sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — 43SOU 2021:25, bl.a. s. 34 ff. 44Årsredovisning 2020 för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, s. 6 och s. 82 f. 453 § 8 p. och 7 § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. måste vidtas, får inom sitt område fullgöra vissa av regeringens uppgifter.46 Utredningen om civilt försvar har i sitt slutbetänkande Struktur för ökad motståndskraft föreslagit att landet delas in i större geografiska områden för civil ledning och samordning, så kallade civilområden. I varje civilområde ska en av länsstyrelserna vara civilområdesansvarig och därmed civilområdeschef.47 Förslaget bereds inom . Enligt 4 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap är alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Myndigheterna ska vidare planera för att kunna fortsätta verksamheten så långt som möjligt även under höjd beredskap. Regioner och kommuner är centrala offentliga aktörer inom totalförsvaret på den regionala respektive den lokala nivån. I lagen om totalförsvar och höjd beredskap anges att vid höjd beredskap är kommuner och regioner skyldiga att vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.48 Regioners och kommuners uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd beredskap är vidare reglerade i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap samt i en tillhörande förordning.49 Bestämmelserna i den lagen syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att han- 466 och 9 §§ förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. 47SOU 2021:25, bl.a. s. 33 f. 487 § lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. 49Förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. tera krissituationer i fred och därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar.50 Kommuner och regioner ska analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Analyserna ska ta sikte på hur extraordinära händelser i fredstid kan påverka den egna verksamheten i kommunen respektive regionen.51 I förarbetena till denna bestämmelse angavs att arbetet med att ta fram analyserna kan även antas komma att vara till stor nytta för kommunerna och landstingen (numera benämnda regionerna) när det gäller deras arbete med att reducera sårbarheten i verksamheten över hela hotskalan. Det är viktigt att kommunernas och landstingens förberedelser för hantering av allvarliga kriser sker i ett sammanhang för hela hotskalan olycka – kris – krig med utgångspunkt i förmågan att motstå allvarliga störningar i samhällsverksamhet som alltid måste kunna upprätthållas. På så sätt skapas också grunden för förmågan att klara en svår påfrestning i fred och kraven för höjd beredskap.52 Av 5 kap. lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap framgår att kommuner och regioner ska få ersättning av staten för de förberedande uppgifter som de utför enligt 2 och 3 kap. i lagen. MSB har bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser.53 Se MSB:s föreskrifter (MSBFS 2015:5) om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser. Kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser).54 Regioner och kommuner ska ha planer för att kunna upprätthålla sin verksamhet under höjd beredskap. Planerna ska innehålla uppgifter om den verksamhet som ska bedrivas under höjd beredskap 501 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 512 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 2005/06:133, s. 157. 5312 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 543 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. med information om bland annat krigsorganisation och vilken personal som ska tjänstgöra i organisationen.55 Vid höjd beredskap ansvarar för ledning av den civila hälso- och sjukvården samt övrig verksamhet inom det civila försvaret som regionen bedriver, t.ex. kollektivtrafik. I kommunerna ansvarar kommunstyrelsen under höjd beredskap för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva. Kommuner har ett geografiskt områdesansvar och vid höjd beredskap ska kommunstyrelsen vidare verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten.56 Näringslivet utför en stor del av den samhällsviktiga verksamhet som bedrivs inom exempelvis energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, transporter, hälso- och sjukvård samt service. Bland annat Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet har i betänkandet Näringslivets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51) påtalat att totalförsvaret är beroende av näringslivet för att fungera eftersom många privata företag bedriver en verksamhet som krävs för att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig.57 Av lagen om totalförsvar och höjd beredskap framgår att de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vid höjd beredskap, ska vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter.58 Det finns även ett lagstadgat krav på näringslivet att delta i planeringen för totalförsvaret. Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total- 554 § förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 563 kap. 2 och 4 §§ lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 57SOU 2019:51, s. 11. 587 § andra stycket lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. försvarsplaneringen ska privata aktörer bidra med upplysningar om sin verksamhet som en myndighet kan behöva för sin planering. I förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns uppräknat vilka myndigheter som har rätt att begära sådana upplysningar eller sådan medverkan.59 För att gynna de samlade försvarsansträngningarna vid höjd beredskap ger den svenska lagstiftningen även staten rättigheter att styra över resurser som finns i näringslivet. Förfogandelagen (1978:262) ger möjligheter för staten att förfoga över privat egendom och tjänster i syfte att tillgodose totalförsvarets behov av exempelvis försörjning. Genom förfogande kan fastighet och annan egendom tas i anspråk och andra rättigheter till egendom, exempelvis servitut, kan upphävas eller begränsas. Ägare eller innehavare av produktionsmedel kan även behöva medverka till framställning av egendom för statens räkning. Staten kan även enligt lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap begära av näringslivet att upplåta lagringsutrymme för varor som är av vikt för totalförsvaret. Förfogandet ska förberedas i fred genom uttagning av den egendom (mark, byggnader, fartyg, luftfartyg, fordon och radioanläggningar) som myndigheterna anser sig behöva för att kunna uppfylla sina uppgifter enligt totalförsvarets krav. Ransoneringslagen (1978:268) ger regeringen möjlighet att i krig eller vid krigsfara vidta åtgärder för att genomföra en fördelning av förnödenheter. Regeringen kan även enligt ransoneringslagen begränsa handel med en viss vara om den bedöms nödvändig för totalförsvarets behov. Med stöd av prisregleringslagen (1989:978) har regeringen möjlighet att besluta om prisreglerande åtgärder vid krig eller krigsfara, eller om det av någon annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. I de fall det skulle uppstå en tendens hos marknadens aktörer att utöva ocker under en krigssituation då det råder brist på varor, kan regeringen genom prisregleringslagen föreskriva att den som säljer varan inte får ta emot ersättning som överstiger det gängse priset. 59Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten, , , , , , , , , , , , , , , , , , och länsstyrelserna. Även arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer har en skyldighet enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, se mer om detta i avsnitt 5.19 ovan. De frivilliga försvarsorganisationerna rekryterar och utbildar frivilliga för en mängd olika uppgifter inom totalförsvaret. Organisationerna placerar även ett stort antal personer på specialistbefattningar och utgör därmed viktiga förstärkningsresurser. De frivilliga försvarsorganisationerna bidrar även till att totalförsvaret har en bredare förankring hos befolkningen.60 Vilka organisationer som räknas som frivilliga försvarsorganisationer och vilken verksamhet de bedriver regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. De frivilliga försvarsorganisationerna består av följande organisationer: , , , Frivilliga automobilkårernas riksförbund, Frivilliga flygkåren, Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund, Frivilliga radioorganisationen, , Svenska blå stjärnan, korset i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och i verksamheten för civilbefolkningens skydd i krig, , , Svenska , , , , , och . Myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret ingår skriftliga avtal med personer som tillhör de frivilliga försvarsorganisationerna om att tjänstgöra inom totalförsvaret. Myndigheten som tecknat avtal ansvarar sedan för att registrera och krigsplacera sådan personal som ingått avtal. MSB och Försvarsmakten fördelar och betalar ut organisationsstöd till de frivilliga försvarsorganisationerna inom sina respektive verksamhetsområden. 60Ds 2017:66, s. 131. 6Rapportering, uppföljning och utvärdering I direktivet till utredningen framgår att en ny myndighet för uppföljning och utvärdering av totalförsvaret inte ska bedriva tillsyn eller inspektion av om verksamheten sker i enlighet med lagar och förordningar. Redan befintliga system för uppföljning och utvärdering ska inte dupliceras. Myndigheten ska inte heller ta ansvar för den uppföljning och de utvärderingar som de ansvariga aktörerna själva gör för att förbättra den egna verksamheten. Det finns flera myndigheter som utöver att vara aktörer i totalförsvaret även bedriver analys, utvärdering och forskning kopplat till totalförsvaret. Varje myndighet har också ett eget ansvar att följa upp och analysera sin verksamhet. I detta avsnitt beskrivs översiktligt den rapportering, uppföljning och utvärdering som redan görs inom totalförsvaret och som behöver tas i beaktan vid utformningen av uppgifterna för en ny myndighet för uppföljning och utvärdering av totalförsvaret. Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområ- Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret dena.1 Regeringen har alltså ett ansvar att redovisa effekter av statens verksamhet till . Regeringens redovisning till baseras huvudsakligen på offentlig statistik, myndigheters årsredovisningar och annan information från myndigheter. Även utredningar och andra källor innehåller central information för regeringens redovisning. Myndigheternas årsredovisningar finns reglerade i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Enligt denna förordning ska myndigheter som lyder under regeringen till regeringen lämna in en årsredovisning med en resultatredovisning. Resultatredovisningen ska utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.2 är en myndighet under som har i uppgift att granska statens verksamhet.3 Detta innebär att bland annat granskar regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, och myndigheter under samt under vissa förutsättningar staten i form av aktiebolag eller stiftelse. undersöker om genomförda reformer fått avsedd effekt, om skattepengar använts effektivt och om myndigheter redovisat sin verksamhet på ett rättvisande sätt. bedriver revision i två olika former – effektivitetsrevision och årlig revision. Effektivitetsrevision innebär en granskning av hur effektiv den statliga verksamheten är. kan härigenom granska statliga insatser och åtaganden i allmänhet med sikte främst på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av 110 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 21 kap. 1 §, 2 kap. 1 och 4 §§ och 3 kap. 1 § i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 3Riksrevisionens uppdrag regleras i regeringsformen (13 kap 7–9 §§), lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lag (2002:1023) med instruktion för . Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret inriktar sig på granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. har genomfört ett antal granskningar på totalförsvarsområdet. Granskningsrapporterna har bl.a. behandlat: •personal- och materielförsörjningen samt organiseringen inom det militära försvaret, •deltagandet i internationella fredsfrämjande insatser, •de ekonomiska förutsättningarna för genomförande av inriktning för det militära försvaret, •länsstyrelsernas arbete med civilt förvar, •om projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar, •om Försvarsmaktens regionala staber har förutsättningar att lösa sina huvuduppgifter och om arbetet sker på ett ändamålsenligt sätt, och •om arbetet för att öka arméstridskrafternas operativa förmåga varit effektivt. I den årliga revisionen granskas och bedöms om de statliga myndigheternas årsredovisningar är tillförlitliga och korrekta, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer aktuella regler och beslut. granskar även analys- och utvärderingsmyndigheter. Exempelvis granskade 2014 om Inspektionen för socialförsäkringens granskning av det allmänna pensionssystemet har medfört att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls.4 4Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen, (RIR 2014:17). Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret 6.2.3Riksdagsförvaltningens utvärderings- och forskningssekretariat I riksdagsförvaltningen finns en särskild enhet som stödjer utskotten i arbetet med utskottens uppgift i regeringsformen att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.5 Enheten arbetar även med forsknings- och framtidsfrågor. Uppföljningarna och utvärderingarna publiceras i , RFR. Inom totalförsvarsområdet har det bl.a. presenterats rapporter som utvärderar försvarsbesluten och 2001, 2004 och 2009. Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar samt uppföljning av statlig och statlig finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. Enligt Statskontorets instruktion ingår i detta att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder, och ge underlag för omprövning och effektivisering.6 Statskontoret ska även bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken. I detta ingår bland annat att följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling, att följa och analysera den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen och uppmärksamma regeringen på behov av samlade stödinsatser för att främja kompetensförsörjningen, samt bevaka vissa frågor om kvalitets- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen.7 Statskontoret har också i uppdrag att redogöra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner och främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten. Myndigheten ska också lämna förslag till regeringen på utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet, och efter överenskommelse bistå och statliga kommittéer med metod- och utredningsstöd.8 54 kap. 8 § regeringsformen. 61 § förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret. 71 a § förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret. 81 b–c och 2 §§ förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört ett antal utvärderingar med beröring på verksamhet inom totalförsvaret. 2002 har myndigheten exempelvis: •följt Försvarsmaktens utvecklingsarbete med inriktning mot ett framtida nätverksbaserat försvar (NBF), •granskat det omställningsarbete som syftat till en minskning av kostnaderna för det militära försvarets förvaltning och stödverksamhet, •genomfört en myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, •följt upp och utvärderat Försvarsmaktens och gemensamma arbete med att effektivisera försvarslogistiken, och •analyserat och bedömt om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetprocessen. Statskontoret har också nyttjats inom ramen för särskilda utredningar och hade bl.a. uppdrag från (Fö 2004:02) att ge en översiktlig beskrivning av hur riksdag och regering styr det militära försvaret. 6.2.5Ekonomistyrningsverket (ESV) ska utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten samt utföra revision av hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. ESV ska också bland annat bistå med underlag som regeringen behöver för att kunna bedöma om statsförvaltningen är effektiv och om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Vidare ska ESV utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder i syfte att främja en effektiv ekonomisk styrning i staten. ESV ska även ge stöd till andra myndigheter. ESV tar även fram prognoser om den offentliga ekonomin.9 91–2 § förordning (2016:1023) med instruktion för . Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret ESV har bl.a. biträtt utredningar inom försvarsområdet med ekonomiska analyser och bistått Statskontoret i ett regeringsuppdrag att analysera och bedöma om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetprocessen.10 Myndigheten har även haft ett särskilt uppdrag att lämna stöd till Försvarsmakten, och avseende ekonomisk styrning. Sedan beslut av regeringen har Försvarsberedningen utgjort ett forum för konsultationer om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken mellan regeringen och representanter för de politiska partierna i . Försvarsberedningen ska följa den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och inför regeringens förslag till i viktigare långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor redovisa sin syn på dessa. Chefen för lämnar återkommande närmare anvisningar för Försvarsberedningens arbete.11 Försvarsberedningen har återkommande lämnat förslag till inriktning för försvars- och säkerhetspolitiken och och 2019 lämnat rapporter med förslag om totalförsvarets fortsatta inriktning för åren 2021–2025. Inom ramen för beredningens utrednings- och analysarbete inhämtas information och bedömningar från olika aktörer och experter. Försvarsmaktens huvuduppgift är att försvara mot ett väpnat angrepp. Som ansvarig myndighet för det militära försvaret utgör den rapportering, uppföljning och utvärdering som myndigheten tar fram om den egna verksamheten en central del i underlaget för att bedöma utvecklingen i förhållande till det övergripande målet för totalförsvaret. Regeringen styr Försvarsmaktens verksamhet genom 10När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning, Statskontoret (2018:27). 11www.regeringen.se/regeringens-politik/forsvarsberedningen/. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret att uppställa krav på operativ förmåga. Kraven på operativ förmåga finns i två regeringsbeslut, Inriktning för Försvarsmakten –2025 och Försvarsmaktens operativa förmåga och försvarsplanering 2021– 2025.12 I Försvarsmaktens regleringsbrev finns angivet att Försvarsmakten ska redovisa förmågan inom militärt försvar och att detta ska ske i samband med årsredovisningen (vilket sker i en hemlig bilaga). I budgetunderlaget ska en krigsorganisationsprognos anges av Försvarsmakten. Utöver att rapportera om den egna verksamheten har Försvarsmakten bl.a. även ett uppdrag att gemensamt med MSB redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret. Bedömningen ska göras utifrån målet för totalförsvaret och redovisas till . Tillsammans med MSB har Försvarsmakten även i uppdrag att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret –2025, och har redovisat en handlingsplan för hur myndigheterna avser göra detta. Inom ramen för handlingsplanen för en sammanhängande planering för totalförsvaret redovisar Försvarsmakten och MSB etableringen av en process som syftar till att utvärdera genomförd verksamhet och befintlig förmåga inom totalförsvaret, samt samordna behov av åtgärder för att nå uppsatta mål.13 6.3.3Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) MSB har enligt sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. MSB ska följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt försvar (1 §). Myndigheten ska vidare i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resultatet av 12Fö2018/01425, Fö2020/00228 (delvis)och Fö2020/01269 (delvis), . 13Handlingskraft – Handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, , FM2021-1 7683:2 och MSB2020-16261-3. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret arbetet till regeringen (2 §). Myndigheten ska såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt (10 §).