sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — till antalet producenter som är anslutna till insamlingssystemen i jämfört med hur det ser ut i så är antalet producenter mindre i , vilket kan tyda på att det finns en del friåkare, men sett till mängden produkter som rapporteras är det inte ett stort pro- blem. I finns ett samarbete mellan insamlingssystemen och tullen, vilket innebär att utländska producenter upptäcks i större omfattning. Eftersom inte är med i EU registreras alla handel i vid tullen, det gör det inte vid införsel från andra EU-länder i . Men den import som sker från länder utanför EU registre- ras i tullen och skulle kunna vara ett sätt att identifiera friåkare. Att producenter för mobiltelefoner inte betalar någon producent- ansvarsavgift eftersom återvinningen av mobiltelefoner genererar ett ekonomiskt överskott (Seeger, 2021, personlig referens), talar för att problemen med friåkare för just mobiltelefoner inte skulle vara större än för elutrustning generellt. Den pågående utredningen om omfattande momsbedrägerier i samband med importerade mobil- telefoner (, 2021) tyder dock på att det kan finnas vissa problem kopplat till import av mobiltelefoner. Det kan därmed inte uteslutas att det finns friåkare och det kan även miss- tänkas att incitamenten för detta ökar efter införandet av en pant. Det är som genom sitt tillsynsansvar (se avsnitt 8.15) kan identifiera friåkare, antingen genom tips eller upp- sökande tillsyn. Att identifiera och få kontakt med svenska företag som skulle vara friåkare bedöms vara relativt enkelt. Att däremot identifiera och få kontakt med utländska företag är relativt svårt och resurskrävande. Tillsynen av aktörer inom EU underlättas dock av att det i WEEE-direktivet finns ett krav på att medlemsländerna ska se till att producenter som är etablerade i landet och säljer på distans till andra medlemsländer får utse ett behörigt ombud, en producent- representant i det land försäljningen sker till (30 och 31 §§ förord- ningen om producentansvar för elutrustning). En producentrepre- sentant ska ta ansvar för de skyldigheter en producent har. När producenter inom EU som inte har utsett en producentrepresentant i identifierats kan gå via det landets till- synsmyndighet för att på det sättet få hjälp av dem att bedriva tillsyn över den aktuella producenten så att en representant utses i . Även denna typ av tillsyn kräver dock resurser för att identifiera producenten, vilket land de är etablerade i och för att ta kontakt med rätt tillsynsmyndighet. (, 2020a) har utrett frågan om distanshandel inom producentansvaret för för- packningar. I skrivelsen från konstateras att frågan är komplex, berör flera olika myndigheter och flera olika pro- ducentansvar. påpekar att frågan om distans- handel och producentansvar behöver utredas ur ett brett perspektiv med målsättningen att ge bättre förutsättningar för övervakning och kontroll samt tydliga och mer likartade bestämmelser om hur distans- försäljning från utlandet ska hanteras. Utredningen instämmer i slutsats att detta bör utredas mer omfattande också av kommissionen för att samordnas på EU-nivå. För att förbättra tillsynen av distanshandel från utlandet bör kraven på övervakning och kontroll harmoniseras inom EU och för de olika producentansvaren. Den vägledning kommissionen ska ta fram angående genomförandet av minimikraven bör kunna ge rikt- linjer för detta (se avsnitt 5.2.15). Syftet med pantsystemet är att det är telefoner som är avfall som ska lämnas in mot en återbetalning av panten. Telefoner som har ett andrahandsvärde ska i första hand återanvändas, genom någon av de många kanaler som finns för återanvändning. Det sker en omfattande handel med begagnade mobil- telefoner både kommersiellt och mellan privatpersoner. Att direkt inkludera handeln med begagnade mobiltelefoner i ett pantsystem, det vill säga att återbetalning av pant ska göras när en telefon ”läm- nas” för återanvändning och en ny pant läggas på vid försäljning av begagnade mobiltelefoner ser vi inte som möjligt eller önskvärt. Detta eftersom ett pantsystem bygger på att det byggs upp ett system för inbetalning och återbetalning av pant och att panten återbetalas när produkter lämnas på anvisad plats. Att direkt inkludera handeln med begagnade mobiltelefoner skulle innebära att alla aktörer som köper eller säljer begagnade mobiltelefoner eller möjliggör handel med begagnade mobiltelefoner måste ingå i systemet, alternativt att insamlingssystemen får monopol på handeln med begagnade mobil- telefoner. Ett sådant system skulle därmed inkludera många fler aktörer än de som räknas som producent, vilket skulle innebära att komplexiteten ökade. Det är svårt att se att ett direkt inkluderande av andrahandsmarknaden i ett pantsystem skulle medföra någon miljönytta, tvärtom riskerar det att få negativa effekter på andra- Det finns system med pant på produkter som återanvänds, till exempel glasflaskor, byggpallar och pallar och lådor för livsmedel32, men de bygger alla på att produkterna lämnas tillbaka till en utpekad aktör för kontroll, tvätt och eventuell fyllning igen. Eftersom mobiltelefoner och annan småelektronik i stor utsträck- ning kan återanvändas direkt är utredningens bedömning att det han- teras bäst på den fria marknaden och inte genom något retursystem. Även om utredningen inte bedömer att återanvändning av mobil- telefoner är ett flöde som direkt ska inkluderas i ett pantsystem så finns det vissa aspekter som måste beaktas. De mobiltelefoner som säljs som begagnade kommer från tre olika flöden. Det första flödet är telefoner som återanvänds direkt, det vill säga privatpersoner eller verksamheter som säljer sina använda telefoner vidare, antingen genom kommersiella aktörer, från privatperson till privatperson eller genom ideella organisationer. Det andra flödet är import av begagnade telefoner som säljs på den svenska marknaden och det tredje flödet kommer från telefoner som har genomgått förberedelse för återanvändning. Vid ett traditionellt pantsystem skulle panten följa med mobil- telefonen vid en direkt återanvändning eftersom den är knuten till själva produkten och panten skulle indirekt inkluderas i priset på den begagnade telefoner. Motsvarande skulle kunna ske vid ett system med pantbevis under förutsättning att den tidigare ägaren inte redan har fått återbetalning för en annan telefon och att den tidigare ägaren överför sitt pantbevis till nästa ägare. Vid ett system med pantbevis skulle ett alternativ kunna vara att reglera så att alla telefoner som säljs, även begagnade måste beläggas med pant. Risken finns då att det betalas in mer pant än vad det gör återbetalningar för eftersom det inte går att förutsätta att den som säljer sin telefon vidare redan har lämnat in en annan telefon. Baserat på resonemanget ovan är vår bedömning att denna typ av återanvändning inte ska inkluderas i pantsystemet. För begagnade telefoner som importerats till för att säljas här uppstår ett nytt producentansvar när telefonerna görs tillgäng- liga på den svenska marknaden. Eftersom det är telefoner som har importerats har det inte betalts någon pant för dessa tidigare. Det innebär att det finns ett nytt inflöde av mobiltelefoner till som med stor sannolikhet blir avfall här när de sålts till konsument. 32www.retursystem.se/sv/. Det innebär att det för dessa mobiltelefoner behöver finnas ett incitament att lämna den eller en motsvarande produkt till åter- precis som för de andra mobiltelefoner som görs tillgängliga för svenska konsumenter. Det innebär att begagnade mobiltelefoner som importeras för försäljning i borde beläggas med pant vid försäljningen. Begagnade telefoner som har genomgått förberedelse för återan- vändning antas det i stor utsträckning ha återbetalats pant för när de lämnas in till insamlingssystemet och dessa skulle kunna vara moti- verat att de pantbeläggs när de säljs igen. För mobiltelefoner som har varit avfall, förberetts för återanvändning och sedan sålts igen finns det ursprungliga producentansvaret ofta kvar. I förarbetena till nya bestämmelser om avfall resonerades om hur man ska se på produ- centansvaret för en produkt som omfattas av producentansvar när den blir avfall, förbereds för återanvändning och på nytt tillhanda- hålls på marknaden och huruvida det uppstår ett nytt producent- ansvar. I förarbetena hänvisades till kommissionens meddelande blåbok om genomförandet av (2016/C 272/01). I meddelandet finns inte någon generell definition av producent, men det beskrivs vem som ska ses som tillverkare. Mot bakgrund av vad som framgår av blåboken bör en produkt som blivit avfall och som genomgått förberedelse för återanvändning och på nytt tillhandahålls på den svenska marknaden, som regel inte ses som en ny produkt och det bör därmed inte heller uppkomma ett nytt producentansvar. Detta bör dock inte gälla om produkten genom- gått större förändringar så att dess ursprungliga egenskaper, syfte eller typ ändrats eller om produkten släpps ut under ett annat varu- märke eller en annan tillverkares namn än det ursprungliga. En be- dömning måste därför göras i varje enskilt fall (Prop. 2019/20:156). Mobiltelefoner som släpps ut på marknaden, blir avfall och genomgår förberedelse för återanvändning betraktas oftast inte som att de släpps på marknaden igen utan endast att de tillhandahålls på nytt. Det uppstår därmed oftast inte ett nytt producentansvar. Det skulle innebära att andra än de som räknas som producenter skulle behöva inkluderas i pantsystemet, precis som vid en direkt återanvändning enligt ovan. Utredningen bedömer därför att en ny pant endast bör läggas på produkter där ett nytt producentansvar har uppstått. Det innebär att av de telefoner som säljs som begagnade är det i första hand de som har importerats för försäljning i som kommer att beläggas med pant. Det innebär att vissa begagnade telefoner kommer att säljas med pant och andra inte. En utmaning med pant på mobiltelefoner är att det inte alltid är tyd- ligt vem som räknas som användaren av mobiltelefonen, det vill säga vem som är den som köper (eller får) mobiltelefonen och därmed är den som ska betala panten, och i systemet med pantbevis, få pantbe- viset. Anledningen är att telefoner i vissa fall hyrs ut till företag i stället för att säljas. Vad vi känner till sker uthyrning endas mot företag , men det är inte helt otänkbart att det skulle kunna ske en utveckling mot att hyra telefoner även för privatpersoner som en del i utvecklingen mot en mer cirkulär ekonomi. Företag som hyr sina mobiltelefoner ska inte betala pant för dessa, utan det ska företaget som hyr ut telefonerna (återförsäljaren) eftersom det är de som äger dem och telefonerna förväntas lämna tillbaka till dem. Vid ett pantsystem som bygger på att telefonerna är identifierbara är detta egentligen inte ett problem, det är fram- för allt vid ett system med pantbevis som det kan förväntas medföra vissa utmaningar. Eftersom systemet med pantbevis är något som insamlingssystemen tillsammans med producenterna ska utveckla och sätta upp är det svårt att se hur det praktiskt ska fungera . Eftersom det finns återförsäljare av mobiltelefoner, som i stället för att sälja dessa hyr ut dem, kan inte systemet med pantbevis bygga på att pantbeviset skapas enbart vid försäljningen hos återförsäljaren. I det här fallen måste pantbeviset skapas tidigare så att återförsäljaren är innehavare för pantbevisen till de mobiltelefoner som de hyr ut. Systemet med pantbevis innebär därför att pantbevisen måste skapas tidigare och följa produkterna genom kedjan till den slutliga använ- daren som är den som äger telefonen. Eftersom det inte på förhand är tydligt om en återförsäljare avser att sälja eller hyra ut mobiltele- fonerna måste systemen skapas så att pantbeviset kan aktiveras vid den slutliga transaktionen eller av den som köper mobiltelefonen och inte har för avsikt att sälja den vidare. Det måste dock bara vara möjligt att aktivera varje pantbevis en gång, eftersom det annars skulle kunna innebär att det skapas flera pantbevis för en och samma mobiltelefon som det bara registrerar en inbetald pant för. Med tanke på att det kan komma att växa fram affärsmodeller som bygger på att hyra ut mobiltelefoner även till privatpersoner måste systemet med pantbevis utformas så att hantering vid uthyr- ning även kan hanteras i ledet till privatpersoner. Även vid en even- tuell utökning av pantsystemet till att inkludera andra produkter än mobiltelefoner behöver denna aspekt kunna hanteras eftersom det till exempel när det gäller verktyg är vanligt med uthyrning även till privatpersoner. Att sätta ett kvantifierat mål för insamlingen av mobiltelefoner genom ett pantsystem är svårt av flera anledningar. En anledning är att vi inte säkert vet vad insamlingsnivån ligger på . De uppskattningar som har gjorts kring antalet insamlade mobiltelefoner inom Elretursy- stemet varierar en del (se avsnitt 8.4.1), vilket bidrar till att det är svårt att sätta ett kvantifierat mål för ökad insamling. Vi vet inte heller hur stor exporten av begagnade mobiltelefoner är, mer än att den sannolikt är betydande. Eftersom de begagnade telefoner som exporteras inte kommer att bli avfall i måste dessa räknas bort från ett eventuellt kvantifierat insamlingsmål. Ett mål för in- samling är även svårt att sätta eftersom det i ett system med pant- bevis kan antas att insamlingen kommer vara högst när systemet införs för att sedan minska. Detta på grund av att det finns en stor upplagring av mobiltelefoner i hushållen som kan lämnas in mot en återbetalning av panten. En annan anledning till att det är svårt att sätta ett mål för insamlingen inom pantsystemet är att den undersökning som utred- ningen låtit göra (bilaga 2) tydligt visade att ett hinder för många att lämna in sin telefon är oro för den personliga informationen som finns på mobiltelefonen. Endast ett pantsystem förväntas där- med inte ge incitament för dessa personer att lämna ifrån sig mobil- telefonen. Genomförs det även insatser av producenterna eller in- samlingssystem för att minska denna oro kommer sannolikt fler telefoner att samlas in genom pantsystemet. Men det är då inte enbart pantsystemet som har bidragit till den ökade insamlingen. Ett pant- system kommer framför allt få effekt på nuvarande och framtida upplagring av mobiltelefoner, där en traditionell pant endast har en effekt på framtida upplagring. Ett mål skulle då kunna formuleras utifrån minskad upplagring av mobiltelefoner. Eftersom det endast går att mäta genom enkäter och respondenternas svar så bedöms det inte vara tillräckligt tillförlitligt att formulera ett mål utifrån. Ett pantsystem kommer att leda till bättre insamlingsstatistik, vilket innebär att det längre fram skulle kunna vara möjligt att sätta ett mål baserat på insamling. gör vi dock bedömningen att det inte är möjligt att sätta upp ett mer konkret mål än att insamlingen av mobiltelefoner ska öka. 8.9Nivå på pant och återbetalning Som framgår i avsnitt 7.5 är det svårt att räkna fram en teoretiskt korrekt nivå på en pant och återbetalningen. Det gäller i stället att försöka identifiera en nivå som är tillräckligt hög för att ge hushåll och företag ett incitament att ändra sitt beteende och lämna mobil- telefoner som är avfall för återvinning, utan att risken för brottslig- het blir för stor. En högre nivå på återbetalningen förväntas ge ökade incitament och därmed högre insamlingsnivåer jämfört med en lägre nivå. En högre nivå på återbetalningen riskerar dock att öka incita- menten för att försöka fuska och hitta sätt att få återbetalning för produkter som det inte har betalats pant för. När det gäller nivån på panten så har priset på produkterna en betydelse för nivån på panten. Är panten relativt hög i jämförelse med priset på produkten leder det till förändringar i konsumtion, vilket när det gäller mobiltelefoner riskerar att öka inköpen från ut- landet genom privatimport eller privat införsel (se avsnitt 8.6.3). Som framgår i avsnitt 4.2.2 sker en stor del av försäljningen av små- elektronik på nätet som elektronik har identifierats som priskänsliga produkter. När det gäller nivån på panten så måste även hänsyn tas till den stora prisskillnaden som finns när det gäller mobiltelefoner. En högre pant riskerar att ge konkurrensfördelar för dyrare telefoner, eftersom en högre pant kommer utgöra en betydande andel av priset på billigare mobiltelefoner. Med tanke på den stora prisskillnaden skulle det kunna vara aktuellt med flera olika nivåer på panten och därmed även på återbetalningen. Något som talar emot det är dock att återbetalningen ska ge incitament för att avfallet ska lämnas till elektronikinsamling, och det finns inga underlag som pekar på att dy- rare smarta telefoner är viktigare att samla in än enklare mobiltelefoner. Innehållet av de metaller som återvinns varierar mellan telefoner, men är inte direkt kopplat till priset på mobiltelefonen. Eftersom syftet med en pant är att öka insamlingen av mobiltelefoner för återvinning ser vi därför inte att det är motiverat att differentiera nivån på panten och återbetalningen. Att i undersökningar fråga människor om vilken nivå på ekono- misk ersättning som skulle få dem att ändra beteende och lämna in avfallet på avsedd plats innebär vissa svårigheter. Ställs frågan på ett sätt som tydliggör att en pant ska erläggas vid köpet finns en risk för att respondenterna underskattar nivån eftersom det tydligt kopplar till en kostnad vid köpet. Ställs frågan utan en tydlig koppling till att pant ska betalas vid köpet ökar risken att respondenterna lockas att ange en högre nivå. De undersökningar som vi har tagit del av handlar framför allt om mobiltelefoner. I , m.fl. (2015) skulle av de till- frågade lämna mobiltelefoner i ett pantsystem liknande det finska pantsystemet för flaskor vid en återbetalning på , vilket är . av respondenterna skulle panta mobiltelefonen om ersättningen var vilket motsvarar . Vid en återbetalning på (ca ) skulle av de tillfrågade panta sin telefon. I m.fl. (2016) formulerades frågan på följande vis: ”Hur mycket skulle du som ett minimum lägga i pant vid köptillfället, för att vara villig att lämna tillbaka telefonen mot pant efter använd- ning (i stället för att t.ex. behålla mobiltelefonen eller sälj den)?” Det finns inget i den här frågan som antyder att telefonen är trasig, tvärtom eftersom ett av de alternativa handlingssätt som anges är att sälja telefonen. Det kan därför misstänkas att de som svarat på frågan i relativt stor utsträckning har haft fungerande telefoner i åtanke. Det är som anger att en pant på , vilket 2015 motsvarande cirka 62 kronor33 skulle göra dem villiga att lämna telefonen mot pant. Vid en pant på (ca ) anger av respondenterna att de skulle vara villiga att lämna in 33Baserat på ett genomsnitt av valutakurserna . Hämtat från /sv/statistik/sok-rantor--valutakurser/arsgenomsnitt-valutakurser/ ?y=2015&m=12&s=Comma&f=y . Vi en pant på , skulle 83 pro- cent vara villiga att lämna in telefonen i utbyte mot pant. Resultaten från den undersökning som gjordes av Novus på upp- drag av utredningen om nivåer på ekonomisk ersättning redovisas i figur 8.1 nedan (se bilaga 2). Figur 8.1 Nivå på ekonomisk ersättning för att lämna ej fungerande mobiltelefoner för återvinning (SEK) Lämnar /ingen… Ej aktuellt, jag vill behålla… Ej aktuellt, annat skäl: Källa: Novus, bilaga 2. Frågan som ställdes i undersökningen var formulerad enligt följande: Om du skulle få en ekonomisk ersättning för att lämna in en ej fun- gerande mobiltelefon för återvinning, vilken lägsta nivå på ersättning skulle motivera dig att lämna in mobiltelefonen i stället för att lägga undan den hemma? Frågan formulerades på detta sätt för att respon- denterna inte skulle lägga för stor vikt vid att det skulle betalas en pant vid inköpet av telefonen. Resultaten från Novus visar att det finns en relativt stor spridning för vilken nivå på ekonomisk ersätt- ning respondenterna svarar skulle motivera dem att ändra beteende och lämna in mobiltelefoner för återvinning i stället för att spara Det är av respondenterna som anger att de lämnar mobiltelefoner för återvinning och 17 pro- cent som anger att de inte skulle lämna in den oavsett nivå på eko- nomisk ersättning. anger att de skulle lämna in mobilen för återvinning om nivån på den ekonomiska ersätt- ningen var . Vid en nivå på anger att de skulle lämna in telefonen. För att motivera ytter- ligare måste den ekonomisk ersättning vara . av respondenterna anger att vid en nivå på skulle de vara motiverade att lämna in telefonen för återvinning. Nivån på panten och återbetalningen behöver inte vara densamma, men det antas underlätta för konsumentens förståelse och acceptans av systemet om det är samma nivå på panten och återbetalningen. Ett argument för att återbetalningen ska vara lägre än den pant som betalas vid köpet är att differensen ska användas till att finansiera systemet. Det förväntas dock uppstå en differens i antalet produkter som det betalas pant för och som det görs en återbetalning för som gör att det blir ett överskott i systemet. Överskottet förväntas bli större vid ett system som kräver identifiering (se avsnitt 8.11). Det kan även tänkas att återbetalningen skulle kunna vara högre än panten om det blir ett för stort överskott i systemet. Det är dock svårt att reglera på förhand, det får inte riskera att bli ett underskott i systemet. Förslagsvis sätts inledningsvis en relativt låg pant när systemet införs. Får den nivån inte önskvärd effekt på insamlingen så kan nivån höjas. Baserat på svaren i Novus undersökning och att utred- ningen anser att det finns flera skäl som talar för att panten inte ska vara alltför hög inledningsvis föreslås att nivån på panten ska vara . För att panten inte ska tappa i värde när inflationen går upp kan nivån på panten justeras utifrån konsumentprisindex (KPI). Det innebär att nivån på panten kommer att justeras med några kronor . Ett sådant system medför extra administrationskost- nader eftersom systemen måste uppdateras med nya pantnivåer . Det innebär även att det blir ett mer komplicerat system utifrån användarnas perspektiv. Den pant som har betalats in och väntar på att återbetalas kommer inte att justeras mot inflation, det innebär att nivån på återbetalningarna kommer att skilja sig åt beroende på vilket år panten betalades in. Ett alternativ till att justera nivån på panten efter inflationen är att det kan göras efter en utvärdering efter . Även det förväntas dock med- föra vissa administrativa utmaningar på grund av den långa för- dröjning som kan finnas i systemet, mellan inbetalning av pant och återbetalning av pant. Det får dock anses vara mer rimligt att nivån på panten justeras vid behov i stället för . 8.10Insamling av mobiltelefoner med pant Det finns två olika sätt att ta emot mobiltelefoner för återbetalning av panten; manuellt eller automatiskt. kan antas medföra bättre service för avfallsinnehavaren i form av till- gänglighet men innebär högre investeringskostnader. Ett manuellt mottagande begränsar på ett sätt servicen för mottagandet och medför högre löpande kostnader. Ett automatiskt mottagande av mobiltelefoner vid ett system med pantbevis kräver en automat som kan läsa av pantbeviset samt identifiera att det är just en mobiltelefon som lämnas i automaten. Det måste även ske någon form av registrering eller radering i en digital lösning så att det pant- bevis som använts en gång inte kan användas . Ett tradi- tionellt pantsystem med identifiering av själva produkten skulle göra automatisk inlämning enklare. Automaten måste även vara utformad så att mobiltelefonen kan tas emot utan att skada den ytterligare eftersom förberedelse för återanvändning inte får försvåras enligt nuvarande krav på insamlingen. Det måste även vara en behållare som är säker både ur stöld- och brandperspektiv. Även ett automati- serat mottagande förutsätter att det finns personer som ansvarar för och underhåller automaterna.