sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Bedömning: Ett kontrollärende bör kunna inledas dels som egen- initierad kontroll, dels genom externa propåer, till exempel genom klagomål från konsumenter och annan information som tas emot från andra myndigheter eller ekonomiska aktörer. En bestämmelse med detta innehåll framgår av de delar av EU:s marknadskontrollförordning som ska gälla även för tillgänglighets- kraven. Det behövs därför ingen ytterligare reglering i svensk för- fattning för att åstadkomma detta. Enligt direktivets artikel 29 bör konsumenter ges möjlighet att vidta åtgärder hos domstol eller behörig förvaltningsmyndighet för att säker- ställa att de nationella bestämmelser som införlivar direktivet efterlevs. Utredningen anser därför att en kontroll inte bara bör vara egenini- tierad, utan även kan initieras efter klagomål från en enskild. I kapi- tel 17 redogörs närmare för utredningens syn på vilka åtgärder som behöver vidtas för ett korrekt genomförande av artikel 29. I artikel 11.3 i EU:s marknadskontrollförordning, vilken enligt direktivet ska gälla även för de produkter som omfattas av direktivet, anges vilken metod som marknadskontrollmyndigheten ska följa när den ska fatta beslut om vilka kontroller som ska utföras, på vilka typer av produkter och i vilken omfattning. Artikeln föreskriver att myndig- heten ska beakta ett antal faktorer, bland annat den ekonomiska aktö- rens verksamhet och historik samt klagomål från konsumenter och annan information som tas emot från andra myndigheter, ekonomiska aktörer, media och andra källor som kan tyda på bristande överens- stämmelse. Bestämmelsen anger förutsättningarna för att initiera ett ärende om marknadskontroll och omfattar både kontroller som är egeninitierade och som initieras genom propåer från utomstående, inklusive konsumenter. Som anges ovan kommer artikel 11.3 i mark- nadskontrollförordningen bli direkt tillämplig även för krav på till- gänglighet och ska därför inte föras in i nationell lag (se resonemang ovan i avsnitt 14.4.2). Bestämmelsen får anses vara heltäckande och ytterligare kompletterande bestämmelser i genomförandelagen om vad som ska gälla för initiering av ett kontrollärende bedöms därför inte vara nödvändiga. Utredningen gör därför bedömningen att det inte behövs någon ytterligare reglering i svensk författning vad gäller på vilket sätt ett marknadskontrollärende ska kunna initieras. För att säkerställa att konsumenter får goda förutsättningar att på ett enkelt sätt anmäla brister torde det emellertid vara lämpligt att marknadskontrollmyndigheten erbjuder en tydlig ingång, exempel- vis i form av en anmälningsportal, för klagomål. Det ligger i sakens natur att en sådan ingång också ska vara tillgänglig. Förslag: Marknadskontroll ska utövas för att kontrollera att en produkt uppfyller krav på tillgänglighet samt författningsstadgade krav på dokumentation och information. Om en ekonomisk aktör har åberopat att uppfyllande av ett krav innebär en större förändring av produkten, vilken innebär en grund- läggande ändring av dess grundläggande karaktär, eller att uppfyl- lande av ett visst krav innebär en oproportionerligt stor börda, som grund för att inte att tillämpa ett visst krav på tillgänglighet ska även den bedömning som ligger till grund för ställningstagandet kontrolleras. Granskningen av det åberopade undantaget ska utgå från de upp- gifter och omständigheter som var kända för den ekonomiske aktö- ren för när bedömningen gjordes. Vid bedömningen av om oproportionerligt stor börda förelig- ger ska grundläggande skattningar och riktlinjer om uppskattade fördelar för personer med funktionsnedsättning, tillhandahållas av behörig myndighet. I avsaknad av sådana skattningar och tydliga riktlinjer på området bör det vara tillräckligt att företagens bedöm- ning görs med utgångspunkt i antalet specifika produkter och tjäns- ter och hur ofta de används, dvs. den bedömning som ordagrant framgår av bilaga VI till tillgänglighetsdirektivet. Därefter är den ekonomiska aktören skyldig att göra sin bedömning om det före- ligger en oproportionerligt stor börda. Marknadskontroll enligt tillgänglighetsdirektivet ska genomföras dels för att kontrollera produktens överensstämmelse med författnings- stadgade krav på tillgänglighet, dels för att kontrollera att övriga krav på formalia och information är uppfyllda. Med krav på formalia avses att produkten är korrekt CE-märkt, att EU-försäkran om överens- stämmelse och övrig teknisk dokumentation finns och är korrekt utformad samt att krav på information om kontaktuppgifter och övriga krav som ställs på tillverkare och importörer enligt denna lag är uppfyllda. Om en ekonomisk aktör har åberopat att uppfyllande av ett krav innebär en större förändring av produkten, vilken innebär en grundläggande ändring av dess grundläggande karaktär, eller att upp- fyllande av ett krav innebär en oproportionerligt stor börda som skäl för att inte uppfylla ett krav på tillgänglighet, omfattar kravet på forma- lia även att en sådan bedömning som ska ligga till grund för aktörens ställningstagande är korrekt gjord. I avsnitt 13.3 beskrivs närmare vad som ska gälla för sådana bedömningar. Vid marknadskontroll ska det dels kontrolleras att den ekonomiske aktören har gjort en sådan bedömning, dels ska själva bedömningen och dess resultat granskas. Detta inbegriper en granskning av att användningen av de kriterier som anges i direktivets bilaga VI är korrekt. I samband med en kon- troll av detta slag ska marknadskontrollmyndigheten dessutom särskilt kontrollera att övriga krav på tillgänglighet är korrekt uppfyllda. Enligt ordinarie förvaltningsrättsliga principer ska sedan en granskning av en bedömning av oproportionerligt stor börda utgå från de omständig- heter som var kända för den ekonomiska aktören för när bedömningen gjordes. Som framgår av kapitel 13 är det svårt att ange vad som är en kor- rekt användning av de kriterier som anges i direktivets bilaga VI. Det torde inte innebära några svårigheter för den ekonomiske aktören att redogöra för vissa av dessa kriterier, till exempel finansiell information om företaget samt uppskattade kostnader för en viss åtgärd. Att upp- skatta fördelen för personer med funktionsnedsättning och ställa denna i relation till uppskattade kostnader och fördelar för aktören i fråga är däremot betydligt svårare. För en enskild ekonomisk aktör torde det i praktiken vara svårt att bedöma uppskattade fördelar för personer med funktionsnedsättning. Som angetts i avsnitt 13.2.1 är det därför, vid tillämpningen av bestämmelsen om oproportio- nerligt stor börda, viktigt att myndigheter som bedriver marknadskon- troll och tillsyn är uppdaterade på området. För att kunna möjliggöra för företagen att göra en komplett bedömning av oproportionerligt stor börda bedömer utredningen att myndigheterna behöver bistå med skattningar för att bedöma samhällsnyttan av att produkter och tjäns- ter som omfattas av direktivet görs tillgängliga i olika avseenden. I avsaknad av sådana skattningar och tydliga riktlinjer på området bör det vara tillräckligt att företagens bedömning görs med utgångs- punkt i antalet specifika produkter och tjänster och hur ofta de används, dvs. den bedömning som ordagrant framgår av bilaga VI. Därefter är den ekonomiska aktören skyldig att göra sin bedömning om det före- ligger en oproportionerligt stor börda. 14.4.7Undersökningar och åtgärder vid marknadskontroll Förslag: De undersökningar och åtgärder som en marknadskon- trollmyndighet ska vidta ska så långt det är möjligt följa samma rutiner som övrig marknadskontroll. Om en marknadskontrollmyndighet konstaterar brister i en bedömning avseende att uppfyllande av ett krav innebär en större förändring av produkten, vilken innebär en grundläggande änd- ring av dess grundläggande karaktär, eller att uppfyllande av ett visst krav innebär en oproportionerligt stor börda, ska den ekonomiske aktören i första hand ges möjlighet att läka bristen inom rimlig tid. Om den ekonomiska aktören inte vidtar anvisade åtgärder ska marknadskontrollmyndigheten förelägga den ekonomiske aktören att göra en ny bedömning. Ett sådant föreläggande ska kunna före- nas med vite. Om en marknadskontrollmyndighet konstaterar brister hos en produkt som även tillhandahålls i andra medlemsstater ska myndig- heten informera kommissionen och behöriga myndigheter i de berörda medlemsstaterna om detta. Myndigheten ska även infor- mera om vilka åtgärder som den har vidtagit med anledning av den konstaterade bristen. Denna informationsskyldighet kan regleras i förordning. I direktivets artikel 20 beskrivs det förfarande som ska gälla när en marknadskontrollmyndighet konstaterat en bristande överensstäm- melse. Av denna artikel följer att en marknadskontrollmyndighet som har skäl att anta att en produkt inte uppfyller kraven på tillgänglighet ska göra en utvärdering av produkten, omfattande alla relevanta krav. Om utvärderingen visar att produkten inte uppfyller kraven ska myn- digheten utan dröjsmål ålägga den berörda ekonomiska aktören att vidta alla lämpliga korrigerande åtgärder för att produkten ska upp- fylla dessa krav inom en rimlig tidsperiod. Tidsperioden ska fastställas av myndigheten i förhållande till typen av bristande överensstämmelse. Om den berörda ekonomiska aktören inte har vidtagit lämpliga korri- gerande åtgärder inom föreskriven tid ska marknadskontrollmyn- digheten kräva att den berörda ekonomiska aktören drar tillbaka pro- dukten från marknaden inom en förlängd rimlig tidsperiod. Av såväl tillgänglighetsdirektivet och EU:s marknadskontrollförordning som förvaltningslagen (2017:900) följer att de åtgärder och beslut som vid- tas ska vara välgrundade och motiverade. Den ekonomiske aktören ska ges möjlighet att yttra sig innan myndigheten fattar sitt beslut och ska i samband med att beslutet meddelas även informeras om vilka rättsmedel som står till aktörens förfogande. Om den berörda ekono- miska aktören inte vidtar lämpliga korrigerande åtgärder inom den föreskrivna tiden ska marknadskontrollmyndigheten vidta alla lämp- liga tillfälliga åtgärder för att förbjuda eller begränsa tillhandhållandet av produkterna på den nationella marknaden eller dra tillbaka produk- terna från marknaden. De berörda ekonomiska aktörerna ska samarbeta till fullo med marknadskontrollmyndigheten och säkerställa att alla lämpliga korri- gerande åtgärder vidtas i fråga om alla berörda produkter som den har tillhandahållit på unionsmarknaden. Ovan återgivna bestämmelser finns även i liknande lydelse i artik- larna 7 och 16.1–5 i EU:s marknadskontrollförordning. I sak skiljer sig innehållet i bestämmelserna i respektive rättsakt inte nämnvärt åt, med det undantaget att det i artikel 16.2 i EU:s marknadskontrollförord- ning explicit betonas att de korrigerande åtgärder som ska vidtas ska vara proportionerliga. Av samma skäl som angetts ovan i avsnitt 14.4.2 anser utredningen att det är mer ändamålsenligt att i den lag som genomför tillgänglighetsdirektivet hänvisa till likvärdiga bestämmelser i marknadskontrollförordning i stället för att ange särskilda bestämmelser i denna lag. Utredningen föreslår därför att de delar av direktivets artikel 20 som redogjorts för ovan genomförs i svensk rätt genom en bestämmelse som anger att motsvarande bestämmelser i marknadskontrollförordning även ska gälla för marknadskon- trollförfarandet enligt denna lag. Direktivet beskriver inte vilka förfaranden som ska gälla om en marknadskontrollmyndighet identifierar brister i en sådan bedömning som ska göras av en aktör som hänvisar till undantagen om att ett upp- fyllande av ett krav innebär en större förändring av produkten, vilken innebär en grundläggande ändring av dess grundläggande karaktär, eller att uppfyllande av ett visst krav innebär en oproportionerligt stor börda för att inte uppfylla ett krav på tillgänglighet. Enligt 5 § för- valtningslagen får emellertid en myndighet endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. För att en myndighet ska kunna ingripa mot en ekonomisk aktör i ett ärende som avser kontroll av en sådan bedöm- ning behöver det därför anges i lag vilka ingripandemöjligheter som ska finnas. Enligt direktivets artikel 14.8 är den ekonomiske aktören skyldig att informera berörda marknadskontrolls- eller tillsynsmyn- digheter om att den inte kommer att tillämpa ett visst krav med hän- visning till att detta skulle utgöra en större förändring av produkten, vilken innebär en grundläggande ändring av dess grundläggande karak- tär, eller en oproportionerligt stor börda. Det krävs däremot inte något aktivt godkännande från myndigheten i fråga och en granskning av den bedömning som ligger till grund för ställningstagandet skulle därmed kunna komma att aktualiseras först i samband med en marknadskon- troll. En sådan kan dock aktualiseras först då förhållan- dena kan ha blivit andra än de som låg till grund för den ursprungliga bedömningen. som marknadskontrollmyndigheten ska kunna utöva en effektiv marknadskontroll bör det undvikas att skapa ett regelverk som hämmar de ekonomiska aktörerna i deras verksam- het. Ingripandemöjligheterna bör därför inte vara utformade på ett sådant sätt att den ekonomiske aktören ständigt ska behöva vara orolig för att ha gjort fel. Som nämnts ovan i avsnitt 14.4.6 följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer att en sådan granskning ska utgå från de omständigheter som var kända för den ekonomiska aktören för när bedömningen gjordes. Om den ekonomiske aktö- ren för bedömningen har gjort vad som krävs för att åstadkomma en korrekt bedömning ska denne inte heller behöva vara orolig för senare repressalier. Det är emellertid inte osannolikt att det har uppstått ändrade om- ständigheter som gör att bedömningen skulle ha blivit en annan om den hade gjorts för kontrollen. Det kan också vara så att marknadskontrollmyndigheten inte instämmer i bedömningen i sak och därmed inte anser att det funnits skäl att tillämpa undantaget. I ett första skede torde det inte behöva leda till att aktören måste göra en helt ny bedömning. Den ekonomiske aktören bör i stället inled- ningsvis ges möjlighet att korrigera eller komplettera sin bedömning utifrån marknadskontrollmyndighetens anvisningar. Detta blir ofta ett mer kostnadseffektivt förfarande för alla parter. Om den ekonomiske aktören inte genomför de korrigeringar som den anvisats att göra eller om den ekonomiske aktören och marknads- kontrollmyndigheten inte är överens i själva bedömningen kan myndig- heten förelägga aktören att göra en helt ny bedömning. Ett sådant före- läggande bör kunna förenas med vite för att få önskad effekt. Beslutet kan därefter överklagas i vanlig ordning till allmän förvaltningsdom- stol. När det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om att en aktör ska göra en ny bedömning och en sådan inte har gjorts inom anvisad tid kan marknadskontrollmyndigheten gå vidare och göra en vanlig kon- troll avseende det aktuella kravet. Utgångspunkten är då att det inte längre finns en sådan bedömning som krävs för att kunna tillämpa undantaget. Om produkten i fråga inte uppfyller kravet föreligger där- med en bristande överensstämmelse. Enligt direktivets artikel 20.2 ska en marknadskontrollmyndighet som anser att den bristande överensstämmelsen inte bara gäller det egna nationella territoriet informera kommissionen och de andra med- lemsstaterna om utvärderingsresultaten och om de åtgärder som den har ålagt den ekonomiska aktören att vidta. Denna skyldighet bör framgå av nationell författning. Utredningen gör dock bedömningen att det är tillräckligt att en sådan skyldighet, som avser ett myndighets- administrativt förfarande, regleras i förordning. Förslag: En marknadskontrollmyndighet ska få meddela de före- lägganden och förbud som är nödvändiga för att denna ska kunna utöva sin verksamhet. Ett sådant föreläggande eller förbud får riktas mot en eller flera berörda aktörer. Ett föreläggande eller förbud får förenas med vite. ska kunna begära hjälp från om detta är nödvändigt för att kunna genom- föra ett tillsynsärende. För att en marknadskontrollmyndighet ska ha handlingsutrymme att utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt behövs en komplet- terande bestämmelse avseende myndighetens befogenheter. Utöver de bestämmelser som reglerar förfarandet vid identifierade bristande överensstämmelser behövs därför även en övrig bestämmelse om att myndigheten ska få meddela de förelägganden och förbud som är nödvändiga för en effektiv marknadskontroll. Marknadskontrollen avser kontroll av en produkt, inte en ekono- misk aktör. kan därför behöva vända sig mot flera ekonomiska aktörer i ett granskningsärende. Som utgångs- punkt bör myndigheten rikta ett föreläggande eller förbud mot den eller de aktörer som kan antas ha bäst förutsättningar att vidta åtgär- den och där föreläggandet eller förbudet kan väntas ge störst effekt. Enligt vad som framgår ovan har de ekonomiska aktörerna en skyl- dighet att till fullo samarbeta med marknadskontrollmyndigheten. Skulle den ekonomiska aktören ändå välja att inte samarbeta behöver marknadskontrollmyndigheten kunna ha tillgång till effektiva medel för att kunna genomföra sitt uppdrag. Myndigheten bör därför kunna förena ett föreläggande eller förbud med vite. I avsnitt 17.6.1 redo- görs närmare vad som ska gälla för viten. Marknadskontrollmyndig- heten kan även behöva ta hjälp för att till exempel rekvirera produk- ter, dokumentation eller annat material eller vidta andra åtgärder som är nödvändiga för att genomföra en marknadskontroll. Om en ekono- misk aktör motsätter sig en marknadskontrollmyndighets beslut om en sådan åtgärd bör myndigheten i fråga kunna ta hjälp av Polismyn- digheten för att genomföra sitt uppdrag. Detta behöver i sådant fall framgå av lag. Möjligheten att ta hjälp av bör främst aktualiseras när det handlar om att vidta åtgärder med stöd av en polis- mans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) eller om det finns andra synnerliga skäl. För att hjälp ska kunna begäras krävs det därmed att det finns ett verkligt behov av polisens särskilda befogenheter att använda våld. Exempel på synnerliga skäl kan vara att det finns en överhängande risk att utrustning eller handlingar att för- störas om ett ingripande skulle ske på annat sätt. Bestämmelser kom- mer om möjlighet att begära hjälp av finns i flera andra författningar som reglerar marknadskontroll, se till exempel 14 § radioutrustningslagen och 25 § lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. 14.4.9Rätt att återkräva kostnader för marknadskontroll Förslag: ska ha rätt att återkräva kostnaden för marknadskontroll i de fall där bristande överens- stämmelse konstaterats. Enligt artikel 15 i EU:s marknadskontrollförordning får en medlems- stat ge en marknadskontrollmyndighet rätt att återkräva kostnaden för marknadskontroll i de fall där en kontroll påvisar bristande överens- stämmelse. Motsvarande möjlighet föreskrivs inte i tillgänglighets- direktivet. Även om EU:s marknadskontrollförordning inte är direkt tillämp- lig på tillgänglighetsdirektivet ser utredningen inte att det funnits någon avsikt hos unionslagstiftaren att direktivet ska avvika från vad som i övrigt ska gälla för marknadskontroll. Med beaktande av detta samt att även den svenska lagstiftaren synes ha ambitionen att åstad- komma gemensamma regler och förfaranden för marknadskontroll anser utredningen att det inte finns skäl att tillämpa andra bestämmel- ser i detta hänseende när det gäller marknadskontroll avseende krav på tillgänglighet. Utredningen föreslår därför att det i den lag som genomför tillgänglighetsdirektivet införs en bestämmelse om rätt att återkräva kostnader för marknadskontroll i de fall där en bristande överensstämmelse konstaterats. 14.5Produkter som förs in på unionsmarknaden Bedömning: Det behövs ingen särskild reglering vad gäller för- farandet för övervakning av EU:s yttre gräns och övergång till fri omsättning. Syftet med marknadskontroll inom EU är att säkerställa att endast produkter som uppfyller en hög kravnivå vad gäller skydd av vissa särskilt angivna allmänna intressen tillhandahålls på unionsmarknaden. Detta mål ska uppfyllas för alla produkter som tillhandahålls på EU:s inre marknad, oavsett om de har tillverkats i EU eller i ett tredje land. Artikel 19 i tillgänglighetsdirektivet anger att de bestämmelser i förordning (EG) nr 765/2008 som behandlar kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden även ska gälla för de produkter som omfattas av direktivet. Bestämmelserna i förordning (EG) nr 765/ 2008 har numera ersatts av artikel 25–28 i marknadskontrollförordningen. Av artikel 2 i marknadskontrollförordningen framgår att artikel 25– 28 är tillämpliga på samtliga produkter som omfattas av unionsrätten, det vill säga inte enbart produkter som omfattas av unionsrättsakterna iförordningens bilaga I. Artiklarna 25–28 i marknadskontrollför- ordningen om övervakning av EU:s yttre gräns och övergång till fri omsättning är alltså direkt tillämpbara även på de produkter som omfat- tas av tillgänglighetsdirektivet. Det är därmed inte nödvändigt att ytterligare i svensk lag reglera förfarandet för kontroll av produkter från tredje land samt övergången till fri omsättning. är den myndighet som har i uppdrag att utföra de upp- gifter som följer av bestämmelserna om kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden. Detta följer av 4 kap. 19–21 §§ tullförord- ningen (2016:287). Bestämmelserna om kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden ställer krav på samverkan och informa- tionsutbyte mellan och marknadskontrollmyndigheterna. Samverkan sker genom , där ingår, och rådets arbetsgrupp Tullforum. Då den myndighet som ska utöva marknadskontroll över krav på tillgänglighet också ska ingå i Mark- nadskontrollrådet får det förutsättas att denna samverkan även kommer att omfatta produkter som omfattas av direktivet. Någon ytterligare reglering för att säkerställa efterlevnad på området bedöms därmed inte vara nödvändig. 15.1Skyldigheter att säkerställa tjänsters överensstämmelse Enligt tillgänglighetsdirektivets artikel 4 ska medlemsstaterna säker- ställa att de ekonomiska aktörerna endast tillhandahåller tjänster på den inre marknaden som uppfyller direktivets krav på tillgänglighet. Vilka tjänster som omfattas och vilka krav på tillgänglighet som gäller för dessa tjänster behandlas i avsnitt 4.2 och kapitel 6. I detta kapitel behandlas vad som krävs för att säkerställa att berörda tjänster verkli- gen lever upp till kraven. Precis som för produkter är det den ekonomiska aktören som tillhan- dahåller tjänsten som ska bära ansvaret för att tjänsten lever upp till kra- ven. Mikroföretag är undantagna från denna skyldighet (se avsnitt 13.4). Till skillnad från vad som gäller för produkter identifierar direk- tivet endast en slags ekonomisk aktör som ansvarar för tillhandahål- landet av tjänster, nämligen tjänsteleverantören. Tjänsteleverantör defi- nieras i direktivets artikel 3.4 som en fysisk eller juridisk person som tillhandahåller en tjänst på unionsmarknaden eller som erbjuder sig att tillhandahålla en sådan tjänst till konsumenter i unionen. En tjänste- leverantör kan alltså vara både den som skapar och levererar själva tjänsten och den som distribuerar tjänsten för någon annans räkning. Tjänsteleverantörernas skyldigheter framgår främst av direktivets arti- kel 13. En tjänsteleverantör ska säkerställa att den utformar och till- handahåller tjänster i enlighet med direktivets krav på tillgänglighet. Direktivet innehåller långa övergångsbestämmelser för tjänsteleve- rantörers skyldighet att göra vissa tjänster tillgängliga enligt kraven i direktivet. Utöver vad som gäller enligt övergångsbestämmelserna ska dock tjänsteleverantörerna försäkra sig om att det finns förfaranden som säkerställer att tillhandahållandet av tjänster överensstämmer med direktivets krav. I detta ingår att ta hänsyn till ändringar och uppdater- ingar av tjänster, tillgänglighetskrav och harmoniserade standarder.