sou · H9B337 · 2022-01-01 00:00:00 — Enligt HFD hade barnet rätt att av sina föräldrar få omvårdnad, trygghet och en god fostran utan att föräldrarna skulle behöva ombesörja den speciella tekniska vård som barnet behövde. Som beskrivits tidigare är redan vissa hjälpbehov kopplade till andning och sondmatning undantagna från föräldraansvaret både i 9 f § LSS och 51 kap 6 § socialförsäkringsbalken.8 I förarbetena till dessa bestämmelser anges att: Det ligger i sakens natur att hjälp med andning i allt väsentligt går utöver det normala föräldraansvaret. Ett friskt barn behöver inte praktisk hjälp med andning och mycket sällan övervakning på grund av kvävningsrisk.9 Vidare anges det att: De barn som behöver hjälp med andning och sondmatning är en utsatt grupp. Behoven är kritiska för överlevnad och av en annan karaktär än övriga grundläggande behov. Samma skäl som motiverar att samtliga hjälpmoment bör vara assistansgrundande motiverar enligt regeringens mening att föräldraansvaret inte bör beaktas vid bedömningen av rätten till personlig assistans för hjälp med andning eller sondmatning. Inget barn bör gå miste om rätten till personlig assistans för andning eller sondmatning med hänvisning till föräldraansvaret.10 Vi bedömer att det av samma anledning finns skäl att undanta hjälp- behov som omfattas av det grundläggande behovet kontinuerligt stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik där uteblivet stöd utgör en allvarlig risk för liv eller hälsa från föräldraav- drag vid prövningen av barns rätt till personlig assistans. Eftersom det stödbehov som ska undantas från föräldraavdrag per definition tar en stor del av dygnet i anspråk kan det antas ha stor inverkan på föräldrarnas möjligheter att sova, sköta sitt arbete, han- tera vardagssysslorna och ta hand om övriga barn i familjen. Genom att införa kontinuerligt stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik där uteblivet stöd utgör en allvarlig risk för liv 8Undantagen trädde i kraft . 2019/20:92 Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning, s. 30. 2019/20:92 Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning, s. 30–31. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag eller hälsa som ett grundläggande behov och komplettera med att undanta detta stödbehov från föräldraavdrag, uppnås en förändring som vi bedömer kommer att ha stor betydelse för föräldrar och sys- kon till barn med dessa behov. I praktiken innebär förändringen att barn med omfattande stödbehov kommer att få tillgång till insatsen personlig assistans och att föräldrar exempelvis inte regelmässigt ska behöva vara vakna för att hantera exempelvis krampan- fall eller andra allvarliga medicinska tillstånd. Förslag: När det vid bedömningen av behovet av personlig assi- stans för ett barn ska bortses från det hjälpbehov som en vård- nadshavare normalt ska tillgodose enligt med hän- syn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter, ska detta göras genom att ett schablonavdrag görs från de av barnets totala hjälpbehov som inte omfattas av undantag enligt av- snitt 11.4. Avdraget ska benämnas föräldraavdrag. Schablonavdragets storlek ska variera med barnets ålder och upphöra den månad barnet fyller . Schablonavdraget ska vara tvådelat på så sätt att ett avdrag görs från barnets totala grundläggande behov och ett annat från bar- nets totala andra personliga behov. 11.5.1Schablonens utformning och storlek Som beskrivits ovan bedömer vi att en schablonisering är det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa en hög rättssäkerhet när det gäl- ler tillämpningen av föräldraavdraget. Genom ett schabloniserat av- drag möjliggörs förutsägbarhet i bedömningarna, enhetlighet över landet och enhetlighet . Bedömningsprocessen blir också transparent. För att uppnå syftet anser vi att det är viktigt att scha- blonen är utformad på ett sådant sätt att den är enkel att tillämpa. Det är självklart också viktigt att storleken på schablonen är väl av- vägd. Nedan beskriver vi vårt förslag och våra överväganden närmare. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag Schablonen är ett verktyg för att uppnå rättssäkerhet inom den personliga assistansen och assistansersättningen Skälet till att vi föreslår införande av en schablon är att vi bedömer att när det gäller föräldraavdraget är det svårt att uppnå enhetlighet i bedömningarna på något annat sätt än att ange en skarp tidsangi- velse. Schablonen bör vara så enkel till sin utformning som möjligt. Som framgår nedan föreslår vi att detta görs genom tillämpning av breda åldersspann och genom att inte fastställa ett avdrag för varje enskilt behovsområde, utan att endast dela in schablonen i grundläg- gande respektive andra personliga behov. Att tillämpningen fören- klas och förutsägbarhet därmed kan uppnås får anses uppväga att en sådan schablon inte exakt speglar den tid som föräldrar normalt läg- ger på omsorg och tillsyn av sina barn. Ett införande av en förenklad schablon kan också genomföras utan fördröjning eftersom det inte förutsätter att någon ny forskning eller utredning görs. Detta ser vi som positivt eftersom vi anser att det är viktigt att skyndsamt få ett fungerande system på plats. Grunden för att ett avdrag alls görs är att föräldrar har ett om- vårdnadsansvar enligt . Den förenklade schablonen är ett sätt att inom den personliga assistansen och assistansersättningen fastställa hur stort avdrag som ska göras. Den förenklade schablonen är inte avsedd att fungera tvärtom, det vill säga att den inte är avsedd att definiera det ansvar som följer av i något annat sammanhang. Den förenklade schablonen kan exempelvis inte heller ersätta den individuella prövning som krävs vid bedömning av hur stort behov av hjälp som en förälder med en egen funktionsnedsätt- ning har för att ta hand om sina barn. Schablonen bör bestå av två delar – grundläggande respektive andra personliga behov Vid framtagande av ett schabloniserat system behöver övervägas om schablonen ska bestå av en eller flera delar. Härvid behöver beaktas syftet med schablonen, vilket i detta fall är dels att kunna bedöma rätten till personlig assistans och assistansersättning, dels att uppnå förutsägbarhet och enkelhet. Till att börja med anser vi att det är viktigt att föräldraavdrags- schablonen inte förändrar den omständigheten att rätten till person- Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag lig assistans och assistansersättning är avhängig att den enskilde har behov av hjälp med sina grundläggande behov.11 Om schablonen skulle bestå av en enda del som skulle omfatta både grundläggande och andra personliga behov hade det inte varit möjligt att avgöra i vilken utsträckning som barnet har sådana hjälpbehov som grundar rätt till personlig assistans eller assistansersättning. De principer som gäller för bedömning av rätten till personlig assistans och assistansersättning skulle då sättas ur spel när det gäller barn. Vår uppfattning är att en sådan förändring vore olämplig att göra på ett så indirekt sätt som genom föräldraavdraget och att det skulle gå utanför våra direktiv att föreslå en sådan förändrad ordning. Under vår utrednings gång har framkommit önskemål om att en schablon ska tas fram för varje enskilt behovsområde, det vill säga en schablon för personlig hygien, en annan för måltider, ytterligare en för av- och påklädning, etcetera. Det skäl som angetts för detta är att det skulle kunna underlätta användning av schablonen vid en ansö- kan som avser delar av ett barns hjälpbehov. Vi föreslår dock inte att någon sådan flerdelad schablon fastställs. För att en flerdelad scha- blon faktiskt ska kunna leda till någon ökad möjlighet till preci- sionsbedömning hade det enligt vår bedömning inte varit tillräckligt att skapa en schablon för varje behovsområde, utan det hade i princip krävts en schablon där varje enskilt moment var tidsatt, exempelvis tid vid toalettbesök, vid handtvätt, vid ansiktstvätt, vid dusch av kroppen och så vidare. Att ta fram en schablon med en så hög detaljeringsgrad skulle vara en svår uppgift och slutresultatet skulle, med anledning av normalvariationen i utveckling för barn, sannolikt inte heller vara särskilt träffsäkert. En sådan lösning skulle också medföra en risk för orimliga kumulativa effekter. Mot denna bak- grund och utifrån syftet med schablonen, som är just att åstad- komma enkelhet och förutsägbarhet, anser vi att en schablon inte bör bestå av fler delar än vad som är nödvändigt. Sammantaget är därför vår bedömning att föräldraavdrags- schablonen bör bestå av två delar – en för grundläggande behov och en annan för andra personliga behov. 11Enligt 9 a § första stycket LSS är en förutsättning för personlig assistans att den enskilde har behov av hjälp med sina grundläggande behov. Enligt 51 kap. 3 § socialförsäkringsbalken är en förutsättning för rätt till assistansersättning att den enskilde har behov av hjälp med grund- läggande behov i genomsnitt . Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag Schablonen bör variera med barnets ålder Även om det är svårt att fastställa exakt vad som är normalt för barn att klara av på egen hand i en viss ålder kan det i vart fall sägas att för barn utan funktionsnedsättning minskar hjälpbehovet i regel med stigande ålder, och behovet av aktiv omvårdnad och tillsyn från föräldrarna minskar normalt . Till exempel har alla spädbarn stora behov av omvårdnad och även barn i förskoleåldern kan behöva relativt mycket hjälp av omvårdande karaktär. Generellt minskar hjälpbehoven sedan successivt, både sett till den insats som krävs vid varje moment och sett till antalet olika behov som barnet behöver hjälp med. Som beskrivits i avsnittet ovan anser vi att det är viktigt att för- äldraavdragsschablonen inte består av alltför många delar. Med hän- syn till att barn vanligen har olika stort behov av hjälp i olika åldrar är det dock enligt vår mening olämpligt att ha en och samma nivå på schablonen under hela barnets uppväxt. En så förenklad schablon skulle enligt vår mening leda till alltför låg träffsäkerhet. Vi föreslår därför att schablonavdraget ska sättas på olika nivåer med utgångs- punkt i barnets ålder. För att underlätta tillämpningen anser vi att det är lämpligt att slå fast ett fåtal åldersspann med olika nivåer på schablonavdraget. Vi gör bedömningen att lämpliga åldersspann kan vara barn , barn 1 till och med , barn i 7 till och med , och slutligen ungdomar 12 till och med . Vi bedömer också att är en lämplig ålder att låta schablonav- draget för grundläggande behov upphöra. Vid denna ålder klarar många barn att självständigt sköta exempelvis sin personliga hygien, att äta och att klä av och på sig. Därutöver måste barnets möjlighet till frigörelse från föräldrarna värnas. När barn närmar sig tonåren är det naturligt att relationen mellan barn och föräldrar ändrar karaktär. Även nuvarande rättspraxis talar för att är en lämplig ålder att låta schablonavdraget för grundläggande behov upphöra.12 Försäk- ringskassan bedömer också att föräldraansvaret för de grundläggande behoven fasas ut helt för barn från och med ålder.13 När det gäller andra personliga behov så anser vi att det bör finnas en schablon för detta även efter det att barnet har fyllt . 12RÅ 1997 ref. 23 I. 13Försäkringskassans vägledning 2003:6 Assistansersättning, version 27 (2020), s. 61. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag Det då föräldrar normalt lägger tid även på dessa behov. Med bak- grund i de tidsmässiga skillnader som finns mellan barn och vuxna som vi presenterade i kapitel 8 är det också uppenbart att det görs avdrag för föräldraansvar också för andra personliga behov för barn . Vid våra samtal med handläggare på Försäk- ringskassan bekräftades också att detta görs. Tiderna i schablonen måste vara väl avvägda och hänsyn bör tas till den tid som föräldrar normalt har till sitt förfogande En viktig del i vårt uppdrag är att uppnå en högre rättssäkerhet i til- lämpningen av föräldraansvaret, något som vi alltså anser kräver fast- ställande av en schablon. Om schablonen blir för högt satt på så sätt att den innebär att det bortses från mer hjälpbehov än vad som är normalt för ett barn i motsvarande ålder skulle detta dock innebära ett kringskärande av en lagstadgad rättighet. Det är därför mycket viktigt att inte schablonavdraget blir för stort. Detta är också viktigt utifrån att de enskilda som redan befinner sig i en krävande situation inte ska få mindre assistans än vad de i själva verket har rätt till. Storleken på avdraget måste således vara väl avvägd. Som beskrivits ovan är det dock svårt att fastställa vad som är normalt för ett barn att behöva hjälp med i en viss ålder och just detta är skälet till att vi föreslår en förenklad schablon i stället för en scha- blon för varje enskilt stödbehov och varje enskild ålder. Ett sätt att ta sig an uppgiften att ta fram en förenklad schablon kan enligt vår mening vara att göra tvärtom, det vill säga att inte försöka tidsätta barnets enskilda behov utan i stället ta sin utgångspunkt i den tid som föräldrar normalt har till sitt förfogande att aktivt hjälpa sina barn. I utredningens direktiv anges att utgångspunkten ska vara att barns rätt till personlig assistans ska säkerställas på ett ändamålsen- ligt sätt och att föräldrar till barn med funktionsnedsättning ska ha rätt till den avlastning de behöver för att kunna förena familjeliv med arbete på samma sätt som andra föräldrar.14 I förarbetena till LSS skrivs att: De offentliga åtgärderna måste vara inriktade på att människor med funktionshinder eller familjer med ett funktionshindrat barn ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt. Båda föräldrarna ska, om de vill, kunna ha kvar sitt förvärvsarbete, ska ha samma möjligheter som andra 2020:3 Stärkt rätt till personlig assistans för stöd vid egenvård, vid tillsyn samt för barn. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag familjer att ha kvar sina vänner och odla sina intressen utanför hemmet. Strävan skall vara att människor med funktionshinder – precis som andra medborgare – ska ges möjligheter att få en god utbildning, ha ett förvärvsarbete, ha en trygg och värdig bostad, delta i olika kultur- och fritidsaktiviteter. Målet för handikappolitiken är att uppnå full delaktig- het och jämlikhet.15 Därutöver skriver i sin fördjupande text om personlig assistans under konventionen om mänskliga rättigheter (bilaga 3) att även barnets föräldrar och syskon erhåller ett visst skydd under kon- ventionerna. I de intervjuer vi gjort har föräldrar berättat att den tid som finns tillgänglig för familjens övriga barn påverkas av det omfat- tande ansvar som föräldrarna behöver ta för barnet med funktions- nedsättning. Syskon uppges inte få tillräcklig tid och uppmärksam- het för sina behov och aktiviteter. För att kvalificera sig för personlig assistans ska barnet omfattas av personkretsen enligt LSS och hens funktionsnedsättning ska vara stor och varaktig. Som har beskrivits i avsnitt 8.4 och 8.5 har för- äldrar till barn som uppfyller dessa kriterier generellt en arbetsbörda som inte kan jämställas med den som föräldrar till barn utan funk- tionsnedsättning har. Inspektionen för socialförsäkringen har tidigare visat att föräldrar till barn med funktionsnedsättning har större sjukfrånvaro och ett lägre arbetsutbud än andra föräldrar.16 För att utjämna dessa skillnader och ge barn med funktionsnedsät- tning tillgång till sina föräldrar och sociala och ekonomiska förut- sättningar på liknande nivå som andra barn är det viktigt att scha- blonavdraget inte sätts på en för hög nivå. Föräldrar behöver sova, arbeta och även ha till sitt förfo- gande för egna behov. Dygnet har ju också en begränsning på 24 tim- mar. tidsanvändningsundersökning visar hur befolkningen fördelar sin tid på olika aktiviteter, så som fritids- och hemarbetsaktiviteter. Statistiken visar skillnader i kvinnors och mäns tidsanvändning, men också hur tidsanvändningen varierar i livets olika faser.17 I undersökningen framgår att föräldrar tillbringar i genomsnitt mellan fem och nio vakna timmar med sina barn beroende på vilken dag det är, vardag eller veckoslutsdag. 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 43–44. 16Inspektionen för socialförsäkringen (2013). Rapport 2013:18 Vårdbidrag och framtida inkomster. De långsiktiga ekonomiska konsekvenserna av att få barn med särskilda behov. 17www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/tidsanvandningsundersokningen/. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag är dock inte all som ägnas åt barnomsorg. Mammor till små barn () ägnar drygt åt barnomsorg och mammor till äldre barn runt åt samma aktivitet.18 Pappor ägnar, enligt samma rapport, mindre tid åt omsorg för sina barn men den exakta tiden anges inte. I samma undersökning redovisas att kvinnor och män i åldersgruppen 20– ägnar i genomsnitt cirka åt olika former av fritidsaktiviteter (tv, radio, social samvaro osv). Föräldrar har dock normalt mindre fritid, cirka för små- barnsföräldrar och fyra och för föräldrar till barn eller äldre.19 Vår uppfattning är att en schablon för föräldraavdrag bör ta hän- syn till den tid som föräldrar normalt har till sitt förfogande för att hjälpa sina barn. Schablonen tar då hänsyn till föräldrars behov av sömn och ger möjlighet för förvärvsarbete utanför familjen. Det ger också utrymme för olika former av fritidsaktiviteter i samma ut- sträckning som föräldrar generellt har. I Tabell 11.1 ges förslag på föräldraavdrag i barnets olika åldrar. För- äldraavdraget ska göras per barn. Detta innebär att en ensam vård- nadshavare själv står för allt ansvar och att flera vårdnadshavare delar ansvar. Efter görs inget föräldraavdrag även om den as- sistansberättigade fortfarande skulle bo tillsammans med sina för- äldrar eftersom den assistansberättigade är ett barn. Tabell 11.1 Förslag till föräldraavdrag i barnets olika åldrar 18Statistiska centralbyrån (2011). En undersökning om svenska folkets tids- användning /11, s. 75. 19Statistiska centralbyrån (2011). En undersökning om svenska folkets tids- användning /11, s. 101. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag I nedanstående avsnitt (11.5.2) anges hur vi tänkt att föräldraavdra- get ska tillämpas i praktiken. Schablonens storlek bör följas upp Vår bedömning är att den föreslagna schablonen är väl avvägd utifrån vad vi ovan redogjort för samt med beaktande av de övriga föränd- ringar som vi föreslår, dels avseende införande av nya grund- läggande behov (kapitel 10), dels avseende att inget föräldraavdrag ska göras från vissa typer av hjälpbehov (avsnitt 11.4). Vi anser även att den är väl avvägd utifrån den information som vi har om hur avdrag för föräldraansvar görs . Under utredningens gång har det dock också diskuterats om det finns en risk för att det föreslagna timantalet kan leda till att någon får mindre assistans än hen annars skulle ha fått. Att införa en schablon på ett område som tidigare präglats av in- dividuella bedömningar och där det dessutom varit många olika ak- törer som gjort bedömningarna innebär en omställning. Det exakta utfallet av schablonen på individnivå är beroende av flera olika omständigheter som är relaterade till den enskilde, bland annat inom vilka områden som den enskildes stödbehov finns. Vi bedömer där- för att det – oavsett på vilken nivå som föräldraavdraget slutligen fastställs – är viktigt att följa upp reformen så att schablonens storlek svarar mot de behov som finns. Se mer om vårt förslag i denna del i avsnitt 12.10.3. I detta avsnitt beskrivs närmare hur vi föreslår att föräldraavdraget ska tillämpas i praktiken. Det nya föräldraavdraget är inte avsett att förändra bedömningen av rätten till personlig assistans på något annat sätt än att avdraget er- sätter den individuella bedömning som tidigare gjorts avseende vil- ket hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag dömningen av vad som utgör grundläggande behov respektive andra personliga behov enligt 9 a § LSS ska göras på samma sätt som tidi- gare och det är från dessa behov som avdraget ska göras. Det hjälpbehov som återstår efter att avdraget gjorts ska anses gå utöver vad som är normalt för ett barn i ifrågavarande ålder, det vill säga bero på funktionsnedsättningen. Det hjälpbehov som återstår efter avdraget ska således läggas till grund för bedömningen av rätten till personlig assistans.20 Föräldraavdraget avser den tid i timmar föräldrar normalt har för omsorg om sina barn Schablonen är tänkt att spegla den tid som föräldrar normalt kan an- vända för aktiv omsorg och tillsyn för sina barn och därmed omfatt- ningen av det behov barn har av sina föräldrar. Om barnet tillbringar en del av sin tid i skola eller annan barnomsorg påverkar det därför inte storleken på föräldraavdraget. Detta förhållningssätt medför ingen skillnad från dagens tillämpning – behov som tillgodoses på annat sätt kan inte ligga till grund för rätt till personlig assistans. Att föräldraavdraget är avsett att vara en schablon som ska till- lämpas för tid i timmar får också konsekvenser för beräkningen av antal timmar dubbel assistans, för så kallad beredskap och för väntetid. För dubbel assistans innebär ovanstående att om ett barn på ex- empelvis bedöms behöva dubbel assistans i för grund- läggande behov som omfattas av föräldraavdraget så kan föräldraav- draget göras från den totala summan av 8 assistanstim- mar. Konsekvensen blir att barnet får med dubbel assistans och enkel. En förälder kan inte anses klara mer än vad en assistent kan klara . Vad gäller väntetid ersätts med 1 assistan- stimme.21 Föräldraavdraget ska dock göras från klocktimmarna. Skälet till detta är att väntetid innebär att närvaro krävs. Om föräl- dern är närvarande hos sitt barn kan det inte garanteras att föräldern kan använda tiden till något annat så som sömn eller arbete. Avdra- get behöver således avse klocktimmar. 1995/96:SoU15 Vissa frågor om personlig assistans, s. 18. 212 § andra stycket föreskrifter (FKFS 2016:4) om assistansersättning. Ett avgränsat och mer rättssäkert föräldraavdrag När det gäller beredskap ersätts detta med per 7 klocktimmar.22 Assistans för beredskap beviljas mycket sällan för barn.23 Om beredskap skulle behövas ska dock föräldraavdraget göras från klocktimmarna. Föräldraavdrag vid grundläggande behov Efter att barnet har konstaterats tillhöra personkretsen enligt 1 § LSS och även har bedömts kunna vara aktuell för att uppfylla kraven på stor och varaktig funktionsnedsättning24 blir det aktuellt att ut- reda i vilken omfattning barnet har hjälpbehov som uppfyller krite- rierna för grundläggande behov enligt 9 a § LSS. Ingen förändring är avsedd i fråga om hur bedömningen av behovens art ska göras. Det vill säga att denna bedömning ska göras på samma sätt som om an- sökan hade avsett en vuxen. Det är omfattningen av barnets totala behov av hjälp med grund- läggande behov som ska utredas. Beslutsmyndigheterna bör vägleda den som ansöker så att barnets totala hjälpbehov blir korrekt ut- redda. Enligt 23 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekan- den verka för att den sökande förtydligar eller kompletterar framställ- ningen. Den beslutande myndigheten utreder omfattningen av respektive grundläggande behov. För att det nya föräldraavdraget ska kunna tillämpas ska hela barnets behov av hjälp med respektive grund- läggande behov först utredas och fastställas. Behov som redan till- godoses på annat sätt ska inte beaktas enligt 7 § LSS.