sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — 5Dir 2020:8 s. 18 f. 6Dir 2020:8 s. 20. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Det har presenterats flera rapporter och redovisningar av uppdrag som rör kriminaliteten inom arbetslivet och utnytt- jandet av arbetstagare på arbetsmarknaden. Utredningen har till uppdrag att kartlägga missbruket avseende de arbetskraftsinvandrare som får tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Rapporterna innehåller inte uteslutande denna grupp, utan behandlar i flera fall också arbetstagare som har andra typer av tillstånd eller som helt saknar tillstånd. Rapporterna bedöms ändå vara av intresse då dessa även visar på brister och missförhållanden som arbetskraftsinvand- rare med tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL råkar ut för. Flera myndigheter har samverkat och samverkar fortfarande inom ramen för två stora uppdrag; samverkan mot den grova orga- niserade brottsligheten7 och samverkan för utvecklandet av ända- målsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensamma kon- troller för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (metodutvecklingsuppdraget).8 Rapporterna från de två uppdragen redovisas i avsnitt 4.2.1 och 4.2.2. Mer om samverkan kring den organiserade brottsligheten går också att läsa i avsnitt 4.3.7 som rör , eftersom det är denna myndighet som leder detta uppdrag. I avsnitt 4.2.3 finns en analys av metodutveck- lingsuppdraget som gjorts i promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, Ds 2021:1. I avsnitt 4.3.1 om Arbets- miljöverket finns ytterligare information om metodutvecklingsupp- draget. Avsnitt 4.2.4 innehåller en rapport från Regionalt under- rättelsecentrum i väst med fokus på missbruket av systemet med arbetskraftsinvandring. Vidare följer en rapport om människohandel för sexuella och andra ändamål i avsnitt 4.2.5, följt av en analys av statens insatser mot exploatering av arbetskraft gjord av Riks- revisionen i avsnitt 4.2.6. Avslutningsvis i avsnitt 4.2.7 finns ett antal rapporter som berör arbetstillstånd och personlig assistans. 7Regeringsbeslut I:7, Uppdrag till och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, dnr Ju2008/5776/PO . 8Regeringsbeslut, Uppdrag om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, dnr A2017/02422/ARM och A2017/00678/ARM . Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring 4.2.1Samverkan mot den organiserade brottsligheten pågår ett samverkansuppdrag mot den grova organiserade brottsligheten.9 Arbetet leds av och sker tillsam- mans med elva andra samverkansmyndigheter och ytterligare nio nät- verksmyndigheter.10 Nationellt underrättelsecentrum (Nuc), inom , har tagit fram en lägesbild över den organiserade brottslighet som de samverkande myndigheterna och nätverksmyn- digheterna möter. Syftet med lägesbilden är att presentera besluts- underlag för myndighetsgemensamma strategiska åtgärder och den ska bl.a. ge en uppdaterad bild av organiserad brottslighet ur ett myndighetsgemensamt perspektiv. Organiserad brottslighet före- ligger i lägesbildens mening när minst två personer, varaktigt , begår allvarliga brott i samarbete i syfte att uppnå ekonomisk vinning.11 I lägesbilden beskrivs av flera myndigheter att brott mot välfärdssystemen är den allvarligaste brottsligheten i samhället just . Det handlar om arbetstagare som arbetar under osäkra förhål- landen, till för låga löner och som riskerar att få sina identiteter ut- nyttjade i brottsupplägg eller utsättas för andra allvarliga kränk- ningar av sina rättigheter och minskat skydd enligt arbetsrätts- och socialförsäkringslagstiftningen. De utsatta arbetstagarna har ofta inga kunskaper om sina rättigheter eller hur det svenska systemet fungerar som de kriminella aktörerna besitter goda kun- skaper om exempelvis regelverken och myndigheternas arbetssätt. När systemet utnyttjas snedvrids konkurrensen och de företag som följer reglerna får svårare att överleva utan att själva göra avkall på efterlevnaden av reglerna. Enligt lägesbilden är utnyttjandet högt inom branscher som bygg- och städföretag, restauranger, skönhets- salonger, handbilstvättar och bemanningsföretag. Det finns risk för att den utländska arbetskraften hamnar i beroendeställning till sin arbetsgivare. Det förekommer oriktiga anställningsavtal eller falska arbetstillstånd, som är den första delen av brottsupplägget inom 9Regeringsbeslut I:7, dnr Ju2008/5776/PO. 10Samverkansmyndigheterna är Arbetsförmedlingen, , Försäkrings- kassan, Kriminalvården, , , , Skat- teverket, Säkerhetspolisen, och . Nätverksmyndigheterna är , , , , , , , och i som samordnar övriga länsstyrelser i satsningen. 11Nationellt underrättelsecentrum, Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, 2019, s. 4. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring vilket arbetskraftsinvandrare utnyttjas. Enligt bransch- och fackför- bund har den osunda konkurrensen delvis övergått från konkurrens med svarta löner till priskonkurrens med låga löner.12 Regelverket för arbetskraftsinvandring utnyttjas också inom assistansersättningen. Ett tillvägagångssätt som systematiserats är att funktionsnedsatta personer hämtas till och därefter an- länder familjemedlemmar som ansöker om arbetstillstånd för att arbeta som assistenter åt den funktionsnedsatta. Upplägget går ut på att assistansbehovet överdrivs, att mindre assistans utförs än vad ersättning har beviljats för och i vissa fall utförs ingen assistans över huvud taget. De huvudmän som organiserar uppläggen gör stora ekonomiska vinster. har antalet arbetstillstånd inom assistansområdet fyrdubblats.13 Även antalet osanna anställ- ningshandlingar och kontrolluppgifter bedöms öka. De osanna anställ- ningshandlingarna används bl.a. för att personer ska beviljas uppehålls- rätt eller uppehållstillstånd och därmed få tillgång till välfärdssystemet. Det är svårt att upptäcka de osanna intygen eftersom de ofta upprättas i samförstånd mellan arbetstagare och arbetsgivare.14 Lägesbilden har identifierat sårbarheter som möjliggör brotts- upplägg. När det gäller arbetskraftsinvandrare som utnyttjas handlar det ofta om att personerna är beredda att arbeta under mycket dåliga villkor. Eftersom de kan tvingas att lämna om de berättar om sina arbetsförhållanden saknar de incitament att slå larm om miss- förhållandena. 4.2.2Samverkan för utvecklandet av ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensamma kontroller för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet – Lägesrapport Regeringen gav Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljö- verket, , , Jämställdhets- myndigheten, , och i uppdrag att –2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, 12Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet (2019) s. 12 f. 13Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet (2019) s. 7 f. 14Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet (2019) s. 9 ff. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.15 Lägesrapporten16 är den tredje rapporten framtagen med anledning av regeringsuppdraget. Arbetet med rapporten, som har letts av , har delvis till syfte att hindra och förebygga människohandel och människo- exploatering. Arbetet tar främst sikte på de miljöer där det finns störst risk för arbetskraftsrelaterat fusk och fel. I rapporten benämns sådana miljöer för riskbranscher eller riskmiljöer. De branscher som identi- fierats som riskbranscher är byggbranschen, restauranger, städbran- schen, bilverkstäder, skönhetssalonger och transportnäringen. Rap- porten skiljer vidare mellan arbetslivskriminalitet, som i rapporten avser kriminalitet där individens utsatthet är i fokus, och arbets- marknadskriminalitet där företagens eller branschens utsatthet är i fokus. Det slås dock fast i rapporten att arbetsmarknadskriminalitet innebär arbetslivskriminalitet.17 En av rapportens slutsatser är att sekretessreglerna håller tillbaka och begränsar effekterna av myndighetssamarbetet genom att myn- digheterna inte kan dela information med varandra. Sekretesspro- blematiken rör både olika tekniska lösningar för att skydda infor- mation och de sekretessbestämmelser som reglerar myndighets- samarbete.18 En annan slutsats är att oseriösa aktörer skulle kunna uteslutas vid exempelvis offentliga upphandlingar. Enligt en avgjord dom finns det stöd för att upphandlande aktörer kan exkludera oseriösa aktörer vid upphandling av huvudentreprenör genom att kontrollera företrädares brottslighet, arbetstillstånd och andra kontroller mot offentliga register.19 Myndigheterna har kommunicerat resultaten av de kontroller som de genomfört tillsammans över hela landet i bygg-, restaurang-, skönhets- och transportbranschen. Kommunikationen har genom- förts genom pressmeddelanden och intervjuer i media och spridning via sociala kanaler för att skapa ökad medvetenhet om myndig- heternas kontroller och för att påverka beteendet hos arbetsgivare, företagare, anställda och allmänhet. Målgrupper för den externa kom- 15Regeringsbeslut med dnr A2017/02422/ARM och A2017/00678/ARM. 16Arbetsmiljöverket m.fl,, Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, 2020. 17Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020) s. 4 ff. 18Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020) s. 15. 19Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020) s. 16. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring munikationen har främst varit arbetsgivare och företagare, intresse- organisationer, journalister och politiker.20 Rapporten lägger även särskilt fokus på offer för människo- exploatering eller människohandel. Det framkommer att myndig- heternas kunskap och förmåga att finna offer för dessa brott ökar i takt med utbildningsinsatser och medvetenhet om problemen. För att kunna upptäcka personer som är utnyttjade handlar det i viss grad om att etablera förtroende hos de personer som misstänks vara ut- nyttjade. De som deltar vid inspektioner bör vara utrustade med den kunskap som behövs för att kunna identifiera potentiella brott och brottsoffer. Ett par frågor av enkel karaktär, till exempel om vad man utlovats innan man påbörjade resan till , kan vara helt av- görande för det fortsatta arbetet. har inte rätt att ställa dessa frågor men det har däremot polisen, varför deras närvaro be- döms som viktig. Rapporten framhåller att det är mindre troligt att upptäcka dessa fall vid enskilda inspektioner och att det rör sig om en längre process som handlar om att söka efter indikationer och spår. har i samarbete med tagit fram en utbildningsfilm som riktar sig till arbetsmiljöinspek- törerna. Utbildningens mål är att öka möjligheterna för inspektörer att identifiera personer som misstänks vara utsatta på arbetsmark- naden och att delge tips och information till eller andra berörda myndigheter. Rapporten sammanfattar att samverkan är avgörande för att motarbeta människohandel och människoexploa- tering i arbetslivet och att, utöver samverkan, det samhälleliga hjälp- och stödarbetet bör organiseras strukturerat och med bredare anspråk.21 4.2.3Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, Ds 2021:1 I promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, Ds 2021:1, analyseras metodutvecklingsuppdraget. Utredaren före- slår i promemorian att myndigheterna ska fortsätta samverka kring 20Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020) s. 19 f. 21Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020) s. 20 ff. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring frågor om arbetslivskriminalitet22 och att bör ha som uppgift att samordna arbetet inom denna samverkan. Därutöver föreslås att ett kansli etableras, med kompetens från flera av myn- digheterna, som bland annat kan ansvara för utbildning, gemen- samma rutiner och återrapportering. Promemorian behandlade även frågan om informationsöver- föring. Slutsatsen blev att frågan om informationsutbyte skyndsamt bör utredas vidare. Frågan om en myndighetsgemensam tipsingång avseende arbetslivskriminalitet bedömdes med hänsyn till hur reg- lerna om informationsutbyte är utformade inte vara till- räckligt effektiv i relation till andra tänkbara sätt att stärka arbetet mot arbetslivskriminalitet. Inte heller utvidgad användning av id- kontroller i riskutsatta branscher föreslogs. Beträffande det sist- nämnda förslaget föreslogs att regeringen inväntar utvecklingen med det s.k. ID0623 efter en genomförd uppgradering och ytter- ligare digital utveckling avseende A1-intyg24 från andra EU-länder för att kunna säkerställa identiteter. Vidare föreslogs att en dele- gation mot arbetslivskriminalitet ska inrättas. I denna delegation ska arbetsmarknadens parter ges möjlighet att ha representanter. 4.2.4GRUNDEN – en rapport från väst Inom ramen för det myndighetsgemensamma arbetet med att be- kämpa den grova organiserade brottsligheten arbetar de tolv samver- kansmyndigheterna26 tillsammans i åtta olika regionala underrättelse- centrum. Det regionala underrättelsecentrumet i väst presenterade i 22I Ds 2021:1, Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, definieras begreppet arbets- livskriminalitet som ”De typer av regelöverträdelser i arbetslivet som de i samverkan ingående myndigheterna ansvarar för att motverka”. 23ID06 lanserades 2006 av Byggföretagen för att främja sund konkurrens och säkra arbets- platser i byggbranschen. Det är ett system för att lätt kunna identifiera personer på arbets- platsen och koppla varje person till en arbetsgivare. ID06 har flera användningsområden såsom närvaroregistrering i elektronisk personalliggare, digitalisering av utbildningsbevis, företags- kontroll och inpasserings- och låsfunktioner. ID06 är ett fristående, icke vinstdrivande bolag som ägs gemensamt av följande företag: Byggföretagen, Byggherrarna, , , Transportföretagen och Måleriföretagen. 24A1 är ett intyg som visar vilken stats socialförsäkringssystem en person tillhör. Intyget får man från motsvarande i det land arbetstagaren kommer ifrån. 25Ds 2021:1 s. 9 ff. 26Arbetsförmedlingen, , , Kriminalvården, Krono- fogdemyndigheten, , , , , Säker- hetspolisen, och . Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring en rapport som bl.a. gäller missbruket av systemet med arbetskraftsinvandring.27 Rapporten är beställd av det Regionala samverkansrådet i väst. Syftet med rapporten har bl.a. varit att utreda och eventuellt bekräfta misstankar om att det förekommer handel med arbetstill- stånd, som i förlängningen kan bidra till och möjliggöra bl.a. män- niskohandel och anknytningsinvandring på felaktiga grunder. Målet var att identifiera eventuella modus och systemfel samt söka efter eventuell brottslig verksamhet. I arbetet har aktuella myndigheter gjort kontroller i sina register. har bidragit med information om vad personen angett i sin ansökan om arbetstill- stånd, bl.a. om var personen ska arbeta. har bidragit med att se om personen börjat arbeta hos angivet företag och om företaget rent ekonomiskt har haft möjlighet att anställa personen samt information om folkbokföring för personen. Försäkringskas- san och Arbetsförmedlingen har kontrollerat om personen beviljats bidrag som felaktigt betalas ut samt om personen omfattats av andra samhällsinsatser efter att anställningen upphört. Kronofogden har kontrollerat om de aktuella personerna har skulder. Den ursprungliga urvalspopulationen bestod av alla som beviljats arbetstillstånd januari–och som bo- satt sig i (en stadsdel med flera särskilt utsatta och priori- terade områden i nordöstra ). Detta urval utökades sedan. De granskade ärendena rör i huvudsak personer med arbetstillstånd i , även om arbetstillståndet kan ha erhållits efter statusbyte från exempelvis asyl eller studier. 36 av 230 ärenden rörde varaktigt bosatta EU-medborgare. De företag och personer som granskats har varit verksamma inom bl.a. IT- eller teknisk profil, bygg, restaurang, vård- och omsorg samt personlig assistans, handel, arbetsförmedling och rekrytering, men även på advokatkontor och hos . Av granskningen framkom bl.a. att en av de största anledningarna till problemen med utnyttjandet av systemet med arbetstillstånd är en önskan om att släktingar och vänner ska få bättre levnadsvillkor i än i hemlandet. I de flesta av de företagskluster som gran- skats har de personer som kommit som arbetstagare till ett oseriöst företag bosatt sig antingen hos arbetsgivaren eller hos dennes släkt och vänner. Det finns också misstankar om att det beträffande flera av anställningarna inte har utförts något arbete överhuvudtaget, att 27Regionalt underrättelsecentrum i väst, GRUNDEN, 2021. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring det varit en ren pappersprodukt för att få landsmän till . Denna misstanke grundar sig på att i flera bolag har personerna slutat få lön från bolaget när de fått uppehållstillstånd och då tas deras anställning i bolaget över av någon annan med nytt arbetstillstånd. Övervägande delen av de i den undersökta gruppen som fått arbets- tillstånd slutar sin anställning när de fått permanent uppehållstill- stånd. De försörjer sig sedan via välfärdssystemet, antingen med stöd från Arbetsförmedlingen eller från . De person- liga assistenterna har redovisat höga löner och har erhållit hög ersätt- ning från a-kassa när de blivit arbetslösa. I ett kluster har de anställ- das löner ökat markant precis innan företaget gått i konkurs eller anställningen upphört. Liknande modus finns inom andra företags- kluster. Detta är ett vanligt förekommande förfarande som används av organiserad brottslighet. I alla de företagskluster som granskats har det visat sig att det finns minst en person med kunskap om systemet. Denne person kan antingen söka upp potentiella personer som vill komma till alternativt förmedla kontakter mellan personer. Det kan också vara en juristfirma eller bokföringsbyrå som hjälper landsmän eller så kan det röra sig om förmedling av kontakter till olika företagsledare som kan hjälpa personer att få en anställning. Minst hälften av de företag som genomlysts kan inte anses be- driva någon verksamhet. Trots detta anställer företagen personal från utlandet med arbetstillstånd och betalar löner, i vissa fall genom tillskott av kapital från utlandet. I flera fall har det funnits tillgång till kontoutdrag för de som granskats. Av kontoutdragen framgår att arbetstagaren tagit ut stor del av lönen och antingen genom swish eller överföringar betalat tillbaka lönen eller del av den till företags- ledaren eller denne närstående person. I ett av företagsklustren har en tredjedel av personerna blivit anställda på deltid, även i andra kluster anställs personer på deltid av helt oförklarliga skäl. Trots att det är kvalificerade yrken har de låga löner vilket förklaras av att de inte arbetar heltid. Genom att erbjuda deltidsarbete kan man ta in dubbelt så många personer till jämfört med om man erbjudit heltidsanställning, vilket blir gynn- samt för den som har förmedling av arbets- och uppehållstillstånd som sin affärsidé. Av rapporten drogs flera slutsatser, bl.a. att de generösa reglerna för arbetskraftsinvandring utnyttjas för att kringgå mer strikta Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring regleringar kring invandring som till exempel anhöriginvandring eller asyl. Regelverket kan även ge båda parter intresse av att sam- verka vad gäller att upprätthålla anställningsförhållandet. Arbets- givaren har en möjlighet att utnyttja den anställde på ett otillbörligt sätt, t.ex. få billig arbetskraft, medan den anställde genom anställ- ningsförhållandet kan nå målet att bosätta sig i och i förläng- ningen få tillgång till det svenska välfärdssystemet. Företagen är verk- tyg för att kringgå reglerna om till exempel anhöriginvandring. Detta sker bland annat genom att erbjuda anställningar för att sedan få delar av lönen återbetalad till företaget. Ofta var det samma kontaktperson hos för de olika ärendena inom respektive kluster av företag. Det blir tydligt att det rör sig om ett organiserat och syste- matiskt sätt att både kringgå reglerna och tjäna pengar. När utlänningar kommer till med arbets- och uppehålls- tillstånd där anställningen upphör när arbetet inte längre behövs för möjligheten att få stanna i , finns det en risk för att de i stället blir en del av den ökande andelen av lågutbildade arbetslösa. På så sätt bildas en ond cirkel av att utlänningar kommer till med arbetstillstånd som aldrig var tänkta att lösa kompetensförsörj- ningen på den svenska arbetsmarknaden, i stället bidrar det till ett växande samhällsproblem. Eftersom arbetstillståndet är kopplat till arbetsgivaren så riskerar arbetstagaren dessutom att hamna i bero- endeställning gentemot denne och kan därigenom tvingas utstå på- tryckningar och andra missförhållanden för att få och/eller behålla arbetstillståndet och därigenom möjligheten att nå sitt mål att få stanna i . Det är svårt att beivra de brott som kan förekomma som t.ex. människoexploatering, ekonomisk brottslighet, bedrägerier med löne- garantier, arbetsmiljöbrott etc. Myndigheterna har svårt att bevisa vad som skett eftersom parterna till stora delar är överens om upplägget. Det är dessutom svårt att upptäcka genom kontroller eftersom arbetsgivare och arbetstagare anpassar sig efter de regler som gäller, exempelvis att hålla en viss lönenivå. De kan visa de intyg som krävs och det är svårt för myndigheter att bevisa att lön betalas tillbaka när detta sker kontant. Rapporten påpekar vikten av myndighetssamverkan. Det en- skilda ärendet behöver inte se konstigt ut hos varje myndighet för sig, utan det är först när myndigheter lägger ihop bilderna som syste- matiken i det hela framträder. För att få hela bilden och se mönster Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring behöver myndigheter samverka i både utredningsfasen och besluts- processen. I rapporten rekommenderas också att det särskilt bör utredas vilka kontroller som ska göras, vem som ska göra dem och hur resultat av dessa ska spridas till övriga myndigheter. Migra- tionsverkets kontroll borde också utökas till en kontroll och bedöm- ning av företrädarna för företagen och bedömningen bör ske ungefär på samma vis som vandelsprövningen vid serveringstillstånd, då och tillfrågas. Även lönenivån om bör ses över. En slutsats är också att oavsett vad som står i anställningsavtalet avseende lön manipuleras detta genom åter- betalning. Både den initiala kontrollen och efterkontrollen behöver därför vara rigorös. Det är uppenbart att den som blir beroende av samma person både för sitt arbete och sitt uppehälle i övrigt hamnar i en utsatt position. För att undvika detta kan det övervägas att införa ett krav på att den som beviljas arbetstillstånd också ska kunna uppvisa tillgång till ett självständigt boende.28 4.2.5Människohandel för sexuella och andra ändamål beskriver i rapporten för sexu- ella och andra ändamål – Lägesrapport sin bild av hur människo- handelns omfattning och utbredning i har förändrats . gör rapporten i egenskap av nationell rap- portör avseende människohandel. Rapporten bygger främst på för- undersökningar och domar som berör människohandel och därtill relaterad brottslighet men också på information från myndigheter och frivilligorganisationer i och i viss mån internationellt.30