sou · H9B332 · 2022-01-01 00:00:00 — Det är också uppenbart att lärosätenas informationsbehov är komplext medan frågan ur ett pliktperspektiv främst handlar om universitetens roll som pliktmottagare, alltså om var och hur det insamlade materialet ska förvaras och användas. Pliktens förutsättningar sammanfaller där- för inte längre med de högre lärosätenas informationsförsörjnings- behov i sådan utsträckning att de med självklarhet bör följas åt i lagstiftningen. Informationsförsörjningen av utbildningen och forsk- ningen vid de högre lärosätena går, enligt vår bedömning, utom utred- ningens uppdrag särskilt som den kan kräva lösningar som inte bör hanteras inom ramen för pliktlagstiftningen. Det motsäger inte att pliktinsamlat material även fortsättningsvis kan bidra till lärosätenas informationsförsörjning, men även en sådan lösning går utöver det 26Frågan har berörts i tidigare utredningar. I SOU 2003:129 svarade flera av de lärosäten som inte tar emot pliktexemplar att det var angeläget att det inte fanns några skillnader i tillgäng- ligheten av litteratur mellan nya och gamla lärosäten, se s. 110 f. 27IFLA, Statement on Legal Deposit, s. 1 f. som faller inom vårt uppdrag. I detta betänkande behandlas således inte universitets- och högskolesektorns informationsförsörjning och förslagen har inte tagits fram med särskild hänsyn till deras behov. Utredningsarbetet påbörjades och har be- drivits i nära samarbete med de sakkunniga och experter som förord- nades . Under arbetets gång har vi haft tio utrednings- sammanträden. Av dessa har nio sammanträden genomförts digitalt på grund av covid-19-pandemin. Vid sidan av sammanträdena har vi haft kontakt med sakkunniga och experter för att fördjupa oss i specifika frågor. För att få förståelse för dagens plikthantering samt för hur den förhåller sig till insamling och tillhandahållande hos andra myndig- heter och organisationer har vi haft möten med KB, Lunds univer- sitet och företrädare för de övriga pliktmottagande biblioteken, samt med , Myndigheten för tillgängliga medier, Stiftelsen och Stiftelsen (). Vi har också presenterat vårt arbete för universitets- och högskoleförbunds samlade bibliotekschefer samt för . Inledningsvis hade vi för avsikt att inhämta synpunkter från branschföreträdare och andra intressenter som berörs av pliktlagstift- ningen genom att anordna en hearing. Pandemin kom dock i vägen. I stället har vi kontaktat och haft separata möten med representanter från Dataspelsbranschen, Film&TV-Producenterna, , IFPI , Influencers of , Musiksverige, Playground Music , Publit, SF Studios, , , samt Tidskrifter för att på så vis få förståelse för de varierande förutsättningar som gäller för leverantörsledets olika branscher. De har också getts möjlighet att inkomma med synpunkter på vårt arbete när förslagen börjat få form. Utredningen har, i enlighet med direktivet, inhämtat Integritets- skyddsmyndighetens (tidigare Datainspektionen) synpunkter på för- slagen avseende dataskydd. 3 Regleringen av plikten1 De första svenska bestämmelserna om pliktleverans gavs kansliordning, dvs. det styrdokument som angav hur rikets kansli skulle vara organiserat och hur olika ärenden skulle handläggas. Plikten innebar att alla boktryckare i det svenska riket skulle leverera två exemplar av varje tryckt skrift till Kungl. Insam- lingen skedde i övervakningssyfte och alla skrifter skulle godkännas före spridning. Efter utförd kontroll placerades det ena exemplaret i det och det andra i samling.2 När fick sin första tryckfrihetsförordning innehöll den bestämmelser om leverans av pliktexemplar. Statens möjligheter att granska och övervaka det tryckta ordet upphörde med grundlagar.3 Pliktleveranserna av tryckta skrifter kom dock att bestå och bestämmelser om leverans ingick tryckfrihetsförordning. När den nu gällande tryckfrihets- förordningen infördes hade de närmare bestäm- melserna om pliktleveranser tagits bort. I stället öppnade grundlagen för att bestämmelser om granskning och om att lämna tryckta skrif- ter till bibliotek och arkiv fick meddelas i lag.4 trädde lagen angående skyldighet att avlämna för bibliotek avsedda exem- plar av tryckt skrift i kraft. 1 Utförligare beskrivning av tidigare utredningar och förslag finns i SOU 1992:92 och Ds 2009:61. I den mån texten saknar hänvisningar har uppgifterna hämtats från dessa utred- ningar. 2Nordin, tryckfrihetsförordning, s. 14 ff. 3Nordin, tryckfrihetsförordning, s. 30 ff. Hirschfeldt, Den återerövrade tryck- friheten 1809 – något att bry sig om ? 44 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen. Om ikraftträdande, se Axberger, Tryckfrihetsförord- ningen, kommentaren om TF:s bärande principer. 3.2En utökning med ljud och rörlig bild samt fixerade elektroniska dokument Med pliktexemplarslag kom plikten att omfatta fler medieformer än de som framställts i tryckpress. Den nya lagen innebar tre tydliga ändringar. Den första var att plikt- insamlingen anpassades till ändringarna i tryckfrihetsförordningen så att leveransplikt gällde för skrifter som mångfaldigats på andra sätt än genom tryck och att ett pliktexemplar tillkom som kom- pensation för det borttagna granskningsexemplaret.5 Den andra var att antalet pliktexemplar av dagstidningar minskades till tre. Från att ha tagits emot av samtliga pliktmottagande bibliotek rationaliserades hanteringen genom att de som inte fick tidningarna gavs tillgång till materialet på mikrofilm.6 Den tredje ändringen innebar att plikten utvidgades med ljud- och bildupptagningar samt kombinerat material (oftast skrift kombinerat med ljud- och bildupptagningar).7 Ändringarna, som motiverades i propositionen (1977/78:97) om åtgärder för att bevara skrifter och ljud- och bildupptagningar, innebar att kretsen pliktleverantörer utvidgades från tryckerierna till bl.a. radio- och televisionsföretag samt beställare och importörer av fono- gram och videogram. Även biografvisad film omfattades. Som en följd av att pliktleveranserna utvidgades till medier med andra bevarande- behov än böcker bildandes myndigheten för ljud och bild () som fick ansvar för att ta emot pliktleveranserna av ljud- och bildupptagningar.8 Utvecklingen inom massmedieområdet och erfarenheterna av pliktexemplarslag resulterade i att regeringen tillkallade en särskild utredare som fick i uppdrag att se över bevarandet av ljud- och bildupptagningar.9 I betänkandet Ljud och bild för efter- världen (SOU 1987:51) föreslog utredaren att pliktleveransskyldig- heten skulle utökas med närradio och det som sändes via kabelnätet. Dessutom föreslogs att all biografvisad film som tillgängliggjorts för 5Ändrad genom (1976:955). 6Förslag om nya bestämmelser för pliktleverans av dagstidningar och andra skrifter hade lämnats i Ds U 1975:4 och Ds U 1977:12. 7I SOU 1974:94 föreslog åtgärder för att bevara radio- och tv-program, filmer, fonogram och videogram. 8År 2001 bytte myndigheten namn till Statens ljud- och bildarkiv (SLBA). Myndigheten upphörde och verksamheten inordnades i KB. allmänheten skulle omfattas av plikt, oavsett censurgranskning. Förslagen remissbehandlades, men kom inte att genomföras.10 fick en särskild utredare regeringens uppdrag att se över pliktinsamlingen och anpassa bestämmelserna till de rådande tekniska förutsättningarna.11 Utredningen presenterade sina slutsatser i betän- kandet Översyn av lagen om pliktexemplar (SOU 1989:89) där utredaren föreslog leveransskyldighet för dokument i mikroform samt elektroniska dokument, men uteslöt dataregister och databaser. Flera av de mottagande remissinstanserna var positiva, men det fördes också fram invändningar mot bristande begreppsdefinitioner. Bristerna innebar att det var oklart i vilken mån det skulle gå att av- gränsa vilka material som skulle omfattas av bestämmelserna.12 tillkallade regeringen en särskild utredare med upp- drag att se över hela pliktregelverket. I uppdraget ingick att särskilt överväga vilket material som skulle pliktlevereras, vilket material som skulle bevaras, vilka regler som borde gälla för tillgängligheten av det bevarade materialet samt vilken organisation som borde gälla och hur ansvaret skulle fördelas mellan de pliktmottagande myndig- heterna.13 Utredaren presenterade resultatet i betänkandet Plikt- leverans (SOU 1992:92) och föreslog att pliktexemplarslag skulle ersättas av en ny lag. Alla dokument skulle betraktas som lik- värdiga och bevaras på samma villkor. Utredaren föreslog vidare att plikten skulle utökas med skrifter i mikroform och dokument för elektronisk återgivning (t.ex. cd-rom). Betänkandet behandlades forskningspolitiska pro- position Forskning för kunskap och framsteg. Regeringen menade att det material som pliktlevererades var av största betydelse för forsk- ning och studier och att de viktigaste skälen för pliktleverans var att ”ge insyn i vårt samhälle samt att bevara och tillhandahålla yttringar av svensk kultur och vittnesbörd om det svenska samhället samt om livet i för eftervärlden.”14 aviserades att en pro- position om en ny pliktleveranslag skulle lämnas för att hantera att det nu fanns fler slags allmänt tillgängliga doku- ment än . 1992/93:170, s. 204 ff. Citatet är hämtat från s. 206. Förslaget15 utmynnade i den nu gällande pliktexemplarslagen. Den nya lagen innebar att leveransplikten utökades till att omfatta dokument för elektronisk återgivning, dvs. föremål som i fixerad form lagrar text, ljud eller bild och vars innehåll kan återges enbart med hjälp av elektroniska hjälpmedel som cd-rom och disketter, samt skrift i mikroform. Pliktexemplarslagen baseras på en full- ständighetsprincip, vilket innebär att leveransplikt gäller för i princip allt tryckt material och allt audiovisuellt material som har gjorts tillgängligt för allmänheten och som rör svenska förhållanden. 3.3Plikt för elektroniskt överförda dokument efter att pliktexemplarslagen trädde 1994 aktua- liserades frågan om plikt för den elektroniska information som inte omfattades av lagen, dvs. för dokument som offentliggörs online eller är underlag för tryckt material. tillkallades en särskild utredare som fick i uppdrag att se över pliktexemplarslagen. Utredningen skulle även beröra hur leveranserna skulle gå till.16 överlämnades betänkandet E-plikt. Att säkra det elektroniska kulturarvet (SOU 1998:111). Utredaren konstaterade att det fanns stora mängder publicerat elektroniskt material som inte omfattades av det gällande regelverket, och framhöll att detta borde samlas in och bevaras på ett systematiskt sätt för att det inte skulle uppstå stora luckor i kulturarvet. Plikten borde därför utökas med den elektroniska online-information som är allmänt tillgänglig här i landet och som rör svenska förhållanden. Förslaget mottogs över- vägande positivt av remissinstanserna och regeringen ansåg det viktigt att bevara och tillhandahålla yttringar av svenskt liv, svenskt samhälle och svensk kultur som görs tillgängliga online. Däremot kom det inte att leda till några författningsändringar eftersom för- slagen i stor utsträckning förutsatte en förändring av EG-direktivet om rättsligt skydd för datorprogram (91/250/EG). Utan en sådan ändring, vilken inte var aktuell vid tillfället, skulle det inte gå att framställa nödvändiga exemplar för bevarande-, kompletterings- eller forskningsändamål.17 1993/94:10. 2000/01:3, s. 201 ff. initierades två utredningar med bäring på plik- ten. En särskild utredare fick i uppdrag att se över KB, dess verk- samhet och arbetsformer, medan en annan utredare fick mot- svarande uppdrag avseende Statens ljud- och bildarkiv (SLBA).18 I betänkandet KB – ett nav i kunskapssamhället . – Verksamhet och visioner (SOU 2003:129) slog utredningen bl.a. fast att digitalt publicerat material måste om- fattas av pliktleveranssystemet, eftersom kulturarvet och rätten till insyn och information annars skulle komma att urholkas när publi- ceringen byter kanal. Här föreslogs att KB fortsatt skulle samla in allt som trycks och då även det digitalt publicerade för att upprätt- hålla rollen som ”framtidens minne”. Resultatet av presenterades i betänkandet Bevara ljud och rörlig bild. Insamling, migrering – prioritering (SOU 2004:53). Här konstaterade utredaren att material som är offentliggjort i och rör svenska för- hållanden borde samlas in även fortsättningsvis. Däremot föreslogs insamlingen koncentreras till unikt material för att hålla mängden insamlat material på en hanterbar nivå. De båda betänkandena behandlades forsknings- politiska proposition Forskning för ett bättre liv. Regeringen in- stämde i utredarnas bedömningar och avsåg att återkomma med för- slag till ändringar i pliktexemplarslagen. Innan det var möjligt krävdes emellertid ytterligare beredning. Det gällde bl.a. definitionen av det material som skulle omfattas, de upphovsrättsliga aspekterna på mate- rialets tillgängliggörande och den eventuella inverkan på integritets- känsliga uppgifter.19 gjordes en departementsutredning om en författnings- reglerad skyldighet att pliktleverera publicerat elektroniskt material som överförs via nätverk. Utredaren skulle bedöma och definiera det som borde samlas in, däremot inkluderades inte förutsättningarna för tillhandahållandet av det insamlade materialet.20 I promemorian Leveransplikt för elektroniska dokument (Ds 2009:61) föreslog utredaren att elektroniskt material som överförs via nätverk skulle plikt- levereras. Kravet på leverans kunde, enligt utredaren, säkra den fram- tida användningen eftersom leveransen kunde innehålla tillräckliga metadata för katalogisering och registrering. En leveransplikt för allt 2002:156 samt dir. 2002:155. 2004/05:80, s. 105 ff. 20Uppdrag att utreda frågan om skyldighet att till myndighet leverera publicerat elektroniskt material som överförs via nätverk, Ds 2009:61, bilaga: Utredningsuppdraget, s. 211 ff. elektroniskt material som alla publicerar via nätverk ansågs emeller- tid inte rimlig. Plikten skulle därför endast omfatta elektroniska dokument som rör svenska förhållanden. Förslaget var dessutom subsidiärt i förhållande till pliktexemplarslagen – en online-version av en tryckt bok skulle t.ex. inte lämnas. Därtill föreslogs ytterligare avgränsningar. För att ett elektroniskt dokument skulle omfattas krävdes att det var: –En avgränsad enhet av elektroniskt material med text, ljud eller bild som hade ett på förhand bestämt innehåll som var avsett att presenteras vid varje användning. Plikten skulle således inte omfatta dynamiska företeelser som webbsidor och databaser som sådana; inte heller programvara. –Tillgängliggjort med grundlagsskydd enligt yttrandefrihets- grundlagen. Häri inkluderades inte material som omfattades av ett frivilligt grundlagsskydd. Material som föll utanför kravet på grundlagsskydd skulle pliktlevereras om det var yrkesmässigt publicerat. KB föreslogs vara mottagare av den elektroniska plikten och ges föreskriftsrätt om hur leveranser skulle gå till m.m. Förslagen resulterade i e-pliktlagen samt e-pliktförordningen. Lagen innebär en skyldighet att lämna pliktexemplar av elektroniskt material som har gjorts tillgängligt för allmänheten genom över- föring via nätverk. Med elektroniskt material avses en avgränsad enhet av en elektronisk upptagning med text, ljud eller bild som har ett på förhand bestämt innehåll som är avsett att presenteras vid varje användning. Frågan om hur det elektroniska pliktmaterialet ska tillhandahållas har inte reglerats.21 Den nuvarande pliktinsamlingen bygger på att den som gör ett dokument tillgängligt för allmänheten här i landet har leveransplikt. Plikten omfattar både analoga och elektroniska dokument och regleras av pliktexemplarslagen och pliktexemplarsförordningen 2011/12:121. samt e-pliktlagen och e-pliktförordningen. Behovet av översyn för- nu liksom tidigare av det förändrade medielandskapet. I våra direktiv pekas på hur utvecklingen på flera områden på- verkar pliktinsamlingen. För det första ändrar digitaliseringen förut- sättningarna för både produktion och distribution. Det har på många sätt blivit enklare och billigare att sprida information, men utveck- lingen fångas inte av pliktinsamlingen eftersom den bygger på en tydlig rollfördelning mellan olika aktörer. För det andra är dagens lagstiftning utformad så att insamlingen villkoras av förhållandet mellan mediet och lagringsformen. För radio- och tv-publicerat material gäller leveransplikten enligt pliktexemplarslagen den refe- rensinspelning som ska göras av sändningen och leveransplikten förutsätter att materialet lagras på fysiska granskningsband. Lagras inspelningen i stället digitalt omfattas materialet inte av leveransplikt. Teknikutvecklingen påverkar därför pliktinsamlingen på så vis att för- ändringarna riskerar att sätta insamlingen ur spel. För det tredje sker produktion och publicering i allt högre grad i en internationell kon- text, vilket väcker frågor om gränsdragning och möjligheten till plikt- insamling.22 Alla dessa områden, och fler därtill, uppmärksammades av KB i rapporten under lupp! En studie av pliktlagstiftningens roll, utformning och relevans i förhållande till medielandskapets ut- veckling. Rapporten var resultatet av ett regeringsuppdrag om att belysa dagens publicerings- och medielandskap med fokus på plikt- bibliotekens möjligheter att samla in och tillgängliggöra relevanta publikationer, pliktlagstiftningens roll och utformning samt even- tuella behov av andra insamlingsmetoder.23 Uppdraget resulterade sammanfattningsvis i slutsatsen att lagstiftningen måste revideras och att det behövs kompletterande insamlingsmetoder för e-publikationer. Redan tidigare, , hade KB fått regeringens uppdrag att lämna förslag till en nationell biblioteksstrategi för det allmänna biblioteksväsendet.24 Detta uppdrag knöt an till bibliotekslagens (2013:801) krav på att hela landet ska ha tillgång till högkvalitativ biblioteksverksamhet. Uppdraget redovisades i Demo- kratins skattkammare, förslag till en nationell biblioteksstrategi. Bland slutsatserna återkommer uppmaningen om att pliktlagstiftningen behöver revideras och i rapporten föreslås att pliktinsamlingen ska 2019:84, s. 3 ff. 23Regleringsbrev för avseende Kungl. 24Regeringen, Uppdrag till Kungl. att ta fram en biblioteksstrategi för hela . vara format- och medieoberoende. Dessutom konstateras att till- gängligheten behöver förbättras. Utredningen anser att dagens plikt- bibliotekssystem är otidsenligt och resurskrävande och menar att det inte tar vara på den digitala utvecklingens möjligheter. Frågan om antalet pliktexemplar berörs, liksom gallringen vid leverans.25 Vårt uppdrag omfattar även att analysera om dataskyddsregleringen behöver kompletteras. Behovet av översyn i denna del behandlas i kapitel 14. 25KB, Demokratins skattkammare, s. 30. Skyddet av det audiovisuella kulturarvet och vikten av att bevara digital information har framhållits i flera resolutioner och rekom- mendationer från , Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen. Behovet av att säkra filmarvet har särskilt framhållits.1 Ijuni 2005 presenterade kommissionen i2010-initiativet. Initiati- vet strävar efter att optimera fördelarna med den nya informations- teknologin för ekonomisk tillväxt, sysselsättning och europeiska medborgares livskvalitet. Digitala bibliotek är en viktig del av i2010- initiativet. I kommissionens meddelande i2010: digitala bibliotek2 redogör kommissionen för sin strategi för digitalisering, tillgänglig- het online och digitalt bevarande av kollektiva minne. Detta kollektiva minne inkluderar kulturmaterial i form av tryck (böcker, tidningar, tidskrifter etc.), fotografier, museiobjekt, arkivdokument och audiovisuellt material. gav kommissionen ut en rekom- mendation om digitalisering, elektronisk tillgång och digitalt beva- rande av kulturellt innehåll.3 Rekommendationen, som baseras på i2010-initiativet, syftar till att uppmana medlemsstaterna till digita- lisering av kulturmaterial och till att få det digitaliserade materialet att användas av nuvarande och kommande generationer. Medlems- staterna rekommenderas bl.a. att etablera nationella strategier för långtidsbevarande av och tillgång till digitalt kulturmaterial. Rekommendationen avser såväl bevarande av digitalt material som digitalisering av analogt material. resolutionen /C 193/01, resolutionen /C 295/03, rekommendationen 2005/865/EG, resolutionen /2306(), meddelandet COM (2012) 0789, resolutionen /2148(), recommendation No. R (85) 8 samt recommendation CM/Rec(2007)16. 2i2010: digital libraries COM (2005) 0465. 3Rekommendationen 2006/585/EG. medlemsstaternas lagstiftning inkludera bestämmelser med stöd av vilka offentliga institutioner tillåts framställa exemplar av och migrera digitalt kulturmaterial för bevarandeändamål samt tillåta att aktivt samla in material från datanät genom att använda webbinsamlings- teknik, s.k. webharvesting. Allt med beaktande av nationell och internationell upphovsrättslig lagstiftning. Av en lägesrapport från kommissionen år 20084 framgår att en stor majoritet av EU:s medlemsstater hade uppdaterat sin lagstiftning om pliktexemplar eller vidtagit praktiska åtgärder så att även material som är digitalt i ursprungsversionen omfattas. Det slag av material som omfattades av pliktlagstiftningen (t.ex. cd-rom, statiska webbpublikationer och dynamiskt webbinnehåll) skiljde sig betydligt åt från land till land, liksom även depositionskriterierna. hade ungefär hälften av medlemsländerna infört lagstiftning som medger att utvalda kulturinstitutioner använder webbinsam- lingsteknik. Tillgången till material som samlats in genom webb- insamling var generellt sett restriktiv på grund av hänsyn till immate- riell äganderätt och skyddet av den personliga integriteten. I kommissionens rekommendation om digitalisering av och till- gång via internet till kulturellt material och digitalt bevarande rekommenderas medlemsstaterna att ytterligare utveckla sin planering och övervakning av digitaliseringen av kulturellt innehåll (böcker, tidskrifter, tidningar, fotografier, museiföremål, arkivdoku- ment, ljud- och audiovisuellt material, monument och arkeologiska platser). Effektiva bestämmelser och metoder för lagstadgad depo- nering rekommenderas, eftersom de anses kunna minimera den administrativa bördan både för innehållsinnehavare och depo- neringsinstitutioner. Genom webbinsamling kan särskilt utsedda institutioner själva hämta internetinnehåll i stället för att producen- terna måste lämna in pliktexemplar vilket minskar producenternas administrativa börda. Därför bör bestämmelser om webbinsamling införas i nationell lagstiftning. Medlemsstaterna rekommenderas att förbättra tillgången till och användningen av digitaliserat offentligt kulturmaterial samt förbättra villkoren för digitaliseringen och till- gängligheten på nätet av upphovsrättsskyddat material. Medlems- staterna rekommenderas vidare att införa tydliga bestämmelser som tillåter att offentliga institutioner mångfaldigar och migrerar digitalt 4Meddelandet KOM (2008) 513. 5Rekommendationen 2011/711/EU. kulturellt material för bevarandeändamål med iakttagande av och annan internationell lagstiftning om upphovsrätt. Medlemsstaterna bör också säkerställa att upphovsrättsinnehavarna lämnar in verk till bibliotek med lagstadgad deponering utan att tekniska skyddsåtgärder hindrar de åtgärder som biblioteken måste vidta för bevarandeändamål, med fullständigt iakttagande av upp- hovsrätten. har uttalat sitt stöd för kommissio- nens rekommendation.6 öppnade en konvention om skydd av det audio- visuella kulturarvet7 för undertecknande. Konventionen är en del av arbete med kulturellt samarbete, inom vilket främjan- det av europeisk film alltid har varit en viktig del. Centralt för konventionen och dess tilläggsprotokoll8 är principen om obligato- risk arkivering av allt rörligt bildmaterial som produceras eller sam- produceras och görs tillgängligt för allmänheten i de signerande sta- terna. Syftet är att säkerställa skyddet av det europeiska audiovisuella arvet, både som konstform och som ett register över vårt förflutna.