sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Även övningar genomförs med varierande frekvens och omfatt- ning i regionerna. Mindre övningar med särskild sjukvårdsledning41 på lokal och regional nivå sker förhållandevis regelbundet, ofta i form av workshopar där man diskuterar olika scenarier. Dessa övningar fokuserar på individuella kunskaper avseende sin roll i organisatio- nen och kollektiva kunskaper/mål exempelvis vid olika scenarier. I genomsnitt genomförs dessa övningar en halv till , men det finns även regioner som inte genomför regelbundna övningar alls och regioner som övar sina särskilda sjukvårdsledningar . De regioner utredningen varit i kontakt med uppger att pan- demin har visat på behovet av att regelbunden övning för medarbetare som ingår i särskild sjukvårdsledning. 41Särskild sjukvårdsledning är den ledningsfunktion som åstadkommer inriktning och samord- ning av hälso- och sjukvårdens insatser vid särskild händelse (SoS termbank besökt ). Forskning, utbildning och övning påpekar i sitt andra delbetänkande betydelsen av övning för att kunna hantera en kris.42 Traumaövningar i syfte att öva omhändertagande av enstaka patient inom ett sjukhus genomförs på de flesta akutmottagningar som har som uppdrag att omhänderta trauma. är den berörda akutmot- tagningen själv ansvarig för att planera och genomföra dessa övningar. Någon region genomför så kallade simuleringsövningar där ett stort antal trauma åskådliggörs med information på fiktiva journalanteck- ningar eller med stöd av simuleringsverktyg. Övningar med levande skademarkörer förekommer sällan. Detta var dock betydligt mer vanligt . Vad utredningen erfar finns det delade meningar bland regionerna avseende värdet av övningar med ett stort antal levande skademarkörer. Några anser att detta är en kost- sam och ineffektiv övningsform, medan andra anser att det är det mest verklighetstrogna sättet att öva. Övningar tillsammans med andra aktörer Övningar tillsammans med andra aktörer sker också i olika omfattning i regionerna. Det vanligaste övningarna är så kallade blåljusövningar där ambulanssjukvården övar tillsammans med räddningstjänst och polis på skadeplats. Länsstyrelserna genomför också återkommande sam- verkansövningar i ett bredare forum där regionerna oftast är represen- terade. Vad utredningen erfar har ingen regionen i närtid genomfört övningar tillsammans med kommunernas hälso- och sjukvård, t.ex. evakueringsövningar. Övningar tillsammans med Försvarsmakten Några regioner har, ofta genom att de har ett militärt förband inom regionen, ett tätare samarbete med Försvarsmakten än andra. Detta gäller även vid övningsverksamhet. Ett exempel på detta är de övningar som , i följande förkortat SU, och () genomfört tillsammans med För- svarsmaktens Försvarsmedicincentrum, år 2018 och 2019.43 Genom 42Sverige under pandemin, Volym 2, Sjukvård och folkhälsa (SOU 2021:89) s. 747. 43Sahlgrenska (2018): Rapport 2018, Erfarenheter från under Övning Liv. Forskning, utbildning och övning Försvarsmaktens försorg sminkades ett större antal skademarkörer som senare transporterades och omhändertogs inom akutmottag- ning och radiologi på SU. Därefter byttes skademarkörena ut mot detaljerade skadekort med samma skador som med simuleringstek- nik processades igenom alla sjukhusets övriga berörda enheter. Detta bedömdes som enda möjligheten att kunna få en kapacitets – och funktionsbedömning av sjukhuset som helhet utan omfattande (och kostsamma) ingrepp i den rutinmässiga sjukvården. Övningarna utgör en viktig modell för såväl träning som kapacitets- och funktionstest med rimlig insats. Övningen fokuserade på traumaomhändertagande av många svårt skadade som särskild sjukvårds- ledning övade. planerar fler sjukhus i Västra Götalands- regionen att genomföra liknande övningar. Utredningen anser att det är positivt med samverkansövningar liknande de som Försvars- makten genomför i , men konstaterar att Försvarsmakten är en nationell myndighet och att myndighetens sam- verkansövningar med regioner bör genomföras på de platser i landet där det är högst prioriterat ur totalförsvarssynpunkt. Nationella övningar där kommuner eller regioner deltar Som framgick av bl.a. avsnitt 4.6.2 innebar det förändrade säkerhets- politiska läget en stor omställning av de statliga sats- ningarna på beredskap. Detta påverkade naturligtvis även utbildnings- och övningsverksamheten. har också ansvaret för sjukvårdsfrågor splittrats på flera statliga myndigheter, där Socialsty- relsen alltjämt har ansvar för hälso- och sjukvården men t.ex. Folk- hälsomyndigheten har ansvar för smittskydd och pandemiberedskap på nationell nivå. En effekt av ovanstående är att det inte genomförts nationella övningar utifrån mer omfattande händelser som påverkar fler regioner och kommuner samt olika statliga myndigheter. Även om kommuner och regioner med stöd av övningsplaner och utbild- ningsmaterial kan genomföra övningar på regional nivå av t.ex. om- händertagande på skadeplats eller som i fallet med LIV-övningarna ett helt sjukhus finns det skäl att även genomföra större övningar. För att genomföra en större övning fick i upp- Forskning, utbildning och övning drag av regeringen att genomföra en större övning som omfattade flera regioner (se nedan). Detta är den första större övningen på över Med anledning av de ökade satsningarna på totalförsvar börjar dock övningsverksamheten åter så sakta komma igång genom bl.a. Total- försvarsövning 2020 och Projekt hotbild (se nedan). Det är dock utredningens uppfattning att övningsverksamheten behöver öka på samtliga nivåer, även den nationella. Här bör det genomföras övningar utifrån flera perspektiv inte bara ett stort antal traumafall t.ex. vad avser beslutsfattande och mandat, omfördelning av resurser, försörj- ningsstörningar, störningar i cyberdomänen, pandemi m.m. Sådana övningar kan genomföras som komplexa övningar utifrån flera per- spektiv eller som delmoment utifrån olika aspekter. Övningarna kan också blanda praktiska moment med rena beslutsövningar. saknas tydliga uppdrag till statliga myndigheter att genomföra sådana övningar. De övningar som genomförs sker på särskilda uppdrag av regeringen. Den senaste nationella katastrofmedicinska övningen, Övning , genomfördes . Övningen anordnades av på uppdrag av regeringen med syfte att öva hälso- och sjukvårdens för- måga att hantera en allvarlig händelse med många skadade.44 Övningen genomfördes som en simuleringsövning utan fysiska skademarkörer. Region , , , , , Öster- götland och deltog i övningen. Särskild sjukvårdsledning på regional nivå övades på ledningsplatser i respektive region. Den natio- nella samordningen av brännskadevård övades särskilt på lednings- platserna i och enligt fastställd larmplan. , som enda övade statliga myndighet, övade sin kris- ledningsorganisation på egen ledningsplats. Erfarenheter från övningen sammanfattades i en rapport som gjordes tillgänglig för samtliga regio- ner.45 Däremot har enligt regionerna ingen ytterligare aktiv erfaren- hetsåterföring eller fortsatt arbete med i rapporten föreslagna utveck- lingsområden skett. 44Regeringen; Uppdrag att genomföra en övning av hälso- och sjukvårdens förmåga att han- tera en allvarlig händelse med många skadade, S2016/01460/FS (delvis). 45Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera en allvarlig händelse med många skadade Erfarenheter och lärdomar av Övning , Artikelnummer 2016-10-7. Forskning, utbildning och övning genomfördes den första totalförsvarsövningen, i det föl- jande förkortat TFÖ, . Övningen leddes gemensamt av MSB och Försvarsmakten och omfattade flera hundra övande organisationer över hela landet, både civila och militära, offentliga och privata. Övningen inleddes och stora delar av övningen hann genomföras innan coronapandemin bröt ut. Bland annat övade fler än 5 000 nyckelpersoner i kommunala och regionala ledningar över hela landet roller och ansvar, samverkan med andra aktörer, att prioritera resurser samt personalförsörjning. Likaså övade ett antal myndighetschefer att tillsammans bedöma och hantera ett komplicerat gråzonsläge. De delar av övningen som inte kunde genom- föras med anledning av pandemin har senarelagts eller omarbetats till nya, pandemianpassade upplägg. var en sammanhål- lande part för regionernas planering och genomförande av TFÖ 2020 avseende hälso- och sjukvårdsverksamhet. Övningen Barents Rescue utgör ett led i att, inom ramen för Barents- avtalet (se vidare avsnitt 7.5.2), utveckla förmågan till gränsöverskri- dande samverkan vid hantering av naturkatastrofer, omfattande olyckor och andra nödsituationer i Barentsregionen.46 Övningen utgår ifrån räddningstjänsten men innefattar även sjukvårdsmoment. Inriktningen för övningen har skiftat från att fokusera på fältövningar till att fokusera mer på planeringsprocessen där struktur, metod, erfarenhetsåterföring samt kompetenshöjande inslag och möjlighet till nätverkande mellan olika aktörer i är centralt. genomförs övningen (tidigare vart- annat år). De fyra länderna turas om att arrangera övningen. Region och Region deltog vid senaste övning i Barents Rescue . Även om Barents Rescue endast övar ett fåtal regioner utgör den ett viktigt inslag i övningsfloran då den omfattar samverkan med flera andra länder i vårt närområde och därmed bl.a. ger möjlighet att öva de uppgifter de har i att begära internationellt stöd. I den mån praktiska sjukvårdsmoment ingår bör erfarenheter från 46Barentsregionen omfattar landområdena runt och på . Forskning, utbildning och övning dessa även kunna ha betydelse för vår egen förmåga, särskilt vad avser sjukvård under kalla förhållanden. Som utredningen gett uttryck för i avsnitt 5.2.2. är det viktigt att erfarenheter från sådana övningar sam- manställs och delges samtliga regioner så att den samlade förmågan ökar. Syftet med detta projekt var att stödja regionernas planering för civilt försvar och katastrofmedicinsk beredskap och som en del av detta genomfördes ett krigsspel tillsammans med regio- nerna. Erfarenheterna från spelen ska bland annat kunna bidra till kunskaper om hotbild, innebörden för hälso- och sjukvården av väp- nade konflikter och en gemensam syn på och åtgärder för att bättre kunna hantera en situation med många skadade. Projekt genomfördes i samarbete med Försvarshögskolan, Försvarsmakten och , även MSB och FOI deltog i projektet.47 Uppföljning av regionernas kompetens och övningsverksamhet Regionerna ska till MSB, och rapportera utvecklingen av sin krisberedskap utifrån 2 kap. 9 § LEH, 2 § FEH och enligt överenskommelsen om regioners arbete med krisberedskap och civilt försvar. Regionerna ska även redovisa svar på ett antal indikatorer som bland annat rör kompetens, övning, led- ning och kommunikation. Inom området ”kompetens” efterfrågas om ”personalen i krishanteringsorganisationen har utbildning och kännedom om sin och roll och ansvar vid en extraordi- när händelse” samt om ”personalen har kännedom om relevanta aktö- rers roller och ansvar vid extraordinära händelser”. Inom området övning efterfrågas om det finns en utbildnings- och övningsplan som efterföljs, om krishanteringsorganisationen övats , om erfarenheter tas till vara efter övningar och inträffade hän- delser. Frågor om regionernas krisberedskap utifrån LEH samt indika- torer har MSB som avsändare, men regionerna lämnar svar även till och . Vad utredningen erfar sker åter- koppling till regionerna i begränsad omfattning på de svar som redo- 47Socialstyrelsen (2021): Hälso- och sjukvården och planering för civilt försvar Hotbild och gemensamma dilemman (artikelnummer 2021-8-7513). Forskning, utbildning och övning visas till myndigheterna. Det finns heller ingen analysprocess hos MSB för de underlag som regionerna rapporterar. Det är utredningens uppfattning att det är bra att det gör sammanställningar och analyser av vilka insatser som görs men att när sådan information efterfrågas måste det finnas ett klart syfte vad informationen ska användas till och på vilket sätt informationen används för att åstadkomma för- ändring. Det kan till exempel innebär att staten utifrån analyserna genomför riktade satsningar på områden som är eftersatta, att myn- digheterna erbjuder stöd till de regioner som har behov av detta, att återkoppling ges till regioner så att de kan hjälpa varandra och att bra exempel lyfts fram osv. Vad utredningen förstår är dessa syften inte tydliga för regionerna. 9.1.4Socialstyrelsen har pågående regeringsuppdrag inom området utbildning och övning har haft flera uppdrag på om- rådet utbildning och övning. Det senaste uppdraget består av att ta fram nationella utbildnings- och övningsplaner för katastrofmedi- cinsk beredskap och civilt försvar.48 Som beskrevs i avsnitt 9.1.3 ovan har på regeringens uppdrag genomfört övning . fick i upp- drag av regeringen att stödja regionernas arbete med katastrofmedi- cinsk beredskap och planering för civilt försvar inom hälso- och sjuk- vården.49 Uppdraget innebar bl.a. att analysera regionernas behov av övnings- och utbildningsinsatser och ta fram förslag till en nationell utbildnings- och övningsverksamhet för hälso- och sjukvården i frågor som rör katastrofmedicinsk beredskap och civilt försvar. Social- styrelsen skulle också lämna förslag till hur utbildnings- och övnings- insatserna skulle organiseras samt ta fram en plan för utbildnings- och övningsinsatser de kommande fem åren. 48Uppdrag att ta fram nationella utbildnings- och övningsplaner för katastrofmedicinsk bered- skap och civilt försvar samt nationell samordning av utbildning och övning, regeringsbeslut , S2021/02922 (delvis). 49Uppdrag att stödja landstingen i arbetet med katastrofmedicinsk beredskap och planering för civilt försvar inom hälso- och sjukvården, regeringsbeslut , S2018/02370/FS (delvis). Forskning, utbildning och övning till regeringen där regionernas behov av kunskaps- stöd inom uppdragsområdet samt en inriktning för utbildning- och övningsverksamhet för åren 2019–2024 redovisades. Slutrapporten redovisades år 2020.50 Den utbildnings- och övningsmodell som redo- visade utgår från den planering för deltagande i Totalförsvarsövning som myndigheten har genomfört i nära samverkan med regio- nerna, Försvarsmakten, MSB, och Röda Korset . Det innebär i princip att det skapas nationella och regionala planeringsgrupper för att möjliggöra samordnade och lik- värdiga utbildningar och övningar. Ytterligare erfarenheter och synpunkter på föreslagna åtgärder har sedan inhämtats inom ramen för pågående krishantering med anledning av utbrottet av covid-19. I slutrapporten redo- visades pågående arbete samt förslag på hur fortsatt arbete ska bedrivas genom inrättandet av en modell för kunskaps- styrning av katastrofmedicin samt en modell för utbildnings- och övningsverksamhet.51 Regeringen har i totalförsvarspropositionen understrukit vikten av att kunskapsstöd till regionerna och en nationell modell för utbild- ning och övning tillgängliggörs snarast.52 Som ett led i detta har reger- ingen gett ett nytt uppdrag att ta fram nationella ut- bildnings- och övningsplaner för katastrofmedicinsk beredskap och civilt försvar.53 Uppdraget ska genomföras i samarbete med kommuner, regioner, SKR, Försvarsmakten, , länsstyrel- serna, MSB och andra relevanta aktörer. Nationella utbildnings- och övningsplaner ska initialt tas fram inom traumavård, omhändertagande av drabbade vid s.k. CBRN-händelse, katastrofmedicin och krisstöd samt hälso- och sjukvårdens roll i totalförsvaret. Inom ramen för upp- draget ska myndigheten redovisa hur aktuella områden för utbild- ning och övning identifieras och omhändertas under försvarsbesluts- 50Socialstyrelsen (2020), En stärkt katastrofmedicins beredskap – plan för fortsatt arbete. 51En stärkt katastrofmedicins beredskap – plan för fortsatt arbete, s. 24. 52Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), s. 141–142. 53Uppdrag att ta fram nationella utbildnings- och övningsplaner för katastrofmedicinsk bered- skap och civilt försvar samt nationell samordning av utbildning och övning (S2021/02922/FS [delvis]). Forskning, utbildning och övning perioden –2025. I uppdraget ingår även nationell samordning av kommuners och regioners deltagande, inom området hälso- och sjuk- vård, i nationella kris- och totalförsvarsövningar. Uppdraget ska redo- visas till regeringen . Det är enligt utredningen av största vikt att ovanstående reger- ingsuppdrag leder till att regionerna nu ges förutsättningar för att nå en likvärdig utbildningsnivå. 9.2Nationellt samordnat utbildnings- och övningsmaterial i katastrofmedicin och krisberedskap behöver tas fram och förvaltas Förslag: Det behövs en nationellt sammanhållen plan för utbild- ning och övning som stödjer kommuner, regioner och andra vård- givare i den utbildning som behövs för att klara hälso- och sjuk- vårdens uppgifter vid händelser med många svårt skadade eller sjuka och vid katastrofsituationer. har i uppdrag av regeringen att ta fram utbild- nings- och övningsplaner inom vissa prioriterade områden. Det är viktigt att dessa uppdrag resulterar i konkreta utbildnings- och övningsplaner som kan komma till användning i första hand hos regionerna. Därefter bör kommuner och regioner i samverkan med i ett nästa steg komma överens om vilka ytterligare områden som ska vara prioriterade vid framtagandet av utbildnings- och övningsplaner. De utbildnings- och övningsplaner som tas fram av bör föras in i en nationell plan för utbildning och övning för hälso- och sjukvårdens beredskap som kan ligga till grund för utbildnings- och övningsverksamheter i kommuner och regioner. Den kan i relevanta delar även användas av privata vårdgivare. Uppdraget att tillhandahålla nationella utbildnings- och övnings- planer för hälso- och sjukvårdens beredskap förs in som ett löpande uppdrag i förordningen (2015:284) med instruktion för Social- styrelsen. är utbildning och övning i katastrofmedicin, krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården decentraliserat och sker med olika innehåll och på olika sätt i olika regioner. Forskning, utbildning och övning och sjukvårdspersonalen saknar helt kunskaper i katastrofmedicin eftersom det inte är ett obligatoriskt ämne i grundutbildningen till läkare och sjuksköterska. På de universitet där ämnet förekommer sker undervisningen ofta i mycket begränsad omfattning, se vidare avsnitt 9.3 nedan. Det medför att när regionerna ska genomföra fort- utbildningar för sin personal behöver de ta hänsyn till att stora delar av personalen inte har några förkunskaper alls på detta område, medan andra har viss kunskap. För medarbetare i kommuner och regioner som vill lära sig om katastrofmedicinsk beredskap, krisberedskap och totalförsvar inom hälso- och sjukvården finns inte heller någon samlad ingång på webben där man kan hitta t.ex. gällande regler, vägledningar, handböcker eller utbildnings- och övningsmaterial för hälso- och sjuk- vården. Nedan beskrivs de huvudsakliga brister som utredningen an- ser finns på detta område. 9.2.1Det saknas kvalitetssäkrat nationellt samordnat utbildnings- och övningsmaterial Det finns en stor variation bland regionerna avseende hur medarbe- tare introduceras till, och utbildas i omhändertagande av många sam- tidigt skadade eller sjuka, katastrofmedicin samt samverkan och led- ning. Det är dessutom en blandning av medicinska kunskaper och organisationskunskap. En bidragande orsak till dessa variationer är avsaknaden av nationell enhetlighet och nationellt stöd, både i grund- och vidareutbildning. Denna olikhet bidrar sedan till att det blir kom- plicerat för regionerna att genomföra samordnad fortbildning när grundkunskaperna är så olika. Regionerna har organiserat utbildningsverksamheten på olika sätt. I flera regioner organiseras områdena säkerhet, krisberedskap, kata- strofmedicinsk beredskap i en och samma enhet på regionövergripande nivå. Kurser och information i säkerhet, brandskydd, kontinuitets- hantering, katastrofmedicin, ledning och samverkan ges samordnat. Några regioner har separata utbildningar för utpekade befattningar för att kunna agera vid en allvarlig händelse exempelvis ledningsan- Forskning, utbildning och övning svariga sjuksköterskor på akutmottagningar eller personer som ingår i staben för särskild sjuvårdseldning på regional och lokal nivå. De flesta regioner saknar strukturerade krav på vilka kurser och utbildningar inom katastrofmedicin, krisberedskap, totalförsvar, sam- verkan och ledning, krisstöd m.m. olika professioner eller personer ska ha för att tjänstgöra i regionen. Men det finns även exempel på regioner som har tydliga utbildningsplaner för olika professioner. Vissa regioner ger en kurs i katastrofmedicin för blivande specialist- läkare. Dessa kurser ges för att uppfylla delmålen i föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2015:8) om vissa läkares spe- cialiseringstjänstgöring (specialistkompetenskurs, SK-kurs). De flesta regioner har någon form av grundkurs på en halv till inom det som i som regionerna benämner katastrofmedicinsk beredskap. är denna riktad till personal som ofta tidigt eller i stor omfattning blir involverade vid händelser som omhändertar ett stort antal skadade t.ex. personal vid akutmottagningar, operation och inom intensiv- vård. Ett flertal regioner kallar denna fortbildning för katastrofmedi- cinsk dag. Några regioner saknar helt strukturerade fortbildningsinsatser. Ansvaret för att utbilda och informera ligger då i stället på varje en- het, avdelning eller klinik. Genomförandet av utbildningarna kan dock vara utlagt på beredskapsorganisationen, en konsult eller den utbildningsenhet som ansvarar för all fortbildning eller kompetens- utveckling inom regionen. En sådan ordning innebär att innehållet också kan vara väldigt skiftande mellan olika enheter inom en och samma region. tillhandahöll tidigare nationellt samordnad utbildning i katastrofmedicin för hälso- och sjukvården bidrog till ett gemensamt synsätt avseende katastrofmedicinsk beredskap inom hälso- och sjuk- vården. I samverkan med representanter för regionerna och katastrof- medicinska centra tog myndigheten fram en utbild- ningsmodell, kursplaner och kompetensmål samt information om begrepp och definitioner i syfte att säkerställa enhetlighet och god kvalitet på utbildningarna inom det katastrofmedicinska området. Det resulterade i att myndigheten publicerade rekommendationer för pla- nering av utbildning i katastrofmedicin avsett som ett stöd för pla- Forskning, utbildning och övning nering, genomförande, uppföljning och utvärdering på lokal, regional och nationell nivå. Den senaste utgåvan av dessa rekommendationer är från år 2007.54 tillhandahöll även en rad kurser och utbildningar som var kostnadsfria för regionerna. Flera av kurserna utbildade utbildare, vilket möjliggjorde att likvärdiga utbildningar kunde genomföras på hemmaplan i de olika regionerna. Socialstyrel- sen samlade regelbundet utbildningsansvariga från regionerna för att diskutera utbildnings- och övningsfrågor. arbete med utbildning och övning finansierades genom särskilda medel från staten. I samband med att formerna för finansiering av anslag 2:4 Kris- beredskap förändrades upphörde alla nationella utbildningar som anordnades av . saknas nationellt sammanhållna utbildningar och övningar inom hälso- och sjukvårdsområdet. Nationella utbildnings- och övningsplaner behöver tas fram Det finns inga nationella vägledningar för hur regionernas kan eller bör bedriva kompetensutveckling för hälso- och sjukvårdspersonal inom exempelvis katastrofmedicin, CBRNE, samverkan och led- ning. Det saknas även nationella utbildningar inom dessa områden, som regionerna kan använda eller hänvisa till. Det finns inte heller några nationellt angivna mål för vad regionernas personal ska kunna efter genomförd fortbildning. MSB har en webbplats som överskådligt beskriver utbildningar inom deras ansvarsområde, men MSB ansvarar inte för utbildningar inom katastrofmedicin. Däremot finns ett flertal allmänna utbild- ningar avseende krisberedskap.