sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Ett absolut hinder mot att delta i sådana aktiviteter kan natur- ligtvis verka hämmande för att få individer att på frivillig basis ställa upp. Det skulle dessutom antagligen påverka möjligheter till kompe- tensutveckling och erfarenheter via dessa organisationer negativt, vilket motverkar syftet. Kontraktet kan i stället reglera formerna för hur man informerar och vem man informerar om när deltagande i andra organisationers verksamhet är aktuell. Allt i syfte att det ska vara tydligt vilken beredskap som faktiskt finns . bör sedan tillsammans med regionerna och arbets- marknadens parter ta fram sådana ett grundkontrakt som ska gälla vid insats så att dessa snabbt kan tecknas och så att liknande villkor gäller för deltagande personal oavsett vilken region de har sin anställ- ning i. Som beskrivits ovan har i sitt förvaltningsanslag för att administrera beredskapen i enlig- het med lagen om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. Eftersom inga specifika utbildningar för hälso- och sjuk- vårdspersonal har skett behöver ett utbildningskoncept uppdateras och utbildningar genomföras. Sådana utbildningar bör finansieras av staten och vara kostnadsfria för den personal från regio- nerna som är kontrakterad för att delta i katastrofmedicinska insatser utomlands. Utrustningen behöver vara anpassad till miljön Regeringen bedömde när stödstyrkan infördes att den utrustning som regionerna har byggt upp inom ramen för den katastrofmedicinska beredskapen kan användas även vid internationella insatser. Utred- ningen anser utifrån vad som sagts i föregående avsnitt att det kan finnas skäl att nyansera den bedömningen. Viss utrustning som an- vänds vid arbete på skadeplats nationellt kan säkert även användas Förstärkningsresurser och internationella samarbeten vid insatser utomlands men är tillgången till sådan utrust- ning begränsad. Det kan därför vara lämpligt att viss sådan utrustning köps in och finansieras av staten via . Vid vård i tillfälliga lokaler i andra länder kan det även behövas viss klimatutrustning. Sjukvårdstält som används i måste ha exempelvis ha värmeaggregat, till skillnad från tält som sätts upp i varma klimat där det i stället är helt nödvändigt med luftkonditionering för att kunna vistas i tälten. Personal kan också behöva verka i miljöer utan säkrad tillgång till el och vatten. Det behöver därför göras en analys av vilken sorts utrustning som bör finnas tillgänglig vid internationella sjuk- vårdsinsatser och staten bör lämpligen finansiera sådan utrustning. Enligt uppgift finns sådan utrustning vid MSB. Det behöver i så fall klargöras att så är fallet och att denna blir en del av planeringen. För- utsättningar för hantering av läkemedel bör också klargöras. traumaenhet bör också ingå Som framgår av avsnitt 7.2.4 har köpt in en förstärk- ningsresurs i form av en avancerad traumaenhet. Rekrytering, utbild- ning och övning av personal pågår. Utredningen bedömer att det även kan finnas fördelar med att samordna stödstyrkans sjukvårdsdel med den förstärkningsresurs som bygger upp, dels eftersom det i delar kan vara samma personer som anlitas för båda verksam- heterna, dels eftersom den förstärkningsutrustning som byggs upp nationellt också bör kunna komma till användning vid svenska kata- strofmedicinska insatser internationellt. Enheten bygger på ett av För- svarsmakten framtaget koncept som ska kunna användas internationellt. , i det följande förkortat WHO, har upp- manat alla länder att stärka sin katastrofberedskap och förmåga att hantera nödsituationer med hälso- och sjukvårdsbehov. Uppmaningen omfattar bl.a. att ha en beredskap för att kunna tillföra förstärknings- resurser både för prehospital vård och sjukhusvård. Varje land behöver enligt WHO också ta fram kriterier som är anpassade till respektive lands lagstiftning för att säkerställa att nationella förstärkningsgrup- per både kan ge och ta emot stöd från andra länder (se även avsnitt 7.5 Förstärkningsresurser och internationella samarbeten och 8.2.10).81 Det skulle därför också kunna övervägas om det finns skäl att certifiera sådan hälso- och sjukvårdspersonal som byggs upp för en nationell förstärkningsresurs som enligt . Sådana resurser kan också anmälas till EU:s civilskyddspool och inom ramen för rescEU. Utredningen anser att arbetet med internationella förstärknings- insatser på hälso- och sjukvårdsområdet behöver styras upp. Social- styrelsen behöver tydliggöra vad regionerna ska kunna tillhandahålla både avseende personal, utrustning och annan materiel. Detta behöver regleras i överenskommelser med regionerna eller genom förtydligade föreskrifter. Sådan materiel som saknas behöver köpas in nationellt. Vårdgivarfrågan behöver lösas. Det behöver finnas en tydlig modell för vem som ska ha vårdgivaransvaret vid en insats och hur de krav som finns kring bl.a. dokumentation ska upprätthållas. Det behöver vidare skapas en pool av personal som på frivillig väg kan och vill delta i insatser. För att det vid behov ska finnas möjlighet att få ihop personal som med kort varsel kan åka iväg på en insats behöver fler personer än som bedöms behövas vid en insats kontrak- teras. En sådan pool bör enligt utredningen bestå av tre till fem gånger så mycket personal i respektive funktion eller specialitet, enligt liknande princip som MSB:s personalpool för stödstyrkan. Det be- höver också tas fram kontrakt som klargör vad som förväntas av den som anmäler sig till poolen och kontraktsmallar som kan gälla för insats. Slutligen behöver få i uppdrag av regeringen att ta fram sjukvårdsspecifika utbildningar och övningar för den hälso- och sjukvårdspersonal som ska tränas i att genomföra insats. De ska vara ett komplement till de utbildningar och övningar som MSB genom- för tillsammans och övriga aktörer för all personal som ingår i stöd- styrkan Det är först när ovanstående är uppfyllt som har en bered- skap att genomföra internationella förstärkningsinsatser på hälso- och sjukvårdsområdet. 81Världshälsoorganisationen (2021), Classification and minimum standards for Emergency teams, s. 22–23. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten 7.4.4Nationella stödresurser på sjukvårdsområdet bör kunna användas både nationellt och internationellt Bedömning: De resurser som finns i beredskap för katastrof- medicinska insatser utomlands bör även kunna användas för mot- svarande händelser nationellt. Det finns därmed inte behov av att skapa en ny nationell förstärkningsresurs för hälso- och sjukvården. Det kan även i uppstå situationer när det finns behov av att tillfälligt förstärka vissa geografiska områden. Det kan handla om att det t.ex. inträffar ett större terrorattentat, en större tågolycka, en natur- katastrof eller ett dammbrott som innebär en stor tillfällig belastning på vården. Gemensamt för de ovanstående händelserna är att de kan antas vara så omfattande att de inte rimligen kan förväntas hanteras inom ramen för den ordinarie beredskapen i en enskild region. Sådana situationer skulle sannolikt kunna hanteras på ett effektivare sätt och med ett bättre behandlingsresultat med hjälp av förstärkningsresurser. Det finns inga utpekade nationella förstärkningsresurser på hälso- och sjukvårdsområdet förutom den organisation som tidigare fanns kring SNAM (se 7.2.6) samt den nationella traumaenhet som bygger upp (se 7.2.4 samt nedan). Eftersom vissa regioner enligt lag ska ha beredskap att skicka iväg hälso- och sjukvårdspersonal för internationella insatser skulle dessa kunna användas även vid händelser i . En sådan förstärkningsresurs kommer sannolikt inte att kunna bidra i det första akuta prehospitala omhändertagandet eftersom den har en viss inställelsetid. Däremot kan den bidra i ett något mer utdraget förlopp genom att personalen är tränad att arbeta i olika miljöer med knappa resurser. Sådana resur- ser skulle också kunna stödja t.ex. MSB:s NUSAR-grupper eller andra så kallade räddnings- och röjningsstyrkor (se 7.1.2 samt nedan). Finns inga konflikter mellan nationella och internationella uppdrag Katastrofmedicinska insatser utomlands är ovanliga. Det är också mycket ovanligt att det i uppstår plötsliga situationer med omfattande skadeutfall eller många sjuka. Sannolikheten att två omfattande händelser internationellt och nationellt ska inträffa Förstärkningsresurser och internationella samarbeten bedöms som små. Om tanken är sådan som regeringen initialt resonerade, att internationella förstärkningsinsatser på hälso- och sjukvårdsområdet ska använda sig av regionernas katastrofmedi- cinska utrustning, behöver det vid samtidiga händelser ändå göras en prioritering av tillgänglig personal och utrustning mellan nationella och internationella behov. Användning av personal ur styrkan för internationella förstärk- ningsinsatser på hälso- och sjukvårdsområdet i en drabbad region i innebär ett visst personalbortfall i de regioner som persona- len kommer ifrån. Bortfallet är inte större än vid internationella in- satser. Syftet är att klara av en annars övermäktig situation i en region och därvid sträva efter att upprätthålla jämlik vård i landet. Detta skil- jer sig inte nämnvärt från andra former av stöd mellan regioner (se avsnitt 4.3 och 5.3). Skillnaden är att det är en i förväg kontrakterad och tränad styrka med särskild utrustning och som bygger på frivillig- het. Just frivilligheten är ett viktigt inslag i svensk krisberedskap och totalförsvar. Möjligheten till att även nationellt använda den hälso- och sjukvårds- personal som samordnar inför katastrofmedicinska insatser utomlands vore betydligt mer kostnadseffektivt än att endast ha personal i beredskap för internationella insatser. Det skulle sanno- likt också lättare kunna motivera satsningar på ytterligare kompetens- utveckling, träning och övning för den berörda personalen. Förslag från och Försvarsmakten om en nationell katastrofmedicinsk insatsstyrka I rapporten som togs fram gemen- samt av och Försvarsmakten föreslog myn- digheterna att det skulle skapas en nationell katastrofmedicinsk insats- styrka som skulle sättas samman från regionala insatsförmågor.82 Den skulle kunna stödja ett korrekt och effektivt omhändertagande av 82Försvarsmakten och (2017), Totalförsvarets sjukvårdssystem – En civilmilitär förmågeutveckling inom hälso- och sjukvårdssektorn genom hela hotskalan, Bilaga till FM2016- 16189:15 och SoS 11.1-30361/2017, s. 24–25. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten skadade och sjuka vid nationella och internationella insatser i freds- tid, vid ett gråzonsscenario eller vid krig. En nationell samordnings- funktion skulle ta fram riktlinjer och kompetenskravsprofiler för den hälso- och sjukvårdpersonal som skulle ingå i insatsstyrkorna vilket skulle skapa förutsättningar för en nationell civilmilitär personalpool av hälso- och sjukvårdspersonal. Försvarsmaktens kontinuerligt an- ställda hälso- och sjukvårdspersonal skulle också ingå i den nationella katastrofmedicinska insatsstyrkan. En sådan nationell katastrofmedi- cinsk insatsstyrka bedömdes kunna stödja drabbade regioner vid natio- nella allvarliga händelser, vid en konsulär insats hjälpa personer med anknytning till , stödja EU vid allvarliga händelser samt bistå andra länder vid en katastrof i utlandet. Förslaget från myndigheterna var att avtal för förvaltning, utveckling och vårdgivaransvar skulle teck- nas enligt den modell som använts för personalen som arbetade inom SNAM, dvs. att en region tar vårdgivaransvar och arbetsgivaransvar för insatsstyrkans verksamhet. MSB har också lämnat förslag till en nationell förstärkningsresurs MSB har i underlag till utredningen identifierat att flera av myn- dighetens förstärkningsresurser har behov av sjukvårdskompetenser för att lösa sitt uppdrag. MSB skulle därför gärna se att det skapas en ny förmåga som kan komplettera med sjukvård i samtliga förstärk- ningsresurser där MSB har ett sådant behov. De områden som MSB har lyft fram där de ser behov av sjukvårdsresurser är utöver stödstyrkan även NUSAR (nationell urban sök och räddning) där det dels behövs tillgång till sjukvård för insatspersonal vid skador i fält samt medicinsk behandling av personer i samband med losstagning av fastklämda personer. MSB:s resurser för urban sök- och räddning behöver därför kompletteras med sjukvårdsresurser som har kompe- tens och utrustning för att verka i rasområde och som snabbt kan infinna sig på skadeplats. Även vid CBRN-händelser behövs läkar- kompetens för att ha tillstånd att använda autoinjektorer. Inom EU:s gemensamma förstärkningsresurser, rescEU, behövs hälso- och sjuk- vårdsresurser vid CBRN-sanering för att kunna ge sjukvård åt insats- personal, vara en länk mellan skadeplats och sjukhus i eller vid insats i annat EU-land när sanerade personer i behov av sjukhusvård Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Därutöver ser MSB att det finns behov av hälso- och sjukvårdspersonal med flygmedicinsk kompetens vid evakuering. MSB anser att det bör finnas en nationell sjukvårdskapacitet när händelser eskalerar från en regional angelägenhet till att bli en natio- nell angelägenhet. MSB ser gärna att följande perspektiv omhänder- tas vid utformandet av en nationell sjukvårdsresurs. –Den ska kunna användas såväl i fredstid som i krig. Den bör inte avgränsas till att ett katastrofmedicinskt läge behöver gälla. Det finns allvarliga situationer då denna specialkompetens behöver finnas att tillgå med mycket kort varsel utan att det är ett katastrof- medicinskt läge. –Den bör inte ha stödstyrkekonceptet och lagen om katastrof- medicinska insatser som utgångspunkt utan resursen bör ha ett bre- dare uppdrag och utformas enligt behov utifrån flera perspektiv. –Resursen bör ledas av en aktör med vårdgivaransvar som kan be- driva vård såväl i (var som helst i landet) som utomlands (Stödstyrkan, flygmedicinsk evakuering, rescEU CBRN sanering). –Resursen bör ha kort anspänningstid och kunna aktiveras och vara redo att bedriva vård med mycket kort varsel (exempelvis för behov inom NUSAR). –Resursen behöver övas och utbildas regelbundet tillsammans med andra aktörer. MSB föreslår att får i uppdrag att i samverkan med MSB och Försvarsmakten, samt eventuellt andra berörda aktörer, ut- reda behovet närmare och inrätta en förstärkningsresurs inom sjuk- vård. Utredningens överväganden och bedömning Katastrofmedicinska insatser utomlands är ovanliga. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det är rimligt att de resurser som utbil- das, tränas och avsätts för detta även ska kunna användas för insatser nationellt. På så sätt uppnås en större resurseffektivitet. Därutöver har utredningen övervägt om det är motiverat att skapa en nationell förstärkningsresurs med hälso- och sjukvårdspersonal Förstärkningsresurser och internationella samarbeten som står i ständig beredskap för att kunna förstärka regionernas sjuk- vård vid allvarliga händelser med många skadade eller sjuka. En sådan resurs har efterfrågats från flera aktörer. En nationell förstärkningsresurs har begränsad användning Utredningen har funderat över i vilka situationer en sådan resurs skulle kunna tillföra ett mervärde. Vid allvarliga händelser med många skadade personer behöver förstärkningsresurser initialt tillföras skade- platsen och transportresurser förstärka från angränsande regioner. från skadetillfället är skadeplatsen normalt tömd och patienterna transporterade till olika sjukhus i den drabbade regionen och andra regioner. För att en förstärkningsresurs ska kunna bidra på skadeplats behöver den finnas regionalt. Utredningen bedö- mer i avsnitt 7.1.2 att alla regioner bör ha en planering för förstärk- ning på skadeplats vid händelser med många skadade, så kallade pre- hospitala förstärkningsgrupper. Den tid det skulle ta att aktivera och transportera en nationell förstärkningsresurs med både personal och utrustning till den aktuella skadeplatsen är sannolikt så lång att beho- ven av prehospital förstärkning inte längre kvarstår. Vid allvarliga händelser med många skadade har sjukvården ofta lätt att mobilisera ordinarie personal på frivillig väg den . Många vill hjälpa till och erbjuder sig att jobba övertid. De förstärk- ningsbehov som kan finnas är uthållighet när den initiala fasen passerat och personalen är sliten. Då kan personal från andra regioner bistå. De behov som MSB framhållit avseende sjukvårdskom- petens i samband med sök- och räddningsinsatser anser utredningen behöver omhändertas regionalt som en del av regionernas prehospi- tala sjukvårdsinsatser. Det är ambulanssjukvården som naturligt kom- mer att behöva delta i omhändertagande av fastklämda personer i ras- massor. För det kan regionerna behöva ha specialutbildade personer regionalt, på samma sätt som det t.ex. finns specialutbildade perso- ner för kemikalieolyckor. Fastklämda personer kan som regel inte vänta på att personal i beredskap ska ringas in, ta sig till en flygplats och transporteras över landet för att bistå vid räddningsarbetet. NUSAR finns i fyra kommuner i landet och har därmed en viss geo- grafisk spridning. Regionerna har enligt hälso- och sjukvårdslagen möjlighet att samverka om sådan vård som är gemensam. Förstärkningsresurser och internationella samarbeten anses finnas behov av att bygga upp motsvarande kompetens i varje region har regionerna möjlighet att samverka kring sådan prehospital sjukvård i samverkansregionerna. har regionerna gemensamt skapat en organisation med bemanning på flera platser i med flygmedicinsk kompetens. De nationella behoven av sådan utbildad personal bör därmed kunna vara tillgodosedda. Kostnaden för att ha personal i ständig beredskap är mycket höga. Nyttan det skulle tillföra utöver de möjligheter som regionerna har att stödja varandra på frivillig väg står enligt utredningen inte i proportion till kostnaderna. Denna personal är dock inte för- beredd för internationella konsulära insatser. Det kostar att ha personal i beredskap För att skapa en bild av vilka kostnader som är förenade med att ha hälso- och sjukvårdspersonal i ständig beredskap för internationella insatser har utredningen gjort vissa beräkningar som är avsedda att illustrera detta. Kostnader för ersättning vid ständig beredskap Utredningen har utgått från det kollektivavtal som gäller mellan par- terna.83 Avtalet innebär att en arbetstagare ersätts av timlönen då man är i beredskap, såvida inte arbetstagaren har i beredskap en kalendermånad. Utredningen har antagit att de arbetstagare som står i beredskap kan roteras så att de inte kom- mer upp i det ovan nämnda taket. Vid beräkning av ersättning har sociala avgifter på inkluderats för att visa den faktiska kostnaden för arbetsgivaren. Beräkning utgår vidare från en ständig beredskap, . Utredningen har också använt olika lönekost- nader för de olika yrkeskategorierna undersköterska, sjuksköterska och läkare. Ingående uppgifter samt beräknade kostnader redovisas i tabell 7.1 nedan. Av sista kolumnen i tabellen framgår kostnaden för det fall att de sex utpekade regionerna som enligt lag ska bidra med personal till internationella insatser har två läkare, två sjukskö- terskor och två undersköterskor i beredskap. 83Allmänna bestämmelser, SKR, AB 20, i lydelse . Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Utredningens beräkningar visa att kostnaden för 12 läkare, 12 sjuk- sköterskor och 12 undersköterskor därmed blir . Eftersom lönekostnaderna i tabell 7.1 nedan inte är viktade med avseende på hur många personer det finns i respektive under- kategori och att det sannolikt finns fler personer inom de högre löne- nivåerna än personer i de lägre lönenivåerna bedömer utredningen att kostnaderna är underskattade. Det andra alternativet som utredningen övervägt, dvs. att perso- nalen ska ingå i en pool med betydligt fler personer och där delta- gande i en insats är frivilligt innebär att ingen beredskapsersättning utgår. Därmed uppstår inte kostnaden för beredskapsersättning. De skillnader i kostnader som redovisas ovan avser skillnader i beredskapsersättning. Både de arbetstagare som ingår i en pool och de arbetstagare som skulle stå i ständig beredskap utför dock ett arbete som innebär att de vid ett frånfälle behöver ersättas. Utredningen har i ett flertal avsnitt i detta betänkande konstaterat att det råder resurs- brist i vården, framför allt avseende personal, och i de fall personal deltar i en insats utomlands uppstår ett behov av extra personal eller uppskjuten vård. Det innebär att det oavsett vilken modell som an- vänds, finns en alternativkostnad. Utredningen gör bedömningen att det i denna del inte är någon skillnad mellan de två alternativen och kostnaden redovisas därför inte heller. Tabell 7.1 Beräkning av yrkeskategoriers kostnad vid ständigberedskap (/dygn, ) Två i tjänst inom (av lön) med avtal (6 st) samarbeten internationella och Förstärkningsresurser Två i tjänst inom (av lön) med avtal (6 st) Undersköterskor, hemtjänst, Källa: Egna beräkningar, lönestatistik SCB. samarbeten internationella och Förstärkningsresurser Förstärkningsresurser och internationella samarbeten Utredningen har övervägt utökad lagreglerad beredskap Utredningen har övervägt om det bör införas en reglering som innebär att regionerna ska vara skyldiga att tillhandahålla resurser för nationella insatser på motsvarande sätt som för internationella katastrofmedi- cinska insatser. En sådan reglering kan vid första anblicken framstå som både okomplicerad och tilltalande eftersom det finns en lag om internationella insatser. Det finns dock ett antal aspekter att beakta. För det första behövs inte någon särskild lag för att möjliggöra för regionerna att frivilligt hjälpa varandra nationellt. Sådana bestäm- melser finns redan i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. För det andra före- slår utredningen en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om att regionerna att ska vara skyldiga att hjälpa varandra i vissa situationer (se avsnitt 5.3). Perso- ner som skulle ingå i en eventuell nationell förstärkningsresurs kom- mer inte att medföra något tillskott till hälso- och sjukvårdens ordin- arie personal eftersom förstärkningsresursen består av personer som arbetar i hälso- och sjukvården . Som beskrivits tidigare är det vid händelser med många skadade viktigt att snabbt kunna mobi- lisera förstärkningsresurser till skadeplats. Det behöver ske från befint- lig region eller närmast angränsande regioner. Vid sådana händelser är det svårt att se hur en nationell förstärkningsresurs skulle kunna bidra. Däremot bör personer som är utbildade och övade för att kunna arbeta i en förstärkningsresurs vara lämpliga att vid behov tillfråga när det behövs stöd till en drabbad region eller vid större evenemang eller andra situationer där det kan finnas skäl att ha förstärknings- resurser för hälso- och sjukvård i beredskap för eventuella skadeutfall. Att införa ytterligare bestämmelser om skyldighet för regioner att tillhandahålla personal till en nationell förstärkningsresurs skulle enligt utredningens bedömning inte tillföra särskilt mycket utöver de möjlig- heter, och med utredningens förslag även skyldigheter, regionerna har att hjälpa varandra. Det skulle i så fall också behöva göras en priori- tering om nationella eller internationella behov ska gå först. Den myn- dighet som beslutar om internationella insatser (MSB eller reger- Förstärkningsresurser och internationella samarbeten ingen) skulle behöva få uppgift om när nationella insatser genomförs eftersom det då inte finns förmåga till internationella insatser. Där- utöver innebär nya krav på regionerna i lag att staten ska finansiera dessa. Eftersom det är kommuner och regioner som enligt hälso- och sjukvårdslagen ansvarar för att erbjuda befolkningen god hälso- och sjukvård är det också kommuner och regioner som behöver ansvara för att hantera detta uppdrag nationellt.