sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Detta kan motverkas genom krav på riskbegränsande villkor för säkerheten, såsom krav på pant i aktier i väsentliga dotterbolag eller förbud mot avyttring och pantsättning av väsentliga dotterbolag eller tillgångar utan samtycke från ansvarig myndighet (jfr yttrande till regeringen 2018-04- 16, Dnr 2017/1431). Även på annat sätt kan det tänkas att den finansiella ställningen för det moderbolag som ställt ut borgensförbindelsen försämras. Såsom regeringen påpekar bör detta kunna hanteras genom åter- kommande uppdateringar av prövningen av säkerheten. När en olycka väl inträffat måste emellertid säkerheten behålla sitt värde , och risken för att den inte gör det kan inte längre hanteras genom omprövningar och krav på nya säkerheter. 6Se avsnitt 3.4 och 5.2.3. kommer själva olyckan ofrånkomligen att påverka moderbolagets ekonomi, även om egendomsförsäkringen täcker hela eller del av skadan. Detta medför att det finns en risk för att borgensåtagandet inte kan infrias. Hur stor denna risk är beror förstås på hur stort be- lopp borgensåtagandet behöver täcka. Ett borgensåtagande med gil- tighet bör kunna accepteras som säkerhet endast om medel från säkerheten kan tas i anspråk genast efter en olycka. Bedömning: Det behövs inte något krav på att en säkerhet inte får vara tidsbegränsad. förslag till förordning anges i 8 och 11 §§ att säkerheten inte får vara tidsmässigt begränsad. , och Svensk kärnbränslehantering AB påpekade i sina remissvar avseende förslaget till förordning bl.a. följande. I praktiken utställs säkerheter för den tid som ansvaret avser, aldrig utan tidsbegränsning. Någon särskild skrivning om detta behövs inte, eftersom det redan ligger i att det är det aktuella ansvaret som försäkras. Den säkerhet som ställs gäller självfallet som anges i säkerheten och täcker det ansvar som kan uppstå under den tiden. Ett borgensåtagande kan begränsas i tiden, antingen så att ersätt- ningsansvar för olyckor som inträffar fram till ett visst datum om- fattas, eller så att borgensansvar bara kan utkrävas fram till ett visst datum (jfr t.ex. , Kredit och säkerhet, 11 uppl. s. 68). Ansvarsförsäkringar har begränsningar av det förstnämnda slaget och det finns ingen anledning att förbjuda sådana begränsningar för andra säkerheter. Att borgensansvaret bara kan utkrävas fram till ett visst datum är naturligt eftersom ersättningsansvaret är föremål för preskription. Men även ett tidigare datum bör i princip kunna accep- teras som komplement till andra säkerheter. Förordningsförslagets förbud mot tidsmässig begränsning bör inte behållas. Moderbolagsborgen som en obligatorisk kompletterande säkerhet? Bedömning: Moderbolagsborgen bör inte vara en obligatorisk kompletterande säkerhet. förslag till förordning anges i 8 § ett obligatoriskt krav på moderbolagsborgen som kompletterande säkerhet, vilket kritisera- des under remissförfarandet. I ett aktiebolag har aktieägarna inte något personligt betalnings- ansvar för bolagets förpliktelser (se 1 kap. 3 § aktiebolagslagen, 2005:551). I rättspraxis har dock accepterats undantag från denna prin- cip, ansvarsgenombrott, under speciella förhållanden. I förarbetena till LRO har övervägts en lagfäst regel om ansvarsgenombrott vid radio- logiska lyckor. Detta ska ses i ljuset av att de bolag vilka har tillstånd att inneha och driva kärnkraftsreaktorerna har begränsade tillgångar, medan tillgångarna i moderbolagen är högst betydande. Man kom dock fram till att en bestämmelse om ansvarsgenombrott skulle ha alltför stora olägenheter från ett allmänt aktiebolagsrättsligt per- spektiv (se SOU 2006:43 s. 220 f. med hänvisningar och SOU 2009:88 s. 374 ff.). Olägenheten med en lagregel om ansvarsgenombrott är att den skulle medföra ökad osäkerhet för den som bedriver näringsverk- samhet i form av aktiebolag. Det är angeläget att en regel om krav på moderbolagsborgen inte får liknande negativa följder. En fråga är därför vad som skiljer ett lagkrav på moderbolagsborgen från ansvars- genombrott. En skillnad är att ansvarsgenombrott tillåtits i praxis först om gäldenären saknat möjlighet att fullgöra sitt ansvar (jfr s.k. enkel borgen). Detta saknar dock betydelse för den nu aktuella frågan. I 10 § lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restpro- dukter har införts en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva en skyldighet till moder- bolagsborgen. I propositionen anför regeringen att detta inte inne- bär något typiskt ansvarsgenombrott i aktiebolagsrättslig mening, då det rör sig om ett förutsebart åtagande som kan motverkas genom att en större del av reaktorföretagets vinstmedel lämnas kvar i före- taget. Vidare hänvisas till ett tidigare ställningstagande med inne- börden att ett ägaransvar kan vara motiverat på miljöområdet. (Se prop. 2005/06:183 s. Även en moderbolagsborgen som gäller ersättningsansvar för radiologiska olyckor är ett förutsebart åtagande, i den meningen att det är begränsat till beloppet. Till skillnad från vad som gäller för omhändertagande av kärntekniska restprodukter, går det däremot inte att förutse om åtagandet behöver infrias. I praktiken synes därför ett krav på moderbolagsborgen ha större likheter med en regel om ansvarsgenombrott vid radiologiska olyckor. Av samma skäl som en regel om ansvarsgenombrott inte är lämplig, bör det inte vara obligatoriskt att använda moderbolagsborgen som kompletterande säkerhet, utan det bör vara en av flera möjligheter. För det talar också att ägarförhållandena, liksom tillgångarna, inom kärnkraftsindustrin inte nödvändigtvis är beständiga. Det är inte säkert att moderbolagsborgen i alla lägen kommer att framstå som den mest lämpliga kompletterande säkerheten, eller ens som en lämplig sådan. 5.3.8Utredningens överväganden och förslag om vilka säkerheter som ska kunna godtas Vilka säkerheter ska kunna godtas? Förslag: Alla slags säkerheter ska kunna godtas. En rimlig utgångspunkt är att alla typer av säkerheter ska kunna god- tas för ersättningsansvaret enligt LRO, förutsatt att de är betryg- gande för sitt ändamål (jfr ställande av säkerheter enligt ). Det för i så fall med sig att ingen typ av säkerhet ska vara obligatorisk. Emellertid är det uppenbart att ansvarsförsäkring är den säkerhet som kommer i fråga i första hand. –såsom enligt atomansvarighetslagen – kan underlätta försäkrings- givarnas planering och därmed ge bättre förutsättningar för utveck- ling av försäkringskapaciteten. Vidare kan det underlätta prövningen av anläggningshavarens säkerheter. Åandra sidan har ansvarsförsäkringen så uppenbara fördelar att den under överskådlig framtid kommer att användas i första hand även om den inte görs obligatorisk. Och skulle det ut- vecklas en bättre säkerhet på marknaden, så framstår det inte som lämpligt att blockera denna. Det bör därför inte finnas något krav på att ansvarsförsäkring ska användas i första hand. I konsekvens med detta bör bestämmelsen i 37 § LRO tas bort. I den anges att ansvarsförsäkringar ska användas för betalning av ersättning i första hand om det finns säkerheter av olika slag. Bestämmelsen har motiverats med att en prioritering mellan olika säkerheter bör underlätta skaderegleringen (se prop. 2009/10:173 s. 139). Hur en sådan prioritering ska se ut bör inte föreskrivas i författning utan det bör åligga anläggningshavaren att redovisa hur de olika säkerheter som ställts fungerar tillsammans vid skaderegler- ingen (jfr avsnitt 5.7.3 om prövning och tillsyn av säkerheterna). Ett skäl mot att tillåta en prövning av alla slags säkerheter som kan finnas på marknaden, är att det kan leda till onödigt kompli- cerade och tidsödande prövningar (jfr SOU 2018:59, s. 73 f., där ett exempel återges avseende prövning av säkerhet för gruvdrift). Det skulle kunna tala för att vissa säkerheter utesluts i författning. Ut- dragna prövningar kan dock motverkas genom tydlig vägledning från prövningsmyndigheten och genom att prövningsmyndighetens före- lägganden om ändrade eller ytterligare säkerheter gäller trots att de överklagas. Det finns förstås ingen anledning att utesluta vissa slags säker- heter av det skälet att det inte är sannolikt att de kommer att användas. Om de inte kommer i fråga för prövning riskerar de inte att försena prövningsprocessen. Omvänt skulle de kunna utgöra ett värdefullt komplement. Inteckningar i ägarbolagets egna tillgångar är däremot ett exem- pel på säkerhet som kan tänkas erbjudas av anläggningshavarna, men som i allmänhet inte kan vara betryggande för sitt ändamål och där- för normalt inte bör godtas. Ett förbud framstår ändå inte som moti- verat. Det kan inte uteslutas att även sådana säkerheter i vissa fall kan fylla en funktion som komplement till andra säkerheter. Det bör ankomma på prövningsmyndigheten att avgöra om de säkerheter som redovisas sammantaget är betryggande. En anslutande fråga är i vad mån staten behöver ha möjlighet att tillhandahålla en säkerhet, och hur den i så fall ska vara beskaffad. En viktig aspekt på detta är i vilken utsträckning ersättningsskyldig- heten för sena personskador behöver täckas av säkerhet. Såsom när- mare redovisas i avsnitt 5.4 och 5.5 nedan bör även sena personskador täckas av säkerhet , och statlig garanti komma i fråga när anläggningshavaren inte kan ordna med annan säkerhet. Vilka krav ska ställas på säkerheter? Förslag: En säkerhet som redovisas av anläggningshavaren ska godtas om den, ensam eller tillsammans med andra säkerheter, är betryggande för sitt ändamål och anläggningshavaren på ett till- fredsställande sätt har sörjt för reglering av uppkommande skador med medel från säkerheten. Alla slags säkerheter kan komma i fråga för prövning, och de när- mare omständigheter som prövningsmyndigheten ska ta i beaktande kommer att variera beroende på vilket slags säkerhet det är fråga om. Det framstår inte som lämpligt att på detaljnivå författningsreglera vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda, utan i likhet med vad som gäller enligt bör kravet formuleras så att säkerhet- erna ska vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheterna är betryggande för sitt ändamål endast om anlägg- ningshavaren ordnat dem så att de kompletterar varandra fullt ut och kan samordnas på ett tillfredsställande sätt. Att så är fallet kommer således att vara en viktig del av prövningsmyndighetens bedömning. Ytterligare en förutsättning för att säkerheten ska kunna godtas är att anläggningshavaren på ett tillfredsställande sätt sörjt för skade- regleringen. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 7. 5.4Avgränsning och samordning av olika slags säkerheter Bedömning: behöver kräva en säkerhet som kompletterar ansvarsförsäkringarna. Den behöver i dags- läget täcka enbart sena personskador till den del sådana skador inte omfattas av försäkring. Den kompletterande säkerheten kan utformas så att den bara gäller i den utsträckning inte redan betalats från annan säkerhet. Enligt 30 och 31 §§ LRO ska anläggningshavaren se till att säkerhet ställs för ersättningsansvaret upp till varierande belopp, högst . Säkerhet upp till detta belopp kan utgöras av ansvarsförsäkring, som dock endast i begränsad utsträckning kan omfatta sena personskador. kan det finnas hinder för försäkring även i andra avseenden (jfr avsnitt 5.6.4). Flera säker- heter av olika slag kan därför behöva ställas. Dessa kan godtas endast om de sammantaget är betryggande för sitt ändamål, vilket förut- sätter att de kompletterar varandra så att lagens krav uppfylls. Om en säkerhet täcker hela det föreskrivna beloppet men inte alla slags skador (såsom är fallet med ansvarsförsäkringens undantag för sena personskador), så kan det kompenseras av att annan säkerhet ställs för återstående skador. Konventionerna hindrar inte att kravet på säkerheter överstiger . Det blir emellertid mer betungande för anläggningshavarna. Ingen konventionsstat kräver säkerheter överstigande detta belopp. Utredningen har inte i upp- drag att överväga en högre beloppsmässig nivå på säkerheterna, men är i och för sig inte förhindrad att göra det. En rimlig utgångspunkt är att en reglering som leder till krav på säkerheter motsvarande högre belopp om möjligt bör undvikas. Om beloppet inte ska överskridas, och en separat säkerhet ska ställas för sena personskador, så måste beloppet fördelas på de två olika säkerheterna. En fördelningsgrund som följer uppdelningen av säkerheterna är förmodligen förenlig med konventionerna. I Exposé des motifs till artikel 11 i och artikel 8 i Bryssel- konventionen anges att det är tillåtet att reservera bestämda belopp för olika skadetyper. Möjligheten att reservera belopp för olika skade- typer kan dock inte hindra ett uppfyllande av kravet i artikel 3 i Brysselkonventionen att ersättning med ska till- handahållas från säkerhet eller enskilda statsmedel. Om en uppdel- ning skulle leda till att en del av beloppet inte kan betalas ut från säkerheterna, trots att det finns skador som ännu inte ersatts, så måste således staten täcka bristen, i enlighet med artikel 10(c) i Paris- konventionen. Detta rimmar illa med det uttalade önskemålet att det ekonomiska ansvaret för kärnkraftsolyckor i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin (jfr bl.a. SOU 2006:43 s. 59 f.). Det nämnda problemet kan delvis undvikas om säkerheten för sena personskador i andra hand kan användas för alla slags skador. Men en sådan möjlighet uppstår först efter olyckan, när det står klart i vilken omfattning sena personskador uppkommit. Om inte staten betalar det som inte kan utgå ur säkerheterna, kan en uppdelning vidare riskera att blockera utbetalning av de gemen- samma statsmedlen . Enligt artikel 9(c) i Brysselkonventionen ska tredje steget7 tas i anspråk när det skadestånd som betalats eller ska betalas (”the amount of compensation”) enligt denna konven- tion stiger till . Enligt Exposé des motifs ska det vara ”the amount of compensation paid or payable under the con- vention”. Det räcker således inte för aktivering av det tredje steget att skadorna redan uppgår till det beloppet, om de inte kan betalas förrän upp till fram i tiden, till följd av uppdelningen av säker- heterna. Ytterligare en nackdel med en uppdelning är att möjligheten till ansvarsförsäkring inte utnyttjas fullt ut. Marknaden erbjuder ju möj- lighet till försäkring omfattande hela beloppet . finns tillgång till ansvarsförsäkringar som kan täcka alla skador, inklusive sena personskador, upp till 250–. För att hela detta belopp vid behov ska kunna utnyttjas för sena per- sonskador och inte förbrukas vid reglering av andra skador, måste NNI:s ansvarsförsäkring, som gör undantag för sena personskador, förbrukas i sin helhet först. Det skulle alltså krävas en annan samord- ning mellan försäkringarna än den som tillämpas , där ersättning utgår från respektive försäkring i proportion till det försäkrade be- loppet. kan dock inte väntas acceptera att erbjuda ansvarsför- säkringar som enbart täcker det översta beloppsintervallet. En sådan ordning skulle skapa andra gränsdragningsproblem och är inte heller acceptabel för NNI. Detta innebär att nuvarande ordning kommer att bestå, varför ELINI:s försäkringsbelopp alltid kommer att använ- das för alla slags skador och i normalfallet bara en mindre del för sena personskador. 7Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. Sena personskador är svåra att bevisa. Såsom framgår av kapi- tel 4.2.2 kommer sena personskador troligen att kunna påvisas endast vid mycket omfattande och allvarliga olyckor, av samma svår- hetsgrad som olyckan i Tjernobyl. Det är vidare osannolikt att det vid en sådan olycka alls skulle bli möjligt att bevisa sena person- skador på individnivå. Men även om så skulle bli fallet, skulle de sena personskadornas andel av den totala ersättning som anläggnings- havaren skulle bli skyldig att betala vid en sådan olycka sannolikt vara liten. En möjlighet kan därför tänkas vara att som säkerhet enligt 30 § LRO acceptera en kombination av flera ansvarsförsäkringar där ett mindre belopp än omfattar sena personskador. Frågan är då emellertid vad som händer i den i och för sig osanno- lika situationen att en olycka inledningsvis inte ger några skador – kanske inte ens upptäcks – men ger upphov till ersätt- ningskrav avseende personskador. I en sådan situation skulle det med den angivna lösningen inte finnas säkerheter motsvarande de föreskrivna , utan endast det lägre beloppet. Det är då svårt att hävda att lagens och konventionens krav upprätthålls. En annan möjlighet vore att helt enkelt inte godkänna några säkerheter som inte var och en omfattar skadeståndsansvaret i alla delar. Det skulle rimligen verka som ett starkt incitament för mark- naden att erbjuda sådana försäkringar. Det synes dock föra för långt att underkänna ansvarsförsäkringen från NNI, som står för en väsentlig del av anläggningshavarnas försäkringstäckning. Risken är bl.a. att det skulle leda till att staten behövde ta ett stort ansvar. I stället bör prövningsmyndigheten kräva ytterligare en säkerhet som kompletterar ansvarsförsäkringarna. Den behöver täcka enbart sena personskador, och till den del sådana skador inte omfattas av försäkring. Såsom framgår i nästa avsnitt föreslår utredningen att skador från en olycka ska prioriteras och att därefter inträffade skador ska få tillgång till medlen från säkerheterna enligt principen ”först till kvarn”. Skador som anmälts från en olycka kommer således alltid att prioriteras före sena personskador. Med denna ordning kan den kompletterande säkerheten för sena person- skador utformas så att den bara gäller i den utsträckning 1 200 mil- joner euro inte redan betalats från annan säkerhet. En sådan kombination av säkerheter innebär att kravet begränsas till . kommer naturligtvis kravet på säkerhet utöver ansvarsförsäkringen att innebära en viss olägenhet för anläggningshavaren. Även om risken för att en sådan säkerhet behöver infrias framstår som mycket liten, kommer säkerheten att vara förenad med en kostnad. Om det är fråga om en moderbolags- borgen, vilket är sannolikt, så kommer balansräkningen att belastas med ett stort belopp trots den låga risken. Dessa olägenheter går dock inte att undvika, och de får antas tjäna som ett incitament för efterfrågan på fullständig försäkringstäckning. Förslag: ska efter samråd med Kammarkol- legiet besluta om ianspråktagande av en annan säkerhet än ansvars- försäkring om 1. en radiologisk olycka inträffat och 2. medel från ansvarsförsäkring inte kan väntas täcka ersättningsansvaret. Säker- heten får tas i anspråk endast i den omfattning som behövs till täckande av ersättning för skador. Ianspråktagna medel förvaltas av , som fortlöpande ska utvärdera om medel ska betalas tillbaka och i så fall besluta därom. Utställaren ska också kunna ansöka om åter- betalning. ska besluta om återbetalning om medlen inte längre bedöms behövas till täckande av ersättning upp till det belopp som gäller enligt LRO. Om de ianspråktagna medlen behöver användas för ersättning till skadelidande, så ska medlen betalas ut till den som ombesörjer skaderegleringen. kan inte anläggningshavarens skyldighet att ordna med säkerhet helt uppfyllas genom ansvarsförsäkring, utan det krävs en kompletterande säkerhet. Såsom ovan framhållits är det emellertid inte betryggande med en säkerhet från vilken utbetalningar ska kun- na ske efter en olycka. Det är därför nödvändigt att medel från säkerheten tas i anspråk i direkt anslutning till olyckan. 5.5.2Ianspråktagandet ska kunna ske genast efter en olycka men bara i behövlig omfattning En möjlighet är att myndigheten så snart en olycka inträffat tar hela säkerheten i anspråk, förvaltar medlen och efter olyckan betalar igen eventuella outnyttjade medel. Det framstår emellertid som orimligt att en mindre incident som uppenbart endast orsakar skador för ett mindre belopp, skulle föranleda att hela det belopp säkerheten täcker förvaltas av myndigheten . Det alternativet att hela beloppet alltid ska begäras in kan således lämnas därhän. Det kan vara intressant att jämföra med vad som gäller enligt lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Riksgälds- kontoret ska meddela regeringen om myndigheten bedömer att ställda säkerheter bör tas i anspråk. Regeringen prövar frågan. En säkerhet som har ställts enligt den lagen får tas i anspråk och tillföras kärnavfallsfonden, om dels det kan förväntas att fonderade medel inte kommer att räcka för att säkerställa finansieringen av de kost- nader som tillståndshavaren ska finansiera, dels tillståndshavaren inte betalar beslutade kärnavfallsavgifter eller vidtar de åtgärder som i övrigt behövs för att säkerställa finansieringen. Säkerheter får dock tas i anspråk och tillföras fonden endast i den omfattning som behövs för att tillståndshavarens andel av kärnavfallsfonden kan förväntas räcka för att säkerställa finansieringen. (Se 17, 18 och 20 §§ lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter och 30 § förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter.) Med en motsvarande reglering för säkerheter enligt LRO går det inte att göra ianspråktagandet beroende av försummelse hos anlägg- ningshavaren, utan motsvarigheten bör helt enkelt vara att det inträf- fat en radiologisk olycka. Förutsättningen för att ta medel i anspråk ska därutöver vara att det kan förväntas att ansvarsförsäkringen inte kommer att räcka för att täcka ersättningsansvaret efter olyckan. Säkerheter får tas i anspråk endast i den omfattning som kan för- väntas behövas för att täcka ersättningsansvaret. En fråga är om medel ska kunna begäras in genast efter olyckan även om det kan väntas dröja länge innan pengarna behövs för skade- regleringen. Det tydligaste exemplet är om säkerheten enbart täcker sena personskador – myndigheten kommer då att förvalta medlen innan skaderegleringen med dessa medel ens kan börja. Detta framstår dock som nödvändigt eftersom syftet med ianspråktag- andet är just risken för att betalningsförmågan hos den som ställt säkerheten försämras . 5.5.3Förvaltning och återbetalning av medel från den alternativa säkerheten Medlen från säkerheterna bör ianspråktas och förvaltas av Riksgälds- kontoret. I vilken utsträckning medel från säkerheten bedöms behövas för skaderegleringen kommer att variera . Det är möjligt att det går att göra en säkrare bedömning av skadeutfallet när gått efter en olycka. Men framför allt kan behovet av den kompletterande säkerheten minska i takt med att försäkrings- ersättning betalas ut. Åtminstone som det ser ut kommer hela det belopp som LRO kräver att täckas av ansvarsförsäkring, och en annan säkerhet behövas enbart för sena personskador. Detta inne- bär att aldrig ska förvalta mer än mellanskillnaden mellan det som LRO kräver och den försäkringsersättning som beta- lats ut. Beslut om återbetalning till utställaren kan alltså aktualiseras. Vid en olycka med omfattande skador är det troligt att hela det belopp som ska täckas av säkerhet kommer att betalas från ansvarsförsäk- ring och därmed hela beloppet från den kompletterande säkerheten att återbetalas till utställaren när har förflutit. Återbetalning bör beslutas av på eget initiativ när det finns skäl till det. Utställaren bör också kunna ansöka om återbetalning. behöver ha ett tillräckligt underlag för sitt beslut om ianspråktagande av säkerheten. Det kan inhämtas från Kammar- kollegiet, som har skaffat sig en bild av förväntade skadeanspråk inför att föreskrifter i frågan om proportionering ska meddelas (se kapi- tel 7). Den som ställt säkerheten bör få tillfälle att yttra sig före beslut. Även vid bedömning av förutsättningarna för återbetalning kan få underlag från Kammarkollegiet. 5.5.4Användning av ianspråktagna medel för betalning av skadestånd Skaderegleringen från andra säkerheter än försäkring föreslås nor- malt genomföras av ett skaderegleringsföretag som anläggnings- havaren anlitat.