sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Where a nuclear operator is obliged to provide compensation, interest or costs out of public funds that are to be made available to it for that purpose, the obligation is only enforceable to the extent that those pub- lic funds have, in fact, been made available. This provision has special relevance for the first method of implementation [enligt artikel 3 (c)]. Where an operator is held liable up to the amount of 500 million and where the third tier to be provided by the Contracting Parties is not yet available, claims for compensation can only be enforced against the operator up to the amount of the second tier, namely 200 million. Enligt artikel 3(g) ska ränta och rättegångskostnader betalas utöver beloppen enligt artikel 3(b), av anläggningshavaren beträffande medel från ansvarsförsäkring eller annan säkerhet, av den stat där anlägg- ningen är belägen såvitt avser medel från den staten, och av konven- tionsstaterna gemensamt när det gäller gemensamma statsmedel. Enligt artikel 9(a och b) gäller följande. Regler om betalningen av sådana medel som ska tillhandahållas enligt konventionen fastställs av den fördragsslutande part vars domstolar har domsrätt. Varje för- dragsslutande part ska se till att de skadelidande kan göra sin rätt till skadestånd gällande utan att behöva föra talan särskilt beträffande var och en av de källor från vilka medlen till ersättningen härstammar. Enligt artikel 9(c) ska gemensamma statsmedel tillhandahållas från den tidpunkt då storleken av det skadestånd som ska betalas enligt konventionen stiger till , oavsett om de medel som anläggningshavaren anvisat för skadeståndet ännu står till förfogande eller anläggningshavarens ansvarsbelopp har begränsats. I Exposé des motifs anges i anslutning till artikeln bl.a. följande: In with the Convention’s objective of making additional com- pensation available on a “tier by tier” basis, the Contracting Parties must make available their contributions to the third tier once the amount of compensation paid or payable under the Convention reaches the total amount of the first two tiers, being . Detta talar för att det krävs att ersättningen betalats ut eller att det finns ett bindande åtagande att betala ut den. Bland konventions- staterna finns dock även den uppfattningen att det räcker med att medlen reservsatts hos ett försäkringsbolag. 6.2.2Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Anläggningshavarens ansvar är enligt 27 § LRO med vissa undantag obegränsat. Enligt 42 § LRO ska staten betala ersättning till en skadelidande som har rätt till ersättning, om den skadelidande visar att ersätt- ningen inte kan fås från den ansvarige anläggningshavarens säkerhet. Statens sammanlagda ersättningsansvar är för varje radiologisk olycka begränsat till plus ränta. Ersättningens storlek och betalning regleras i 46–49 §§ LRO, enligt följande. Ersättning ska bestämmas med tillämpning av all- männa skadeståndsrättsliga regler, om inte annat följer av lagen, och får jämkas efter vad som är skäligt, om den skadelidande har med- verkat till skadan uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet (se 46 och 47 §§). Om de medel som ska användas för betalning av ersätt- ning enligt LRO inte räcker till full ersättning åt alla skadelidande, ska betalningen fördelas proportionellt så att förhållandet mellan varje skadelidandes fordran och den ersättning som betalas är det- samma för alla skadelidande (se 48 §). Om det efter en radiologisk olycka kan befaras att de medel som ska användas för att betala er- sättning enligt LRO inte kommer att räcka till full ersättning åt alla skadelidande, ska ersättningen betalas ut i delbetalningar som för- delas proportionellt på det sätt som anges i 48 §. Den ersättnings- ansvarige får dock inte dröja med en betalning längre än vad som är skäligt med hänsyn till olyckans omfattning och omständigheterna i övrigt (se 49 §). Ränta och rättegångskostnader ska enligt 59 § inte anses som ersättning enligt lagen utan ska betalas av den ersättningsskyldige därutöver. 6.2.3Regler om prioritering i andra konventionsstater och enligt Regler om prioritering i andra konventionsstater Flera länder har regler om prioritet för personskador. Så är fallet i , , , och . Enligt de nederländska reglerna utnyttjas 2/3 av ansvarsbeloppet för personskador, vilka vid behov nedsätts proportionellt. Den sista tredjedelen går till övriga skador och resterande personskador. För skador på territorium tillskjuter staten vid behov ytterligare medel upp till beloppet 2 268 901 , varav ska gå till sena personskador. I prioriteras i första hand personskador, i andra hand miljöskador och därefter sakskador och förmögenhetsskador. Detta gäller dock bara ersättningsanspråk som framställts från olyckan. Alla senare framställda anspråk prioriteras i sista hand. I finns en bestämmelse som liknar de svenska reglerna om proportionering i 48 och 49 §§ LRO: Om ansvarsbeloppet inte räcker till, ska ersättningen till varje skadelidande reduceras propor- tionellt. Om det finns anledning att befara att ansvarsbeloppet inte kommer att räcka till, kan en myndighet besluta att ersättningen tills vidare ska reduceras med en viss procentsats. I ett antal konventionsstater gäller att om en olycka inträffar så kan regeringen, en minister eller parlamentet besluta om efter vilken prioritering tillgängliga medel ska fördelas.2 Regler om prioritering i tilläggsprotokoll till om ansvarighet för atomskada trädde 2003. Enligt dess artikel VIII.2 gäller att personskador ska prioriteras före andra typer av skador (dock att anspråk som framställts från skadan alltid har företräde, se artikel VI.1.c). Genom det gemensamma protokollet kommer olyckor i stater anslutna till att föranleda ersättning även till 2Se , Priority rules on compensation for nuclear damage in national legis- lation (senast uppdaterad ), priority-rules-on-compensation-for-nuclear-damage-in-national-legislation-non-official- updated-october-2020?details=true. skadelidande i stater som är anslutna till och vice versa (jfr 9 § 3 LRO). Bestämmelserna i å ena sidan Wienkonven- tionen och å andra sidan Paris- och tilläggskonventionerna är därför i stora delar samordnade. Men i detta avseende skiljer de sig alltså åt. Under arbetet med den revidering av som ledde års tilläggsprotokoll, uppmärksammades att det faktum att den nya skadedefinitionen inbegrep nästan alla typer av skador, riskerade att leda till att tillgängliga medel inte skulle räcka till för ersättning av personskador inklusive dödsfall. Mot en priori- tering av personskador invändes inledningsvis att det kunde leda till en minskad benägenhet till förebyggande åtgärder, och att de flesta personskador kunde ersättas genom sociala förmåner. Till slut enades man dock om prioritet för personskador. Avsikten med artikel VIII.2 är att säkerställa en rättvis fördelning vid skaderegleringen, så att de som kan förväntas lida svårast av en radiologisk olycka ges företräde. (Se Explanatory Texts3 s. 33 och 47.) 6.3Svenska regler om prioritering av skadeersättning i andra sammanhang Enligt 14 § trafikskadelagen (1975:1410) utgår ersättning från ett fordons trafikförsäkring i första hand för personskada. Bakgrunden till att denna reglering infördes var den följande (se SOU 1974:87 s. 209 ff.). Enligt ditintills gällande regler var ansvarsbeloppet upp- delat på personskada och sakskada. skulle enligt sina direktiv utgå från att begränsningsbeloppen skulle be- hållas oförändrade, vilket man tolkade så att lämnade förslag inte skulle medföra försämringar i skyddet för någon grupp skadelidande eller nämnvärt ökade totala kostnader för trafikförsäkringen. Befint- ligt begränsningsbelopp för personskador var så högt att det i princip inte förelåg någon risk för olyckor där sådana skador inte kunde ersättas fullt ut ur försäkringen. För sakskador var det svårare att bedöma sådana risker. Utredningen ansåg att den stora marginalen i ansvarsbeloppet för personskador borde tas i anspråk för att vidga 3The 1997 Convention on Civil Liability for Nuclear Damage and the 1997 Conven- tion on Supplementary Compensation for Nuclear Damage – Explanatory Texts Inter- national . 3 (Revised). marginalerna för sakskador. Man föreslog därför – efter mönster från atomansvarighetslagen – att begränsningsbeloppen skulle slås samman till ett belopp för både person- och sakskada. Trafikskade- utredningen anförde att det dock av sociala skäl inte kunde godtagas att ersättning för sakskada ens i någon mån utgår på bekostnad av den som drabbats av personskada. 6.3.2Ersättningsregler med anknytning till fartygstrafik Ansvarsbestämmelserna i nedanstående lagar styrs av olika konven- tioner, och har därför inte nationellt föranlett överväganden gällande prioritering som kan tjäna till ledning. Innehållet kan ändå vara av intresse. Lagen (2018:1854) om den internationella fonden för farliga och skadliga ämnen Vissa av bestämmelserna internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen () gäller som svensk lag. Enligt artikel 14(6) ska, vid ersättning ur den internationella fonden för farliga och skadliga ämnen, anspråk på ersättning för dödsfall och personskada ha företräde framför andra anspråk, upp till två tredje- delar av det totala belopp som kan ersättas. Enligt 7 kap. 1 § sjölagen (1994:1009) har redaren ett ansvar för skador knutna till ett fartygs drift. Ansvaret är enligt 9 kap. med vissa undan- tag begränsat till där angivna belopp. I likhet med vad som tidigare gällde för trafikskador, är ansvarsbeloppen uppdelade på olika skade- typer. Personskador prioriteras på så sätt att i den mån ansvarsbe- loppet för personskador inte räcker för sådana fordringar, har de samma rätt som övriga fordringar till ansvarsbeloppet för övriga ford- ringar (se 9 kap. 6 § 2 och 3). Reglerna grundar sig på 1976 års Londonkonvention om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar. För vissa slags skador finns särskilda regleringar. I 10 kap. sjölagen, som reglerar ersättningsansvar för oljeskador, finns inte någon sådan uppdelning av ansvarsbeloppet på olika skade- typer. Ersättningen, ur en sådan begränsningsfond som ska upprättas enligt kapitlet, fördelas i förhållande till storleken av styrkta ford- ringar (se 10 kap. 7 § sjölagen). Bestämmelserna grundar sig internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja. Samma fördelning gäller enligt lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskadefonderna, enligt vilken ytterligare medel för ersättning av oljeskador kan tillgängliggöras. Enligt lagen gäller som svensk lag vissa bestämmelser internationella kon- vention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja, samt tilläggsproto- koll till denna förordning (se 1 § och artikel 4(5) i konventionen). I 10 a kap. sjölagen, om ersättning för vissa bunkeroljeskador, hänvisas däremot i 9 § till 9 kap. vad beträffar rätten till ansvarsbe- gränsning (jfr ovan). Kapitlets bestämmelser grundar sig internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja. Även i 11 a kap., som gäller ansvar för vrak, hänvisas till 9 kap. när det gäller ansvarsbegränsning (se 18 §). Detta kapitel införlivar med svensk rätt internationella Nairobikonvention om avlägsnande av vrak. 6.4.1LRO:s regel om proportionering Bedömning: I 48 och 49 §§ LRO anges inte uttryckligen vem som ska besluta om proportionering, men det synes följa av 49 § andra stycket att det är den ersättningsansvarige. Reglerna om proportionering i 48 och 49 §§ LRO härrör från nu gällande 19 § atomansvarighetslagen (1968:45), som har en liknande lydelse, dock att det till skillnad från i 49 § LRO anges att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som kan förordna att ersättning tills vidare ska betalas med endast viss kvot- del. I förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atom- ansvarighetslagen utpekas inte någon myndighet för denna uppgift, utan den ligger hos regeringen. I förarbetena till atomansvarighetslagens bestämmelse överväg- des olika lösningar. En i sin helhet uppskjuten skadereglering ansågs inte önskvärd ur de skadelidandes synvinkel. En regel om att skade- lidande som anmäler sig får prioritet till utdelning ur viss del av ansvarighetssumman, ansågs inte heller lämplig, på grund av risken för uppkomsten av sena skador. I stället valdes den vägen, att tillämplig utdelningsdividend provisoriskt fastställs av myndig- het med bindande verkan för såväl anläggningsinnehavaren som de skadelidande, så att utdelning som sker med stöd av det meddelade beslutet därefter inte kan angripas, även om det vid en senare tid- punkt mot förmodan skulle visa sig att tillgängliga medel inte räcker till för de senast anmälda skadorna. (Se prop. 1960:140 s. 41 ff.) synes inte ha gjort närmare övervä- ganden om lämpligheten av proportionering som fördelningsmetod. Man anförde att det kunde finnas skäl att överväga en uttrycklig bestämmelse som reglerar de skadelidandes möjligheter att få för- skott på ersättning och som anger när ersättningen slutligen kan fastställas. Enligt författningsförslag an- gavs i motsvarande bestämmelser (23 och 24 §§) alltjämt att reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer skulle föreskriva om proportionering. (Se SOU 2006:43 s. 45 och 296 ff.) I 48 och 49 §§ LRO anges däremot inte uttryckligen vem som ska besluta om proportionering, men det synes följa av 49 § andra stycket att det är den ersättningsansvarige. I propositionen ges ingen anvis- ning om hur paragrafen bör uppfattas i detta hänseende (se prop. 2009/10:173 s. 145). 6.4.2Särskilt om provisorisk proportionering Bedömning: Proportionering även med beaktande av förväntade anspråk framstår som den mest skäliga utgångspunkten för med- lens fördelning. Det finns komplikationer med en sådan ordning som kan hanteras genom att ersättning för skador som anmälts inom efter en olycka ges prioritet. Proportionering kan betraktas som en form av prioritering, eller snarare frånvaron av prioritering, medan en princip om ”först till kvarn” kan sägas innebära en prioritering av tidigt anmälda anspråk. Med en proportionering kommer i möjligaste mån ersättnings- medlen att fördelas på ett rättvist sätt, i den meningen att alla berät- tigade får samma proportionella andel av den ersättning de har rätt till. En sådan fördelning i förhållande till kända fordringar, enligt 48 § LRO, är det svårt att invända mot. Den provisoriska propor- tioneringen enligt 49 § LRO måste däremot bygga på mer eller mindre osäkra bedömningar som kan visa sig felaktiga, med följd an- tingen att sent skadelidande missgynnas eller att tidigt skadelidande får vänta på att få sin andel av medlen. Omfattningen av skador långt fram i tiden är svår att bedöma och ytterligare en komplikation är att bevissvårigheterna är betydande för sena skador. Proportio- nering även med beaktande av förväntade anspråk framstår ändå som den mest skäliga utgångspunkten för medlens fördelning. De nämnda komplikationerna kan hanteras genom att ersättning för skador som anmälts inom efter en olycka ges prioritet. Proportio- neringen sker då endast i förhållande till anspråk som förväntas anmälas . En prioritering av vissa slags skador kan inte fullt ut förenas med en provisorisk proportionering. Om t.ex. personskador prioriteras fullt ut, så kan ingen annan skada ersättas förrän preskriptionstiden för sådana skador löpt ut, efter en olycka. Prioriteringen kan dock tillämpas inom ramen för proportioneringen, så att medlen kan fördelas på andra slags skador först om medlen bedöms räcka till full ersättning för både kända och förväntade anspråk avseende den prioriterade skadetypen. Regeln om ”skäliga fördelningsgrunder”, i artikel 8 i Brysselkon- ventionen (jfr artikel 11 i ), ger, såsom framgår av Exposé des motifs, ganska omfattande möjligheter till fördelning av skadeståndet genom t.ex. prioritering, bestämda belopp per skade- typ eller pro rata-fördelning. En viktig begränsning är dock att en och samma fördelningsgrund måste tillämpas i alla de tre stegen. Ett skäl för detta är att vissa stater enbart är part till , som det första steget gäller för. Medlen från det första steget kan alltså behöva fördelas på ett större antal skadelidande än medlen från det andra och tredje steget4. Detta förefaller förenligt med en tillämp- ning av proportionering, även om det på något sätt behöver säker- ställas att fördelas på samtliga parter till Paris- konventionen. 6.4.3Vem bör bestämma om proportionering? Bedömning: En myndighet bör avgöra om proportionering behövs och i vilken mån proportionering ska tillämpas. Det bör ske i det inledande skedet av skaderegleringen. Myndigheten bör kunna ändra en beslutad proportionering om det finns skäl. Reglerna i LRO om proportionering bygger på att någon på ett tidigt stadium efter en olycka, innan någon ersättning betalats ut, tar ställ- ning till om proportionering behövs. Särskilda svårigheter erbjuder frågan om provisorisk proportionering enligt 49 §. Den kräver i vart fall följande överväganden: Kan det befaras att inte kommer att räcka för ersättning av alla ersättningsgilla skador som olyckan har orsakat och kommer att orsaka? I så fall: hur mycket pengar fattas? På grundval av detta går det att bestämma hur mycket varje ersättning ska sättas ned. Redan inkomna anspråk ger knappast någon större ledning. Avgör- ande för proportioneringsbedömningen kommer snarare att vara vilka områden som drabbats av radioaktivt nedfall och i vilken omfattning. En för bedömningen avgörande fråga är vilken grad av sanno- likhet som ska krävas för att man ska räkna med ytterligare skador. Här är det fråga om att väga olika skadelidandes intressen mot var- andra. För den som lider skada kort efter olyckan är det förstås önskvärt att inte behöva vänta på att det visar sig att den provi- soriska utbetalningen var för försiktig, varför ytterligare medel kan betalas ut. För den som lider skada sent är det omvänt betydelsefullt att inte löpa risk att bli utan ersättning därför att medlen enligt kon- ventionerna redan förbrukats genom en för generös förtidsutbetal- ning. Uttrycket ”kan befaras” i lagtexten innebär att en ganska låg grad av sannolikhet bör räcka för nedsättning. Enligt författnings- kommentaren gäller att nedsättning får ske om det står klart att en 4Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. olycka är så omfattande att det kan befaras att medlen inte räcker (se prop. 2009/10:173 s. 145). Men det uttalandet är förmodligen inte avsett att ha bäring på sannolikhetsbedömningen. Proportioneringen kompliceras av att har ett mer omfattande geografiskt tillämpningsområde, vilket inkluderar Brysselkonventionens, och att det första steget i konventionernas ersättningssystem ska fördelas på skadelidande i det större området. Det finns även en regel om reciprocitet som begränsar hur mycket ersättning som kan betalas för skador utomlands, se 29 § LRO. Ytterligare en komplicerande faktor är att sena personskador i vissa fall kan påvisas på populationsnivå men sällan på individnivå, om inte beviskravet sätts mycket lågt. Det innebär att det kan bevisas att skador inträffat men inte vem som har rätt till ersättning för dem. Proportioneringsbedömningen framstår som en mycket svår och kvalificerad bedömning som kräver ingående sakkunskap. Det är inte lämpligt att anläggningshavaren gör denna bedömning, utan den bör anförtros antingen ansvarsförsäkringsgivaren eller, som är fallet enligt atomansvarighetslagen, regeringen eller en myndighet. Försäkringsbolaget har sannolikt goda förutsättningar att bedöma en olyckas skadeverkningar, särskilt om bolaget ska hantera anspråk på ersättning ur ansvarsförsäkringen. Vidare liknar bedömningen enligt 48 och 49 §§ LRO dem som görs avseende ansvarsförsäkringar enligt 9 kap. 9 § försäkringsavtalslagen (2005:104). Det framstår emellertid som tveksamt om det är lämpligt att försäkringsbolaget bestämmer om proportionering även av andra medel än dem som utgår ur ansvarsförsäkringen. Såsom ovan påpekats måste en fördel- ningsgrund som bestäms av en konventionsstat tillämpas i alla de tre stegen. Det är vidare svårt att se hur en rättslig prövning av beslutet skulle åstadkommas. Lämpligare är en ordning där försäkringsbolaget redovisar sin bedömning till en myndighet som beslutar i frågan om proportio- nering. En myndighet kan lättare inhämta ett tillräckligt underlag för beslutet. Av stor betydelse kommer att vara Strålsäkerhetsmyndig- hetens mätningar och uppgifter från () om vind och nederbörd. Länsstyrel- sen kan bidra med information om bebyggelse och andra förhål- landen i det drabbade området. En möjlighet kan vara en proportionering i flera steg, t.ex. så att försäkringsbolaget sköter skaderegleringen ur ansvarsförsäkringen, vid behov med proportionering av de medlen, varefter en myndighet handhar den vidare skaderegleringen (med gemensamma statsmedel) och då efter en egen bedömning betalar ut ytterligare ersättning till samma skadelidande, antingen fullt ut eller med proportionering. En sådan ordning kompliceras dock av att den ansvarsförsäkring som Nordiska kärnförsäkringspoolen tillhandahåller än så länge inte kan täcka sena personskador. Försäkringsbolaget skulle alltså i sin pro- portioneringsbedömning kunna behöva inte bara räkna med ett högre belopp än försäkringsbeloppet utan också inkludera skador som för- säkringen inte täcker. Med denna ordning kan myndigheten som sagt göra en egen bedömning av proportioneringen. Risken är då bara att myndigheten anser att försäkringsbolaget betalat ut för höga belopp, vilket inte kan göras ogjort. Denna lösning framstår som ganska krånglig, och en rättslig prövning blir komplicerad. Om proportioneringsbedömningen i stället görs samlat av en myn- dighet för hela beloppet , innan skaderegleringen inleds, så återstår ändå frågan om försäkringsbolaget ska betala ut ersättning baserat på denna proportionering, eller ett lägre belopp anpassat till försäkringsbeloppet. I det förra fallet kan det bli så att vissa skadelidande blir helt utan försäkringsersättning, och måste vänta på de gemensamma statsmedlen. Detta kan vara ett skäl att föreskriva att försäkringsbolaget ska göra en större nedsättning. En sådan ordning framstår dock som väl komplicerad. Sammantaget är det tydligt att en myndighet bör bestämma om proportionering vilken omfattar hela det belopp som konvention- erna garanterar. Myndigheten bör inhämta underlag från myndigheter med relevant sakkunskap och från den försäk- ringsgivare som sköter skaderegleringen, eller i förekommande fall annan skadereglerare. Sannolikt kommer det att bli lättare att överblicka skadeverk- ningarna ju går. Proportioneringen bör därför när som helst kunna ändras av den beslutande myndigheten så att ytterligare ersättning ska betalas ut. Vilken myndighet som ska bestämma om proportioneringen synes inte kunna avgöras skilt från frågan om vem som ska sköta skaderegleringen. Det bör vara samma myndighet som bestämmer om proportionering och som i övrigt är delaktig i skaderegleringen. Av skäl som redovisas i kapitel 7 bedömer utredningen att det bör vara Kammarkollegiet. 6.4.4Proportionering genom förvaltningsbeslut eller genom generella föreskrifter? Allmänt om förvaltningsbeslut och föreskrifter En fråga är om Kammarkollegiet ska bestämma om proportioneringen genom beslut eller genom föreskrifter. Gränsen mellan föreskrifter (normbeslut) och förvaltningsbeslut är inte självklar, utan många beslut intar en mellanställning. Det förefaller gälla för myndighetens bestämmande av proportioneringen efter en radiologisk olycka. Föreskrifter kännetecknas av generell giltighet, dvs. de ska inte kunna beslutas med avseende på bara ett enda konkret fall. rör ofta allmänheten eller en viss kategori av allmänheten.