sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Stärkt planering för en hållbar utveckling Betänkande av utredningen för bostadsbyggande SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Omslag: Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08) Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt kom- plexa planeringsförutsättningar (dir 2017:126). Syftet med uppdra- get är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande. förordnades till särskild utredare och förordnades som huvudsekreterare i utred- ningen . Utredningen har antagit namnet Samordning för bostadsbyggande. Detta betänkande behandlar den del av uppdraget som avser tilläggsdirektiv (dir. 2020:15) beslutade , som ska redovisas (dir. 2020:121). förordnades för att biträda utredaren i den del av uppdraget som betänkandet avser. Förordnade sekreterare som medverkat i delar av arbetet och under olika tidsperioder med detta betänkande är , , , och . Vidare har professor emeritus bistått utred- ningen och medverkat i arbetet med betänkandet. Sakkunniga i utredningen som arbetet med betänkandet bedrivits är departementssekreteraren , , departementssekreteraren , Infrastrukturdepartementet, kanslirådet , , och kanslirådet , Försvarsdepartementet (förordnade i utredningen ), samt (från och med förordnande ) departementssekreteraren , , och kanslirådet , . Sakkunniga har getts möjlighet att lämna synpunkter under arbetets gång. Utredningens uppdrag att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt redovisades i betänkandet Bebyggelse- och trans- portplanering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17). Utred- ningens uppdrag i övrigt enligt direktiv beslutade slutredovisades . Härmed överlämnar vi betänkandet Stärkt planering för en hållbar utveckling (SOU 2021:23). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning ........ 1.2Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ 1.3Förslag till förordning (202X:XX) om Utredningens uppdrag och arbete................................ 2.1Uppdrag om samordning för ökat och hållbart 2.1.1Tilläggsdirektiv om stärkt planering för en Arbetsformer och genomförande .......................................... Begrepp som används i betänkandet...................................... Nyckelbegrepp i utredningens direktiv.................. 2.3.2Utredningens användning av begreppet Andra utredningar inom området och dialog med Andra statliga utredningar inom området ............................. 3.1.2Dialog med pågående statliga utredningar med uppdrag av betydelse för uppdraget ....................... 3.1.3Dialog med aktörer som har uppdrag av betydelse för uppdraget eller dess Dialog med branschaktörer .................................... Problembild och utvecklingstendenser ......................... 4.1Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för Klimatmål för transportsektorn ............................. Den klimatpolitiska handlingsplanen .................... bedömer att fler åtgärder som rör planering behövs ....................................... 4.1.4Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet............................. 4.2Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för städer och livsmiljöer.............................................................. Strategi för levande städer ...................................... Politik för gestaltad livsmiljö ................................. Bilanvändning och parkering ................................................. Nya synsätt på parkering ........................................ Antalet bilar och parkeringar i .................. Markåtgång för parkering....................................... Nya synsätt på gatan .............................................................. Nya analysverktyg för transporteffektiv stadsplanering...... 4.6Utvecklingstrender när det gäller mobilitet Integrerade system av mobilitetstjänster............... Nya synsätt på staden ............................................. Behovet av kunskap ................................................................ Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer ....................................... 5.2Samhällets rumsliga organisering påverkar förutsättningarna för transporteffektivitet ........................... God tillgänglighet är målet ..................................... 5.3Utredningens användning av begreppet 5.4Avvägningsregler i PBL som stödjer en transporteffektiv samhällsstruktur.................................... Parkering, lastning och lossning av fordon.................... Tillämpning av bestämmelser om parkering ......................... Analys och slutsatser av dagens parkeringsreglering ............ 6.4.1Problemanalys när det gäller Vår syn på reformbehovet..................................... 7 Samverkan mellan aktörer i samband med planering ... 107 7.2Rättsliga förutsättningar för markanvisningsavtal och Avtalslagen och några rättsliga principer ............. 7.2.2Framväxten av reglerna för markanvisningsavtal och exploateringsavtal ........ 7.3.1Mobilitetsåtgärder, tjänster, flexibla parkeringstal och parkeringsköp .......................... Avtal om servitut och bildande Villkor för tiden efter planens genomförande..... 7.4Samverkan på annat sätt i ett tidigare skede eller helt utan samband med genomförandeavtalen ........................... Investeringar i transportinfrastruktur ................. och andra nätverk ........................... 7.4.3Samverkan i flera frågor eller andra frågor än åtgärder för transporteffektivitet ......................... Berörda aktörers syn på samverkan..................................... Byggherrars och fastighetsägares synpunkter ..... Samverkan om mobilitet i andra europeiska länder............ Analys och slutsatser av dagens samverkan ........................ Vår syn på reformbehovet .................................... Utredningens överväganden och förslag ...................... 8.1Behov av normförskjutning – utredningens samlade syn 8.2 Överväganden och förslag angående 2 kap. PBL................ 8.2.1Främja en ändamålsenlig och transporteffektiv Byggnaders lokalisering och tillgänglighet .......... Byggnaders placering och nåbarhet ..................... 8.2.4Krav på planläggning vid sammanhållen Behov av en nationell strategi............................................... Överväganden och förslag angående 4 kap. PBL ................ Markreservat för mobilitetanläggningar............... Planbestämmelser för utrymmen, anläggningar och tjänster för mobilitet ................ 8.4.4Möjligheter att säkerställa viss åtgärd genom villkor för bygglov i detaljplanen.......................... Redogörelse i planbeskrivningen .......................... 8.5Krav på utrymmen och anläggningar för mobilitet i 8.6Möjlighet att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal ................................. En ny lag om mobilitetskartläggning................................... Ikraftträdande och genomförande.............................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ Övergripande bedömning av konsekvenserna av Vilka berörs av förslagen?..................................................... Konsekvenser för staten, regioner och kommuner ............ Konsekvenser för företag och verksamhetsutövare............ Konsekvenser för byggherrar och fastighetsägare .............. Konsekvenser för hushåll och enskilda ............................... Konsekvenser av tillämpning av lägre parkeringstal ........... 10.8 Övriga konsekvenser ............................................................ 10.8.1 Konsekvenser för klimat och miljö...................... 10.8.2 Konsekvenser för levande städer.......................... Konsekvenser i förhållande till nationella mål .... Konsekvenser för regional utveckling ................. 10.8.5Förslagens påverkan på den kommunala till Europeiska unionen ......................................... 10.8.7Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män ................................................... 10.8.8Konsekvenser för möjligheterna att nå de 10.8.9Betydelse för brottsligheten och det 11.1 Förslaget till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning... 11.2 Förslaget till lag om ändring i (2020:900) ............................................................................. Bilaga 4 Utgångspunkter för utredningens användning av Bilaga 5 Rättsliga förutsättningar för parkering, lastning och lossning av fordon ................................................. Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i samband med exploatering och byggande .......................................... Samverkan om mobilitetsåtgärder – Byggherrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande ........................................... Samverkan om mobilitetsåtgärder – Mobilitets- aktörers erfarenheter i samband med exploatering Samverkan om mobilitetsåtgärder i stads- planeringen – En internationell jämförelse.................. Bilaga 10 Kunskapsunderlag om samband mellan bebyggelseplanering och trafikalstring ........................ Bilaga 11 Formulär för ”Miljöanpassade transporter” från Klimatfrågan är central för en hållbar utveckling och har gjort åtaganden om att minska utsläppen av växthusgaser. Då trans- portsektorn står för en betydande miljö- och klimatpåverkan anser regeringen att det är angeläget att samhällsplaneringen i ökad ut- sträckning främjar en transporteffektiv samhällsstruktur som bidrar till hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. En sådan struktur kan därtill bidra till att uppnå många av de nationella miljökvalitetsmålen och även bidra till minskade markanspråk och barriäreffekter. Enligt tilläggsdirektiv till Samordning för bostadsbyggande ska utred- ningen se över delar av (2010:900), PBL, för att genom ändringar i regelverket stärka förutsättningarna för trans- porteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer. I uppdraget ingår att lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen ska föreslå de författningsändringar och andra åt- gärder som medför att planläggning och prövning i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt PBL kan tydliggöras så att tillkommande och förändrade fysiska strukturer bidrar till ökad transporteffek- tivitet som leder till minskad miljö- och klimatpåverkan och ger bättre förutsättningar för att utveckla gång-, cykel- och kollektiv- trafik samt hållbara godstransporter. Uppdraget innebär också att utreda bättre förutsättningar för genomförande av åtgärder i detalj- plan och bygglovsprövning som främjar tillgänglighet genom håll- bara transporter. Vidare ingår att utreda om kommunen i högre utsträckning än bör kunna avstå från att kräva att en obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i när- heten av den finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon. Utredningen ska undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare kan samverka med det allmänna genom utvecklade avtalsformer i samband med planering enligt PBL, så att åtgärder för ökad transporteffektivitet som bland annat leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås och som sträcker sig längre än genomförandet av en detaljplan. Figur 1 Utredningens uppdrag och kopplingen mellan deluppdragen De förslag som utredningen lämnar i detta betänkande är: •Ändringar i andra och fjärde kapitlen PBL som stärker förutsätt- ningarna för transporteffektivitet. Förslagen innebär att tillkom- mande och förändrade fysiska strukturer ska bidra till ökad trans- porteffektivitet. Det ska leda till minskad miljö- och klimatpåver- kan och ge bättre förutsättningar för mobilitet, bland annat genom gång-, cykel- och kollektivtrafik samt hållbara varutrans- porter. Förslagen innebär att bebyggelse ska vara samlad så att behovet av person- och varutransporter hålls på en så låg nivå som möjligt och att befintlig infrastruktur utnyttjas. verksamheter ska vara tillgängliga med gång, cykel och olika energieffektiva och miljövänliga transportslag. Två förslag i fjärde kapitlet innebär att kommunen ska ta hänsyn till transport- effektivitet vid bedömningen av om det krävs detaljplan för sam- manhållen bebyggelse och att planbeskrivningen ska innehålla en redogörelse för hur planer uppfyller kraven på transport- effektivitet. •Ändringar i fjärde och åttonde kapitlen PBL som ger bättre för- utsättningar för genomförande av åtgärder i detaljplan och bygg- lovsprövning, som främjar tillgänglighet genom hållbara trans- porter. Förslagen innebär att det ställs krav på mobilitetsåtgärder på tomter och att kommunen får bestämma krav på mobilitets- åtgärder i detaljplan. Mobilitetsåtgärder innefattar utrymme och anläggningar för parkering, stannande, lastning, lossning samt leverans och tillfällig förvaring av varor. Mobilitetsåtgärder kan vidtas för alla trafik- och fordonsslag, såväl bil för enskilt bruk som delade fordon och andra energieffektiva och miljövänliga alternativ till bil för enskilt bruk. Förslagen bidrar till trans- porteffektivitet och innebär i högre utsträckning än att kommunen kan avstå från att kräva att tomter ska ordnas så att det finns utrymme för parkering av bil för enskilt bruk. •Ändringar i fjärde och sjätte kapitlet PBL som ger kommuner ökade möjligheter att säkerställa att planerade och överenskomna mobilitetsåtgärder genomförs, samt möjligheter att i exploa- teringsavtal komma överens om mobilitetsåtgärder och mobili- tetstjänster. Med mobilitetstjänst avses tjänst för persontrans- porter eller för leverans och tillfällig förvaring av varor. Förslagen innebär att kommuner kan samverka med byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare i fråga om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Det bidrar till transporteffektivitet och att minskad miljö- och klimatpåverkan kan främjas. •En ny lag om kartläggning av mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster som möjliggör uppföljning av åtgärder under förvalt- ningsskedet och därigenom främjar tillgång till mobilitetåtgärder och mobilitetstjänster samt hushållning med mark och stads- miljö. Kartläggningarna ska bidra till kunskap om de transport- lösningar som finns inom en fastighet hos boende, fastighets- ägare, byggherrar, kommuner och . Detta kan bidra till ökat engagemang och efterfrågan på olika transportlösningar nära bostaden, som underlag i kommuners samhällsplanering och till åtgärder på nationell nivå för att främja tillgången till olika trans- portlösningar. Vi föreslår också att regeringen tar fram en nationell strategi för en hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur. Syftet är att bryta en seg- livad praxis genom att höja kunskapsnivån kring transporteffekti- vitet och rumslig struktur. Utredningen har därtill identifierat beho- vet av att se över bestämmelserna om estetik i andra kapitlet PBL, även om detta inte ingår i utredningens uppdrag. fattade 2018 beslut om ett nytt mål för arkitektur, form och design, som är vägledande för den nya politiken för gestaltad livsmiljö. Den nya politiken har därefter inte implementerats i PBL. Figur 2 Utredningens olika förslag och hur de hänger samman • Grundläggande krav 3 (utrymme för parkering) • Parkering detaljplan 13 Placering o utformning 6 •Villkor för bygglov och startbesked 14 •Krav tomter 9 och 10 Dagens reglering ger kommunerna möjlighet att påverka i vilken omfattning det ska finnas bilparkering i samband med att en obe- byggd tomt ska bebyggas. Många kommuner arbetar med parker- ingspolicyer samt trafik- och transportplaner, vilka har som mål- sättning att förändra fördelningen av andelen personer som reser med olika färdmedel. Tillämpningen varierar dock över landet. kommuner har uttryckt behov av tydligare styrmedel och regelverk för parkeringsplaneringen. Utredningens förslag innebär ett tydligt beslutsstöd för alla landets kommuner och som bekräftar tillämpningen i de kommuner som redan arbetar i en sådan riktning. Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till en samhälls- planering som främjar hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. En normförskjutning möjliggörs vid planering av markanvändning, som kan vidga synen på tillgänglighet och rörlig- het för personer och varor. Förslagen innebär att bilens särställning i lagstiftningen ersätts med likvärdig tillgänglighet till olika mobilitets- och transportlös- ningar. Fokus kan flyttas från hur många parkeringsplatser som behövs i samband med nybyggnation till hur individens och sam- hällets behov av lösningar för mobilitet och varutransporter kan till- godoses. 1.1Förslag till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning Härigenom föreskrivs följande. Lagens syfte och tillämpningsområde 1 § Lagens syfte är att främja tillgång till mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster och hushållning med mark och stadsmiljö. 2 § Lagen ska tillämpas för fastigheter med bostäder och verk- samheter som medför ett transportbehov av betydande omfattning. 3 § Med mobilitetskartläggning avses en kartläggning över mobili- tetsåtgärder och mobilitetstjänster inom fastigheter som anges i 2 §. 4 § Termerna mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster har samma betydelse som i (2010:900). Skyldighet att göra mobilitetskartläggningar 5 § Ägare till fastigheter som anges i 2 § ska göra en mobi- litetskartläggning. Mobilitetskartläggningens innehåll och redovisning 6 § Mobilitetskartläggningen ska innehålla en beskrivning av vilka mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster som finns tillgängliga inom fastigheten. Fastighetsägaren ska ge in mobilitetskartläggningen till berörd kommun och den myndighet som regeringen bestämmer. 7 § Fastighetsägare som omfattas av kravet på kartläggning enligt denna lag ska se till att den mobilitetskartläggning som senast har upprättats för byggnaden 1.visas på en för allmänheten väl synlig och framträdande plats i byggnader på fastigheten, 2.visas för en presumtiv nyttjanderättshavare, 3.överlämnas till en ny nyttjanderättshavare. Om det finns en mobilitetskartläggning när en byggnad, en del av en byggnad eller en andel i en byggnad bjuds ut till uthyrning eller försäljning, ska den som äger byggnaden eller säljaren se till att den senast gjorda mobilitetskartläggningen anges vid annonsering. Tillsyn och skyldighet att lämna uppgifter 8 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. 9 § Fastighetsägare som omfattas av skyldigheten att göra en mobilitetskartläggning ska på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen. 10 § får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite. 11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.vilka fastigheter som medför ett transportbehov av betydande omfattning enligt 2 §, och 2.de skyldigheter som anges i 6 och 7 §§. 12 § Beslut om föreläggande enligt 10 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 3, 5, 6 och 7 §§, 4 kap. 2, 6, 13, och 14 §§, 6 kap. 40 §, 8 kap. 9 och 10 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 4 kap. 13 § ska ha följande lydelse. I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten, byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, : den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag, byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk, exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kom- munen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur, genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25§§, 1Senaste lydelse 2019:949. kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde, markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upp- låtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande, medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet, Mobilitetstjänst: tjänst för 2.leverans eller tillfällig för- av varor. Mobilitetsåtgärd: utrymme och anläggning för 1.parkering eller stannande för persontransporter, eller 2.lastning och lossning, leve- rans eller tillfällig förvaring av varor. nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats, ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas, omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar, planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark, tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym, tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål, underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en konstruktion, funktion, användnings- sätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde. Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och 1. en ändamålsenlig och trans- och en estetiskt tilltalande ut- porteffektiv samhälls- och bebyg- formning av bebyggelse, grön- gelsestruktur samt en estetisk till- talande utformning av bebyg- gelse, grönområden och kom-