sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Hur och i vilka frågor måste avgöras utifrån de behov som den enskilda kommunen identifierar. För att det brottsförebyggande arbetet ska bli riktigt framgångsrikt är det många aktörer som behöver bidra och samverka. Utredningen uppfattar också, bland annat genom vad som framkommit i utred- ningens referensgrupp, att det på många håll finns ett stort engage- mang och en vilja att delta i det lokala brottsförebyggande arbetet. Det finns också många olika synpunkter på vad kommunerna bör göra och prioritera i sitt brottsförebyggande arbete. Fastighets- ägarna, som är en branschorganisation för medlemmar som äger fastigheter för kontors-, handels-, industri-, samhälls- och bostads- ändamål, vill till exempel gärna se ett ansvar för kommuner att ingå lokala, platsbundna brottsförebyggande samarbeten. Samarbetena måste dock, enligt organisationen, utgå från de lokala förutsätt- ningarna och bygga på frivillighet från fastighetsägarnas sida. Företaget , som bland annat driver kollektiv- trafik i , betonar vikten av att kommunerna gör lägesbilder och orsaksanalyser samt samverkar med andra aktörer. På så sätt kan ett viktigt informationsutbyte komma till stånd exempelvis mellan kommunens olika förvaltningar och kollektiv- trafikens parter. Den ideella organisationen anser att det är viktigt att kommunerna arbetar med individen i centrum för att på olika sätt stötta unga män som hamnat snett och personer som friges från till exempel Statens institutionsstyrelses och Kriminal- vårdens institutioner. Organisationen anser att det behöver göras långsiktiga, målinriktade och tvärsektoriella satsningar i samarbete mellan offentliga aktörer och civilsamhället. Föräldrar är en viktig målgrupp som civila samhällets aktörer kan ha särskilt bra förutsätt- ningar att nå fram till. Dessutom förordar ett särskilt resursstöd till skolor i områden där personalen bedömer att många unga är drabbade av flera riskfaktorer för utanförskap, kriminalitet och andra destruktiva sammanhang. fram- håller idrott som en viktig brottsförebyggande faktor. Kommunerna bör, enligt förbundet, tydligare inkludera tillgång till en meningsfull fritid som en del i det brottsförebyggande arbetet och ta ansvar för att skapa attraktiva idrottsmiljöer där idrottsföreningar kan bidra genom att bedriva olika verksamheter. Sammantaget innefattar kunskapen och engagemanget hos icke- offentliga aktörer och hos enskilda en stor – och i vissa fall nöd- vändig – tillgång i det lokala brottsförebyggande arbetet. En central del i kommunernas samordningsansvar handlar om att identifiera och ta tillvara denna resurs. Samverkansöverenskommelser kommer inte att kunna ingås med alla berörda aktörer och alla kommer inte heller att kunna ingå i det eller de strategiska råd som kommunen driver och det är då en viktig, och sannolikt stor, utmaning att hitta andra sätt att samverka. Under utredningsarbetet har det ibland framkommit förväntningar på att kommunernas lagstadgade ansvar för brottsförebyggande arbete ska innebära en möjlighet att ställa krav på kommunerna att vidta vissa åtgärder eller prioritera vissa områden i sitt brottsförebyggande arbete. Det förtjänar därför påpekas att den föreslagna regleringen inte innebär någon inskränk- ning i kommunernas rätt att besluta i dessa frågor eller om de närmare formerna för kommunens samverkan med olika aktörer. Det är emellertid utredningens förhoppning att den nya regleringen ska leda till ett både bredare och mer strukturerat lokalt brottsföre- byggande arbete. Att så sker torde ha stor betydelse för målsätt- ningen om ett brottsförebyggande arbete som på ett effektivt sätt kan bidra till att minska brottsligheten. 14.1Att bryta en kriminell bana Utredningens bedömning: Att det inte finns särskilt organi- serade avhopparverksamheter överallt i landet betyder inte att det är omöjligt för individer som vill bryta en kriminell bana att också göra det. Om det samhällsstöd som erbjuds dessa individer är tillräckligt och likvärdigt är emellertid frågor som det finns anled- ning att ställa och som kräver särskilda överväganden. Som ett led i kampen mot den pågående gängkriminaliteten kan finnas skäl att överväga införandet av ett särskilt nationellt program för att säkerställa att individer som vill upphöra med sådan kriminalitet ges möjlighet att göra det på ett snabbt och effektivt sätt. Utredningens lagförslag skapar förutsättningar för att identi- fiera behov av lokala återfallsförebyggande åtgärder och för sam- verkan kring sådana åtgärder. Arbetet för att förebygga återfall i brott utgör en viktig del i det brottsförebyggande arbetet, se avsnitt 5.2.1. I utredningens direktiv konstaterar regeringen att det överallt i landet bör finnas möjlighet att bryta en kriminell bana. Två insatsområden som ofta uppmärk- sammas i sammanhanget är dels åtgärder för att motivera personer som inlett en kriminell bana att avbryta den, dels olika former av stöd till de som har denna motivation. Kriminalvården och är myndigheter som har ett särskilt ansvar för att arbeta återfallsförebyggande inom ramen för sina uppdrag att verk- ställa utdömda påföljder. Att motivera de som döms för brott att inte fortsätta begå brott är en central del i detta. Inte sällan upp- kommer frågan om kommunernas roll, särskilt när det gäller vilket stöd som kommunerna är eller bör vara skyldiga att erbjuda personer som vill lämna en kriminell livsstil. Alla individer som gjort sig skyldiga till brott utgör målgrupp för det återfallsförebyggande arbetet. Att rikta åtgärder mot de som begår upprepad brottslighet eller utvecklat en kriminell livsstil är särskilt angeläget. I vissa fall riktas uppmärksamheten mot specifika grupper av gärningspersoner. gav regeringen , , och i uppdrag att ta fram ett gemensamt nationellt avhopparprogram som ska bidra till att förstärka samhällets stöd till individer som vill lämna kriminella eller våldsbejakande extremistiska miljöer.1 Myndig- heterna har i sin slutredovisning föreslagit en samordningsstruktur för avhopparverksamhet där (Brå) före- slås få en samordnande roll på nationell nivå, länsstyrelserna, genom de brottsförebyggande samordnarna, på regional nivå och kommu- nerna på lokal nivå. Kommunerna föreslås därtill få ansvar för det operativa arbetet tillsammans med och Kriminal- vården. I förslaget ingår också att dessa tre aktörer ska utse samord- narfunktioner för arbetet. Med avhoppare menar myndigheterna ”en individ som väljer att lämna en kriminell eller våldsbejakande extre- mistisk miljö eller gruppering och som bedöms vara i behov av samhällets stöd och/eller skydd för att fullfölja detta” och med av- hopparverksamhet avses ”en strukturerad verksamhet med det huvudsakliga syftet att genom olika insatser stödja individer att lämna en kriminell eller våldsbejakande extremistisk miljö eller grup- pering”. För att undvika att den struktur som myndigheterna föreslår ska förväxlas med en sådan avhopparverksamhet har de valt att inte använda begreppet avhopparprogram utan det som föreslås är ”en nationell samordningsstrategi för avhopparverksamhet”. Strategin anger inte heller vilka insatser som avhoppare ska erbjudas. I syfte att stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism inrättade regeringen ett Center mot våldsbejakande extremism vid Brå. Vid centret finns ett mobilt team som ger kom- muner stöd bland annat i frågor om avhopp relaterat till vålds- bejakande extremism. En annan grupp som uppmärksammats särskilt är män som utövar våld mot närstående. Med betänkandet Att bryta 1Ju2019/02027, Ju2010/02161, Ju2016/03810, Ju2018/03621 (delvis) och Ju2018/03622 (delvis). ett våldsamt beteende – återfallsförebyggande insatser för män som ut- sätter närstående för våld2 som grund har regeringen i propositionen Förebyggande av våld i nära relationer föreslagit bland annat att det ska införas en bestämmelse i socialtjänstlagen om att det i social- nämndens uppgifter ska ingå att verka för att personer som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende.3 Socialtjänstlagen är en målinriktad ramlag med både skyldigheter för kommunen och rättigheter för den enskilde. Kommunen har till exempel det yttersta ansvaret för att enskilda som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 § socialtjänst- lagen). Lagen innehåller emellertid även detaljerade bestämmelser för olika grupper, vilket kan styra och påverka hur kommunerna organiserar sitt arbete. I betänkandet Hållbar Socialtjänst, En ny socialtjänstlag, som bereds i , görs bedömningen att målgruppsindelningen bör tonas ned till förmån för att tydliggöra vikten av helhetssyn och inriktningen på personers individuella behov och förutsättningar i stället för deras grupptill- hörighet. Något förslag om att lägga till ytterligare grupper lämnas inte.4 I sina remissvar har såväl Kriminalvården som Polismyndig- heten och Brå framfört synpunkter på frågan om socialnämndens ansvar för stöd till vuxna personer med ett kriminellt beteende. Kriminalvården har önskat att ansvar bland annat för personer som är villkorligt frigivna ska förtydligas.5 Polismyndig- heten anser att det av socialtjänstlagen bör framgå att har ansvar för att erbjuda stöd till personer som vill upphöra med ett kriminellt eller normbrytande beteende. Myndigheten noterar sär- skilt att det finns brister när det gäller stödet till personer som begått våld i nära relationer.6 Brå ser inte behov av ändringar i socialtjänst- lagen men anser att det av förarbetena bör framgå att personer med en egen kriminalitet eller ett kriminellt beteende utgör målgrupp för arbete på samma sätt som till exempel ”personer med beroendeproblematik eller de som utsätts för eller utsätter annan för våld i nära relation”.7 Alla tre myndigheter anser, såsom det får förstås, 2020/21:163. 4SOU 2020:47 s. 419 ff. 5Kriminalvården (2021). 6Polismyndigheten (2021). 7Brå (2021a). att frågan om socialnämndens ansvar för stöd till personer med ett kriminellt beteende bör brytas ut för särskild och parallell hantering i denna utredning om kommunernas brottsförebyggande ansvar. Utredningen gör följande överväganden när det gäller kommunernas ansvar för stöd till de som vill lämna en kriminell bana. Inledningsvis förtjänar påpekas att kriminella banor kan se mycket olika ut och det kan sätten att lämna dem också göra. Även om det inte finns sär- skilda avhopparverksamheter eller liknande överallt i landet så inne- bär det inte att det är omöjligt för en person som bestämt sig för att sluta begå brott att också göra det. Det finns personer i den aktuella situationen som inte efterfrågar ett särskilt stöd och för vissa kan stöd i andra former, till exempel från offentliga aktörer, civila sam- hällets organisationer, trossamfund och personliga nätverk vara både betydelsefullt och tillräckligt. Många som vill lämna en kriminell bana har emellertid en multipel problembild och behov av om- fattande stöd i flera olika avseenden. Det betyder att många olika samhällsaktörer, både offentliga och andra, kan vara berörda och att det finns behov av samordning. Två centrala frågor aktualiseras; vilket stöd är det som erbjuds den som vill upphöra med ett krimi- nellt beteende och hur kan individen få del av stödet. För den som döms för brott och under verkställigheten av ett straff finns en tydlighet och likvärdighet i dessa avseenden. Utanför den ram som straffverkställigheten utgör uppkommer ofta frågetecken och en diskussion om kommunernas roll. Kommunerna ansvarar enligt socialtjänstlagen för flera av de stödområden som är berörda. Detta innebär att det stöd som erbjuds, precis som för andra individer och grupper av individer, kan variera mellan olika kom- muner. Emellanåt hävdas att personer med ett kriminellt beteende inte får likvärdig tillgång till de stödåtgärder som socialtjänstlagen omfattar och att det kan bero på att gruppen inte pekas ut särskilt i socialtjänstlagens målgruppsindelning. Utredningen har inte under- lag att bedöma om det är på det sättet och om det i så fall beror på socialtjänstlagens utformning eller på tillämpningen av den. Det är självklart att en person som vill sluta begå brott ska ha rätt till stöd från samhället under samma förutsättningar som en person utan en Eventuellt finns det därutöver anledning att särskilt tydliggöra vilket stöd som den som vill lämna en kriminell bana har rätt till och vad av detta som kommunen har ett särskilt ansvar för att tillhandhålla. Ett sådant resonemang bör emellertid utgå från en kunskapsunderbyggd bild av läget, ett ställningstagande till vilket stöd eller vilka insatser det handlar om samt utifrån det, vilka för- ändringar i socialtjänstlagen eller andra åtgärder som eventuellt är påkallade. Frågan om hur samhällets stöd ska göras lättillgängligt för den som vill lämna en kriminell livsstil men inte genomgår straffverk- ställighet och på grund av det har kontakt med Kriminalvården eller är en annan viktig fråga. Det är allmänt känt att motivationen att sluta begå brott kan vara flyktig och att den inte alltid infinner sig under kontorstid. är individens egen motivation en central faktor i det återfallsförebyggande arbetet och samhället har mycket att vinna på att tillvarata den, om och när den uppstår. Ofta är det som i sin roll kommer i kontakt med de aktuella individerna. Det finns då i många fall behov av att kunna hänvisa dem till en instans där de kan få hjälp att komma vidare i sina ambitioner. För personer som utövar eller riskerar att utöva våld mot närstående kan nämnas att har drivit ett pilotprojekt –2020 med en särskild stödtelefonlinje under namnet Välj att sluta.8 Telefonlinjen riktade sig inledningsvis till boende i och län men har numera gjorts nationell. På aggregerad nivå finns många likheter, vad gäller behov och förutsättningar, mellan de som vill lämna kriminella sammanhang av olika slag. Överväganden kring samhällets insatser för dem bör både av effektivitets- och likvärdighetsskäl ta sin utgångspunkt i dessa likheter. Det kan också finnas skäl för särskilda lösningar. Att mot- verka den gängkriminalitet som förekommer i har till exempel en mycket hög prioritet. Avhopp från denna typ av gäng aktualiserar särskilda frågor och behov. Som ett komplement till den intensiva bekämpning av gängkriminaliteten som framför allt bedriver och till den nationella samordnings- strategi som föreslagits kan, enligt utredningens bedömning, finnas skäl att överväga införandet av ett särskilt nationellt avhoppar- program för denna kategori av avhoppare. Syftet bör vara att främja 8Länsstyrelsen (2020a). avhopp och säkerställa att individer som vill lämna gängkrimina- liteten ges möjligheter att göra det på ett effektivt sätt. Av ett sådant program bör till exempel framgå vilket stöd som dessa individer kan få del av, vilka aktörer som ansvarar för att tillhandahålla det, förut- sättningar för att ta del av stödet samt i övrigt hur programmet genomförs och följs upp. Det måste också vara snabbt och lätt till- gängligt i situationer när motivationen att lämna en kriminell gruppering av detta slag uppstår och manifesterar sig. I finns det nationella avhopparprogrammet, En vej ud. Programmet vänder sig till gängmedlemmar och infördes med det ovan angivna syftet. Det innefattar dels en struktur för arbetet (rammodell), dels ett antal insatser som erbjuds de aktuella av- hopparna (exit-program). Insatserna genomförs av befintliga verk- samheter på lokal nivå. Programmet har utvärderats med goda resultat9 och kan eventuellt tjäna som inspiration för ett svenskt program. Frågor om vilket stöd som samhället generellt och långsiktigt bör erbjuda personer som vill lämna en kriminell bana och hur det till- gängliggörs för dem liksom kommunernas roll och ansvar i samman- hanget är komplexa och fordrar särskilda utredningsinsatser och överväganden. De behöver också relateras till bland annat den pågående översynen av socialtjänstlagen och den pågående bered- ningen av förslaget från Kriminalvården, , och om införandet av en natio- nell samordningsstrategi. Detta är inte möjligt inom den ram som gäller för den nu aktuella utredningens arbete. I det lägesbildsarbete som kommunerna, enligt utredningens förslag, åläggs att göra kan emellertid frågor om stöd till de som vill lämna en kriminell bana och andra lokala återfallsförebyggande insatser mycket väl komma att uppmärksammas. Detta kan föranleda behov av insatser i den åtgärdsplan som beslutas och även av samverkan mellan flera olika aktörer inom de strukturer som ingår i lagförslaget, eller för övrigt. 9Libak , M. (2016). Utredningens förslag: Regeringen ska ge Statskontoret i upp- drag att utvärdera reformen. Längre fram bör reformen med ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete utvärderas. I utvärderingen bör ingå att bedöma om reformen lett till avsedda effekter och hur olika delar av den påverkat utfallet. Det gäller först och främst frågan om den före- slagna lagregleringen bidragit till, eller i vart fall kan förväntas bidra till, målet att uppnå en större effektivitet i samhällets samlade brotts- förebyggande arbete. I avsnitt 10.2 har ytterligare några frågor som kan vara angelägna att uppmärksamma i en utvärdering nämnts. Hur regleringens fokus på arbetssätt och organisation fallit ut i för- hållande till intresset av att effektiva brottsförebyggande åtgärder faktiskt vidtas är en sådan fråga. Det är också av intresse att få veta om de föreslagna stimulansmedlen i form av statsbidrag för brotts- förebyggande åtgärder fått avsedd effekt, se avsnitt 12.3. En särskild fråga som kan vara viktig att belysa är hur reformen påverkat andra aktörers brottsförebyggande arbete samt hur kommunernas före- slagna samordningsansvar hanterats och vad det resulterat i. Vilken påverkan som regleringen fått på samverkan mellan kommunerna och är, som nämnts, intressant att följa upp. Det gäller också hur implementeringen fungerat inom kommunens olika verksamheter, i egen respektive privat regi, samt i vad mån det lokala näringslivet, det civila samhällets organisationer och enskilda indivi- der involverats i arbetet. Det kan även vara aktuellt att genomföra en eller flera processutvärderingar där olika förutsättningar för genom- förandet såsom arbetsfördelning, beslutsprocesser, resursallokering, utbildningsinsatser med mera beskrivs och analyseras. Utredningen bedömer att Statskontoret är en myndighet som bör ha goda förutsättningar att utvärdera reformen. Utredningen har mötts av ett stort engagemang för de brottsföre- byggande frågorna och fått motta en stor mängd synpunkter, förslag och förväntningar på vad den aktuella reformen ska innebära och Flertalet av dem har handlat om behov som inte kan tillgodo- ses genom en lagreglering av kommunernas ansvar för brottsföre- byggande arbete. På många håll förefaller det finnas en frustration över att samhällets möjligheter att förebygga brott inte tas tillvara på det sätt de borde. I vissa – men långt ifrån alla – avseenden råder samstämmighet kring vilka dessa möjligheter är och vilka åtgärder som olika aktörer bör vidta. Mot denna bakgrund redovisar utred- ningen här två möjligheter till fortsatt utveckling av det brottsföre- byggande arbetet. Ett nytt brottsförebyggande program Regeringens brottsförebyggande program Tillsammans mot brott, och de satsningar som gjordes i samband med det har haft en positiv effekt på det brottsförebyggande arbetet i många kommuner. Det framgår bland annat av Brås uppföljningar. Den bild utredningen fått är att programmet har fungerat som en inspiration och vägledning för många kommuner. Betydelsen av det stöd som Brå och läns- styrelsesamordnarna gett har också framhållits från flera håll. Brås bedömning är emellertid att det nu behövs en lagreglering av kom- munernas ansvar för att komma vidare i utvecklingen av det lokala brottsförebyggande arbetet. , genom sitt tillkännagivande till regeringen, och regeringen, genom sitt uppdrag till denna utred- ning, har också tagit ställning för att det behövs en lagreglering av kommunernas ansvar för det brottsförebyggande arbetet. Enligt utredningens bedömning kan det därutöver finnas skäl för regeringen att överväga om en vidareutveckling av Tillsammans mot brott bör tas fram. En sådan uppföljare skulle kunna utgöra ett viktigt kom- plement till den föreslagna lagstiftningen genom att stimulera till en fortsatt utveckling och anvisa en inriktning för arbetet. Styrning med mål och inriktningsdokument förekommer inom flera områden med anknytning till det brottsförebyggande arbetet. Folkhälsoarbetet, som också är tvärsektoriellt, bedrivs inom åtta riksdagsbundna målområden.10 Alla samhällsaktörer uppmanas att bidra i arbetet och det finns en struktur för stöd och uppföljning, både på statlig och regional nivå. Även det jämställdhetspolitiska arbetet, inklusive arbetet med våldsprevention och mot mäns våld mot 2017/18:249. kvinnor, utgår från riksdagsbundna mål och har en liknande struk- tur.11 För arbetet mot terror, ANDTS, segregation, förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor och för hållbar stadsutveckling har regeringen beslutat särskilda strategier.12 Målet för kriminalpolitiken –att minska brottsligheten och öka tryggheten – är mycket över- gripande formulerat och ger inte någon egentlig vägledning när det gäller vad som mer konkret ska uträttas eller åstadkommas. Reger- ingens program, Tillsammans mot brott, kan sägas utgöra ett inrikt- ningsdokument för det brottsförebyggande arbetet. Det innehåller viktig och grundläggande fakta. Regeringen beskriver också sina mål- sättningar på området och hur regeringen själv avser att verka för att dessa ska uppfyllas. Programmet följs upp genom lägesrappor- teringar från berörda myndigheter och från Brå. Uppföljningsresul- taten behandlas, enligt programmet, i en interdepartemental arbets- grupp och redovisas också till i en särskild skrivelse.13 Ett sätt att ytterligare stärka och bredda det brottsförebyggande arbetet skulle kunna vara att vidareutveckla det brottsförebyggande programmet . Det kan till exempel ske genom att målen för det brottsförebyggande arbetet och hur de relaterar till det över- gripande målet om minskad brottslighet och ökad trygghet tydliggörs ytterligare. Skarpare målformuleringar kan fylla en funktion som väg- ledning och gemensam inriktning för de många aktörer som behöver samverka i det brottsförebyggande arbetet. Förutsättningarna för upp- följning torde också främjas. Det kan även finnas anledning att kom- plettera programmets beskrivningar av regeringens egna målsätt- ningar med de förväntningar som regeringen har på andra aktörer eller grupper av aktörer. Ett program eller en strategi ger andra möjligheter att uttrycka offensiva och tydliga utvecklingsambitioner än en lag- stiftning och kan på så sätt fungera som ett komplement till den lag som utredningen haft i uppdrag att föreslå. Erfarenheter och slut- satser från det nuvarande programmets implementering liksom ut- fallet av arbetet i den Trygghetsberedning, som regeringen tillsatt, bör kunna utgöra värdefullt underlag för innehållet i ett vidare- utvecklat program. Med hänsyn till det intresse som utredningen uppfattar finns för det brottsförebyggande arbetet, i kombination den nya lagens krav och ett aktivt stöd från nationell och regional 2016/17:10. 2014/15:146; Prop. 2020/21:132; Ku2018/01462; Skr. 2016/17:10; Skr. 2017/18:230. 2020/21:63. nivå borde ett sådant program ha potential att få stort genomslag och stor påverkan på det arbete som bedrivs. En lag om offentliga aktörers ansvar för det brottsförebyggande arbetet Det brottsförebyggande arbetets tvärsektoriella karaktär gör att många aktörer, på samhällets alla systemnivåer, är berörda. Ju mer samordnat det förebyggande arbetet är, desto större effekter på brottsligheten och otryggheten kan det få.