sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens förslag ska en planerad åtgärd i första hand an- passas enligt reglerna för allmän hänsyn så att dess påverkan på frid- lysta arter minimeras. Anpassning ska göras genom att bästa möjliga teknik används och genom att de begränsningar eller försiktighets- mått som kan ställas ställs. När en åtgärd eller verksamhet planeras måste utgångspunkten alltid vara att åtgärden inte ska medföra någon 125Ibid., s. 15. 126Jämför det tyska systemet i vissa delstater, se avsnittet om . skada eller försämring för fridlysta arter. Sådan allmän hänsyn som alla har skyldighet att iaktta enligt 2 kap. 3 § ska inte berät- tiga till någon ersättning från staten, så länge det är rimligt att upp- fylla kraven (jämför 2 kap. 7 § ). Om de krav som behöver ställas dessutom innebär ett avsevärt försvårande av pågående mark- användning finns en ersättningsrätt enligt vårt förslag om detta. Oaktat huruvida de krav som behöver ställas går utöver 2 kap. 7 § eller inte bör myndigheten, med stöd i livsmiljöunder- laget, överväga om det finns ytterligare åtgärder som skulle vara önskvärda i området. Det som bör övervägas är framför allt andra ekosystemtjänster än de som är möjliga att fordra med stöd miljö- balkens bestämmelser men som det finns behov av. Det handlar alltså om andra värden än artskydd som kan falla in under vad som avses med ”naturvård”. Eftersom ersättning inte ska utges för sådant som följer av allmän hänsyn (inte heller genom avtal) måste man också här överväga i vilken utsträckning som dessa behov eller önskemål går utöver vad som kan fordras genom tillämpning av . Till exempel (utan inbördes viktning av betydelsen) kan det handla om: •art som omfattas av åtgärdsprogram där vissa åtgärder går utöver allmän hänsyn som är rimlig, •områden med skötselbehov. Det ska alltså handla om nyttor för naturvården som ligger utöver de krav som kan ställas enligt efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §. Om sådana nyttor finns eller om det krävs försiktighets- mått eller förbud mot åtgärder som går utöver allmän hänsyn efter avvägning bör myndigheten, enligt den föreslagna bestämmelsen som motsvarar 34 § i områdesskyddsförordningen, försöka nå en överens- kommelse och då sträva efter att upprätta ett naturvårdsavtal. Ett sådant avtal kan då inkludera samtliga de nyttor som det allmänna ser i området samt, i förekommande fall, ersättning för de försiktighets- mått (inklusive förbud) som går utöver rimlig allmän hänsyn. Om eller anser att det är lämpligare finns, genom vårt förslag om inrättande av biotopskydd, möjlighet att inrätta biotopskydd för fridlysta arter. Ett sådant biotopskydds- område ska omfatta mark, för att i rimlig utsträck- ning säkra områdets betydelse för de arter som ska skyddas. I och med den befintliga regeln i 34 § förordning (1998:1252) om områdes- skydd enligt m.m. ska en myndighet i sådana fall alltid försöka nå en överenskommelse med sakägare som gör anspråk på ersättning. Situationen kan också vara den att en del av området läm- par sig för naturvårdsavtal som ett biotopskydd behövs i en annan del. Det finns då inget som hindrar att naturvårdsavtal kombineras med biotopskydd. Om ett naturvårdsavtal inte kan nås och myndigheten inte ser anledning att bilda ett biotopskyddsområde ska överenskommelsen inrikta sig på att avse den ersättning som regleras genom vårt förslag i 31 kap. 4 § . Viktigt att notera här är att om ett beslut om föreläggande eller förbud av hänsyn till artskyddet innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning ska ersättning ut- gå endast för den del som överstiger allmän hänsyn och det måste finnas ett beslut om vägrad dispens eller dispens med villkor i botten. I värderingen måste allmän hänsyn beaktas så att ersättning inte utges för det som anses motsvara allmän hänsyn. Det gäller såväl naturvårdsavtal som överenskommelse om ersättning. Enligt 2 kap. ankommer det på verksamhetsutövaren att visa att ett beslut om hänsyn till artskyddet går utöver vad som motsvarar all- män hänsyn. Arbetssättet som tillämpas vid områdesskydd, som i praktiken innebär att ersättningsfrågan avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit, det vill säga att ersättningen regleras i en förtida överens- kommelse med fastighetsägaren, har visat sig skapa acceptans för det efterföljande beslutet och vi menar att det är ett arbetssätt som bör eftersträvas även här. Situationen kompliceras dock av tidsaspekten. Vi vill här åter peka på de möjligheter som kan ges genom livsmiljö- underlagen; redan långt innan ett beslut enligt 12 kap. 6 § blir aktuellt kan det förutses och förhandlingar kring naturvårdsavtal eller endast ersättning för det eventuella intrånget kan inledas. 13.12Förslag: Skyldighet att söka träffa uppgörelse om ersättning Utredningens förslag: En bestämmelse införs som innebär att om sakägare gör anspråk på ersättning ska myndigheten, på statens vägnar, söka träffa uppgörelse med sakägare. Av 34 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbal- ken m.m. framgår att i ärenden enligt 7 kap. ska länssty- relsen å statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet. Samma skyl- dighet har i ärenden som rör biotopskyddsområden enligt 6 § områdesskyddsförordningen. Syftet med vårt förslag är att nekad dispens (eller dispens med särskilda villkor) som utgör ett avsevärt försvårande av pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten ska kopplas till möjlig- heten att träffa överenskommelse om ersättning på samma sätt som enligt 34 § områdesskyddsförordningen (1998:1252). Därmed införs en möjlighet att, liksom vid till exempel reservatsbildning, enligt 7 kap. att värdera och träffa överenskommelse enligt 34 § om- rådesskyddsförordningen om ersättning, innan eller i samband med beslutet. Det innebär inte att en nekad dispens innebär en rätt till ersättning utan att det kan innebära det, förutsatt att pågående mark- användning avsevärt försvårats inom berörd del av fastigheten. Utgångspunkten ska vara att söka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Om inte det går ska parterna söka enas om en ersättning som båda parter kan accep- tera. Om myndigheten finner det lämpligt kan den bilda ett biotop- skyddsområde varvid befintliga ersättningsregler rörande sådant i 31 kap. 4 § blir tillämpliga. När myndigheten söker träffa en uppgörelse ska alltså utgångs- punkten vara att försöka hitta ett lämpligt avtal. Mot bakgrund av att endast den del som går utöver rimlig allmän hänsyn (och som kan anses utgöra ett allvarligt försvårande av pågående markanvändning) kan ersättas kan ett naturvårdsavtal vara en mer attraktiv och förut- sebar lösning för alla parter. I och med förhandlingsmöjligheten kan andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersätt- ningsmark. Fördelen med ett avtal är att det då finns möjlighet att vidga perspektivet till att inte endast ersätta den skada som lidits och som berättigar till ersättning enligt 31 kap. 4 §. Avtalet kan omfatta även andra naturvårdande värden eller ekosystemtjänster än de som skyddas av fridlysningsbestämmelserna. Ett område som skyddas genom naturvårdsavtal kan också behöva vård eller förbättring av livsmiljöer för djur, fåglar och växter på ett sätt som går utöver vad som följer av . Möjlighet finns alltså att avtala om posi- tiva skötselåtgärder. Tanken är att markägaren ska kunna få del av den samhälleliga ekonomiska nytta som natur med hög biodiversitet för med sig. Dessa värden har staten möjlighet att ingå avtal om och för markägaren erbjuds en möjlighet att skydda mer än man är abso- lut skyldig att skydda, men som det också är möjligt att förutse en viss ersättning för. Det är emellertid viktigt att framhålla och upp- rätthålla principen om ingen ersättning, inte heller enligt naturvårds- avtal, ska betalas för att göra vad som följer av lag. Livsmiljöunderlagen bör beskriva olika områdens potential för utvecklings- och bevarandearbete och var det kan finnas eller skapas olika nyttor. Om myndigheten anser att det finns skäl för det kan ett biotopskyddsområde inrättas med syfte att skydda vissa arters livsmiljöer, enligt vårt förslag om denna typ av biotopskydd. Då ska ersättning utgå i enlighet med vad som gäller för biotopskydd. Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotop- skyddsområde och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårds- avtal eller om ersättning, återstår för markägaren att stämma staten i enlighet med reglerna i 31 kap. . Det ska, i enlighet med nu gällande bestämmelse i 31 kap. 13 § göras från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft. 13.13 Förslag: Rättegångskostnader Utredningens förslag: I samband med ersättningstalan mot staten ska det allmänna som huvudregel ersätta fastighetsägaren eller inne- havaren av särskild rätt för rättegångskostnader. Den enskildes rätt att få sina rättegångskostnader i samband med ersättningstalan mot staten ersatta av staten upplevs inte som defi- nitiv på samma sätt som för den enskilde i expropriationsmål eller vattenmål. Vid expropriation är huvudregeln att sökanden (den exproprie- rande) ska svara för samtliga kostnader som uppkommit i ärendet om tillstånd till expropriation, i målet vid mark- och miljödomstolen och i ärendet om expropriationsersättningens fördelning, allt i den mån ej annat följer av 18 kap. 6 eller 8 § (vårdslös processföring) (7 kap. 1 § expropriationslagen). I mål där en enskild markägare stämt staten med yrkande om intrångsersättning eller in- lösen enligt 31 kap. 4 § , och även om fastighetsägaren förlorar målet mot staten, gäller att mark- och miljödomstolen kan förordna att staten ska ersätta fastighetsägaren för dennes rättegångs- kostnader eller att fastighetsägaren och staten ska svara för sina re- spektive rättegångskostnader, om fastighetsägaren haft skälig anled- ning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen (25 kap. 6 § ). Någon uttrycklig rätt att få sina egna rättegångskost- nader ersatta av staten i första instans oavsett utgång har alltså inte den enskilde i dessa fall. Det har därför framförts att bör utreda om det finns anledning att ändra reglerna om rättegångskostnader vad avser stämningsmål enligt 31 kap. 13 § (talan om er- sättningsrätt med stöd av 31 kap. 4 § ), så att de motsvarar bestämmelserna om den exproprierande/sökandes skyldighet att ersätta motpartens (den enskildes) rättegångskostnader i expropria- tionsmål/vattenmål. Anledningen till att förslaget kommit upp är att det finns vissa problem för aktörer eller enskilda som inte har stora ekonomiska resurser då ett förlorat tvistemål kan ge stora kostnader för en enskild. Det kan leda till att man avstår från att hävda sin rätt till ersättning och att tillfällen då reglerna skulle kunna prövas i dom- stol uteblir. Bestämmelsen i 25 kap. 6 § innehåller alltså en särskild bestämmelse om rättegångskostnader som avviker från vad som följer av 18 kap. , som annars är tillämpligt i stämnings- målen. Modifikationen gäller huvudregeln i 18 kap. 1 § rättegångs- balken som innebär att rättegångskostnaderna ska bäras av den tap- pande parten. Bestämmelsen avser endast kostnaderna vid mark- och miljödomstolen. I högre rätt gäller alltså bestäm- melser fullt ut. Innebörden är att rättegångskostnaderna för fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastighet kan ersättas trots att talan ogillats i mark- och miljödomstolen. Domstolen kan då, trots att käranden är tappande part, förordna att motparten ska ersätta käran- dens rättegångskostnader eller att vardera parten ska svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen. Detta förutsätter att käran- den haft skälig anledning att få sin sak prövad i domstol. Även om regeln i allmänhet tillämpas så att käranden får sina kost- nader ersatta så finns det, genom formuleringen kan ett utrymme för domstolen att låta huvudregeln i gälla. Regeln är fakultativ. Därtill har domstolen ytterligare ett val; att förordna om att svarandeparten ska ersätta käranden för rättegångskostnader eller förordna om att vardera parten ska stå sin egen kostnad. Utifrån bestämmelsens formulering finns, som framförts, en risk för att den som anser sig berättigad till ersättning och där en öve- renskommelse inte har kunnat nås, undviker att väcka talan av rädsla för att få stå sina rättegångskostnader. Eftersom det handlar om att få en rätt som följer av regeringsformen prövad och då rättspraxis redan tillämpar bestämmelsen så menar vi att kan ska bytas till ska. Förutsatt att käranden har haft skälig anledning att få sin sak prövad, ska den som väcker talan om ersättning alltid tillerkännas ersättning för de rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvara- tagande av partens rätt (jfr 18 kap. 8 § ). Det som tas bort genom förslaget är möjligheten att i stället förordna att var- dera parten ska bära sina egna kostnader. Skulle käranden sakna skälig anledning att få sin talan prövad är bestämmelsen inte tillämplig och huvudregeln i blir tillämplig, på samma sätt som . Om en part har handlat så att 18 kap. 6 § blir tillämpliga ska inte den modifie- rande regeln i 25 kap. gälla. En självklarhet i samman- hanget är att domstolen fortfarande har att pröva det belopp som yrkas för det fall motparten inte kan vitsorda det som skäligt. Det är endast de rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvara- tagande av parts rätt som ersätts. Det finns härvid inte någon skyl- dighet för den som företräder det allmänna att vitsorda yrkad ersätt- ning. En sådan språklig ändring som den föreslagna bör inte leda till någon ändring av praxis. Det enda som sker är att praxis kodifieras. När domstol har prövat rätten till ersättning står staten regelmäs- sigt för rättegångskostnaderna. I praktiken finns alltså redan denna ordning varför någon skillnad gentemot inte kan förutses. 14Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott 14.1Allmänna utgångspunkter för övervägandena Vårt andra uppdrag är att förbättra förutsättningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet. Detta eftersom arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrela- terad brottslighet är en viktig del i arbetet för att bevara hotade arter.1 Utredningens ambition är att så långt möjligt skapa självständiga brottsbeskrivningar. En svårighet med detta, som gäller för i princip samtliga artskyddsbrott, ligger i att flertalet bestämmelser som kri- minaliserar olika handlingar måste kopplas till uppräkningar av olika djur- och växtarter. Dessa uppräkningar eller listor är ofta så långa att de inte lämpar sig att föras upp på lagnivå.2 För artskyddsbestäm- melsernas del är det förmodligen omöjligt att helt undvika straff- bestämmelser av blankettstraffbudskaraktär; vilka arter som avses kom- mer i många fall att anges på annat ställe. Därför är det, mot bakgrund av 8 kap. 3 § regeringsformen, viktigt att kontrollera att de handlingar som straffbeläggs enligt 29 kap. regleras av och endast fylls ut av regeringen, inte av statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Vi menar också att det finns behov av att dela upp de olika artskyddsbrotten, vilka nu samtliga regleras i en bestämmelse (29 kap. 2 b § ), i flera bestämmelser. Detta eftersom de straffbelagda gärningar som samlas under brottsrubriceringen artskyddsbrott är av mycket olika karaktär. har på uppdrag av regeringen tagit fram två rap- porter om artskyddsbrottslighet, där myndigheten föreslår åtgärder 2020:58, s. 15. 2Se överväganden kring detta i SOU 2004:37 sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av . Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott för att motverka olaglig handel med hotade arter i Sverige.3 Enligt direktiven ska utredningen särskilt överväga om och hur dessa för- slag bör genomföras.4 Utredningen föreslår , med utgångspunkt i rapporter, men också i andra förslag som har framkommit under arbe- tets gång, att ett antal åtgärder ska genomföras för att stärka arbete med att motverka artskyddsbrott, både nationellt och interna- tionellt. Härutöver har vi, som en följd av att utredningen även om- fattar fridlysningsbestämmelserna, också lagt förslag gällande brotts- lighet som rör fridlysta arter. 14.2Bestämmelser som relaterar till artskyddsbrotten I bakgrundsavsnitten redogörs på ett mer allmänt plan för såväl som rådets CITES-förordning 338/97. Art- skyddsförordningens fridlysningsregler, såväl de som följer av natur- vårdsdirektiven som de nationella, har vi redogjort för i avsnittet om bakgrund . Vi har också lagt förslag på nya fridlysningsregler, som ska placeras i 8 kap. . Vi inleder här med en kort redo- görelse för de delar av internationell rätt och svensk rätt som har direkt betydelse för våra förslag och som vi inte redogjort för innan. I övrigt hänvisas till vad som framgår av tidigare kapitel. Syftet med CITES-konventionen5 är att inga arter från den vilda faunan eller blir föremål för en ohållbar exploatering på grund av internationell handel. Handeln ska vara laglig, hållbar och spårbar. Parterna ska inte tillåta handel med exemplar av arter som finns upp- tagna i någon av bilagorna, såvida det inte sker i enlighet med bestäm- melserna i konventionen.6 Arter som omfattas av konventionen listas i tre olika bilagor. Bilaga I omfattar de arter som är mest hotade och där handel endast 3Jordbruksverket (2016) Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott, rapport 2016:02 samt Jord- bruksverket (2019) Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, rapport 2019:14. 4Se tabell över samtliga förslag i rapporter sist i detta kapitel. 5CITES-konventionen, Konvention för reglering av handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter. 6CITES-konventionen, artikel II. Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott är tillåten under exceptionella omständigheter. Handel är tillåten med arter på bilaga II, men den kontrolleras noga. Arter på bilaga III är listade för att ett land inom konventionen har bett om hjälp att kontrollera handeln. Information om alla listade CITES-arter finns i webbverktyget Species+, som tillhandahålls av i samverkan med CITES-sekretariatet.7 Åtgärderna som parterna ska vidta ska bland annat innefatta att handel i strid med konventionen straffbeläggs.8 CITES-konventio- nen omfattar den internationella handeln. Det innebär att inhemsk handel faller utanför konventionens tillämpningsområde. Konven- tionens parter är dock inte förhindrade att införa bestämmelser som reglerar handel inom den inhemska marknaden, vilket EU har gjort. är implementerad inom hela EU, främst genom rådets förordning 338/979, som är den grundläggande CITES- förordningen inom EU. Därtill finns även kommissionens förord- ning 865/200610, kommissionens genomförandeförordning 2019/158711 om förbud mot införsel till unionen av vissa CITES-arter samt kom- missionens genomförandeförordning 792/201212 om regler för ut- formning av tillstånd, intyg och andra dokument. De tre senare regel- verken inom EU redovisas inte närmare här. Kommissionen har tagit fram en vägledning för hur regelverket gällande CITES ska tolkas.13 7UNEP/CITES, webbplats: . 8CITES-konventionen, artikel VIII 1. (a). 9Rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 10Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 11Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587 av om förbud mot införsel till unionen av exemplar av vissa arter av vilda djur och växter i enlighet med rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av vilda växter genom kontroll av handeln med dem. 12Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 792/2012 av om regler för utformning av tillstånd, intyg och andra dokument som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem och om ändring av kommissionens förordning (EG) nr 865/2006. 13EU-kommissionen (2020), Reference Guide A practical tool to support implementation of the Wildlife Trade Regulations of Union. Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott Sammanfattningsvis handlar det alltså om: •Rådets CITES-förordning 338/97 (grundregler). •Kommissionens CITES-förordning 865/2006 (tillämpning av grund- regler). •Kommissionens genomförandeförordning 2019/1587 (förbud mot införsel av vissa arter). 14.2.2Rådets CITES-förordning 338/97 Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar internationell handel kom- mersiella aktiviteter mellan EU:s medlemsstater samt inom en med- lemsstat. Förordningens syfte är att skydda arter av vilda djur och växter och säkerställa deras bevarande genom kontroll av handeln med dem.14 Förordningen är direkt tillämplig i alla medlemsstaterna och ska inte implementeras utöver vad som anges om implementer- ing i förordningen. Vissa nödvändiga genomförandebestämmelser ska införlivas i den nationella lagstiftningen och kompletteras med natio- nell lagstiftning om frågor som fortfarande omfattas av varje med- lemslands suveränitet, till exempel påföljder. Varje medlemsland i EU har dessutom lagstiftning som avser biologisk mångfald och be- varandet av arter, bestämmelser om djurs och växters hälsa och välfärd, samt tullbestämmelser. Förordningens arter listas på ett liknande sätt som i , i bilagor efter graden av skyddsvärde. Rådets CITES-förordning 338/97 har dock en bilaga mer än konven- tionen. •I bilaga A listas alla de arter som är mycket hotade och som inte alls får förekomma i kommersiell handel, •I bilaga B listas arter som riskerar att bli utrotningshotade om handeln inte är strikt reglerad, •I bilaga C listas arter där ursprungslandet begärt att de ska listas för att göra det möjligt att kontrollera exporten. •Arter som inte tagits upp i någon av bilagorna A–C, men som importeras till EU i sådan omfattning att övervakning därför an- ses befogad, återfinns i bilaga D. 14Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 1. Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott Bestämmelserna om import och export återfinns i rådets CITES- förordning 338/97 artiklarna 4 respektive 5. Med import avses in- försel från ett land utanför unionen, och med export avses utförsel från ett EU-land till ett land utanför unionen. För internationell han- del med arter upptagna i bilaga A och B krävs både import- och exporttillstånd. Förutsättningarna för införsel till gemenskapen av exemplar av arter som upptagits i bilaga A regleras i artikel 4. Bland annat måste nödvändiga kontroller ha genomförts och en administrativ myndig- het i medlemsstaten måste ha utfärdat importtillstånd som innan in- förseln ska visas upp tillsammans med ett exporttillstånd vid det tull- kontor vid gränsen där införseln ska göras. Importtillstånd får endast utfärdas om det inte strider mot de restriktioner som fastställts och om ett antal villkor är uppfyllda. Bland annat får införsel till unionen inte försämra bevarandestatus eller minska utbredningsom- rådet för den berörda populationen. Införseln får bara ske för vissa ändamål som inte hotar den berörda överlevnad. Sökanden måste kunna förete skriftlig bevisning för att exemplaren har förvär- vats i enlighet med lagstiftningen om skyddet av den berörda arten. Myndigheten måste också övertyga sig om att exemplaret inte kom- mer att användas för huvudsakligen kommersiella ändamål. I bestäm- melsen regleras också vad som gäller för införsel till unionen vad gäller arter i bilaga B, bilaga C och bilaga D. För vissa arter på bilaga A och B från vissa ursprungsländer råder dock importförbud. Enligt artikel 4.6. i rådets CITES-förordning 338/97 kan kommissionen fast- ställa restriktioner för införsel av en viss art från ett eller flera ur- sprungsländer till EU.