sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Enligt såväl utredningens som Brås kartläggningar bedriver de flesta kom- muner ett brottsförebyggande arbete, men arbetet skiljer sig åt mellan olika kommuner utifrån befolkningsstorlek och de särskilda behov och prioriteringar som finns och görs lokalt. I Brås rapport om nuläget och utvecklingsbehoven för det brottsförebyggande arbetet framgår att av de tillfrågade kommunerna eller stadsdelarna har en brottsförebyggande samordnare som arbetar med uppgiften på av sina arbetstid. Det är framför allt större kommuner som har en samordnare som arbetar på heltid.12 Enligt Brå lägger samordnaren i genomsnitt av sin arbets- 12Brå (2021c). Konsekvenser av utredningens förslag tid på brottsförebyggande arbete i mindre kommuner och i övriga.13 För att fördjupa bilden av de resurser som olika kommuner lägger ner på det brottsförebyggande arbetet har utredningen kontaktat ett antal kommuner för att få en uppfattning om arbetet. Enligt utred- ningens bild förefaller kommuner med ett större invånarantal ha minst en brottsförebyggande samordnare anställd på heltid. I några kom- muner såsom och arbetar två personer med brotts- förebyggande frågor, varav en har ett uppdrag som mer handlar om samordningen och den andra har ett operativt uppdrag. Mindre kom- muner verkar i regel ha en person anställd som har brottsförebyggande arbete som del av sin tjänst. Denna tjänst kombineras ofta med andra uppgifter såsom krisberedskap, folkhälsofrågor, förebyggande arbete avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS) eller andra närliggande uppgifter. Hur stora resurser som olika kommuner lägger ner på det brotts- förebyggande arbetet skiljer sig åt. I små kommuner kan det röra sig om ett par som täcker samordnarens resor och utbild- ning medan andra lägger eller mer. Några kommuner har en budget avsatt för trygghetsfrågor, vilken kan finansiera till exempel trygghetsanalyser och särskilda insatser såsom väktare eller övervakningskameror. Det är därför svårt att göra en mer exakt bedömning av de resurser utöver lönekostnader som läggs på upp- gifter som omfattas av utredningens förslag. 15.6.2Uppskattade kostnader för kommunerna som följer av utredningens förslag Utredningen bedömer att de delar av den föreslagna lagen som inne- bär direkta ekonomiska konsekvenser för kommunerna är kraven på att ta fram en lägesbild och en åtgärdsplan, samt att verka för att överenskommelser om samverkan ingås och att strategiska frågor hanteras i ett särskilt råd. Det gäller även den samordningsfunktion för brottsförebyggande frågor som ska finnas i kommunen. Enligt utredningens bedömning rör den största delen av utgif- terna som följer av utredningens förslag kostnaderna för samord- ningsfunktionen. Därutöver tillkommer kostnader för att ta fram en 13Brå (2020d). Konsekvenser av utredningens förslag lägesbild och åtgärdsplan. Detta är ett arbete som bör ingå i samord- ningsfunktionens uppdrag och som därmed i huvudsak avser löne- kostnaderna för den. Därutöver krävs resurser från andra delar av förvaltningen, det vill säga arbetstid som andra kommuntjänste- personer och förvaltningar måste lägga på insatser som följer av lagen. Vidare kan det finnas anledning för en kommun att beställa trygg- hetsmätningar eller genomföra enkätundersökningar, uppsökande informationsinhämtning eller medborgardialoger som fångar upp synpunkter från olika delar av befolkningen, se avsnitt 11.3.1. Det tillkommer också kostnader för utbildning och kompetensutveckling när det gäller brottsförebyggande arbete, även om sådana utgifter del- vis kan tillgodoses genom de insatser som Brå och länsstyrelserna genomför. Det är svårt att göra en uträkning av de kostnader som lagförslaget innebär eftersom omfattningen av det arbete som utförs kraftigt skiljer sig mellan olika kommuner. Det finns vidare skillnader när det gäller kommunernas förutsättningar och utmaningar. Utredningen har därför valt att i sin utgiftsberäkning utgå ifrån den som används för krisberedskapsarbetet. Utredningens förslag om ett kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete motsvarar i stora drag de krav som ställs på krisberedskapsarbetet enligt lagen (2006:544) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. För krisberedskapsarbetet betalas ersättning ut för risk- och sårbarhetsanalys, planering, geografiskt områdesansvar, utbildning, övning och rapportering. Det kan jäm- föras med kraven på lägesbild, åtgärdsplan, uppföljning och samord- ningsansvar. Kraven på utbildning och övning är uppgifter som inte följer av utredningens lagförslag, men det är sammantaget inte upp- gifter som utgör en betydande del av krisberedskapsarbetet. Ersättningen för krisberedskapsarbetet är reglerad i en överens- kommelse mellan staten som företräds av Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) och Kommuner och Regioner (SKR). Enligt överenskommelsen får kommunerna ett grundbelopp för att hålla en funktion med erforderlig kompetens för samordning av kommunens uppgifter i krisberedskapssystemet. Konsekvenser av utredningens förslag Beloppet är satt till för , för , för , 560 000 för kommuner med minst 80 000 invånare och för övriga kommuner. En verksamhetsersättning betalas ut för att genomföra planering, risk- och sårbarhetsanalys, geografiskt områdesansvar, utbildning och övning, samt rapportering. Ersättningen är per invånare och räknas upp med konsumentprisindex (KPI). Både grundbidraget och verksamhetsersättningen kan användas för lönekostnader för exempelvis en beredskapssamordnare, men också till medarbetare i andra förvaltningar som arbetar med uppgifterna i överenskommelsen. Utöver det ersätts kommunerna särskilt för ljudsändare och radiokommunikationssystem, vilket är utgifter som inte är relevanta för kommunernas brottsförebyggande arbete.14 Utredningen anser följaktligen att denna modell kan användas som beräkningsgrund för att uppskatta kostnaderna för kommu- nernas ansvar för det brottsförebyggande arbetet. För det grundbidrag som betalas för krisberedskapssystemet gäller som ovan framgår en fast summa för de tre största kommunerna medan bidraget för övriga varierar utifrån kommunstorlek. Eftersom utredningen inte avser att använda modellen för att räkna ut den ersättning som specifika kom- muner ska erhålla, utan för att göra en översiktlig beräkning av de sam- manlagda kostnaderna för kommunsektorn, anser utredningen att det är rimligare att utgå från en fast summa för grundbidrag. Utredningen har därför valt att utgå från den genomsnittliga summa som betalas ut till de tre storstäderna, vilket är per invånare. Därutöver ges det en verksamhetsersättning på per invånare. Kostnaderna som följer av utredningens lagförslag bör följaktligen uppgå till per invånare. Räknat på befolkning motsvarar det en total kostnad på . Detta är en uppskattning av de totala kostna- derna för kommunsektorn som följer av lagförslaget, såsom att bemanna en samordningsfunktion och övriga kostnader för arbetet med lägesbild och åtgärdsplan med mera, och beräkningsmodellen ska alltså inte ses som en uppskattning av kostnaderna för enskilda kommuner. Totalsumman är något lägre än vad som totalt sett gäller för krisberedskapsarbetet, vilket är rimligt mot bakgrund av att ersättningen för krisberedskapsarbetet även innefattar ersättning för övning och utbildning. 14MSB och SKR (2018). Konsekvenser av utredningens förslag 15.6.3Övriga konsekvenser för verksamhet Som framgår av kapitel 5 och 9 kan i stort sett alla kommunala verk- samheter ha eller komma att få betydelse för det lokala brotts- förebyggande arbetet och i förlängningen bli berörda av utredningens förslag. Eftersom lagförslaget ställer krav på ett visst arbetssätt och en viss organisation för det brottsförebyggande arbetet, och inte vilka brottsförebyggande åtgärder som ska vidtas, kan utredningen dock inte bedöma hur och i vilken utsträckning dessa olika kommunala verksamheter kommer att beröras av kommunens samlade brotts- förebyggande arbete. Det är däremot rimligt att ett antal nämnder och förvaltningar deltar och bidrar i arbetet med att ta fram läges- bilder och besluta åtgärdsplaner. Sannolikt kan det även vara aktuellt för flera av dem att genom deltagande i det för brottsförebyggande frågor och på andra sätt bidra till samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet. Ersättning för den arbets- tid som olika kommuntjänstepersoner och förvaltningar måste lägga på insatser som följer av lagförslaget omfattas också av kostnads- beräkningen i 15.6.2. Det kan finnas en risk för att det uppstår skillnader i hur vissa verksamheter påverkas av lagförslaget beroende på om huvudmannen är eller enskild, detta gäller till exempel verksamheter inom skolväsendet, se avsnitt 10.2. Utred- ningen bedömer dock att dessa skillnader i så fall är en konsekvens av lagstiftning och andra faktorer som redan föreligger och inte av utredningens lagförslag. 15.7Finansiering av utredningens förslag 15.7.1Kommunalekonomisk ersättning enligt finansieringsprincipen Eftersom kommunerna genom utredningens förslag åläggs att utföra uppgifter som de tidigare inte har haft en lagstadgad skyldighet att utföra ska staten enligt den så kallade finansieringsprincipen kom- pensera kommunerna från grunden. Kompensation ska alltså utgå även för de kommuner som frivilligt utför ett brottsförebyggande arbete som motsvarar det som föreskrivs av utredningens förslag. Finansieringsprincipen är inte författningsreglerad, men har en viktig betydelse för att balansera den kommunala självstyrelsen mot Konsekvenser av utredningens förslag den statliga styrningens syften. Principen tillkom i början av 1990- talet och innebär att staten ska kunna ålägga kommunerna nya upp- gifter och skyldigheter, men inte utan att ge dem adekvat finan- siering.15 Kompensationen bör inte vara i form av riktade statsbidrag utan generella bidrag som kommunerna fritt får disponera. På det sättet respekteras den kommunala självstyrelsen och mer likvärdiga förutsättningar för kommunerna skapas, gränsen mellan det statliga och kommunala ansvaret tydliggörs och den kommunala planeringen underlättas.16 Utredningens bedömning är att förslagens sammantagna kostnader för kommunerna uppgår till . Ersätt- ningen för dessa kostnader bör i enlighet med utgångspunkten ovan ges genom budgetpropositionens utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner, anslag 1:1, Kommunalekonomisk utjämning. En alternativ finansieringsmodell som skulle kunna övervägas är att stat och kommun sluter en överenskommelse om ersättningen för det kommunala ansvaret för det brottsförebyggande arbetet på samma sätt som sker för krisberedskapsarbetet. Inom en sådan skulle parterna kunna komma överens om hur medel ska användas och därigenom skulle de kunna riktas till specifika verksamheter eller till kommuner med särskilda behov. Den ersättning som staten betalar till kommunerna genom en sådan överenskommelse skulle också kunna ske i form av så kallade sociala obligationer eller sociala investeringsfonder, vilket är en modell som används i några kommuner.17 Syftet är att göra tidiga insatser som leder till minskade samhällskostnader. Även Jämlikhetskom- missionen argumenterar för att kommunerna bör kunna avsätta eller ta del av medel för att göra sociala investeringar i syfte att sänka kostnaderna inom det egna eller angränsande områden.18 Gällande 1991/92:150. 16Riksrevisionen (2018). 17Hultkrantz, L. (2015). 18SOU 2020:46, s. 917. Konsekvenser av utredningens förslag utredningens förslag kan de ses som sociala investeringar, vilka rätt utförda skulle kunna leda till kostnadsbesparingar för bland annat statlig verksamhet såsom rättsväsendet. Utredningen förespråkar dock att kommunerna ersätts genom anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Kommunalekono- misk kompensation ska i princip ges i form av generella bidrag som kommunerna fritt får disponera. Utredningen anser inte att det finns övertygande motiv till att införa en lika omfattande detaljstyrning av ersättningen som gäller för krisberedskapsarbetet. När det gäller sociala obligationer eller investeringsfonder anser utredningen vidare att en sådan finansieringsmodell inte är tillräckligt utredd och be- prövad för att utgöra ett alternativ till ett generellt statsbidrag för ett så omfattande genomförande som krävs i detta fall. I avsnitt 15.4 redogör utredningen för de övergripande samhälls- ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningen gör där bedömningen att förslagen kan leda till ett mer effektivt brotts- förebyggande arbete och på så sätt leda till minskad brottslighet och ökad trygghet. Det innebär att besparingarna som följer av utred- ningens förslag bör överstiga de eventuella utgifterna. För- slagen kan på så vis anses kostnadsneutrala. Eftersom utredningen inte med säkerhet kan ange omfattningen för eventuella besparingar och kostnader ges inga mer exakta uppgifter. Det är därutöver rimligt att finansieringen av reformen i sin hel- het sker genom att staten minskar på utgifter som bedömts vara negativa för statens finanser. En sådan utgift är RUT-avdraget, vilken uppgår till , och som bedömt påverkar statens finanser negativt.19 En annan utgift som bedömts påverka finanserna negativt är nedsättningen av arbets- givaravgifterna för 19–23-åringar, vilken omfattar . Enligt ger nedsättningen små sysselsättningseffekter, stora dödviktseffekter och sammantaget ett stort inkomstbortfall för staten.20 Konsekvenser av utredningens förslag 15.8Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer Brottsligheten har ekonomiska konsekvenser för såväl enskilda som juridiska personer. Det var av befolkningen som uppgav att de utsattes för någon eller några av de brottstyper som i den Nationella trygghetsundersök- ningen (NTU) benämns som brott mot enskild person. En viss del av brottsligheten har uppenbara ekonomiska konsekvenser såsom egen- domsbrott, vilket av hushållen uppgav att de utsatts enligt NTU.21 Studier visar också att brottsligheten får om- fattande ekonomiska konsekvenser för företagen. Enligt en studie som tagits fram för uppgår den totala direkta kostnaden för de brott som drabbar svenska företag till runt årligen.22 Det är handeln som är mest brotts- utsatt, men även företag inom exempelvis byggbranschen drabbas. Mot bakgrund av att det är företag inom handel som är särskilt drabbade av brottsligheten bör ett effektivt brottsförebyggande arbete kunna bidra till att förbättra flera små företags, såsom butikers, arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt i förhållande till större företag. Det kan i sin tur bidra till ökad sysselsättning. 15.9Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen är en av grundvalarna i det svenska styrelseskicket och vilar på en lång tradition av att det lokala tagit ansvar och utövat inflytande över egna angelägenheter. Självstyrel- sen regleras främst i 14 kap. regeringsformen och innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommunerna. Legitimiteten för självstyrelsen grundar sig bland annat på dess demokrativärde. Beslutsfattandet sker nära medborgarna och de får därigenom goda möjligheter till insyn och deltagande i beslutsfattandet samt ges möjligheter att påverka och utkräva ansvar. Därutöver motiveras självstyrelsen av dess effektivitetsvärde. Den ger större flexibilitet och möjligheter att anpassa offentlig verksamhet till lokala behov och till de skiftande förutsättningar som råder i olika 21Brå (2020a), s. 9. 22Svenskt Näringsliv (2020), s. 23. Konsekvenser av utredningens förslag delar av landet, till exempel vad gäller demografi, geografi, närings- struktur och arbetsmarknadens utformning. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen prövas mot proportionalitetsprincipen, vilket innebär att en inskränkning inte bör gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen. En utredning ska ta ställning till om de nationella intressen som ska tillgodoses väger tyngre än det kommunala självstyrelseintresset och om det inte finns något annat, mindre ingripande, sätt att tillgodose de aktuella nationella intressena. 15.9.1Den kommunala självstyrelsen begränsas Utredningen föreslår att en lag införs om ett kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete. Även om flera kommuner bedriver ett arbete för att förebygga brott har de inget lagstadgat ansvar för detta. Utredningens förslag får på så vis en tydlig konsekvens för den kommunala självstyrelsen. Kommunerna ges en tydligare roll i sam- hällets brottsförebyggande arbete och ska bland annat ta fram en lägesbild, besluta en åtgärdsplan och inrätta en samordningsfunktion. Lagen ställer följaktligen krav på att kommunerna ska utföra vissa specifika uppgifter och begränsar därmed kommunernas möjligheter att själva utforma sin verksamhet utifrån de behov och intressen som de anser finns lokalt. Det innebär en begränsning för fullmäktiges handlingsutrymme när det gäller frågor om hur kommunerna ska bedriva sitt brottsförebyggande arbete. Däremot är denna begräns- ning enligt utredningens bedömning marginell och lagen ger kom- munerna ett förhållandevis stort utrymme för att själva bestämma hur det brottsförebyggande arbetet ska organiseras och hur om- fattande det ska vara. Förslaget innebär inte heller någon tillsyn eller domstolskontroll över den kommunala verksamheten. Medborgarna ges alltjämt stora möjligheter att utöva inflytande över verksam- heten och förslaget bedöms sammantaget inte få någon betydande påverkan på den lokala demokratin. Konsekvenser av utredningens förslag En fråga av central betydelse är hur förslaget påverkar uppgifts- fördelningen mellan stat och kommun. Det brottsförebyggande arbetet omfattar ett stort antal olika verksamheter som utförs av flera olika aktörer på såväl statlig, regional som nivå. Kommunerna har ansvar för flera av dessa verksamheter, till exempel utbildning inom skolväsendet, och samhällsbygg- nadsprocessen, men saknar ett lagstadgat ansvar för det specifika brottsförebyggande arbetet. är det enbart myndigheter inom rättsväsendet som har brottsförebyggande arbete som en del av sitt kärnuppdrag. Det gäller i första hand som enligt polislagen (1984:387) har brottsförebyggande uppgifter som en del av sitt huvuduppdrag. Även Kriminalvården, , Säkerhetspolisen och Brå har brottsförebyggande uppgifter som en del av sina instruktioner. Därutöver har flera andra myndigheter utanför rättsväsendet uppgifter som bidrar till det brottsförebyggande arbetet. Förslaget innebär enligt utredningen inte att staten avsäger sig eller förskjuter några uppgifter till det kommunala utan att kom- munerna får en tydligare roll i det brottsförebyggande arbetet. 15.9.3Skäl för att inskränka den kommunala självstyrelsen Enligt direktivet ska utredningen lämna förslag på hur ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete bör utformas. Det ligger inte i utredningens uppdrag att närmare överväga behovet av en sådan lagreglering. I direktivet anges däremot flera skäl för ett lagstadgat kommunalt brottsförebyggande ansvar och varför det därmed är nödvändigt att inskränka den kommunala självstyrelsen. Ett huvudsakligt skäl som där nämns är brottslighetens utveckling och i synnerhet förekomsten av en allvarlig gängrelaterad brottslighet. Detta har lett till ett ökat dödligt skjutvapenvåld. Brottsligheten med- för negativa konsekvenser för såväl enskilda som samhället i stort. För att det brottsbekämpande arbetet ska bli framgångsrikt måste det bedrivas tillsammans med förebyggande insatser. Det förebyggande arbetet måste även ske på lokal nivå och här har kommunerna en viktig roll bland annat genom att de har ett lagstadgat ansvar för flera verksamheter som är av betydelse i det brottsförebyggande arbetet. Däremot saknar de ett övergripande ansvar för brottsförebyggande Konsekvenser av utredningens förslag arbete, vilket gör att arbetets omfattning, nivå och organisering i landets kommuner varierar. Direktivet hänvisar vidare till Brås bedömning att det brottsföre- byggande arbetet generellt sett är lågt prioriterat och att det finns ett stort behov av grundläggande kunskap om brottsförebyggande metoder. Genom lagstiftning blir kommunerna skyldiga att arbeta brottsförebyggande och det skapas förutsättningar för ett effektivt och kunskapsbaserat arbete. På så sätt blir det också säkerställt att det i hela landet finns förutsättningar att förebygga brott. Därutöver kan avsaknaden av ett kommunalt ansvar enligt direktivet försvåra för flera statliga myndigheter vars brottsförebyggande insatser behöver samordnas med kommunala åtgärder. Det gäller exempelvis , och . Med ett lagstiftat kommunalt ansvar kan likvärdiga och mer struk- turerade arbetssätt etableras i hela landet. I direktivet betonas också att i ett tillkännagivande har angett att kommunerna bör få en uttalad uppgift att arbeta brotts- förebyggande inom ramen för sina ansvarsområden.23 15.9.4Möjliga alternativa lösningar som inte innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen Mot bakgrund av att de flesta kommuner bedriver ett brottsförebyggande arbete kan lagstiftning anses vara en onödigt kraftfull åtgärd. Staten har olika styrinstrument till sitt förfogande och när det gäller kommunsektorn brukar man tala om regelstyr- ning, ekonomistyrning, kontrollstyrning, kunskapsstyrning, styr- ning med mål och inriktningsdokument samt informell styrning. Ett alternativ till regelstyrning genom lagstiftning i detta sammanhang kan vara styrning med mål och inriktningsdokument. Med sådana kan man visa en politisk viljeinriktning eller prioritering och upp- mana olika samhällsaktörer att bidra i arbetet. En struktur för stöd och uppföljning kan upprättas.24 Sådan styrning är vanlig när det gäller kommunala och tvärsektoriella verksamheter där det finns behov av samverkan. Det gäller exempelvis för folkhälsoarbetet och jämställdhetspolitiken. Även inom det brottsförebyggande området 2017/2018:KU33 punkt 17, rskr. 2017/18:213. 24Statskontoret (2019). Konsekvenser av utredningens förslag har staten traditionellt sett styrt med mål och inriktningsdokument, såsom Allas vårt ansvar 1996 och Tillsammans mot brott 2017. Med mål och inriktningsdokument skulle resultat som i viss mån är likvärdiga med den föreslagna lagstiftningen kunna uppnås. Ett annat alternativ är att regeringen och kommunsektorn ingår en överenskommelse rörande det brottsförebyggande arbetet. En sådan överenskommelse skulle kunna innehålla ett åtagande från kom- munerna om att vidta vissa åtgärder som staten genomför insatser som bidrar till genomförandet av dessa och det brottsföre- byggande arbetet överlag. Fördelen med styrning genom mål och inriktningsdokument eller genom en överenskommelse är givetvis att det inte skulle inne- bära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, men sådan styrning kan också ha andra förtjänster. Exempelvis skulle det inom ramen för detta kunna riktas resurser till de kommuner som har särskilda behov. Staten skulle inte behöva att i enlighet med finan- sieringsprincipen åta sig att ekonomiskt kompensera det brotts- förebyggande arbete som till stor del genomförs på frivillig basis. Resurser skulle i stället kunna användas för att stärka arbetet genom exempelvis riktade bidrag till kommuner med särskilda utmaningar. Genom sådan styrning kan ytterligare hänsyn tas till kommunernas olika förutsättningar och arbetssätt. Det finns också skäl som talar emot sådana lösningar. Framför allt blir styrning genom mål och inriktningsdokument eller genom överenskommelser inte långsiktig och det blir svårare att säkerställa att det brottsförebyggande arbetet bedrivs effektivt. Det brottsföre- byggande arbetets organisation och omfattning skulle fortsatt kunna skilja sig åt i olika delar av landet.