sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — Det som framför allt ex- porteras som begagnade produkter är informations-och kom- munikationsprodukter (till exempel bärbara datorer, mobiltelefoner, surfplattor). Om det sker en sådan betydande export av begagnade produkter så att det skulle påverka statistiken vet vi inte. Men i Baldé, m.fl. (2020) uppskattas att exporten av begagnad elutrustning är så stor som . Då ingår även annan elektronik än små- elektronik. En annan faktor som påverkar statistiken är hur vikten för de olika produkterna rapporteras. Det har under utredningens gång lyfts som ett problem att producenter i rapporteringen av vikten av vad som satts på marknaden även inkluderar vikt för till exempel emballage och instruktionsböcker. Det är dock tydligt vad rappor- teringen ska inkludera. (2017/699)20 framgår att rapporteringen av mängder satt på mark- naden mäts i vikt och ska avse bruttovikten för själva produkten och eventuella elektriska och elektroniska tillbehör som finns med i samma förpackning. Rapporteringen ska inte inkludera själva för- packningen, batterier, instruktioner, manualer, icke-elektriska/elek- troniska tillbehör eller förbrukningsartiklar. En överskattning av vikten av de produkter som sätts på marknaden innebär även det att det blir svårare att nå höga insamlingsnivåer. I , m.fl. (2021) har man uppskattat att rapportering av bruttovikt (det vill säga in- klusive förpackning och annat material som inte ska räknas med) kan innebär att den rapporterade vikten för småelektronik i kategori 5 och 6 överskattats med 20–. Produkterna i dessa kategorier är relativt lätta och förpackningen och övrigt material kan i många fall utgöra en stor del av den totala vikten. För att få bättre underlag för att kartlägga flöden och beräkna insamlingsnivåer behövs helt enkelt mer kunskap (se även avsnitt 9.3). 20Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/699 av om upp- rättande av en gemensam metod för beräkning av vikten av elektrisk och elektronisk utrust- ning (EEE) som släpps ut på marknaden i varje medlemsstat och en gemensam metod för beräkning av mängden avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrust- ning (WEEE), uttryckt i vikt, som genereras i varje medlemsstat. 5Allmänna minimikrav för system för utökat producentansvar trädde ett omarbetat avfallsdirektiv ikraft, Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av om ändring av direktivet 2008/98/EG om avfall (ändringsdirektivet). ska medlemsstaterna ha säkerställt att alla system för utökat producentansvar som har inrättats före följer de så kallade minimikraven i artikel 8a i Europaparla- mentets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet). Flera av revideringarna har direkt koppling till och betydelse för pro- ducentansvaret för elutrustning. Av skälen till ändringsdirektivet anges att målet med de gemensamma minimikraven är att införa en nivå av harmonisering för att förbättra öppenhet, styrning och kost- nadseffektivitet för alla befintliga producentansvar och för att alla medlemsstaterna ska ha en effektiv avfallshantering. System för utökat producentansvar utgör en väsentlig del av en effektiv avfallshantering. Systemens effektivitet och resultat skiljer sig åt mellan medlems- länderna och det är därför nödvändig att fastställa minimikrav för driften av sådana system för utökat producentansvar. Utökat pro- ducentansvar är en strategi för att få producenten att stå för de miljökostnader som kan kopplas till en produkt genom hela pro- duktens livscykel, särskilt insamling och återvinning men även för att åstadkomma bättre produktdesign med mindre miljöpåverkan (skäl 21). Syftet med de allmänna minimikraven är även att minska kostna- derna och förbättra resultaten samt garantera lika villkor, även för små och medelstora företag samt e-handelsföretag, och undvika hinder för en väl fungerande inre marknad. Minimikraven syftar även till att Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar bidra till att kostnaderna för hantering av uttjänta produkter inklu- deras i produktpriserna och ge incitament för producenterna att, när de utformar sina produkter, i högre grad beakta möjligheter till mate- rialåtervinning, återanvändning och reparation och förekomsten av farliga ämnen. Kraven bör framför allt förbättra styrningen av och insynen i systemen för utökat producentansvar (skäl 22 till ändrings- direktivet). Kopplat till system för utökat producentansvar finns också möjlighet för beslutsfattare att överväga möjligheten att kom- plettera med styrmedel såsom skatter, avgifter och standarder för att få ut ett mer effektivt resultat i linje med avfallshierarkin (skäl 15 till ändringsdirektivet). I avfallsdirektivet definieras vad som avses med system för utökat producentansvar (artikel 3.21). Det innebär att produkters produ- center är de som ska bära det ekonomiska och organisatoriska ansva- ret för avfallshanteringsledet under en produkts livscykel, inklusive separat insamling, sortering och behandling. Skyldigheten kan även innefatta organisationsansvar och ansvar för att bidra till att avfall före- byggs och till att öka produkters återanvändbarhet och materialåter- vinningsbarhet. Produkters producenter kan fullgöra skyldigheterna kopplade till systemet för utökat producentansvar enskilt eller kol- lektivt (skäl 14 till ändringsdirektivet). Minimikraven ska uppfyllas av alla medlemsländerna. Kommis- sionen ska organisera ett informationsutbyte mellan medlemssta- terna och de aktörer som deltar i utökade system för producent- ansvar om det praktiska genomförandet av de allmänna minimikraven som fastställs i artikel 8a (artikel 8.5 i avfallsdirektivet). I samråd med medlemsstaterna ska kommissionen offentliggöra riktlinjer om gräns- överskridande samarbete om system för utökat producentansvar och om anpassningen av de ekonomiska bidrag som avses i artikel 8a.4 b. För att undvika snedvridning av den inre marknaden får kommis- sionen anta genomförandeakter i syfte att fastställa kriterier för en- hetlig tillämpning av artikel 8a.4 b. Några sådana akter är ännu inte antagna. Av kommittédirektivet (dir. 2020:61) framgår bland annat att pro- ducentansvaret för elutrustning regleras i förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning och i föreskrifter som har meddelats med stöd av förordningen. Bestämmelserna genomför Europaparla- mentets och rådets direktiv /19/EU av om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar (WEEE-direktivet). Regelverket för producentansvar för elutrust- ning uppfyller inte minimikraven i avfallsdirektivets kriterier för ett utökat producentansvar och behöver anpassas till de nya kraven. Utredaren ska föreslå hur de svenska bestämmelserna om produ- centansvar för elutrustning ska anpassas så att de uppfyller minimi- kraven för utökat producentansvar i avfallsdirektivet, och lämna nöd- vändiga författningsförslag. 5.2Förslag på genomförande i svensk rätt I detta kapitel lämnas förslag till ändringar på området för produ- centansvar för elutrustning för att genomföra minimikraven i arti- kel 8a i avfallsdirektivet. I förordningen om producentansvar för elutrustning görs i huvudsak följande ändringar. •Krav ställs på att producenter som sätter annan elutrustning än konsumentelutrustning på marknaden, ska ha de ekonomiska förutsättningar som krävs för att hantera avfallet. •De avgifter som tas ut av enskilda producenter ska vara kostnads- effektiva, proportionerliga och om möjligt differentierade utifrån produktens egenskaper. •Det ställs krav på producenter och insamlingssystem som har till- stånd att tillgängliggöra viss information såsom hur de bidrar till att nå återvinningsmålen i förordningen. •Producenter och insamlingssystem som har tillstånd ska upprätta rutiner för internkontroll för att säkerställa kvaliteten på vissa uppgifter såsom uppgifter som ska rapporteras till tillsynsmyndig- heten. la utredningen om genomförande av EU:s engångs- plastdirektiv och andra åtgärder för en hållbar plastanvändning, M2020/02035 (engångsplastutredningen) fram sitt förslag på genom- förande av och rådets direktiv (EU) 2019/904 av direktiv om minskning av vissa plastprodukters in- verkan på miljön (engångsplastdirektivet). Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar har i sina förslag på nya bestämmelser om bemyndiganden inte bara tagit höjd för de producentansvar som föreslås i engångsplastutred- ningen utan även för andra producentansvar som har införts i . (, 2020). Utredningen bedömer att bemyndigan- dena hålls generella och kan med ett par justeringar användas för att även uppfylla förslag enligt denna utredning. Ett par av bemyndi- gandena utgår från att det införs ett nytt uttryck; producentansvars- organisation. Med en producentansvarsorganisation avses enligt förslaget en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall och som producenterna är skyldiga att ansluta sig till enligt föreskrifter som har meddelats av . Skälen för att man för in ett sådant begrepp är att det inom ramen för vissa producentansvar finns aktörer som samlar in avfall och som inte gör det för producenternas räkning. Även det faktum att de nuvarande insamlingssystemen an- svarar för mer än enbart insamling av avfall gör att utredningen ansåg att det finns skäl att ersätta uttrycket insamlingssystem (se Miljö- departementet, 2020 s. 203–204). Producentansvaren i ser olika ut på flera områden. Det föreslås även nya producentansvar, både genom engångsplastutred- ningen (, 2020) och genom utredningen om pro- ducentansvar för textil (SOU 2020:72). Vi bedömer att det finns skäl att gemensamt se över och samordna alla producentansvar och de bemyndiganden som behövs för att kunna genomföra minimikraven på ett effektivt och harmoniserat sätt i svensk rätt. För det fall en- gångsplastutredningens förslag på bemyndiganden och nya uttryck antas, finns det därför anledning att göra en översyn av förordningen om producentansvar för elutrustning och analysera huruvida begrep- pet producentansvarsorganisation bör användas i stället för nuvarande begrepp som kopplar till insamlingssystem och insamlingssystem som har tillstånd. Det är lämpligt att harmonisera begreppen inom alla befintliga och kommande producentansvar så långt det är möjligt. Vi bedömer att detta bör samordnas och i detta skede är det varken lämpligt eller möjligt att göra en sådan erforderlig översyn enskilt för producentansvaret för elutrustning. I den mån det är möjligt kom- mer vi att använda oss av de förslag på bemyndiganden som lagts i engångsplastutredningen. Övervägandena framgår av avsnitt 11.4. Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar 5.2.2Fastställa tydliga roller och ansvarsområden för alla relevanta inblandade aktörer Medlemsstaterna ska fastställa tydliga roller och ansvarsområden för alla relevanta inblandade aktörer (artikel 8a.1 a i avfallsdirektivet). I bestämmelsen exemplifieras vissa aktörer såsom produkters pro- ducenter som släpper ut produkter på medlemsstatens marknad, organisationer som med avseende på utökat producentansvar genom- för skyldigheter för producenternas räkning, privata eller offentliga aktörer på avfallsområdet, lokala myndigheter och, i tillämpliga fall aktörer inom återanvändning och förberedelse för återanvändning och företag inom den sociala ekonomin. I förordningen om produ- centansvar för elutrustning framgår rollerna för producenter, god- kända insamlingssystem, kommuner och och vilka roller de har i systemet. Det finns även bestämmelser i avfallsförord- ningen (2020:614) om avfallsinnehavarens ansvar. Utredningen bedömer att befintlig lagstiftning visar på tydliga roller och ansvarsområden för inblandade aktörer. Alla system som har utökat producentansvar ska fastställa avfalls- hanteringsmål i linje med avfallshierarkin, i syfte att uppnå de kvanti- tativa mål som är relevanta för det utökade producentansvaret i bland annat avfallsdirektivet och WEEE-direktivet (artikel 8a.1 b i avfalls- direktivet). Medlemsstaterna får även fastställa andra kvantitativa eller kvalitativa mål som är relevanta för systemet för utökat producent- ansvar. har i förordningen om producentansvar för elutrust- ning implementerat de återvinningsmål som finns i WEEE-direk- tivet. Målen återfinns i 25–28 §§. Det finns möjlighet att införa egna nationella mål enligt artikeln så länge de uppfyller andra relevanta bestämmelser i artikel 8a. Vid överväganden om nya mål bör det till exempel finnas tydliga kopplingar till specifika roller och ansvars- områden. Producenterna måste ha ett operativt, ekonomiskt ansvar eller på annat sätt ansvara för att kunna uppfylla målen som satts. Införande av nya mål kopplar även direkt till den dialog som ska säkerställas mellan aktörerna som deltar i genomförandet av system för utökat producentansvar, (jfr artikel 8a. Avfallshierarkin är grundläggande i utformandet av nya mål. Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar framgår av artikel 7 i WEEE-direktivet har kommit till uttryck i svensk lagstiftning genom syftesbestämmelsen i 1 § 5 förordningen om producentansvar för elutrustning. Målet är att samla in all elutrust- ning som blir avfall. Som framgår av avsnitt 11.2.6 bedömer utred- ningen att målen bör ses över. 5.2.4Säkerställa att rapporteringssystem inrättas Medlemsstaterna ska säkerställa att ett rapporteringssystem inrättas för att bland annat samla in uppgifter om produkter som släpps ut på medlemsstatens marknad av producenter som omfattas av utökat producentansvar och uppgifter om insamling och behandling av avfall från dessa produkter (artikel 8a.1 c i avfallsdirektivet). ska i ett register sammanställa den information som lämnats om producenters produkter som görs tillgängliga på marknaden (64 § förordningen om producentansvar för elutrust- ning). Vidare ska årsvis sammanställa information om vikten på den elutrustning som har släppts på den svenska mark- naden, det elavfall som har samlats in i , det elavfall som har transporterats till ett annat land för att behandlas, det elavfall som har samlats in för återvinning och det elavfall som i har för- beretts för återanvändning, materialåtervunnits, återvunnits på annat sätt eller bortskaffats (65 § förordningen om producentansvar för elutrustning). Producenterna anmäler sig och lägger in sina uppgifter via en e- tjänst som tillhandahåller. Syftet är att utifrån systemet dels rapportera uppgifter till kom- missionen, dels visa hur man uppnår avfallshanteringsmålen i WEEE- direktivet. Utredningen bedömer att det register som Naturvårds- verket upprättar uppfyller kraven på ett rapporteringssystem enligt artikel 8a.1 c. För att säkerställa att all rapportering görs från de olika aktörerna bedömer dock utredningen att det finns anledning att se över den information som kommunerna lämnar till enligt 7 kap. 1 § avfallsförordningen. Av bestämmelsen framgår att kom- munen ska lämna uppgifter om det avfall som samlats in under före- gående kalenderår och att informationen ska innehålla uppgifter om avfallets sammansättning, ursprung och vikt. För att få in statistik Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar om det elavfall som kommunerna samlar in själva och inte lämnar över till de insamlingssystem som har tillstånd bedömer utredningen att det kan finnas anledning att ställa krav på att kommunerna pre- ciserar detta. I enlighet med 7 kap. 10 § avfallsförordningen finns det möjlighet för att meddela föreskrifter om vilka upp- gifter som ska lämnas enligt 7 kap. 1 §. har med- delat sådana föreskrifter, NFS 2020:10. Föreskrifterna preciserar inte kategorier av elutrustning. Det är oklart om kommunen samlar in något elavfall som inte lämnas över till ett insamlingssystem som har tillstånd. En överlämning innebär att det är de insamlingssystem som har tillstånd som rapporterar in avfallet. Eftersom det finns en möjlighet för kommunerna att själva rapportera in avfallet och inte lämna över det till ett insamlingssystem som har tillstånd kan det finnas anledning att se över föreskrifterna och precisera dem vad gäller kategorier av elutrustning. På det sättet motsvarar rapporteringen WEEE-direktivets krav och den rapportering som ska göras till kom- missionen blir fullständig. Det finns därför anledning att en sådan rapportering regleras i författning och utredningen bedömer att det kan göras i föreskrifter som ansvarar för. 5.2.5Säkerställa likabehandling av produkters producenter Förslag: Vid beräkningen av avgiften som en enskild producent ska betala till ett insamlingssystem ska hänsyn tas till den mängd produkter som producenten släpper ut på den svenska mark- naden. Den som driver ett insamlingssystem som har tillstånd ska samverka med andra som har tillstånd att driva insamlingssystem om hur kostnader för det elavfall som har samlats in ska fördelas, och härvid ta hänsyn till hur avgifterna har beräknats. Medlemsstaterna ska säkerställa likabehandling av produkters pro- ducenter oavsett deras ursprung eller storlek, utan att lägga en opro- portionerlig regelbörda på producenter, inbegripet små och medelstora företag av små mängder produkter (artikel 8a.1 d). Bestämmelsen bör tolkas mot bakgrund av proportionalitetsprincipen och principen om att förorenaren betalar. Vid kollektivt utövande ska avgifter som tas ut av insamlingssystem som har tillstånd baseras på principen om att Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar Kostnaderna bör därför fördelas mellan produ- centerna beroende på den mängd produkter de släpper ut på mark- naden. Den som driver ett insamlingssystem ska samverka med andra som har tillstånd att driva insamlingssystem om hur kostnaderna för det elavfall som har samlats in ska fördelas (46 § 7 förordningen om producentansvar för elutrustning). Insamlingssystemet ska också ge producenter möjlighet att ansluta sig till systemet utan att diskrimi- nera någon producent. För att uppfylla kravet på likabehandling av produkters produ- center föreslår utredningen att det i 46 a § förordningen om produ- centansvar för elutrustning tydliggörs att vid beräkningen av avgiften som en enskild producent ska betala till ett insamlingssystem ska hänsyn tas till den mängd produkter som producenten släpper ut på den svenska marknaden. En hänvisning och koppling till den nya bestämmelsen i 46 a § görs i 46 § 7. Bestämmelsen kan meddelas med stöd av 15 kap. 15 § 5 miljö- balken. 5.2.6Information till avfallsinnehavare och att skapa incitament för avfallsinnehavare Förslag: Se förslag om utökade krav på information i avsnitt 11.2.4och 11.2.5 och avsnitt 11.2.3 om krav på att producenten ska använda ekonomiska incitament och andra incitament i den omfattning som är lämpligt för att den som har elavfall ska fullgöra sin skyldighet att sortera ut och hantera elavfall enligt avfallsförordningen. Se även avsnitt 11.3 om förslag på förord- ning om pant på mobiltelefoner. Enligt avfallsdirektivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att se till att avfallsinnehavare som omfattas av system för utökat producentansvar informeras om bland annat avfallsförebyg- gande åtgärder och förberedelse för återanvändning. Medlemssta- terna ska också vidta åtgärder för att skapa incitament för avfalls- innehavare att ta ansvar för att lämna sitt avfall till insamlingssystem (artikel 8a.2). ska informera allmänheten om vilka som har tillstånd att driva ett insamlingssystem som har till- stånd (55 § förordningen om producentansvar för elutrustning). Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar Den som säljer eller skänker konsumentelutrustning till en använ- dare ska informera användaren om möjligheten att lämna elavfall till säljaren (61 § förordningen om producentansvar för elutrustning). En producent ska se till att det finns information tillgänglig om vilka komponenter och vilket material som ingår i ny utrustning som släpps ut på marknaden och var i utrustningen det kan finnas farliga ämnen och blandningar. Producenten ska även göra annan informa- tion tillgänglig för att avfallet ska kunna behandlas på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt (66 § förordningen om producentansvar för elutrustning). Kommunen ansvarar för att informera privathushåll om inne- börden av märkning, vikten av att hantera elutrustning och elavfall på ett lämpligt sätt med hänsyn till de effekter på människors hälsa och miljön som farliga ämnen och blandningar kan ge upphov till, syftet med att hantera elavfall skilt från annat avfall, skyldigheten att sortera ut elavfall och hålla det skilt från annat avfall enligt avfallsför- ordningen, tillgängliga insamlingssystem och hur privathushållen kan bidra till att mer konsumentelutrustning återanvänds och mer kon- sumentelavfall återvinns (68 § förordningen om producentansvar för elutrustning). Producenterna ansvarar för att andra än privathushåll får infor- mation om den skyldighet att sortera ut avfall och hantera det skilt från annat avfall som finns i avfallsförordningen, syftet med att han- tera elavfall skilt från annat avfall och hur elavfall kan lämnas till pro- ducenten eller till ett insamlingssystem (67 § förordningen om producentansvar för elutrustning). Det finns möjlighet för att meddela föreskrif- ter om skyldigheter för kommunen att lämna information om avfallsförebyggande åtgärder till hushållen (9 kap. 6 § avfallsförord- ningen). har meddelat sådana föreskrifter av vilka det framgår att kommunen ska lämna information till hushållen om avfallsförebyggande åtgärder (21 §, NFS 2020:6). Utredningen har bedömt att informationen till avfallsinneha- varna behöver utökas. Se vidare om övervägandena i avsnitt 11.2.4 och 11.2.5. De utökade informationskraven bör i första hand ligga på producenterna och de insamlingssystem som har tillstånd. Det är producenterna som ska bära det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för avfallshanteringsledet under en produkts livscykel, in- klusive separat insamling, sortering och behandling. Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar kan även innefatta organisationsansvar och ansvar att bidra till att avfall förebyggs och till produkters återanvändbarhet och material- återvinningsbarhet. Produkters producenter kan fullgöra skyldig- heterna kopplade till systemet för utökat producentansvar enskilt eller kollektivt (skäl 24 till ändringsdirektivet). I fullgör pro- ducenter för konsumentelutrustning sitt ansvar kollektivt genom att vara anslutna till ett insamlingssystem som har tillstånd. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att skapa incitament för avfallsinnehavarna att ta ansvar för att lämna sitt avfall till de system för separat insamling som finns tillgängliga och när så är lämpligt genom ekonomiska incitament (artikel 8a. 2 andra meningen). Utredningen har utifrån den problembild som tagits fram, se kapi- tel 6, bedömt att det är lämpligt att skapa incitament för avfallsinne- havarna. Utredningen har tagit fram förslag på ekonomiska incita- ment genom två olika förordningar om pant på mobiltelefoner, se kapitel 8 och avsnitt 11.3. Utredningen har även valt att ta fram ett alternativ om incitament. Det alternativa kravet har utformats gene- rellt och innebär att alla producenter ska vidta ekonomiska incita- ment och andra incitament för att avfallsinnehavarna ska ta sitt ansvar och lämna ifrån sig avfallet på rätt sätt, se avsnitt 11.2.3. Bestäm- melserna kan meddelas med stöd av 15 kap. 12 § 3 . Producenter eller organisationer som med avseende på utökat pro- ducentansvar genomför skyldigheter för producenters räkning ska ha ett tydligt avgränsat täckningsområde utan att begränsa områdena till de där avfallsinsamling och avfallshantering är mest lönsamt (arti- kel 8a.3 a i avfallsdirektivet). I är insamlingssystem som har tillstånd sådana organisationer som med avseende på utökat produ- centansvar genomför skyldigheter för producenters räkning.