sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — I vägledningen anges att ledningsformen nämndmyndighet bör användas sparsamt med utgångspunkt i följande kriterier2: •verksamheten avser väl avgränsade frågor, •uppgifterna regleras normalt sett i lag eller annan författning och kräver kollektivt beslutsfattande, •myndigheten utgör en mycket liten organisation, •en värdmyndighet kan sköta administrationen. Utredningens bedömning är att ledningsformen nämndmyndighet inte är lämplig eftersom de fyra kriterierna inte kan uppfyllas. Myndighetens uppgifter får visserligen anses vara väl avgränsade. Utredningens bedömning är dock att myndighetens uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera totalförsvaret blir komplext genom att det spänner över ett flertal myndigheters och departements ansvarsområden. Myndighetens uppgifter kommer inte att vara reglerade i lag och kommer heller inte att kräva kollektivt beslutsfattande. Den nya myndigheten bör vidare inte knytas till en värdmyndighet eftersom den kommer att behöva arbeta med stor integritet för att få en oberoende ställning samt för att få legitimitet och förtroende bland andra myndigheter, allmänheten, frivilligorganisationer och näringslivet. Ledningsformen nämndmyndighet kan av dessa skäl uteslutas enligt utredningens bedömning. Ledningsformen styrelsemyndighet skulle kunna övervägas. Analys- och utvärderingsmyndigheten och omsorgsanalys leds av en styrelse. Enligt vägledning är denna ledningsform i första hand lämplig för myndigheter med komplexa eller omfattande verksamhetsuppdrag där riskexponeringen i olika avseenden är stor och där ett breddat ledningsansvar ur olika aspekter kan vara förtroendeskapande. stärker förutsättningarna för strategisk verksamhetsutveckling. utgör ett viktigt stöd för myndighetschefer som utses att leda stora verksamheter där behovet av kontinuerligt och omfattande förändrings- och effektiviserings- 2Vägledning för val av ledningsformer, Promemoria, , , , s. 9. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten arbete är strategiskt viktigt och en förutsättning för att nå uppställda mål. Styrelsen, som ytterst ansvarig för verksamheten, har också en viktig roll i kvalitetssäkringen.3 Enligt vägledningen bör styrelsemyndighet övervägas som ledningsform om något eller några av följande kriterier är uppfyllda: •omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar, •stor påverkan på andra samhällssektorer dvs. näringsliv, kommuner, landsting, ideella organisationer och medborgare, exempelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vägval, •tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden, •forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet (högre utbildning), •tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten. Enligt utredningens bedömning är det framför allt kriterierna ”tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden” och ”tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten” som skulle kunna föranleda ledningsformen styrelsemyndighet. Enligt vägledning bör bedömningen av om ledningsformen styrelsemyndighet ska väljas göras efter en samlad bedömning där även kriterierna för att avgöra om myndigheten ska följa internrevisionsförordningen vägs in. Kriterierna för prövning av internrevisionskravet utifrån väsentlighet och risk preciseras närmare (beloppsgränser m.m.) i cirkulär Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen (Fi 2013:3) I de fall verksamheten bedöms uppfylla dessa kriterier för att inrätta internrevision bör i första hand styrelsemyndighet övervägas som ledningsform.4 Av detta cirkulär framgår att myndigheter som bör ha internrevision kän- 3Ibid, s. 5 f. 4Ibid s. 7. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten netecknas av att de ofta hanterar stora medelsflöden och verkar under ett komplext regelverk eller har ett mycket stort antal anställda (minst 1 000). Bland de riskkriterier som ska vägas in är förvaltningsansvar för nationella EU-medel, geografiskt spridd verksamhet, långtgående delegering av ekonomiska beslut till enskilda handläggare eller att det finns en förhöjd risk för mutor och korruption.5 Utredningens bedömning är att den nya myndigheten inte uppfyller något av dessa kriterier. Myndigheten ska därför inte följa internrevisionsförordningen. Sammantaget gör det att utredningen bedömer att ledningsformen styrelsemyndighet inte bör väljas för Totalförsvarsanalys. Ledningsformen enrådighetsmyndighet bör enligt användas för myndigheter som inte uppfyller kriterierna för styrelsemyndighet och där verksamheten i allt väsentligt karaktäriseras av att de: •i hög grad är styrd av lag, dvs. myndigheten ansvarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning, •i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, •är av främjandekaraktär, •innebär att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisonsförordningens kriterier.6 Det som framför allt talar för att den nya myndigheten bör vara en enrådighetsmyndighet är att den enligt utredningens förslag inte kommer att ha ett omfattande finansiellt ansvar. Det är också den ledningsform som Analys- och utvärderingsutredningen bedömt vara den mest lämpliga för att denna form av verksamhet ska kunna bedrivas på ett i förhållande till verksamheterna oberoende sätt och med integritet och ha en närhet till regeringen.7 Analys- och utvärderingsutredningen pekade också på att analys- och utvärderingsmyndigheter inte ska forska, vilket ytterligare är ett skäl för att myndigheten inte ska ledas av en styrelse i enlighet med Regerings- 5Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen, , , Cirkulär nr Fi 2013:3, , s. 3–5. 6Vägledning för val av ledningsformer, Promemoria, , , , s. 7 f. 7SOU 2018:79, s. 217 f. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten är även den ledningsform som valts för de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter som bildats , med undantag för Vård- och omsorgsanalys som leds av en styrelse. Sammantaget är utredningens bedömning att Totalförsvarsanalys ska vara en enrådighetsmyndighet som leds av en myndighetschef med titeln generaldirektör. Till myndigheten ska det inte knytas något insynsråd vägledning framgår att insynsrådets uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. har inga beslutsbefogenheter och har därmed inte heller något ansvar för verksamheten i förhållande till uppdragsgivaren, dvs. vägledning anger att ett eller flera av följande kriterier bör ligga till grund för beslut om att inrätta ett insynsråd8: •myndigheten ansvarar för verksamhet där insyn av medborgare och politiker bedöms som angelägen, •verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper, •myndigheten har eller stadigvarande tydligt behov av råd och stöd från partsrepresentanter, politiker och intresse- och branschorganisationer m.fl., •behov av att tillföra myndigheten unik kompetens och sakkunskap, •behov av att tillföra myndigheten bredd och mångfald, •verksamheten är integritetskänslig. Av de sex sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna som är enrådighetsmyndigheter är det tre (Brå, ISF och Kulturanalys) som har insynsråd. Analys- och utvärderingsutredningen ansåg att analys- och utvärderingsmyndigheter inte behöver ha insynsråd eftersom det saknas särskilda skäl för att medborgare och politiker ska ha insyn i verksamheten, att myndigheterna inte kommer att ha breda kontaktytor mot många olika grupper, eller att det finns andra 8Vägledning för val av ledningsformer, Promemoria, , , , s. 6. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten skäl som följer av riktlinjer.9 Utredningen anser att samma skäl gör sig gällande för Totalförsvarsanalys. Utredningen anser även att det faktum att myndigheten inte kommer att bedriva någon verksamhet som medför att gynnande beslut fattas eller innebär annan myndighetsutövning talar för att myndigheten inte ska ha något insynsråd. Något som dock i viss mån talar för att Totalförsvarsanalys ska ha ett insynsråd är kriteriet att det hos Totalförsvarsanalys kan finnas ett behov av att tillföra myndigheten bredd och mångfald. Utredningen bedömer emellertid att myndighetens behov av bredd och mångfald bättre kan tillgodoses genom ett vetenskapligt råd än ett insynsråd. Ett vetenskapligt råd kan tydligare än ett insynsråd inriktas på både kunskap inom ämnesområden som är relevanta för totalförsvaret och i vetenskapliga frågor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet, se mer om detta i avsnitt 10.2. Det är inte av resursskäl lämpligt att för en myndighet av Totalförsvarsanalys storlek i instruktionen föreskriva att myndigheten ska ha både vetenskapligt råd och insynsråd. Utredningen anser därför att Totalförsvarsanalys inte ska ha något insynsråd. Förslag: Vid myndigheten ska finnas ett vetenskapligt råd. Rådet ska ha till uppgift att bistå myndigheten med kunskap inom de ämnesområden som är relevanta för totalförsvaret samt i vetenskapliga frågor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet. Det vetenskapliga rådet ska bestå av myndighetens chef, som är ordförande, och högst nio andra ledamöter. Ledamöterna i det vetenskapliga rådet ska utses av myndigheten. Flertalet av de befintliga analys- och utredningsmyndigheterna har i sina instruktioner angivet att myndigheten ska ha ett vetenskapligt råd. ISF och Vård- och omsorgsanalys har inget vetenskapligt råd. Kulturanalys har själva initierat ett vetenskapligt råd. För de myndigheter som i instruktionen har angivet att de ska ha ett vetenskapligt råd anges det också i instruktionen att det veten- 9SOU 2018:79, s. 218. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten skapliga rådet består av myndighetens chef, som är ordförande och ett visst antal ledamöter. Uppgiften för det vetenskapliga rådet är formulerad på lite olika sätt för de olika myndigheterna. Vid Tillväxtanalys har det vetenskapliga rådet i uppgift att bistå myndigheten i vetenskapliga frågor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet.10 Vid Trafikanalys föreskrivs ett vetenskapligt råd med uppgift att kvalitetssäkra de metoder myndigheten tar fram och tillämpar samt bidra till deras utveckling.11 Brå har ett vetenskapligt råd som har till uppgift att bistå med råd och vägledning i myndighetens forsknings-, analys-, utvecklings- och statistikverksamhet och verka för att den bedrivs på vetenskaplig grund.12 IFAU:s vetenskapliga råd skiljer sig något från övriga myndigheters då det har i uppgift att lämna förslag till beslut i ansökningar om forskningsbidrag men det anges också i instruktionen att generaldirektören även kan använda det vetenskapliga rådet som rådgivande organ i andra frågor.13 Av Analys- och utvärderingsutredningens betänkande framgår att de vetenskapliga råden tillför vetenskaplig kompetens i frågor om bland annat metodval och kvalitetssäkring i arbetet. Råden används också för att föra in aktuell forskning till myndigheterna. Enligt utsagor från analys- och utvärderingsmyndigheterna bidrar de vetenskapliga råden också med värdefulla kopplingar till andra sektorer och forskningsområden.14 Analys- och utvärderingsutredningen ansåg att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha vetenskapliga råd som bland annat ska bidra med vetenskaplig kompetens och kontakter med forskningsmiljöer. Analys- och utvärderingsutredningen ansåg inte att deras roll skulle vara att kvalitetssäkra enskilda rapporter eftersom det för detta behövs andra strukturer. Vidare ansågs det viktigt att myndigheterna har samarbeten och kontakter med de kunskapsmiljöer, i och internationellt, som är nödvändiga för myndighetens uppdrag. Myndigheten kan via sitt vetenskapliga råd se till att den får tillgång till vetenskaplig kompetens i verksamheten.15 1017 § förordning (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 1112 § förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. 1210 § förordning (2016:1201) med instruktion för . 135 § förordning (2007:911) med instruktion för utvärdering. 14SOU 2018:79, s. 99. 15SOU 2018:79, s. 180. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten Av utredningens kontakter med de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna framgår att de överlag är nöjda med det stöd som det vetenskapliga rådet kan ge. Utredningen anser, i likhet med Analys- och utvärderingsutredningen föreslog för de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna, att Totalförsvarsanalys bör ha ett vetenskapligt råd med uppgift att bistå myndigheten med vetenskapliga frågor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet samt att detta bör framgå av instruktionen. Därutöver anser utredningen anser att det vetenskapliga rådet även ska ha i uppgift att bistå myndigheten med kunskap inom de ämnesområden som är relevanta för totalförsvaret. En liknande skrivning om ämneskompetens finns i instruktion. har till uppgift att göra självständiga analyser på områden som är betydande för svensk ekonomi och analyserar också den ekonomiska utvecklingen, i och internationellt, samt forskar inom nationalekonomi. har ett vetenskapligt råd som ska bestå av erfarna akademiskt verksamma forskare. Det finns också krav på att vissa av ledamöterna ska vara verksamma inom ämnesområdena ekonomi, naturvetenskap och statskunskap.16 Med hänsyn till den stora bredd av samhällsverksamhet som ingår i totalförsvaret kan ett vetenskapligt råd som knyts till myndigheten även bidra till att stärka legitimiteten och kvaliteten i myndighetens kunnande om sakförhållanden. Analys- och utvärderingsutredningen ansåg att det ska anges i analys- och utvärderingsmyndigheternas instruktioner att det vetenskapliga rådet består av myndighetens chef, som är ordförande och högst fem andra ledamöter.17 Utredningen konstaterar att det varierar mellan de olika myndigheternas instruktioner hur många ledamöter som det anges att det vetenskapliga rådet ska ha. I Trafikanalys och Tillväxtanalys instruktioner anges att det vetenskapliga rådet ska ha fem ledamöter medan det i Brå:s och IFAU:s instruktioner anges att rådet får innehålla högst nio respektive tio ledamöter. Med tanke på att totalförsvaret spänner över ett ovanligt brett område och att det vetenskapliga rådet vid Totalförsvarsanalys ska bistå myndigheten med kunskap såväl inom de ämnesområden som 164 a § förordning (2007:759) med instruktion för . 17SOU 2018:79, s. 268. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten är relevanta för totalförsvaret som i vetenskapliga frågor om metoder och kvalitet i myndighetens verksamhet, anser utredningen att fem ledamöter kan vara för få. Utredningen anser därför att det bör anges i instruktionen att det vetenskapliga rådet ska bestå av generaldirektören, som är ordförande, och högst nio andra ledamöter. Vid Brå och Trafikanalys är det myndigheten eller myndighetschefen som utser ledamöterna och vid Tillväxtanalys och IFAU utses de av regeringen. En fördel med att regeringen utser ledamöterna är att det kan underlätta rekryteringen eftersom det kan anses ge en ökad status för uppdraget. För omvärldens tilltro till myndighetens oberoende och för att det ska vara enkelt att anpassa sammansättningen av det vetenskapliga rådet efter myndighetens rådande behov av ämneskunskap och metodkompetens, gör utredningen dock bedömningen att ledamöterna i det vetenskapliga rådet bör utses av myndigheten. Förslag: Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd. Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). I fråga om anställning vid Totalförsvarsanalys av den som är officer i Försvarsmakten ska inte 6 § anställningsförordningen tilllämpas (1994:373). I myndigheters instruktioner anges om myndigheten ska ha en personalansvarsnämnd. är ett arbetsgivarorgan. Det är således arbetsgivarens beslut som fattas i personalansvarsnämnden. funktion och uppgifter regleras i myndighetsförordningen. är ett arbetsgivarorgan, vars uppgift är att pröva frågan om disciplinansvar när en anställd har begått tjänstefel eller andra förseelser. Det kan till exempel gälla olika former av misskötsel, avsteg från rutiner, kränkning och diskriminerande sär- Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten behandling, förseelse som rör arbetstider eller otillåten användning av myndighetens utrustning. Nämnden kan besluta om påföljder i form av skiljande från anställningen, varning, löneavdrag, åtalsanmälan och avstängning. Av en rapport från Statskontoret framgår att av alla myndigheter under regeringen har en personalansvarsnämnd.18 Statskontoret konstaterar i samma rapport att myndigheterna använder erfarenheterna från såväl beredningsprocessen som hanteringen i personalansvarsnämnden i arbetet för en god förvaltningskultur. Ärendena som tas upp i personalansvarsnämnden avspeglar i många fall frågor som berör myndighetens syn på hur verksamheten ska bedrivas och vad som är en god förvaltningskultur. De kan ge en konkret bild av hur myndigheten ser på vad som är lämpliga beteenden och peka på behovet av olika åtgärder. Det kan till exempel vara att genomföra riktade utbildningsinsatser, att förtydliga rutiner eller utveckla stödet till chefer. En förutsättning för att myndigheter på ett systematiskt sätt ska kunna utnyttja erfarenheterna från arbetet i personalansvarsnämnden är att det finns en viss mängd ärenden . I myndigheter där nämnden har flera ärenden , är aktiv och har regelbundna sammanträden kan det fungera bra. Myndigheter som bara har något enstaka personalansvarsärende kan däremot knappast utnyttja erfarenheterna systematiskt. kan också enstaka ärenden ge värdefull information som kan användas i myndighetens arbete för en god förvaltningskultur. Den minsta myndigheten med en egen personalansvarsnämnd har 15 anställda, den största som inte har det har drygt 230 anställda.19 Samtliga sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter förutom Kulturanalys har angivet i sina instruktioner att det vid myndigheten ska finnas en personalansvarsnämnd. Utredningen anser att den formaliserade och transparenta processen med personalansvarsnämnderna ökar rättssäkerheten och bidrar till en enhetlig arbetsgivarpolitik. Mot bakgrund av detta och den nya myndighetens föreslagna uppgifter anser utredningen att Totalförsvarsanalys bör ha en personalansvarsnämnd trots att Totalförsvarsanalys i kapitel 12 föreslås bli en myndighet av något mindre storlek. 18Myndigheternas personalansvarsnämnder, Om offentlig sektor, Statskontoret 2018, s. 5. 19Ibid s. 7. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten Med personalföreträdare avses den som särskilt har utsetts att i myndighetens ledning företräda dem som är anställda hos myndigheten. Enligt 6 § personalföreträdarförordningen (1987:1101) har personalföreträdarna vid enrådighetsmyndigheter rätt att närvara och yttra sig när myndighetschefen slutligt handlägger sådana frågor som chefen har ansvar för enligt 4 § myndighetsförordningen eller myndighetens instruktion.20 Chefen har enligt 4 § myndighetsförordningen ansvar för att •besluta en arbetsordning, •i arbetsordningen besluta de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten, •besluta en verksamhetsplan för myndigheten, •säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt, och •avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden. Det finns alltså inga säkerhetsskyddsaspekter förknippade med dessa ärenden som skulle kunna tala emot att Totalförsvarsanalys ska tillämpa personalföreträdarförordningen. När det gäller frågor som chefen har ansvar för enligt myndighetens instruktion kan konstateras att utredningen inte i instruktionen föreslår några andra uppgifter för Totalförsvarsanalys chef än att utse ledamöterna i det vetenskapliga rådet. Med denna uppgift finns det enligt utredningen inte några säkerhetsskyddsaspekter förknippade. Brå, IFAU, Tillväxtanalys, Trafikanalys och ISF har samtliga angivet i instruktionen att myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen. Även flera av de myndigheter som Totalförsvarsanalys ska utvärdera, ex. FOI, och , har detta angivet i instruktionen. Mot bakgrund av att Totalförsvars- 206 § personalföreträdarförordningen (1987:1101). Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten analys uppdrag på många sätt påminner om dessa myndigheters uppdrag anser utredningen att det även i Totalförsvarsanalys instruktion ska anges att myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen. I Försvarsmaktens instruktion finns motsvarande angivet med begränsningen att bestämmelserna i 6 § personalföreträdarförordningen endast är tillämplig i fråga om beslut i administrativa ärenden. En sådan begränsning bedöms mot bakgrund av vad som ovan anförs om säkerhetsskyddsaspekter inte vara nödvändig för Totalförsvarsanalys. Enligt 6 § anställningsförordningen ska en myndighet som avser att anställa en arbetstagare på något lämpligt sätt informera om detta så att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det till myndigheten inom . När det gäller en anställning som regeringen ska besluta om efter förslag eller anmälan från en myndighet eller dess chef, ska myndigheten informera om den lediga anställningen. I flera totalförsvarsmyndigheters instruktioner anges att denna bestämmelse inte ska tillämpas i fråga om anställning vid myndigheten. Exempelvis ska vid FOI och bestämmelsen inte tillämpas i fråga om anställning av den som är officer i Försvarsmakten. Mot denna bakgrund ska det i instruktionen anges att i fråga om anställning vid Totalförsvarsanalys av den som är officer i Försvarsmakten tillämpas inte 6 § anställningsförordningen. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten Bedömning: Totalförsvarsanalys kommer att ansvara för uppgifter som i väsentliga delar ställer höga krav på säkerhetsskydd vad avser informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Säkerhetsskyddslagen (2018:585) kommer därför att gälla Totalförsvarsanalys verksamhet. Den närmare utformningen av säkerhetsskyddet bör dock en kommande organisationskommitté ansvara för. I utredningens direktiv betonas att det mot bakgrund av den nya myndighetens särskilda roll är av stor vikt att myndigheten har god förmåga att hantera särskilda skyddsintressen kopplade till främst försvars- och beredskapssekretess. Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:500). Mot bakgrund av Totalförsvarsanalys uppdrag och den sekretessbelagda information som Totalförsvarsanalys kommer att befatta sig med, inneha och producera gör utredningen bedömningen att säkerhetsskyddslagen kommer att gälla Totalförsvarsanalys verksamhet. En mängd information innehållande säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter kan alltså förväntas samlas hos Totalförsvarsanalys. Det måste därför finnas väl inarbetade rutiner för att hantera uppgifter med hög sekretessnivå och den nya myndigheten måste ha ett adekvat säkerhetsskydd.