sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Regeringen har dock konstaterat att behovet av tillsyn är begränsat till vissa aspekter av skyldigheten att ha en ekonomisk säkerhet (se prop. 2009/10:173 s. 108). Det är ändå en relevant fråga om det finns anledning att ge en myndighet ett gene- rellt ansvar för tillsyn över att anläggningshavaren uppfyller sitt ersättningsansvar enligt 15 § LRO. Enligt vad som redovisats i föregående avsnitt föreslår utred- ningen att Kammarkollegiet ges vissa uppgifter och befogenheter, som ska säkerställa möjligheten till en övergripande offentlig insyn i skaderegleringen och vid behov ingripande. En viss tillsyn över skaderegleringen utövas av Finansinspek- tionen. Dess tillsyn över försäkringsföretag omfattar bl.a. att skade- regleringen bedrivs enligt god försäkringsstandard (se 17 kap. 2 § och 4 kap. 3 § försäkringsrörelselagen, 2010:2043). Tillsynen går i denna del ut på en kontroll av att försäkringsföretagen har goda ru- tiner för skaderegleringen. kan således inte väntas kontrollera närmare hur skaderegleringen med anledning av en viss olycka sköts. tillsynsansvar omfattar inte skade- regleringsbyråer. Frågan är således närmast om det behövs en tillsyn över enskilda ersättningsärenden. Den skulle i så fall vara inriktad på att för hög ersättning inte betalas ut med de medel som garanteras enligt kon- ventionerna. Att tillräcklig ersättning betalas och att det sker säkerställs genom att den skadelidande kan väcka talan. Det är svårt att tänka sig en tillsyn på sådan detaljnivå, eftersom det skulle kräva omfattande resurser. Det är i och för sig viktigt att ersättning enligt LRO inte betalas med mer än varje skadelidande har rätt till, eftersom de medel som garanteras enligt lagen är begränsade och en för stor utbetalning kan ske på en annan skadelidandes bekostnad. Även om det är angeläget att förebygga domstolstvister, så bör alltför generösa uppgörelser utom rätta inte motiveras av att det sparar in processkostnader. Den här typen av överväganden i enskilda fall är det dock knappast praktiskt möjligt att utöva tillsyn över. Det framstår inte heller som sannolikt att försäkringsbolag eller andra skadereglerare skulle göra direkt felaktiga utbetalningar till den skadelidandes förmån annat än i undantagsfall. I den mån det skulle förekomma kan anläggningshavaren möjligen åberopa avtals- brott och kräva skadestånd. Det finns viss erfarenhet av reglering av radiologiska skador i , framför allt från . Vidare går det i viss mån att finna vägledning i hur frågor bedömts vid skador utomlands. Men på det stora hela saknas praxis beträffande hur den svenska skadestånds- rätten ska tillämpas på radiologiska skador, och vid en olycka kom- mer det att finnas ett antal svårbedömda frågor. Några sådana tas upp i kapitlet om radiologiska skador. Det är mot denna bakgrund sannolikt att försäkringsgivarens och andra skadereglerares bedömningar kommer att ifrågasättas, vilket skulle kunna leda till ett stort antal domstolstvister. I det följande övervägs hur tvister kan förebyggas. Det föreslagna skadereglerings- systemet är uppbyggt så att det alltid är tydligt vem som är den skadelidandes motpart, trots att ersättningsmedel kan komma från olika källor. Bedömning: Konventionskraven på att de skadelidande ska kunna göra sin rätt till skadestånd gällande utan att behöva föra talan särskilt beträffande var och en av de källor som ersättningen härrör ifrån tillgodoses genom att anläggningshavaren alltid kan vara de skadelidandes motpart. Konventionerna ställer krav på att de skadelidande ska kunna göra sin rätt till skadestånd gällande utan att behöva föra talan särskilt (”bring separate proceedings”), beträffande var och en av de källor som ersättningen härrör ifrån (se artikel 7(j) i och artikel 9(b) i Brysselkonventionen). Regeln har alltså bäring på talan vid domstol. I Exposé des motifs till , p. 71(b), tas som exempel att anläggningshavarens ersättningsansvar är begränsat vid en transport, men att ansvarsgränsen överskrids och den skadelidande måste föra talan mot både anläggningshavaren och staten. En sådan situation som i exemplet kan inte uppkomma i , eftersom det alltid är anläggningshavaren som är ersättnings- ansvarig. En skadelidande som inte är nöjd med den ersättning som betalas ut kan alltid väcka talan mot anläggningshavaren, vid mark- och miljödomstolen vid (se 58 § LRO). Det gäller även om den skadelidande har möjlighet att få del av gemensamma stats- medel. Talan behöver alltså inte väckas särskilt beroende på var ersätt- ningsmedlen kommer ifrån. Den skadelidande har också rätt att väcka talan mot den som ställt säkerhet, dvs. mot försäkringsgivaren, mot den som ställt moderbolagsborgen eller annan kompletterande säker- het eller mot staten om det finns en statlig garanti. Talan kan föras mot flera i samma rättegång enligt reglerna om kumulation i 14 kap. (jfr prop. 2009/10:173 s. 99 f.). Förslag: En skadeprövningsnämnd ska inrättas. Skadelidande ska kunna begära prövning i nämnden, som lämnar rådgivande ut- låtanden. Den som handhar skaderegleringen ska också hänskjuta principiellt viktiga frågor till nämnden. Kammarkollegiet ska utföra administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden samt föreslå dess ledamöter, vilka utses av regeringen. Samtliga anläggningshavare ska gemensamt stå för kostnad- erna för att nämnden kommer till stånd och upprätthålls. Det sker genom att avgifter betalas till Kammarkollegiet. Avgifternas storlek ska vara relaterade till det belopp som för varje anlägg- ningshavare ska täckas av säkerhet. Om en olycka inträffar, ska dock enbart den berörda anläggningshavaren bekosta nämndens arbete med skadereglering på grund av olyckan. Ett sätt att minska antalet domstolsprövningar är att ärendet först hänskjuts till en skadeprövningsnämnd, som lämnar ett rådgivande utlåtande. Närmast till hands att jämföra med ligger . Den ska enligt 6 § trafikförsäkringsförordningen (1976:359) upp- rätthållas och bekostas av försäkringsgivarna och trafikförsäkrings- föreningen. Vissa viktigare ersättningsfrågor (s.k. obligatoriska ären- den) måste hänskjutas till . Nämnden avger dock även rådgivande yttranden på begäran av en skadad eller efter- levande i tvistiga frågor om ersättning för personskada från trafik- försäkringen (se 3 § i reglementet för ). Ett viktigt syfte med nämnden är att säkerställa att alla som drabbas av personskador i trafiken får en likvärdig behandling, oavsett hos vil- ket försäkringsbolag fordonet var försäkrat. Försäkringsgivarna följer nämndens yttranden i av fallen.10 10Se , Trafikskadelagen (), under rubriken . En liknande nämnd skulle kunna fylla en viktig funktion vid skaderegleringen efter en radiologisk olycka. Även om det är fråga om en isolerad incident, så kan den generera ett mycket stort antal skadeanspråk, vilka kommer att hanteras av olika handläggare hos de fyra svenska försäkringsbolag som är medlemmar i kärn- försäkringspoolen. Vidare förutsätts att vissa skador regleras av eller annan skadereglerare som anläggningshavaren anlitar. Det kan ligga ett stort värde i både en hänskjutandeskyldighet för vissa typer av principiellt viktiga ärenden (för att åstadkomma en likabehandling) och en möjlighet för skadelidande att begära pröv- ning (för att erbjuda ett alternativ till domstolsprövning). Det enklaste vore att utnyttja en redan befintlig målet. Det synes dock inte finnas någon som passar. behandlar enbart personskador. Även Statens skaderegler- ingsnämnd hanterar huvudsakligen personskador och har dessutom till uppgift att yttra sig till myndigheter, inte vid privat skaderegler- ing (se 1 § förordningen (2007:826) med instruktion för ). De nämnder som Svensk Försäkring orga- niserar är inte lämpliga redan av det skälet att det inte enbart är för- säkringsbolag som kan förväntas sköta skaderegleringen efter en radiologisk olycka. De nämnderna har vidare mer begränsade upp- gifter än den nu diskuterade nämnden behöver ha. En skadeprövningsnämnd behöver därför inrättas specifikt för radiologiska skador. Den skulle kunna vara permanent eller inrättas först om en olycka skulle inträffa. En stående organisation ger en bättre beredskap, och drar små kostnader i ett normalläge när det inte har inträffat någon olycka. Nämnden bör dock sammanträda eller med annat lämpligt intervall och hålla sig à jour på området. Det är således fråga om en nämnd som ska åstadkomma en enhet- lig praxis hos de privata skadereglerarna och därmed förebygga tvister. Nämnden bör därför inte vara en myndighet med författ- ningsreglerad sammansättning. Eftersom det är olika aktörer som berörs och eftersom det gäller för samhället viktiga frågor bör dock det allmänna ha ett inflytande över nämnden. Det framstår inte som en praktisk ordning att anläggningshavarna ansvarar för att upprätt- hålla en skadeprövningsnämnd, vilket inbegriper i vart fall att utse ledamöter och att tillhandahålla en kanslifunktion. Det är lämpligt att ledamöterna utses av regeringen, på förslag av Kammarkollegiet, som även bör sköta administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden (jfr 4 § förordningen med instruktion för Statens skade- regleringsnämnd). Principen om att förorenaren betalar motiverar att nämndens upp- rätthållande bekostas av anläggningshavarna, vilket bör ske genom att Kammarkollegiet tar ut avgifter med full kostnadstäckning, inklusive för myndighetens arbete med kanslifunktionen. För nämndens arbete med skadereglering på grund av en olycka är det bäst förenligt med principen om att förorenaren betalar att enbart den berörda anläggningshavaren betalar. Kammarkollegiet har viss frihet att avgöra nämndens samman- sättning, så länge den kan godtas av regeringen. Här ska därför endast göras vissa anmärkningar i detta avseende. Nämndens ord- förande bör vara eller ha varit ordinarie domare. Det behöver finnas ledamöter som är skickliga på reglering av såväl personskador som sakskador. Om Kammarkollegiet skulle behöva ta över ansvaret för skade- regleringen kommer det normalt att innebära ett fortsatt anlitande av en privat skadereglerare, i första hand samma som dittills anlitats av anläggningshavaren. Skadereglerarens hänskjutandeskyldighet och den skadelidandes möjlighet att begära yttrande kvarstår då. Bedömning: Det finns inget behov av en skadekommission. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren ta ställning till om en skadekommission med representanter från de centrala aktörerna bör inrättas och föreslå hur den i så fall ska vara organiserad och vilka uppgifter den ska ha. Ett exempel från på en sådan kommission nämns i betänkande på s. 286 f. Enligt ett utkast till skaderegleringsavtal ska representanter för den federala reger- ingen, den förbundsstat där anläggningen finns, anläggningshavaren och försäkringsgivaren sammanträda för att närmare reglera vill- koren för skaderegleringen. Syftet med en svensk skadekommission skulle kunna tänkas vara att närmare bestämma hur skaderegleringen ska gå till eller att på förhand eller under pågående skadereglering nå en samsyn om t.ex. hur vissa slags skador ska bedömas. Detta skulle kunna ge en enhet- lig praxis och förebygga tvister. Utredningens förslag beträffande skadereglering utgår dock från att ansvaret för skaderegleringen åvilar anläggningshavaren och att statens roll begränsas till att tillhandahålla medel och utöva tillsyn men även träda in och överta skaderegleringen för det fall anlägg- ningshavaren inte förmår uppfylla sina skyldigheter. Med en sådan lösning förefaller det inte finnas något behov av en skadekommis- sion, åtminstone inte en författningsreglerad sådan. Behovet av en enhetlig praxis och förebyggande av tvister i domstol uppnås bättre med hjälp av en skadeprövningsnämnd enligt vad som ovan beskrivits. 7.9Vissa frågor angående regler av betydelse för skaderegleringen Bedömning: Försäkringsavtalslagens bestämmelser om ansvars- försäkring som rör förhållandet mellan försäkringsbolag och skadelidande är i huvudsak inte tillämpliga på ansvarsförsäkring enligt LRO. Det är däremot de bestämmelser i försäkringsavtals- lagen som gäller förhållandet mellan försäkringsbolag och försäk- ringstagare. Förslag: I försäkringsavtalslagen ska anges uttryckligen att den lagen inte ska tillämpas på ansvarsförsäkringar avseende radio- logiska skador, till den del sådana försäkringar regleras av LRO. I LRO och försäkringsavtalslagen (2005:104) finns bestämmelser som reglerar samma förhållanden men som kan ge olika resultat. Detta gäller framför allt regleringen av rättsförhållandet mellan för- säkringsbolaget och den skadelidande vid direktkrav på grund av ansvarsförsäkring. Det är viktigt att det är tydligt hur dessa regler förhåller sig till varandra. Regleringen i försäkringsavtalslagen och atomansvarighetslagen Bestämmelserna i 8 och 9 kap. försäkringsavtalslagen är tillämpliga på ansvarsförsäkring som tecknas av företag (se 1 kap. 1 § första stycket där ansvarsförsäkring definieras som skadeförsäkring). De flesta av bestämmelserna gäller rättsförhållandet mellan försäkrings- bolaget och försäkringstagaren, dvs. anläggningshavaren när det gäl- ler radiologisk skada. Dessa bestämmelser kommer att tillämpas även vid ansvarsförsäkring enligt LRO. Vissa regler i försäkringsavtalslagen har dock bäring på förhål- landet mellan försäkringsbolaget och den skadelidande vid ansvars- försäkring. Det gäller bl.a. tidpunkt för betalning, preskription, den skadelidandes rätt till ersättning direkt från försäkringsbolaget och proportionering. Anledningen till att dessa bestämmelser omfattar förhållandet mellan försäkringsbolaget och den skadelidande är att denne enligt 9 kap. 7 § försäkringsavtalslagen i vissa fall har rätt att rikta krav direkt mot försäkringsbolaget på ersättning enligt försäkringsavtalet. Ett sådant fall är att den försäkrade enligt lag eller annan författning är skyldig att ha ansvarsförsäkring som omfattar skadan. Eftersom ett sådant krav gäller enligt 22 § atomansvarighetslagen (1968:45) om- fattas ansvarsförsäkringar enligt den lagen av 9 kap. 7 § för- säkringsavtalslagen. I 24 § atomansvarighetslagen ställs vidare upp det kravet att försäkringen ska medföra rätt för den ersättningsbe- rättigade att få ut ersättningen direkt av försäkringsgivaren. (se 22 och 24 §§ atomansvarighetslagen). Motsvarande gäller enligt 27 § andra stycket för andra slags säkerheter. LRO:s regel i 33 § om direktkrav är annorlunda formulerad än mot- svarande regel i atomansvarighetslagen: Den som har rätt till ersättning enligt denna lag har rätt att få ut ersätt- ningen direkt av den som har ställt säkerhet. För att befria sig från ansvar får den som har ställt säkerhet inte mot den skadelidande åberopa omständigheter som beror på någon annan än den skadelidande. Till skillnad mot vad som gäller enligt atomansvarighetslagen inne- håller 33 § första stycket inte ett krav på utformning av försäkringen utan regeln innehåller i sig en rätt till krav mot utställaren. Någon ändring i sak är dock inte avsedd i första stycket (se prop. 2009/10:173 s. 137). Även andra stycket har en motsvarighet i atomansvarighetslagen, i 25 § tredje stycket. Av förarbetena till atomansvarighetslagens bestämmelse framgår att anläggningshavaren inte mot den skadelid- ande ska kunna åberopa ”sådana till anläggningsinnehavaren hänför- liga särskilda omständigheter som försummad premiebetalning, åsido- sättande av säkerhetsföreskrifter, fareökning m. m.” (se prop. 1968:25 s. 146 och SOU 1962:14 s. 78). Utifrån vad som anges i författningskommentaren till 33 § andra stycket LRO förefaller möjligheten att göra invändningar mer be- gränsad än så: Av bestämmelsen följer att försäkringsgivaren, i syfte att begränsa ansvaret gentemot en skadelidande, inte får åberopa någon invändning grundad på försäkringsavtalet eller annan säkerhet eller över huvud taget på förhållandet mellan försäkringsgivaren eller den som har ställt säker- het och anläggningshavaren. Om de skadelidande skulle utnyttja möj- ligheten att vända sig direkt mot försäkringsgivaren, får dock försäk- ringsgivaren göra gällande samma invändningar som anläggningshavaren hade kunnat åberopa i en process mellan denna och den skadelidande. Vidare hänvisas till motsvarande paragraf i 10 kap. 14 § sjölagen ((jfr prop. 1972:140 s. 172). Analys av förhållandet mellan LRO och FAL Det nämnda uttalandet i författningskommentaren till 33 § andra stycket LRO kan närmast uppfattas som att försäkringsgivaren har ett ansvar som är identiskt med anläggningshavarens, helt oberoende av både försäkringsavtalet och försäkringsavtalslagens reglering. Så kan emellertid inte vara fallet redan av det skälet att försäkringen har en beloppsbegränsning, vilken följer av försäkringsavtalet. Försäk- ringsgivaren måste givetvis kunna hänvisa till avtalet och åberopa beloppsbegränsningen, liksom att försäkringen inte omfattar vissa slags skador. Var gränsen går för vad som kan åberopas framstår inte som uppenbart. Klart är att sådana omständigheter som nämns i förarbetena till atomansvarighetslagens motsvarande bestämmelse inte får åberopas. Sådana omständigheter på anläggningshavarens sida som försummad premiebetalning, oriktiga uppgifter, försummad räddningsplikt och försummelse att anmäla försäkringsfall får inte åberopas mot den skadelidande, med hänvisning vare sig till försäkringsavtalslagen eller till avtalet. I författningskommentaren sägs också att paragrafen bl.a. föran- leds av att försäkringsavtalslagens reglering om direktkrav är snävare än vad som följer av (jfr artikel 6(a)). Det gäller preskriptionstiden, som enligt 8 kap. 20 § första stycket försäkrings- avtalslagen är från det att den skadelidande har ett anspråk på försäkringsbolaget. Med LRO kommer preskriptionstiden för direkt- krav i stället att vara tio respektive från olyckan (se 51 §). När LRO trätt i kraft kommer anläggningshavaren inte längre enligt en författning vara skyldig att ha en ansvarsförsäkring. Regeln om direktkrav i 9 kap. 7 § försäkringsavtalslagen kommer därför inte längre att vara tillämplig när den skadelidande framställer krav mot försäkringsgivaren, utan rätten därtill grundas direkt på 33 § LRO. Eftersom den paragrafen enligt propositionen ändå avses motsvara dagens reglering i atomansvarighetslagen, är det möjligt att andra bestämmelser i försäkringsavtalslagen ska tillämpas på förhållandet mellan den skadelidande och försäkringsgivaren vid direktkrav på grund av radiologisk skada. Det ovan nämnda 33 § andra stycket LRO medför dock att om- ständigheter på anläggningshavarens sida inte får åberopas mot den skadelidande trots vad som anges i 8 kap. 9–14 §§ försäkringsavtals- lagen. LRO innehåller vidare i de flesta fall avvikande bestämmelser i de avseenden som annars skulle ha reglerats av försäkringsavtals- lagen. Det gäller uppsägning av försäkringen, preskription, direktkrav och proportionering (jfr 8 kap. 6 och 20 §§ samt 9 kap. 7–9 §§ för- säkringsavtalslagen). Ett exempel på motsatsen är dock tidpunkt för betalning och skyldighet att betala ränta, där emellertid 4 § tredje stycket räntelagen (1975:635) ger i stort sett samma resultat som 8 kap. 19 § försäkringsavtalslagen. Även om det inte i alla delar är självklart hur LRO och försäk- ringsavtalslagen förhåller sig till varandra bör det i praktiken inte finnas risk för att det blir oklart vad som gäller. Det behöver dock vara tydligt att LRO:s avvikande bestämmelser i egenskap av lex specialis går före försäkringsavtalslagens reglering. Lämpligen bör detta uttryckligen föreskrivas i 1 kap. 3 § försäkringsavtalslagen, som innehåller motsvarande bestämmelser med avseende på patientskadelagen och trafikskadelagen. Förslag: Den treåriga preskriptionstiden tas bort. LRO:s regel om preskription LRO:s regel om preskription i 51 § har följande lydelse: Rätten till ersättning enligt denna lag går förlorad om den skadelidande inte anmäler sitt anspråk hos eller väcker talan mot den som är ersätt- ningsansvarig efter det att den skadelidande fått kännedom om eller rimligen borde ha fått kännedom om skadan och vem som är ansvarig för den. En talan om ersättning ska väckas senast efter den radiologiska olyckan, om anspråket avser en annan skada än person- skada, eller senast efter olyckan, om anspråket avser en person- skada. Paragrafen implementerar artikel 8 i och artikel 6 i Brysselkonventionen. Enligt artikel 8(a) i pre- skriberas rätten till ersättning om talan inte väcks inom tio respek- tive från olyckan. Enligt artikel 8(d) är det dessutom tillåtet att bestämma en preskriptionsfrist om från det att den skadelidande fått kännedom eller rimligen borde ha fått kännedom om skadan. Den sistnämnda korttidspreskriptionen kan enligt Exposé des motifs utformas så att den avbryts redan genom att anspråk framställs. Den treåriga preskriptionstiden bör tas bort Efter LRO:s tillkomst har ändringar genomförts i preskriptionsreglerna i bl.a. 7 kap. 4 § försäkringsavtalslagen (2005:104), 31 § trafikskadelagen (1975:1410) och 23 § patientskade- lagen (1996:799). En sådan ändring var att man tog bort den tidigare gällande treåriga preskriptionstiden från det att den ersättnings- berättigade fick kännedom om att anspråket kunde göras gällande. I förarbetena till lagändringen anförs bl.a. följande (se prop. 2012:13/168 s. 20). Preskriptionsreglerna på försäkringsområdet har ansetts oklara och har gett upphov till ett flertal tolkningstvister. I domstolspraxis har det klar- lagts att den treåriga preskriptionsfristen inleds när den skadelidande har fått kännedom om samtliga faktiska förhållanden som grundar rätten till ersättning (se rättsfallen NJA 2000 s. 285 och NJA 2001 s. 93). Den tioåriga preskriptionstiden i försäkringsavtalslagen och trafikskadelagen inleds däremot när skadan ger sig till känna (se rätts- fallet NJA 2001 s. 695 I och II). Om en viss händelse resulterar i olika skadeföljder, kan parallella preskriptionstider löpa för olika delar av ersättningsanspråket. Den som vill ha ersättning kan alltså inte utan ingående kunskap om rådande domstolspraxis veta när anspråket preskriberas. Även för den som har sådan kunskap är det i många fall svårt att bedöma när den tre- åriga preskriptionstiden löper ut i det enskilda fallet. Eftersom utgångs- punkten för fristen är den subjektiva kännedomen om skadan och ersättningsrätten, kräver ett sådant ställningstagande tillgång till all rele- vant utredning, inte sällan i form av utdrag ur patientjournaler. Även för försäkringsbolagen är de nuvarande reglerna problematiska. Det är i många fall inte möjligt för försäkringsbolaget att få kunskap om när den som vill ha ersättning fick insikt om skadan och om de för- hållanden som grundar rätten till ersättningen. Försäkringsbolagen har därför svårt att bedöma när preskriptionstiden har inletts och följakt- ligen när den har löpt ut. De nuvarande svårtolkade preskriptionsbestämmelserna riskerar allt- så att leda till både att de ersättningsberättigade gör rättsförluster och att det uppstår onödiga och kostsamma tvister. I förarbetena uttalas vidare att en utgångspunkt för reformeringen av preskriptionsreglerna bör vara att preskriptionstiden i olika för- säkringssammanhang ska vara likartad, bl.a. eftersom det minskar risken för missförstånd angående vilka tider som gäller (se a.a. s. 21). De nämnda olägenheterna med den treåriga preskriptionstiden måste antas ha bäring även på skadestånd enligt LRO. En reforme- ring även av den lagens preskriptionsbestämmelse är vidare i linje med den i förarbetena uttalade ambitionen att preskriptionstiden i olika försäkringssammanhang ska vara likartad. Den treåriga pre- skriptionstiden bör därför tas bort från 51 § LRO. En regel om förlängd preskription vid pågående skadereglering bör inte införas I 7 kap. 4 § försäkringsavtalslagen finns en bestämmelse med följ- ande lydelse, som har huvudsakligen likalydande motsvarigheter i 31 § trafikskadelagen och i 23 § patientskadelagen.