sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Till undvikande av att den statliga garantin betraktas som ett otillåtet statligt stöd framstår det emellertid som nödvändigt att avgiften i enlighet med förord- ningens 16 § sätts högre än vad som skulle följa av en beräkning av statens förväntade förlust. Avgiften får därför i första hand sättas med ledning av de ovan angivna principer som angett. Det som anges i garantiförordningen framstår som en tillräcklig reglering av hur jämförelsen med marknadens villkor ska gå till och i övrigt hur avgiften bestäms för statliga garantier inom ramen för LRO. Utredningen föreslår därför inte någon ytterligare författ- ningsreglering. 5.7Prövning och tillsyn av säkerheter 5.7.1Bakgrund och gällande rätt Enligt 22 § atomansvarighetslagen (1968:45) och 3 § förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen ska an- läggningshavares ansvarsförsäkring godkännas av Finansinspek- tionen. De närmare formerna för godkännandet är inte reglerade. I den praktiska hanteringen synes bedömning bestå i en kontroll av att villkoren för försäkringen uppfyller atom- Försäkringsbolagens kreditvärdighet prövas inte av i detta sammanhang, men däremot när försäkringsgivaren godkänns för att bedriva försäkringsverksamhet i . I atomansvarighetslagen saknas bestämmelser om tillsyn. Enligt 36 § LRO ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer pröva om säkerheter enligt 30–32 §§ (ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker ersättningsansvaret enligt LRO upp till i paragraferna angivna belopp) är tillräckliga. Enligt pro- positionens författningskommentar ska anläggningshavaren visa att säkerheterna är tillräckliga för att säkerställa ersättningsansvaret enligt lagen (se prop. 2009/10:173 s. 138). Enligt 56 § LRO ska tillsyn över att den lagen och anslutande före- skrifter följs utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 8 a § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärnteknik- lagen) får regeringen meddela föreskrifter om att tillstånd till en kärnteknisk verksamhet ska förenas med de villkor som behövs för att säkerställa det ansvar och de skyldigheter som följer av atom- ansvarighetslagen. När LRO träder i kraft kommer paragrafen i stället att gälla den lagen. Regeringen har inte meddelat någon sådan föreskrift, men enligt 20 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (kärnteknikförordningen) prövar Strålsäkerhetsmyn- digheten frågor om villkor enligt 8 a § kärntekniklagen. 5.7.2Tidigare överväganden och motsvarande regler i andra sammanhang utgick från att fort- satt skulle godkänna ansvarsförsäkringar, även efter den nya lagens ikraftträdande, och dessutom anförtros uppgiften att godkänna kom- pletterande säkerheter (se SOU 2006:43 s. 370). föreslog i stället ett samlat tillsyns- ansvar för , vari skulle ingå uppgiften att ta ställning till erbjudna säkerheter för ersättningsskyldighet vid radio- logisk olycka, efter samråd med (se SOU 2009:88 s. 69 och 407 ff.). Regeringen anförde i propositionen bl.a. följande (se prop. 2009/10:173 s. 67 f.). Prövningen av om en borgensförbindelse eller annan ekonomisk säkerhet är godtagbar med hänsyn till skyldigheterna enligt lagen rym- mer svårbedömda avvägningsfrågor. Med utgångspunkt i koncern- bolagens nuvarande finansiella ställning bör det finnas förutsättningar att godta en borgensförbindelse utställd av tillståndshavarens ägarbolag. Värdet av en borgensförbindelse skulle dock ofrånkomligen komma att påverkas om det skulle inträffa en allvarlig radiologisk olycka. Det kan därför inte uteslutas att staten ändå måste träda in för att täcka ersätt- ningsansvaret i den del som t.ex. en borgensförbindelse inte skulle infrias. Med hänsyn till de svårigheter som finns vid riskbedömningen av andra ekonomiska säkerheter än ansvarsförsäkring, avser regeringen att i vart fall enligt de nya reglerna ansvara för den slutliga prövningen av sådana säkerheter enligt lagen. Riks- gäldskontoret har fått i uppdrag av regeringen att, innan regeringen prövar säkerheter som rör hanteringen av restprodukter, yttra sig i frågan om säkerheterna är godtagbara. Myndigheten är därmed väl lämpad att lämna ett underlag till regeringen inför prövningen av annan ekonomisk säkerhet som behövs för att komplettera ansvarsförsäk- ringen. Det kan ske genom att yttrar sig om kredit- värdigheten i bolag som ställer säkerhet för en anläggningshavares ersätt- ningsskyldighet och vid behov föreslår eventuella tilläggssäkerheter. Det finns också behov av att följa hur kreditvärdigheten i bolagen och värdet i tilläggssäkerheter utvecklas. En prövning av en ekonomisk säkerhet i detta sammanhang ställer krav på den berörda myndigheten i två avse- enden. Det behövs kompetens och erfarenhet i frågor om vad som från ekonomiska utgångspunkter är en betryggande säkerhet i den omfatt- ning som krävs enligt lagstiftningen. Därutöver behövs kunskap om innehållet i lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och den konventionsreglering som lagen bygger på. Regeringen kommer att närmare överväga vem som bör få ansvaret för prövningen av ansvars- försäkringen. Av betydelse vid bedömningen är både den kompetens som finns i försäkrings- och säkerhetsfrågor hos myndigheter och bedömningen i avsnitt 8.7 att det behövs en myndighet som ansvarar för tillsynen över ersättningsansvaret. Gällande tillsynen anförde regeringen (se a. prop. s. 108): Behovet av tillsyn är relativt begränsat. Vissa aspekter av skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet kan dock behöva kontrolleras av en tillsynsmyndighet. En självklarhet är att för- vissa sig om att det finns en gällande försäkring. Man kan också behöva tillse att försäkringen täcker det belopp och de skyldigheter som före- skrivs och att det är rätt aktör som har tecknat försäkringen. Tillsynen bör även avse straffbestämmelsen som avser dessa skyldigheter. Regeringen delar bedömning att Strål- säkerhetsmyndigheten bör vara lämplig som tillsynsmyndighet. Enligt 18 § kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten besluta om de åtgärder som behövs för att lagen eller föreskrifter eller villkor som har med- delats med stöd av lagen ska följas. I samma syfte får myndigheten med- dela förelägganden och förbud i enskilda fall. Om någon inte vidtar en åtgärd som ålagts honom får myndigheten låta vidta åtgärden på hans bekostnad. Motsvarande reglering av säkerheter vid hantering av kärntekniska restprodukter Enligt lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restpro- dukter och förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntek- niska restprodukter gäller bl.a. följande. En tillståndshavare ska betala kärnavfallsavgift till Kärnavfallsfonden. För reaktorinnehavare och i ärenden av principiell betydelse eller särskild vikt beslutar reger- ingen om avgiftens storlek, på förslag från . I övriga fall beslutar . Den som är avgiftsskyldig ska även ställa säkerhet för kostnader som inte täcks av inbetalade avgifter. Säkerheten ska efter hand anpassas så att den med beaktande av inbe- talade avgifter svarar mot det aktuella säkerhetsbehovet. Tillstånds- havaren ska föreslå säkerheter till , som lämnar förslaget tillsammans med eget yttrande till regeringen för prövning av om förslaget är godtagbart. Om det behövs för att säkerställa sta- tens rätt, ska dessutom föreslå de villkor som en säkerhet bör förenas med. Säkerheterna ska ställas till Kärnavfalls- fonden och förvaltas av . (Se 6 och 9 §§ i lagen samt 16–30 §§ i förordningen.) förslag till förordning och remissvaren förslag till förordning om ansvar och ersättning vid radio- logiska olyckor8 anges följande. Ansvarsförsäkring och kompletter- ande säkerhet ska ges in till och Riks- gäldskontoret. ska pröva om en ansvarsförsäkring är tillräcklig. ska kontinuerligt bedöma de kompletterande säkerheternas kreditvärdighet och eller vid försämring av värdet yttra sig till regeringen och vid behov föreslå villkor som säkerheterna ska förenas med. Strål- säkerhetsmyndigheten är tillsynsmyndighet enligt LRO. (Se 13–15 och 19 §§.) Iförordningsförslagets remisspromemoria anges att Finansinspek- tionen yttrat följande. Vi anser […] att det finns skäl som talar för att låta Strålsäkerhets- myndigheten överta uppgiften [att pröva ansvarsförsäkringar]. Finans- inspektionen anser att prövningen av ansvarsförsäkringarna lämpligen kan ingå i det helhetsansvar över tillämpningen av lagen, som enligt propositionen föreslås ankomma på . Den prövning som görs av ansvarsförsäkringen kräver inte särskild juridisk expertis eller ingående försäkringskunskaper. Nordiska kärnförsäkringspoolen (NNI) tillstyrkte i sitt remissvar i och för sig att i stället för Finansinspek- tionen prövar ansvarsförsäkringar, men framhöll att prövningen i och med de nya bestämmelserna visst skulle kräva ingående kun- skaper om både juridik och försäkring, eftersom dels försäkringen behöver samordnas med kompletterande säkerheter, dels försäkrings- givarens solvens behöver bedömas. skulle därför enligt NNI behöva utöka sin kompetens inom juridik och för- säkring, samt ta hjälp av andra myndigheter. Svensk Försäkring påta- lade att behövde förse sig med speciell försäkringskompetens för att kunna värdera de säkerheter som ska ställas och beräkna den ekonomiska risken vid en nukleär olycka. Flera remissinstanser (, , , Svensk Kärnbränslehantering och NNI) påpekade det olämpliga i att dela upp prövningen av säkerheter på olika myndigheter. Riksgälds- kontoret underströk att det saknades vägledning för dess bedöm- ning av säkerheternas tillräcklighet och framhöll därför att myndig- 8Se avsnitt 3.4 och 5.2.3. hetens ansvar borde begränsas till att bedöma kreditvärdigheten av säkerheterna. anförde bl.a. följande: I förslaget till förordning ges flera nya upp- gifter på atomansvarighetsområdet, bl.a. tillsyn över att LRO och anslu- tande föreskrifter följs samt prövning av anläggningsinnehavarnas ansvarsförsäkringar och andra säkerheter. Mycket av de nya uppgifterna är unika för denna verksamhet och innebär ett behov av att både bygga upp en kompetens på området och att utveckla metoder och rutiner. Erfarenheter från andra liknande områden kommer att kunna tas tillvara och i viss utsträckning kommer sannolikt även externt stöd att kunna användas. Sammantaget bedömer att de nya uppgifterna innebär ett långsiktigt behov av resursförstärkning för myndigheten. 5.7.3Utredningens överväganden och förslag Förslag: Anläggningshavaren ska redovisa sina säkerheter till , som även utövar tillsyn över säkerheterna och vid behov förelägger anläggningshavaren att komplettera dem. En oriktig redovisning ska vara belagd med straffansvar. ges rätt att utfärda förelägganden som får förenas med vite. Ett sådant beslut överklagas till förvaltnings- domstol. Det införs även en möjlighet att återkalla tillståndet för en anläggningshavare som missköter sina skyldigheter enligt LRO. Av det ovan angivna förarbetsuttalandet framgår att regeringen av- sett att tillsynen av LRO ska regleras i 18 § kärntekniklagen, trots vad som sägs i 56 § LRO. Hur det är tänkt framgår i förarbetena till 8 a § kärntekniklagen, som tillkommit i detta syfte (se prop. 2009/10:172 s. 42): Regeringen kan föreskriva att tillstånd till kärnteknisk verk- samhet ska förenas med villkor om efterföljd av skyldigheterna enligt LRO. Om ett sådant villkor föreskrivs omfattas det av till- synen enligt kärntekniklagen. En sådan lagstiftningsteknik framstår som onödigt komplicerad. Det är vidare för utredningen oklart hur bestämmelsen i 20 § kärnteknikförordningen ska förstås – den tycks inte vara en sådan föreskrift som avses i 8 a § kärntekniklagen. Såvitt utredningen känner till förekommer inte villkor av detta slag i till- stånd till kärnteknisk verksamhet. Tillsynen av att LRO och anslut- ande föreskrifter följs bör regleras i 56 § LRO och i anslutande förordning. Att en säkerhet är ”tillräcklig” i den mening som avses i 36 § LRO bör betyda dels att utställaren är kreditvärdig, dels att säkerheten uppfyller lagens krav i övrigt, dvs. att den täcker ett tillräckligt stort belopp, alla relevanta skador etc. Den sistnämnda frågan hänger ihop med avgränsningen mellan olika säkerheter, dvs. att om den kom- pletterande säkerheten utgör ett tillräckligt komplement till ansvars- försäkringen för att säkerheterna tillsammans ska uppfylla lagens krav, så är den ”tillräcklig” även i detta avseende. Regeringens avsikt att låta bedöma den kom- pletterande säkerhetens kreditvärdighet har inte ifrågasatts vid remiss- behandlingen av förslag till förordning (utom såtillvida att en och samma myndighet bör göra en samlad prövning, jfr nedan). Det är alltjämt gällande ordning enligt lagen om finansiering av kärntek- niska restprodukter. Myndigheten har vidare föreslagits bli tillsyns- och beslutsmyndighet för ekonomiska säkerheter för efterbehand- ling av gruvverksamhet, med följande motivering (se SOU 2018:59, s. 145): Riksgälden är och har nödvändig kompe- tens för att analysera och hantera de risker som följer av statens sista- handsansvar inom gruvområde. Riksgälden har liknande uppgifter inom kärnavfallsfinansieringssystemet där myndigheten bedömer värdebe- ständigheten i ställda säkerheter. Riksgälden är den myndighet som har bäst förutsättningar att rekrytera och behålla nödvändig kompetens för prövningen av de ekonomiska säkerheterna. har i remissvar tillstyrkt denna ordning. Samma skäl talar för att anförtros ansvaret för prövning av säkerheter enligt LRO. motivering till sitt förslag att lägga prövningen på var att det skulle ge den myndigheten ett samlat tillsynsansvar på atomansvarsområdet. Enligt förslag till förordning skulle Strålsäkerhetsmyndig- heten pröva ansvarsförsäkringar, vilket i remissvar tillstyrktes både av och av , som dock påpekade att det skulle förutsätta en resursförstärkning och behov av att både bygga upp kompetens på området och att utveckla me- toder och rutiner. Det bör gälla i än högre grad om myndigheten även ska pröva andra typer av säkerheter. hade tidigare vissa uppgifter rörande finansieringen av hantering av kärntekniskt avfall, enligt då gällande förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärntek- nisk verksamhet. Dessa uppgifter har numera överförts till Riksgälds- kontoret, med följd att uppdrag renod- lats till att avse strålskydd och strålsäkerhet. Visserligen kan samråda med eller inhämta yttrande från andra myndigheter inför en prövning. Men det framstår som en mer ändamålsenlig ordning att låta Riksgälds- kontoret direkt ansvara för prövningen av säkerheterna. Även till- synen över att anläggningshavarna följer sina skyldigheter enligt LRO att se till att säkerheter ställs bör då lämpligen ligga på Riks- gäldskontoret. På detta sätt uppnås ett samlat ansvar för finansi- eringsfrågorna enligt LRO, vilket är det väsentliga. Andra uppgifter enligt LRO som inte har med finansieringen att göra kan – såsom enligt förslag till förordning – åvila Strålsäkerhetsmyndig- heten. Det är fråga om att LRO inte tillämpas på vissa anläggningar med låg risk (13 § LRO), att transportör kan göras ansvarig i stället för anläggningshavare (24 § LRO) och att beträffande vissa slags anläggningar med låg risk det belopp för vilket säkerhet krävs ska vara lägre än annars (31 § LRO). Former för prövning och tillsyn bör ha möjlighet att i sin tillsyn och prövning begära in yttrande från andra myndigheter. Ansvarsförsäkringar behöver alltjämt redovisas , eftersom de förnyas . Det är en lämplig ordning att eventuella kom- pletterande säkerheter redovisas , oavsett deras giltighets- tid. Något formligt beslut om godkännande från är inte nödvändigt, utan det är mer ändamålsenligt med en kontinu- erlig övervakning av säkerheterna inom ramen för tillsynen, med möjlighet till kompletteringsföreläggande så snart dessa inte fram- står som godtagbara av något skäl, såsom försämrad kreditvärdighet hos utställaren. I ett sådant föreläggande kan ställa krav på att villkoren för en ställd säkerhet ändras eller att ytter- ligare säkerheter ställs. behöver i sin tillsynsroll ha möjlighet till tvångs- medel i form av vite för det fall ett föreläggande inte efterkoms. Det behöver också finnas en sanktion för det fall att anläggningshavaren lämnar oriktiga uppgifter om säkerheterna eller utelämnar uppgifter som är av betydelse för bedömning. Straff- stadgandet i 57 § LRO bör därför utvidgas så att det omfattar sådana brott mot föreskrifter om uppgiftslämnande. Ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet får återkallas om anläggningshavaren i väsentlig mån åsidosätter sina skyldigheter i olika avseenden, bl.a. när det gäller finansiella säkerheter enligt lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter (se 15 § 4 lagen om kärnteknisk verksamhet). Det skulle kunna förekomma att en anlägg- ningshavare åsidosätter sina skyldigheter enligt LRO i väsentlig mån, och det bör då finnas en motsvarande möjlighet till återkallande av tillståndet. Återkallande kan beslutas av den som meddelat tillståndet, dvs. Det bör vara en upp- gift för att vid ett väsentligt åsidosättande med- dela . Regeringens roll i prövningen En viktig fråga är regeringens eventuella roll i prövningen. Enligt vad som anges i propositionen avser regeringen, på grund av att risk- bedömningen av kompletterande säkerheter är svår, att i vart fall svara för den slutliga prövningen av säker- heterna. Att bedömningen är svår är inte något som talar för att regeringen prövar frågan, utan det är snarare skäl för att den läggs på en expertmyndighet. Det som skulle kunna tala för att regeringen har del i prövningen är snarare att bedömningen inbegriper politiska överväganden (jfr Ds 2000:1, avsnitt 6.7). Sådana överväganden skulle möjligen kunna tänkas vara kopplade till kärnkraftverkens betydelse för elförsörjningen. Det är emellertid svårt att se hur prövningen av säkerheter skulle kunna kräva ett politiskt ställningstagande. Att regeringen beslutar om säkerheter enligt förordningen om finansi- ering av kärntekniska restprodukter är inte i sig något skäl att lägga också prövningen enligt LRO på regeringen. En tänkbar lösning skulle kunna vara att myndigheten som ut- gångspunkt beslutar om de samlade säkerheterna, men hänskjuter frågor av principiell betydelse eller särskild vikt till regeringen för beslut. Det framstår som uppenbart att inte alla frågor behöver under- ställas regeringens prövning. Ett tydligt exempel är den förnyade prövning av säkerheterna, vilken måste antas behöva ske med jämna mellanrum. I vart fall om säkerheten först godtagits av regeringen, och förutsättningarna inte försämrats vid en förnyad prövning, bör frågan kunna avgöras av myndigheten. Även en hänskjutandemöj- lighet behöver dock ha skäl för sig i form av ett behov av politiska ställningstaganden. Då utredningen inte ser ett sådant behov saknas anledning att föreslå en hänskjutandemöjlighet. Prövningen av säkerheter rör enskilda intressen på ett sådant sätt att det behöver finnas en möjlighet till överklagande. Om inte annat anges i lag eller förordning, får förvaltningsmyndigheters beslut över- klagas till förvaltningsdomstol (se 4 och 40 §§ förvaltningslagen, 2017:900). Enligt förslag till förordning överklagas myndig- hetsbeslut i stället till regeringen (se 22 §). Motsvarande gäller enligt 58 § förordningen om finansiering av kärntekniska restprodukter. Enligt en vägledande princip bör ärenden där pröv- ningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler kunna över- klagas till domstol medan ärenden där lämplighetsavvägning eller någon annan sådan mera skönsmässig bedömning dominerar ska prövas förvaltningsvägen även efter överklagande (se Ds 2000:1, av- snitt 6.7.3). Prövningen av finansiella säkerheter enligt LRO synes inte innehålla lämplighetsavvägningar eller andra skönsmässiga be- dömningar, åtminstone inte om de rättsregler som styr prövningen är tillräckligt tydliga. Det finns därför inte anledning att avvika från huvudregeln om överklagande till förvaltningsdomstol. 6 Fördelning av ersättningsmedel Enligt lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (LRO) gäller att, om de medel som ska användas till skade- ersättning vid en radiologisk olycka inte räcker till full betalning, betalningen ska fördelas proportionellt så att förhållandet mellan varje skadelidandes fordran och den ersättning som betalas är det- samma för alla skadelidande (proportionering). Det finns inte ytter- ligare några regler om proportionering eller om prioritering mellan olika skadetyper. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren bl.a. –överväga om det bör finnas regler om prioritering mellan de olika skadetyper som omfattas av LRO, –lämna förslag på vilken instans som ska avgöra om ersättningarna behöver sättas ned med en viss procentandel och vilka principer som ska vara styrande för besluten, och –ta ställning till om akuta utbetalningar kan behöva göras i nära anslutning till olyckan och om det i så fall behöver regleras. 6.2Regler om fördelning av medel efter en radiologisk olycka Enligt artikel 7(a) ska, med möjlighet till undantag för lågriskanlägg- ningar och transporter, anläggningshavares skadeståndsansvar om- fatta . Det belopp som skadeståndsansvaret 1För en beskrivning av konventionerna och Exposé des motifs, se kapitel 3. omfattar ska enligt artikel 10(a) täckas av försäkring eller annan finansiell säkerhet, men om ansvaret är obegränsat, så ska enligt arti- kel 10(b) ändå kravet på säkerhet begränsas till ett visst belopp. Enligt artikel 10(c) ska staten tillhandahålla medel om försäkring eller annan säkerhet inte kan tas i anspråk i den utsträckning som krävs. Ränta och rättegångskostnader ska enligt artikel 7(h) inte anses som skadestånd enligt konventionen utan ska betalas utöver det belopp som skadeståndsansvaret omfattar. Enligt artikel 11 regleras fördelningen av tillgängliga medel – inom konventionens ramar – i nationell rätt. I Exposé des motifs till artikel 11 (p. 90) sägs följande: It is for each State to decide whether measures for equitable distribution should be taken in advance or at the time when actions are brought. Measures may involve providing a limit on the amount of compensation paid to each person suffering nuclear damage or limits upon the amounts of compensation paid for injury or death of persons and all other types of nuclear damage. Similarly, where the nuclear damage to be com- pensated exceeds or is likely to exceed the amount available under Article 7 of the Convention, it is for each State to decide whether or not priority will be given to claims for loss of life or personal injury in the distribution of compensation. Nevertheless, the Contracting Parties agree that the concept of equitable distribution of compensation allows for the setting of priorities for compensating claims. Enligt artikel 3(a) och 3(b) förbinder sig de fördragsslutande part- erna att se till att ersättning för radiologisk skada betalas med intill för varje radiologisk olycka, varav minst 700 mil- joner euro från försäkring eller annan säkerhet, återstående belopp av statsmedel som tillhandahålls av den fördragsstat på vars territorium den ansvarige innehavarens anlägg- ning är belägen (enskilda statsmedel) och mellan 1 200 miljoner och av statsmedel som tillhandahålls av fördragssta- terna gemensamt (gemensamma statsmedel). Fördragsstaterna ges i artikel 3(c) två alternativ för implement- ering av de nämnda skyldigheterna, varav valt det första alter- nativet, som innebär att fördragsstaten i sin lagstiftning bestämmer att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar ska vara minst 1 500 mil- joner euro och att ansvaret ska vara täckt av medel från de angivna Anläggningshavarens skyldighet att betala ersättning ur statsmedel kan enligt artikel 3(d) inte verkställas mot honom förrän medlen har ställts till förfogande. I Exposé des motifs (p. 25) sägs i anslutning till artikel 3(d) bl.a. följande: