sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Regeringen gav respektive Brå i uppdrag att göra fördjupade studier även beträffande islamofobiska respektive afrofobiska hatbrott. Uppdraget som avsåg islamofobiska hatbrott redovisades den 31mars 2021 och har inte kunnat beaktas här, se Islamofobiska hatbrott, Rapport 2021:3, 2021. Uppdraget som avser afrofobiska hatbrott ska redovisas . Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i mål för terroristattentat i andra länder bidrar till en ökad känsla av otrygghet inom den judiska befolkningen även i . I rapporten anges att intervjuerna visar att antisemitism före- kommer även inom hela den politiska miljön, från vänster till höger. Flera av intervjupersonerna beskrev också, som tidigare nämnts, ut- tryck för antisemitiska attityder och fördomar från personer som är aktiva inom antirasistiska och vänsterpolitiska rörelser. 5Tidigare överväganden och förslag Frågan om ett förbud mot rasistiska organisationer har övervägts av flera kommittéer och utredningar. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för tidigare överväganden och för- slag som är inriktade på rasistiska organisationer, men även för sådana som rör organisationer som anses hota demokratin eller som har brottslighet som ett väsentligt inslag i sin verksamhet. Ett förslag om åtgärder mot statsfientlig verksamhet (några månader efter i ) tillsattes Kommittén angående statsfientlig verksamhet, som hade i uppgift att utreda förekomsten av sådan verksamhet och föreslå åtgärder mot denna. Se något om dåtidens syn på rörelser som ansågs utgöra ett hot mot demokratin i avsnitt 4.2. Kommittén var parlamentariskt sammansatt med representanter för alla riksdagspartier utom Kommunistiska Parti.1 I kom- mitténs direktiv definierades kommunister, nationalsocialister, anar- kister och syndikalister som ”statsfientliga” och under utredningens gång skulle även andra grupper tillkomma på listan över statsfientliga organisationer. Den definition av begreppet statsfientlig verksamhet som gavs vid sidan av de uttryckligt nämnda organisationerna var ”av samman- slutningar eller enskilda bedriven verksamhet, som syftar till att med våld eller eljest på olaglig väg omstörta eller förändra stats- och rättsordning”. Det var alltså en sammanslutnings inställning i 1Ordförande var justitierådet . detta avseende som var det avgörande kriteriet för om den skulle betraktas som statsfientlig eller inte och därmed eventuellt kunna motivera ett förbud. Under arbetets gång kom begreppet statsfientlig verksamhet att kompletteras med ”ytterlighetsinriktningar” som blev den samlande termen för rörelserna i fråga. I samband med kommitténs arbete tillkom en rad lagar för att förhindra och försvåra det politiska arbetet för denna typ av rörelser, såsom uniformsförbudet () och den s.k. kårlagen (), som senare blev straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § , se mer i avsnitt 6.6. Kommittén lämnade i sitt betänkande flera förslag till åtgärder mot statsfientlig verksamhet.2 Kommitténs huvudförslag, en lag angående för statens säkerhet och ordningen i landet farliga sammanslutningar, avvisades dock av såväl regeringen som . Enligt kommitténs förslag, som alltså inte godtogs, skulle vissa sammanslutningar kunna upplösas. I 1 § i den föreslagna lagen angavs följande. Sammanslutning, vars verksamhet med hänsyn till den genom densamma ådagalagt syfte att med våld omstörta eller förändra rikets statsskick eller med hänsyn till sådana yttringar därav som försök att hindra offent- lig myndighet i dess verksamhet, brott mot medborgerlig frihet eller andra brottsliga handlingar eller förberedelser därtill är av beskaffenhet att sätta statens säkerhet eller ordningen i landet i uppenbar fara, må jämte av densamma beroende sammanslutningar kunna, på talan av justitie- kanslern, av domstol upplösas. Upplöst sammanslutnings verksamhet må ej fortsättas, och skall i upp- lösningsbeslutet meddelas förbud däremot. Sammanslutningens egen- dom skall likvideras, och må domstolen förordna gode män att verkställa likvidationen. Beroende på de omständigheter, som föranleda upplös- ningen, må domstolen kunna förklara egendomen förverkad. Den föreslagna lagen gick således ut på att en sammanslutning och dess verksamhet under vissa förutsättningar skulle kunna upplösas. För ett upplösningsbeslut skulle krävas att sammanslutningens verk- samhet kunde sätta statens säkerhet eller ordningen i landet i uppen- bar fara. Verksamhetens beskaffenhet i detta avseende skulle framgå genom att sammanslutningen hade visat att den med våld ville om- 2Se Betänkande med förslag angående åtgärder mot statsfientlig verksamhet (SOU 1935:8) s. 11 f. samt 253–274. störta eller förändra statsskicket eller av sådana yttringar som försök att hindra offentlig myndighet i dess verksamhet, brott mot med- borgerlig frihet eller andra brottsliga handlingar eller förberedelser därtill. Talan om upplösning skulle föras av Justitiekanslern vid och domstolen skulle kunna meddela interimistiskt beslut om upplösning. I upplösningsbeslutet skulle sammanslutningen med- delas förbud att fortsätta verksamheten. En upplöst sammanslut- nings egendom skulle likvideras med hjälp av gode män. Den som fortsatte med en upplöst sammanslutnings verksamhet eller främ- jade en fortsättning av verksamheten skulle kunna dömas till straff. En upplöst sammanslutnings egendom skulle, liksom egendom som använts för att främja fortsättningen av verksamheten efter upplös- ningen, kunna förklaras förverkad. Vidare föreslogs en ändring i tryck- frihetsförordningen som innebar att upplösningsbeslutet även skulle omfatta förbud mot utgivande eller spridande av tidningar eller andra skrifter som avsåg att främja sammanslutningens verksamhet. Enligt kommittén kunde ett sådant direkt ingripande mot en orga- nisation vara nödvändigt under vissa förutsättningar. Den föreslagna lagstiftningen kunde redan genom sin existens antas verka avhål- lande på ”de krafter, vilka stå bakom de ordningsstörande tenden- serna”. Kommittén var medveten om de invändningar som kunde framföras mot ett sådant ingripande, bl.a. att ett försök att under- trycka en missnöjd rörelse kunde få som följd att missnöjet blev ännu bittrare och fick en explosiv kraft som det annars inte skulle ha. Vidare skulle en sådan åtgärd kunna utgöra en källa till irritation i samhällslivet och leda till friktion med andra grupper än den berörda. Den föredragande departementschefen (justitieminister ) anförde i den påföljande propositionen att skälen mot den föreslagna lagstiftningen vida övervägde skälen för densamma och hänvisade till de invändningar som kommittén fört fram och till betänkligheter som kommit till uttryck i åtskilliga remissyttranden. Han framhöll också att den då införda kårlagen innefattade ett förbud mot sådana sammanslutningar som genom sin organisa- tion och verksamhet eller andra omständigheter måste anses syfta till att utgöra ett maktmedel av sådan art som militär trupp eller polisstyrka. Därmed hade ingripande redan skett mot sammanslut- ningar ”som genom påtagliga yttre kännetecken röja syftet att an- vända våld i de politiska striderna”. Dessutom hade vapenlagstift- ningen skärpts avsevärt. Därigenom hade möjligheterna för ytterlighetsinriktningarna att i hemlighet organisera sig för att med väpnat våld störa ordning och säkerhet minskat i hög grad.3 Kommitténs förslag om en upplösningslagstiftning avvisades alltså av regeringen och sedan också av . Sammanslutningarna skulle i stället motverkas på andra sätt.4 Lagstiftning i samband med tillträdet till Som framgår av avsnitt 3.2 ratificerade FN:s rasdis- krimineringskonvention. Enligt artikel 4 b i konventionen åtar sig varje konventionsstat att olagligförklara och förbjuda organisationer och all propaganda som främjar och uppmanar till rasdiskriminering, liksom att kriminalisera deltagande i sådana organisationer eller i sådan verksamhet. I konventionen avses med uttrycket rasdiskrim- inering varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännande, åtnjutande eller utövande på lika villkor av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet (artikel 1.1). Som underlag för ställningstagandet till om skulle rati- ficera konventionen gjordes en genomgång av vilka lagändringar som krävdes för att den svenska lagstiftningen skulle stämma över- ens med de krav som konventionen ställer. Utredningen angående förbud mot rasdiskriminering anförde i sitt betänkande att konven- tionens krav i denna del skulle kunna tillmötesgås genom bestäm- melser om förbud under straffhot mot bildande av eller deltagande i sammanslutningar som bedriver sådan verksamhet som avses. Man skulle då få en konstruktion som överensstämmer med den om olov- lig kårverksamhet i 18 kap. 4 § . 1936:234 med förslag till lag om ändring i vissa delar av 8, 10, 11 och 16 kap. strafflagen m.m. s. 31 f. 4I maj aktualiserades åter frågan om partiförbud för ”sammanslutningar som med sin verksamhet syftade till att med våldsamma medel eller med hjälp av främmande makt omstörta eller förändra rikets statsskick eller som kunde allvarligt skada rikets förhållande till främmande makt”. Efter att lagutskottet ändrat förslaget till att gälla förbud för både national- socialistiska och kommunistiska partier antog förslaget . Partiförbudet kom dock aldrig att tillämpas då samlingsregeringen var oenig i frågan om vilka partier som skulle förbjudas. Se Våldsbejakande extremism – begrepp och diskurs, Lööw i Våldsbejakande extremism, En forskarantologi (SOU 2017:67) s. 28 (not 1) med där gjorda hänvisningar. emellertid bedömningen att verksamhet som en person utövar i en sammanslutning som ägnar sig åt att främja eller uppvigla till straff- bar rasdiskriminering i viss utsträckning torde kunna medföra straff för medverkan till brott. Enligt utredningen motiverade förhållan- dena i inte kriminalisering redan av bildande eller deltagande i sådana sammanslutningar.5 I den proposition som föregick ratificeringen konstaterades att främjande av eller uppvigling till straffbar rasdiskriminering kan be- ivras med stöd av medverkans- och uppviglingsbestämmelserna i . Vidare anfördes att den förebyggande verkan som före- språkare av ett uttryckligt förbud ville uppnå i viss utsträckning kunde vinnas genom bl.a. det förslag om utvidgat ansvar för hets mot folk- grupp som lades fram.6 Den svenska inställningen har alltså, som kommenteras närmare i avsnitt 3.2, mot bakgrund av den straffrättsliga regleringen varit att svensk rätt är förenlig med de åtaganden som kan anses följa av ras- diskrimineringskonventionen i fråga om organisationer som främjar och uppmanar till rasdiskriminering. Den frågan har dock sedan till- trädet till konventionen alltid berörts när ett förbud mot rasistiska organisationer har övervägts. Lagstiftning i samband med utformningen av fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen Nästa gång frågan aktualiserades i lagstiftningssammanhang var fri- och rättighetsutredning. Med hänsyn till kon- ventionsåtaganden enligt rasdiskrimineringskonventionen ansåg utred- ningen att det torde vara lämpligt att öppna möjligheten att införa lagstiftning mot eventuella rasistiska föreningar.7 I den påföljande propositionen anfördes att man bör undvika att utforma grundlagen så att det kan hävdas att den lägger hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av konventionsåtaganden.8 Mot den bakgrunden infördes det stadgande om möjlighet till be- 5Lagstiftning mot rasdiskriminering (SOU 1968:68) s. 61 f. Utredningen bestod av justitie- rådet och två sakkunniga ledamöter med parlamentarisk bakgrund. 1970:87 angående godkännande av konvention om avskaffande av rasdiskriminering, m.m. s. 64. Se mer i avsnitt 3.2. 7Medborgerliga fri- och rättigheter, Regeringsformen (SOU 1975:75) s. 132. Utredningen bestod av landshövdingen och sex sakkunniga med parlamentarisk bakgrund. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen s. 114 gränsning av föreningsfriheten beträffande sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung m.m. i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen, som redo- visas utförligt i avsnitt 3.4. , som hade i uppgift att göra en utred- ning om fördomar och diskriminering i fråga om invandrare m.fl., gjorde i ett delbetänkande bedömningen att bestämmelserna om hets mot folkgrupp i och tryckfrihetsförordningen gav ett tillräckligt skydd mot organisationer som ägnar sig åt förföljelse av invandrar- och minoritetsgrupper eftersom deras medlemmar straffas om de för ut organisationernas budskap. Utredningen be- dömde vidare att det knappast förekom några mer betydande organi- sationer som hade sådan förföljelse på programmet. Det fanns därför inte () något behov av ett förbud.9 I sitt slutbetänkande ändrade utredningen inställning och menade nu att regeringen på nytt borde överväga frågan om ett förbud mot organisationer som främjar etnisk diskriminering. Utredningen för- ordade att ett förbud i form av kriminalisering av bildande av eller deltagande i organisationer vilkas verksamhet främjar eller uppmanar till förföljelse på etnisk grund skulle utarbetas. Utredningen pekade på att hade erinrat om att enligt konventionen har åtagit sig att olagligförklara och förbjuda organisationer och verksamheter som främjar rasdiskriminering. Enligt utredningen var det viktigt att reagera på sådana anmärkningar, inte minst med tanke på trovärdighet i internationella sam- manhang. Utredningen ansåg också att det kunde sägas vara en all- män moralisk skyldighet att införa ett förbud som en markering mot sådan föreningsverksamhet.10 I den proposition som följde på delbetänkandet instämde reger- ingen i slutsatsen att det inte behövdes något 9Om hets mot folkgrupp (SOU 1981:38) s. 75 f. Utredare var generaldirektören . Utredningen föreslog att bestämmelsen om hets mot folkgrupp i skulle utvidgas till att avse även andra kollektiv än folkgrupp. De föreslagna lagändringarna genom- fördes , se prop. 1981/82:58 om ändring i tryckfrihetsförordningen och (hets mot folkgrupp m.m.). 10I rätt riktning, Etniska relationer i (SOU 1984:55) s. 187 och 189 förbud.11 nya inställning behandlades tillsammans med ett lagförslag om att utvidga bestämmelsen om hets mot folkgrupp i . I den propositionen konstaterades att hetsbestämmelsen kraftigt begränsar rasistiska organisationers möj- ligheter till utåtriktad verksamhet. För att på ett liknande sätt lägga hinder i vägen för intern verksamhet föreslogs att det då gällande kravet på att ett uttalande måste ske offentligt eller spridas till all- mänheten skulle tas bort. Det skulle räcka att uttalandet spritts, t.ex. inom en organisation. Regeringen var däremot inte beredd att föreslå ett sådant förbud som utredningen hade förespråkat. Man pekade på att det knappast förekom några mer betydande sammanslutningar med ras- förföljelse på programmet och att förslaget att utvidga tillämpnings- området för hets mot folkgrupp i praktiken skulle tvinga de aktuella organisationerna till total passivitet. Därutöver framhölls ett antal särskilda skäl som ansågs tala starkt emot ett förbud mot rasistiska organisationer. Ett förbud skulle ge organisationerna ökad uppmärk- samhet och ingripanden kunde av grupperna själva upplevas som ett spänningsmoment och ge allmänheten en överdriven föreställning om deras betydelse. Ett förbud skulle vidare uppmuntra organisatio- nerna till underjordisk verksamhet och göra det svårare att kontrol- lera deras verksamhet. Svårigheten att tillämpa en förbudsregel kunde även föra med sig att en organisation efter ett rättsligt förfarande oförtjänt kom att uppfattas som godkänd av samhället. Erfarenheter från länder som har organisationsförbud visade också att en förbuds- reglering har begränsad effekt. Dessutom fanns principiella invänd- ningar mot en lagstiftning som begränsar föreningsfriheten.12 Det kan nämnas att Lagrådet i yttrande över förslagen i den senare propositionen anförde att det hade förståelse för de argument som anförts emot ett organisationsförbud. Enligt Lagrådet fanns det emellertid goda skäl för den tolkning av rasdiskrimineringskonven- tionen som låg till grund för rasdiskrimineringskommitténs kritik. Lagrådet ansåg därför att den avvisande inställningen till ett organi- sationsförbud borde omprövas.13 1981/82:58 om ändring i tryckfrihetsförordningen och (hets mot folk- grupp m.m.) s. 21. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. s. 109–111. 13Se a. prop. 307–111. Lagrådet bestod av justitierådet , f.d. justitierådet och regeringsrådet . Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet tillsattes Kommissionen mot rasism och främlingsfientlig- het. Kommissionen var parlamentariskt sammansatt och hade i upp- drag att pröva vilka ytterligare åtgärder som borde vidtas för att bekämpa rasism och främlingsfientlighet samt stimulera till åtgärder med denna riktning.14 I sin slutrapport sammanställde kommissionen de argument som framförts för och emot ett organisationsförbud. Kommissionen konstaterade att ett förbud inte skulle hindra rasism inom mindre subkulturer men att det lär hindra att sådana fick ett omfattande genomslag i samhället. Ett organisationsförbud skulle också försvåra organisationernas möjlighet att arbeta effektivt och tydligt visa vilka normer och värderingar som borde gälla i samhället. Den stora prin- cipiella frågan var om ett ingrepp i föreningsfriheten är förenligt med den svenska demokratin. Kommissionens majoritet, som dock inte lämnade något fullständigt lagförslag, kom fram till att det borde in- föras ett förbud mot sammanslutningar som ägnar sig åt att förfölja personer eller grupper av personer av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung. Väsentligt deltagande i sådana sammanslut- ningars verksamhet skulle också kriminaliseras. Men något lagför- slag lämnades som sagt inte.15 I den proposition som behandlade kommissionens slutrapport konstaterades att det utifrån ordalydelsen i rasdiskrimineringskon- ventionen kunde tyckas som om de anslutna staterna har en ovill- korlig skyldighet att förbjuda rasistiska organisationer. Det fram- hölls att och flera andra konventionsstater ansett att det inte finns en absolut plikt att införa ett direkt organisations- förbud. Vidare anfördes att man genom den lagstiftning som finns kan straffa medlemmar i rasistiska organisationer när de uttrycker sina åsikter offentligt eller inom gruppen. Det ansågs att ett förbud som riktar sig mot organisationer som sådana skulle innebära ett allvarligt ingrepp i föreningsfriheten och därför borde ha ett bredare stöd än vad kommissionens förslag fått i remissbehandlingen, där nästan lika många remissinstanser hade avstyrkt som tillstyrkt för- slaget. I stället förordades att en utredning skulle ges i uppdrag att 14Ordförande var förbundsordföranden . 15Mångfald mot enfald, Lagstiftning och rättsfrågor (SOU 1989:14, del II) s. 12, 61 f., 79 och överväga att kriminalisera deltagande i och stödjande av en organisa- tion med rasistisk verksamhet.16 Ett förslag om straff för organiserad rasism Utredningen för åtgärder mot etnisk diskriminering fick därefter i uppdrag att överväga lagstiftning som skulle utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering.17 Utredningen fann i ett delbetänkande att den svenska lagstift- ningen i och för sig uppfyller rasdiskrimineringskonventionens krav, men att det fanns andra anledningar att stärka skyddet mot rasistiska organisationer. Det ansågs viktigt att tar internationell kritik på allvar och visar en strävan efter att bedriva arbetet mot rasismen på ett så effektivt sätt som möjligt. Det fanns vidare tecken på att den organiserade rasismen kunde vara på frammarsch. be- dömdes i långsammare takt följa samma utveckling som övriga väst- europeiska länder, där nazistiska idéer hade fått ett förvånansvärt fotfäste och där rasistiskt våld fått en ytterst oroande utbredning. Enligt utredningen borde ytterligare lagstiftning inte riktas mot sam- manslutningar som enbart verkar genom propaganda. Mot dessa an- såg utredningen att bestämmelsen om hets mot folkgrupp är ett verksamt medel. Det var i stället mot sammanslutningar som strävar efter att med våld eller liknande brottslighet mot person eller egen- dom förverkliga sina rasistiska syften som det var så angeläget med ett starkt skydd att möjligheten i regeringsformen till inskränkning av föreningsfriheten borde utnyttjas. Inte ens mot denna särskilt far- liga typ av rasistiska organisationer ville utredningen emellertid före- slå ett förbud riktat mot organisationerna som sådana. Anledningen var främst att en sådan lagstiftning troligtvis inte skulle bli effektiv. Dessutom förutsågs stora svårigheter med att över huvud taget identifiera och precisera en sammanslutning tillräckligt för att ett förbud skulle kunna riktas mot den, liksom med att upprätthålla ett en gång meddelat förbud. Däremot ansågs kriminalisering av den en- 1989/90:86 om åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. s. 19, 21 f. och 24–26 17Utredare var justitiekanslern . skildes befattning med särskilt farliga sammanslutningar vara en fram- komlig väg att utöka skyddet.18 Utredningen föreslog i delbetänkandet att de nya brotten orga- niserad rasism och stöd åt organiserad rasism skulle införas i brotts- balken (ny 16 kap. 7 §) enligt följande. Om någon deltar i sammanslutning, som genom att medverka i eller uppmana till brottslighet som innebär våld, hot eller tvång måste anses förfölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, döms för organiserad rasism till böter eller fängelse i högst . Detsamma skall gälla den som bildar sammanslutning som är avsedd att idka sådan för- följelse. Den som upplåter lokal eller lämnar ekonomiskt eller annat stöd till sammanslutning som avses i första stycket döms för stöd åt organiserad rasism till samma straff. Organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism föreslogs straff- bart även i tryckfrihetsrättslig ordning, för det fall deltagande skett eller stöd lämnats i form av meddelande i tryckt skrift. Motsvarande bestämmelse föreslogs därför införd i tryckfrihetsförordningen. Sam- tidigt föreslogs att begränsningsstadgandet i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen, som redovisas utförligt i avsnitt 3.4, skulle ändras. Föreningsfriheten skulle enligt förslaget kunna inskränkas vid för- följelse även av en annan grupp av personer än en folkgrupp och även vid förföljelse på grund av nationellt ursprung eller trosbekännelse. Regeringen gjorde emellertid i den proposition som behandlade betänkandet bedömningen att utredningens förslag inte borde genom- föras och anförde bl.a. följande. När det gäller möjligheten att i praktiken effektivt tillämpa straffbestäm- melser är det av vikt att det straffbara området är klart angivet. […] Av betydelse för tillämpningen av de föreslagna straffbestämmelserna är också att de innehåller ett stort antal rekvisit. För att fällande dom skall kunna meddelas måste dessa rekvisit vara uppfyllda och täckta av upp- såt. Det kan här förutses betydande svårigheter i bevishänseende. De sammanslutningar som förslagets straffbestämmelser tar sikte på torde inte vara registrerade och kan lätt ombildas. De behöver inte ha någon styrelse eller stadgar. I praktiken torde det vara fråga om löst samman- satta grupperingar utan någon egentlig organisationsstruktur. Svårighe- ten att tillämpa straffbestämmelser av detta slag kan leda till att bestäm- melserna blir ineffektiva och därigenom utgör ett dåligt hjälpmedel i 18Organiserad rasism, EDU:s delbetänkande om åtgärder mot rasistiska organisationer (SOU 1991:75) s. 108 ff. kampen mot rasismen.