sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Det betyder att prövar dispenser som gäller skogsbruks- åtgärder i skogen och prövar dispenser i övrigt. Syftet är att underlätta för den enskilde och att denne ska slippa ha kontakt med fler myndigheter än nödvändigt. paral- lella ansvar för fridlysta arter ligger kvar, vilket innebär att även läns- styrelsen kan komma att hantera dispensärenden i skogen, i sådana fall dispensen inte är kopplad till skogsbruksåtgärder. Eftersom miljö- tillsynsförordningen förutsätter att myndigheter som har tillsyns- ansvaret för ett och samma tillsynsobjekt ska samarbeta och komma överens ser vi det inte som ett problem att artskyddet har två till- synsmyndigheter i skogen. Kommer dispensfrågan upp inom ramen för ett tillståndsärende ska tillståndsmyndigheten pröva dispensfrågan.12 Underlag för pröv- ningen får då ges in i målet. Vet man på förhand att försiktighetsmått inte räcker utan att en åtgärd fordrar dispens är det inte lämpligt att anmäla för 12:6-samråd, då är det dispens som ska sökas. 11Miljötillsynsförordning (2011:13). Kommer dispensfrågan upp inom ramen för ett samråd enligt 12 kap. 6 § ska dispensfrågan prövas på myndighetens eget initiativ, om förbud ska meddelas som en följd av 12:6-samrådet. I ett första skede räcker det då att den myndighet som handlägger ett 12:6-samråd prövar om dispensskäl kan föreligga. Detsamma gäller den myndighet som prövar en självständig dispensansökan. Om dis- pensskäl inte föreligger, kan beslut om nekad dispens meddelas utan egentlig prövning, eftersom en dispens aldrig kan meddelas utan dis- pensskäl. Först om dispensskäl kan antas föreligga bör myndigheten förelägga sökanden om att ge in en fullständig dispensansökan. Enligt etablerad praxis13 är fridlysningsreglerna att se som en pre- cisering av allmänna hänsynsregler. En del i prövningen av en dispens blir då att, med tillämpning av fridlysningsbestämmel- serna i artskyddsförordningen, bedöma hur skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten eller åtgärden. •Om villkor, försiktighetsmått och skyddsåtgärder resulterar i att verksamheten eller åtgärden inte kommer i konflikt med fridlys- ningsbestämmelserna kan den tillåtas. •Om verksamheten eller åtgärd, trots planerade försiktighetsmått, bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna är den i grunden förbjuden. •Om en verksamhet eller åtgärd är förbjuden ska förutsättningar för dispens prövas. •Om förutsättningar för dispens finns ska dispens meddelas och kompensationsåtgärder övervägas. •Om slutsatsen, att dispens inte kan medges, dras inom ramen för en tillståndsprövning är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig. •Om slutsatsen, att dispens inte kan medges, dras inom ramen för en anmälan enligt 12 kap. 6 § ska beslut meddelas om att verksam- heten eller åtgärden är förbjuden och att dispens inte kan med- delas. Det ovan beskrivna är i enlighet med väl etablerad praxis när det gäl- ler tillståndsprövning. Våra förslag i den här delen syftar till att göra 13Se till exempel MÖD 2013:13 och MÖD 2014:47. det enklare för den som anmäler en åtgärd för samråd enligt 12 kap. 6 §, exempelvis när det gäller skogsbruksåtgärder. På så sätt behöver denne inte först invänta ett beslut från för att sedan söka dispens hos . Alla beslut fattas, enligt våra förslag, av samma myndighet. Vi har föreslagit en allmän proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljö- balken, som innebär att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Bestämmelsen svarar mot bestämmelsen i 7 kap. 25 § och är tänkt att tillämpas på motsvarande sätt. Proportionalitetsavvägningen kan inte förändra fridlysningsreglernas innebörd, syftet är heller inte att införa ytterligare en dispensgrund. Det handlar om att införa en rimlighetsventil, en slutlig kontroll där samtliga omständigheter i det enskilda fallet får beaktas. I syfte att kodifiera befintlig praxis från Mark- och miljööverdom- stolen, där regler om klagorätt har tolkats i enlighet med Aarhuskonventionen, tydliggörs genom vårt förslag att överklagbara beslut som fattats med stöd av 8 kap. , eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet, får överklagas av de ideella föreningar eller andra juridiska personer som anges i bestäm- melsen. I enlighet med utredningsdirektiven har vi undersökt hur , och har implementerat naturvårdsdirektivens frid- lysningsbestämmelser. Ett effektivt artskydd fordrar kunskap För att kunna ge arterna det skydd som följer av fridlysningsreglerna, oavsett om skyddet tillgodoses inom ramen för myndigheternas pröv- ning eller tillsyn, eller genom generella föreskrifter utfärdade av reger- ingen, behövs kunskap om arterna: var de finns, vad de behöver och vad som hotar dem. Om det ska vara möjligt att tala om ett effektivt artskydd ökar kraven på kunskap än mer. Eftersom försiktighets- principen ska tillämpas ökar risken för alltför långtgående försiktig- hetsmått och inskränkningar med bristen på kunskapsunderlag. Kun- skap är enligt en grundförutsättning för att någon ska få vidta åtgärder eller bedriva verksamheter. En utgångspunkt och grundpremiss för våra fortsatta övervägan- den är därför att kunskap är centralt för att uppnå det effektiva skydd av arterna som vi, enligt utredningsdirektiven, ska åstadkomma. Ägarens (verksamhetsutövarens) ansvar att inhämta kunskap om hur åtgärder eller verksamhet påverkar arter En del av det första utredningsuppdraget har gått ut på att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, varvid hänsyn behöver tas till de sär- skilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning. Vår slutsats i den här delen är att det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som har ansvar för att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens be- tydelse för olika enskilda och allmänna intressen. Motsvarande slutsats drogs, vad gäller skogliga verksamheter, av jordbruksutskott i 1992/betänkande. I det konsta- terades att skogsägaren förvisso gavs större frihet i valet av skogs- bruksåtgärder, men att denne fick ett större ansvar för att naturvårdsintressena tillgodoses samt att det ansvaret kräver goda kunskaper om skogens ekologi. förutsatte att näringen skulle ta det ekonomiska huvudansvaret för skogsvården samt att den nya skogspolitiken skulle kräva stora insatser, inte minst vidareutbildning, av dem som är verksamma i praktiskt skogsbruk. Ut- skottet framhöll vidare vikten av rådgivningsinsatser, vilka i ökad ut- sträckning skulle finansieras av skogsägaren.14 Utredningsansvaret följer alltså dels av , dels av prin- cipen om frihet under ansvar. Samma slutsats har också dragits i närtid, av , som konstaterar att skogsägare har ett ansvar för kunskap, både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken.15 Kunskapsansvaret går ut på att det åligger verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, att ta fram den kunskap och det underlag som behövs. Ansvaret inkluderar under- lag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen. Mycket information om biologisk mångfald finns emellertid redan framtagen och är tillgänglig hos myndigheter. Myndigheterna ska också vid behov hjälpa verksamhetsutövaren, eller den som ska vidta en åt- gärd, med förtydligande om vad som krävs för att ett kunskapsunder- lag ska vara tillräckligt i ett enskilt ärende. Detta följer av myndighe- ternas serviceskyldighet. När det sedan kommer till hur den egna verk- samheten påverkar miljön är det verksamhetsutövaren, eller den som vidtar åtgärden, som har att bekosta undersökningar och underlag för att utröna detta. Hur omfattande utredningar och artinventeringar som behövs beror av omständigheterna i det enskilda fallet, vad det är man vill göra och hur detta kan påverka arterna. Placeringen av kunskapsansvaret är inte ett förslag från Artskydds- utredningen, utan en slutsats om vad som följer av nu gällande lag- stiftning. Myndigheternas tillgängliggörande av befintlig information Som framgått ovan lägger befintlig lagstiftning ett tungt ansvar på markägare och verksamhetsutövare när det gäller kunskapsunderlag. Det har inte ingått i vårt uppdrag att ändra utredningsansvarets pla- cering. Vårt uppdrag omfattar emellertid att särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd. Mycket av den grundläggande information som markägare och verk- samhetsutövare behöver ha tillgång till, för att kunna ta sitt kun- 141992/93: JOU15. En ny skogspolitik. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, avsnitt 14.1. skapsansvar, finns tillgänglig hos myndigheter. Informationen är dock utspridd i olika dokument och digitala medier hos flera olika myndigheter. Det saknas till exempel tydlig, samlad information om något så grundläggande som vilka arter som omfattas av olika for- mella skydd, varför arterna är fridlysta och vilka ekologiska behov arterna har. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta den hänsyn som lagen kräver till fridlysta arter och deras behov, samt ha en möjlighet att förebygga påverkan på dessa arter, behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov. Vi har därför föreslagit följande. •Naturvårdsverket får i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Artdatabanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter enligt följande: –Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s fågeldirektiv och som förekommer i . –Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och som förekommer i . –Vilka arter som är nationellt fridlysta i . –Bevarandestatus för de fridlysta arterna enligt SLU Artdata- bankens rödlista 2020. –Skäl för fridlysning för respektive art. –Översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot. –Information om jakt: hänvisning till jaktlagens inledande para- grafer. –Information om fiske: hänvisning till information om fred- ning av fisk, vattenlevande kräftdjur och blötdjur enligt fiske- bestämmelserna. •Naturvårdsverket får i uppdrag att i samverkan med berörda myn- digheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land, inklusive vad som kan skada arter som är beroende av livs- miljöerna, samt vilken skötsel eller vilka åtgärder som kan behövas för att gynna sådana livsmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade. •Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och rikt- linjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten. •Naturvårdsverket får i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas. •Naturvårdsverket får i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade. •Naturvårdsverket får också i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effek- ter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande natur- miljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade. Sammanställningen ska även omfatta en kvalitativ och kvantitativ analys av effekterna. •Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, röd- listning, CITES-listning, med flera begrepp som gäller biologisk mångfald, innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt. Samtliga dessa förslag syftar till att göra det möjligt att på ett relativt enkelt sätt få del av den information och den kunskap som finns samlad. Om informationen blir mer lättillgänglig kommer det att innebära en lättnad i markägarens/verksamhetsutövarens börda att inhämta nödvändig kunskap. God kännedom om arter och bio- logisk mångfald på den egna fastigheten bör också medföra att det är enklare att ta hänsyn på ett relevant sätt, till exempel vid avverk- ning eller andra åtgärder i skogen. Att det finns möjligheter att på ett relativt enkelt sätt få del av den samlade information som redan finns hos myndigheterna innebär att fokus kan läggas på konsekven- serna av den egna verksamheten och hur den påverkar arterna. Kon- sekvensen bör bli att ett bättre underlag kan tas fram till en lägre kostnad för markägaren/verksamhetsutövaren än om var och en av dessa också behöver söka efter den övergripande och grundläggande informationen. Det har stått klart för oss att Artportalen fyller en mycket viktig funktion som kunskapsunderlag för flertalet av myndig- heter som arbetar med miljö, natur och biologisk mångfald, liksom för många företag. Det finns alternativ som motsvarar eller inklu- derar Artportalens fynddatabas, men som främst vänder sig till fors- kare. De allra flesta av landets kommuner har slutat använda egna system och använder i stället Artportalen. En grundläggande förut- sättning för att nå satta mål om biologisk mångfald är att information om arter finns tillgänglig. Vi har dragit slutsatsen att Artportalen i nu- läget är den viktigaste och mest lättillgängliga källan gällande kun- skap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgängliga som underlag för planering och ärendehand- läggning. Vi har därför föreslagit att Statskontoret ska få i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som för arter och biologisk mångfald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten. Livsmiljöunderlag kopplar samman myndigheternas kunskap och verksamhetsutövarens kunskap Det finns alltså en hel del befintlig kunskap och information om biologisk mångfald både hos markägare och myndigheter. Kunskap och information finns även hos många miljöorganisationer. Många beslut som rör de fridlysta arterna fattas utan tillgång till ett sådant underlag om landskapsekologiska förhållanden som skulle behövas för att göra en fullgod bedömning av åtgärdens på- verkan. Det finns olika typer av kunskapsunderlag om landskap och biologisk mångfald, som i kombination med data om geologi, histo- risk markanvändning, marktäckedata, miljöövervakning, fågeltaxering, specifika artfynd, med mera, skulle kunna utgöra en bas för bedöm- ning av ärenden gällande fridlysta arter. Merparten av dessa kunskaps- underlag finns redan sammanställda i länsstyrelsernas handlingsplaner för grön infrastruktur, inklusive bristanalyser av spridningssamband, etc. Dessa handlingsplaner för grön infrastruktur bör dock kunna ut- vecklas ytterligare med information om identifierade livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter, antingen befintliga förekomster eller områden som har potential att vara livsmiljöer för sådana arter. För att få ett sådant kunskapsunderlag som behövs som stöd i beslut och planering har vi föreslagit att ett livsmiljöunderlag ska tas fram av varje länsstyrelse, och uppdateras . Livsmiljö- underlaget ska omfatta livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regio- nalt prioriterade arter. Genom livsmiljöunderlaget skapas en länk mellan den kunskap som myndigheterna har och ska tillgängliggöra (och genom livsmiljö- underlagen också analysera) och det utredningsansvar som i det en- skilda fallet åligger en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd. Genom att livsmiljöunderlagen ska vara föremål för samråd finns också en möjlighet för markägare/verksamhetsutövare eller miljöorganisationer att på ett tidigt stadium komplettera myndighe- ternas underlag med sin kunskap om de specifika förhållandena. Be- slut om att anta livsmiljöunderlag ska fattas av och under- lagen ska avse länet. Livsmiljöunderlagen ska innehålla en analys av vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör hot mot de frid- lysta, hotade eller regionalt prioriterade arterna och vilka försiktig- hetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undan- röja hotet. De livsmiljöunderlag som vi föreslår kan därmed ses som en brygga mellan den information som finns hos myndigheter och den utred- ning som markägare eller verksamhetsutövare är skyldiga att ta fram. I det enskilda fallet kan underlagen ligga till grund för att, i ett ini- tialskede, bedöma vilket utredningsbehov – eller snarare utrednings- krav som kan förutses, och som åligger markägaren eller verksamhets- utövaren. Visar livsmiljöunderlaget att det är sannolikt att vissa arter förekommer kommer kraven att ställas högre. Genom förslaget klar- görs statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd. Värdet av livsmiljöunderlagens kunskap Samlad och tillgängliggjord kunskap kan betraktas som ett slags ser- vice till aktörerna, oavsett om det handlar om tillsynsmyndigheter, tillståndsmyndigheter, verksamhetsutövare eller markägare. Genom livsmiljöunderlagen finns grundläggande kunskap att utgå ifrån när en verksamhetsutövare eller markägare ska ta fram kunskap om hur verk- samheten eller åtgärder kan komma att påverka arterna och deras livs- miljö, vilka försiktighetsmått som kan vidtas och vad som är tillräck- ligt och rimligt. Kunskapsunderlag representerar ett ekonomiskt värde. I den mån det allmänna inte tillgängliggör kunskap om landskapet och om markerna, kommer enskilda verksamhetsutövare eller den som vill vidta en åtgärd att själva behöva inhämta det underlag som behövs för att de ska kunna följa fridlysningsreglerna. I samtliga beslutssituationer kan livsmiljöunderlagen tjäna som ett grundläggande underlag. Hänsyn till arterna eller inskränkning i förfoganderätten Kunskap om artförekomster bör leda till att åtgärder och verksam- heter anpassas efter arterna så att fridlysningsreglerna kan följas. En sådan anpassning kan betraktas som en begränsning i förfoganderät- ten. Begränsningen är av sådant slag att den är möjlig enligt såväl för de mänskliga fri- och rättigheterna samt den svenska regeringsformen. Artförekomster är ytterligare en fak- tor att beakta när metod eller teknik för en åtgärd eller verksamhet ska väljas. Biotopskyddsområde i känsliga områden Om ett ärende inkommer till en myndighet och fridlysta arter berörs ska påverkan på arterna bedömas. Om det handlar om pågående mark- användning och ett förbud mot att vidta en åtgärd meddelas med stöd av fridlysningsbestämmelserna, tillsammans med beslut om nekad dis- pens, är det relevant att myndigheten ställer sig frågan om förbudet gäller åtgärden ifråga med just den metoden, eller om förbudet skulle aktualiseras oaktat alla möjliga rimliga anpassningsåtgärder och hän- synsmått. Ett förbud kan indikera att det handlar om ett känsligt område. Om så är fallet bör ett biotopskydd inrättas. I syfte att skydda de livsmiljöer som behövs för att bevara fridlysta arter har vi föreslagit att en ny grund ska införas för inrättande av biotopskydd. Ett sådant biotopskyddsområde ska omfatta och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara. Ersättning ska då utgå enligt de bestämmelser som gäller vid inrättande av sådant områdesskydd. Om det inom pågående markanvändning beslutas om förbud med stöd av fridlysningsreglerna, om det inte finns möjlighet till dispens, och om det av någon anledning inte är lämpligt att inrätta biotop- skydd, kan det vara så att man befinner sig i gråzonen mellan vardags- landskap och känsligt område. I sådana fall bör eller på statens vägnar söka träffa en uppgörelse med sak- ägare som gör anspråk på ersättning, enligt den bestämmelse vi före- slår ska införas i artskyddsförordningen, med förebild i förordningen om områdesskydd16. Sådana uppgörelser kan vara aktuella även om det inte handlar om förbud. De försiktighetsmått som krävs kan vara av det slaget att de är lämpliga som skötselkrav i kombination med andra naturvårdande åtgärder. Naturvårdsavtal bör eftersträvas som den lämpligaste skyddsfor- men, särskilt om det behövs en skyddszon eller utvecklingsmark för att den biologiska mångfalden ska bevaras. Naturvårdsavtal kan för- enas med skötselplaner, medan biotopskyddsområden inte ska om- fattas av sådana. Det innebär att områden som behöver skyddas, och dessutom kräver viss skötsel, inte lämpar sig som biotopskyddsom- råden. Olika områdens potential för utvecklings- och bevarandearbete, och var det kan vara möjligt att skapa olika nyttor, kan framgå av livsmiljöunderlagen. Utgångspunkten ska vara att söka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Viktigt här är att när ersättningen bestäms i avtalet så får ersättning inte utgå för sådant som följer av lag. I och med avtalsparternas möjlighet att på- verka utformningen av ett naturvårdsavtal och att det kan löpa (upp till ) kan avtalet vara en attraktiv och förutsebar lösning för alla parter. 16Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Ersättningsförhandlingar om naturvårdsavtal inte är möjligt Om det inte är lämpligt att inrätta ett biotopskyddsområde, och par- terna inte kan enas om ett naturvårdsavtal, ska de i uppgörelsen i stället fokusera på att enas om vilken ersättning som ska utgå. Inte heller här ska ersättning utgå för att markägaren eller innehavaren av sär- skild rätt följer lagen. I och med förhandlingsmöjligheten kan emeller- tid andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersättningsmark. Allmän hänsyn i vardagslandskapet Om det inte handlar om förbud utan om försiktighetsmått och det av någon anledning inte är möjligt att ingå naturvårdsavtal är det sannolikt att det handlar om vardagslandskapet. Här ska allmän hän- syn iakttas enligt , och grundförutsättningen bör var att mänsklig aktivitet och arter ska kunna samexistera. Samexistensen bygger emellertid på att den mänskliga aktiviteten anpassas till arter- nas behov genom att allmän hänsyn visas. Sådan hänsyn kan vara om- fattande, och går ut på att man också ska använda de anpassade meto- der som är lämpliga i området, inte bara med hänsyn till geografi, trädslag med mera utan också lämpliga med hänsyn till de arter som finns i området. Här blir kunskap centralt, kunskap som det faller på ägarens ansvar att inhämta som en del av det ansvar som följer med ägandet. Inom vardagslandskapet ligger ett stort ansvar på närings- utövaren och det är för aktiviteter i vardagslandskapet som de lik- ställda målen inom skogsbruket, miljömålet och produktionsmålet, blir som mest påtagliga. Stämma staten som sista utväg Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotopskydds- område och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårdsavtal eller om ersättning, eller om markägaren eller innehavaren av särskild rätt anser att ställda hänsynskrav går utöver vad som är rimligt enligt en avvägning enligt 2 kap. 7 § , och att ersättning ska utgå trots att det inte är fråga om förbud, återstår för markägaren att stämma staten. Regler för hur detta ska ske finns i 31 kap. 13 § miljö- balken och det ska göras från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft.