sou · H9B337 · 2022-01-01 00:00:00 — Att täckas av CRPD är inte samma sak som att ha alla de olika behov som CRPD skyddar uppfyllandet av. Detta är istället föremål för analysen om personens rättigheter är kränkta eller ej, vilket kommer efter frågan om personkrets. Vad gäller CRPD-Kommittén har den inte lagt något fokus på frågan om personkrets, utan går konsekvent direkt till att undersöka om hinder och dess konsekvenser (bristande deltagande och åtnjutande av rättigheterna) i det individuella fallet innebär en kränkning av CRPD.22 Det ska även påminnas om att diskrimineringsförbudet i Artikel 5 Jämlikhet och icke- diskriminering är formulerat så att det skyddar mot diskriminering ”på grund av funktionsnedsättning”. Detta innebär att skyddet omfattar även personer uppräknade ovan som inte ”har” en funktionsnedsättning, men likväl missgynnas med koppling till 20CRPD Artikel 1 “Persons with disabilities include those who have long-term physical, mental, intellectual or sensory impairments which in interaction with various barriers may hinder their full and effective participation in society on an equal basis with others”. 21Se till exempel CRPD: s förarbeten Session 7 för en diskussion av ett förslag från CRPD-Kommitténs ordförande om en definition av “funktionshinder”. 22Se till exempel CRPD-Kommittén, HM. funktionsnedsättning.23 I relation till personlig assistans blir detta dock inte aktuellt, då frågan uteslutande handlar om nuvarande, reella behov av stöd och därmed förutsätter funktionsnedsättning. Artikel 5 skyddar även från diskriminering på andra grunder, såsom kön, ålder eller etnicitet.24 Sammanfattningsvis innebär Artikel 1 att alla rättigheter i CRPD gäller alla personer med funktionsnedsättning. Lagstiftning och rättstillämpning som direkt eller indirekt utesluter olika undergrupper inom personer med funktionsnedsättning från någon av rättigheterna i CRPD måste alltså visa att rättigheten i fråga inte är relevant för gruppen i fråga. Att utesluta vissa grupper från personlig assistans (exempelvis personer med en viss diagnos eller under eller över en viss ålder) måste alltså vila på bevis att personer inom just dessa grupper inte behöver personlig assistans för att åtnjuta sina mänskliga rättigheter. CRPD: s grundläggande principer Artikel 3 Allmänna principer Denna konventions principer är följande: (a)respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, innefattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende, (b)icke-diskriminering, (c)fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället, (d)respekt för olikheter och accepterande av personer med funktionsnedsättning som en del av den mänskliga mångfalden och mänskligheten, (e)lika möjligheter, (f)tillgänglighet, (g)jämställdhet mellan kvinnor och män, (h)respekt för den fortlöpande utvecklingen av förmågorna hos barn med funktionsnedsättning och respekt för funktionsnedsatta barns rätt att bevara sin identitet. Tillsammans med rättigheternas breda omfång och förståelsen av funktionshinder är Artikel 3 Allmänna principer central för att förstå vad rättigheterna i CRPD innebär. Principerna i Artikel 3 speglar de kränkningar av mänskliga rättigheter som personer med funktionsnedsättning ofta utsätts för. De representerar, spegelvänt, de kategorier av frekventa och envisa hinder som måste uppmärksammas i arbetet med att förverkliga rättigheterna i CRPD. Många av principerna känns igen från tidigare internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter: värdighet, frihet, icke-diskriminering och jämlika möjligheter. Deras plats i Artikel 3 kommer av 23Se CRPD Allmän Kommentar 6 om Jämlikhet och Icke-diskriminering (2018), para. Refereras hädanefter till som CRPD Allmän Kommentar 6. “Diskriminering på grund av funktionsnedsättning kan förekomma mot personer som just nu har en funktionsnedsättning, som har haft en funktionsnedsättning tidigare, som riskerar att få en funktionsnedsättning , som antas ha en funktionsnedsättning och mot personer som har anknytning till en person med funktionsnedsättning. Det senare kallas diskriminering genom anknytning. Syftet med den breda räckvidden för artikel 5 är att utrota och bekämpa alla diskriminerande situationer och/eller diskriminerande beteenden som är kopplade till funktionsnedsättning.” 24Se nedan not 37. att avsteg från dessa principer ofta ansetts legitima eller till och med välgörande för just personer med funktionsnedsättning. Andra principer, såsom självbestämmande, oberoende, deltagande, inkludering, respekt för olikheter och tillgänglighet har specificerats explicit i CRPD för att de svarar mot just de hinder som oproportionerligt drabbar personer med funktionsnedsättning. Artikel 3 har getts funktionen som ledstjärna för all tolkning och allt arbete med att implementera CRPD: s rättigheter. Ingen av de principer som räknas upp i Artikel 3 kan ges avkall på i valet och genomförandet av åtgärder och lösningar för att göra Konventionens rättigheter till verklighet. Detta gäller allt arbete på alla samhällsnivåer och inom alla samhällssektorer. Mot bakgrund av detta presenteras nedan de bärande dragen i varje princip: (a)respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, innefattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende Mänskligt inneboende värde är fundamentalt i internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter. Det fångar att alla människor är viktiga, och är lika viktiga. Principen om inneboende värde aktualiseras i någon mån i varje situation där en person behandlas på ett annat sätt än vad som anstår hen i egenskap av människa. Dock är principen tydligast kopplad till situationer där någon eller någons liv ses som mindre viktig(t), och personen därför behandlas sämre än andra.25 Principen aktualiseras även tydligt av situationer som kränker en människas psykiska eller fysiska integritet (ofta benämnd som ’värdighet’).26 Individuellt självbestämmande, innefattande frihet att göra egna val, är ett värde som oftast tagits förgivet inom lagstiftning om mänskliga rättigheter. 27 Detta står i kontrast till specifika grupper för vilka självbestämmande aktivt begränsats i nationell lagstiftning och i praktiken.28 Fokus på självbestämmande i CRPD föranleddes av liknade förhållanden för personer med funktionsnedsättning. Utbredda fördomar mot vissa personer med funktionsnedsättnings förmåga och intresse av att fatta beslut i stora liksom små frågor i livet var, och är, ett globalt fenomen. Istället lämnas dessa beslut rutinmässigt över på andra som antas veta ’personens bästa’: läkare, familj eller jurister.29 Principen om individuellt självbestämmande fångar det egna valet (taget med eller utan stöd) som en central dimension av åtnjutandet av varje rättighet, utan vilken rättigheten håller liten eller ingen mening. Oberoende som värde är nära kopplat till möjligheten att göra egna val, men lägger till en dimension som fångar att kunna vara och göra saker baserat på dessa val: att kunna verkställa valen utan att vara beroende av andra på ett sätt som en inte önskar. Alla människor är beroende av andra, men en större acceptans av beroende för personer med funktionsnedsättning får inte leda 25I Preambeln kopplas ”värde” och ”icke-diskriminering” tydligt samman. Se CRPD Preambel (h). 26Originaluttrycket i CRPD är ”dignity”, vilket lika lätt översätts till ’värdighet’ som till ”värde” (den svenska översättningen). 27För bakgrund till detta förgivettagande se Mégret 2008 A, s. 510-514. 28Detta tas sikte på i FN: s Konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, antagen 1979, Artikel 15samt CRC, Artikel 12. 29Se till exempel Dhanda, Amita, Legal Capacity in the Disability Rights Convention: Stranglehold of the Past or Lodestar for the Future?, 34 and Commerce 429, 2007. till färre åtgärder mot oönskat beroende. Att inte ha möjlighet att göra eller vara något själv på grund av en otillgänglig miljö, kränkande bemötande eller brist på samhällsbaserat stöd skapar ett oönskat och onödigt beroende av andra. Att använda samhällsbaserat stöd, såsom till exempel personlig assistans, är motsatsen till att vara beroende i CRPD: s mening – istället skapar det oberoende. Alla beståndsdelarna i 3 (a) går igen i målen för Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen: ett självständigt och självbestämt liv i samhällsgemenskapen. (b) icke-diskriminering och (e) lika möjligheter Av samtliga principer i Artikel 3 är dessa de mest återkommande i CRPD.30 De fångar den komparativa kärnan i CRPD – att utgångspunkten för förhandlingarna av CRPD var att bredda de livsmöjligheter som redan erbjöds resten av befolkningen så att dessa nådde även personer med funktionsnedsättning. På så sätt är varje artikel i ett uttryck för jämlikhet och icke- diskriminering, då artiklarna fastställts mot bakgrund av de livsmöjligheter andra redan har. Principerna om jämlikhet och icke-diskriminering representerar även en sköld mot att rutinmässigt acceptera ett lägre åtnjutande av rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt mot att se anspråk från personer med funktionsnedsättning som något ’extra’, som ska föranleda tacksamhet på ett annat sätt än när andra åtnjuter sina rättigheter. Slutligen är det centralt för tolkningen av CRPD att förstå att dess jämlikhetsbegrepp är en kulminering på en utveckling inom lagstiftning om mänskliga rättigheter. Denna utveckling har avancerat från anspråk som bara omfattade en rätt till samma behandling och lösningar som majoriteten till att omfatta anspråk på alternativa lösningar, om det behövs för ett jämlikt åtnjutande hos rättighetsbäraren.31 Dessa lösningar omfattar allt från universell utformning32 till individanpassade stödformer33. Kravet under CRPD på jämlikhet och icke-diskriminering är således inte bundet till frågan om en behandling är lika eller olika, utan fokuserar på vilken behandling som i varje sammanhang resulterar i ett jämlikt åtnjutande av mänskliga rättigheter. Jämlikhetsbegreppet och icke-diskrimineringsbegreppet i CRPD är alltså resultatorienterade och på intet sätt synonyma med att bli behandlad på samma sätt som andra. CRPD bygger på förståelsen att samhället som det ser ut nu inte är neutralt. Att behandla alla lika utifrån generella lösningar skapade för personer utan funktionsnedsättning är snarare att se som ojämlik behandling än som jämlikhet. Detta är tydligt i relation till Artikel 19, då personlig assistans är en insats för personer med funktionsnedsättning som skiljer sig från insatser för 3025 av de 33 materiella artiklarna i CRPD använder termer av jämlikhet och icke-diskriminering (alla utom 8, 11, 16, 20, 26 och 31-33). 31Detta framgår tydligast av “brist på skälig anpassning” som en form av diskriminering (CRPD Artikel 5 (3)) samt utrymmet för särskilda åtgärder (CRPD Artikel 5 (4)). För en genomgång av denna utveckling inom lagstiftning om mänskliga rättigheter, se Arnardóttir, Oddný Mjöll, A Future of Multidimensional Disadvantage Equality?, i Arnardóttir, Oddný Mjöll och , (red. ), The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities: European and Scandinavian Perspectives, , , 2009; , , Substantive Equality Revisited, 14 3, 2016; och , ; , ; Atrey, Shreya; Brickhill, ; Ramalekana, Nomfundo; och Samtani, Sanya, Achieving Transformative Equality for Persons with Disabilities, papper till CRPD-Kommittén, 2016. 32Se nedan under 3.2.8. 33Detta är fokus i Kapitel 5-7. resten av befolkningen. Att neka alla medborgare personlig assistans påverkar självklart personer med respektive utan funktionsnedsättning väldigt olika. I relation till rätten till ett jämlikt åtnjutande av rätten att vara en del av samhällsgemenskapen representerar ett sådant kategorisk nekande därför en form av otillåten likabehandling. (c) fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället och (f) tillgänglighet Dessa principer svarar mot den samhälleliga reflexen att segregera och utesluta (alternativt acceptera segregering och uteslutande av) personer med funktionsnedsättning. Dessa principer är tätt sammankopplade, då tillgänglighet är en förutsättning för deltagande och inkludering. Dock kräver deltagande och inkludering mer än tillgänglighet, vilket rättigheten till individanpassade stödformer i Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen påminner om. Tillsamman kräver dessa principer att samhällsgemenskapen öppnas upp för personer med funktionsnedsättning inom samtliga livsområden som täcks av CRPD: s rättigheter. Här är det centralt att påminna om Konventionens breda förståelse av tillgänglighet. Tillgänglighet omfattar inte bara den fysiska miljön utan även information och kommunikation samt all form av service och alla anläggningar riktade till allmänheten.34 Dessa ska vara tillgängliga för alla personer med funktionsnedsättning för att på så sätt möjliggöra deltagande och inkludering, vilket är en nödvändig förutsättning för rättighetsåtnjutande. Det räcker således inte att stanna vid att åtgärda den fysiska miljön, istället måste alla invanda sätt att göra saker på som inte fungerar för personer funktionsnedsättning granskas, samt individanpassade stödformer erbjudas. Tillsammans med självbestämmande uttrycker dessa principer huvudsyftet med rätten till personlig assistans i Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. (d)respekt för olikheter och accepterande av personer med funktionsnedsättning som en del av den mänskliga mångfalden och mänskligheten Denna princip handlar om bakomliggande föreställningar och förhållningssätt som sedan manifesteras i samhällsgemenskapen.35 Principen har två centrala aspekter. För det första så förmedlar den, likt principerna (b) och (e), att samhällsgemenskapen måste konstrueras utifrån kunskapen att en mångfald av funktionalitet är en realitet. Därmed måste samhällsgemenskapen ta hand om behov hos alla funktionaliteter, inte bara hos . Detta innebär en påminnelse, nära kopplad till förståelsen av funktionshinder, om att funktionsnedsättning i sig inte är en acceptabel förklaring för bristande rättighetsåtnjutande. I relation till Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen så kräver detta både en förändring av samhället och individanpassade insatser, såsom personlig assistans, som en del av respekten för olikheter och accepterandet av mångfald. För det andra så är principen en påminnelse om att aldrig reflexmässigt förutsätta att funktionsnedsättning är något negativt för individen som påkallar förändring på medicinsk väg. Respekt för olikheter och acceptans av personer ’som de är’ gäller även funktionsnedsättningen 34Se nedan under 3.2.8. 35På så sätt är CRPD Allmän princip (f) nära kopplad till Artikel 8 Medvetandegörande om situationen för personer med funktionsnedsättning. Detta ställer krav på att ifrågasätta kategoriska föreställningar om funktionsnedsättning som något negativt i sig.36 I likhet med förståelsen av funktionshinder har principen implikationer både för individnivå liksom för samhällsnivå, genom att rikta blicken från ett fokus på att förändra individen till behovet av att förändra samhällsgemenskapen. (g)jämställdhet mellan kvinnor och män och (h) respekt för den fortlöpande utvecklingen av förmågorna hos barn med funktionsnedsättning Dessa principer påminner om att funktionshinder inte är den enda samhällsstrukturen som avgör utsatthet för kränkningar av mänskliga rättigheter, samt att funktionsnedsättning inte är den enda faktorn som avgör vilka behov en människa har. CRPD kräver alltså att situationen för och behoven hos kvinnor och/eller barn, samt den ökade utsatthet och de specifika former av hinder som drabbar dem, ska inkluderas i allt arbete för att förverkliga Konventionen. Slutligen ska nämnas att Konventionen kräver att åtgärder tas mot ”flerfaldiga eller försvårade former av diskriminering” även på andra grunder, oaktat att det bara är kvinnor och barn som uppmärksammas explicit i Artikel 3.37 Följaktligen måste fokus utgå från de bland personer med funktionsnedsättning som kan antas stå längst ifrån att få en rättighet uppfylld. Detta innebär att både problemanalys och åtgärder för att förverkliga Konventionens rättigheter måste uppmärksamma detta, inbegripet i förverkligandet av rättigheten till personlig assistans under Artikel 19. 36Denna dimension stärks av CRPD Preambel (m) ”Konventionsstaterna […] erkänner de värdefulla nuvarande och kommande bidrag som personer med funktionsnedsättning lämnar till den allmänna välfärden och mångfalden i sina samhällen”. 37CRPD Preambel (p) ”Konventionsstaterna […] ser med oro på de svåra förhållanden som möter personer med funktionsnedsättning som är utsatta för flerfaldiga eller försvårade former av diskriminering på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell, etnisk, ursprunglig eller social härkomst, egendom, börd, ålder eller ställning i övrigt”. CRPD Artikel 5 (2) Jämlikhet och icke-diskriminering kräver skydd mot diskriminering för personer med funktionsnedsättning ”på alla grunder”. 3.Statens allmänna genomförandeansvar under CRPD När vi arbetar med internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter så fokuserar vi främst på anspråket som skapas: att någon får en juridisk plattform att utkräva en rättighet i samhällsgemenskapen. Varje anspråk har en spegelbild: det motsvarande åtagandet som ’skuggar’ anspråket och som i internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter ligger hos staten. För att anspråk ska kunna realiseras så måste vårt fokus även omfatta de system, styrmedel, mekanismer och insatser som behöver skapas (liksom de som måste undvikas) för att rättigheten ska förverkligas; dessa måste preciseras och genomföras. Under denna process är det av största vikt för genomförandet av mänskliga rättigheter att inte tappa fokus för åtgärderna och insatserna: rättighetsbärarens faktiska åtnjutande. Likväl är preciseringen och utvärderingen av olika åtaganden central för förverkligandet av mänskliga rättigheter, inbegripet Artikel 19. Både utvärderingen av åtnjutande av rättigheter och utvärderingen av uppfyllande av åtaganden är dessutom centrala delar av det ansvarsutkrävande som kännetecknar juridiska system, nationella liksom internationella.38 Nära kopplat till de mänskliga rättigheterna är rättsstatens principer och att kunna kräva sin rätt i ett rättssamhälle. Rättigheterna i internationella instrument om mänskliga rättigheter formuleras både som anspråk för individen och som åtaganden för stater. Ofta blandas dessa båda uttryck i en och samma artikel, såsom i Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. Anspråk och åtaganden utgör två sidor av samma mynt. Om anspråket är explicit uttryckt kan motsvarande åtagande fastställas genom en analys av vad som behövs för att realisera rättigheten. Om istället åtagandet är explicit uttryckt så kan detta översättas till det värde som ska skapas för individen, vilket motsvarar anspråket individen har under rättigheten. Ett åtagande som staten har gjort under en konvention om mänskliga rättigheter, och det motsvarande anspråket för individen, kan vara uttryckt antingen som en specifik åtgärd eller som ett tillstånd som ska uppnås. Avgörande för åtagandet är även om rättigheten specificerar just vilka åtgärder som ska tas eller om åtagandet är mer obestämt, som att ta ”vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder”.40 För att fastställa åtagandets konturer har det även betydelse hur detaljerat ett visst tillstånd är beskrivet. Slutligen har det betydelse om åtagandet är formulerat i positiva termer (vilket tillstånd som ska uppnås eller vad som ska göras) eller negativa (vilket tillstånd som är oförenligt med Konventionen eller vad som inte får göras). Dessa faktorer avgör hur efterlevnaden av Konventionen bedöms: krävs det att en eller flera sorters åtgärder har tagits eller att ett visst tillstånd har skapats? Hur detaljerad är beskrivningen av åtagandet? Tillsammans bestämmer svaren på dessa frågor statens handlingsutrymme för att vara i konformitet med en rättighet, inbegripet med Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. 38Se nedan under 3.3. 39Se nedan under 3.2.2. 40Jämför CRPD Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. När frågan om staten har agerat i konformitet med ett specifikt åtagande under internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter utreds är det inte bara frågan hur Staten har agerat som är avgörande, utan även frågor om när ett åtagande ska vara genomfört och av vem? Nedan följer en genomgång av dessa tre aspekter av statens genomförandeansvar under CRPD. Med vilka medel ska staten agera? Internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter är skapad i syfte att åstadkomma förändring. Således är det en central utgångspunkt att staten ska agera på olika sätt som skapar denna förändring. är CRPD skapad för att kunna implementeras i olika geografiska, politiska och kulturella kontext. Det innebär att detaljnivån är lägre än i nationell lagstiftning, inte bara gällande vad som ska uppnås utan även hur detta ska uppnås. Viktigt är dock att vara medveten om att CRPD har en högre detaljnivå än tidigare konventioner både vad gäller vad som ska göras och/eller uppnås samt hur detta ska ske. Bakgrunden till detta är att trots att rättigheterna i tidigare internationella mänskliga rättigheter instrument skulle gälla alla, förverkligades de i praktiken inte för personer med funktionsnedsättning alls i samma takt och utsträckning som för andra.41 Således fanns ett behov av att vara mer specifik och konkret i relation till statens ansvar gentemot personer med funktionsnedsättning. De artiklar som skyddar olika livsområden i CRPD pekar ut specifika åtgärder som behövs för att förverkliga just den rättigheten, inbegripet Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. är den utpekade åtgärden ett bindande krav. nämns en åtgärd som en bland många åtgärder för stater att välja mellan; som en åtgärd vilken ska övervägas i valet av styrmedel och åtgärder som lämpligast förverkligar rättigheten. Utöver detta innehåller CRPD övergripande artiklar som anger de styrmedel som generellt förväntas vara en del av implementeringen av varje rättighet. Navet här är Artikel 4 Allmänna åtaganden. Enligt kappan i Artikel 4 åtar sig Konventionsstaterna att ”säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning utan diskriminering av något slag på grund av funktionsnedsättning”. Detta ska ske genom att Konventionsstaterna vidtar ”alla ändamålsenliga lagstiftningsåtgärder, administrativa och andra åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns” i CRPD (Artikel 4 (1a)). Detta åtagande omfattar att vidta ”ändamålsenliga åtgärder, däribland lagstiftning, för att modifiera eller avskaffa gällande lagar, bestämmelser, sedvänjor och bruk som är diskriminerande mot personer med funktionsnedsättning” (Artikel 4 (1b)). För att komplettera denna allmänna reglering av vad staten ska göra, anger Artikel 4 (1d) vad staten inte ska göra: staten ska ”avhålla sig från varje handling eller förfarande som är oförenligt med denna konvention”. 41Jämför CRPD Preambel (k) ”[Konventionsstaterna] ser med oro att personer med funktionsnedsättning, trots dessa olika instrument och åtaganden, fortsätter att möta hinder för sitt deltagande som likvärdiga samhällsmedlemmar och kränkningar av deras mänskliga rättigheter i alla delar av världen”. Se och med et al., 2002 och Degener och Koster-Dreese, 1995. Från detta kan utläsas att rättslig reglering är ett centralt åtagande för konventionsstaterna. Lagstiftning är dock bara en del av det åtagande staten gjort i syfte att förverkliga rättigheterna.