sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — Ett pantbevis innebär att panten återbetalas när en motsvarande produkt lämnas in för återvinning. Enligt ekonomisk teori ska nivån på panten motsvara marginalkost- nad av den externa effekt man vill undvika genom en pant. Det förut- sätter dock att man har kunskap om marginalkostnaden. I annat fall får man försöka identifiera den nivå på panten som ger önskad effekt. Oavsett så har nivån på panten egentligen ingen direkt kopp- ling till priset på produkten i fråga. Det blir dock problematiskt när en specifik produkt förekommer i olika prisklasser och de ur ett av- fallsperspektiv är lika värdefulla att samla in. Det finns flera exempel där skillnaden i pris på en produkt kan vara flera eller mer. Mobiltelefoner är ett extremt fall där den allra enklaste kan kosta ett par-tre hundralappar medan några av de dyraste kan kosta . Från ett insamlings- och återvinningsper- spektiv där en typ av produkt generellt sett har samma värde att samla in och återvinna ger det konstiga signaler med olika nivåer på pant för samma typ av produkt. För att det ska kunna vara samma pant på produkter som varierar mycket i pris så kommer panten vara relativt låg i förhållande till priset på de dyraste modellerna. Även en låg pant behöver vara lägre än den billigaste produkten inom den kategori med produkter som skulle omfattas av en pant. Att ha olika nivåer på pant för olika prisklasser av samma typ av produkter riskerar inte bara att bli administrativt krångligt, det riskerar även att leda till förändrade konsumtionsmönster som är svåra att uppskatta i förväg. Syftet med en pant är att avfall eller produkter ska samlas in för att hanteras på rätt sätt. De vanliga exempel på pant som finns (plastflaskor och metallburkar, förpackningar, se avsnitt 7.5.1) om- fattar alla produkter som har en relativt begränsad livslängd och där produkten vanligtvis blir avfall hos den som köpte produkten. Det innebär att det i de flesta fall är samma person som betalar panten som får återbetalningen. Att ha en pant på produkter med lång livs- längd riskerar medföra att förutsättningarna för att få ut återbetal- ningen när produkten blir avfall har förändrats. Produkter med lång livslängd har även de en större sannolikhet att återanvändas av andra än den som köpte produkten och betalade panten vid köpet. ekonomiska incitamentet att lämna in produkten finns kvar när den till slut blir avfall, underlättas av att produkten är identifierbar jämfört med ett pantbevis. Produkternas livslängd har även betydelse för hur lång fördröj- ning det kan vara från det att produkten säljs till dess att den lämnas för återvinning och en återbetalning av panten ska göras. För många IKT-produkter sker en snabb teknisk utveckling och mycket kan hända under 5–vilket kan påverka ett pantsystem. kan det även ske saker på EU-nivå som påverkar pro- dukter som ingår i ett pantsystem för småelektronik i . Pro- dukternas livslängd har större betydelse vid ett traditionellt pantsy- stem jämfört med om ett pantbevis skulle användas. Detta eftersom det första alternativet bygger på att produkten som det betalats pant för lämnas in först när den blir avfall efter X antal år. Ett pantbevis innebär i praktiken att en motsvarande produkt kan lämnas in i sam- band med eller kort efter att panten betalas för den nya produkten. Även med ett pantbevis kan det dock vara så att återbetalningen inte görs förrän samma produkt som köptes med pant återlämnas . I tabell 8.1 nedan redovisas livslängden för de produkter som samlas in genom El-kretsens insamlingssystem Elretur25. 25Det insamlingssystem som El-kretsen har tillsammans med kommunerna för att samla in hushållens elavfall. SOU 2021:26Pantsystem för småelektronik Livslängd för ett urval av småelektronik framtaget av El-kretsen Medianålder (år) CD-, kassett-, rullband- och skivspelare DVD-, VHS- och Blueray spelare Källa: Data från El-kretsen som finns i (2020). 8.3.6Ekonomiska incitament kan ändra beteende En förutsättning för att pant ska ha en effekt på insamlingen av el- avfall är att det är just ett ekonomiskt incitament som krävs för att få tillstånd en beteendeförändring. Flera undersökningar har visat att när det gäller mobiltelefoner så finns det flera olika anledningar till att man inte lämnar dem ifrån sig när man har köpt en ny. Funge- rande telefoner sparas i stor utsträckning för att ha som reserv hem- ma. Det var av respondenterna som angav denna anled- ning för fungerande telefoner i den undersökning Novus gjorde på uppdrag av utredningen (bilaga 2). När det gäller ej fungerande mobil- telefoner angavs som främsta anledning att man lägger undan och glömmer bort (). Att det finns personligt innehåll som man vill få ut, till exempel bilder, och att man inte vill riskera att personlig information kommer i orätta händer hade nästan lika många sva- rande, . Det är även som anger att de vill spara telefonen och därmed har gjort ett aktivt val att inte lämna in den. När det gäller annan småelektronik som hushållsapparater, hand- verktyg och leksaker var det som angav att anledningen till att det finns produkter som inte fungerar upplagrade hemma är att de läggs undan och glöms bort. På frågan om vad det är som skulle få respondenterna att göra sig av med mobiltelefoner som inte längre fungerar så är en garanti om att telefonen rensas på personlig information det vanligaste svaret (). anger att en eko- nomisk ersättning skulle få dem att lämna mobiltelefonen till elek- tronikinsamling. Nästan lika många () anger att en säkrare elek- tronikinsamling som innebär att ingen kan få tag på telefonen är det som skulle motivera dem att lämna in telefonerna. När det gäller hus- hållsapparater, handverktyg och leksaker så är de vanligaste svaren på vad som skulle motivera att lämna till insamling att det fanns elektro- nikinsamling i nära anslutning till hemmet (), inte längre plats att förvara hemma () samt bättre tillgänglighet på återvinnings- centralerna vad gäller till exempel läge, öppettider eller mindre trängsel (). Det är som anger att en ekonomisk ersättning skulle motivera att lämna till elektronikinsamling. Svaren i Novus undersökning tyder på att det inte enbart är ett ekonomiskt incita- ment som skulle få respondenterna att ändra beteende och i större utsträckning lämna in mindre elavfall. Det finns dock de som ser en ekonomisk ersättning som motiverande. Resultaten i en australiensisk undersökning som gjorts på upp- drag av MobileMuster visar ungefär samma resultat som Novus under- sökning när det gäller mobiltelefoner. Det är som anger att anledningen till att en telefon sparas är man vill ha den som reserv. Att inte ha kommit sig för samt hantering av data är de näst vanligaste anledningarna som båda anges av av de svarande. (MobileMuster, 2021) Baserat på resultaten från Novus (bilaga 2) kan ett ekonomiskt incitament förväntas ha viss effekt på upplagringen av ej fungerande produkter. Ett ekonomiskt incitament kan även förväntas ha viss effekt på att minska mängden el-avfall som slängs fel . Omfattas produkterna i fråga av en pant minskar riskerna för att produkterna slängs i soporna, förpackningsinsamlingen eller sorteras i fel fraktion på återvinningscentralerna. Insamlingen inom det svenska pantsy- stemet för burkar och flaskor ligger på och då är nivån på panten endast 1 respektive . (Returpack, 2020b) 8.4Vilka produkter kan ingå i ett pantsystem? Att införa ett pantsystem för småelektronik är något nytt och det finns inget land som har gjort det ännu som man kan ta lärdom av. Oavsett om ett traditionellt pantsystem eller ett system med pant- bevis införs förväntas det medföra betydande kostnader att sätta upp systemet. Ett traditionellt pantsystem förväntas binda upp stora summor pengar eftersom livslängden på produk- terna är relativt lång (se tabell 8.1). Vi ser därför att det finns anled- ning att börja i liten skala, det vill säga med en eller ett par produkter för att sedan eventuellt kunna utöka med fler produkter när man har mer erfarenhet. Vilka produkter som skulle kunna ingå i ett pant- system utgår från de aspekter som finns under avsnitt 8.3 ovan. Nedan gås olika kategorier av småelektronik igenom för att se hur de olika aspekterna ser ut för olika kategorier av småelektronik och de produkter som ingår. Eftersom det redan ovan konstaterats att det inte finns något befintligt sätt att identifiera produkter som kan ingå i ett pantsystem, kommer den aspekten inte att gås igenom nedan för de olika kategorierna. Enligt statistik från SCB:s statistikdatabas ligger insamlingsnivåerna26 av it- och telekommunikationsutrustning på 2018 och 201727. Återigen ingår då även större elektronik. För mobiltele- foner, en av produkterna som ingår i denna kategori, har det i (2020), baserat på underlag från El-kretsen, räknats fram att det samlades in cirka 760 000 mobiltelefoner inom systemet för Elretur. Enligt en studie gjord av El-kretsen (2017) på just insam- lingen av mobiltelefoner uppskattades insamlingen till nästan 900 000 mobiltelefoner . Den inhemska konsumtionen av mobiltelefoner ligger på cirka 3,5 miljoner enligt 26Insamlad mängd i förhållande till vad som satts på marknaden under . 27Insamlad mängd i förhållande till ett genomsnitt av vad som satts på marknaden under de tre föregående åren används. (2020). Det skulle innebära en insamlingsnivå på mellan 20–25 pro- cent för mobiltelefoner. Denna nivå är dock underskattad eftersom den endast baseras på det som samlas in via Elretur. Det innebär att insamling från verksamheter inte kommer med i detta och inte heller den insamling som sker i butiker. Nivån är även underskattad till följd av att det sker en export av begagnade mobiltelefoner från som inte räknas bort från mängden produkter som tillgängliggjorts på den svenska marknaden. Det finns inte uppgifter om insamlingen om andra enskilda produkter än mobiltelefoner i denna kategori. Det finns därmed inte underlag för att säkert säga något om insam- lingsnivåerna för enskilda produkter. Baserat på resultat från olika plockanalyser bedöms inte dessa produkter som vanligt förekom- mande i restavfallet. Produkterna nämns inte heller som vanligt före- kommande i förpackningsinsamlingen. I denna kategori finns det dock produkter (mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer) som enligt Novus undersökning (bilaga 2) i stor utsträckning lagras hemma när de inte används . Livslängden för produkterna inom denna kategori varierar där tillbehör som laddare och hörlurar generellt har relativt kort livslängd, medan bärbara datorer och apparater som skrivare och scannrar har en livslängd . Mobiltelefoner som lämnas in till El-kretsen har en medianlivslängd på 5 respektive , beroende på vad det är för typ av mobiltelefon (en smart mobiltelefon eller inte). Priset på olika produkter som ingår i denna kategori kan variera mycket. För mobiltelefoner kan priset skilja sig stort, där den allra enklaste mobiltelefonen kostar några hundralappar medan de dyraste kostar upp emot . Vissa produkter som ingår i denna kategori är ur miljösynpunkt viktiga att återvinna när de blir avfall på grund av innehållet av ädel- metaller. Den, i det här sammanhanget, relativt korta livslängden innebär att mobiltelefoner kan vara mer lämpliga för en pant jämfört med andra produkter i denna kategori som surfplattor eller bärbara datorer. Mobiltelefoner är även en produkt som det finns ett relativt stort flöde av med tanke på att det säljs ungefär 3,5 miljoner mobil- telefoner . Det är även den produkt som vi sett i störst utsträck- ning upplagras i hushållen. Något som komplicerar införandet av pant på mobiltelefoner är den stora prisvariationen. till statistiken från SCB:s statistikdatabas är insamlingsnivån av små hushållsapparater låg och ligger på av ett genom- snitt för det som satts på marknaden under de tre föregående åren. Den beräknade insamlingsnivån28 för små hushållsapparater i (2020) ligger betydligt högre på , det är dock en osäker siffra. Det finns inte underlag för att säga något om insamlings- nivåerna för enskilda produkter i denna kategori. Vi kan inte se att det förekommer någon betydande export av dessa produkter. Det finns dock produkter i denna kategori som förekommer i restav- fallet. Novus undersökning (bilaga 2) visade även att det finns en hel del upplagrade hushållsprodukter som inte längre används i hushål- len. Priset på vissa produkter inom denna kategori kan variera stort, till exempel för elvispar och stavmixrar. Flera av produkterna inom denna kategori har generellt sett relativt långa livslängder, (se tabell 8.1). Att det inte är möjligt att identifiera enskilda produkter med låga insamlingsnivåer samt att produkterna i denna kategori har långa livslängder och stora variationer i pris anser vi talar för att de inte är aktuellt att börja med att inkludera hushållsprodukter i ett pant- system. I kategorin hemutrustning ingår framför allt produkter som har med ljud och bild att göra, till exempel musikspelare, högtalare, DVD- spelare, kameror, tv-tillbehör. I den officiella statistiken innehåller kategorin både stora och små produkter samt solcellspaneler. Det är med andra ord inte möjligt att säga något om insamlingsnivåerna för småelektroniken i denna kategori utifrån den officiella statistiken. Enligt den rapport som tagits fram av på uppdrag av utred- ningen är insamlingsgraden av de flöden som varit möjligt att identi- fiera för denna kategori i alla fall (, 2020). Den siffran ska dock tas med stor försiktighet. Produkter som ingår i denna kategori är generellt de produkterna bland småelektronik som har längst livslängder, (se tabell 8.1). Det finns inget som tyder på att produkter inom denna kategori är vanligt förekom- 28Insamlad mängd i förhållande till vad som satts på marknaden under . mande i restavfallet. Även i denna kategori finns det flera exempel på produkter som varierar mycket i pris. Av samma skäl som ovan; att det inte är möjligt att identifiera enskilda produkter med låga insamlingsnivåer, långa livslängder på produkterna och stora varia- tioner i pris innebär talar för att det inte är aktuellt att börja med att inkludera produkter inom hemutrustning i ett pantsystem. Insamlingsnivån29 för elektriska och elektroniska verktyg är relativt låg, den har legat mellan 24–enligt stati- stik från SCB. Precis som för övriga kategorier ingår det även större verktyg i denna kategori och det finns ingen detaljerad statistik om just mindre elektriska och elektroniska verktyg. I (2020) uppskattas insamlingsnivån för verktyg ligga på strax under 40 pro- cent . Den uppskattningen är dock osäker. Av de kategorier som ingår i Novus undersökning (bilaga 2) är verktyg den produkt som efter surfplattor upplagras hemma i minst omfattning. Trots det uppskattas det att det finns lite mer än 6 miljoner verktyg som inte används , upplagrade i hushållen. Där en majoritet av dem är fungerande. Precis som för flera av de andra kategorierna innehåller kategorin en mängd olika produkter och det finns inga underlag som visar på att insamlingsnivån är extra låg för en viss typ av produkt. Produkterna i denna kategori har en generellt lång livslängd (se tabell 8.1) och det förekommer stora prisvariationer för enskilda produkter. Återigen talar bristen på detaljerad statistik, den generellt långa livslängden och prisvariationerna för att verktyg inte bör inklu- deras i ett pantsystem till att börja med. Ljuskällor förekommer två olika kategorier i statistiken ; gasurladdningslamor och belysningsutrustning. Glödlampor ingår inte i producentansvaret för elutrustning utan i producent- ansvaret för glödlampor och vissa belysningsarmaturer. 29Insamlad mängd i förhållande till ett genomsnitt av vad som satts på marknaden under de tre föregående åren används. Ur ett miljöperspektiv är ljuskällor viktiga att samla in på grund av att vissa av dem innehåller kvicksilver. Insamlingsnivåerna för ljuskällor är dock hög i . Insamlingsnivån för kategorin gasur- laddningslampor har legat på . Även kategorin belysningsutrustning ligger högt. Ljuskällor nämns inte som vanligt förekommande i restavfallet från hushåll eller verksam- heter, men förekommer framför allt i förpackningsinsamlingens glas- fraktion. De sorteras ut och lämnas över till El-kretsen. Baserat på att insamlingsnivåerna för de ljuskällor som inkluderas i producentan- svaret är relativt höga bedöms inte ljuskällor vara aktuella att utreda för ett pantsystem. 8.4.6Leksaker samt fritids- och sportutrustning Leksaker tillsammans med sportutrustning har enligt statistiken som rapporteras inom producentansvaret (SCB:s statistikdatabas) väldig låga insamlingsnivåer30, 10–. Eftersom det även ingår större elektronik i kategorin är det inte möjligt att utifrån denna statistik säga något om insamlingsnivåerna för det som ingår i be- greppet småelektronik. Enligt de beräkningar som har gjorts i (2020) på de flöden inom denna kategori som varit möjligt att identifiera ligger insamlingsnivån31 högre, . Det inkluderar dock inte alla produkter inom denna kategori och är där- för en högst osäker siffra. Det finns inga underlag som gör det möj- ligt att identifiera låga insamlingsnivåer för enskilda produkter inom denna kategori. Det finns inget som tyder på att det skulle före- komma någon betydande export av småelektronik inom denna kate- gori. Leksaker innehållande elektronik är en av de produkter som förekommer i restavfallet från hushåll. Produkterna inom denna kate- gori, speciellt när det gäller leksaker, varierar stort vad gäller värde och livslängd. Vissa mindre leksaker innehållande elektronik kan nästan räknas till förbrukningsvaror medan andra elektroniska eller elektriska leksaker kan ha en livslängd . Det är med andra ord en väldigt heterogen grupp där produkter varierar stort i värde. Mindre fritids- och sportutrustning som innehåller elektronik är till exempel träningsklockor, GPS:er, puls- och stegmätare, pann- 30Insamlad mängd i förhållande till ett genomsnitt av vad som satts på marknaden under de tre föregående åren används. 31Insamlad mängd i förhållande till vad som satts på marknaden under . eller ficklampor och kameror. Det är generellt produkter med rela- tivt lång livslängd. Att kategorin leksaker samt fritids- och sportut- rustning är en heterogen grupp, det saknas detaljerad information om insamlingsnivåer och många av de dyrare produkterna bedöms ha en relativt lång livslängd talar för att det inte är motiverat att in- kludera produkter från denna kategori i ett pantsystem inlednings- vis. 8.4.7Slutsats om vilka produkter som bör ingå i ett pantsystem inledningsvis Baserat på ovanstående genomgång och utgångspunkten att ett pant- system ska börja i liten skala har utredningen landat i att pant till att börja med utreds för mobiltelefoner. Anledningar till det är att de innehåller ädelmetaller som är viktiga att återvinna, de upplagras i stor utsträckning i hushåll, de har en relativt kort livslängd och de konsumeras i en relativt stor omfattning. Utgångspunkten är dock att systemet längre fram ska kunna utvidgas och inkludera flera pro- dukter. 8.5Reglering av system för pant Ett system för utökat producentansvar innebär en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att säkerställa att produk- ters producenter bär det ekonomiska ansvaret eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel (artikel 3.21 i avfallsdirektivet). Enligt befintliga bestämmelser i 40 § förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning ska producenter som gör konsu- mentelutrustning tillgänglig på den svenska marknaden se till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om 1.utrustningen när den blir avfall, och 2.en andel av historiskt konsumentelavfall som uppkommer i och motsvarar producentens eller huvudmannens andel av mark- naden för konsumentelutrustning i . En avfallsinnehavare är enligt 3 kap. 5 § avfallsförordningen (2020:614) skyldig att sortera ut och lämna ifrån sig elavfall till en producent, en kommun eller till ett sådant insamlingssystem som avses i förord- ningen om producentansvar för elutrustning, om producenten, kom- munen eller insamlingssystemet har en skyldighet att ta emot avfallet. Aktörer som är skyldiga att ta emot konsumentelutrustning som är avfall är utöver insamlingssystem med tillstånd och kommuner även aktörer enligt 57 och 58 §§ förordningen om producentansvar för elutrustning. En aktör enligt 57 § är den som yrkesmässigt säljer eller skänker ny konsumentelutrustning till en användare. En aktör enligt 58 § är den som i en butikslokal yrkesmässigt säljer eller skänker elutrustning till användare när de delar av butiken som är avsedda för försäljning av elutrustning sammantaget är eller större, och avfallets yttermått är sådana att det varken på längden, bredden eller djupet överstiger . Sådant elavfall som tas emot enligt 57 och 58 §§ ska lämnas över till ett insamlingssystem med tillstånd (60 § förordningen om producentansvar för elutrustning). Att bygga upp ett helt nytt insamlingssystem för att administrera en pant på mobiltelefoner vore onödigt betungande och skulle inne- bära att insamlingssystem skulle behöva söka nya tillstånd för att få samla in aktuellt avfall. Enligt retursystemet för plastflaskor och me- tallburkar ställs krav på att alla producenter ska ingå i ett retursy- stem. Det svenska retursystemet för flaskor och burkar fungerar bra ur flera olika aspekter och hade 2019 en återvinningsnivå på 85 pro- cent, och det finns därför anledning att titta på detta system och om möjligt efterlikna det vid utformning av ett system för pant på mobil- telefoner. Ett pantsystem för småelektronik skulle dock innebära grundläggande skillnader mot hur retursystem för flaskor och burkar ser ut enligt förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar, se vidare avsnitt 8.3.5 om produkters livslängd. Det finns anledning att överväga om alla aktörer som är skyldiga att ta emot konsumentelutrustning som är avfall ska få en skyldighet att administrera en pant. För en producent som gör konsumentel- utrustning tillgänglig på den svenska marknaden är det en förutsätt- ning att producenten ser till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om utrustningen när den blir avfall (40 § förordningen om producentansvar för elutrustning). Utredningen ser ingen anledning att föreslå att kretsen aktörer som har skyldighet att ta emot konsumentelavfall utökas. bestämmelserna om utökat system för producentansvar är det dock producenterna som bör bära ansvaret för de problem som elavfall som omfattas av producentansvar ger upphov till. En del av skyldig- heterna med producentansvaret är att producenterna ska ansvara för sina produkter från design och tillverkning till dess att produkten blivit avfall. Av ändringsdirektivet framgår bland annat att de åtgär- der som medlemsstater vidtar för att produkters producenter ska bära det ekonomiska eller det ekonomiska och organisatoriska an- svaret för avfallshanteringsledet under en produkts livscykel även kan inkludera ansvar att bidra till att avfall förebyggs (skäl 14 i änd- ringsdirektivet). Ett pantsystem ger ett ekonomiskt incitament för avfallsinnehavaren att lämna ifrån sig elavfall. De godkända insam- lingssystemen utför en del av producentansvaret och det är viktigt att det är tydligt att det är producenterna som står för kostnaderna. För att förenkla och samköra systemen så bör det vara de som driver insamlingssystem med tillstånd som administrerar pantsystemet men det är producenterna som ska stå för kostnaderna. Vid utformning av pantsystem för mobiltelefoner som är konsu- mentelavfall bedömer utredningen att det är lämpligt att utgå från att elavfallet ska samlas in genom de insamlingssystem som har till- stånd.