sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Slutsatserna och rekommendationerna ger alltså endast uttryck åt kommitténs egen uppfattning. Innebörden av konventionsstaternas åtaganden enligt de nämnda artiklarna har blivit föremål för delade meningar när det gäller sta- ternas skyldigheter att lagstifta. Enligt artikel 2 ska staterna genom- föra ”sådan lagstiftning som påkallas av omständigheterna”. Arti- kel 4 ålägger staterna en skyldighet att genom åtgärder olagligför- klara och förbjuda organisationer som främjar och uppmanar till rasdiskriminering, men detta ska ske med vederbörligt be- aktande av de rättigheter som anges i artikel 5. Artiklarna är förhållandevis allmänt hållna. I samband med be- handlingen av konventionstexten såg man en risk att förbudsföre- skriften i artikel 4 skulle kunna förstås så att den kom i konflikt med åsikts-, yttrande- och föreningsfriheterna. För att komma till rätta 1Texten är en svensk översättning av artikel 4 a–c, se nytryck 2006 av SÖ 1971:40. I den tidi- gare översättningen översattes det engelska uttrycket racist activities i artikel 4 a med ”ras- förföljelse”. 1970:87 angående godkännande av konvention om avskaffande av rasdiskriminering, m.m. och i den intagna texten på s. 79 ff. 2Sverige lämnade sin kombinerade tjugoandra till tjugotredje periodiska rapport , varefter kommittén lämnade sina slutsatser och rekommendationer . Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten med denna oklarhet insköts, på nordiskt initiativ, i artikel 4 en hän- visning till dessa fri- och rättigheter i artikel 5. Många stater har sedan tolkat konventionstexten på så sätt att artikel 4 inte anses kräva att staterna måste vidta åtgärder som är oförenliga med nationella kon- stitutionella garantier för åsikts-, yttrande- och föreningsfriheterna. Som underlag för ställningstagandet till frågan om skulle ratificera konventionen gjordes en genomgång av vilka lagändringar som behövdes för att den svenska lagstiftningen skulle stämma över- ens med de krav som konventionen ställer. I såväl det betänkande som den proposition som föregick rati- ficeringen utgick man från att det endast förelåg en förpliktelse att lagstifta enligt artikel 4 om de faktiska förhållandena i staten var sådana att de påkallade lagstiftning. I propositionen föreslogs att tillämpningsområdet för straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § skulle utvidgas för att bättre stå i överens- stämmelse med konventionsföreskriften (i artikel 4 a). Utvidgningen, som genomfördes , innebar att skyddsobjekten i den bestäm- melsen ändrades till att avse folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse (från att tidigare endast ha avsett en folkgrupp med viss härstamning eller trosbekännelse). När det gäller artikel 4 b (och förbudet mot organisationer som främjar och uppmanar till rasdiskriminering) kon- staterades i propositionen att främjande av eller uppvigling till straffbar rasdiskriminering kan beivras med stöd av medverkans- och uppvig- lingsbestämmelserna i . Vidare anfördes att den före- byggande verkan som förespråkare av ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer ville uppnå i viss utsträckning kunde vinnas genom bl.a. de förslag om ett utvidgat ansvar för hets mot folkgrupp som lades fram. Bedömningen var därmed att konventio- nen inte krävde något organisationsförbud.3 Den svenska tolkningen av artikel 4 är fortfarande att bestämmel- sen inte ger någon absolut skyldighet att lagstifta utan att varje stat har rätt att själv bestämma vilka metoder som ska användas för att uppfylla konventionens syfte. Den uttryckliga hänvisningen till rättig- heterna i artikel 5 ger vidare enligt svensk uppfattning utrymme för att inte införa lagstiftning som skulle kränka grundlagsfästa fri- och rättigheter, däribland föreningsfriheten. 3Lagstiftning mot rasdiskriminering (SOU 1968:68) och prop. 1970:87 s. 60 ff. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Det bör noteras att rasdiskrimineringskommittén har haft en annan åsikt. Enligt kommitténs uppfattning ska enligt artikel 4 b ha åtagit sig att olagligförklara och förbjuda organisationer som främjar rasdiskriminering. har också återkommande (senast ) fått rekommendationer från kommittén om att ändra lagstift- ningen så att organiserandet av grupper som främjar och uppmanar till rashat förbjuds i enlighet med artikel 4. har i dessa sam- manhang vidhållit sin bedömning och hänvisat till den omfattande straffrättsliga lagstiftning som förbjuder olika uttryck för rasism och innebär att organisationer inte kan ägna sig åt rasistisk verksamhet utan att någon begår brott. Lagstiftningen tvingar på det sättet i prak- tiken organisationer som främjar rasdiskriminering till passivitet. har alltså, under olika regeringar och med förankring i riks- dagen, mot bakgrund av den straffrättsliga regleringen gjort bedöm- ningen att svensk rätt är förenlig med de åtaganden som kan anses följa av konventionen i fråga om organisationer som främjar och upp- manar till rasdiskriminering. Detta är alltjämt den svenska inställ- ningen.4 Det är också den bedömning som ligger till grund för denna kommittés direktiv. Rasdiskrimineringskonventionen fick betydelse också vid utform- ningen av reglerna om skyddet för de grundläggande fri- och rättig- heterna i 2 kap. regeringsformen. Mer om detta i det följande. Det svenska statsskickets grunder framgår av 1 kap. regeringsfor- men. I den inledande bestämmelsen slås fast att den svenska folk- styrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt samt att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse (1 §). Där slås också fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska motverka diskriminering av 4Det kan nämnas att Lagrådet har uttalat att det enligt dess mening fanns goda skäl för den tolkning av konventionen som låg till grund för rasdiskrimineringskommitténs kritik, se prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. s. 307 f. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten människor på grund av bl.a. hudfärg eller nationellt eller etniskt ur- sprung (2 §). Den fria åsiktsbildningen utgör således en av det svenska stats- skickets grunder. En fri åsiktsbildning innefattar i väsentliga delar vad som brukar kallas politiska fri- och rättigheter och innebär en garanterad rätt för den enskilde medborgaren att hysa vilka åsikter som helst, att sprida dem och att försöka övertyga andra om deras riktighet. Den enskilde ska själv eller i förening med andra vara fri att på olika sätt bilda opinion för vilka åsikter som helst. I en demokratisk stat är det självklart att den fria opinions- bildningen ska främjas och skyddas med alla tillgängliga och lämpliga medel. Den fria åsiktsbildningen är fundamental för den svenska demokratin och slås därför fast just som en grundval för statsskicket redan i regeringsformens första bestämmelse. De s.k. positiva opinionsfriheterna, dvs. vars och ens rätt till ytt- randefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet, är garanterade i 2 kap. regerings- formen. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter Reglerna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen fick sin huvudsakliga utformning genom en grundlagsreform . Huvuddelen av fri- och rättigheterna i 2 kap. kan delas in i de som utgör opinionsfriheter och de som skyddar kroppslig integritet och rörelsefrihet samt rättssäkerhet, t.ex. skyddet mot påtvingade kropps- liga ingrepp i 6 §, mot frihetsberövanden m.m. i 8 § och mot retro- aktiv strafflagstiftning i 10 §. Härutöver finns bestämmelser av skilda slag. I 12 § uppställs t.ex. ett skydd mot diskriminering. Lag eller annan föreskrift får enligt den bestämmelsen inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Opinionsfriheterna brukar delas in i positiva och negativa fri- heter. De positiva opinionsfriheterna innebär att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och informations- frihet. Vissa aspekter av just yttrande- och informationsfriheterna Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten undantas från regeringsformens tillämpningsområde och regleras i stället i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (1 § andra stycket). Exempel på en negativ opinionsfrihet är skyddet gentemot det allmänna mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (2 §). Regeln om de positiva opinionsfriheterna finns i 1 §. Där stadgas att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad •yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, •informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden, •mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk, •demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstra- tioner på allmän plats, •föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för all- männa eller enskilda syften, och •religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra ut- öva sin religion. De positiva opinionsfriheterna går naturligtvis i stor utsträckning in i varandra; flera av friheterna förekommer isolerat. Rätt att uttrycka åsikter och frihet att ta del av andras yttranden är inte bara två självständiga rättigheter utan ingår ju också som viktiga moment imötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och reli- gionsfriheten. Yttrandefriheten kan betecknas som den viktigaste fri- och rättigheten. Det är därför naturligt att lagstiftaren ska iaktta största möjliga restriktivitet när det gäller att begränsa denna frihet.5 1975/76:209 om ändring i regeringsformen s. 104 och 108 Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Förutsättningar för begränsning av grundlagsskyddet Vissa av de fri- och rättigheter som behandlas i 2 kap. är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom att regeringsformen ändras. Hit hör t.ex. religionsfriheten och de nega- tiva opinionsfriheterna. Flertalet fri- och rättigheter får däremot under vissa i regerings- formen angivna förutsättningar begränsas genom lag. Hit hör bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstra- tionsfriheten och föreningsfriheten (20 §). Vid riksdagsbehandlingen av en rättighetsbegränsning enligt 20 § gäller dock ett särskilt förfarande, som innebär att en minoritet – med vissa undantag – kan skjuta upp behandlingen av ett förslag till lag . Förslaget får antas direkt bara om minst fem sjätte- delar av de röstande enas om beslutet (22 §). Syftet med denna sär- skilda ordning är att förhindra att begränsningar av fri- och rättig- heterna genomförs utan tillräcklig tid till eftertanke och debatt. prövar för del om förfarandet är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag. För att en begränsning ska kunna göras måste vissa sakliga förut- sättningar alltid vara uppfyllda. Dessa förutsättningar är av två slag, dels de som gäller generellt för alla fri- och rättigheter som kan be- gränsas enligt 20 § (21 §), dels vissa särskilda krav som finns för de begränsningsbara positiva opinionsfriheterna (23 och 24 §§). Generellt gäller för alla fri- och rättigheter att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (21 § första och andra meningen). Vad som avses med ”ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle” utvecklas inte närmare i förarbetena, och några klargörande uttalanden verkar inte ha förekommit i samband med tillämpningen av bestämmelsen. Det får här närmast antas vara överväganden av politiskt slag som avses. I kravet på nödvändighet ligger att begräns- ningen ska vara proportionell; den får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att den ska tillgodose sitt ändamål. En avvägning ska göras mellan hur stort ingreppet i den enskildes rätt är och hur starkt Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten det behov är som ska tillgodoses. Vid den avvägningen ska ingreppet bedömas som nödvändigt, vilket är ett starkt krav. Regeringsfor- mens proportionalitetsprincip innebär att varje begränsning som anses nödvändig, och som i övrigt uppfyller grundlagskraven för att vara tillåten, måste utformas på ett sådant sätt att den utgör ett så litet ingrepp som möjligt i enskildas fri- och rättigheter. Prövningen ska också ge ett särskilt skydd för den fria åsiktsbildningen genom att begränsningen inte heller får ”sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. I förarbetena finns få uttalanden om den närmare inne- börden av denna begränsningsregel. Av särskild betydelse för kommitténs överväganden är den be- stämmelse som skyddar åsiktsfriheten. En begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (21 § tredje meningen). Denna regel benämns förbudet mot åsiktsdiskriminering eller skyddet mot ingrepp på grund av åskådning och betraktas som en egen fri- och rättighet; den skiljer sig på så sätt från de andra begränsningarna i paragrafen (jfr 25 § första stycket 10). Förbudet ger uttryck för den grundläggande värder- ingen i samhället att ingen ska behöva vidkännas ingrepp i sina med- borgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter; åsikts- friheten är en av det svenska statsskickets grunder. Detta innebär alltså att ingen av de fri- och rättigheter som avses i 20 § får begränsas bara på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. För att en begränsning ska komma i fråga krävs att den baseras på något annat förhållande än bara åskådning. Det har i förarbetena framhållits att bestämmelsen inte förbjuder föreskrifter som möjliggör ingrepp mot någon med anledning av handlingar som beskrivs med hjälp av rekvisit utan anknytning till en viss åskådning men som i det särskilda fallet kan komma att drabba en viss åskådning. Det anses t.ex. inte att straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § står i strid med för- budet mot åsiktsdiskriminering.6 I 2 kap. 23 och 24 §§ regeringsformen finns ytterligare bestäm- melser som tar sikte på begränsningar av de positiva opinionsfrihet- erna och som är materiellt inriktade. I fråga om de ytterligare särskilda kraven för begränsning gäller för yttrande- och informationsfriheterna att de får begränsas med 6 Medborgerliga fri- och rättigheter, Regeringsformen (SOU 1975:75) s. 114 och a. prop. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i närings- verksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrande- och informationsfriheterna göras endast om särskilt viktiga skäl föranle- der det. Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- och informa- tionsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (23 §). För mötes- och demonstrationsfriheterna gäller i stället att dessa friheter får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sam- mankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (24 § första stycket). Slutligen gäller för föreningsfriheten att den får begränsas bara i två avseenden, nämligen när det gäller sammanslutningar vilkas verk- samhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat lik- nande förhållande (24 § andra stycket). Möjligheten att begränsa föreningsfriheten är alltså särskilt restriktiv.7 Mer om detta i av- snitt 3.4. I förarbetena till 2 kap. görs vissa mer allmänna uttalanden om innebörden av regleringen och om vad som ska anses vara en in- skränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Där anförs att varje före- skrift som rent faktiskt inskränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid kan anses innebära en rättighets- begränsning. En föreskrift utgör, enligt vad som sägs i dessa förarbe- ten, en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller om detta ingår som ett naturligt led i regleringen. Där betonas också vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noggrant redovisar sina syften.8 har en mer vidsträckt uppfattning när det gäller vad som utgör ett ingrepp som aktualiserar rättighetsskyddet kommit grundlagskommitté föreslår i sitt delbetänkande Föreningsfrihet och terroristorga- nisationer (SOU 2021:15) att det i 2 kap. 24 § andra stycket införs en bestämmelse som gör det möjligt att begränsa föreningsfriheten även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism, se mer i det följande. 1975/76:209 s. 153 f. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten till uttryck vid lagstiftning. Enligt detta synsätt måste också de prak- tiska effekterna av en reglering beaktas.9 Mot bakgrund av händelserna före och under in- leddes efter krigets slut inom ramen för FN ett arbete med att för- stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna. Arbetet resulterade i att antog en allmän deklaration om de mänskliga rättigheterna. pågick även arbetet för att stärka medborgarnas rättighetsskydd i . bildade tio länder (däribland , och ) . Inom utarbetades den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (). var avsedd att bygga på FN:s deklaration. Konventionen skulle dock, till skillnad från deklarationen, innehålla regler som innebar konkreta förpliktel- ser för staterna. Konventionen trädde 1953. innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter, som framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog.10 Hit hör bl.a. bestämmelser om tanke- frihet, yttrandefrihet och mötes- och föreningsfrihet och om förut- sättningarna för att begränsa dessa (artiklarna 9–11). Konventionen innehåller i artiklarna 16, 17 och 18 bestämmelser som i allmänna ter- mer avgränsar det skydd som ges av de särskilda materiella bestäm- melserna i konventionen. Ett centralt inslag i , som skiljer den från andra internationella instrument, är att det finns ett internationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förpliktelser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är att det sker en rättslig kontroll genom och att enskilda kan föra talan inför domstolen. I artikel 17 anges att ingenting i konventionen får tolkas så att det medför en rätt för någon stat, grupp eller person att bedriva verk- 9Jfr t.ex. Maskeringsförbud (prop. 2005/06:11) s. 30, Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering (prop. 2013/14:70) s. 96–98 och Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk (prop. 2017/18:55) s. 103. 10Konventionen har kompletterats med olika tilläggsprotokoll varav vissa innehåller materiella bestämmelser. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten samhet eller utföra handling som syftar till att utplåna någon av de fri- och rättigheter som angetts i konventionen eller till att inskränka dem i större utsträckning än vad som där medgetts. Artikeln tar alltså sikte på möjligheten att de i konventionen upptagna fri- och rättigheterna missbrukas i syfte att utsläcka eller på ett otillåtligt sätt begränsa konventionsskyddet. Artikel 17 har framför allt aktualise- rats av i ett antal fall där personer klagat över brott mot deras yttrandefrihet bestående i att de straffats för att ha fram- fört ”revisionistiska” åsikter om nazisternas förföljelse av judar eller om omfattningen av brotten i koncentrationslägren eller för att all- mänt ha försökt främja nazistiska idéer eller verka för rasdiskrimi- nering. I dessa fall har ingripandena mot personerna och domarna mot dem ansetts godtagbara enligt artikel 10.2 (om tillåtna begräns- ningar av yttrandefriheten), men artikel 17 har anförts som ett ytterligare skäl för att ingripandena inte utgjort en kränkning av konventionen. har också hänvisat till artikel 17 i ett fall som avsåg förbud mot en förening med antisemitisk in- riktning.11 är en del av svensk rätt . Genom inkorporeringslagen12 har konventionen ställning som vanlig lag men i förarbetena ges uttryck för uppfattningen att konventionen, på grund av sin speciella karaktär, bör ges en särskild vikt vid lagtolk- ning i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser.13 Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får därutöver föreskrifter inte meddelas i strid med åtaganden på grund av Europakon- ventionen. Utgångspunkten är att en föreskrift som är oförenlig med konventionen är oförenlig även med regeringsformen. Domstolar och andra offentliga organ får inte tillämpa en lag eller annan före- skrift som strider mot grundlag (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § reger- ingsformen). har, mot den bakgrunden, en sär- skild ställning i den svenska rättsordningen. 11Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., 2015 s. 52 f. med där gjorda hänvisningar. Som kommer att framgå i avsnitt 9.4 hänvisar även den finska till artikel 17 i rättsfallet HD:2020:68, i vilket den finska avdelningen av Nordiska motståndsrörelsen (NMR) förklarades upplöst. 12Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna 13Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor 1993/94:117) s. 38 Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten De rättigheter som återfinns i och reger- ingsformen finns också i EU:s stadga om de grundläggande rättig- heterna (EU-stadgan) och har i princip samma utformning där.14 Regeringsformens skydd av föreningsfriheten Den i regeringsformen skyddade föreningsfriheten innebär, som fram- gått, en frihet för var och en att sluta sig samman med andra för all- männa eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5). Detta anses innefatta inte bara en frihet att just bilda en sammanslutning utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en samman- slutning. Deltagande i en sammanslutnings verksamhet omfattas alltså av föreningsfriheten.15 Föreningsfriheten grundlagsfästes genom regeringsform och uttrycktes då som en ”frihet att sammansluta sig med andra enskilda till förening”. Grundlagberedningen uttalade att förenings- rätten är grundläggande för den politiska verksamheten genom att de politiska partierna är att anse som föreningar. Vidare framhölls att arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer också är föreningar samt att detsamma gäller organisationerna inom konsument- och lantbrukskooperationen. Även ett bolag var enligt beredningen att anse som en förening i grundlagsstadgandets mening.16