sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — För att ett brott ska ha begåtts måste såväl de objektiva som de subjektiva rekvisiten vara uppfyllda. De objektiva rekvisiten innebär att vissa objektiva omständigheter måste föreligga. Exempelvis måste, för brottet olovlig körning, någon ha fört ett körkortspliktigt fordon utan att vara berättigad till det, för att ett brott överhuvud- taget ska kunna ha ägt rum. Vidare krävs att de subjektiva rekvisiten för ett brott, uppsåt eller oaktsamhet, är uppfyllda. För brottet olovlig körning är det subjektiva rekvisitet uppsåt. För varje brott föreskrivs ett straff, det vill säga böter, fängelse eller en kombination av de båda. Den grundläggande utgångspunk- ten för utformning av alla straffskalor är brottets allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt och klandervärt ett visst brott är. Ett allvar- ligare brott ska bestraffas strängare än ett mindre allvarligt brott och lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt. Det finns oönskade beteenden som inte är kriminaliserade utan i stället sanktionerade på annat sätt genom administrativa sanktioner. Sanktionsavgift, förbud, återkallelse av tillstånd och vitesföreläggande är sådana administrativa sanktioner. En viss regelöverträdelse kan vara förenad med sanktionsavgift. Om regeln rent faktiskt visar sig ha överträtts, är det vanliga att någon blir ”strikt ansvarig”, det vill säga ansvarig oavsett avsikt. Det bör dock finnas möjligheter att sätta ned avgiften helt eller delvis. Överträdelsen kan till exempel ha be- rott på sjukdom eller en annan omständighet som den avgiftsskyl- dige varken förutsåg eller borde ha förutsett. Sanktionsavgifter ut- färdas vanligen av myndigheter medan överprövningen av avgifterna sker i domstol. Kriminalisering, det vill säga att en gärning ska utgöra ett brott, motiveras av att gärningen är så förkastlig att den bör vara straff- sanktionerad och inte kan sanktioneras på annat sätt. En allmän princip inom svensk lagstiftning är att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika regler ska användas med återhållsamhet utanför det kärnområde som regleras i brottsbalken.1 Rättsväsendet bör inte belastas med mer bagatellartade förseelser. Resurserna för brottsbekämpning bör i första hand koncentreras på 1I SOU 2013:38, s. 478 f. redogörs för den så kallade kärnstraffrätten. förfaranden som kan orsaka påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Kriminalisering är inte heller det enda eller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. En alltför omfattande kriminalisering riskerar i stället att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rätts- väsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Som utgångs- punkt bör därför kriminalisering ske med återhållsamhet och endast användas när metoden framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet. Det finns inga skrivna regler som anger vilka beteenden som ska kriminaliseras. I olika sammanhang har det dock utformats principer för när kriminalisering bör ske eller inte. utformade kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad i sitt betänkande Ett reformerat åklagarväsende2. Enligt borde följande kriterier vara uppfyllda.3 •Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. •Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. •En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. •Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. •Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytter- ligare belastning som kriminaliseringen innebär. Både regering och riksdag ställde sig i allt väsentligt bakom kriterierna, som brukar kallas kriterier.4 fick 2011 i uppdrag att analy- sera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att krimina- lisering ska anses vara befogad. Uppdraget omfattade även att ana- lysera om det är möjligt att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås. 3SOU 1992:61, del A, s. 111 f. 1994/95:23, s. 55, bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40. redovisade sina slutsatser och överväganden i betänkandet Vad bör straffas?5. konstaterade att det i åtskil- liga lagstiftningsärenden om nykriminalisering, från mitten av 1990- talet och , inte hade redovisats någon diskussion om kriminaliseringens berättigande med utgångspunkt från Åklagar- utredningens kriterier. De förhoppningar som förde fram om ökad restriktivitet vid nykriminaliseringar hade såle- des inte infriats. En bidragande orsak till denna utveckling bedömdes vara att kriterier är för vaga för att på ett verk- ningsfullt sätt kunna begränsa användningen av straffrätten. Mot denna bakgrund lämnade följande för- slag till nya kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas.6 •För att kriminalisering av ett beteende ska komma i fråga måste det tänkta straffbudet avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). •För att kriminalisering ska komma i fråga måste det beteende som avses bli kriminaliserat kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. •Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får även- tyra tillämpningen av skuldprincipen. •Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse. •Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. förslag har inte lett till någon åtgärd från lagstiftarens sida. Sammantaget kan sägas att de båda upp- sättningarna av kriterier respektive 2013 understryker att det beteende som ska kriminaliseras verkligen bör vara straffvärt, det vill säga att det är så allvarligt att kriminalisering med åtföljande bestraff- ning är en rimlig åtgärd. Vidare utvisar kriterierna att kriminalisering 6SOU 2013:38, s. 480 ff. ytterst har ett preventivt syfte, det vill säga att beteendet som straff- beläggs ska avhålla människor från att handla på ett visst sätt.7 7.1.3Olika typer av sanktioner Det finns ingen rättslig definition av begreppet sanktion. En sank- tion är i princip alltid handlingsdirigerande eller har ett bestraffande syfte. Med en vid definition skulle sanktion kunna sägas vara alla former av påföljder som kan följa på ett rättsstridigt beteende. En sanktion kan vara repressiv eller icke repressiv. Med att en sanktion är repressiv avses att det är staten som kan ta initiativ till sanktionen. En icke repressiv sanktion är till exempel möjligheten att begära skadestånd i en civilprocess. Det finns flera olika sorters repressiva sanktioner. Den mest in- gripande formen är straff och andra påföljder som följer av en krimi- nalisering. En annan typ av repressiv sanktion är administrativa avgif- ter, till exempel sanktionsavgifter. Sanktionsavgift kan i vissa fall vara ett komplement till andra åtgärder och användas för att i enskilda fall nyansera ingripandet vid en överträdelse av något som är kriminali- serat. Sanktionsavgift ersätter i andra fall kriminalisering. Andra exempel på repressiva administrativa sanktioner är åtgärdsföreläg- gande (i förening med vite), skyldighet att vidta rättelse, möjlighet för en tillsynsmyndighet att meddela förbud (i förening med vite) och återkallelse av tillstånd. Straff, sanktionsavgift, förbud och återkallelse av tillstånd är i huvudsak tillbakaverkande sanktioner. Förbud och återkallelse av tillstånd kan på sätt och vis även ses som en framåtriktad sanktion, i den mån återkallelsen syftar till att förhindra fortsatt bristande efterlevnad av ett regelverk. Vitesföreläggande är däremot alltid en framåtsyftande sanktion som syftar till att tvinga fram ett önskat agerande eller att få ett pågående oönskat agerande att upphöra. Först om den vitesålagde inte uppfyller en skyldighet som en till- synsmyndighet har specificerat, döms vitet ut. Vitet är särskilt lämp- ligt att använda när man vill förmå någon att vidta en åtgärd eller avstå från att vidta en åtgärd. Det förhållandet att vitet enbart är framåtsyftande medför att när denna metod används kan det många 7SOU 2014:63, s. 78 f. gånger finnas behov av att komplettera vitet med en tillbakaverkande sanktion.8 7.1.4Val av repressiv metod Straffen böter eller fängelse regleras närmare i . De bötesformer som är aktuella för denna utredning är penningböter och dagsböter.9 Penningböter ska bestämmas till ett belopp om lägst 200 och högst . Som gemensamt straff för flera brott får penningböter bestämmas till högst . Dagsböter bestäms till ett visst antal beroende på hur allvarligt brottet är och där storleken av varje dagsbot beror på hur den bötfällda personens ekonomi ser ut. Dagsböter ska bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150. Böter som gemensamt straff för flera brott döms ut i dagsböter om något av brotten bör föranleda dagsböter. Som gemen- samt straff får dagsböter bestämmas till ett antal av högst 200. Varje dagsbot ska fastställas till ett belopp om lägst 50 och högst 1 000 kro- nor. Böter döms ut i dagsböter om viss bötesform inte är föreskriven för brottet. Om brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter, döms penningböter ut. Företagsbot, en särskild rättsverkan av brott, kan utdömas vid brott i näringsverksamhet, men endast om det straff som stadgas för brottet i fråga är ett annat än penningböter. En företagsbot är som lägst och som högst . Det finns även möjlighet att i vissa fall meddela förhöjd företagsbot upp till 500 mil- joner kronor.10 Det är inte alltid nödvändigt med domstolsprövning. Fråga om ansvar för brott, som hör under allmänt åtal, får under de villkor som föreskrivs i 48 kap. upptas av åklagare genom strafföreläggande. Företagsbot får föreläggas genom strafförelägg- ande i fall då boten inte överstiger . Även villko- ren för föreläggande av ordningsbot framgår av samma kapitel. Ord- ningsbot får föreläggas om straffet är penningböter. Ordningsbot får föreläggas av polisman, åklagare, tulltjänsteman eller kustbevak- ningstjänsteman. Det finns dock begränsningar, exempelvis får tull- tjänstemän och kustbevakningstjänstemän endast förelägga ordnings- 8SOU 2013:38, s. 537. bot för vissa typer av brott. Beloppen för ordningsbot framgår av bilagor till Riksåklagarens föreskrifter11 (ordningsbotskatalogen). Föreläggandet ersätter åtal. Har ett föreläggande om ordningsbot eller strafföreläggande godkänts, gäller det som en dom som har vunnit laga kraft. ansåg, i valet av repressiv metod12, att de beteenden som i första hand bör komma i fråga att motverka med administrativa sanktioner är överträdelser som kan betecknas som ringa eller av så kallad normalgrad och där straff- sanktionen är begränsad till enbart böter eller penningböter. Att en gärning straffrättsligt är på bötesnivå innebär dock enligt inte alltid att straff kan ersättas av sanktionsavgift. ansåg näm- ligen att administrativa sanktioner inte bör användas när utpekandet av gärningsmannen som klandervärd kan antas ha mer märkbar bety- delse för hur människor väljer att bete sig. misshandel och snatteri13 gavs som exempel på brott som även fortsättningsvis bör sanktioneras i straffrätten, även om de regelmässigt inte föranleder strängare straff än böter. Det bör enligt Straffrättsanvändningsutred- ningens mening inte heller komma i fråga att använda administrativa sanktioner för beteenden som kan föranleda näringsförbud. menade att effektivitetshänsyn är ett tungt vägande skäl vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas.14 Effektiviteten kan enligt Straffrättsanvändnings- utredningen öka genom att styrmedlet har bättre genomslagskraft särskilt då överträdelser begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Effektivitet kan också ses ur ett resursanvändnings- perspektiv inom områden där överträdelser upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då vara lämpligare att denna myndighet beslutar om sanktioner med anledning av överträdelsen. Sanktionens styrförmåga torde öka om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar en administrativ sanktion än om det straffrätts- liga systemet används. anförde vidare att det, framför allt när det gäller bagatellartade överträdelser, kan vara så att användandet av en annan metod än straff kan få till 11Riksåklagarens föreskrifter (1999:178) om ordningsbot för vissa brott. 12SOU 2013:38, s. 534 ff. 13Numera ”ringa stöld” enligt 8 kap. 2 § . 14SOU 2013:38, s. 537 ff. följd att beteendet i ökad utsträckning faktiskt föranleder en sank- tion. Om en alltför bagatellartad överträdelse straffsanktioneras kan det finnas risk för att straffbudet kommer att prioriteras ner hos de brottsutredande myndigheterna och domstolarna i sådan mån att styreffekten hos straffbudet blir mycket låg. En myndighet med det aktuella området som sitt huvudsakliga ansvarsområde kan möjligen ha bättre förutsättningar att prioritera utredning och sanktionering av regelverket i fråga. En administrativ sanktionering som upprätt- hålls drar sannolikt betydligt mer resurser än en straffsanktionering som nedprioriteras av rättsväsendet. Skälet för att välja en admini- strativ sanktion framför straff är då inte resursbesparing, utan ökad trovärdighet för straffsystemet och bättre efterlevnad av det sank- tionerade regelverket. En ytterligare aspekt som tog upp är straffprocessuella tvångsmedel och behovet av att använda dem i brottsutredande syfte.15 Straffprocessuella tvångsmedel är bland annat gripande, anhållande, häktning, reseförbud, anmälnings- skyldighet, kvarstad, beslag, hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation, husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, medtagande till förhör och kvarhållande för förhör.16 Vilka straff- processuella tvångsmedel som kan användas beror bland annat på vilket straff som stadgas för brottet. När det till exempel gäller gripande, anhållande, häktning, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning krävs att fängelse kan följa på brottet. Dessutom krävs ibland att viss miniminivå är föreskriven avseende fängelse- straffets längd. Om någon annan repressiv metod än straffrätten används är däremot bestämmelserna om straffprocessuella tvångs- medel inte tillämpliga. Då är det myndighetens tillsynsbefogenheter som avgör vilka möjligheter myndigheten har att utreda överträdelser som kan innebära påförande av sanktionsavgift. Straffrättsanvänd- ningsutredningen bedömde att behovet av att använda straffprocess- uella tvångsmedel knappast innebar några hinder för behövliga sank- tionsväxlingar. I det absoluta flertalet straffbud där sanktionsväxling enligt mening bör övervägas är den påföljd som kan komma i fråga begränsad till böter eller till och med penningböter. Möjligheten att använda straffprocessuella tvångs- medel är alltså mycket begränsad. Den typ av tvångs- 15SOU 2013:38, s. 539 ff. 1623–28 kap. . medel som kan behövas kan lika väl innefattas i en myndighets till- synsbefogenheter. I tabell 7.1 nedan finns en sammanställning och jämförelse av de sanktioner som beskrivits ovan. 30–150 st Nej, men lagen Nej, men lagen (2014:1437) och (2014:1437) och Ja, med stöd av Ja, med stöd av Ja, med stöd av Ja, om hemvist i Nej, men förskott av polisman, bil- (1990:226), Nej, om inte hemvist i nor- diskt land Förskott av polisman, bil- inspektör Källa: Egen sammanställning. Sanktionsavgifter är en ekonomisk sanktion och anses inte ingå i det straffrättsliga systemet. Därför finns det i princip inga krav på att avgiften ska utformas i enlighet med de allmänna principer som gäller för straffrätten.17 Sanktionsavgift kan påföras såväl fysiska som juri- diska personer. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en dom- stol som beslutar om sanktionsavgift. Ansvaret är vanligtvis strikt, det vill säga skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Som huvudregel tillfaller sank- tionsavgiften staten. Både beloppens storlek och på vilket sätt dessa bestäms varierar. En sanktionsavgift kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlevnaden av reglerna inom särskilda områden. Ett system med sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enklare och snabbare beivrande av regelbrott än vad som är fallet vid användandet av straffrättsliga sanktioner. Regeringen har lagt fram allmänna riktlinjer för hur ett sanktions- avgiftssystem bör utformas.18 Riktlinjerna har antagits av riksdagen.19 De kan sammanfattas enligt följande. •Ett sanktionsavgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller be- sparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall där sanktions- avgifter kan vara ändamålsenliga är då den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella om- rådet är så framträdande att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. •Sanktionsavgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån avgifterna används på 2009/10:79, s. 46. 1981/82:142, s. 21 ff. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328. näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda före- skrifter som näringsutövarna har att iaktta i sin verksamhet. •Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdel- sen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. •Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att en kon- struktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäker- hetssynpunkt bör det finnas starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbelopp bör så långt möjligt vara så preciserade att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. •Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga be- stämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utfor- made i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. •Om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utfor- made på sådant sätt att det finns utrymme för betydande sköns- mässiga bedömningar är det lämpligt att åläggande av avgiftsskyl- dighet överlämnas till allmän domstol. I övrigt kan prövningen överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. Närmare om utformningen av sanktionsavgiftssystem I de flesta av de sanktionsavgiftssystem som tillämpas krävs varken uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska kunna påföras vid en regelöverträdelse. Huvudregeln kan således sägas vara att sanktions- avgifter bygger på strikt ansvar.20 Som skäl för en avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar har det anförts att en sådan konstruktion bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet samt att utrymmet för bedömningar blir mindre vid en konstruktion med strikt ansvar än om det krävs uppsåt eller oaktsamhet. I de fall ansvaret är strikt behöver kontrollmyndigheterna endast kontrollera att de objektiva förutsättningarna för en regelöverträdelse är upp- fyllda och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden.21 Som framgår av de ovan angivna riktlinjerna för användningen av sanktionsavgifter bör det emellertid finnas starkt stöd för en pre- sumtion att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet, för att en konstruktion med strikt ansvar ska anses uppfylla kraven på rättssäkerhet. Den enskilde får inte heller åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. I annat fall riskerar avgiftssystemet att inte uppfylla de krav på rätts- säkerhet som den så kallade oskuldspresumtionen22 ger uttryck för. Sanktionsavgiftssystemen i svensk rätt som är baserade på strikt ansvar innehåller därför regler som möjliggör för kontrollmyndigheten att befria någon från sanktionsavgift om det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Även jämkningsregler förekommer i de olika regelverken. I de sanktionssystem som förekommer är det vanligen en myndighet som beslutar om sanktionsavgift. Endast i ett fåtal system beslutas avgift av domstol efter ansökan av myndighet. Då är det ofta fråga om system där uppsåt eller oaktsamhet måste kunna konsta- teras för att avgift ska aktualiseras. Enligt bör utgångspunkten vara att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och inte av dom- stol under förutsättning att det finns någon lämplig myndighet som kan besluta om sanktionen. Enligt bör den beslutande myndigheten helst ha någon form av tillsyns- ansvar över den verksamhet som omfattas av avgifterna eller på annat 20SOU 2013:38, s. 544. 21Se till exempel prop. 2017/18:165, s. 62. 22Var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen fastställts. sätt ha god insyn i verksamheten samt vara väl förtrogen med det aktuella regelverket och ha goda förutsättningar att upptäcka regel- överträdelser.23 Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () gäller som svensk lag och är därmed direkt tillämplig i . innehåller bestämmelser som är aktuella vid valet av repressiv metod. I artikel 6 ställs krav på domstolsprövning och rättssäker process. Artikel 7 innehåller krav på lagstöd för att få döma till straff och förbud mot retroaktiv tillämp- ning av strafflag. Artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet innehåller förbud mot dubbelbestraffning, rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger, ne bis in idem. Där föreskrivs att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak, det så kallade dubbelbestraffnings- förbudet eller dubbelprövningsförbudet. Att påföra både ett straff och en sanktionsavgift för samma överträdelse kan strida mot detta förbud. Huvudsyftet med artikeln är att förhindra en upprepning av en brottmålsrättegång som avslutats med ett slutligt avgörande och att förhindra att samma rättssubjekt prövas för samma brott två gånger. Det är följaktligen inte förbjudet att döma ut flera straff för samma brott, utan endast att pröva samma brott på nytt, det vill säga vid två olika tillfällen. För att inte riskera att komma i konflikt med dubbelbestraffnings- förbudet bör enligt sådana bete- enden som sanktioneras med avgift inte vara straffbelagda. Det bör vidare vara möjligt för den enskilde att kunna förutse om ett visst beteende leder till straff eller avgift.