sou · H9B3101 · 2022-01-19 00:00:00 — Det finns enligt utredningens uppfattning inte några egentliga skäl till att bortse från förmögenhet vid fastställande av betalningsbelopp i underhållsstödet. I och med att kapitalinkomster beaktas kommer emellertid en förmögenhet som ger avkastning att beaktas med det belopp som motsvarar avkastningen även om förmögenheten som sådan inte beaktas. Därutöver är det viktigt att sådana inkomster som intjänats relativt beaktas när såväl betalningsgrundande in- komst som bidragsgrundande inkomst beräknas även om den aktuella inkomsten är låg. Det är rimligt att personer med högre inkomster ser till att de mer basala konsumtionsbehoven kan upprätthållas under i vart fall även om inte dessa inkomster resulterat i en förmögenhetsuppbyggnad eller i tillgångar som ger avkastning. 7.2Att uppskatta den nuvarande betalningsförmågan Av de allmänna övervägandena framgår att prövningen i såväl bo- stadsbidraget som betalningsskyldigheten för underhållsstöd bör ta utgångspunkt i den nuvarande betalningsförmågan. Av det följer att hänsyn bör tas till enbart redan intjänad inkomst, det vill säga histo- risk inkomst. För personer med begränsade ekonomiska marginaler är den nuvarande betalningsförmågan huvudsakligen beroende av den aktuella inkomsten. Ska emellertid beslut om bidragsbelopp och betalningsbelopp fattas innan förfallodagen, det vill säga den dag utbetalning respektive inbetalning ska ske, kan inte inkomsten från samma månad som förfallodagen användas i uppskattningen av betalningsförmågan. Ska dessutom uppgifter från tredje part användas, där uppgifter från arbetsgivardeklarationer kommer att vara de vik- tigaste, kan inte heller inkomsten från månaden innan förfallodagen användas i uppskattningen. Inrapporteringen av inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer sker normalt senast den 26:e i månaden1 efter inkomstmånaden för arbetsgivare med en omsättning , men tidigare för andra. Den sista inkoms- ten som därför kan användas för en förfallodag i slutet av en viss 1Senaste inrapporteringsdatum varierar något månad för månad och kan därför i vissa fall in- falla någon dag senare en den 26:e vissa månader. Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning månad kommer därför att vara inkomsten under den månad som in- föll bakåt i tiden. Inkomsten före förfallodagen kan för den som har varierande inkomst avvika från inkomsten under den månad för- fallodagen inträffar, det vill säga den lön som normalt betalas ut i samband med förfallodagen. Utredningens beräkningar visar att ett genomsnitt av inkomsten under , där inkomsten den aktuella inkomstmånaden är den senast kända, utgör en bättre förutsägelse om inkomsten den aktuella månaden än enbart den senast kända inkomsten. En enskild månads inkomst kan helt enkelt av närmast slumpmässiga orsaker avvika betydligt mer från en annan månads inkomst, i detta fall den som någon har , än en inkomst som beräknas som ett genomsnitt över några månader. Ett genomsnitt mäter snarare vilken inkomst- nivå personen har och är därför mindre känsligt för tillfälliga avvikel- ser. Ett genomsnitt över några månader gör också att det inkomst- underlag som bedömningen baseras på blir mer stabilt , och att därmed bidragsbelopp och betalningskrav också får mindre varia- tion. innebär ett genomsnitt över betydande nackdelar. Varje ytterligare månadsinkomst som läggs till i genom- snittet kommer att vara en månad som ligger längre tillbaka i tiden. Fler månader kommer därför att innebära att det är inkomstläget allt längre bakåt i tiden som får genomslag i inkomstunderlaget. För per- soner med en trendmässig förändring av inkomsten kommer därför inkomstunderlaget anpassa sig allt långsammare till den nuvarande inkomsten ju fler månader som används i genomsnittet. Även i en situation då inkomsten varierar över till exempel , utan att trend- mässigt vare sig öka eller minska, kan många månaders genomsnitt innebära en nackdel. Om genomsnittet beräknas på många månader finns risk att behovsbedömningen aldrig lyckas fånga att inkomsten under en del av året är låg och under andra perioder är högre. En avvägning behöver alltså göras mellan att å ena sidan uppnå de fördelar som ett genomsnitt innebär, i termer av mindre sannolikhet att påtagligt avvika från inkomsten den månad som bidraget betalas ut eller betalningen av underhållsstödet ska göras och större stabi- litet i stödet , och å andra sidan att genomsnittet baseras på så många och gamla inkomster att bedömningen inte anpassas till- räckligt till den nuvarande inkomsten. Först bör det framhållas att sådana närmast slumpmässiga händelser som kan leda till att en Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning enskild månads inkomst kan avvika så pass mycket uppåt eller neråt från en persons normala inkomstnivå, och som därför skulle riskera leda till en dålig bedömning av betalningsförmågan , hanteras relativt väl redan om någon enstaka månad till an- vänds i inkomstunderlaget. Bara att basera prövningen på ett genom- snitt av skulle reducera genomslaget för en enskild månads extraordinär inkomst till hälften, och ett genomsnitt av till en tredjedel. Normalt bör alltså även ett fåtal månader i genomsnittet vara tillräckligt för att hantera den problematiken rela- tivt väl. Då kvarstår avvägningen mellan att inkomstförändringar ska få ett tillräckligt snabbt genomslag, det vill säga inte i alltför stor ut- sträckning baseras på inkomster från långt tillbaka i tiden, som stödet ändå är tillräckligt förutsebart, det vill säga inte plötsligt reduceras väldigt mycket så att förändringen i sig riskerar att leda till ekonomiska bekymmer. För att illustrera skillnaden mellan alternativ med olika antal månader i genomsnittet finns det två sätt att beskriva vad som händer när antalet månader ökar. Det ena fokuserar på hur gamla inkomster som beaktas, det andra mer på hur genomsnittet påverkas av att det beräknas löpande, dvs. att för som går framåt i tiden faller en månad (den äldsta) bort från föregående beräkning som en ny månad tillkommer. Om genomsnittet baseras kommer de inkomster som används i underlaget för beräkningen rent teoretiskt vara i genom- snitt knappt vid förfallodagen eftersom det är inkomsterna under den månad som infaller två och före den månad då förfallodagen infaller som ingår i beräkningen. För- fallodagen är i . Beräkningen att inkomsterna är i genomsnitt knappt är emellertid teoretisk i den mening att den utgår från att lön betalas ut löpande dag för dag. I praktiken betalas lönen ut i slutet av varför den inkomst som används om genomsnittet baseras i stället normalt är cirka två och en halv månader gammal, eftersom en utbetalning gjordes bakåt i tiden räknat från förfallodagen och en gjordes bakåt i tiden. Läggs en tredje månad till i genomsnittet blir den teoretiska genomsnittliga åldern på de inkomster som ingår i stället tre och en halv månad gam- mal, men i praktiken . Med en ytterligare fjärde månad blir inkomsten i teorin , men i praktiken tre Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning och en halv. Betydelsen av denna förskjutning till i genomsnitt en halv månad äldre inkomst för varje ytterligare månad som läggs till genomsnittet illustreras i figur 7.1. Figur 7.1 Skillnad i genomsnittligt inkomstunderlag vid olika antal månader i underlaget Oavsett antalet månader som ingår i det genomsnittliga inkomstunder- laget tar det efter inkomstsänkningen från 20 000 kro- nor till som skedde innan inkomstunderlaget påverkas . Skillnaden mellan alternativen med olika måna- der i genomsnittet är i vilken takt den nya inkomsten får genomslag och därmed hur det tar innan det beräknade inkomstunder- laget har fullt ut anpassat sig till den nya inkomstnivån. Vid ett genom- snitt tar det för att inkomstunderlaget ska ligga på samma nivå som inkomsten, inkomstsänkningen inträf- far och inkomstunderlaget ligger på samma nivå . Baseras genomsnittet har inkomstunderlaget fullt ut anpassat sig först och om genomsnittet bygger uppstår full anpassning . Vid en in- komstökning i stället för en inkomstsänkning påverkas förstås in- komstunderlaget på precis samma sätt av hur många månader som ingår i underlaget. Denna fördröjning av anpassningen till nuvarande inkomstnivå kan upplevas särskilt bekymmersam i fall då inkomst- Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning läget varierar , det vill säga när det inte är fråga om en in- komstsänkning eller inkomstökning utan varierande inkomst till exempel på grund av säsongsarbete. Det torde vara relativt vanligt att inkomsten på är högre än annars och att behovet av stöd därför är lägre än övrig tid av året. En fördröjning av anpassningen till en ny inkomstnivå i sådana situationer kan i värsta fall leda till att be- hovet av ekonomiskt stöd bedöms stort när det i själva verket är litet och tvärtom. En så lång fördröjning som , det vill säga ett inkomstunderlag baserat eller längre, blir då pro- blematiskt. Tyvärr innebär det faktum att en inkomst intjänad en månad inte kan ingå i inkomstunderlaget förrän att det alltid finns en risk för att bedömningen av behovet av eko- nomiskt stöd ligger i ur fas med det faktiska behovet vid varierande inkomster, men detta problem kan i vart fall minska om antalet månader inte är fler än till exempel . Även om det sannolikt inte är särskilt vanligt så förekommer det att en person kan ha mycket ojämna inkomster vilka till synes inte följer något mönster, eller i vart fall inte ett mönster som tycks bero på säsong. Inkomsten kan vara ungefär densamma om den summeras över många månader, men kan systematiskt variera eller förefalla närmast slumpmässigt fördelad över enskilda månader. I så- dana fall kan ett inkomstunderlag som bygger på ett genomsnitt över få månader få stora konsekvenser för stödets stabilitet . Detta beror på att inkomstunderlaget beräknas som ett löpande genomsnitt, det vill säga för varje ny månad som underlaget beräknas faller en månad ur beräkningen och en ny tillkommer. Baseras underlaget då på få månader byts en relativt stor andel av inkomstmånaderna ut, medan ett genomsnitt baserat på fler månader baseras på en större andel månader som är desamma i två på varandra följande månads- beräkningar. Ett sådant mer eller mindre realistiskt mycket varierande inkomstmönster illustreras i figur 7.2. I figuren visas hur inkomst- underlaget varierar beroende på hur många månader som ingår i ge- nomsnittet. Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning Figur 7.2 Skillnad i genomsnittligt inkomstunderlag vid olika antal månader i underlaget ”Slumpmässigt” varierande inkomst Av figuren ovan framgår att en mycket varierande inkomst också leder till en stor variation i inkomstunderlaget, i vart fall så länge inte genomsnittet baseras på väldigt många månader. Variationen i inkomst- underlag översätts vid prövningen till ett varierande ekonomiskt stöd. I och med att det ekonomiska stödet inte beaktar av en inkomstförändring blir dock utslaget inte lika stort för stödets varia- tion. Likafullt kan det konstateras att ett inkomstunderlag baserat på ett genomsnitt av relativt få månader leder till en relativt stor variation också i det ekonomiska stödet. Studeras skillnaden i figuren mellan inkomstunderlagen baserade på två, är dock variationen något lägre när basen utgörs av fler månader. 7.3Att ta hänsyn till tidigare inkomster om de varit höga Skälet till att det huvudsakligen är den aktuella inkomsten som indi- kerar vilken betalningsförmåga som de aktuella stödens målgrupper har, är att merparten av dem har begränsade ekonomiska marginaler. Med begränsade ekonomiska marginaler finns det sällan utrymme Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning för annan konsumtion än den som den aktuella inkomsten medger, och möjligheterna att lägga undan pengar för framtida konsumtion, i exempelvis buffertsparande eller liknande, är få. En låg inkomst behöver emellertid inte alltid hänga samman med begränsade ekonomiska marginaler. En person som normalt har en hög inkomst har sannolikt en betalningsförmåga som överstiger inkomsten om denna varit låg. Inte minst ur legitimitetsperspektiv är det viktigt att en behovsprövad förmån tar hänsyn till att tidigare höga inkomster också påverkar betalnings- förmågan. Även om en tidigare hög inkomst inte nödvändigtvis har använts för att skapa ett buffertsparande är det inte orimligt att be- hovsprövningen ändå förutsätter att en hög inkomst som intjänats relativt nära i tiden minskar behovet av stöd. För den som efter en period med hög inkomst tillfälligt har en låg inkomst innebär en sådan ordning att stöd inte kommer att beviljas om inkomsten efter en period återigen ökar. För den som har haft hög inkomst och får en bestående inkomstminskning innebär denna ordning att det är först när inkomsten varit låg under en så att inkomstminskningen kan antas vara bestående som rätten till stöd uppkommer. En första avvägning som behöver göras för att skapa regler vilka tar hänsyn till tidigare höga inkomster, är hur gamla inkomster som ska beaktas. Att någon haft en hög inkomst utgör i sig inte grund för att anta att betalningsförmågan är högre än vad den aktuella inkomsten medger. Kan det dock konstateras att den höga inkomsten från tillbaka lett till att en förmögenhet byggts upp kan denna förmögenhet beaktas på det sätt som görs i bostadsbidraget enligt nuvarande regelverk. Höga inkomster när- mare i tiden bör dock beaktas, med fördel efter principen ju högre inkomster ju närmare i tiden desto större påverkan. Utredningen bedömer att inkomsterna under bakåt i tiden bör beaktas, för att ta hänsyn till att vissa inkomster kan vara säsongsberoende. En andra avvägning som behöver göras är hur hög en inkomst ska vara för att betraktas som så hög att den kan förutsättas att påverka betalningsförmågan framåt. För att avgöra om det kan antas ha funnits ett ekonomiskt utrymme för att bygga upp ett buffert- sparande för framtida konsumtion är det inte bara avgörande vilken inkomst som en person eller ett hushåll har, utan också vilka utgifter som hushållet eller personen har. En ensamstående med många barn Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning behöver en betydligt högre inkomst för att klara normala utgifter för en rimlig levnadsnivå än vad var och en av två makar behöver om de lever utan barn. Det finns inte någon självklar gräns för vad som ska anses motsvara sådana normala utgifter. Däremot finns det i de regel- verk som här behandlas en nivå på inkomst, som skiljer sig beroende på hushållets sammansättning och försörjningsbörda, som anses så hög att inget ekonomiskt stöd beviljas. Den nivån motsvaras i bo- stadsbidraget av den inkomst som innebär att bostadsbidraget är helt avräknat, och i underhållsstödet av den nivå som innebär att den bi- dragsskyldiga ska betala hela det utbetalade underhållsstödet. Utred- ningen bedömer att inkomster högre än dessa gränser bör beaktas även om de inte är så aktuella att de ingår i det genomsnitt som an- vänds för att uppskatta den aktuella inkomsten. En tredje och sista avvägning som behöver göras för att tidigare höga inkomster ska beaktas i bedömningen av behovet av ekono- miskt stöd är hur stor del av de tidigare inkomsterna som ska beaktas och på vilket sätt. I enlighet med resonemanget om möjlighet för buffertsparande, som kan uppskattas motsvara i vart fall en del av den inkomst som överstiger den nivå som innebär att ett hushåll inte har behov av ekonomiskt stöd i de här aktuella förmånerna, anser utredningen att det är denna överstigande inkomst som ska beaktas. Beräknade överskott från inkomster intjänade före den period som ingår i beräkningen av den aktuella inkomsten bör därför läggas till den betalningsgrundande respektive bidragsgrundande inkomsten. Eftersom betalningsgrundande inkomst och bidragsgrundande in- komst bara till mindre del avräknas från det ekonomiska stödet, anser utredningen inte att den överskjutande inkomsten ska läggas till in- komstunderlaget i sin helhet. Det finns skäl för att enstaka höga in- komster får olika stort genomslag beroende på om de uppkommit relativt eller längre tillbaka i tiden. Genom att beräkna de even- tuella tillägg till inkomstunderlaget för tidigare höga inkomster som genomsnitt över , och låta dessa genomsnitt baseras på fler månader för äldre inkomster får enstaka höga inkomster mindre genomslag om de är äldre. Att beräkna de eventuella tilläggen som genomsnitt över får generellt den betydelsen att det bara är mer varaktiga högre inkomstnivåer som beaktas. Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning 7.4Att beräkna inkomsterna under en del av ett år Som framgår ovan bör det vara den aktuella betalningsförmågan som utgör grunden för behovsbedömningen i både bostadsbidraget och betalningsskyldigheten i underhållsstödet. Bland annat innebär det att de inkomster som utgör underlag för bidragsgrundande och betal- ningsgrundande inkomst som huvudregel bör avse historiska inkomster med särskild vikt vid intjänade inkomster. Det sistnämnda innebär också att ett helt kalenderårs inkomster inte utgör det bästa underlaget för behovsbedömningen och att inkomsterna därför bör avse en del av . Olika typer av inkomster, och tillgångar i form av förmögenhet, har olika förutsättningar att kunna bestämmas för en aktuell period före beslut. I det följande redogörs för utredningens överväganden avseende olika inkomsttyper. fastställs såväl bidragsgrundande inkomst som betalningsgrun- dande inkomst utifrån överskottet av inkomsterna i respektive in- komstslag enligt beslut om slutlig skatt. Det innebär att det inte har någon betydelse när som inkomster och utgifter upp- kommer, eftersom beskattningen liksom förmånsreglerna endast ut- går från ett kalenderårs inkomster och utgifter. Vid övergång till beräkning av inkomster under del av år behöver därför underlaget periodiseras på ett sätt som inte krävs . I inkomstslaget tjänst an- ser utredningen att användningen av uppgifter från arbetsgivardekla- rationer och förenklade arbetsgivardeklarationer leder till att den absoluta merparten av inkomster (och förmåner) periodiseras till rätt månad enligt den så kallade kontantprincipen. Denna princip gäller också vid beskattning, men då är periodiseringen i stället per kalender- år. Oberoende av om inkomsten utgörs av lön från en arbetsgivare eller av ersättning för förlorad inkomst, exempelvis av sjukpenning, finns uppgifter om utbetalning tillgänglig via arbetsgivardeklarationer och bör därför beaktas vid fastställandet av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst. När det gäller utgifter, för vilka avdrag kan beviljas i beskattningen, är dock uppgifter från arbetsgivardekla- rationer till dålig hjälp. Det finns ett antal utgifter som kan ge rätt till avdrag i inkomst- slaget tjänst. Av främst två skäl bör dock avdrag i inkomstslaget tjänst Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning vara betydligt mindre vanliga än i övriga inkomstslag. För det första är huvuddelen av inkomsterna i inkomstslaget tjänst inkomster av anställning. Merparten av de utgifter en anställd har i sitt arbete be- av arbetsgivaren. För det andra behöver vissa typer av utgifter överstiga fastställda beloppsgränser för att de ska ge rätt till avdrag. I inkomstslaget tjänst kan avdrag göras för utgifter för att förvärva och bibehålla inkomsten. Fullt avdrag kan beviljas bland annat för utgifter vid tjänsteresa och tillfälligt arbete på annan ort. Avdrag kan också göras för resekostnader till och från arbetet, först och främst med kollektiva färdmedel men under vissa förutsättningar även med eget fordon, med den del av utgifterna som överstiger . För övriga utgifter beviljas avdrag för den del av kostnaden som överstiger . Om de månadsvisa överskotten i inkomstslaget tjänst ska mot- svara dagens överskott i inkomstslaget tjänst krävs dock att sådana avdrag beaktas. Utredningen anser att det nuvarande regelverket är väl avvägt på den punkten. Den som till exempel behöver bekosta resor till och från arbetet för att få sin inkomst bör även när det gäller beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst få räkna av resekostnaderna eftersom dessa utgifter är en förutsätt- ning för att inkomsten ska kunna behållas. Det är bara inkomsten minskad med utgiften som den enskilde förfogar över och det vore negativt för incitamenten för arbete om sådana utgifter inte beaktades. Två problem riskerar att uppstå när sådana utgifter ska beaktas. För det första behöver dessa utgifter hämtas in från den enskilde, och därmed rimlighetsbedömas av . För det andra är sådana utgifter inte alltid jämnt fördelade . En bedömning av om en utgift ska minska inkomsten utgör en bedömning av om den är avdragsgill vid beskattningen, alltså den typ av bedömning som gör vid beslut om skatt. Reglerna om en utgift inte är eller är avdragsgill, och i så fall med vilket belopp, kan i vissa fall vara relativt komplicerade. Men bedömningar av om utgifter ska räknas av från inkomsten görs av Försäkrings- kassan. Dessa görs dels vid rimlighetsbedömningar av det preliminära bostadsbidraget, dels vid fastställande av inkomstunderlag för andra förmåner som exempelvis bostadstillägg. Trots detta finns en risk att bedömningarna ibland kan bli svåra att göra, och att utgifter god- Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning känns för minskning av inkomsten i fall där de i ett senare beslut om slutlig skatt inte bedöms vara avdragsgilla och tvärtom. Att utgifter exempelvis för resor till och från arbetet inte alltid är jämnt fördelade innebär inte nödvändigtvis ett problem. I princip skulle utgifter, exempelvis ett köp av årskort eller liknande, med fördel kunna beaktas den månad som utgiften uppkommer. Men detta skulle kunna leda till ökad administration eftersom det inte alltid i förväg kan förutses när utgiften uppkommer. Det riskerar också innebära att inkomsten vissa månader blir mycket låg. Det sistnämnda kan få till följd både att bidraget eller betalningskravet varierar betydligt och att inkomsten till och med kan bli negativ vissa månader. Då krävs överväganden om även underskott i inkomst- slaget ska kunna beaktas. Grundprincipen för utgifter i inkomst- slaget tjänst bör vara densamma som för inkomsterna, nämligen kontantprincipen. I vissa fall kan dock en anpassning behöva göras för att förenkla administrationen och undvika tillfälliga underskott. Det är ovanligt att mottagare av bostadsbidrag och betalningsskyl- diga i underhållsstödet har inkomst av näringsverksamhet. av de betalningsskyldiga och av bidrags- hushållen hade sådana inkomster . Merparten av dem som har ett överskott i inkomstslaget har också inkomst av tjänst, ofta på en högre nivå. I den bidragsgrundande och betalningsgrundande in- komsten ingår ett visst beskattningsårs (vanligen sammanfallande med ett kalenderår) överskott i inkomstslaget näringsverksamhet enligt nuvarande regelverk. Grunden för beräkning av överskottet i inkomstslaget närings- verksamhet är till skillnad från i övriga inkomstslag bokföringsmäs- sig. Det innebär att det beskattningsbara resultatet i en verksamhet som bedrivs i till exempel en enskild firma beskattas efter samma principer som om verksamhet bedrevs i en annan bolagsform till exempel i ett aktiebolag. Normalt innebär bokföringsmässiga grunder att inkomster ska räknas som intäkt den period de hänför sig till (till exempel när arbetet utfördes) och att utgifter ska räknas som kost- nader den period de hänför sig till (till exempel när något som köpts används). För mindre företag (omsättning högst Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning ) som inte behöver avsluta sin bokföring med en årsredovis- ning gäller att de får avsluta sin bokföring med ett förenklat årsbok- slut. Enskilda näringsidkare som lämnar förenklat årsbokslut kan tillämpa kontantmetoden (också kallad bokslutsmetoden) vilken inne- bär att bokföringen löpande sker efter principer som i många delar liknar kontantprincipen.