sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för att få partsbehörighet och klagorätt är starkt beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kom- mer därför att överlämnas till den tillämpande myndigheten och den fortsatta rättstillämpningen att avgöra i vilka situationer som partsbe- hörighet kan uppstå. Det är högst troligt att det kommer att uppstå ärenden om bris- tande överensstämmelse som har direkta verkningar för den person som har initierat ärendet eller som kan anses hänförliga till ett sådant särskilt intresse som personen i fråga företräder. Långt från alla klago- mål kommer emellertid att kunna leda vidare till kontrollärenden där bristande överensstämmelse konstateras. Även i ärenden som leder vidare till kontroller och beslut om åtgärder är det inte en självklarhet att den som har initierat ärendet från början kan visa att den berörs så direkt av verkningarna av ett beslut att denne har rätt att delta som part. I många fall kommer enskilda personer som inte är en berörd eko- nomisk aktör därför inte anses ha partsbehörighet eller vara berätti- gad att klaga på ett beslut. En kartläggning som har gjorts av Independent Living avseende regelverken om enkelt avhjälpta hinder i bebyggd miljö visar att möjlig- heten för enskilda att delta som part och därmed kunna driva mål om tillgänglighet i praktiken är begränsad.3 I den referensgrupp som är knuten till utredningen har det framförts liknande erfarenheter. Det har bland annat påtalats att det finns en uppgivenhet kring att anmäla diskriminering eller bristande tillgänglighet till dagens myndigheter på grund av otydlighet kring uppdrag, ineffektivitet i hanteringen av anmälningar och bristen på substantiell återkoppling till anmälaren från myndighetens sida. Bestämmelserna om rättegångskostnader i 18 kap. upplevs ofta som ett hinder för enskilda att på egen hand väcka talan om bristande tillgänglighet, då en sådan process kan vara förknippad med en stor ekonomisk risk. Det påpekas även att av över 2 000 anmälningar driver DO cirka fem fall gäl- lande alla sju diskrimineringsgrunder och sex diskrimineringsformer. Utredningen är av uppfattningen att en effektiv tillsyn och mark- nadskontroll är en förutsättning för ett framgångsrikt genomförande 3Independent , Utredning Hur kommuner hanterar frågor om enkelt avhjälpta hinder UtredningomEAH.pdf. Anmälningar från allmänheten är en viktig del i kontrollmyndigheternas arbete med att identifiera vilka gransk- ningar som behöver göras och hur dessa ska prioriteras. Om det ska vara motiverat att anmäla måste det finnas en tilltro till att anmälan fyller en funktion och till att den behöriga myndigheten arbe- tar effektivt med att motverka bristande överensstämmelser. Mot bak- grund av vad som redogjorts för ovan ser utredningen att det finns risk för avsaknad av sådan tilltro. För att kunna motverka detta behöver effektiviteten i kontrollverksamheten följas upp. Skulle en sådan upp- följning visa på dålig effektivitet eller på låg tilltro till kontrollmyndig- hetens arbete bör det övervägas om ytterligare åtgärder bör vidtas. Utredningen föreslår därför att regeringen vid ett flertal tillfällen följer upp kontrollverksamheten. Detta kan ske antingen genom att kontrollmyndigheterna själva regelbundet rappor- terar om sitt arbete eller att en annan offentlig aktör ges i uppdrag att följa upp och utvärdera kontrollverksamheten inom området. Det finns ytterligare en anledning att noga följa upp kontrollverk- samheten. Kommissionen ska nämligen enligt direktivet inrätta en arbetsgrupp för kontrollmyndigheter och brukarorganisationer (arti- kel 28) och kommissionen ska regelbundet (, med start ) rapportera om tillämpningen av direktivet till Europa- parlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt (artikel 33). En sådan uppföljning torde inte vara möjlig att göra utan benäget bistånd från medlemsländerna. Även av denna anledning är det därför viktigt att regeringen följer upp och utvärderar kontrollverksamheten. 17.5.3Framtida möjlighet att väcka talan genom grupptalan Bedömning: Tillgänglighetsdirektivet ställer inte krav på möjlig- het till grupptalan. Bestämmelser i befintliga svenska författningar är tillräckliga för att offentliga organ och övriga organisationer som nämns i direktivets artikel 29 ska kunna utföra de i artikeln beskrivna uppgifterna. Resultatet från utredningen om genomförande av EU-direk- tivet om grupptalan till skydd för konsumenters kollektiva intres- sen (Fi 2021:01) bör inväntas innan frågan om grupptalan inom nu aktuellt område behandlas vidare. Artikel 29 föreskriver inte några krav på grupptalan eller att organi- sationer eller offentliga organ ska ges möjlighet att på eget initiativ driva ärenden om bristande regelefterlevnad. Det som anges i denna artikel är i stället att sådana organisationer och offentliga organ, med klagandens tillstånd, ska ges möjlighet att delta i en process antingen till stöd för eller på klagandens vägnar. En förutsättning för dessa aktö- rers medverkan är därmed att det finns en klagande part att bistå. Ut- redningen bedömer att befintliga bestämmelser i diskriminerings- lagen, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen redan möjliggör för offentliga organ och andra intresseorganisationer att delta vid dom- stolar och förvaltningsmyndigheter till stöd för eller på klagandens väg- nar. Några förslag behöver därför inte läggas fram heller i denna del. Utredningen har fått propåer från flera håll om att den även borde se över möjligheten för organisationer och grupper att gemensamt driva ärenden om bristande tillgänglighet. Möjligheten att väcka grupptalan är emellertid starkt begränsad i svensk förvaltningsrätt. I vissa situationer finns det visserligen möjlighet för ideella föreningar eller andra juridiska personer att överklaga en dom eller ett beslut och därmed träda in som part i ären- det. Så är till exempel fallet vid överklagan av vissa beslut och domar med stöd av 16 kap. 13 § . Det krävs emellertid omfat- tande utredning för att kunna föreslå nya former för grupptalan inom exempelvis tillgänglighetsdirektivets område. Utredningen om genom- förande av EU-direktivet om grupptalan till skydd för konsumenters kollektiva intressen (Fi 2021:01) har bland annat i uppdrag att se över om åtgärder behöver vidtas för att möjliggöra grupptalan inom vissa områden som normalt är förvaltningsrättsligt reglerade. Även om EU-direktivet om grupptalan inte är direkt tillämpligt på tillgänglig- hetsdirektivet är det möjligt att de överväganden som görs i den utred- ningen kan ha betydelse för grupptalan inom andra områden av för- valtningsrätten. Det är därför inte lämpligt att föregå denna utredning genom att nu titta på specialreglering för grupptalan om tillgänglig- het. Utredningen bedömer därför att resultatet av utredningen om genomförande av EU-direktivet om grupptalan bör inväntas innan ytterligare åtgärder vidtas för att se över möjligheten att skapa någon form av grupptalan vid brister i tillgänglighet. Bedömning: Det är nödvändigt att koppla sanktioner till de skyl- digheter som de ekonomiska aktörerna har. Direktivet syftar till en harmoniserad lagstiftning inom EU vad gäller de produkter och tjänster som omfattas. Sanktionerna vid bristande efterlevnad från de ekonomiska aktörernas sida ska, enligt vad som fram- går av artikel 30, vara effektiva, proportionella och avskräckande. Sanktionerna ska också ta hänsyn till omfattningen av den bristande efterlevnaden, inbegripet hur allvarlig den är, och hur många enheter av de berörda produkterna eller tjänsterna som inte uppfyller kraven samt hur många personer som påverkats (artikel 30.4). Direktivet är vidare uppbyggt på så vis, att de ekonomiska aktö- rerna som tillverkar, distribuerar och importerar produkter har en skyl- dighet att samarbeta och lämna information till den myndighet som bedriver tillsyn (artikel 7–12). Samma skyldighet har tjänsteleveran- tören som tillhandhåller en tjänst som omfattas av direktivets krav (artikel 13). Utöver dessa förpliktelser har ekonomiska aktörer krav på sig att inte släppa ut produkter respektive tillhandahålla tjänster på mark- naden som inte lever upp till tillgänglighetsdirektivets krav. För att de myndigheter som bedriver kontroll och tillsyn ska kunna genomföra sitt arbete effektivt är det nödvändigt att koppla sank- tioner till de skyldigheter som de ekonomiska aktörerna har. Det hand- lar när det gäller tillgänglighetsdirektivet dels om att lämna nödvändig information, dels om att i samarbete med behöriga myndigheter vidta alla åtgärder som krävs för att undanröja bristande överensstämmelse med de tillämpliga tillgänglighetskraven hos de produkter och tjänster som släppts ut eller tillhandahålls på marknaden. Förslag: Förelägganden och förbud ska kunna förenas med vite. Det är utredningens uppfattning att de möjliga åtgärder som mark- nadskontrollmyndigheterna, och de myndigheter som bedriver till- syn över tjänster, kan vidta för att komma tillrätta med överträdelser, typiskt sett förbud och förelägganden, ska kunna förenas med vite för att kunna få avsedd effekt (se till exempel SOU 2020:49 s. 496 f.) Vite är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå, om någon inte skulle följa ett föreläggande eller förbud. Vite är alltså avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. Ett vitesföreläggande kan riktas mot såväl en juridisk som fysisk person och kan utformas efter vad som i det enskilda fallet är lämpligt. Bestämmelsen i 6 § lagen om viten innebär att talan om utdömande av vite som huvudregel ska föras vid förvaltningsrätt. Det behövs därför inte någon särskild regel med detta innehåll. Inte heller behövs någon bestämmelse om förfarandet vid prövningen av en sådan talan, då lagen om viten och förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller bestämmelser om detta. Utredningen har tidigare i avsnitt 14.4.7, 14.4.8 samt 15.7.5 redo- gjort för vissa situationer där ett föreläggande eller förbud får förenas med vite. Även i övriga fall bör dock myndigheternas beslut om före- läggande och förbud kunna förenas med vite. Förslag: Det ska finnas en möjlighet för myndigheter som bedri- ver marknadskontroll och tillsyn att ingripa med sanktionsavgift mot redan begångna överträdelser av produkt- eller tjänsterelate- rade krav. Ansvaret bör vara strikt. Sanktionsavgiftens storlek bör bedö- mas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och upp- gå till . Det ska finnas möjlighet att sätta ned sanktionsavgiften. I ringa fall ska ingen avgift tas ut. och marknadskontrollmyndigheten prövar frågor om sanktionsavgifter. En sanktionsavgift får inte beslutas senare än från den tidpunkt då överträdelsen upphörde. Sanktionsavgiften ska betalas från det att be- slutet fick laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Avgiften faller bort i den utsträckning som verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. För att åstadkomma en effektiv marknadskontroll är det inte tillräckligt att marknadskontrollmyndigheterna och myndigheterna som bedriver tillsyn, genom förelägganden och förbud kan begära att de ekonomiska aktörerna ska agera på visst sätt. Det är även viktigt att behöriga myn- digheter har möjlighet att ingripa mot redan begångna överträdelser av produkt- och tjänsterelaterade krav. Det kan till exempel handla om att en produkt inte är märkt på ett korrekt sätt eller att en ekonomisk aktör inte uppfyller sina skyldigheter vid misstanke om bristande över- ensstämmelse eller att en produkt släpps ut eller tjänst tillhandahålls på marknaden utan att uppfylla krav på tillgänglighet. I dessa fall behövs en tillbakaverkande sanktion som straff eller sanktionsavgift. Utredningen gör bedömningen att det är tillräckligt att ange att sanktionsavgift får riktas mot den ekonomiske aktören som har över- trätt en bestämmelse i genomförandelagen som ställer krav på den pro- dukt eller tjänst som aktören tillhandahåller eller som medför skyldig- heter för den ekonomiske aktören. I valet mellan straff och sanktionsavgift gör utredningen följande överväganden. Straff innebär att beteendet, gärningen, kriminaliseras och att polis utreder den misstänkta överträdelsen och att åklagare för talan i allmän domstol om att lämplig påföljd ska dömas ut för över- trädelsen. I är det bara fysiska personer som kan bli föremål för straffsanktioner. Marknadskontrollmyndigheter har i andra sammanhang lyft fram att överträdelser av produktkrav som finns i andra regleringar sällan leder till åtal eller fällande dom. Hanteringen av en anmälan tenderar dessutom att ta (SOU 2020:49 s. 501 f.) Vidare kan sanktionsavgifter åläggas även juridiska personer, vilket enligt utredningen är helt nödvändigt för en effektiv tillämpning. Det är ofta svårt att identifiera en fysisk person som uppfyller de subjek- tiva och objektiva rekvisiten för att kunna dömas för brott. Överträdelser av tillgänglighetskraven är dessutom av den arten att de i första hand kommer att upptäckas av de myndigheter som bedriver kontroll och tillsyn. Dessa har i allmänhet bättre möjlighet att utreda överträdelserna än polis och åklagare. Systemet kommer dessutom med all sannolikhet att bli billigare, enklare och snabbare om myndigheten som upptäcker och utreder eventuella överträdel- ser också får sanktionera överträdelserna. Det är därför utredningens uppfattning att sanktionsavgifter bör användas i stället för straff. Det är också utredningens uppfattning att tillsynsmyndigheten eller marknadskontrollmyndigheten själv ska besluta om avgiften och avgiftens storlek. Det är den ordning som föreslås som huvudregel i marknadskontrollkommitténs betänkande (SOU 2020:49) och det är också en ordning som tillämpas i allt fler fall. Ett exempel på detta finns i resegarantilagen (2018:1218). I förarbetena till resegarantilagen uttalade regeringen bland annat följande. Det finns skäl att ifråga- sätta en ordning som innebär att domstol på talan av myndigheten prö- var om en avgift av det aktuella slaget ska påföras. En utgångspunkt bör vara att beslutanderätten i första instans ska ligga hos domstol, främst när avgiftsskyldigheten beror på om en överträdelse har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrym- me för betydande skönsmässiga bedömningar (prop. 2017/18: 226 s. 64). Vid bedömningen av om en ekonomisk aktör uppfyllt kraven på tillgängliggörande enligt tillgänglighetsdirektivet är det möjligt att objektivt konstatera hur och i vilken omfattning en tjänst eller pro- dukt lever upp till direktivets krav och de standarder som kommer att ligga till grund för tillämpningen. Det är alltså inte fråga om att göra skönsmässiga bedömningar. Om en näringsidkare ifrågasätter myndig- hetens bedömning att han eller hon har brustit i sina skyldigheter finns dessutom möjlighet att överklaga beslutet att påföra sanktionsavgift (se avsnitt 17.1.2). Sanktionsavgiften bör som utgångspunkt betalas från det att beslutet fick laga kraft, men en längre betalningstid bör dock kunna fastställas i beslutet. Sanktionsavgiften ska betalas till Kammarkollegiet. Det bör även finnas regler om preskription. I produktlagstift- ningar som genomför EU-direktiv är preskriptionstiden i de flesta fall . Det finns ingen anledning att avvika från den ordningen. En sanktionsavgift bör därför endast få tas ut om ansökan har del- getts näringsidkaren från den tidpunkt då överträdelsen upphörde. Vidare bör verkställighet inte få ske senare än efter det att beslutet fick laga kraft. Med verkställighet avses faktiska verkställig- hetsåtgärder. Preskriptionen är absolut. Det betyder att fullgörande inte kan krävas efter det att har gått sedan beslutet fick laga kraft, även om verkställighet har skett avseende en del av sanktionsavgiften. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte har drivits in. Ansvaret bör dessutom vara strikt. Anledningen är följande. De som riskerar att bli avgiftsskyldiga ska kunna förväntas ha god känne- dom om gällande regelverk och ha särskild anledning att se till att dessa regler följs. Att tillverka, distribuera eller importera och sälja en produkt, eller tillhandahålla en tjänst, som bryter mot regler som den ekono- miska aktören förutsätts känna till eller sätta sig in i bör kunna betrak- tas som i vart fall oaktsamt. Vid fråga om en avgift ska påföras för brister behöver det enligt utredningen därför inte göras någon bedöm- ning av om överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet utan det räcker med ett konstaterande att regleringen inte följts – det vill säga det finns förutsättningar att tillämpa en reglering med strikt ansvar. Detta skulle dessutom förenkla och effektivisera beslutsprocessen. När det gäller avgiftens storlek bör den bedömas i det enskilda fallet, med ledning av de kriterier som nämns i artikel 30.4. I marknads- föringslagens (2008:486) bestämmelser om marknadsstörningsavgift framgår att denna ska fastställas till lägst och högst (31 § marknadsföringslagen). Detta har i mark- nadskontrollutredningens betänkande ansetts för lågt på området som har med produktrelaterade krav att göra, eftersom brister i det avseen- det kan leda till allvarliga risker för människors hälsa eller för miljön (SOU 2020:49 s. 514). Tillgänglighetsdirektivet reglerar situationer som förvisso är vik- tiga, men vid bristande överensstämmelse kan knappast sägas finnas risk för människors hälsa eller för miljön. Hänvisningarna som görs i tillgänglighetsdirektivet till artiklar i marknadskontrollförordningen gäller inte heller de som har med produktsäkerhet att göra (se av- snitt 14.3.3 för en närmare redogörelse över vilka artiklar i förord- ningen som är tillämpliga på direktivet). Vid en samlad bedömning anser utredningen därför att lägsta avgift kan stanna vid och högsta avgift kan bestämmas till . Inom inter- vallet kan marknadskontrollmyndigheterna meddela föreskrifter och med utgångspunkt i dessa kan sedan en avgift bestämmas i det en- skilda fallet – bland annat med beaktande av försvårande och förmild- rande omständigheter, särskilt med utgångspunkt i regleringen i arti- kel 30.4. Sanktionsavgift är en administrativ sanktion och anses inte ingå i det straffrättsliga systemet. Det finns därför inte några krav på att reg- ler om sanktionsavgifter ska utformas enligt allmänna straffrättsliga principer. Sanktionsavgifter är dock att betrakta som straff enligt Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (Europa- konventionen). Sanktionsavgifter omfattas således av artikel 6 i Euro- pakonventionen och reglerna ska utformas på ett sådant sätt att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikeln uppfylls. Det innebär bland annat att den enskilde ska underrättas om vilken gärning som läggs honom eller henne till last, ha rätt att inte vara verksam i för- farandet till egen nackdel, ha rätt att vara tyst och ges tillfälle att yttra sig över anklagelsen. Det finns därmed inte någon möjlighet att tvinga en ekonomisk aktör att delta i utredningen av förutsättningarna för att påföra en sanktionsavgift. Oskyldighetspresumtionen ska också beaktas. Den medför det är marknadskontrollmyndighetens ansvar att visa att det finns förutsättningar för att besluta om en sanktionsavgift. Principen innebär även att tveksamma omständigheter ska tolkas till den enskildes fördel och att beviskraven som sådana är högt satta. Det är inte den som riskerar att påföras en sanktionsavgift som ska bevisa sin oskuld utan tvärtom. Den enskilde ska även ha möjlighet att inom rimlig tid få sin sak prövad av domstol. För att ett strikt ansvar inte ska strida mot oskyldighetspresum- tionen i och EU:s rättighetsstadga följer vidare av praxis att det måste finnas möjlighet för en myndighet som bedri- ver marknadskontroll eller tillsyn att befria någon från sanktionsavgift, när det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Det gäller exempelvis när överträdelsen är ringa eller om överträdelsen berott på omständig- heter som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka. Det bör också finnas möjlighet att sätta ned avgiften om den i det enskilda fallet framstår som oskäligt hög. Enligt utredningen medför sådana möjligheter till lägre eller helt nedsatt avgift att hänsyn tas till principen om att tänka småskaligt som framhålls i skäl 65 i ingressen direktivet, utan att kraven på effektiva rättsmedel träds för när. Förslag: När vite eller sanktionsavgift beslutas ska hänsyn tas till förbudet mot dubbelbestraffning. Ett förbud mot dubbelbestraff- ning ska utformas på så sätt att sanktionsavgift inte ska kunna påföras en ekonomisk aktör, om överträdelsen har föranlett straff eller om överträdelsen omfattas av ett föreläggande eller förbud med vite och samma överträdelse ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Bedömning: Varje överträdelse mot kraven som kan leda till en sanktion kan utgöra en enskild överträdelse. Detta får bedömas i det enskilda fallet. Det finns också anledning att beakta förbudet mot dubbelbestraff- ning. I artikel 4 i 7:e tilläggsprotokoll föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd (ne bis in idem). Även EU:s rättighetsstadga innehåller en liknande bestämmelse (artikel 50). Denna rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger brukar benäm- nas dubbelbestraffningsförbudet. Förbudet kan vara tillämpligt även när något av de två förfarandena, eller båda, avser åtgärder eller sank- tioner som inte betecknas som straff enligt den nationella rätten, till exempel administrativa sanktioner. Att påföra både ett vite och en sanktionsavgift för samma överträdelse kan alltså strida mot dubbel- bestraffningsförbudet. Om det finns ett tillräckligt nära materiellt och tidsmässigt samband mellan två förfaranden kan de emellertid anses utgöra ett straff. Ett exempel är att en person kan bli straffad enligt lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott för till exempel ratt- fylleri och få indraget körkort för samma gärning utan att detta är att betrakta som två straff för samma gärning, eftersom de båda förfaran- dena anses vara en del av samma straff. Vid överträdelser av produktrelaterade krav bör varje överträdelse som självständigt kan leda till en sanktion anses utgöra en enskild över- trädelse. En ekonomisk aktör som hanterar en produkt som brister i överensstämmelse i förhållande till flera produktrelaterade krav kan alltså begå flera olika överträdelser. Att då ålägga den ekonomiska aktören en sanktionsavgift för varje överträdelse kan inte anses inne- bära dubbelbestraffning. Avgörande för om två brister utgör samma överträdelse är alltså om bristerna var för sig skulle kunna leda till en sanktion. Det är ett stort antal krav som de ekonomiska aktörerna har att leva upp till. Det innebär att det finns en stor potentiell mängd överträdelser som man kan göra sig skyldig till. Det är dock viktigt att tillsynsmyndigheter och myndigheter som bedriver marknadskontroll eller tillsyn kan återkomma till samma produkter eller tjänster om det visar sig finnas ytterligare brister än redan konstaterade. Om myndig- heten i det läget beslutar om vite eller sanktionsavgift bör dock hänsyn tas till eventuella sanktioner som tidigare beslutats mot den ekono- miska aktören för överträdelser avseende samma produkter eller tjänst. Det kan i så fall vara en omständighet som leder till att en sanktions- avgift sätts ned. Det är de beslutsfattande myndigheterna som i slutändan har att beakta dubbelbestraffningsförbudet och inte på nytt straffa någon för en överträdelse som denne redan har blivit straffad för. I vissa fall har dock lagstiftningen utformats så att risken för dub- belbestraffning undviks. Förelägganden eller förbud får enligt utredningens förslag förenas med vite.