sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — – skadestånd, säkerheter, skadereglering – skadestånd, säkerheter, skadereglering Betänkande av Utredningen om skadereglering vid en radiologisk olycka SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå vilka författningsändringar och övriga åtgärder som krävs för att ska uppfylla sina förpliktelser enligt de reviderade Paris- och tilläggskonventionerna (Dir. 2020:12). Till särskild utredare utsågs f.d. justitierådet . Som experter förordnades utredaren , bolagsjuristen , myndighetsspecialisten , avdelningschefen , professorn , numera hyresrådet , beredskapsdirektö- ren , tekniska direktören , bolagsjuristen , rättssakkunnige , enhetschefen , atområdet och verkställande direktören . entledigades med verkan från och entledigades med verkan från . Som sekreterare anställdes verks- juristen . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om skade- reglering vid en radiologisk olycka, överlämnar härmed betänkandet Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering (SOU 2021:10). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104)................................................................................ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ................................ 1.4Förslag till förordning om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ......................................................... 1.5Alternativt förslag till förordning om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ................................ Utredningens uppdrag och arbete................................ Genomförande av uppdraget.................................................. Gällande och tidigare föreslagna regler om ersättning för radiologisk skada .................................................. Allmänt om konventionerna om 3.1.2Något om parter till konventionerna och om 3.1.3Wienkonventionen och det gemensamma 3.1.4Konventionen om supplerande ersättning 3.3Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska 3.42011 års förslag till förordning om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ................................ 3.52020 års förslag till förordning om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ................................ Sammanfattning av förslagets innehåll .................. LRO:s förhållande till andra lagar på området ..................... Översikt över kapitlet ............................................................ 4.2Allmänt om skador som en radiologisk olycka kan 4.3 Begreppet radiologisk skada enligt LRO .............................. Allmänt om definitionen i 7 § LRO....................... Personskada (7 § första stycket 1) ......................... Sakskada (7 § första stycket 1) ............................... 4.3.4Ekonomisk förlust som är en direkt följd av personskada eller sakskada (7 § första stycket 2) ................................................................. 4.3.5Inkomstförlust som inte är en direkt följd av person- eller sakskada, men som till följd av en betydande försämring av miljön har orsakats av en skada på ett ekonomiskt intresse som är direkt knutet till miljön (7 § första stycket 3) ............................................... 4.3.6Kostnad för att återställa miljön eller kompensera för förlorade miljövärden (7 § första stycket 4) ............................................... 4.3.7Kostnad för förebyggande åtgärder och skador till följd av förebyggande åtgärder (7 § andra stycket) ................................................... 4.4Gränsdragning gällande ansvar för åtgärder 4.4.2Vem är skyldig att vidta förebyggande Vem är skyldig att vidta återställandeåtgärder? 4.4.4Ersättning för åtgärder som en myndighet är skyldig att utföra ................................................. Vem kan vidta ersättningsgilla åtgärder? Särskilt om personskador........................................ Särskilt om radiologiska skador .............................. Allmänt om regressrätt för det allmänna ............... Gällande rätt om regress ......................................... Staten eller en kommun har betalat ersättning ...... Ersättning har betalats från annan försäkring...... Riktlinjer med gränsvärden för radiologisk skada .............. Utredningens uppdrag och utgångspunkter ........ 4.7.2Befintliga riktlinjer med gränsvärden Överväganden gällande schabloner avsedda 5.2 Gällande och tidigare föreslagna regler om säkerheter ...... Paris- och Brysselkonventionerna........................ 5.2.2Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor........................................ 5.2.32011 års förslag till förordning om ansvar och ersättning för radiologiska olyckor............... 5.3 Slag av säkerhet och krav på säkerheterna........................... som kan godtas...................................................... 5.3.2Kompletterande säkerheter i andra Säkerheter som godtas i andra sammanhang ....... 5.3.5Säkerheter enligt LRO som kan komma i fråga 5.3.7Krav som bör ställas på moderbolagsborgen och andra privata säkerheter................................. 5.3.8Utredningens överväganden och förslag om vilka säkerheter som ska kunna godtas................ Avgränsning och samordning av olika slags säkerheter ..... Ianspråktagande av säkerheter ............................................. 5.5.2Ianspråktagandet ska kunna ske genast efter en olycka men bara i behövlig omfattning........... 5.5.3Förvaltning och återbetalning av medel från den alternativa säkerheten .................................... 5.5.4Användning av ianspråktagna medel för betalning av skadestånd ........................................ 5.5.5Riksgäldskontorets beslut ska kunna 5.6 Statlig garanti ........................................................................ Gällande rätt avseende statliga garantier.............. Utredningens överväganden och förslag ............. 5.7 Prövning och tillsyn av säkerheter ....................................... Bakgrund och gällande rätt ................................... 5.7.2Tidigare överväganden och motsvarande regler i andra sammanhang .............................................. Utredningens överväganden och förslag.............. Fördelning av ersättningsmedel................................. 6.2Regler om fördelning av medel efter en radiologisk Paris- och Brysselkonventionerna ........................ 6.2.2Lagen om ansvar och ersättning vid 6.2.3Regler om prioritering i andra 6.3Svenska regler om prioritering av skadeersättning i andra sammanhang.............................................................. LRO:s regel om proportionering ......................... Särskilt om provisorisk proportionering.............. Vem bör bestämma om proportionering?............ eller genom generella föreskrifter? 6.5.1Allmänna överväganden och sammanfattning av utredningens förslag angående prioritering..... 176 6.5.2Prioritering av vissa skadetyper av hänsyn till människors hälsa eller miljön? 6.5.3Prioritering av tidigt anmälda skador p.g.a. bevisförutsättningar och intresset av en snabb 6.6Fördelning vid en olycka med skador utanför Bör ränta utgå ur konventionsmedlen? 7.2Gällande regler av betydelse för utformningen av ett system för skadereglering .................................................... Paris- och Brysselkonventionerna........................ 7.2.3Lagen om ansvar och ersättning vid överväganden och utländska förhållanden ........... Utgångspunkter för ett skaderegleringssystem.................. Andra aktörer på den svenska marknaden........... Utställare av andra privata säkerheter.................. Staten genom Kammarkollegiet ........................... Närmare om aktörernas uppgifter....................................... Tillhandahållande av medel................................... 7.6.2Den egentliga skaderegleringen: skadeutredning och betalning av ersättning ........ Att ta emot skadeståndsanspråk .......................... 7.6.4Praktisk hantering av anspråk: registrering, 7.7 Kontroll och samordning..................................................... Samordning av skaderegleringen .......................... Offentlig kontroll över skaderegleringen............ 7.8 Hantering av tvister .............................................................. Den skadelidandes motpart .................................. 7.9Vissa frågor angående regler av betydelse Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Dag för ikraftträdande .......................................................... Ändringarna i LRO och övriga lagändringar ....... 8.1.2Förordningen om ansvar och ersättning vid LRO och föreslagna ändringar i LRO.................. 8.2.3Förordningen om ansvar och ersättning vid en radiologisk olycka............................................. Allmänt om redovisning av konsekvenser........................... Förutsättningar för konsekvensredovisningen ................... 9.3.2Strålsäkerhetsmyndighetens beslut och föreskrifter om den ekonomiska säkerhetens omfattning till belopp m.m. .................................. Ställande av säkerhet.............................................. Beslut som kan överklagas till domstol................ 9.4 Särskilt om effekter för företag............................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet................................................. Förslaget till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ............ Förslaget till förordning om ansvar och ersättning vid en radiologisk olycka...................................................... Radiologiska skador är personskador, sakskador och vissa andra typer av skador som har uppkommit till följd av en radiologisk olycka, dvs. en händelse eller en serie av händelser med samma ursprung som orsakar en skada till följd av joniserande strålning från en kärntek- nisk anläggning eller till följd av radioaktiva egenskaper hos kärn- ämne eller kärnavfall. Skadeståndsansvaret för radiologiska skador regleras av två konventioner: Konventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område () och Tilläggskonventionen till om skadeståndsansvar på atomenergins område (Bryssel- konventionen). I svensk rätt har konventionerna implementerats genom den nu gällande atomansvarighetslagen (1968:45). På grund av revideringar av konventionerna genom tilläggsprotokoll som har beslutats men inte trätt i kraft, har antagit lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska skador (LRO). Den träder i kraft och ersätter atomansvarighetslagen den dag regeringen bestämmer. Innehavaren av en kärnteknisk anläggning (anläggningshavaren) har ett strikt och obegränsat skadeståndsansvar för radiologiska ska- dor. Anläggningshavaren har också en skyldighet att se till att säker- het ställs för skador upp till ett belopp som varierar beroende på anläggningen men kan vara som högst . I andra hand ska staten tillhandahålla medel upp till detta belopp. När det beloppet inte räcker till ersättning till de skadelidande efter en radio- logisk olycka är samtliga konventionsstater skyldiga att skjuta till ytterligare . Regleringen i LRO är inte heltäckande. Utredningens uppdrag har i huvudsak gått ut på att föreslå författningsändringar som säker- ställer att på ett effektivt, rättssäkert och rättvist sätt kan uppfylla sina skyldigheter enligt de reviderade konventionerna på tre områden: hantering av anläggningshavares ekonomiska säkerheter för skadeståndsansvaret, fördelning av de medel som ska garanteras enligt konventionerna, och skaderegleringen efter en olycka. I detta syfte föreslås en ny förordning om ansvar och ersättning vid en radiologisk olycka, samt vissa ändringar i LRO. Nedan följer en sam- manfattning av de viktigaste förslagen på de nämnda områdena. Där- till har utredningen haft att överväga uppdateringar i andra avseenden av LRO och eventuella följdändringar i andra författningar. Ett antal sådana föreslås. Utredningen har haft att ta ställning till –vilka slags ekonomiska säkerheter som ska kunna godtas –vilka krav som ska ställas på säkerheterna –om det ska finnas ett krav på myndighets godkännande av säker- heterna och hur det ska gå till –om och under vilka förutsättningar säkerheterna ska kunna tas i anspråk. Alla slags säkerheter ska kunna godtas. En säkerhet ska godtas om säkerheten, ensam eller tillsammans med andra säkerheter, är betryg- gande för sitt ändamål och anläggningshavaren på ett tillfredsstäl- lande sätt har sörjt för reglering av uppkommande skador med medel från säkerheten. ska få ställa statlig garanti för en anläggnings- havares ersättningsansvar, om anläggningshavaren inte på annat sätt kan fullgöra sin skyldighet att se till att säkerhet ställs. Anläggningshavaren ska redovisa till de säkerheter som ställts och till Kammarkollegiet hur anläggnings- havaren sörjt för skadereglering från andra säkerheter än ansvars- försäkring. ska inhämta underlag från Kammarkollegiet och fortlöpande bedöma om säkerheterna är godtagbara och i annat fall förelägga anläggningshavaren att redovisa ändrade eller ytter- ligare säkerheter. Om en olycka har inträffat ska ta andra säker- heter än ansvarsförsäkring i anspråk, i den omfattning som behövs med hänsyn till de förväntade skadorna. Fördelning av de medel som ska garanteras enligt konventionerna I LRO finns inte några regler om prioritering mellan olika kategorier av skadelidande eller skador. Det finns däremot en bestämmelse om proportionering: Om de medel som ska garanteras med ekonomiska säkerheter och med offentliga medel inte förväntas räcka till alla skadelidande, ska de fördelas proportionellt så att förhållandet mel- lan varje skadelidandes fordran och den ersättning som betalas är det- samma för alla skadelidande. Utredningen har haft att ta ställning till –vem som ska avgöra frågan om proportionering –om det ska finnas regler om prioritering mellan olika ersättnings- gilla skadetyper –om akuta utbetalningar i nära anslutning till olyckan behöver regleras. Ingen prioritering ska göras mellan olika skadetyper, men anspråk som framställs från en olycka ska prioriteras. Proportio- neringen ska därför endast omfatta sådana skador som förväntas anmälas . En myndighet ska kunna få ersättning för sådana radiologiska skador som utgörs av en myndighets kostnader för åtgärder som myndigheten är skyldig att utföra (jfr nedan). för sådan skada ska dock inte prioriteras även om de framställs efter en olycka. Sådana anspråk beaktas inte heller inom ramen för proportioneringen. De ersätts efter alla andra slags anspråk. Kammarkollegiet ska om en olycka skett bestämma i frågan om proportionering genom att vid behov meddela verkställighetsföre- skrifter om att proportionering ska ske och i vilken omfattning. Ersättning som behöver betalas ut skyndsamt för att en skada ska begränsas kan undantas från föreskrifternas tillämpning. När det är motiverat kan föreskrifterna ändras. Skadereglering efter en olycka I LRO anges inte vem som ska utreda anspråk och betala ut ersätt- ning för skador. En given utgångspunkt är då att det är anläggnings- havaren eller, i den mån den säkerhet som ställts är en ansvarsför- säkring, försäkringsgivaren. Om en olycka inträffar ska ersättning kunna betalas ut därefter, med ersättningsmedel som kan komma från olika håll: ansvarsförsäkring, en eller flera andra privata säkerheter, statlig garanti, offentliga medel från den svenska staten, offentliga medel från samtliga konventionsstater, anläggningshavarens egna till- gångar. Det är inte givet att ansvarsförsäkringsgivaren kan eller vill skadereglera med andra medel än dem från den egna försäkringen. Anläggningshavaren kan gå i konkurs till följd av olyckan. Det behövs av dessa skäl en offentlig kontroll över skaderegleringen. Utredningen har haft att ta ställning till bl.a. –vem som ska ha helhetsansvaret för skaderegleringen vid en radio- logisk olycka –om det bör införas ett system för tvistelösning utanför domstol och hur det i så fall ska organiseras och regleras, –hur praktiska frågor som informationshantering och kommuni- kation ska hanteras och regleras. Anläggningshavaren ska så långt som möjligt sörja för skaderegler- ingen, oavsett om medlen kommer från säkerheter eller från offent- liga medel. I praktiken kommer skaderegleringen att utföras av ansvarsförsäkringsgivare eller av skaderegleringsföretag som anlägg- ningshavaren anlitar. Skaderegleringen från säkerheter ska normalt vara tryggad därigenom att säkerheterna inte godtas om inte anlägg- ningshavaren sörjt för skaderegleringen på ett tillfredsställande sätt (jfr ovan). Det offentligas uppgift ska i första hand vara att utöva kontroll. Om anläggningshavaren inte förmår sörja för skaderegler- ingen ska dock Kammarkollegiet kunna ta över skaderegleringen. Kammarkollegiet ska även på andra sätt utöva kontroll över skade- regleringen efter en olycka. I det ingår samordning av information till allmänheten, att underrätta regeringen ifall det är nödvändigt att ta i anspråk de ersättningsmedel som ska tillhandahållas av konventions- staterna gemensamt, att meddela föreskrifter om proportionering och att kontrollera att skaderegleringen bedrivs på ett tillfredsstäl- lande sätt. En skaderegleringsnämnd ska inrättas. Skadelidande ska kunna begära prövning i nämnden, som lämnar rådgivande utlåtanden. Den som handhar skaderegleringen ska också hänskjuta principiellt viktiga frågor till nämnden. Kammarkollegiet ska utföra administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden samt föreslå dess ledamöter, vilka ska utses av regeringen. Samtliga anläggningshavare ska gemensamt stå för kostnaderna för att nämnden kommer till stånd och upprätt- hålls. Andra författningsändringar som föreslås •Enligt LRO går rätten till ersättning förlorad dels om den skade- lidande inte väcker talan efter den radiologiska olyckan, dels om den skadelidande inte anmäler sitt anspråk eller väcker talan från det att han eller hon har fått eller borde ha fått kännedom om skadan. Den treåriga preskriptions- tiden tas bort, i överensstämmelse med motsvarande ändringar som har genomförts i försäkringsavtalslagen (2005:104), trafik- skadelagen (1975:1410) och patientskadelagen (1996:799). •Enligt Högsta domstolens praxis är skador i form av kostnader för en uppgift som en myndighet är skyldig att utföra ersättnings- gilla endast med särskilt lagstöd. Sådant lagstöd införs i LRO, med följd att myndigheter kan få ersättning för vissa kostnader för förebyggande åtgärder och återställande av miljön. •Det finns i LRO bara två nivåer för det belopp som ska täckas av säkerhet, men för andra anläggningar än kärnkraftverk i drift och för transporter kan regeringen i enskilda fall besluta om lägre nivåer än den som anges i lagen. Det införs ett bemyndigande för reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådana lägre nivåer. ska få meddela både föreskrifter och beslut i enskilda fall när det gäller transporter. •En ny övergångsbestämmelse införs i LRO genom vilken det belopp som ska täckas av säkerhet i vissa fall kan bestämmas av äldre rätt i väntan på beslut enligt LRO. •Riksgäldskontoret utses till tillsynsmyndighet enligt LRO och för- ordningen. ges befogenheter att meddela förelägganden vid vite och att vidta en åtgärd på bekostnad av den som är skyldig att vidta åtgärden, men inte har följt ett föreläg- gande därom. •Ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska kunna återkallas om skyldigheten att ställa säkerhet enligt LRO i väsentlig mån åsido- sätts. The Inquiry’s remit Radiological damage is damage to individuals or property and certain other types of damage that arises as the result of a radiological acci- dent, i.e. an event or series of events of the same origin that causes injury or loss due to ionizing radiation from a nuclear facility, or due to the radioactive properties of nuclear materials or nuclear waste. Liability for compensation for radiological damage is regulated by two conventions: The Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy of 29 1960 (the Convention) and the Convention of 31 January 1963 Supplementary to the Con- vention of 29 1960 (the Supplementary Convention). The conventions have been implemented in Swedish law through the Nuclear Liability Act (1968:45) currently in force. to revi- sion of the conventions by means of additional protocols that have been agreed but not come into effect, the Riksdag has adopted the Act on Liability and Compensation for Radiological Accidents (LRO) (2010:950). This will come into effect, replacing the Nuclear Liability Act, on a date to be determined by the Riksdag. The operator of a nuclear facility (the operator) has strict, un- limited liability for radiological damage. The operator is also obliged to ensure that security is provided for damage at a level that varies depending on the facility but that may be up to million. must provide second tier funds up to this amount. If the amount is not sufficient to compensate the injured parties following a radiological accident, all signatories to the conventions are obliged to contribute a further million. The regulations in the LRO are not comprehensive. The remit of the Inquiry has chiefly been to propose legislative amendments to en- sure that fulfils its obligations under the revised conventions effectively, fairly and in line with the rule of law in three areas: management of operators’ financial security for third-party liability, allocation of the funds guaranteed under the conventions and loss adjustment following an accident. To this end, the Inquiry proposes a new ordinance on liability and compensation in the event of a radio- logical accident and some amendments to the LRO. A summary of the most important proposals in the areas mentioned is given below. The Inquiry has also been tasked with considering updates to other aspects of the LRO and possible consequential amendments to other legislation. A number of such updates and amendments are proposed. The Inquiry has needed to form an opinion on –the types of financial security that should be acceptable –the requirements to be imposed on the securities –whether there should be a requirement for agency approval of the securities and how this would work in practice –whether and in what circumstances the securities should be called upon. The Inquiry’s conclusions All types of security should be acceptable. A security will be accepted if it is suitable for its purpose, either by itself or when combined with other securities, and the operator has satisfactorily provided for loss adjustment in respect of any injury or loss that arises using funds from the security. Debt Office has the option to provide a State guarantee for an operator’s compensation liability if the oper- ator is unable to fulfil their obligation to provide security in any other way. The operator will report annually to the Debt Office on securities provided and to the Legal, Financial and Admin- istrative (Kammarkollegiet) on provision they have made for loss adjustment from securities other than third party in- surance.