sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — vissa fall bristfällig. Utförda kontroller påverkar i många fall andra myndigheter vilket innebär att kedjor av effekter måste beaktas vid bedöm- ningar av det samlade systemet och de resurser som avsätts till detta. Prioriteringarna av och fokus på kontroller av yrkestrafik på väg varierar mellan myndigheterna. Omfattningen av arbetet med utveckling av den samlade kontrollverksamheten varierar mellan myndigheterna. Regeringens styrning av de centrala myndigheterna inom området har olika utgångspunkter och detaljeringsgrad. Utredningens kartläggning av kontroller av yrkestrafik på väg har även innefattat de brister och problem som finns inom området. Kartläggningen har genomförts genom en dialog med de aktuella myndigheterna samt med organisationer och branschföre- trädare inom området. I det följande beskrivs övergripande de iakt- tagelser som gjorts. Dessa iakttagelser har utgjort utgångspunkten för det samlade utredningsarbetet och för de förslag som läggs fram. 3.5.1Stort antal myndigheter deltar i kontrollverksamheten Av de tidigare beskrivningarna i detta kapitel framgår att ett tjugotal myndigheter är delaktiga i kontrollerna av yrkestrafik på väg. Av dessa är ett tiotal mer direkt inblandade genom att de utför kon- troller eller i betydande omfattning lämnar underlag till dessa. Övriga myndigheter är en del i den samlade kedjan från normering till fastställande av de påföljder som kontrollerna resulterar i. Omfattningen av antalet myndigheter som är verksamma inom området leder till stora krav på en effektiv samordning och ett effek- tivt informationsutbyte mellan dessa myndigheter. Transportstyrel- sen är den myndighet som är mest beroende av ett inflöde av infor- mation från andra myndigheter för att kunna genomföra sitt arbete. Även flera andra myndigheter är starkt beroende av information från till exempel . 3.5.2Komplext och omfattande regelverk Vår beskrivning av det samlade regelverket inom yrkestrafikområdet (bilaga 4) visar att detta är mycket omfattande och består av såväl nationell som EU-rättslig reglering. Omfattningen av denna regler- ing varierar dock inom olika delar av yrkestrafiken. Lagstiftningen inom taxiområdet består till exempel nästan enbart av nationella regler. Inom vissa områden överlappar den nationella och den EU- rättsliga regleringen varandra vilket kan innebära svårigheter vid tillämpningen. Det finns även annan internationell reglering som man behöver ta hänsyn till. Regelverket är i många delar mycket detaljerat, inte minst på EU- nivå. Det mobilitetspaket som beslutats av EU kommer att innebära ytterligare reglering. Ett omfattande, detaljerat och i vissa delar komplext regelverk ställer stora krav på de myndigheter som ska tillämpa det och utföra kontroller. Mobilitetspaketet kommer att innebära att den samlade regelmassan som myndigheterna har att tillämpa ökar i både om- fattning och komplexitet. Även resultatet av Utredningen om ett nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg (Fi 2020:5) kan komma att påverka det samlade regelverket. 3.5.3Behov av effektivt informationsutbyte Det stora antalet myndigheter som är involverade i arbetet med att kontrollera yrkestrafiken på väg ställer höga krav på möjligheten att utbyta information mellan dessa aktörer. Informationsutbytet måste vara effektivt och ändamålsenligt. Det innebär att det måste vara enkelt och snabbt som uppställda krav på personlig integri- tet, sekretess och informationssäkerhet tillgodoses. Ett omfattande arbete med digitalisering i olika delar av kontroll- kedjan genomförs och kräver att nya rutiner etableras. Det krävs också ett systemutvecklingsarbete för att myndigheterna på ett effektivt och säkert sätt ska kunna utbyta information. En del i att fastställa innebörden av tillsynsrollen inom olika områ- den är att skilja på tillsyn med ett kontrollerande syfte och tillsyn av mer främjande karaktär. Det senare kan handla om rådgivning på en generell nivå om tillämpning av regelverket. Rådgivning i specifika fall om hur den som är föremål för tillsyn bör agera anses dock inte vara förenligt med tillsynsrollen. Vår uppfattning är att det bland de myndigheter som genomför tillsyn och kontroll av yrkestrafik på väg finns olika uppfattning om vad tillsynsrollen innebär. Myndigheterna skiljer sig också åt i fråga om i vilken omfattning det förs en diskussion inom myndigheten kring dessa gränsdragningar. Att arbeta med hur den egna myndig- heten ska förhålla sig till dessa båda sidor av tillsynsrollen kan vara en del i utvecklingen av tillsynsarbetet. Olika utgångspunkter i fråga om vad tillsynsrollen innebär och hur tillsyn bör genomföras kan försvåra myndighetsgemensamt arbete inom området. 3.5.5Bedömning av kontrollernas effekter Vår kartläggning av dagens kontroller visar att arbetet med att utvär- dera och bedöma kontrollernas effekter varierar mellan de aktuella myndigheterna. I vissa fall görs inga sådana bedömningar alls. Detta innebär, enligt vår uppfattning, att det blir mycket svårt att prioritera mellan olika insatser inom en myndighet. Vi kan också konstatera att kontroller som görs inom en myn- dighet får effekter inom andra myndigheter. Som exempel kan näm- nas att såväl Transportstyrelsen som är beroende av information om de åtgärder som genomförs inom Polismyndig- hetens kontrollverksamhet och övrig brottsbekämpande verksam- Även myndigheterna i rättskedjan påverkas av de kontroller som genomförs inom andra myndigheter och kvaliteten på det utred- ningsmaterial som myndigheterna i rättskedjan erhåller. Kopplat till utvärdering av kontrollernas effekter är arbetet inom myndigheterna med utveckling av kontrollarbetet. Detta både vad gäller avvägningen av vilka kontroller som ska göras och hur dessa ska utföras för att vara så effektiva som möjligt. Vår uppfattning är att det finns vissa brister när det gäller för- mågan att bedriva ett systematiskt och långsiktigt utvecklingsarbete av kontrollverksamheten. Detta är delvis kopplat till de resurser som avsätts och hur uppföljnings- och utvecklingsarbetet organiseras. I diskussionerna kring den samlade kontrollverksamheten nämns ofta förmågan för en organisation att koncentrera sig på tillsyn och kontroll som en viktig framgångsfaktor. Vi kan konstatera att de aktuella myndigheterna har mycket olika förutsättningar när det gäller denna aspekt av kontrollverksamheten. För del gäller att verksamheten i stort är hän- delsestyrd i en helt annan omfattning än inom många av de andra myndigheterna. När det gäller Transportstyrelsen ska avvägningar kring tillsyn och normering inom yrkestrafiken ställas mot motsva- rande frågor inom de andra trafikslagen. För samtliga myndigheter påverkas myndigheternas möjlighet att prioritera kontroller av yrkestrafik på väg i någon mån av den samlade resurstilldelningen. I den mån en förändrad resurstilldelning får effekter på omfattningen av kontroller och de åtgärder som följer av dessa så påverkas även andra myndigheter. 3.5.7Regeringens styrning av myndigheterna Styrningen av myndigheterna inom transportområdet, det vill säga Transportstyrelsen och , utgår i mycket hög utsträck- ning från de transportpolitiska målen. Dessa myndigheters uppgifter och ansvarsområden är relativt noggrant beskrivna i respektive in- struktion. När det gäller är myndighetens uppdrag betyd- ligt bredare och regleras i polislagen. I myndighetens uppgifter ingår enligt lagen bland annat att förebygga, förhindra och upptäcka brotts- lig verksamhet, att övervaka den allmänna ordningen samt att beivra och utreda brott som hör under allmänt åtal. Styrningen av myndig- heten är i hög grad tillitsbaserad och ger stort utrymme för egna prioriteringar. Inom yrkestrafikområdet finns endast tre områden som har utpekade mål för omfattningen av verksamheten. Dessa mål baseras i sin tur på regelverk inom EU. Skillnaden i styrning påverkar enligt vår uppfattning möjligheten att uppnå en effektiv samlad kon- trollverksamhet. 4Kontrollverksamheten i några andra länder En del av utredningens uppdrag är att studera andra länders lösningar och system för kontroll av yrkestrafik på väg. I detta kapitel beskrivs översiktligt hur kontrollverksamheten har utformats i två nordiska länder, och , samt i och . Vi har studerat hur verksamheten i dessa länder är uppbyggd, vilka myn- digheter som är ansvariga, hur dessa myndigheter är organiserade samt hur ansvarsfördelningen ser ut mellan dem. Vi har även undersökt vilka åtgärder som länderna har vidtagit eller avser att vidta för att förbättra kontrollverksamheten och vilka övergripande effekter dessa anses ha haft eller syftar till att uppnå. I arbetet inom EU med mobilitetspaketet samarbetar med ett antal länder inom den så kallade vägalliansen. Dessa länder har gemen- samma intressen vad gäller sunda och likvärdiga konkurrensvillkor på vägtransportmarknaden. I alliansen ingår , , , , , , och samt två länder som inte är EU-medlemmar, och . Vi har valt att huvudsakligen titta på länder som ingår i vägalliansen. Anledningen till det är att länderna har en samsyn kring bland annat vikten av effek- tiva kontroller av yrkestrafik på väg för att främja trafiksäkerhet, brottsbekämpning, god social situation för förarna och en sund kon- kurrens inom yrkestrafiken. Vi anser därutöver att likheterna vad gäller de nordiska ländernas förvaltningspolitiska modeller medger menings- fulla jämförelser med svenska förhållanden. Vi har därför valt att titta på och . Kontrollverksamheten i några andra länder I direktivet anges att vi utöver de nordiska länderna ska studera länder inom EU. Vi har därför valt att titta på , som är ett land som ofta nämns i debatten när det gäller kontroll av yrkestrafik på väg. Därutöver har vi valt att studera . Stor- är visserligen inte längre medlem i EU. Vår bedömning är dock att system för kontroll av yrkestrafik skapades medan landet fortfarande var en del av EU och hade att följa på området. Det finns därför anledning att undersöka den brittiska kontrollverksamheten och hur denna är organiserad. I är kontrollverksamheten för yrkestrafik på väg fördelad mellan flera myndigheter. Det är tillsynsmyndigheten sen och polismyndigheten som står för huvuddelen av kontrollerna, men även det danska arbetsmiljöverket och tullmyndigheten är del- aktiga i kontrollverksamheten. Færdselsstyrelsen ansvarar för reglering och tillsyn inom vägtrafik- och fordonsområdet. Myndigheten utarbetar bland annat riktlinjer och föreskrifter, fungerar som tillståndsmyndighet, ansvarar för kal- lelser till kontrollbesiktningar samt genomför väg- och företags- kontroller. Færdselsstyrelsen bedriver även tillsyn avseende tillträde till transportmarknaden.1 Færdselsstyrelsen var tidigare en del av Trafik-, Bygge- och Bolig- styrelsen, men blev en egen myndighet . Reformen ansågs vara en naturlig utveckling eftersom Færdselsstyrelsen succes- sivt blivit alltmer självständig i förhållande till den trafikslagsöver- gripande Trafik-, ,2 men syftade också till att skapa bättre förutsättningar för Færdselsstyrelsen att fokusera på sina kärnuppgifter. Færdselsstyrelsen lyder således direkt under transport- och byggnadsministeriet (Transport- og 1Uppgifter från , , . 2Pressmeddelande, /da/Lister/Nyheder/Nyheder/2020/02/, publicerat . Kontrollverksamheten i några andra länder ) och har omkring 140 medarbetare. Organisatoriskt består myndigheten av fem kontor med underavdelningar. Færdselsstyrelsens övergripande organisation framgår av nedan- stående figur. Figur 4.1 Færdselsstyrelsens organisation Källa: Faerdselsstyrelsen. Færdselsstyrelsen fungerar som kontrollmyndighet för bland annat kör- och vilotider samt ansvarar för den kontrollverksamhet som föreskrivs i direktiv /47/EU3. Mot bakgrund av vad som stadgas i direktivet har genomfört en lagändring som ger Færdselsstyrelsens inspektörer möjlighet att genomföra vägkontroller på egen hand.4 Avsikten är att inspektörerna ska kunna genomföra grundläggande kontroller av säkerhetsintyg och lastsäkring samt okulär bedömning av fordonets tekniska skick. På grundval av resultaten av kontrollen kan inspektören därefter besluta om en mer ingående vägkontroll, vilket kan innebära att fordonet ledsagas till en kontrollstation eller annan anläggning. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /47/EU av om tekniska väg- kontroller av trafiksäkerheten hos nyttofordon i trafik i unionen och om upphävande av direktiv /30/EG. 4Bekendtgørelse om udførelse af syn af erhvervskøretøjer ved vejsiden, nr 1306 af 07/09/2020. Kontrollverksamheten i några andra länder kan besluta om restriktioner för vidare färd och körförbud.5 Færdselsstyrelsen hade även tidigare möjlighet att genomföra väg- kontroller, men var då beroende av att detta samordnades med polis- myndigheten som har rätt att stoppa fordon. Genom lagändringen fick Færdselsstyrelsen dock befogenhet att anvisa och ledsaga for- don till platser där kontroll kan genomföras.6 Detta ökade drastiskt möjligheterna att utföra vägkontroller och skapade därigenom bättre förutsättningar för att uppnå EU:s riktlinjer om antalet genomförda vägkontroller. Færdselsstyrelsens inspektörer har till skillnad från polismyndigheten inga tvångsbefogenheter, men trafi- kanter som inte följer inspektörernas anvisningar kan bestraffas med böter. Færdselsstyrelsen genomför även företagskontroller, både ordi- nära kontroller och företagsinspektioner. Kontrollerna avser främst efterlevnaden av regleringen om kör- och vilotider.7 En ordinär kon- troll innebär att myndigheten begär in material och går igenom detta, alltså en ren skrivbordskontroll. Om potentiella avvikelser upp- märksammas får det inspekterade företaget möjlighet att yttra sig skriftligen. Därefter beslutar Færdselsstyrelsen om det finns anled- ning att överlämna ärendet till polismyndigheten som tar ställning till om det finns skäl att inleda ett straffrättsligt förfarande.8 Upp- lägget skiljer sig från företagsinspektionerna på så sätt att de senare äger rum i företagets lokaler. Om inspektörerna vid en företags- inspektion inte anser att ärendet kan avslutas på plats tar de med sig materialet för vidare granskning. Kontrollen avslutas då på samma sätt som vid en ordinär kontroll.9 har en nationell polisorganisation (Politiet) som är upp- delad i 12 polisdistrikt, samt distrikten för och . Myndigheten har totalt cirka 16 800 anställda, varav omkring 11 200 är poliser.10 Polisdistrikten ser olika ut vad gäller antal anställda och 5Uppgifter från , , . 62 kap. 3 § andra stycket bekendtgørelse om udførelse af syn af erhvervskøretøjer ved vejsiden, nr 1306 af 07/09/2020. 7Uppgifter från , , . 8Uppgifter från , , . 9Håndbok och hviletider, version 2.19, TungVognsSpecialisten , s. 54 ff. 10Siffror från Politiet . Kontrollverksamheten i några andra länder organisation, men i princip samtliga har någon typ av trafikpolis. Det är rikspolisen (Rigspolitiet) som ansvarar för den överordnade styr- ningen av organisationen. Rigspolitiet är organiserad i fyra huvud- områden med ansvar för it, HR-frågor, koncernstyrning samt det så kallade Politiområdet. Politiområdet innefattar i sin tur åtta nationella specialenheter, bland annat Nationella beredskapsenheten (National Beredskabsafdeling), Nationellt kriminaltekniskt center (Nationalt Kriminalteknisk Center) samt Nationellt trafikcenter (Nationalt Færdselscenter). Nationalt Færdselscenter ansvarar för myndighetens trafiksäkerhetsarbete på nationell nivå, bistår polisdistrikten med väg- ledning och styrning samt ansvarar för utbildning, utveckling av teknik och nya arbetsmetoder. utför vägkontroller avseende både yrkestrafik och annan trafik. Utöver hastighet och nykterhet kontrolleras vad gäller yrkestrafiken även tillstånd, efterlevnad av regleringen avse- ende cabotage, färdskrivare samt kör- och vilotider. Inom myndig- heten finns även särskilda bilinspektörer som kan kontrollera fordo- nens tekniska status.11 Polisdistrikten og Vestsjælland, Sydøstjylland och Nord- har särskilda enheter, så kallade Tungvognscenter, som han- terar den operativa kontrollen av tunga fordon, bussar och jord- bruksredskap i vägtrafik. De tre tungvognscentren utför kontroller avseende kör- och vilotid, farligt gods, djur- och specialtransporter samt cabotage. Vid eventuella överträdelser kan polisen utfärda böter, inleda förundersökningar och hindra fordon från fortsatt färd, till exempel genom klampning.12 4.2.3Myndigheter med ansvar för infrastruktur I är det den statliga myndigheten som ansvarar för planering, byggande, drift och underhåll av landets motorvägar, större landsvägar och en del broar. Vejdirektoratet lyder under Transport- og och har hand om sammanlagt väg. Underhåll av övriga delar av det offentliga vägnätet sköts av kommunerna. Det finns dock ett nära samarbete 11Uppgifter från , , . 12Uppgifter från , , . Kontrollverksamheten i några andra länder mellan Vejdirektoratet och kommunerna vad gäller infrastruktur- frågor, inte minst beträffande underhåll och utbyggnad av vägar. 4.2.4Andra myndigheter med kontrollansvar Utöver Færdselsstyrelsen och polismyndigheten finns, som tidigare nämnts, en rad myndigheter som på olika sätt deltar i kontrollen av yrkestrafik på väg i , bland andra tullmyndigheten och arbetsmiljöverket (Arbejdstilsynet). Arbejdstilsynet svarar bland annat för tillsynen av arbetsmiljön inom transportbranschen. I är det Motorstyrelsen som sköter hanteringen av fordonsregistret. Motorstyrelsen är en del av Skatteforvaltningen som inrättades och innefattar bland annat skatte- verket (Skattestyrelsen) och tullmyndigheten (Toldstyrelsen). Vad gäller körkortsregistret administreras detta av Rigspolitiet. är inte medlem i EU, men deltar i det europeiska samarbetet genom . Även berörs alltså av den EU-rättsliga regleringen på transportområdet. När det gäller kontroll av yrkes- trafik på väg sköts denna huvudsakligen av Statens vegvesen, polis- myndigheten, arbetsmiljöverket och tullmyndigheten. Statens vegvesen lyder under transportdepartementet (Samferdsels- departementet) och har ett brett ansvarsområde som innefattar såväl normgivning som kontrollverksamhet. Statens vegvesen utfärdar föreskrifter och riktlinjer för vägtrafik, vägar och fordon samt utför vägkontroller av godstransporter. Myndigheten ansvarar även för byggande, underhåll och drift av riksvägar och Europavägar samt fungerar som tillståndsmyndighet för person- och godstransport.13 Statens vegvesen består av ett huvudkontor (Vegdirektoratet) samt sex avdelningar med olika ansvarsområden. Vegdirektoratet är beläget i , medan avdelningarna är utspridda i landet. St. 40, s. 32 ff. SOU 2021:31Kontrollverksamheten i några andra länder har Statens vegvesen omkring 70 trafikstationer runt om i . I den omorganisation som trädde i kraft har resur- serna samordnats och såväl styrning som fördelning av resurser sker numera centralt. Syftet med omorganisationen har varit att regel- utvecklingen och arbetet med att ta fram nya föreskrifter skulle kom- ma närmare den operativa verksamheten.14 Statens vegvesens övergripande organisation samt organisationen för den avdelning inom myndigheten som ansvarar för trafikanter och fordon framgår av nedanstående figurer. Figur 4.2 Statens vegvesens organisation Källa: Statens vegvesen. 14Uppgifter från Statens vegvesen, , . Kontrollverksamheten i några andra länder Figur 4.3 Avdelningen med ansvar för trafikanter och fordons organisation Källa: Statens vegvesen. Vad gäller kontrollen av yrkestrafik på väg genomför Statens veg- vesen bland annat vägkontroller. Sektionen för vägkontroller har 256 anställda, varav 230 är trafikkontrollanter. Dessa är uppdelade i 13 arbetslag och är stationerade på 55 olika platser. Kontrollanterna har rätt att stoppa såväl inhemska som utländska fordon och utför i princip samtliga typer av kontroller, med undantag för kontroller av hastighet och nykterhet. Statens vegvesens kontrollanter kan besluta om gebyr, en typ av sanktionsavgift, men endast polismyndigheten har befogenhet att utfärda strafförelägganden eller andra sanktio- ner.15 Kontrollanterna har däremot rätt att hindra fordon från fort- satt färd. Statens vegvesen har inte blåljusbefogenhet, utan perso- nalen måste respektera hastighetsbegränsningar och andra trafik- regler. Om kontrollanterna anser att det finns skäl att genomföra utandningsprov, eller misstänker annan brottslighet som faller utan- för deras befogenheter, tillkallas polis. Samarbetet med polismyn- digheten anses fungera väl och kontrollanterna har befogenhet att hålla kvar förare till dess att polisen kommer. Det är dock ovanligt att kontrollanterna kommer i kontakt med annan brottslighet vid vägkontrollerna. För att minska risken för personskador är de emellertid utrustade med skyddsvästar.16 Utöver polismyndigheten samarbetar Statens vegvesen även med en rad andra myndigheter såsom arbetsmiljöverket och tullmyndigheten.17 St. 40, s. 47. 16Uppgifter från Statens vegvesen, , . St. 40, s. 42 ff. SOU 2021:31Kontrollverksamheten i några andra länder Av Statens vegvesen utförda kontroller 2019 Kontroller av fordon över Kontroller av fordon upp till och med Förenklade kontroller (visuella kontroller samt kontroll av vikt och Kontroller av kör- och vilotider (vägkontroller) Kontroller av kör- och vilotider (företagskontroller) Källa: Statens vegvesen. Av Statens vegvesen utförda tillsyns- och vägkontroller inom några områden –201918 Däck- och kedjekontroller av tunga fordon över Kontroller av bromsar på fordon över Kontroller av farligt gods Lastkontroller avseende vikt för fordon över Källa: Statens vegvesen. Den norska polismyndigheten (Politiet) är uppdelad i 12 polisdistrikt och åtta specialorgan, bland annat immigrationsenheten (Politiets utlendingsenhet, PU), enheten för ekobrottslighet (Økokrim), en- heten för organiserad brottslighet (Kripos) och trafikpolisen (, UP). Utrykningspolitiet är huvudansvarig för polis- myndighetens trafiksäkerhetsarbete och är verksam över hela landet. Utrykningspolitiet bistår även polisdistrikten vid behov samt arbetar för att förhindra annan brottslighet på väg. Vidare ansvarar Utryk- ningspolitiet för ATK-verksamheten19 samt för utbildning och metod- utveckling inom polismyndighetens trafiksäkerhetsarbete.20 Utryk- ningspolitiet har omkring 300 anställda som finns i fem distrikt. 18Tabellen redogör endast för statistik inom valda rättsområden och omfattar inte samtliga av Statens vegvesen genomförda kontroller . 19ATK står för automatisk trafiksäkerhetskontroll och avser automatisk hastighetskontroll som registreras med hjälp av trafiksäkerhetskameror. 20NOU 2017:11, s. 152. Kontrollverksamheten i några andra länder Precis som Statens vegvesen utför Utrykningspolitiet vägkon- troller. Dessa är dock inte lika omfattande som Statens vegvesens kontroller. kontrollinsatser fokuserar främst på hastighetsöverträdelser, nykterhet och vårdslös körning.21 Även godstrafiken på väg kontrolleras. Dessa kontroller omfattar kör- och vilotider, farligt gods, lastsäkring samt efterlevnaden av reglering om cabotage.22 Utrykningspolitiet utför också enklare kontroller av fordonens tekniska status. Det förekommer att Utrykningspolitiet kommer i kontakt med annan brottslighet vid sina kontroller, inte minst i samband med att polisen gör beslag eller andra tvångsåtgärder. Utrykningspolitiet utreder emellertid inte annan brottslighet, utan rapporterar vidare till respektive polisdistrikt som övertar utredningsansvaret. Det har förts en diskussion i om en avveck- ling av polisens specialorgan, däribland Utrykningspolitiet. Senast föreslog den statliga utredningen att Utrykningspolitiet skulle avvecklas och att verksamheten skulle övertas av polisdistrikten. Syftet skulle vara att skapa större flexi- bilitet och effektivisera användningen av polismyndighetens resur- ser. Förslaget mötte dock kritik och efter att betänkandet hade remissbehandlats beslutade den norska regeringen att inte inleda någon omstrukturering av Utrykningspolitiet och de övriga specialorganen.