sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Fakta som tas fram om brottsligheten måste därför också bli föremål för en analys som identifierar sådana orsaker och förutsättningar. Utöver det finns en mängd annan information som kan vara av betydelse när det gäller att beskriva brottsligheten och de förutsättningar som gäller för att förebygga den. Det kan handla om fakta om invånarnas levnadsförhållanden och villkor i övrigt samt andra beskrivningar av lokalsamhällets strukturer och förut- sättningar sett ur olika perspektiv. Beskrivningar av den aktuella situationen kan också kompletteras med uppgifter om utvecklingen . Resultatet av kartläggning, analys och annan fakta behöver sedan sammanställas i en lägesbild. Lägesbilden ska ge en fördjupad beskrivning av kommunens brottslighet och dess konsekvenser och kunna utgöra ett kunskapsbaserat underlag för ställningstaganden till vilka brottsförebyggande åtgärder som kommunen bör vidta. I en kommun förekommer det annat kartläggnings- och analys- arbete med olika syften och ändamål. Visst sådant arbete är författ- ningsreglerat som till exempel riskidentifieringen enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt risk- och sårbarhetsanalysen enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. För att underlätta och skapa effektivitet i arbetet bör den lägesbild som kommunen ska ta fram enligt den föreslagna lagen när det är möjligt och lämpligt integreras med analysarbete som sker enligt annan författning. En förutsättning är dock att det går att urskilja och följa upp vad det är som utgör kommunens lägesbild enligt den föreslagna lagens krav, se avsnitt 11.5. I många kommuner arbetar man redan med att ta fram läges- bilder. Arbetssätten ser olika ut och ibland är inriktningen mer operativ och kortsiktig än vad som avses i detta sammanhang. Det kan handla om vecko- eller månadsvisa lägesbilder. Naturligtvis finns det ingenting som hindrar att kommuner som har behov av den typen av kontinuerlig lägesrapportering med åtföljande, mer reaktiva insatser fortsätter med detta. Informationen som framkommer i ett sådant system bör också kunna vara användbar i arbetet med de lägesbilder som föreslås, men ett sådant system kan inte ersätta En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete det något mer strategiskt och långsiktigt inriktade förebyggande arbete som den nya lagen tar sikte på, se avsnitt 11.3.3. Det främsta syftet med den föreslagna lägesbilden är att få fram underlag för planering och genomförande av åtgärder som kan leda till minskad brottslighet och ökad trygghet, det vill säga rätt före- byggande åtgärder i förhållande till de brottsproblem som kom- munen har. Lägesbildsarbetet kan också förväntas öka den generella medvetenheten hos beslutsfattare och andra tjänstepersoner inom kommunens olika verksamheter om situationen vad gäller brottslig- het och otrygghet liksom möjligheterna som det förebyggande arbetet innebär. Den lägesbild som tas fram kommer även att kunna utgöra underlag för faktabaserad information till kommunens invånare och andra lokala intressenter. På aggregerad nivå kan kom- munernas lägesbilder ge beslutsfattare på regional och nationell nivå mycket värdefull information för fortsatt reformarbete och andra ställningstaganden på området. Genom att införa en lagreglerad skyldighet för kommuner att ta fram en lägesbild som den beskrivna läggs grunden för att kunna uppnå dessa syften. Det är emellertid inte skyldigheten i sig utan det faktiska innehållet i lägesbilderna som är det väsentliga. En kartläggning av den lokala brottsligheten och dess konsekvenser utgör basen för den lägesbild som ska tas fram. Först och främst handlar det om att identifiera och beskriva vilken brottslighet som förekommer inom kommunen och i vilken omfattning. Beroende på brottstyp kan ett antal olika aspekter vara betydelsefulla att ha med såsom platser där brotten begås, tider – eller året – då de begås liksom olika anonymiserade uppgifter om gärningspersoner eller brottsutsatta. Konsekvenserna kan till exempel vara av ekono- miskt slag eller röra invånarnas upplevelse av trygghet. Upplevelsen av trygghet kan skilja sig åt mellan olika kön, åldrar och platser vilket i så fall kan vara viktigt att spegla i kartläggningen. Den statistik som Brå och tar fram om brotts- ligheten utgör en viktig utgångspunkt för kartläggningen. Statisti- ken över anmälda brott är till exempel användbar på många sätt men den har också vissa brister vilket gör att den behöver kompletteras En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete med andra källor. Det gäller bland annat i fråga om brottstyper där anmälningsbenägenheten är låg, såsom för brott i nära relationer eller mellan barn. Brås nationella trygghetsundersökning och som regel även de lokala trygghetsundersökningar som görs av Polis- myndigheten eller av kommunerna själva innehåller också frågor om utsatthet för brott, vilket är en sådan kompletterande källa. Trygg- hetsundersökningarna är naturligtvis även för övrigt, och som tidigare nämnts, en viktig källa när det gäller att få kunskap om invånarnas upplevelser av trygghet. Utöver och Brå kan andra statliga myndigheter såsom , eller Arbetsförmedlingen inneha statistik som är intressant för en beskrivning av brottsligheten. Relevant statistik kan också finnas inom kommunens olika förvaltningar som social- förvaltning, utbildningsförvaltning och teknisk förvaltning eller hos andra aktörer. Det finns enligt utredningens bedömning inte skäl att i den föreslagna lägesbilden redovisa uppgifter om enskilda individer. Utgångspunkten bör därför vara att den statistik som används i kartläggningen inte innehåller sådana uppgifter. På så sätt tas hänsyn till individens intresse av skydd för den personliga integriteten som arbetet inte i onödan behöver belastas med över- väganden om sekretess och dataskydd (personuppgiftsbehandling). I vissa kommuner finns emellertid önskemål om att även inkludera mer detaljerad information som kan innehålla personuppgifter, som till exempel plats- eller adressuppgifter, i lägesbildsarbetet och då gäller regleringen om sekretess och dataskydd på sedvanligt sätt, se avsnitt 12.5. Det finns många individer, grupper och aktörer som har viktiga kunskaper och erfarenheter att förmedla när det gäller att få en allsidig och korrekt bild av de lokala brottsproblemen, se bland annat avsnitt 5.3. Utöver statistiska och kvantitativa data bör kartlägg- ningen även innefatta sådan kvalitativ information. Medarbetare inom de flesta av kommunens förvaltningar liksom inom Polis- myndigheten kan förväntas ha användbar information att bidra med. Det gäller också kommunens invånare, det lokala näringslivet och det civila samhällets organisationer. Metoder och verktyg för att få fram önskad information har utarbetats både av offentliga aktörer och på den privata marknaden. Vissa invånargrupper är det angeläget, men eventuellt svårt att nå och då behöver särskilda tillvägagångssätt användas. Det kan handla om, uppsökande informationsinhämtning En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete eller särskilda medborgardialoger som fångar upp synpunkter från till exempel barn och unga, äldre personer, personer med funktions- nedsättning och personer med utländsk bakgrund. Som framgått kräver kartläggningen av den lokala brottsligheten och dess konsekvenser data och information som innehas av flera olika aktörer. En del av informationen är öppen och tillgänglig för kommuner men en del är det inte. Det innebär att kommunerna behöver samarbeta med olika aktörer för att få tillgång till den nöd- vändiga informationen. Det kan också vara så att det är ändamåls- enligt att flera aktörer samarbetar för att göra en helt eller delvis gemensam kartläggning. I många kommuner finns redan ett sådant samarbete med till exempel . Det finns ingenting som hindrar detta så länge lagstiftningens krav på kommunen är upp- fyllda och kan följas upp. Den föreslagna lagen innebär inte ett krav på att kommunernas beskrivning av brottsligheten och dess konse- kvenser ska vara uttömmande och fullständig. Däremot är det viktigt att kartläggningen visar en så allsidig och heltäckande bild som möjligt utifrån de lokala förutsättningarna. Utredningen återkommer till frågor om samverkan i avsnitt 11.3.4 och om uppföljning i avsnitt 11.5. Resultatet av kartläggningen behöver analyseras vilket bör framgå av regleringen. Analysen handlar om att få en djupare förståelse för de brottsproblem som identifierats i kartläggningen. Framför allt är det angeläget att kommunerna skapar sig en uppfattning om orsakerna till och förutsättningarna för den brottslighet som förekommer. För detta krävs en kombination av generell kunskap om brottslighetens orsaker och mer närliggande kunskap om de lokala förhållandena. Den så kallade rutinaktivitetsteorin som ofta används inom det brottsförebyggande arbetet, se avsnitt 4.2, kan vara en utgångspunkt för analysen. Enligt teorin kan förutsättningarna för att ett brott ska begås sorteras in under tre kategorier; faktorer som har att göra med motivationen att begå brott, upptäcktsrisken respektive tillgången till lämpliga brottsobjekt eller brottsoffer. Som en del i analysen kan även information som beskriver brotts- lighetens utveckling eller som är viktig för att bedöma eventuella framtida problem vara relevant att ha med. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete att det också kan finnas anledning att uppmärksamma problem som inte nödvändigtvis utgör brott i straffrättslig mening men som kan ha en nära koppling till framväxten av brottslig verksamhet såsom till exempel ordningsstörningar av olika slag. Ofta kan det finnas anledning att göra en fördjupad analys i flera steg. Ett skäl till att brott begås på en viss plats kan till exempel vara att den blivit en samlingsplats för brottsbenägna individer eller att det förekommer omfattande alkohol- och drogkonsumtion där. En del i analysen kan avse förutsättningarna kopplat till platsen, emedan en fortsatt analys kan handla om de risk- och skyddsfaktorer som påverkar individernas benägenhet att begå brott eller att konsumera stora mängder alkohol eller droger. För varje del eller steg i orsaks- analysen kan olika typer av förebyggande åtgärder förväntas bli aktualiserade. För att lägesbilden ska kunna utgöra ett fullgott underlag för beslut om kommunens brottsförebyggande åtgärder behöver kartläggningen och analysen av dess resultat i de flesta fall kompletteras med ytter- ligare information. På ett allmänt plan kan det handla om grund- läggande data kopplat till kommunens befolkning, strukturer och förutsättningar i övrigt. Det kan också handla om iakttagelser, bedöm- ningar, planer och trender som görs eller identifieras av olika nyckel- personer eller funktioner, inom eller utom kommunens organisation. En viktig typ av information har att göra med de resurser, i vid bemärkelse, som är tillgängliga för att arbeta med de brottsproblem som identifierats. En prioriterad utvecklingsfråga i det brottsföre- byggande arbetet har länge varit att involvera och ta tillvara engagemanget och kunskapen hos flera aktörer. Det gäller till exempel aktörer inom näringslivet och det civila samhällets organisationer. Enskilda individer eller grupper av individer, såsom till exempel föräldrar samt barn och unga utgör också värdefulla och sannolikt underutnyttjade tillgångar i arbetet. Att identifiera och beskriva möjlig- heter av detta slag är angeläget. De flesta brottsförebyggande åtgärder kräver därtill att det finns personalresurser, finansiering och andra förutsättningar hos ett antal centrala aktörer såsom de kommunala En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete förvaltningarna och verksamheterna samt hos . Förutsättningarna i dessa avseenden behöver också inventeras. Även annan information än den nu nämnda kan vara aktuell. För att inte lägesbilden och arbetet med den ska bli alltför omfattande bör mängden information avgöras och avgränsas utifrån behovet och syftet att lägesbilden ska utgöra ett ändamålsenligt underlag för beslut om vilka förebyggande åtgärder som kommunen behöver vidta. Utredningens förslag: Utifrån lägesbilden ska kommunerna ta ställning till behovet av åtgärder för att förebygga brott och formulera detta i en åtgärdsplan. Med lägesbilden som underlag ska kommunen fatta beslut om åtgärder. Det handlar om att konkretisera de förebyggande åtgärder som behöver vidtas för att hantera de brottsproblem som identi- fierats. För detta fordras även kunskap om vilka insatser och metoder som visat sig verkningsfulla eller lovande – och i vilken kontext – när det gäller att förebygga de aktuella problemen. Inom akademin, hos nationella myndigheter och andra aktörer finns mycket kunskap om detta att hämta, se avsnitt 5.5. Riksdag och regering har också beslutat om särskilda strategier för flera områden som kan aktuali- seras i sammanhanget. Det gäller till exempel strategin för politiken avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS), den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, strategin mot terrorism och arbetet mot våldsbejakande extremism, den nationella strategin för ett stärkt föräldraskapsstöd, den nationella strategin för att minska och motverka segregation och strategin för Levande städer.1 I doku- mentationen och arbetet runt dessa strategier finns en hel del kunskap samlad. En annan viktig kunskapskälla är erfarenheterna från andra kommuner. Det finns flera nätverk och liknande som syftar till att underlätta erfarenhetsutbyte såväl när det gäller det brottsföre- byggande arbetet i allmänhet som förebyggande arbete inom speci- fika områden. 2020/21:132; Skr. 2016/17:10; Skr. 2014/15:146; S2018/04678–1; Ku2018/01462; Skr. 2017/18:230. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete Åtgärdsplanen fyller flera viktiga syften. Först och främst är den ett instrument för prioritering och beslutsfattande. På så sätt kan den underlätta för kommunerna att få till stånd de konkreta åtgärder som karakteriserar och utgör kärnan i ett aktivt brottsförebyggande arbete. Den är också viktig för att tydliggöra och kunna kommu- nicera vad det är som ska göras. För att uppnå dessa syften men även för att underlätta uppföljningen, såväl den egna som den externa, behöver vissa grundläggande uppgifter framgå av den åtgärdsplan som tas fram. Det handlar först och främst om vilket problem det är som åtgärden i fråga avser att förebygga. Eftersom lägesbilden även kommer att omfatta information om trygghetsfrågor i kommunen innebär det, såsom konstaterats i avsnitt 11.2, att både brottsföre- byggande och trygghetsskapande åtgärder kan förekomma i den plan som tas fram. Såsom också framhållits kan det i vissa fall vara viktigt att uppmärksamma skillnaden häremellan eftersom vilken typ av pro- blem det gäller kan vara avgörande för valet av åtgärd. I enskilda fall kan det också vara så att det brottsförebyggande syftet behöver vägas mot olika aspekter som har med trygghet att göra, se avsnitt 8.1. Av åtgärdsplanen är det också lämpligt att närmare detaljer om kom- munens planering framgår. Det kan handla om att ange under vilken period kommunen planerar att vidta åtgärderna, vem eller vilka inom kommunen som ansvarar för genomförandet respektive för uppfölj- ningen. Vartefter uppföljningar kommer att ske kan det även vara av värde att redovisa vad dessa har resulterat i. Såsom konstaterats ovan i fråga om kartläggnings- och analys- arbete förekommer det i en kommun en mängd planer med olika syften och inriktning och en del av dem är lagreglerade. Det gäller till exempel samhällsplaneringsarbetet enligt (2010:900) eller handlingsprogrammen enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. För att underlätta och skapa effektivitet i kom- munens samlade arbete bör även den åtgärdsplan som kommunen ska besluta om enligt den föreslagna lagen, när det är möjligt och lämpligt, integreras med planarbete som sker enligt annan författ- ning. Utöver reglerade planer förekommer även många andra planer till exempel för andra tvärsektoriella frågor och för den årliga verk- samhetsplaneringen. Det får bara anses positivt om åtgärdsplanen för det brottsförebyggande arbetet och arbetet för att ta fram den kan integreras även med sådant planeringsarbete. Likaså kan det vara en stor fördel att kommunen samverkar med andra lokala aktörer, En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete inte minst , kring planeringen av de brottsföre- byggande åtgärderna. En generell förutsättning är emellertid att det går att urskilja och följa upp vad det är som utgör kommunens åtgärdsplan enligt den nya lagens krav, se vidare avsnitt 11.5. 11.3.3Uppföljning av lägesbild och åtgärdsplan Utredningens förslag: Kommunerna ska minst upp- datera sin lägesbild och följa upp sin åtgärdsplan. Hur de lokala brottsproblemen ser ut är inte beständigt utan förändras . Detsamma gäller kommunens förutsättningar i övrigt. För- mågan att analysera och förstå orsakssamband utvecklas också. Den lägesbild som tas fram måste därför uppdateras med viss regelbunden- het. När lägesbilden uppdateras behöver även åtgärdsplanen följas upp och eventuellt revideras eller i vissa fall göras om helt. Som utredningen tidigare konstaterat kan kommuner ha behov av att arbeta med olika tidsperspektiv i sitt brottsförebyggande arbete. I vissa kommuner behöver läget bedömas och åtgärder vidtas i princip . och på andra håll kan det finnas behov av att arbeta på riktigt lång sikt och med stor uthållighet för att för- ändra samhällsstrukturer och levnadsvillkor för att på så sätt före- bygga brottslighet. Var fokus kommer att ligga påverkas inte bara av de brottsproblem som kommunen har utan också av med vilket djup de identifierade problemens orsaker analyseras och med vilken lång- siktighet och inriktning som kommunens ledning vill arbeta med de brottsförebyggande frågorna. De lägesbilder som utredningen före- slår att alla kommuner ska åläggas att ta fram är inte primärt tänkta att utgöra underlag för beslut om den allra närmaste tidens insatser. För att fylla de syften som angetts måste lägesbilderna vara väl genomarbetade, men de måste också vara aktuella. för- tjänar det upprepas att det inte är dokumenten som produceras utan de brottsförebyggande åtgärder som de resulterar i som är huvud- saken i kommunernas brottsförebyggande arbete. Detta betyder att det också måste finnas tid att arbeta med genomförandet av åtgärds- planen. Sammantaget bedömer utredningen att är ett rimligt intervall för en samlad uppföljning, det vill säga en upp- datering och eventuell revidering av de lägesbilder och åtgärdsplaner En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete som den föreslagna lagen föreskriver. Detta gäller särskilt eftersom det i båda fallen kan finnas behov av genomgripande omarbetningar. När det gäller de enskilda åtgärderna handlar det både om uppfölj- ning ur ett styrnings- och ledningsperspektiv, se vidare avsnitt 11.3.6, och uppföljning för att få kunskap om de vidtagna åtgärdernas effek- ter. Den sistnämnda typen av uppföljning kan göras av kommunen själv som en naturlig och integrerad del i det kunskapsbaserade arbetssätt som bland andra Brå förespråkar och utgår från, se avsnitt 5.4. I vissa fall kan det också vara befogat att låta en extern part utvärdera en åtgärd för att få en djupare förståelse för vilka effekter som åtgärden lett till, hur och varför. I det senare fallet behöver detta som regel planeras redan när åtgärden initieras. I båda fallen är kunskapen viktig bland annat för ställningstaganden till om åtgärder bör utvidgas, justeras eller avslutas. Utredningens förslag: Kommunerna ska inom sitt geografiska område ta visst ansvar för samordningen av det lokala brotts- förebyggande arbetet genom att verka för att överenskommelser om samverkan ingås med relevanta aktörer samt att strategiska brottsförebyggande frågor kan hanteras i ett råd bestående av de aktörer som är närmast berörda av arbetet. Samverkan mellan olika aktörer – offentliga, privata, ideella och en- skilda – är enligt utredningens bedömning, tillsammans med ett kunskapsbaserat arbetssätt, den kanske främsta nyckeln till ett mer effektivt brottsförebyggande arbete. Med samverkan menar utred- ningen ett sätt att uppnå samordning, det vill säga att så långt möjligt säkerställa att det brottsförebyggande arbetets olika resurser tas till- vara och är koordinerade med varandra, se avsnitt 11.2. Utredningen har fått ta del av många exempel på mycket väl fungerande lokal sam- verkan, ofta från mindre kommuner. är behovet av ytter- ligare och bättre samverkan kring det brottsförebyggande arbetet en av de vanligaste synpunkterna som framförts till utredningen. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete framgår även av de öppna svar som flera kommunstyrelseordförande har lämnat i samband med besvarandet av utredningens enkät. Utredningen är alltså långt ifrån ensam om att identifiera sam- verkan som en framgångsfaktor och inte heller när det gäller att konstatera att det sannolikt finns en stor outnyttjad potential i kun- skapen och engagemanget hos andra aktörer än de offentliga. Det gjordes redan i regeringens första brottsförebyggande program Allas vårt ansvar 1996, se avsnitt 5.1. har mycket positivt skett, vilket bland annat framgår av de uppföljningar av det brottsföre- byggande arbetet som Brå gör, men mycket återstår också att göra. Att ge en aktör ett särskilt ansvar att verka för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet kan enligt utredningens bedöm- ning vara ett sätt att främja en fortsatt positiv utveckling. Det finns två aktörer som kan komma i fråga för ett sådant ansvar, kommunen med sin centrala roll, breda verksamhet och starka lokala förankring samt med sitt lagfästa ansvar för brottsföre- byggande arbete. Utredningens bild är att det varierar vilken av dessa parter som är den mest pådrivande för att lokal samverkan ska komma till stånd. Det förefaller ofta vara en fråga om personligt engagemang och beroende på om det är kommunen eller polisen som är tongivande kan inriktningen i arbetet komma att se olika ut. I vissa kommuner bygger samverkan på ett gemensamt ansvarstagande och naturligtvis förutsätter ett framgångsrikt lokalt brottsförebyggande arbete engagemang och delaktighet från både kommunen och , se vidare avsnitt 13.2. Med hän- syn framför allt till det brottsförebyggande arbetets breda och tvärsektoriella karaktär anser utredningen att det är kommunerna som har de bästa förutsättningarna att axla en samordnande roll för det lokala brottsförebyggande arbetet. Innan närmare överväganden görs behöver emellertid något sägas om kommunernas roll och mandat i samverkan med externa aktörer. Kommunallagens grundläggande princip om att kommuner inte får överta någon annan offentlig aktörs uppgift är väsentlig i samman- hanget. Den innebär givetvis att kommunen inte heller kan styra eller beordra någon annan aktör att bedriva visst arbete eller vidta vissa åtgärder. Inom ramen för myndigheters förvaltningsrättsliga skyldig- het att samverka (8 § förvaltningslagen [2017:900]) finns emellertid stora möjligheter för kommunerna att såväl erbjuda som önska att andra offentliga aktörer ska delta i arbetet som dessa aktörer En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete då behöver ta ställning till sådana initiativ. Det är dock upp till varje myndighet att avgöra om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som vill ha assistans.2 Någon motsvarande skyldighet att samverka finns inte för enskilda inom till exempel näringsliv eller ideell verksamhet.