sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår bland annat att det ställs krav på producenter och insam- lingssystem som har tillstånd att tillgängliggöra viss information såsom hur de bidrar till att nå återvinningsmålen i förordningen, upp- rätta interna rutiner för kvalitetsgranskning och att avgifter som tas ut av enskilda producenter ska vara kostnadseffektiva, proportioner- liga och om möjligt differentierade utifrån produktens egenskaper. Det är framför allt administrativa kostnader som förväntas upp- stå till följd av förslagen för att uppfylla minimikraven. Flera av de föreslagna kraven är sådana som helt eller delvis redan uppfylls av de insamlingssystem som har tillstånd och medför därför inte några större konsekvenser för vare sig insamlingssystemen eller producenterna. Regeringen har som utgångspunkt för beslutet att låta utreda pant för småelektronik identifierat att det nuvarande producentansvaret inte ger önskat resultat. Utredningen delar den bedömningen. I ut- redningsdirektivet är utgångspunkterna brister i insamlingen och behovet av ökade incitament. Utredningen har visat att detta endast är en del av problembilden. Ett grundläggande problem för området är brister i statistik och uppföljning som gör att det inte är möjligt att få en tillräckligt tydlig bild av insamlingsnivåerna för småelektronik. I och med produkter- nas livslängd är det svårt att jämföra insamlad mängd med den som satts på marknaden. De produktkategorier som följs upp samlar flera olika produkttyper och det har tidigare inte gjorts någon uttalad skill- nad på stora eller små produkter. Även om insamlingsnivåerna för småelektronik i vissa fall bedöms som låga visar kartläggningen av flödena att det endast till viss del beror på att småelektronik slängs i restavfallet eller sorteras fel på återvinningscentralerna. En bidragande förklaring är i stället att stora mängder används i samhället och att det även sker en viss upplagring av produkter som inte längre används. Av utredningen framgår att höjd servicenivå, mer och tydligare information samt stärkta incitament, såväl ekonomiska som andra incitament, skulle ha betydelse för att få konsumenter att lämna sitt elavfall till återvinning. Utredningen visar också att det dominerande skälet till att konsumenter inte lämnar ej fungerande mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer till återvinning är en rädsla för att den personliga information som de innehåller ska komma i orätta händer. Avgörande för utredningens bedömning av behovet av åtgärder är också att en stor andel av de produkter som lagras hos hushåll och verksamheter, fortfarande fungerar. Småelektronik är inte en förbruk- ningsvara på samma sätt som exempelvis förpackningar. I många fall köper konsumenterna en ny produkt innan den gamla slutat fungera. Av utredningen framgår att konsumenter upplever ett motstånd mot att lämna eller sälja produkter för återanvändning. Det finns bris- tande kännedom om möjligheterna till och nyttan av återanvändning. Återanvändning upplevs också som krångligt, kombinerat med exem- pelvis oro för att inte få betalt. Att lämna fungerande produkter till återvinningen ses ibland som den enklaste lösningen. En enligt ut- redningen oacceptabel konsekvens av nuvarande producentansvar och insamlingssystem med ensidigt fokus på återvinning. Utredning och bedömning av pantsystem Vi har utifrån kommittédirektivet utrett och tagit fram två förslag till pantsystem. Vi har dels utrett ett traditionellt pantsystem som förutsätter någon form av identifiering, dels en lösning som vi kallat pantbevis. Vi har valt att fokusera våra utredningar kring pantsystem på mobiltelefoner. Utifrån direktivet att ta fram förslag till pant- system redovisar vi författningsförslag för båda lösningarna. Vi har dock valt att inte förorda något av dem. I ett traditionellt pantsystem betalas en pant vid köp av en pro- dukt och återfås när samma produkt lämnas in som avfall. Vår be- dömning är att detta skulle bli mycket kostsamt att genomföra. att det ska fungera krävs att produkterna som omfattas av pant är möj- liga att identifiera så att det kan säkerställas att pant endast återbetalas för de produkter för vilka pant har erlagts. Vi har inte hittat någon lösning som är praktiskt genomförbar till en rimlig kostnad. En traditionell pant skulle inte ha någon effekt på de produkter som redan är upplagrade eftersom någon pant inte betalades för dessa produkter vid inköp. En pant skulle också ha en fördröjningseffekt på ungefär beroende på produkternas långa livslängd. Till det innebär ett traditionellt pantsystem att stora summor av inbetald pant blir upplåsta i systemet till följd av att det tar mellan inbetalning och återbetalning av pant. Detta skulle kräva någon form av statlig kontroll över pengarna eller ekonomiska säkerheter för mycket stora belopp. Med anledning av svårigheterna som är förknippade med en tradi- tionell pant har vi också utrett en variant av pantsystem, benämnd pantbevis. Lösningen frikopplar panten från den enskilda produkten och kräver därför inte att produkten går att identifiera. En pant erläggs vid köp och konsumenten får ett, förslagsvis, digitalt pantbevis med till exempel en unik identifierbar kod. Pantbeviset ger rätt till åter- betalning av panten mot att en produkt som blivit avfall, motsva- rande den som pant betalades in för, lämnas till insamlingssystemet. Denna lösning skulle innebära att redan upplagrade produkter som är avfall kan lämnas in för att få tillbaka panten. Upplåsningen av medel blir här mindre då användaren kan förväntas lösa panten betydligt snabbare. Vår bedömning är att ett system med pantbevis är mer genom- förbart än ett system som kräver att produkterna kan identifieras inom pantsystemet. Oavsett vilket pantsystem som väljs skulle de medföra en del negativa konsekvenser och utmaningar. Bägge lös- ningarna lämnar ett stort ansvar för producenter och de godkända insamlingssystemen att utveckla och hantera komplexa system. Det ger också producenterna och de godkända insamlingssystemen an- svar för en betydande administration och kontroll över stora flöden av pengar. Pantlösningarna är också komplicerade att kombinera med återanvändning och distanshandel. En hög pant, kanske så hög som skulle krävas för att skapa kraftfulla incitament, riskerar att störa och konkurrera med marknaden för återanvändning. Utredningen har landat i att det åtminstone inledningsvis vore klokt att begränsa ett eventuellt pantsystem till att omfatta mobil- Detta av flera skäl. Mobiltelefoner innehåller metaller som ur resurssynpunkt är värdefulla att återvinna. Mobiltelefoner är också den produkt som upplagras i störst utsträckning och en pro- dukt, som i det här sammanhanget, har relativt kort livslängd. Med hänvisning till svårigheter att administrera och säkerställa ett väl- fungerande pantsystem kan det också vara klokt att börja med en produkttyp. Detta uppmärksammar en av pantsystemets avgörande nackdelar då det innebär en reglering och administration av varje enskild pro- dukt. Sammantaget bidrar begränsningen till enstaka eller ett fåtal produktgrupper till att kraftigt begränsa pantsystemets effekt på den totala insamlingen av avfall från småelektronik. De produkter som lagras i hushåll eller hos verksamheter kom- mer även utan en pant, i stor utsträckning att lämnas för återvinning, det sker bara med viss fördröjning. Ett pantsystem kan motverka denna fördröjning till viss del, men för att leda till en ökad insamling som får genomslag i statistiken krävs att många pro- dukter ingår i pantsystemet. Att utveckla producentansvaret, ett alternativ Utifrån de problem och svårigheter som har identifierats med ett pant- system har utredningen också valt att ta fram ett alternativt förslag som utgörs av ett utvecklat producentansvar. Syftet har varit att hitta åtgärder som motverkar den sammanfattande problembilden som beskrivs ovan. Det nuvarande producentansvaret möter inte behovet av cirku- lära lösningar för återanvändning. En avgörande förändring som ut- redningen vill se är att producentansvaret moderniseras så att det ut- vecklas från traditionell insamling och återvinning till att även verka för och ta vara på möjligheter till återanvändning av elutrustning. Vi föreslår därför att det införs krav på att insamlingen sker på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning möjliggörs. Vi menar att det är viktigt att återanvändning ska fortsätta att ske på en fri marknad. Det är också vår bedömning att detta är en mark- nad som är under snabb utveckling och ska ses som en framtids- bransch. Vi anser också att det krävs åtgärder för att öka kännedomen om värdet av och möjligheterna till återanvändning. åtgärder kan vara nödvändiga för att höja kvaliteten på och förtro- endet för de erbjudanden till återanvändning som finns. Vi föreslår därför att producenterna ska ges ansvar för att verka för att använ- dare har goda möjligheter att återanvända elutrustning. Målet är att det ska vara en självklarhet att produkter som en användare inte längre har användning för cirkulerar till nästa användare . Utredningen anser också att åtgärder behövs för att förbättra insamlingen av elavfall. Det finns en möjlighet för att vid nästa tillståndsprövning av insamlingssystemen göra en ny bedömningen av vad kriterierna lättillgängligt och enkelt innebär. Till detta bör ett generellt krav införas om att producenterna ska använda ekonomiska incitament och andra incitament, i den omfatt- ning som är lämpligt för att motverka att elavfall sorteras fel eller upplagras, och bidra till att uppnå önskade insamlingsnivåer. Vi vill också att de godkända insamlingssystemen ska ges ett ansvar för information på nationell nivå, något som saknas . Till det ska också särskilda åtgärder vidtas för att skapa större trygghet om hur avfall innehållandes personlig information hanteras vid insamlingen och återvinningen. Producentansvaret är, om än lagreglerat, formulerat på ett sätt som ger producenterna stort utrymme att genomföra ansvaret på det sätt de finner effektivt. Det finns krav på att insamlings- systemen som kräver tillstånd ska vara lämpliga och rikstäckande. Det finns ett ansvar för att inte motverka återanvändning. Det finns också krav på butiksinsamling. Det är utredningens bedömning att dessa krav inte fått genomslag fullt ut i producenternas genomfö- rande. och kommunens tillsyn har inte förmått säkerställa att så har skett. Det finns en risk att de utökade kraven på att verka för återanvändning, möjliggöra förberedelse för återanvänd- ning, använda incitament och informera inte heller kommer få ett tillräckligt genomslag. Det är dock utredningens bedömning att producentansvaren hit- tills också givit mycket goda resultat. Det relativt öppna ansvaret har tillsammans med samarbetet med kommunerna inneburit att svenska producenter byggt upp en effektiv insamling som troligen ger de högsta insamlingsnivåerna i världen. Utredningen föreslår regeringen att utveckla producentansvaret Utredningen föreslår regeringen att genomföra den alternativa lös- ningen som innebär en utveckling av det nuvarande producentansva- ret för elutrustning. Det är utredningens bedömning att det förslaget är mer samhällsekonomiskt effektivt och mer förenligt med en cir- kulär ekonomi än ett pantsystem. Om kraven på ett utvecklat produ- centansvar inte skulle ge önskat resultat kan regeringen överväga att utveckla och införa den lösning som utred- ningen kallat pantbevis. Ett pantsystem skulle innebära praktiska svårigheter och betung- ande administration till en begränsad nytta. Utredningens slutsats är också att den mest betydande förbättringen i första hand är en ökad återanvändning. Utredningen har också visat att användarna fram- håller andra åtgärder än en pant som avgörande för att de i högre utsträckning skulle lämna elavfall för återvinning. Utredningens be- dömning är därför att det krävs andra åtgärder än ett pantsystem för att åtgärda de problem som identifierats. Vi ser att ökad information, ökad trygghet i insamlingen samt ett ökat fokus på förberedelse för återanvändning och återanvändning skulle medföra större miljönytta till en lägre kostnad. som denna utredning pågått utreder möjligheten att införa ekonomiska incitament, exempelvis pantsy- stem för elektronik. Det kan finnas anledning att avvakta de bedöm- ningar som görs inom EU för att inte riskera att införa ett relativt komplicerat system endast för . Även det pågående arbetet gällande produktpass kan påverka möjligheter att införa pantsystem . EU har också inlett arbetet med att utveckla hållbarhetsprinciper för bland annat elektronik. Dessa avses utmynna i krav på resurs- effektiva produkter i ekodesigndirektivet. Det är utredningens bedöm- ning att ett pantsystem skulle ockupera en stor del av såväl producen- ternas som myndigheternas resurser. Detta skulle kunna innebära att chansen att utveckla återanvändning eller att påverka EU:s arbete för resurseffektivitet skulle försämras. Utredningen föreslår regeringen att i förordningen om produ- centansvar för elutrustning införa bestämmelser som reglerar att: •Den som driver ett insamlingssystem som har tillstånd ska se till att insamlingen sker på ett sådant sätt att förberedelse för åter- användning möjliggörs för avfall som kan förberedas för åter- användning. •En producent ska verka för att användare av elutrustning får goda förutsättningar att återanvända denna. Kravet gäller för elutrust- ning som är lämplig att återanvända. •En producent ska använda ekonomiska incitament och andra in- citament i den omfattning som är lämpliga för att den som har elavfall ska fullgöra sin skyldighet att sortera ut och hantera el- avfall enligt avfallsförordningen. Incitamenten ska vara sådana att de inte motverkar en effektiv resursanvändning. •Den som driver ett insamlingssystem som har tillstånd ska genom- föra lämpliga åtgärder för att informera innehavare av konsument- elavfall om 1.fördelarna av att vidta avfallsförebyggande åtgärder, 2.skyldigheten att sortera ut elavfall och var utsorterat elavfall kan lämnas, 3.insamlingssystemens ansvar för en säker insamling och han- tering av det avfall som samlas in, och 4.vilka möjligheter det finns att återvinna elavfall och vilken miljönytta detta ger. •En producent ska se till att användare av elutrustning får infor- mation om hur elutrustning som har lokalt lagrad information kan fabriksåterställas och hur lokalt lagrad personlig information kan raderas. För att anpassa producentansvaret utifrån de så kallade minimi- kraven som ska vara genomförda i svensk rätt föreslår utredningen regeringen att i förordningen om produ- centansvar för elutrustning införa bestämmelser som reglerar att: •Vid beräkningen av avgiften som en enskild producent ska betala till ett insamlingssystem ska hänsyn tas till den mängd produkter som producenten släpper ut på den svenska marknaden. Avgiften ska täcka de kostnader som insamlingssystemet har för avfalls- hanteringen. •En producent som gör annan elutrustning än konsumentelutrust- ning tillgänglig på den svenska marknaden ska ha de ekonomiska förutsättningar som krävs för att ta emot och hantera elavfallet. •Producenter och den som driver ett insamlingssystem som har tillstånd ska ha rutiner för internkontroll för att säkerställa kvaliteten på vissa uppgifter och att vissa krav uppfylls. •Producenter och den som driver ett insamlingssystem som har tillstånd ska tillgängliggöra information om bland annat hur de når återvinningsmålen i förordningen om producentansvar för elutrustning. •Vid beräkningen av avgiften som en enskild producent ska betala till ett insamlingssystem med tillstånd ska hänsyn tas till den mängd produkter som producenten släpper ut på den svenska marknaden. Vid beräkningen ska insamlingssystemen även beakta föreskrifter om avgifterna och där hän- syn ska tas till produktens egenskaper. ges bemyndigande för att kunna meddela föreskrifter om hur av- gifterna ska beräknas. Utredningen föreslår också att regeringen ger i uppdrag att tillsammans med se över mål- sättningar, statistikförsörjning och rapporteringskrav inom området hantering av elutrustning. Utredningens bedömning är att det inte bör införas ett pantsy- stem för småelektronik. Utredningen lämnar utifrån kommitté- direktivet ändå förslag till ett pantsystem med pantbevis. Förslaget innebär att det vid ett införande av ett pantsystem är mobiltelefoner som är konsumentelutrustning som inkluderas i pant- systemet. Förslaget innebär att det vid köp av en mobiltelefon erhålls ett pantbevis som tillsammans med inlämning av en mobiltelefon som är avfall ger rätt till återbetalning av den inbetalda panten. Nivån på panten föreslås vara . Målet med ett pantsystem förslås till att börja med vara att insamlingen av mobiltelefoner som är avfall ska öka. Vidare är det utredningens förslag att ett pantsystem bör utformas så att producenterna för mobiltelefoner ansvarar för att mobiltelefoner beläggs med pant vid försäljning. Återbetalningen av panten ska göras av ett insamlingssystem som har tillstånd. Det är när en mobiltelefon görs tillgänglig på den svenska marknaden som den ska beläggas med pant. Pantsystemet finansieras av producenterna för mobiltelefoner. Det sker en export av begagnade mobiltelefoner från , det innebär att de årliga pantinbetalningarna kan förväntas vara större än de årliga återbetalningarna, och ett visst överskott kan uppstå. Hur stort detta överskott blir och när det uppstår är svårt att säga, men det ska kunna användas till att del- finansiera systemet. Utredningen lämnar även författningsförslag för ett traditionellt pantsystem, men inga skäl för förslagen. En utveckling av producentansvaret förväntas bidra till att återan- vändning och förberedelse för återanvändning av elutrustning ökar. Att elutrustning återanvänds och på så sätt kan ersätta eller skjuta upp konsumtion av nyproducerade produkter innebär stora miljö- vinster, både i minskade utsläpp av växthusgaser men även i form av minskad miljöpåverkan från gruvbrytning och utvinning av metaller. Kan en del av alla de produkter som inte längre används utan är upp- lagrade hos hushållen återanvändas i stället skulle det spara stora resurser. De informationsåtgärder som föreslås förväntas bidra till att öka kunskapen om vad elavfall är och hur det ska hanteras så att upplag- ringen av ej fungerande produkter i hushållen och förekomsten av elavfall i restavfallet, andra fraktioner på återvinningscentralerna och i förpackningsinsamlingen kan minska. Informationsinsatserna för- väntas även leda till att åtgärda den kunskapsbrist som finns vad gäller hanteringen av elutrustning som innehåller personligt lagrad informa- tion så att mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer i större ut- sträckning kan återanvändas och tryggt lämnas för återvinning. Regeringsuppdraget till och Statistiska central- byrån förväntas i förlängningen leda till mål som kan höja kvaliteten i återvinningen av elutrustning och bättre kontroll över flödena av elutrustning. I jämförelse med ett pantsystem förväntas en utveckling av pro- ducentansvaret medföra positiva effekter på både återanvändning och insamling för all elutrustning, inte bara insamlingen av en speci- fik produkt. Vilka kostnader som en utveckling av producentansvaret förvän- tas medföra för olika aktörer är svårt att uppskatta på förhand, efter- som ett stort ansvar lämnas till producenterna och insamlingssy- stemen att genomföra åtgärderna på ett effektivt sätt. Ett pantsystem med pantbevis kan förväntas innebära att insam- lingen av mobiltelefoner inledningsvis blir hög eftersom det finns en stor mängd upplagrade telefoner i hushållen. Eftersom dessa tele- foner, även utan ett pantbevis, i stor utsträckning förväntas lämnas för återvinning till slut, innebär ett pantsystem framför allt en tidi- gareläggning av insamlingen och återvinningen, inte en ökning totalt sett. En tidigarelagd förberedelse för återanvändning är viktigt efter- som det ökar möjligheten att återanvända telefonen. Dock innebär den nuvarande insamlingen att endast en liten del av telefonerna kan förberedas för återanvändning. En tidigarelagd materialåtervinning medför att de återvunna resurserna kan cirkuleras och därmed minska efterfrågan på ny råvara. Att utveckla ett system med pantbevis förväntas medföra stora kostnader för producenterna för mobiltelefoner. Hur stora kostna- derna blir beror på hur systemet sätts upp. Uppskattningsvis antas kostnaden för att utveckla ett system med pantbevis vara i storleks- ordningen 100–. Utöver kostnaden för att utveckla och ta fram ett system medför det även löpande kostnader för att ut- veckla systemet och centralt administrera in- och återbetalningar av pant. Det uppkommer även kostnader för insamlingsplatserna för att ta emot mobiltelefoner och återbetala panten. Den kostnaden har uppskattats till per mobiltelefon. Utöver detta upp- står även inledningsvis kostnader för att informera hushåll och verk- samheter samt återförsäljare om pantsystemet. De kostnader som uppstår för producenterna förväntas föras vidare till konsumenterna, inte bara genom priset på mobiltelefoner utan även på andra pro- dukter som producenterna tillhandahåller. This inquiry´s remit has been to investigate and propose how the extended producer responsibility for electrical and electronic equip- ment (EEE) can be complemented with a deposit refund system for small electronics. If the inquiry chair finds that alternative solutions will be more cost effective, more socio-economic efficient, more compatible with a circular economy, or for other reasons more justified, these solutions should also be presented. The remit also includes mapping existing flow of small elec- tronics in the society, and how consumers and businesses handle used small electronics. The inquiry chair should also propose how the Swedish regulations regarding extended producer responsibility for EEE can be adapted, so that the minimum requirements for extended producer responsibility in the EU are fulfilled. The purpose of the inquiry is stated in the directive as "to increase the collection and recycling of electrical and electronic waste and thus contribute to non-toxic, resource efficient cycles and a circular economy". The inquiry´s directive states that the collection of elec- trical and electronic waste (WEEE) is decreasing and that it is cur- rently difficult to achieve the collection target of 65 percent. In this inquiry, small electronics refer to electrical and electronic equipment whose outer dimensions do not exceed 50 centimetres in length, width, or depth. That includes for example mobile phones, tablets, laptops, toys, tools, or household appliances. We have also limited the inquiry to private household EEE, which is small elec- tronics that are normally used in private households, even though it can be used by both private households and professional users. WEEE is primarily regulated by Directive 2008/98/EC of the Euro- pean Parliament and of the Council of on waste and repealing certain Directives (the ) and Directive 2012/19/EU of Parliament and of 2012 on waste electrical and electronic equipment (WEEE Directive). The directives are mainly implemented in Swedish legislation through the Environmental Code, the (2020:614) and the Ordinance (2014:1075) on producer responsibility for electrical and electronic equipment. Our external analysis showed that no other country has introduced a deposit refund system for electronics. A deposit system was investigated in but was found not to be cost effective and included challenges in how to label and identify products for which a deposit had been paid. In , a resource premium was investigated, but implementation was considered not feasible based on the risk of import of waste from other countries. Flow of small electronics