sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Möjligheten att ordna tjänsterna påverkar hur mycket utrymme som behövs och hur den fysiska miljön behöver utformas. Om mobilitetsåtgärder genomförs utan att någon tjänst finns på plats blir utrymmet eller anläggningen utan funktion. Människor i området tvingas använda bil för eget bruk eftersom exempelvis bilpoolstjänsten inte finns på plats. Då etableras ett bilberoende och transportbeteende som i efterhand är svårt att förändra. Det är därför nödvändigt att tjänsten kan etableras genom exploateringsavtal. Förtydliganden i fråga om rätten att avtala om de nu aktuella åtgärderna i exploateringsavtal efterfrågas av kommuner, byggherrar och fastighetsägare. Kommunerna efterfrågar förtydliganden i fråga om vad kommunen kan ställa som krav och inte. Även byggherrar och fastighetsägare efterfrågar förtydliganden för att få förutsäg- barhet. Såsom beskrivits ovan i avsnitt 7.3 avtalar många kommuner om mobilitetsdriftsavtal . Ofta sker det i utbyte mot att an- lägga färre parkeringsplatser (flexibla parkeringstal). kan fastighetsägaren se det som en fördel då det kan innebära att det är möjligt att bygga fler lägenheter på fastigheten. om exploateringsavtal och vad dessa får om- fatta har inte en uttömmande uppräkning av vad som får avtalas om. Utredningen anser att det inte klarlagt om nuvarande bestämmelser för exploateringsavtal medger att exploateringsavtal får omfatta mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Det finns ingen rätts- praxis i frågan och det går enligt vår mening inte att utläsa av för- arbetena att de omfattas av rekvisitet ”andra åtgärder” i 6 kap. 40 § första stycket PBL. Det behövs därför uttryckligt lagstöd för kom- munerna att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal. Det ger också byggherrar och fastighetsägare förutsägbarhet, så att de kan förutse kostnader och planera för fram- tida byggnadsprojekt. Samverkan mellan aktörer i samband med planering Mobilitetsåtgärder bör ingå i planering och beslut enligt PBL I vårt uppdraget ingår att se över kedjan av åtgärder för transport- effektivitet som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter, från planerings- och anläggningsskede till drift och underhåll av åtgärderna. I kapitel 6 och i bilaga 5 har vi redogjort för PBL:s krav på ut- rymme för parkering, lastning och lossning vid planering och i ärenden om bygglov. Vi har i det sammanhanget identifierat behov av författningsförändringar för att kommuner ska kunna avstå från att kräva utrymme för parkering av bil för enskilt bruk i högre utsträckning än . Mobilitetsåtgärder bör, förutom att kunna ingå i exploateringsavtal, kunna ingå i kommunernas detaljplanering och beslutsfattande enligt PBL. Kommunerna bör kunna ställa krav på mobilitetsåtgärder i planbestämmelser och i ärenden om bygglov. Det finns behov av lagändringar i 4 kap. 13 och 14 §§ samt 8 kap. 9 och 10 §§ PBL i denna del. Mobilitetstjänster bör enbart kunna genomföras på frivillig väg Vi har övervägt om PBL även kan ställa krav icke-fysiska åtgärder, mobilitetstjänster, och kommit fram till ett nekande svar. Krav på att inrätta mobilitetstjänster bör inte kunna ställas utan mobilitets- tjänster bör enbart kunna omfattas av frivilliga överenskommelser i exploateringsavtal. Skälet för det är att existensen av en tjänst (mobi- litetstjänst) inte kan säkras såsom ett fysiskt utrymme (mobilitets- åtgärd). Det finns i PBL andra områden som inte rör strikt planering av mark, såsom bestämmelser om att kommunen ska planera för sam- hällsservice och liknande (2 kap. 5 och 7 §§ PBL). PBL ställer inga krav på att olika tjänster måste etableras vid ändring av detalj- plan eller vid framtagande av ny detaljplan. Utvecklingen och den praktiska tillämpningen visar att det före- kommer att tjänster omfattas av avtal i anslutning till eller vid sidan av detaljplaneringen, exempelvis genom parkeringsköp såsom nämnts ovan. Tjänsterna har likheter med andra tjänster som en fastighets- ägare och en kommun kan önska eller behöva i sin förvaltning av fastigheten, såsom den tjänst som en kiosk, restaurang, klädbutik, apotek, bibliotek, frisör levererar i fastighetsägares lokaler. Samverkan mellan aktörer i samband med planering en jämförelse med lokaler i flerbostadshus, ofta bottenvåningen (vilket är ett vanligt krav vid nybyggnation). PBL kräver inte, och bör inte heller kräva, att lokalerna måste vara uthyrda. Det skulle inte heller vara möjligt eller lämpligt med tanke på behovet av ett flexibelt regelverk som kan anpassas efter sam- hällsutvecklingen och de olika förhållanden och förutsättningar som kan råda. Det är inte möjligt för en fastighetsägare att åta sig ett sådant krav då fastighetsägaren inte har full rådighet över frågan. En lokal kan ibland vara vakant och ett områdes attraktivitet utifrån ett handelsperspektiv kan försämras eller variera med konjunkturen. Tjänsterna kräver i de flesta fall att byggherren ingår avtal med tredje man. En tjänst på en ort kanske inte ens erbjuds eller plötsligt inte erbjuds. Fastighetsägaren hamnar då i en avtalsskyl- dighet som denne inte kan uppfylla. Emellertid regleras ju inte i av- talen exakt vilket företag som byggherren ska anlita för tjänsten utan endast att det ska finnas en drift . Det ska också tilläggas att byggherren som utlovar att denne ska tillhandahålla tjänsten kan överlåta fastigheten efter att byggnationen är klar. Med villkor i avtalet att den nya fastighetsägaren ska överta det ansvaret är det möjligt att den som övertar fastigheten kan tänkas vara villig att tillhandahålla tjänsten. Mobilitetstjänster bör därför enbart kunna genomföras på frivillig väg. Detta framgår också när vi tolkar vad vissa kommuner och aktörer uttryckt i de enkätundersökningar som utred- ningen låtit genomföra.48 I kapitel 8 presenterar vi ett förslag till lag om mobilitetskartlägg- ningar, som syftar till att främja mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster. Kartläggningarna, som ska göras av fastighetsägare, kan skapa ny och ökad kunskap om ”mobilitetstillståndet” i en stadsdel. Proaktiva avtal om mobilitetstjänster, engagemang från boende och verksamhetsutövare samt nationella främjandeåtgärder främjas som en följd av kartläggningarna. Därutöver bedömer utredningen att det krävs ekonomiska stimu- lanser riktade mot byggherrar och användare (boende/besökare) för att snabba på omställningen till hållbara mobilitetslösningar. Detta ligger dock utanför direktivets uppdrag och vi lyfter behovet endast 48Trivector (2020). Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i sam- band med exploatering och byggande och Samverkan om mobilitetsåtgärder – Byggherrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande, bilaga 6 och 7. Samverkan mellan aktörer i samband med planering för att regeringen ska uppmärksammas på frågan och överväga vidare utredning. Långsiktighet i driften av mobilitetstjänsterna Det är av vikt att tjänster för mobilitet tillhandahålls i nya och änd- rade områden och att de finns kvar . Kommuner och bygg- herrar delar uppfattningen att det brister i uppföljningen av avtalen. Mobilitetsaktörernas erfarenheter visar att långa avtalstider kan vara problematiska mot bakgrund av att utvecklingen inom delad mobi- litet går snabbt framåt. Som anges i våra direktiv reglerar PBL inte vad som sker i förvalt- ningsskedet, efter planens genomförande. Villkor avseende mobili- tetstjänster kan ju endast tillämpas efter planens genomförande. Genom möjligheterna att upprätta markanvisningsavtal och exploa- teringsavtal möjliggör PBL för att avtala om sådana frågor. Det PBL inte gör, är att säkerställa att avtalen följs. Parkeringsköp är ett exempel som innebär att fastighetsägaren under förvaltningen tecknar och följer parkeringsavtalet om parker- ing utanför sin tomt. Då åtar sig fastighetsägaren att ha avtal med kommunen om köp av parkeringsplatser. Det kan också lösas genom grannfastighet (servitut, gemensamhetsanläggning eller hyra av garageplats). Det avtalet kan fastighetsägaren rent faktiskt säga upp . Förutsättningarna beror givetvis på vad som står i avtalet om dess varaktighet. Det har visat sig vara enklare att följa upp skyldigheterna i avtalen om skyldigheterna följer fastigheten. Om avtalen inte följer fastig- heten utan endast binder avtalsparterna obligationsrättsligt, riskerar avtalets bestämmelser om tjänster att inte tas över vid en överlåtelse av fastigheten. I våra samtal med olika aktörer har frågan kommit upp om det är möjligt att reglera vilka som ska vara avtalsparter och hur avtalen ska följas upp. Vi kan konstatera att även om exploaterings- avtalet upprättas i nära samband med detaljplanen, är det ett civil- rättsligt avtal mellan kommunen och fastighetsägaren eller byggher- ren. Som framgår i avsnitt 7.2.4 har lagstiftaren ansett att det inte framstår som lämpligt eller ens möjligt att reglera frågor om efter- levnaden av avtalet. Situationerna är enligt lagstiftaren olika beroende på vilken typ av åtgärd det är fråga om. Vi delar denna bedömning. Samverkan mellan aktörer i samband med planering Vi kan konstatera att vilka som ska vara avtalsparter måste bestämmas i varje enskilt fall och av parterna själva. Likaså är det möjligt att avtala om och ha en ordnad uppföljning av skyldigheterna och därigenom få en långsiktighet, utan lagreglering. Om parterna reglerar i avtalet hur skyldigheterna ska följas upp bör problemet kunna minska. 8Utredningens överväganden och förslag Av utredningens direktiv framgår att kommuner och regioner spelar en viktig roll för att nå de klimatpolitiska målen inom samhälls- byggnadssektorn. Regeringen betonar att det finns ett behov av att beakta transportfrågorna i planläggningen i större utsträckning än vad som görs . Anledningen är att det kommer att bli svårt att nå klimatmålen för inrikes transporter med nuvarande utvecklings- takt, eftersom utsläpp av växthusgaser från transporter inte minskar tillräckligt mycket. Regeringen menar också att samhällsplaneringen behöver främja en bebyggelsestruktur som leder till en ökad trans- porteffektivitet. Sammanfattningsvis kan en mer tillgänglig och transporteffektiv samhällsstruktur leda till minskad påverkan på mil- jön och bidra till att flera nationella miljö- och klimatmål kan upp- nås. 8.1Behov av normförskjutning – utredningens samlade syn på reformerna Direktiven beskriver att transporternas andel av koldioxidutsläppen inte minskar i den takt som gör det möjligt att nå klimat- mål och åtaganden enligt . Därför är transport- effektivitet en nödvändig del i omställningen. Det är angeläget att samhällsplaneringen i ökad utsträckning bidrar till hållbara livs- miljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. En god mark- användning innebär bland annat att man hushållar med resurser och minskar klimatpåverkande utsläpp. Utredningens överväganden och förslag I kapitel 5 redovisas utredningens syn på hur den rumsliga struk- turen påverkar möjligheterna att skapa ett transporteffektivt sam- hälle. Det handlar om att –minska behovet av transporter –nyttja befintlig infrastruktur bättre –åstadkomma en likvärdig tillgång till olika trafikslag –skapa förutsättningar för energieffektivare och mer miljövänlig fordonstrafik. Utredningen kan konstatera att samtliga ovan uppräknade åtgärder –som var för sig innehåller olika styrmedel – blir mer verkningsfulla om den fysiska miljön utformas så att åtgärderna underlättas. En beskattning av t.ex. fossila bränslen, fordon för eget bruk och rörel- ser (så kallade trängselavgifter) får mindre genomslag och kommer i mindre utsträckning att leda till ändrade val och beteenden om det inte finns praktiskt användbara alternativ, exempelvis utbyggd kol- lektivtrafik, iordningsställda platser för bil- och cykelpooler samt trygga och väl gestaltade förflyttningsmöjligheter för gång- och cykeltrafik samt utrymmen och anläggningar för varuleveranser. Samtliga utredningens förslag syftar till att underlätta en sådan omställning genom krav såväl på bebyggelsens lokalisering och ut- formning som på hur mark och anläggningar används. Varje enskilt åtgärdsförslag kan få effekt och tillsammans har åtgärderna möjlig- het att nå goda resultat. Är den fysiska miljön genomtänkt utformad blir det enklare för individer att ändra beteende och olika beteende- förändrade åtgärder som bygger på valfrihet, nudging, får större effekt.1 Förslagen kan bidra till en normförskjutning i hur individ och samhälle ser på mobilitet. Nedan sammanfattas utredningens olika delförslag och det sammanhang i vilka de ingår. 1Nudging står för åtgärder som ”gör det lätt att göra rätt’”. 2014, rapport 6642. Utredningens överväganden och förslag Figur 8.1 Utredningens olika förslag och det sammanhang de ingår i Strategisk planering handlar om samhällets ökade krav på att en sam- manhållen samhälls- och bebyggelsestruktur ska sättas i fokus, både när man planerar nya områden och omformar befintlig bebyggelse som kräver planläggning eller bygglov. Utredningen menar att av- vägningsreglerna i 2 kap. PBL inte är tillräckligt tydliga för att bryta den förhärskande synen på hur olika avvägningar ska göras. av planering, och trots lagreformer, har en re- surs- och transportkrävande bebyggelsestruktur fortsatt att utveck- las – med utspridd bebyggelse i det landskapet, enklaver av funktionsseparerade områden med barriäreffekter dem emellan och en planering som tillåtit lokaliseringar av bostäder och verksamheter utan annan tillgänglighet än med bil. Utredningen anser att avvägningsreglerna än tydligare än tidigare måste lyfta strukturella samband och flöden av personer, energi och gods för att uppnå en hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur. När ny bebyggelse och verksamheter lokaliseras behöver sådana hänsyn få större genomslag. Utredningens förslag i dessa avseenden riktar sig främst till kom- munerna som genom den översiktliga planeringen har ett viktigt redskap för sådana avvägningar och ett uttalat krav att väga in nationella och regionala perspektiv i planeringsprocessen. Det öppnar för att kommuner ska öka samspelet i planeringen av bebyg- gelse, infrastruktur och kollektivtrafik och därmed främja transport- effektivitet. I de fall översiktsplanen inte ger tillräcklig vägledning Utredningens överväganden och förslag ska detaljplan ställa samma krav på lämplighetsprövningen av plan- området. Vid sidan av skarpa krav på planeringen berör utredningen också andra aspekter där kommunerna i sin planering kan stödja omvand- lingen mot ett transporteffektivt samhälle. Det gäller att skapa en bredare dialog med fastighetsägarna i kommunen. Ska nya transport- sätt och mer likvärdig mobilitet uppnås blir omställningen mycket effektivare om bebyggelse i samma stadsdel eller område kan ansluta och medverka till lösningar som växer fram i den nytillkommande bebyggelsen. Utredningen ser att sådana lösningar får bättre genom- slag om också de som levererar mobilitetstjänster involveras i sam- råden på samma sätt som exempelvis kollektivtrafikmyndigheten. Det handlar alltså inte om nya krav på kommunernas planläggning utan om frivilliga överenskommelser mellan kommun och fastig- hetsägare som kan se vinsterna av att nyttja befintlig och ny infra- struktur bättre och underlätta marknadslösningar. Marknaden för delade fordon, poolsystem och andra framtida mobilitetsåtgärder växer fram allt snabbare ju fler fastighetsägare som ansluter sig. Vidare kan nytillkommande bebyggelse få parke- ring ordnad i t.ex. samfälligheter i angränsande områden där under- utnyttjade trafik- och parkeringsområden kan förekomma. Utredningen vill vidare understryka att kommunen måste föra en aktiv markpolitik. Äger kommunen marken och använder mark- anvisningsavtal som grund för marköverlåtelse och planläggning har kommunen goda möjligheter att nå målet om transporteffektivitet. Vi vill därför poängtera att detta är ett starkt medel för att lokalisera och utforma bebyggelsen samt i markanvisningsavtal medverka till nydanande mobilitetsåtgärder. Planeringen medverkar på så sätt inte bara till en mer robust och hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur utan också till att enskilda i praktiken får en reell valfrihet vid sina förflyttningar. Genom detaljplaneringen får ett område sin slutliga form. En god planprocess i samspel med framtida byggherrar är avgörande för att ett område som i sig är lämpligt för bebyggelse ska medverka till transporteffektivitet genom en framsynt utformning. Utredningens överväganden och förslag Områdets koppling till omgivande trafiksystem kan inte utgå från fordon för enskilt bruk som huvudalternativ utan måste också skapa möjlighet för andra sätt att förflytta människor och gods på ett hållbart och likvärdigt sätt. Här handlar det om att bebyggelsen bör planeras utifrån nåbarhet – det vill säga att angöring för personer och varor prioriteras framför uppställning av fordon. Det innebär bland annat att olika delade fordons tillgänglighet sätts i fokus och vidare att gång- och cykelvägar anläggs på ett gent och tryggt sätt utan barriärer i och mellan olika områden samt att kollektivtrafik finns lätt tillgänglig redan vid inflyttning med mera. Utredningen är dock väl medveten om att förutsättningarna skiljer sig åt mellan tätare och glesare bebyggelse; det är därför upp till kommunerna att använda de nya möjligheter som föreslås på ett lämpligt sätt. Utredningens förslag tillför kommunen nya redskap inom ramen för detaljplaneringen och betonar att det handlar om att skapa förut- sättningar för en ömsesidig kunskapsutveckling genom att bygg- medverkar i olika utredningar vilka summeras i planbeskriv- ningen. Vi vill vidare främja en dialog mellan kommun och byggherrar kring områdets parkeringslösningar, vilket öppnar för kreativa kom- binationer av insatser för etablering och drift av mobilitetstjänster i utbyte mot lägre krav på parkeringsplatser. Finns intressenter i an- gränsande områden kan dessa få en aktiv roll för att mobilitetsåtgärder också gynnar dem. Möjligheter att enkelt och bekvämt angöra för personer, varu- distribution och andra flöden in och ut ur området, ställer vidare krav på gestaltning av livsmiljön. En god närmiljö och en genom- tänkt vistelsemiljö inom ramen för de delar av miljön där mobiliteten äger rum får betydelse inte bara för barn och äldre utan också sanno- likt för en ökad andel invånare som arbetar hemifrån. De intentioner som lagts fast i detaljplanen måste följas upp i den fortsatta processen, om framtida mobilitetsåtgärder ska komma till och få tillräckligt snabbt genomslag. Det räcker inte att de finns angivna i planen – de ska även genomföras. I detta sammanhang är bygglovsprocessen central. Utredningens överväganden och förslag Utredningen ser det därför som naturligt att kommunen i bygg- lovet kan säkerställa att planens intentioner fullföljs, och vi lägger författningsförslag för detta ändamål som rör 4, 6 och 8 kap. PBL. Krävs exempelvis särskilda lösningar för effektiv, bekväm och trafik- säker förflyttning, samt angöring för varutransporter bör byggher- ren redan i ansökan kunna visa att lösningarna ska tillkomma för att bygglov ska beviljas. Detta ska även följas upp i den fortsatta pro- cessen mellan kommun och byggherre vid start- respektive slut- besked. En viktig sak i det här skedet är samspelet mellan kommun och byggherre om hur parkering kan utformas med större flexibilitet. Har frågan behandlats i planprocessen och i exploateringsavtal kan den slutligt läggas fast i bygglovet. Utredningen har noterat att ut- vecklingen inom detta område gått snabbt, eftersom det innebär ömsesidiga vinster för parterna i till exempel mindre parkeringsan- läggningar som sparar investeringsmedel. Men förutsätts att andra lösningar för mobilitet än bara bil för enskilt bruk finns på plats och är driftsatta för praktiskt nyttjande vid inflyttningen. Vi vill därför förtydliga att exploateringsavtalen kan innefatta både fysiska åtgärder och etablering av mobilitetstjänster. Utredningen föreslår vidare att mobilitetsåtgärder följs upp re- gelbundet genom kartläggning i förvaltningsskedet (se avsnitt 8.7). Det ökar medvetenheten inte bara hos berörda fastighetsägare utan också hos brukare om möjligheter till förflyttning som inte enbart handlar om att förflytta sig med bil för eget bruk. Med en större mångfald av likvärdiga möjligheter för förflyttning och transport ökar behovet att följa upp hur dessa i praktiken nytt- jas. Det handlar om huruvida dessa möjligheter blir kvar i drift efter att avtalet mellan kommun och byggherre mist sin innebörd att etablera tjänsterna samt vilka fördelnings- och andra sociala effekter som detta innebär. Målet att åstadkomma en hållbar bebyggelse- struktur och transporteffektivitet får inte gå ut över enskilda grup- per eller hushåll eller utfalla väsentligen olika i olika bebyggelse- sammanhang. Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår därför att alla större fastighetsägare ska om- fattas av en lag om mobilitetskartläggning som innefattar mobilitets- tjänster och parkeringslösningar. Det medför en viss ökad belastning på fastighetsägarna, men det öppnar för ökad samverkan mellan kommun, fastighetsägare och boende kring utvecklingen i bostadsområdet. Synergieffekter mellan befintlig och nytillkom- mande bebyggelse kan dessutom förbättra tillgängligheten och nytt- ja befintliga anläggningar och infrastruktur bättre, och därmed höja attraktiviteten i ett större område eller en större stadsdel. Vidare kan en proaktiv kommun föra dialoger med fastighets- ägare i en stadsdel om att samverka för att öka förutsättningarna för ett snabbt genomslag av nya mobilitetstjänster. Med den ökade kun- skap som följer av kartläggningen finns förutsättningar både för par- terna att inleda förhandlingar och för frivilliga avtal som reglerar var och ens ansvar för en utveckling, förstärker möjligheten att använda sig mer av hållbara mobilitetsåtgärder och minskar bilanvändningen. Utredningen ser vidare att det under en övergångstid kan behövas incitament för att främja framväxten av olika lösningar och därmed snabbare skapa förutsättningar för etablering av en marknad. Det kan ske genom olika bidrag som kan sökas och beviljas om åtgärden är tillräckligt nydanande. En beprövad modell är stadsmiljöavtalen som påskyndat intressanta kollektivtrafiklösningar. Såväl nydanande fysiska och organisatoriska lösningar som avtalskonstruktioner bör premieras. Utredningen ser även att andra former av stöd – till exempel sti- mulanser till boende och besökare samt investeringsstöd till fastig- hetsägare – kan vara av stor nytta under en övergångstid för att snabbare skapa förutsättningar för etablering av en marknad, men vi utvecklar inga förslag inom detta område. Utredningens överväganden och förslag 8.2Överväganden och förslag angående 2 kap. PBL Utredningen vill att transporteffektivitet och hållbarhetsaspekter i planeringen betonas som allmänt intresse. Det kan göras med tillägg i bestämmelserna i 2 kap. PBL. Dessa bestämmelser handlar om lokalisering av ny bebyggelse samt om hur byggnader bör placeras och utformas inom ett planområde. Våra tillägg avser de strukturella perspektiven, där transporteffektivitet är en kärnfråga för både re- surshushållning och klimat. Gällande bestämmelser följs inte i den utsträckning som krävs för att minska utsläppen tillräckligt. Därför behöver transporteffektivitet lyftas fram, inte minst för att andra styrmedel ska få avsedd effekt. Andra kapitlet i PBL lägger grunden för den rumsliga samhälls- byggnadsprocessen och bestämmelserna är avgörande för vilka hän- syn som får genomslag i praktiken. Därför är det angeläget att de bestämmelser som tillkommer är tydliga. De ändringar som genom- förs i PBL behöver kunna kommuniceras samlat och vara lätta att härleda till det övergripande målet om hållbarhet.