sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Om en säkerhet hade försämrats i sådan mån att den inte längre bedömdes tillräcklig, skulle underrätta regeringen om detta och yttra sig i frågan om vilka kompletterande säkerheter som behövdes. (14 och 15 §§) Underrättelse enligt 34 § LRO om att en säkerhet har upphört att gälla skulle lämnas till . (16 §) 5.3Slag av säkerhet och krav på säkerheterna 5.3.1Tidigare överväganden om säkerheter som kan godtas Frågan om vilka säkerheter som kan komma i fråga har tidigare över- vägts i LRO:s förarbeten: betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43), delbetänkande Kärnkraft – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar (SOU 2009:88) och propositionen Kärnkraften – ökat skadestånds- ansvar (prop. 2009/10:173). Förutsättningarna var då delvis andra än såtillvida att tillgängliga ansvarsförsäkringar var begränsade till ett lägre belopp (vilket dock successivt utökades) och förutom sena personskador inte omfattade kostnader för avhjälpande av miljö- skador. I fokus var i första hand frågan om det överhuvudtaget var möjligt för anläggningshavarna att täcka ett ersättningsansvar och i så fall hur. Övervägandena i förarbetena är ändå en naturlig utgångspunkt för utredningens ställningstaganden. Vid tiden för betänkande kunde an- svarsförsäkring tecknas . Strålsäkerhetsut- redningen bedömde ingivande av säkerheter som ett fullgott finansi- eringsalternativ för återstående ansvarsbelopp , och anförde att den bästa lösningen syntes vara ömsesidig för- säkring mellan anläggningsägarnas moderbolag, men att en sådan lösning måste bygga på frivillighet. I andra hand framstod enskilda borgensåtaganden från moderbolagen som ett tillfredsställande alter- nativ. Även bankgaranti och inteckning i fastighet ansågs kunna kom- ma i fråga. För säkerhets skull – för det fall anläggningshavarna inte skulle ha möjlighet att finna andra finansieringslösningar – förord- ades ändå ett bemyndigande för regeringen att mot en riskavspeg- lande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktelser i form av kredit- garantier som hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen. Detta ansågs inte böra innefatta något åtagande om återförsäkring. (Se s. 317 ff.) När propositionen lades fram uppgavs att kapaciteten på försäk- ringsmarknaden översteg och inom en snar fram- tid kunde förväntas omfatta även det andra ersättningssteget . Regeringen anförde att det fanns ett brett stöd för alternativet med ställande av säkerhet som komplettering till en ansvarsförsäkring, i första hand genom att reaktorbolagens ägarbolag ställer borgen såsom för egen skuld upp till ansvarsnivån 1 200 mil- joner euro, inklusive ersättning för miljöskador och sena skador. Även ömsesidig försäkring betraktades av regeringen fortsatt som ett möjligt alternativ. En statlig försäkringslösning eller statliga kreditgarantier borde komma i fråga endast i undantagsfall. (Se prop. 2009/10:173 s. 60 ff.) 5.3.2Kompletterande säkerheter i andra konventionsstater Av en sammanställning3 från CPPC (partsmötet i Paris- och tilläggs- konventionerna) framgår bl.a. följande. Åtta av konventionsstaterna har en reglering av kompletterande säkerhet på plats. Det är då i form av en statlig garanti, en statlig återförsäkring, en statlig försäkring eller en kombination av dessa säkerheter. Statliga garantier finns i , , , och . En statlig försäkring finns i (som således kombinerar detta med en statlig garanti), och . I finns liksom i , möjlighet för staten att erbjuda återförsäkring, men någon sådan är ännu inte beslutad. Utredningen har tillgång till närmare beskrivningar av vad som gäller i , och . Av särskilt intresse är . 3Se security-to-cover-revised-heads-of-damage-as-required-under-2004-protocol-non-official- updated-november-2020. Den försäkringspremie som anläggningshavarna ska betala till staten beräknas enligt en ganska komplicerad formel, som bygger på mark- nadens och sannolikheten för de typer av skador som inte täcks av privata försäkringar. Den statliga försäkringen gäller för icke försäkringsbara skador och den statliga garantin gäller för skador som till beloppet överstiger det tredje steget4 (när tilläggsprotokollet trätt i kraft). Premien för den statliga försäkringen är lika med en viss pro- cent av den premie som anläggningshavaren betalar till den neder- ländska kärnförsäkringspoolen. Procentsatsen bestäms utifrån en uppskattning av sannolikheten för att en olycka skulle orsaka sådan skada som den privata försäkringen inte täcker. Den statliga garantin är tillgänglig enbart när marknaden inte erbjuder tillräckliga säkerheter. Avgiften för garantin är högre än vad som skulle gälla på den privata marknaden. anmälde enligt artikel 107 och 108 fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt de nya reglerna om statlig garanti till , som meddelade att den avgift som anläggnings- havarna ska betala enligt reglerna är på en sådan nivå att de inte ges någon ekonomisk fördel, varför den statliga garantin inte utgör otillåtet statsstöd (se beslut , C(2017) 4668 final). 4Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. 5.3.4Säkerheter som godtas i andra sammanhang Radiologiska olyckor skulle ha fallit inom tillämpningsområdet för skadeståndsskyldighet enligt 32 kap. , om de inte ute- slutits genom 2 §. En jämförelse med vad som enligt gäller för ställande av säkerhet kan därför vara av särskilt stort intresse. Tillstånd m.m. enligt får för sin giltighet göras bero- ende av ställande av säkerhet för kostnaderna för avhjälpande av miljö- skada och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föran- leda (se 16 kap. 3 § ). hänvisades i paragrafen till 2 kap. 25 § utsökningsbalken. gäller att alla typer av säkerheter kan komma i fråga, som visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Angående bedömningen av om en säkerhet är betryggande för sitt ändamål sägs i förarbetena följande (se prop. 2006/07:95 s. 135, jfr s. 107 ff.): Eftersom huvudsyftet med kraven på att ställa säkerheter är att skydda samhället från risken att behöva svara för kostnader för efterbehandling bör säkerheten uppnå detta syfte. En säkerhet bör därutöver inte vara större än vad som behövs och inte heller administrativt kostsam. En utgångspunkt bör även vara att säkerheten bör tillåta att så mycket kapi- tal som möjligt är kvar hos verksamhetsutövare. Det är visserligen svårt att finna säkerheter som inte är kostsamma för verksamhetsutövaren och erbjuder full säkerhet för samhället. Ambitionen bör där- för vara att till en rimlig kostnad för verksamhetsutövaren minimera risken för att samhället får bära avhjälpandekostnaden. För att en säker- het verkligen skall kunna skydda samhället från att svara för återställ- ningskostnader bör utgångspunkten vara att säkerheten skall vara skyd- dad vid gäldenärens konkurs. Säkerheten bör även vara tillgänglig för tillsynsmyndigheten. Med tillgänglig i detta sammanhang menas att säkerheten skall vara enkel att realisera och utnyttja när den behöver tas i anspråk. En väsentlig förutsättning vid en sådan bedömning är natur- ligtvis att säkerheten kan omvandlas till reda pengar i den takt som krävs för att den planerade efterbehandlingen skall kunna genomföras. I MÖD 2016:14 godtog Mark- och , för ett till- stånd till nio vindkraftverk, en säkerhet i form av moderbolags- borgen från , med i huvudsak följande motivering: Mark- och anser inte att moderbolagsborgen är en form av säkerhet som generellt kan godtas. I detta fall är det belopp som borgensåtagandet gäller mycket lågt i förhållande till moderbolagets tillgångar som är betydande. Moderbolaget är ett publikt bolag som helt ägs av staten. Trots svårigheter att bedöma ett bolags betalningsförmåga på lång sikt har moderbolagsborgen i detta fall ansetts vara betryggande för sitt ändamål. Särskilt om återställningsåtgärder vid gruvverksamhet Gruvverksamhet faller under ovan nämnda regler om ställande av säkerhet. I SOU 2018:59 föreslås dock att särskilda regler ska gälla för ställande av säkerhet vid gruvverksamhet. Enligt utred- ningsförslaget ska verksamhetsutövaren ställa säkerhet antingen genom deposition av kontanta medel till staten eller i form av en stan- dardiserad bankgaranti som uppfyller vissa av staten definierade krav. Som skäl för detta anges bl.a. följande. En begränsning av antalet former av säkerhet som kan godtas gör prövningen mer förutsebar och risken minskar för utdragna handläggningstider och för att verk- samheter bedrivs utan godtagbar säkerhet. Det finns stora svårigheter att bedöma kreditvärdigheten i en borgensförbindelse. Varken borgen eller de former av bankgaranti som ställs är till- räckligt enkla att realisera och ta i anspråk (se avsnitt 10.4 och 11.4). Lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter I lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter säkerställs finansieringen av tillståndshavarnas skyldigheter enligt kärntekniklagen att ta hand om och slutförvara använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall, för en säker avveckling och rivning av kärnkraftverken och för den forskning och utveckling som har sam- band med det. Tillståndshavare betalar in avgifter till myndigheten , som förvaltar avgiftsmedlen. Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift ska även ställa säkerhet för de kostnader som uppskattas kunna uppkomma men som ännu inte täcks av de avgifter som har betalats. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas, och det anges särskilt att det får föreskrivas att säkerhet ska ställas genom moderbolagsborgen. Något sådant krav har dock inte föreskrivits. Det finns inte någon begränsning beträffande vilket slags säkerhet som kan godtas, utom att säkerheten inte får vara en fastighet som det bedrivs kärnteknisk verksamhet på. Därtill gäller som krav att säkerheten ska vara utan tidsbegränsning. (Se 10 § lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter och 23 § förord- ningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter.) 5.3.5Säkerheter enligt LRO som kan komma i fråga utöver ansvarsförsäkring Säkerheter på den privata marknaden Bedömning: Marknaden kan sannolikt erbjuda bankgarantier och kreditförsäkringar för skadestånd som kan behöva betalas efter en olycka, men premien skulle bli hög. Inteckning i anläggningshavarens fastigheter framstår inte som en lämplig säkerhet, eftersom anläggningshavaren i sista hand ansvarar med sina tillgångar. Ömsesidig försäkring är en möjlighet för framtiden, men inte något som det går att räkna med . På den privata marknaden är det främst moder- bolagsborgen som framstår som ett realistiskt alternativ till ansvarsförsäkring. Pant, borgen (inklusive bankgaranti) och företagshypotek kan sägas allmänt accepteras som säkerhet i svensk rätt. Vid verkställighets- åtgärder enligt utsökningsbalken ska säkerhet bestå av pant, borgen eller företagshypotek (se 2 kap. 25 § andra stycket utsökningsbalken). I 15 kap. 6 § hänvisas beträffande kvarstad till ut- sökningsbalkens bestämmelse. Samma säkerheter godtas för upp- skov med att erlägga betalning för statliga fordringar (se 11 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.). Pant och bor- gen godtas även enligt lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader (se 3 §). Som ovan framgått bedömde man i förarbetena till LRO att den privata säkerhet som främst skulle aktualiseras för radiologiska olyckor var moderbolagsborgen. Därutöver antogs även ömsesidig försäkring mellan moderbolagen kunna komma i fråga. I Strålsäker- hetsutredningens betänkande nämns även bankgaranti och fastig- hetsinteckning som möjliga lösningar. Grundat på de erfarenheter som är representerade i utredningen är det sannolikt att marknaden kan erbjuda bankgarantier och kredit- försäkringar för skadestånd som kan behöva betalas efter en olycka, men premien skulle bli hög. förslag till förordning5 utesluts inteckning av sådana fastigheter på vilka det bedrivs kärnteknisk verksamhet. Även andra fastigheter tillhöriga ägarbolagen kommer dock att beröras av olyck- an, i vart fall på det sättet att ägarbolaget i sista hand svarar med egna tillgångar för sin skadeståndsskyldighet enligt LRO. Inteckning i fastighet framstår därför inte som en lämplig säkerhet. Ömsesidig försäkring mellan moderbolagen diskuteras med jämna mellanrum i branschen. Det man har tittat på i första hand är en ömse- sidig försäkring inom . Det skulle emellertid innebära ett stort åtagande för varje deltagande moderbolag att infria vid en olycka, och därmed en påtaglig belastning på balansräkningen. Intresset för en lösning av denna typ varierar mellan moderbolagen och det finns inte några konkreta planer. Ömsesidig försäkring är således alltjämt en möjlighet för framtiden, men inte något som det går att räkna med . Det sagda innebär att det på den privata marknaden främst är moderbolagsborgen som framstår som ett realistiskt alter- nativ till ansvarsförsäkring. Inte heller moderbolagsborgen är dock fri från invändningar, se avsnitt 5.3.6. Andra säkerheter som övervägts tidigare Bedömning: Nackdelarna med fondering överväger fördelarna. Det finns inte någon marknad för katastrofobligationer som säkerhet för radiologiska olyckor. En möjlig säkerhet är att anläggningsinnehavarna åläggs att regelbun- det betala in medel till en fond. Så sker i flera sammanhang, bl.a. enligt lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. 5Se avsnitt 3.4 och 5.2.3. Fördelen med fondering som säkerhet för ersättningsansvaret är att det blir tydligt att det är kärnkraftsindustrin som står för kost- naderna. Fondering som finansieringsalternativ har dock en rad stora nackdelar som överväger fördelarna. Det skulle ta att bygga upp tillräckligt stora fonder, och efter en olycka skulle det vara omöj- ligt att återställa nivån på säkerheten. Att fondera för en ytterst osannolik händelse är vidare en ineffektiv resursallokering som är företagsekonomiskt tvivelaktig. (Se SOU 2006:43 s. 242 ff. och SOU 2009:88 s. 380 ff.) Tanken med katastrofobligationer är att ett organ emitterar obliga- tioner och placerar de pengar som flyter in i statspapper. Inne- havarna får en högre ränta än normalt och den s.k. merräntan betalas av kärnkraftsindustrin. Vid en kärnkraftsolycka säljs en del av stats- papperen för att skadorna ska kunna ersättas. Katastrofobligationer används vid försäkring mot naturkatastrofer, men har inte tillämpats i praktiken som säkerhet för radiologiska olyckor. Anläggningshavarna skulle i teorin kunna ställa säkerhet för avsevärt högre belopp än vad som krävs . Det finns dock inte någon sådan marknad. Frågan behandlas i SOU 2006:43 på s. 237 ff. och 247 och i SOU 2009:88 på s. 378 f. Bedömning: Nordiska kärnförsäkringspoolen kan inte förväntas inför LRO:s ikraftträdande erbjuda ansvarsförsäkringar som täcker sena personskador, men det är möjligt att poolen erbjuder sådana försäkringar . Nordiska kärnförsäkringspoolen (Nordic Nuclear Insurers, NNI) tillhandahåller försäkringar till den svenska och finska kärntekniska industrin. Försäkringsbolag exkluderar normalt nukleära risker från försäkringsskyddet p.g.a. riskernas komplexitet och behovet av stor En pool är en sammanslutning av försäkrings- bolag som gemensamt försäkrar en specifik risk. NNI samarbetar med ett 20-tal andra pooler runt om i världen, och byggs upp av 15 svenska och finska försäkringsbolag. Anläggningarna försäkras i koassurans av försäkringsbolagen. NNI är återförsäkrare tillsam- mans med de samarbetande kärnförsäkringspoolerna, vilka är upp- byggda på samma sätt (med 10–20 medlemmar i vardera). NNI emot- tar återförsäkring från de andra poolerna. Det är således en reciprok affär. NNI tillhandahåller inte hela försäkringsskyddet för de svenska kärntekniska anläggningarna, utan försäkrar i sin tur i koas- surans med (se nedan) när det gäller ansvarsförsäkringen och med ett annat försäkringsbolag, , beträffande egendomsför- säkringen. NNI kan inte förväntas inför LRO:s ikraftträdande erbjuda ansvarsförsäkringar som täcker sena personskador, men det är möj- ligt att poolen erbjuder sådana försäkringar . Det är inte risken i sig som verkar avhållande, eftersom risken för att höga be- lopp ska utgå i ersättning för sena personskador är låg, utan det är den långa preskriptionstiden . Det är svårt att överblicka ekonomiska, medicinska, sociala och juridiska förändringar under en så och konsekvenserna av sådana förändringar. Bedömning: Den försäkringskapacitet som täcker sena person- skador finns utanför NNI:s poolsystem genom försäkringsbo- lagen och och uppskattas kunna uppnå . Den del av ansvarsförsäkringen som NNI inte står för, tillhandahålls av (for the ). Det är ett belgiskt ömsesidigt försäkringsbolag bildat av anlägg- ningshavare från främst men även , , och . Sedan bildandet har ett kapital byggts upp av inbetalda , vilka efter avdrag för kostnader fonderas och bildar kapaciteten för ansvarsförsäkringarna. Inga vinster delas ut till medlemmarna. har enligt avtal med försäkringstagarna rätt att kräva in ett belopp motsvarande upp till 20 årspremien i den utsträckning det behövs för återkapitalisering efter en olycka. kan därigenom leva upp till de solvenskrav som ställs på för- säkringsbolag. Denna möjlighet att kräva in extra har aldrig behövt utnyttjas. står för cirka 10–av de svenska anlägg- ningshavarnas ansvarsförsäkringar, motsvarande . Det motsvarar ELINI:s maximala kapacitet , eftersom anläggningshavarna i första hand anlitar . Kapaciteten kan förväntas öka långsamt i takt med att kapitalet växer. har möjlighet att öka sin kapacitet med knappt 70 mil- joner euro genom viss återförsäkring. Northcourt limited är ett internationellt kommersiellt försäk- ringsbolag som är specialiserat på egendomsförsäkringar och ansvars- försäkringar för kärntekniska anläggningar. Northcourts kapacitet är och beräknas inte öka under den närmaste framtiden. Uppskattad total försäkringskapacitet som täcker sena person- skador finns således utanför poolsystemet genom och och kan beräknas uppnå . Krav som bör ställas på ansvarsförsäkring Bedömning: Det behövs inte någon kontroll av försäkringsgiva- rens solvens, utöver den som utför enligt försäkringsrörelselagen. En ansvarsförsäkring ska täcka anläggningshavarens ansvar enligt lagen och i övrigt vara förenlig med lagens krav. Den ska inte innehålla villkor som är oskäliga mot den skadelidande. Kontroller som utförs enligt atomansvarighetslagen Ansvarsförsäkringarna för kärntekniska anläggningar förnyas en gång , . Det finns inte tid för någon förprövning av försäkringen. Ansökan om godkännande sänds in till Finansinspek- tionen . har det inte varit några ändringar av villkoren, för- utom att en sanktionsklausul har förts in och att försäkringsbeloppet höjdes till 1 miljard särskilda dragningsrätter för kärnkraft- verk som producerar kraft. Inför därpå följande förnyelse av god- kännandet sände NNI in material till . Den prövning av ansvarsförsäkringen som utför tar inte sikte på försäkringsgivarnas kreditvärdighet, utan är inriktad på en kontroll av att försäkringsvillkoren uppfyller kraven enligt atomansvarighetslagen. NNI gör dock en egen kontroll av kreditvärdigheten hos de deltagande försäkringsbolagen, och kontrollerar kreditvärdigheten hos de ingående anläggningshavarna. Försäkringsrörelse får drivas bara efter tillstånd. En förutsättning för tillstånd är att försäkringsföretaget när rörelsen påbörjas har en kapitalbas som uppgår minst till ett visst angivet s.k. garantibelopp, som är anpassat efter försäkringsklass. (Se 2 kap. 1, 10 och 11 §§ samt 8 kap. 17 § försäkringsrörelselagen, 2010:2043). Försäkringsföretag står under tillsyn av . För- säkringsrörelse ska drivas med en för rörelsens omfattning och art till- fredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtagandena mot försäkrings- tagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar kan fullgöras. (Se 4 kap. 1 § och 17 kap. 2 § försäkringsrörelselagen samt 5 kap. 4 a § och 6 kap. 1 § lagen (1998:293) om utländska försäk- ringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i .) Det synes inte finnas skäl att härutöver ställa upp särskilda krav för kon- troll av solvens när det gäller ansvarsförsäkringar som säkerhet för radiologiska skador. Däremot bör uttryckligen ställas upp ett allmänt krav på att säker- heten ska vara betryggande för sitt ändamål. Skulle det förekomma omständigheter som försätter ett i och för sig tillståndgivet försäk- ringsbolagets kreditvärdighet i tvivelsmål, så bör det kunna leda till att försäkringen inte godkänns. utformas försäkringsvillkoren med hänvisning till atom- ansvarighetslagen (1968:45), det vill säga att försäkringen anges täcka anläggningshavarens ansvar enligt lagen. Även med en motsva- rande utformning i förhållande till LRO, kan det behöva kontrol- leras att ansvarsförsäkringens villkor i övrigt är förenliga med LRO och konventionerna. Som ovan framgått anges t.ex. i Exposé des motifs till artikel 10 i att det inte får finnas möj- lighet till uppsägning av försäkringen med hänvisning till bristande premiebetalning. Vidare behöver prövningsmyndigheten kontrollera att försäk- ringsavtalet inte innehåller villkor som är oskäliga mot den skade- lidande. Ett exempel är att försäkringsbolagets betalningsfrist avse- ende skadeersättning är dispositiv enligt 7 kap. 1 § första stycket och 8 kap. 19 § tredje stycket försäkringsavtalslagen (2005:104). Det får inte leda till att en oskäligt lång frist avtalas. Det finns inte anledning att i författning uttryckligen ange att detta slags prövning ska äga rum. Det ligger i sakens natur att en säkerhet som avser anläggningshavarens ersättningsansvar enligt LRO måste uppfylla den lagens krav. 5.3.7Krav som bör ställas på moderbolagsborgen och andra privata säkerheter såg inte moderbolagsborgen som en lämp- lig lösning, och anförde bl.a. följande. En borgensförbindelse måste, för att stå i överensstämmelse med , vara tidsmäs- sigt obegränsad, vilket kan vara svårt att hantera redovisningsmässigt. Moderbolagsborgen framstår därför inte som en realistisk lösning för belopp över . Förändringar i ägarförhållan- dena inom kärnkraftsindustrin kan påverka värdet på borgensåtag- andet. Det kan vidare inte uteslutas att en allvarlig atomolycka får sådana ekonomiska återverkningar att borgensåtagandet riskerar att bli värdelöst. (Se SOU 2006:43 s. 240 f.) Regeringen framhöll i propositionen att lösningen med moder- bolagsborgen fått ett brett stöd, men konstaterade att det kan vara svårt att bedöma säkerheten, på grund av risken för inverkan på moderbolagets ekonomi av en atomolycka, och att förutsättningarna för en borgensförbindelse kan variera över tiden, vilket kräver för- nyade prövningar av säkerheten med vissa tidsintervall. De risker som identifierats är således för det första att borgens- åtagandet inte kan hanteras i bokföringen, för det andra att moder- bolagets förutsättningar kan variera över tiden och för det tredje att det är svårt att bedöma hur en kärnkraftsolycka skulle påverka moder- bolaget, och därmed också svårt att bedöma värdet av borgensför- bindelsen. förslag till förordning6 har moderbolagsborgen före- skrivits som obligatorisk kompletterande säkerhet. Försämring av moderbolagets finansiella ställning Bedömning: Försämring av moderbolagets finansiella ställning genom förändringar i ägandeförhållandena kan motverkas genom riskbegränsande villkor. Ett borgensåtagande med giltighet bör kunna accepteras som säkerhet endast om medel från säkerheten kan tas i anspråk genast efter en olycka. Förändringar i ägandeförhållandena för moderbolaget kan leda till att säkerheten minskar i värde.