sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — Det har lyfts som ett problem av flera olika aktörer under utredningen. Även de återvinningsmål som finns i förordningen är baserade på kvantitet (vikt) vilket riskerar att ge felaktiga incitament som inte driver utvecklingen framåt eftersom det sätter ett större fokus på produkternas vikt än materialet i dem. Det framhålls ibland att mobil- telefoner och annan informations- och kommunikationsutrustning som innehåller sällsynta jordartsmetaller är viktiga att samla in av miljöskäl. Som framgår i kapitel 3 återvinns inte dessa metaller eftersom det inte är lönsamt. Ett sätt att driva på utvecklingen och för att öka kvaliteten på återvinningen skulle kunna vara att sätta återvinningsmål för olika metaller eller andra material. Som det är nu utgör förberedelse för återanvändning en del av målen för material- återvinning. För att sätta ett större fokus på förberedelse för åter- användning och en insamling som möjliggöra detta skulle ett separat mål för förberedelse för återanvändning behövas. 39Kommissionens genomförandeordning (EU) 2017/699 av om upprättande av en gemensam metod för beräkning av vikten av elektrisk och elektronisk utrustning (EEE) som släppts ut på marknaden i varje medlemsstat och en gemensam metod för beräkning av mängden avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE), uttryckt i vikt, som genererats i varje medlemsstat. Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem Att utveckla andra sätt att mäta framgången i producentansvaret och att ta fram mål för återvinning som skulle komplettera de befint- liga återvinningsmålen i förordningen kräver ett omfattande arbetet som ligger utanför denna utredning. Ett återvinningsmål kopplat till material i stället för kvantitet är dessutom en fråga som behöver ana- lyseras ur ett större perspektiv än bara utifrån återvinning av elavfall. En möjlighet för att få bättre underlag om insamlingen är att i förordningen om producentansvar för elutrustning ställa krav på att mätning, uppföljning och rapportering ska göras på en mer detaljerad nivå. I det skulle det kunna ingå olika kategorier av småelektronik. Ett sådant krav skulle då gå utöver vad WEEE-direktivet kräver och anses vara nationella särkrav. Utredningen uppmärksammar också att producentansvaret endast ställer krav på att mäta det som samlas in. Det innebär att statistiken inte avser flöden av elektronik som helhet. Uppgifter finns därför inte om exempelvis export av begagnade produkter, avfall som inte sor- teras eller sorteras felaktigt, upplagras eller exporteras illegalt. Det är inte rimligt att begära att producenterna skulle samla in dessa typer av uppgifter för all elutrustning. Uppgifter som rör illegal han- tering är också svåra att sammanställa. Möjligen borde producen- terna alternativt insamlingssystemen ansvara för en djupare analys av vissa flöden av småelektronik utifrån ansvaret för insamlingen. Här skulle kunna ingå att analysera var den elektronik som inte samlas in befinner sig. En möjlighet vore att nationell statistikinsamling övervägdes för att kunna skapa tydligare flöden av elektronik och särskilt småelek- tronik. lyfter i den rapport som gjordes på uppdrag av utred- ningen fram flera aspekter om hur statistiken kring elutrustning och elavfall kan förbättras. Det handlar bland annat om att skapa en striktare kategorisering för elutrustning så att den statistik som sam- las in på olika sätt (insamlingssystem, kommuner, plockanalyser, privatimport med mera) följer samma indelning och blir jämförbar. (, 2020) I utredningen har övervägts olika möjligheter att, sätta fler mål, skärpa rapporteringskrav och åtgärder för att förbättra statistiken. Det är utredningens bedömning att dessa frågor behöver utredas vidare. Utredningen föreslår därför att regeringen ska ge uppdrag till och att se över mål och utreda behovet av nationell statistik för flöden av småelektronik som Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem inte omfattas av producenternas rapportering. I det bör också ingå att överväga om producenternas och insamlingssystemens rappor- teringskrav bör utökas. En del av uppdraget föreslås även vara att ska utreda om det finns behov av en regelbunden uppföljning och analys över flöden av elektronik som avser både pro- ducenterna och insamlingssystemens rapportering och övriga flöden. Förslaget finns i 11.2.6. I utredningen uppmärksammas flera faktum som tyder på att använ- darna av elektronik saknar kunskap och information om syftet med och förutsättningarna för insamling av elavfall och återvinning. I förordningen om producentansvar för elutrustning ställs krav på kommunerna att informera privathushåll om exempelvis skyldig- heten att sortera ut och hantera elavfall skilt från annat avfall (68 §). Producenter som släpper annan elutrustning än konsumentelutrust- ning på marknaden är ansvariga för att informera andra användare än privathushåll (67 §). Det finns även ett krav på att de som säljer eller skänker elutrustning ska informera användaren om att elavfall kan lämnas till säljaren (61 §). Det är utredningens bedömning att kommunernas ansvar att in- formera hushållen fyller en viktig och naturlig funktion i samband med insamlingen av elavfall. Vi har därför inte övervägt att ändra det ansvaret. De problemen utredningen identifierat visar på ett behov av att komplettera och förstärka det informationsansvar kommunen har på lokal nivå med ett ansvar att informera på nationell nivå. Ett sådant ansvar skulle kunna läggas på producenterna eller på de godkända insamlingssystemen. Av artikel 8a.4 c i avfallsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de ekonomiska bidrag som betalas av produktens producent för att fullgöra sina skyldigheter inom utökat producentansvar inte över- stiger de kostnader som krävs för att tillhandahålla avfallshantering på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen bedömer att information är en förutsättning för att få till en lämplig avfallshantering och information om att avfall om möjligt ska förebyggas ingår häri. För att få till ett samordnat informationskrav är det en fördel att kraven Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem ställs på de godkända insamlingssystemen i stället för på varje en- skild producent. Vi har därför undersökt den möjligheten. Utred- ningen har också sett att det finns en potential för att öka återan- vändningen av småelektronik. Utredningen har i bedömningen av miljöpåverkan konstaterat att den åtgärd som har störst potential att minska miljöpåverkan för många produkter är att på olika sätt för- länga den tid som produkten används. I informationsansvaret bör därför även ingå ett ansvar att nationellt och regelbundet informera om avfallsförebyggande åtgärder. Förslag gällande information ut- vecklas vidare i avsnitt 11.2.4. 9.5Förbättrad service vad gäller insamlingen av elavfall Privathushåll kan framför allt lämna småelektronik som är av- fall på återvinningscentraler eller i större butiker som säljer elutrust- ning. Nästan hälften av kommunerna har även fastighetsnära insam- ling av småelektronik som blivit avfall, till exempel i återvinningsrum eller genom så kallade miljöboxar. Vissa kommuner erbjuder även mobil insamling, insamling i matvarubutiker40 eller genom insamlings- skåp vid till exempel bensinstationer41. Denna utökade service ansvarar kommunerna för och inte de godkända insamlingssystemen. Resultaten från den undersökning som utredningen har låtit ut- föra (bilaga 2) tyder på att en förbättrad service vad gäller insamling av småelektronik skulle kunna bidra till att öka insamlingsnivåerna. Det gäller både för att motverka upplagring och för att undvika att elavfall lämnas i fel fraktioner som restavfallet, förpackningsinsam- lingen eller andra fraktioner är elavfall på återvinningscentralerna. Utredningen ser flera möjligheter att öka servicen vad gäller in- samlingen exempelvis genom ökad fastighetsnära insamling, insam- ling i anslutning till matvarubutiker och i köpcentrum eller andra platser där folk regelbundet rör sig. För mobiltelefoner och även annan informations- och kommunikationsteknologi som upplevs som värde- full och innehåller personlig information kan förändrade insamlings- former behövas. Det är utredningens bedömning att insamlingen av 40Se till exempel . 41Se till exempel . Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem vissa typer av elavfall i högre utsträckning kan behöva ske på andra platser än vid återvinningscentralen. En möjlighet är att särskilt för informations- och kommunika- tionsteknologi använda butiksinsamling som mottagningsplatser. På så sätt kan också problem med stölder och hot minska vid återvin- ningscentralen. Det bör dock fortfarande vara möjligt att lämna alla typer av elavfall vid återvinningscentralen. Producenter som gör konsumentelutrustning tillgänglig på den svenska marknaden ska se till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om elutrustningen när den blir avfall. Vid prövningen av insamlingssystemen ska Natur- vårdsverket göra en bedömning av om insamlingssystemen tillhanda- håller lättillgängliga insamlingsplatser där konsumentelavfall kan lämnas enkelt. Vid tillståndsprocessen görs en bedömning huruvida den insamling som insamlingssystemen beskrivit bedöms uppfylla kraven i förordningen om producentansvar för elutrustning. Det är svårt att i förordningen om producentansvar för elutrustning ställa detaljerade krav på antalet insamlingsställen och nivån på servicegrad eftersom förutsättningarna skiljer sig åt över landet. Det finns en möj- lighet för att vid nästa tillståndsprövning av insam- lingssystemen göra en ny bedömningen av vad kriterierna avseende lättillgängligt och enkelt innebär. I det kan ingå att överväga de exempel på lösningar som vi nämner ovan. Utredningen har visat att ekonomiska incitament skulle ha viss bety- delse för att få konsumenter att lämna elavfall till återvinning. I den nuvarande förordningen om producentansvar för elutrustning är kraven på den praktiska delen av insamlingen i stort begränsad till att det ska finnas lättillgängliga insamlingsplatser där det är gratis och enkelt att lämna ifrån sig konsumentelavfall. En möjlighet som utredningen har övervägt är att ställa krav på att producenterna även ska använda andra incitament än service och tillgänglighet i insam- lingssystemet. I kapitel 8 analyseras möjligheterna att införa ett pant- system. Vi har också undersökt om det vore effektivt om produ- centerna själva utformade och använde ekonomiska incitament och andra uppmuntrande och motivationsskapande åtgärder för att stimu- Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem lera insamling och minska upplagring. Analys och bedömningar är vidare utvecklade i förslag i avsnitt 11.2.3. 9.7Insatser för att skapa större trygghet om att personlig information hanteras på ett säkert sätt Utredningen har identifierat att garantier om att personliga data raderas är den åtgärd som flest anger skulle motivera dem att sälja eller skänka mobiltelefoner till återanvändning eller lämna till åter- (se avsnitt 8.3.6 och bilaga 2). finns inga krav på producenterna eller insamlingssystemen att vidta åtgärder för att informera i frågan. Att ställa krav på att insamlingssystemen ska garantera att infor- mationen raderas ser vi är svårt av flera anledningar. Tillverkarna bygger in starka skydd i sina produkter med lösenordbaserad data- kryptering för att just skydda den personliga informationen som lagras på telefonerna. För att innehållet på telefonen ska gå att radera måste den tidigare användaren ha loggat ut från olika konton och stängt av vissa funktioner i telefonen. Telefoner som går till materialåtervinning destrueras under åter- vinningsprocessen. Men innan telefonen når fragmenteringen i åter- vinningsprocessen finns det ett antal steg från insamling, framför allt på återvinningscentralerna där det finns en risk att obehöriga kan komma åt mobiltelefonen. Recipo lanserade Secure collect42, insamlingssäkra boxar för småelektronik som innehåller känsliga eller personliga data. På boxarna framgår det att all data kommer att destrueras. Vi ser dock generellt att hanteringen av telefoner och annat el- avfall som innehåller personliga data, så som surfplattor och bärbara datorer behöver förbättras för att det ska vara tryggt för konsu- menter att lämna ifrån sig produkterna. Det är utredningens bedöm- ning att det för dessa kan behövas förändrade insamlingsformer och stärkta incitament för att avfallsinnehavaren ska lämna ifrån sig sitt avfall till insamlingssystemen. Tillsammans med andra åtgärder som ökad information och åtgärder för att skapa trygghet om hur infor- mation som lagrats på enheterna hanteras är det sannolikt att insam- lingen i högre utsträckning behöver ske på andra platser och på andra 42www.secure-collect.com/om-secure-collect/. Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem sätt än vad som görs . Den fysiska hanteringen kan förbättras, så att avfallet i större utsträckning samlas in och transporteras i säkra system som skyddar från stöld och att obehöriga kan komma åt avfallet. Recipo har redan lanserat insamlingssäkra boxar och El- kretsen ser över frågan tillsammans med kommunerna. Ett krav på insamlingssystemen gällande detta skulle träda i kraft först när till- stånden ska förnyas. Arbetet för att utveckla en mer säker insamling har redan påbörjats och vi ser därför inget behov av att ställa krav på detta. En annan möjlighet är att de godkända insamlingssystemen i högre utsträckning använder andra insamlingspunkter för informa- tions- och kommunikationsteknologi. Butiksinsamling kan exempel- vis bidra till att skapa större trygghet om hantering av personlig information. Hanteringen av avfall där personliga data kan finnas lagrad kan även förbättras genom att insamlingssystemen måste informera om hur avfallet hanteras så att avfallsinnehavaren känner sig trygg med hanteringen. Vi ser att det finns ett behov av information om hur insamling och transport samt förberedelse för återanvändning och materialåtervinning går till för denna typ av avfall, så att de som läm- nar produkter som innehåller känslig information känner sig trygga att göra så. Närmare analys av denna fråga finns i förslag avsnitt 11.2.4. Ett problem som framkommit under utredningen är, som nämns ovan, att återanvändning av en telefon förutsätter att den tidigare användaren har stängt av vissa funktioner på telefonen, något som ofta inte gjorts. Det samlas därför in en betydande mängd telefoner som inte kan återanvändas eller förberedas för återanvändning på grund av att tidigare ägare inte stängt av olika funktioner eller loggat ut från olika konton. Det finns därmed flera faktorer som pekar på att det behövs information om radering av personliga data och inställ- ningar på telefonen som möjliggör återanvändning. Producenterna är de som borde ha kunskap om hur personlig information på olika enheter raderas och hur de förbereds för att kunna återanvändas. Det borde därför vara deras ansvar att tillhandahålla denna information till användarna. Förslaget utvecklas i avsnitt 11.2.5. Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem 9.8Förbättrade förutsättningar för återanvändning Utredningen konstaterar i den sammanfattande problemanalysen i kapitel 6 att den nuvarande hanteringen av elavfall och begagnad el- utrustning innebär att potentialen för återanvändning inte används fullt ut. Det beror både på hur insamlingen av avfall går till och hur användare av elutrustning upplever möjligheten till och förutsätt- ningarna för återanvändning. I den nuvarande förordningen om producentansvar för elutrust- ning finns bestämmelser som anger att den som driver ett insam- lingssystem ska se till att insamlingen inte sker på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning försvåras. Till detta finns även hänsynsregler som bland annat innebär en skyldighet att utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall. Den som är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att det behandlas i enlighet med avfallshierarkin (15 kap. 10 § ). Under utredningen har det framgått att det finns en potential att öka den andel som förbereds för återanvändning i samband med in- samlingen. Utredningen har därför övervägt att införa krav på att den som driver ett insamlingssystem för elavfall ska se till att insam- lingen sker på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning möjliggörs för avfall som kan förberedas för återanvändning. Detta innebär en skärpning av nuvarande krav och skulle leda till att en större andel av inkommande avfall förbereds för återanvändning. Över- vägandena är närmare beskrivna i avsnitt 11.2.1. Utredningen visar också på ett behov av att förbättra användarnas möjligheter att lämna och sälja produkter för återanvändning. I detta ingår att öka kännedom om återanvändning, höja motivation och förbättra de praktiska förutsättningarna. Det finns redan en funge- rande marknad för återanvändning av elutrustning baserat både på kommersiella och ideella lösningar samt direkt mellan privatper- soner. Vår bedömning är att producenterna har en möjlighet att bidra till att öka användarnas möjligheter att lämna produkter för återanvändning. Det är däremot inte vårt syfte att producenterna ska bygga upp en egen organisation eller hantering för försäljning med mera av produkter för återanvändning. Vi har därför övervägt en skyldighet för producenterna att verka för att användare får goda förutsättningar att återanvända elutrustning som är lämplig att åter- använda. Övervägandena är närmare beskriva i avsnitt 11.2.2. Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem 9.9Fri rörlighet och tekniska handelshinder Både WEEE-direktivet och avfallsdirektivet är så kallade minimi- direktiv vilket innebär att medlemsstaterna kan införa strängare åtgärder. Flera av de bestämmelser som finns i direktiven är generella och gäller områden som inte är helt harmoniserade vilket innebär att det går att införa strängare krav i nationell rätt. En analys behöver ändå göras om förslagen kan innebära hinder av den fria rörligheten inom EU och EES eftersom sådana nationella särkrav är förbjudna. Av artikel 34 EUF-fördraget framgår att kvantitativa importrestrik- tioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Kvantitativa importrestriktioner eller åt- gärder med motsvarande verkan ska enligt praxis ges en vid tolkning. Utredningen bedömer att de förslag som ingår i en utveckling av producentansvaret, avsnitt 11.2 är bestämmelser som är generellt utformade. Utredningen bedömer att förslagen faller inom områden som delvis är harmoniserade genom avfallsdirektivet och WEEE- direktivet. Kraven kommer sannolikt inte påverka handeln mellan medlemsstaterna och utredningen bedömer att förslagen inte kom- mer att innebära några betydande ändringar eller investeringar för aktörerna. De förslag som utredningen lägger kommer sannolikt leda till att elutrustning i större utsträckning kommer att återanvändas och att en högre andel konsumentelavfall lämnas till insamlingssystemen vilket kommer att minska miljöproblemen med elutrustning och elavfall. Förslagen bedöms vara proportionerliga, nödvändiga och ändamålsenliga för att nå skyddssyftet med direktiven. Därmed är förslagen också förenliga med . Kraven kommer att gälla alla, både inhemska och utländska aktörer. Enligt förordningen (1994:2029) om tekniska regler ska en myndig- hets föreskriftsförslag som innehåller tekniska regler som reglerar produkter anmälas till . an- mäler sedan reglerna till i enlighet med Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 septem- ber 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska före- Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem skrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). En teknisk regel kan enligt för- ordningen vara bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara eller en före- skrift som förbjuder saluföring av en vara (2 § 1). En teknisk specifi- kation kan vara intagen i ett dokument och som fastställer egen- skaper som krävs av en vara (2 § 2). Med andra krav avses krav som inte är tekniska specifikationer och som ställs på en vara och påver- kar varans livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden om dessa krav på ett väsentligt sätt kan påverka varans sammansättning, natur eller saluföring av den (2 § 3). Det finns vissa undantag när tekniska föreskrifter inte behöver anmälas varav ett är när det finns bindande unionsrättsakter som innebär att tekniska föreskrifter antas (artikel 7.1 a i anmälningsdirektivet). Utredningen bedömer att för- slagen i alternativet, avsnitt 11.2 inte innehåller några bestämmelser om produkters egenskaper eller andra produktkrav. Utredningen bedömer därför att inga av förslagen är sådana bestämmelser som är att se som tekniska regler i enlighet med förordningen om tekniska regler. Nya eller förändrade krav på tjänsteverksamhet ska under vissa förut- sättningar anmälas till (2 § förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden som i sin tur hänvisar till artikel 15.7 och 39.5 tjänstedirektivet43). De aktuella förslagen innehåller bestämmelser om krav på vissa aktörer att arbeta med avfallsförebyggande åtgärder vilket innebär att användare får goda förutsättningar att återanvända elutrustning. Medlemsstater ska an- mäla nationella krav som är tillämpliga på tjänsteleverantörer från andra medlemsstater. Bestämmelserna i förslagen riktar sig mot pro- ducenter och insamlingssystem med tillstånd enligt förordningen om producentansvar för elutrustning. Att släppa produkter på mark- naden och hantera avfall utgör tjänster och utredningens förslag på producenter är tillämpligt även på aktörer som utan att etablera sig i 43Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem är att se som producenter enligt förordningen om produ- centansvar för elutrustning. Förutsättningarna är därför sådana att förslagen i alternativet, avsnitt 11.2, bör anmälas enligt artikel 39.5 tjänstedirektivet. Minimikraven i artikel 8a i avfallsdirektivet ska vara genomförda . Författningar och författningsändringar ska vara beslutade innan detta datum. Vissa av bestämmelserna i för- slaget genomför delvis artikel 8a och det är därför lämpligt att för- slagen i avsnitt 11.2 genomförs som förslagen i kapitel 5. Utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att föreslå hur ett nationellt pantsystem för småelektronik i syfte att öka insamlingen kan utformas. I kommittédirektivet anges också att om utredaren finner att andra alternativa lösningar än pant skulle vara mer kost- nadseffektiva, mer samhällsekonomiskt effektiva, mer förenliga med en cirkulär ekonomi eller av andra skäl mer motiverade, bör även sådana lösningar presenteras. 10.2Utredningen förordar en utveckling av producentansvaret Utredningen föreslår att regeringen genomför den alternativa lös- ningen som innebär en utveckling av det nuvarande producent- ansvaret för elutrustning. Det är utredningens bedömning att det förslaget är mer samhällsekonomiskt effektivt och mer förenligt med en cirkulär ekonomi än ett pantsystem. Om kraven på ett utvecklat producentansvar inte skulle ge önskat resultat kan regeringen överväga att utveckla och införa den lös- ning som utredningen kallat pantbevis. Ett pantsystem skulle innebära praktiska svårigheter och betung- ande administration till en begränsad nytta.