sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Där- emot måste det finnas ett skäligt överskott som medger ett visst ut- rymme för att öka kapaciteten, klara av vardagliga variationer i personal- tillgången samt att kunna genomföra prioriteringar i verksamheten. Grunden för tjänstgöring i totalförsvaret regleras i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Kortfattat kan man säga att det finns tre grun- der för tjänstgöring; civilplikt, värnplikt och allmän tjänsteplikt. För kommuners och regioners vidkommande är det den allmänna tjänste- plikten och civilplikten som är relevanta. Civilplikten är för när- varande vilande. Försvarsberedningen och regeringen har uttryckt att frivilliga har en viktig roll att fylla i personalförsörjningen för det civila försvaret. I likhet med beredningen menar regeringen att per- sonalförsörjningen så långt som möjligt ska bygga på den enskildes intresse, motivation och vilja.11 Det finns legala skillnader kring vilka möjligheter som finns att förstärka vården med personal vid freds- tida kriser och i höjd beredskap. Utredningen ser vissa begräns- ningar i att arbeta med frivillighet, inte minst i höjd beredskap. I de följande avsnitten redogör utredningen för systemet med totalför- svarsplikt samt vilken betydelse det har för personalplaneringen i hälso- och sjukvården inför höjd beredskap. 11Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), s. 133. Totalförsvarsplikt gäller för svenska medborgare och för andra som är bosatta i från 16 till . Totalförsvarspliktiga kan fullgöra sin tjänstgöring genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänste- plikt.12 Värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten13 och berör därmed bara det militära försvaret. Civilplikt ska fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Regeringen har i förordning bl.a. angett att civilplikt får fullgöras både i civil och militär hälso- och sjukvård.14 Civilplikten syftar till att förstärka vissa verksamheter i höjd bered- skap genom att tillföra personer från andra verksamheter, i huvudsak personer som kan placeras efter att de genomfört en kortare grund- utbildning. Civilplikten är vilande även om många aktörer tar upp att den borde aktiveras. Försvarsberedningen ansåg inför försvars- beslutet hösten att regeringen bör fatta beslut för att aktivera civilplikt utom vad avser grundutbildning.15 Försvarsbered- ningen ansåg vidare att behovet av grundutbildning med civilplikt behöver utredas.16 Krigsplacering av värnpliktig och civilpliktig personal genomförs utifrån lagen om totalförsvarsplikt.17 Civilpliktig personal kan skri- vas in och krigsplaceras med eller utan grundutbildning.18 Reger- ingen beskriver i förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt att det saknas anledning att grundutbilda en enskild i de fall utbildnings- behov uppenbart saknas.19 Man kan anta att sjukvårdspersonal tillhör en sådan kategori där det i de flesta fall saknas skäl att genomföra grundutbildning för civilplikt. Beslut om krigsplacering enligt ovan fattas av Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, i det följande kallat Plikt- och prövnings- verket, efter framställan från t.ex. en statlig myndighet, en kommun eller en region.20 Sådana beslut bör inte förväxlas med kommuners 121 kap. 2 och 3 §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 131 kap. 5 § lagen ovan nämnda författning. 141 kap. 6 § ovan nämnda författning och 2 kap. 1 § förordningen (1995:238) om totalför- svarsplikt samt bilagan till samma förordning. 15Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 124. 173 kap. 12–15 a §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 183 kap. 13–14 §§ ovan nämnda författning. 19Totalförsvarsplikt (prop. 1994/95:6), s. 120. 203 kap. 15 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. och regioners ianspråktaganden (”krigsplacering”) av anställda för sin krigsorganisation utifrån förordningen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH).21 Detta bygger i stället på personens ordinarie an- ställning och att regeringen föreskriver om allmän tjänsteplikt. Vid höjd beredskap får regeringen föreskriva om allmän tjänsteplikt om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för total- försvarets ska kunna upprätthållas. Alla totalförsvarspliktiga, för- utom värnpliktiga och civilpliktiga, kan tas i anspråk med allmän tjänste- plikt. Beslut att fullgöra allmän tjänsteplikt får inte heller omfatta den som är krigsplacerad enligt vad som beskrivits ovan. Den allmänna tjänsteplikten kan avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (f.n. Arbetsförmedlingen) som beslutar hos vilka arbetsgivare eller uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras samt vilka arbets- tagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt. Den allmänna tjänsteplikten fullgörs genom att den som är totalför- svarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, tjänst- gör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret eller utför arbete som anvisas av Arbetsförmedlingen.22 När det gäller anvisning av personal från Arbetsförmedlingen är detta ett verktyg som inte är avsett att användas i ett planeringsskede, utan är tänkt att användas för dem som står till arbetsmarknadens förfogande, vars ordinarie arbetsgivare inte kan bereda arbete eller t.ex. inte kan fortsätta sina studier p.g.a. stängning av universitet eller gymnasieutbildning. Det är inte tänkt att Arbetsförmedlingen ska använda den allmänna tjänste- plikten för att rent allmänt sett prioritera om på arbetsmarknaden. Arbetsskyldigheten med allmän tjänsteplikt utgår, utöver vad som ovan sagts om Arbetsförmedlingen, från respektive medarbetares anställningsavtal eller avtal om frivillig tjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten syftar alltså till att i första hand säkerställa att ordi- narie personal finns kvar på sina arbetsplatser vid höjd beredskap, 214 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 226 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och 6 kap. förordningen (1995:238) om total- försvarsplikt. oavsett om det är en privat eller offentlig aktör men även att kunna förstärka med personal ur frivilliga organisationer. Vid höjd beredskap kan arbetsskyldigheten utökas i samband med att den arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262) och kollek- tivavtal för krigs- och beredskapstillstånd aktualiseras. Det ger enligt MSB bl.a. utökade möjligheter att inom ramen för ett anställnings- avtal tillfälligt omplacera medarbetare.23 Utredningens uppfattning är att den allmänna tjänsteplikten och civilplikten är åtgärder som syftar på att para ihop en individ med en plats i en organisation, endera genom anställningen (tjänsteplikt) eller genom att en personal placeras på t.ex. ett specifikt sjukhus i en spe- cifik region (civilplikt). I detta avseende utgör tjänsteplikt och civil- plikt statiska verktyg eftersom det efter själva placeringen inte i någon större utsträckning innebär andra möjligheter att omfördela personal än vad som vanligtvis gäller. För att med hjälp av civilplikt skapa ett större mått av flexibilitet skulle personal behöv placeras i en organi- satorisk enhet som har till uppdrag att verka på olika platser eller i en större geografisk kontext än vad som är brukligt i en anställning. Civilplikt eller allmän tjänsteplikt? Utredningen kan konstatera att det råder en del oklarheter kring an- vändandet av den allmänna tjänsteplikten eller civilplikten. Nedan redo- görs för vad som angavs i förarbeten till lagen om totalförsvars-plikt när den infördes. I förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt24 be- skrivs relationen mellan civilplikten och den allmänna tjänsteplikten på följande sätt: Enligt regeringen är det dock inte avsikten att bestämmelserna om tjänst- med civilplikt i första hand skall reglera förhållandena för den personal som redan är anställd i den aktuella verksamheten. Den ”krigs- placering” som sker av personal och som är en följd av en myndighets eller en annan arbetsgivares ansvar för verksamheten i krig är således inte tänkt att regleras av lagen. För en person som inte är krigsplacerad i det militära eller det civila försvaret med stöd av den lag som före- slås och som därför kan kvarbli i sin anställning får lagens bestämmelser således betydelse endast så till vida att personen till följd av reglerna om allmän tjänsteplikt inte får lämna sin anställning under höjd beredskap. 23Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2019): Rätt person på rätt plats – regioner, Vägledning för krigsorganisation och krigsplacering, s. 21. 24Totalförsvarsplikt (prop. 1994/95:6), s. 118 f. Därmed står det klart att grundtanken är att de som ska kvarstå i en anställning även i höjd beredskap ska göra detta genom allmän tjänste- plikt. Regeringen skriver vidare: Först om det visar sig att den personal som finns tillgänglig för arbets- givaren inte räcker för att upprätthålla verksamhet kan det komma i fråga att med civilplikt skriva in personal för tjänstgöring. Till verket skall också kunna anmälas att en viss arbetstagare innehar en sådan nyckel- position att arbetstagaren i första hand bör tas i anspråk för den verk- samheten. En sådan person ska då inte skrivas in med värnplikt eller civilplikt för någon annan verksamhet. Av ovanstående kan utläsas att civilplikten kan vara ett alternativ för att stärka upp en organisation med personal om den ordinarie per- sonalen och frivilliga inte räcker till, något som kan vara aktuellt för hälso- och sjukvården. Även Försvarsberedningen framhåller att genom att skriva in lämplig personal för civilplikt efter s.k. annan utredning än mönstring kan det civila försvarets krigsorganisation bemannas med personal som har rätt kompetens utan krav på genomförd grund- utbildning. Det gäller även personal som inte har sin dagliga gärning i den berörda verksamheten.25 I utredningen som föregick den angivna propositionen26 omnämns t.ex. den förstärkningsresurs som plane- rades för omlastning och förstärkningstransporter (sjukvårdsenhet- 86)eller förstärkning av sjukhusen som möjliga att bemanna genom civilplikt. Av det ovanstående framgår också ett alternativ till krigs- placering, en anmälan, för att kunna säkerställa tillgången på nyckel- personal i för samhället viktiga verksamheter. Regeringen skriver vidare: I den mån något anställningsförhållande inte föreligger mellan det organ som har bemanningsansvaret och den som detta organ önskar ta i an- språk för övning och annan utbildning kan inskrivning för civilplikt komma ifråga. Detta kan också komma ifråga i de fall där den tjänst- som skall äga rum inte omfattas av anställningens innehåll enligt avtalet med arbetsgivaren och arbetstagaren. Genom inskrivningen för civilplikt blir den totalförsvarspliktige skyldig att fullgöra t.ex. repeti- tionsutbildning i form av övningar av olika slag. Genom inskrivning för civilplikt kan också säkerställas att nyckelpersonal såsom, anställda med i detta avseende otillräckliga anställningsavtal, sådana som varit anställda eller andra, inte tas i anspråk för andra ändamål, t.ex. med värnplikt inom det militära försvaret. 25Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 125. 26Totalförsvarsplikt (SOU 1992:139), s. 238. Verksamheter som har behov av att säkerställa nyckelkompetens kan alltså, av vad som framgår av propositionen om totalförsvarsplikt, hos (numera ) reservera sådan personal.27 Sådan ”krigsplacering”, eller snarare reser- vering, som inte grundar sig i civilplikt eller värnplikt innebär inte några skyldigheter för den enskilde i fredstid. Sådan registrering utgör inte heller ett formellt beslut om krigsplacering enligt lagen om totalför- svarsplikt utan är ett beslut från arbetsgivaren. Tjänstgöringsplikten aktualiseras först vid höjd beredskap och när regeringen beslutar om allmän tjänsteplikt. Eventuell utbildning och övning i fredstid genom- förs som en del i den ordinarie anställningen. Det är på det ovan be- skrivna sättet som regeringen då tänkte sig att huvudsakligen reglera bl.a. tillgången på hälso- och sjukvårdspersonal i krig. Av förarbetena kan dock ändå utläsas att civilplikten var tänkt att kunna utgöra ett verktyg för att tillgodose vissa behov som inte kan tillgodoses genom anställda eller avtalade frivilliga resurser med stöd av den allmänna tjänsteplikten. Detta gäller då främst när en organisa- tion behöver förstärkas med ”krigsplacerad” personal och för det fall det inte redan finns något anställningsförhållande eller att t.ex. ett anställningsförhållande upphört. Den upphävda lagen om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. omfattades bl.a. hälso- och sjukvårdspersonal av den nu- mera upphävda lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjuk- vårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. Lagen innebar att ett tret- tiotal personalkategorier som i fred var, eller hade varit, verksamma inom hälso- och sjukvården och veterinärverksamheten hade tjänste- plikt när landet var i krig. Plikten gällde alla som var bosatta eller stadig- varande vistades i landet. Den som omfattades av tjänsteplikten var skyldig att under medverka i utbildning och övning för tjänstgöringen under beredskap och i krig. ansva- rade för att registrera, fördela och krigsplacera den tjänstepliktiga personalen. Lagen upphävdes i samband med att den nuvarande lagen om totalförsvarsplikt infördes. Det var regeringens bedömning att 27Totalförsvarsplikt (prop. 1994/95:6). de berörda personalkategorierna, liksom andra arbetstagare, till och med skulle omfattas av totalförsvarsplikten. Den stora skillnaden som regeringen såg i detta avseende var att det inte längre, för den personalen som berördes av lagen, fanns någon i lag uttryckt särskild skyldighet att delta i utbildning och övning. Regeringen an- förde att utbildning och övning i stället skulle ske inom ramen för anställningen och i de fall en anställning saknades kunde detta lösas genom inskrivning för civilplikt. 8.1.2Särskilda aspekter på personalförstärkning i höjd beredskap Bedömning: Det är angeläget att regeringen genomför den över- syn av regelverken för personalförsörjning till det civila försvaret som aviserats i propositionen Totalförsvaret 2021–2025. En sådan översyn måste beakta behoven av att kunna omfördela hälso- och sjukvårdspersonal över landet för att värna befolkningens liv och hälsa, exempelvis genom aktiverande av civilplikten. Det är också angeläget att arbetsmarknadens parter ser över de kollektivavtal som ska gälla i höjd beredskap. Regeringen har uttryckt att såväl planeringen för totalförsvaret som samhällets krisberedskap så långt möjligt ska bygga på frivillighet. Försvarsberedningen har konstaterat att det är centralt att det skapas ett sammanhållet personalsystem i totalförsvaret vilande på både frivillighet och plikt.28 I likhet med beredningen menar reger- ingen att personalförsörjningen så långt som möjligt ska bygga på den enskildes intresse, motivation och vilja.29 I detta avsnitt diskuteras behovet av rättsligt stöd för att hålla kvar personal och styra personal till viss verksamhet när frivilligheten inte räcker till. Avsnittet be- lyser också behovet av kollektivavtal som reglerar förhållandena under höjd beredskap. 28Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 123. 29Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), s. 133. Den enskildes rörelsefrihet kan inskränkas genom lag Den enskildes rörelsefrihet är grundlagsskyddad.30 Rörelsefriheten får inskränkas med stöd av lag.31 Exempel på sådana inskränkningar är värnplikt och civilplikt (civilplikten är som nämnts ovan för när- varande inte aktiverad) enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt tjänsteplikt enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.32,33 I en situation där personal i en region behöver stödja en annan region sker det i första hand genom att personal får anmäla sig på frivillig väg även om utredningen föreslagit vissa förändringar för fredstida situationer (se avsnitt 5.3). Vissa möjligheter att flytta personal finns i kollektivavtal Det föreligger som beskrivs i avsnitt 8.2.2 nedan enligt gällande kol- lektivavtal vissa möjligheter för arbetsgivare att omfördela sin perso- nal. Arbetsmarknadens parter har också, som beskrivs i avsnitt 8.2.6, genom särskilda kollektivavtal, krislägesavtal, skapat vissa utökade förutsättningar för att omdisponera personal i fredstida kris. Vid tillämpning av krislägesavtalet för hälso- och sjukvårdssektorn åsido- sätts arbetstidslagen och arbetsgivaren ges större möjligheter till att flytta personal. Avtalet innebär att en arbetstagare är skyldig att ut- föra de arbetsuppgifter som arbetsgivaren beslutar om och som är oundgängligen nödvändiga för att avvärja, avhjälpa eller förhindra det aktuella krisläget. Avtalet innebär också en arbetsskyldighet hos andra regioner vid in- och utlån av personal. gäller dock inte med nödvändighet i höjd beredskap eller krig. Vid höjd beredskap träder andra bestämmelser in Nuvarande ordning för personalförsörjningen inom det civila för- svaret innebär i huvudsak att de som är anställda i en sam- hällsviktig verksamhet kvarstannar i verksamheten under höjd bered- skap, förutsatt att de inte är ianspråktagna för det militära försvaret. Det förekommer också möjlighet till extra bemanning genom avtal 302 kap. 8 § regeringsformen. 312 kap. 20 § första stycket 3 regeringsformen. 324 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 336 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. med frivilliga försvarsorganisationers om stöd till myndigheter, kom- muner och regioner (se vidare 8.2.11 nedan).34 När det gäller höjd beredskap och krig styrs skyldigheten att arbeta bl.a. av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt men även t.ex. den arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262) innehåller bestämmelser av relevans. Vid höjd beredskap får regeringen föreskriva om allmän tjänste- plikt, om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret ska kunna upprätthållas. Den allmänna tjänsteplikten kan avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Allmän tjänste- plikt fullgörs genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, tjänstgör enligt avtal om fri- villig tjänstgöring inom totalförsvaret, eller utför arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestämmer (f.n. Regeringen eller den myndighet som regeri- ngen bestämmer ska besluta hos vilka arbetsgivare och uppdrags- givare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras, och vilka arbetstagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt. Efter- som hälso- och sjukvård är att betrakta som samhällsviktig verksamhet får det förutsättas att regeringen i ett i höjd beredskap skulle besluta om att allmän tjänsteplikt råder hos aktörer som utför offentligfinan- sierad vård. Den allmänna tjänsteplikten syftar alltså till att i första hand säker- ställa att ordinarie personal finns kvar på sina arbetsplatser vid höjd beredskap, oavsett om det är en privat eller offentlig aktör men även att kunna förstärka med personal ur frivilliga organisationer. Vid höjd beredskap kan arbetsskyldigheten utökas i samband med att den arbets- rättsliga beredskapslagen och kollektivavtal för krigs- och beredskaps- tillstånd aktualiseras. Det ger bl.a. utökade möjligheter att inom ramen för ett anställningsavtal tillfälligt omplacera medarbetare.35 Den arbets- rättsliga beredskapslagen påverkar också medarbetares rättigheter till semester och föräldraledighet.36 34Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), s. 132. 35Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2019), Rätt person på rätt plats – regioner, Vägledning för krigsorganisation och krigsplacering, s. 21. 36Bilaga till 5 § arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262). Behovet av att omfördela sjukvårdspersonal i höjd beredskap Det är inte enbart den civila hälso- och sjukvården som krigsplacerar hälso- och sjukvårdspersonal. Det sker även inom Försvarsmakten vilket delvis beskrivits i avsnitt 4.6.1. Sådan krigsplacering minskar tillgången på sjukvårdspersonal i den civila sjukvården och kan på- verka kommuners och regioners möjligheter att bedriva vård. Försvarsmakten hade en betydligt mer omfattande krigsorganisation vilket också påverkade den militära sjukvårds- organisationen som omfattade minst ett femtiotal fältsjukhus och . Även om fältsjukhusen var svåra att flytta när de väl grupperat så utgjorde de rörliga resurser som kunde grupperas där det ansågs strategiskt. Dagens försvarsmakt är betydligt mindre och har därför också en mindre sjukvårdsorganisation. Då som bygger Försvarsmaktens sjukvård på ett stort stöd från det civila samhället. De sjukvårdsresurser som finns måste delas mellan civila och militära behov. Det innebär att det saknas skäl att bygga upp en militär sjukvårdsförmåga för sådant som det civila sam- hället kan erbjuda. Som tidigare framhållits (se 4.1.8) har också reger- ingen uttalat att Försvarsmakten i första hand ska erbjuda sjukvård på stridsfältet och att patienten i ett senare skede ska överföras till den civila vården. Denna ordning bedöms av utredningen i stort vara ända- målsenlig. Det ska dock noteras att ett väpnat angrepp på kan se väldigt olika ut och drabba olika delar av . Det innebär att den civila sjukvården kan drabbas olika mycket i olika delar av landet utan att det för den delen är helt enkelt att i förväg avgöra vilka delar. Det kan därmed hända att det vid krigsfara eller krig finns skäl att flytta bl.a. vårdresurser till en del av landet där vården fungerar som vanligt, men där det finns skäl att utgå från kommer att drabbas krigs- handlingar med åtföljande vårdbehov som kan föranleda en katastrof. Det kan också vara så att det finns skäl att flytta vårdresurser från en del av landet som kan förmodas drabbas av krigshandlingar. Det kan vidare antas att det inte finns resurser att förstärka sjukvården i alla områden där det skulle kunna tänkas finnas ett behov. Utredningen har i avsnitt 5.3 föreslagit en hjälpbestämmelse som innebär att kommuner och regioner ska vara skyldiga att hjälpa var- andra för att undvika en katastrof i vården. När hjälp inte kan lämnas på frivillig väg ska staten a kunna omfördela resurser inom riket i händelse för att förhindra en katastrof i vården eller för att minska omfattningen av en sådan katastrof. Den föreslagna bestämmelsen är reaktiv och löser i dessa delar inte de behov av omfördelning av sjukvårdsresurser, främst personal, som behöver kunna ske proaktivt inom ramen för totalförsvaret. Även om en sådan ordning var möjlig saknas det utan pliktlagstiftningens stöd, eller att det är tydligt ut- tryckt i anställningsavtal, en möjlighet att tvinga anställda att mot sin vilja tjänstgöra i en annan del av landet. Utredningen har i avsnitt 4.1.8 samt förslaget i 5.1.2 pekat på be- tydelsen av planering. Planering tillsammans med de verktyg som åter- införd civilplikt och allmän tjänsteplikt innebär ger vissa möjligheter att i förväg placera personer där de behövs bäst utifrån de planerings- ansvisningar som gäller. Denna ordning har dock en brist, den möj- liggör inte en flexibel ordning där en individ kan placeras endera vid sjukhus A eller sjukhus B i två helt olika geografiska områden. Sådan flexibilitet har betydelse för om sjukvården i ett före perspektiv ska planera för förstärkning i en landsände eller en annan. Det skulle dock enligt utredningens bedömning vara möjligt att placera personal i rör- liga förband med civilplikt på samma sätt som Försvarsmakten gör. Sådana organisatoriska enheter, eller förstärkningsresurser skulle då kunna användas strategiskt.