlingar och försummelser än artikel 9.2. Den lagstiftning som avses är dels inte begränsad till lagstiftning som om- fattas av den i konventionen garanterade rätten till information och deltagande eller till lagstiftning som enligt sin titel eller rubrik be- handlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om bestämmelsen i fråga på något sätt är relaterad till miljön.163 Eftersom EU är part till konventionen är konventionen en del av unionens rättsordning. Kommissionen har antagit ett tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor164. Tillkännagivandet är ett vägledande dokument som tydliggör hur individer och föreningar kan ifrågasätta beslut, handlingar och underlåtenheter av myndig- heter i relation till EU:s miljölagstiftning och är baserat på EU-dom- stolens avgöranden. Tillämpningen av artikel 9.3 har prövats av såväl som svenska domstolar. har t.ex. prövat frågan om en slovakisk miljöförenings rätt att överklaga ett beslut om att god- känna jakt på brunbjörn genom ett undantag från bestämmelserna om skydd av arter i art- och habitatdirektivet165.166 Domstolen fann 2020/21:174 s. 101 ff. 163Se Aarhus Convention An Implementation Guide, s. 197. 164Se kommissionens tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (2017/C 275/01). 165EU:s direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 166EU-domstolens avgörande i mål C 240/09. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor att artikel 9.3 inte har direkt effekt i unionsrättslig mening. Artikeln innebär dock enligt domstolen att det ankommer på nationell dom- stol att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rät- ten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten. I det aktuella fallet på så sätt att en miljöskydds- förening ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fat- tat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning. har i avgörandet Bygglovet i Svartrå167, avse- ende ett beslut om bygglov som överklagats av en miljöförening som åberopat som stöd för sin klagorätt, bl.a. funnit att även om konventionsstaterna enligt artikel 9.3 visserligen har rätt att uppställa kriterier i nationell rätt som organisationer måste upp- fylla för att de ska ha en rätt att överklaga, kan det inte anses förenligt med grundtankarna bakom konventionen att närmast helt undanta miljöorganisationer från möjligheten att klaga på sådana beslut som omfattas av artikeln. Vidare angavs att den lagstiftning som avses i artikeln inte är begränsad till lagstiftning rörande rätten till sådan information och sådant deltagande som konventionen garanterar eller till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön. Domstolen fann att tolkningen av reglerna om rätten att överklaga ska ske med beaktande av internatio- nella åtaganden och att en tolkning som innebär att miljöorganisa- tioner i vissa fall har klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen väl kan förenas med bestämmelsernas utformning. Domstolen konstaterade att det vid en bygglovsprövning aktuali- seras flera olika bestämmelser på ett sätt som innebär att kraven i artikel 9.3 i Århuskonventionen kan behöva beaktas, men att det för- hållandet att det finns miljörättsliga bestämmelser som ska beaktas i ett bygglovsärende emellertid inte innebär att varje enskilt bygglovs- beslut omfattas av artikel 9.3, utan att bygglovsärenden tvärtom torde falla utanför. Domstolen fann slutligen att 42 § FL ska ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer har klago- rätt i fråga om bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden 167NJA 2020 s. 190. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet. Dom- stolen påpekade dock särskilt att denna slutsats inte medför att kom- muner och domstolar också ska kommunicera med alla organisationer som skulle kunna tänkas ha klagorätt. I det aktuella fallet ansågs beslutet vara sådant som mer tydligt rela- terade till miljön och naturskyddet varpå föreningen ansågs ha rätt att klaga på beslutet. De aspekter som lyftes var att den aktuella fastig- heten låg mellan – och till viss del inom ett av – två naturreservat, varav det ena var utpekat som Natura 2000-område. Området omfattades av riksintresse för kulturmiljövård och naturvård enligt 3 kap. 6 § och hade pekats ut som ekologiskt särskilt känsligt med höga värden för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård. I ett senare avgörande från Högsta domstolen168 hade domstolen att ta ställning till hur klagorätten enligt artikel 9.3 skulle bedömas när en organisation som hade till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen överklagat ett beslut om detaljplan med hänvis- ning till sådana intressen. Domstolen uttalade följande. 17.Vad som ska förstås med miljö definieras inte i Århuskonventionen. Vid tolkningen av begreppet är emellertid definitionen av miljöinfor- mation i artikel 2.3 av betydelse (jfr s. 50 i den vägledning som har getts ut av Århuskonventionens sekretariat169). Definitionen, som omnämner bl.a. kulturmiljöer och byggnadsverk, talar för att kulturmiljöintressen under vissa förutsättningar ska beaktas enligt konventionen. 18.Vid detaljplaneläggning ska kulturmiljöintressen beaktas (se särskilt 2 samt 3 och 6 §§ ). Bestämmelser som rör skyddet för kulturmiljön får enligt den svenska miljölagstiftningen an- ses höra till miljörätten (jfr 1 kap. 1 § ). 19.Mot bakgrund av det anförda bör 42 § förvaltningslagen ges en tolk- ning som innebär att miljöorganisationer med uppgift att tillvarata kultur- miljöintressen, och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § , har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (jfr HFD 2018 ref. 10 II). I det aktuella fallet ansågs beslutet att anta den överklagade detalj- planen aktualisera hänsynstaganden som mer tydligt var relaterade till kulturmiljön angå föreningen som hade till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen. 168Se NJA 2020 s. 641. 169United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An Implemen- tation Guide, 2 uppl. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor Genom Högsta domstolens domar är det klarlagt att de särskilda bestämmelserna om klagorätt för miljöorganisationer som finns i 13 kap. 12 och 13 §§ PBL inte uttömmande reglerar sådana organi- sationers rätt att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet. Utöver den rätt som följer av dessa bestämmelser ska, enligt rätts- fallet, 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer har klagorätt i fråga om bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet. Vidare är det klarlagt att en organisation som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om be- slutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. Mark- och har också efter dessa två avgöran- den från gjort bedömningen att en kulturmiljö- organisation får anses ha rätt att överklaga beslut om bygglov under samma förutsättningar som gäller för beslut om detaljplaner.170 I be- dömningen tog Mark- och i beaktande att frågor om klagorätt så långt möjligt bör hanteras efter enhetliga principer som är enkla att tillämpa. Med en begränsning till fall där det ifråga- satta bygglovsbeslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön kan en sådan klagorätt inte heller anses medföra något orimligt intrång i bygglovssökandens intressen. Sam- tidigt tydliggjorde Mark- och att sådana organi- sationer inte har en oinskränkt rätt att överklaga bygglovs- eller andra beslut enligt PBL; i den mån det finns andra begränsningar av klago- rätten. I det aktuella fallet ansågs de frågor som innefattades i över- klagandet följa direkt av detaljplanen. Den åtgärd som lovet sökts för var också förenlig med detaljplanen. Mot denna bakgrund och då någon fråga som var tydligt relaterad till kulturmiljön inte hade aktualise- rats på annat sätt än som redan hade avgjorts genom detaljplanen kunde kulturmiljöorganisationen inte anses ha rätt att överklaga be- slutet om bygglov (jfr 13 kap. 2 § PBL). Överklagandet avslogs där- för. Mark- och dom överklagades till , som beslutade att inte meddela prövningstillstånd171. 170Se MÖD:s beslut i mål nr P 12648-19. 171Se HD:s beslut i mål Ö 5706-20. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor Se mer om begränsning av klagorätten i avsnitt 6.11.6 och se våra överväganden i avsnitt 7.21.4. 6.11.6Begränsningar i rätten att överklaga Fråga som redan är avgjord genom detaljplan Enligt 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL får en fråga som redan är av- gjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller förhands- besked inte överklagas. Formellt sett innebär det att ett överklagande som endast invänder mot frågor som redan har prövats ska avvisas.172 Syftet med bestämmelsen är att den ska undanröja oklarheter i ge- nomförandeskedet och medverka till en snabbare beslutsprocess. Bestämmelsen innebär att rätten att överklaga är avskuren i ärenden om lov, om frågan är avgjord i en tidigare antagen detaljplan, och att sakägarna inte ska kunna överklaga beslut om detaljplaner eller lov, om saken är avgjord genom tidigare beslutade områdesbestämmel- ser. Även förhandsbesked får en sådan verkan på senare beslut om bygglov. Sålunda kan ett senare bygglov inte överklagas i sådana delar som har avgjorts genom förhandsbeskedet, t.ex. frågan om lokaliser- ingen av byggnaden.173 För att exemplifiera detta ytterligare kan sägas att, om en byggnad ska uppföras enligt en lagakraftvunnen detaljplan, bygglovsbeslutet inte får överklagas i de delar lovet följer planbestämmelserna. Om beslu- tet ska kunna överklagas i denna situation, måste det konstateras att det strider mot PBL i något annat avseende än det som har prövats genom planen. I vad mån beslutet kan överklagas beror alltså till stor del på hur detaljerade planbestämmelserna är.174 Frågan har behandlats i praxis. har exempelvis i ett fall fastställt beslut av underinstanserna att avvisa talan med tillämpning av förevarande bestämmelse.175 Om anser att frågan är avgjord i ett tidigare beslut, kan nämnden i det senare beslutet ange att det inte får överklagas på grund av de nu behandlade bestämmelserna. Den klagande som menar att frågan i själva verket inte har behandlats tidigare kan dock 172Jfr SOU 2014:14 s. 133 f. 1985/86:1 s. 367. 174Didon m.fl., (2010:900) En kommentar, , kommen- taren till 13 kap. 2 §. 175Se RÅ 1992 not. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor genom överklagande få ett ställningstagande i just detta hänseende av överinstanserna. Om dessa emellertid finner att förbud mot överklagande var riktigt, blir det inte någon ytterligare sakprövning hos överinstanserna, utan överklagandet ska avvisas.176 Om kommunerna använder en s.k. flexibel detaljplan i ett första skede och därefter avser att fortsätta beslutsprocessen med att i ett andra skede antingen anta en mer definitiv detaljplan eller meddela bygglov direkt med stöd av den flexibla planen, kan sakägare m.fl. i det första skedet tänkas överklaga den flexibla planen och hävda t.ex. att bebyggelse över huvud taget inte får komma till stånd inom om- rådet. Om den flexibla planen ändå får laga kraft, medför bestämmel- sen i punkt 8 att möjligheterna till överklaganden i det andra skedet begränsas. Överklaganden kan då ske endast i sådana frågor som inte har blivit avgjorda genom den flexibla planen.177 Om någon i detta skede återigen hävdar att planområdet inte får användas för bebyg- gelse, leder alltså inte detta till någon sakprövning av frågan. Mark- användningen inom området har blivit slutligt bestämd i och med att beslutet att anta den flexibla detaljplanen vann laga kraft. Frågor som däremot borde kunna överklagas i det andra skedet – antingen det gäller en mer detaljerad plan eller ett bygg- lov – är sådana som tar sikte på bebyggelsemiljön och de enskilda byggnadernas placering och utformning.178 Mark- och har prövat frågan huruvida gran- nars överklagande av ett bygglov i avsåg en fråga som redan var avgjord genom detaljplanen. I detaljplanen angavs att högsta tillåtna byggnadshöjd var . Bygglovet överklagades av grannar som i mark- och miljödomstolen begärde att byggnadens höjd skulle minskas med så att höjden blev . Det framgick klart att grannarnas invändning mot det beviljade bygg- lovet hade sin grund i byggnadens påstådda inverkan på deras sjö- utsikt. Den fråga som Mark- och tog ställning till var alltså om byggnaden medförde en betydande olägenhet för grannarna enligt 2 kap. 9 § PBL. Mark- och fann att denna fråga inte hade avgjorts genom detaljplanen och an- förde att det förhållandet att grannarna huvudsakligen framfört in- vändningar mot den tilltänkta byggnadens höjd och att höjden är 1985/86:1 s. 367. 177Jfr RÅ 1990 ref. 52. 178Didon m.fl., (2010:900) En kommentar, , kommen- taren till 13 kap. 2 §. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor reglerad i detaljplanen inte förändrade denna bedömning. Slutsatsen blev alltså att bygglovsbeslutet var överklagbart.179 Även i två senare avgöranden gjorde Mark- och miljööverdom- stolen bedömningen att förbudet i denna bestämmelse inte hindrade prövning av fråga inom ramen för ett bygglov. I målen var fråga om vil- ken omgivningspåverkan av bebyggelse som prövats i detaljplanen.180 Bedömningen av om en avvikelse från detaljplan ska kunna tillåtas med stöd av 9 kap. 31 b eller 31 c § innebär med nödvändighet ett ställningstagande till frågor som inte redan kan vara avgjorda genom planen. Detta gäller oavsett om nämnden anser sig kunna godta av- vikelsen från planen eller inte. Härav följer att beslut av byggnads- nämnden, som innefattar en sådan prövning alltid kan överprövas. ska således bifoga en överklagandehänvisning till sådana beslut, om beslutet går parten emot.181 I PBL-systemet ligger att en fastighetsägare blir bunden av vad hans företrädare i äganderätten kan ha gjort eller underlåtit. Om den förre ägaren har avstått från att överklaga ett beslut om en flexibel detaljplan, blir den nye ägaren således avskuren från rätten att föra talan mot en mera detaljerad plan på grunder som har att göra med den första planens utformning. Denna ordning har godtagits i lagstift- ningsärendet med hänvisning till att det är en vanlig princip inom fastighetsrätten att en ny ägare blir bunden av vad myndigheter be- slutat under den föregående ägarens tid. En förutsättning för att rätten att överklaga ska vara avskuren är givetvis att det tidigare beslutet alltjämt gäller. Detta framgår av ut- trycket ”en fråga som redan är avgjord”. Att genomförandetiden för en detaljplan har gått ut spelar inte någon roll; planen gäller ju ändå (4 kap. 38 § PBL).182 Vi konstaterar att avvisning till följd av att frågan som överkla- gandet avser redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestäm- melser eller förhandsbesked i enlighet med 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL förekommer, men är ovanligt. Om det beror på att frågan sällan är avgjord i detaljplan, områdesbestämmelser eller förhands- besked eller om bestämmelsen på sätt som praxis visar är svår att tillämpa är oklart. 179Se MÖD:s dom i mål nr P 9646-13. 180Se MÖD 2017:47 och MÖD:s dom i mål nr P 7391-16. 181Se RÅ 1991 not. 182Didon m.fl., (2010:900) En kommentar, , kommen- taren till 13 kap. 2 §. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor En underrättelses påverkan på klagorätten Av 13 kap. 9 § PBL framgår att det förhållandet att någon har under- rättats eller ska ha underrättats om ett beslut enligt PBL inte innebär att denne av den anledningen har rätt att överklaga beslutet. Även om en underrättelse har skett bör det således prövas om beslutet angår honom eller henne och om beslutet har gått honom eller henne emot. Detta följer av den hänvisning till 42 § förvaltningslagen som finns i 13 kap. 8 § PBL. Bestämmelsen infördes med nya PBL och genom att slå fast att de överklagbara besluten alltid ska angå den som överklagar var avsikten att komma till rätta med de oklar- heter som tidigare bestämmelser i har gett upphov till och den praxis183 som då rådde.184 Ett godkännandes påverkan på klagorätten Att någon som underrättats om en ansökan om lov och förklarat i yttrande att denne inte haft någon erinran mot åtgärden innebär dock inte att denne är förhindrad att överklaga beslutet att ge lov. Detta framgår av ett avgörande från där domstolen även konstaterade att den som i ett granneyttrande har godkänt en lov- pliktig åtgärd inte heller var bunden av godkännandet under hand- läggningen i mark- och miljödomstolen.185 Är klagorätten för vid? Från olika håll framförs från tid till annan att möjligheten att klaga på beslut om lov är för vid. hade i uppdrag att se över möjlig- heten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Utredningen kom 2014 fram till att behovet av att förändra möjligheten att över- klaga beslut om lov och förhandsbesked var begränsat och enligt utredningens beräkningar överklagas endast cirka 2,5–3,av de cirka 100 000–120 000 beslut i ärenden om lov och förhands- besked som fattas per år.186 Utredningen bedömde att den praxis 183Jfr RÅ 1991 ref. 80. 2009/10:170 Del 1 s. 503. 185Se NJA 2014 s. 445. 186Se SOU 2014:14 s. 13. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor som fanns på området gav en god vägledning för bedömningen av vilka som ska ha rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked, även om gränsdragningsfall givetvis kan uppkomma. Utredningen an- såg det dock svårt att komma ifrån eftersom det som besluten gäller kan ha en så varierande påverkan på omgivningen. En rad olika alternativ och modeller analyserades i fråga om att begränsa möjligheterna att överklaga beslut om lov och förhands- besked. Följande alternativ analyserades. •Endast fastighetsägare och innehavare av särskild rätt får överklaga. •Enskilda har endast talerätt om prövningen rör hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter. •Endast rågrannar får överklaga. •Begränsad talerätt vid bygglov till bostäder. •Boende får inte överklaga bygglov som rör huset de bor i. •Enskilda får inte åberopa allmänna intressen. •Beslut om lov och förhandsbesked får endast överklagas av de som yttrat sig under kommunens handläggning. Avvisningsbeslut får endast överklagas i en instans. •Grannar får inte överklaga beslut om bygglov inom detaljplane- lagt område. •Begränsning av beslut som grannar får överklaga. Utredningen kom dock fram till att ingen av modellerna uppfyllde kravet på en effektivare prövning utan inskränkningar i rättssäker- heten eller framstod i vart fall inte som bättre än dagens reglering. Utredningen övervägde också om det fanns några möjligheter till författningsmässiga förtydliganden av bestämmelsen i 13 kap. 2 § första stycket punkt 8 PBL som skulle kunna leda till en effektivare prövningsordning. I bestämmelsen regleras som ovan nämnts att kommunala beslut inte får överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked. Enligt utredningen fyllde bestämmelsen en viktig funktion som ett tydliggörande av att frågor som är rättskraftigt av- gjorda genom t.ex. en detaljplan inte kan prövas på nytt vid pröv- Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor ningen av ett bygglov men fann inte några möjligheter till förtyd- liganden av bestämmelsen. Slutligen övervägde utredningen även möjligheten att införa en avgift vid överklagande av PBL-beslut.