sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — De som enligt försökslagstiftningen var aktuella för att förordnas som trafiknykterhetskontrollanter var ordningsvakter eller väktare. Enligt lagen fick endast den som med godkänt resultat genomgått föreskriven utbildning för ordningsvakter eller väktare samt en för uppdraget särskild utbildning förordnas (3 §). Utbildningen omfat- tade bland annat praktiska kunskaper om hur fordon stoppas och sållningsinstrumentet fungerar, men också relevanta rättsregler och bemötandefrågor. I och med att har huvudansva- ret för allmän trafikövervakning i form av nykterhetskontroller och att kontrollanterna skulle stå under ledning av myndigheten bedöm- des det lämpligt att just , eller någon som fått tillstånd av dåvarande , skulle bedriva den sär- skilda utbildningen för trafiknykterhetskontrollanter (6 §). Utöver krav på utbildning ställdes också krav på laglydnad och allmän lämplighet (3 § första stycket 2).79 Förordnande, återkallelse och avstängning En trafiknykterhetskontrollant förordnades av . Förordnandet skulle gälla , högst (4 §). Om kontrollanten inte längre uppfyllde kraven avseende exem- pelvis laglydnad och lämplighet hade rätt att åter- kalla ett förordnande. Om det kunde antas att förordnandet skulle komma att återkallas fanns möjlighet för att stänga av kontrollanten från tjänstgöring till dess att frågan om 77Åberg, K., Lag om försökslagstiftning med trafiknykterhetskontrollanter i hamnar (, ), kommentar till 6 §, Karnov. 2009/10:171, s. 22 f. 2009/10:171, s. 16 ff. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika återkallelse hade prövats slutligt (8 §). Ett beslut om återkallelse kunde överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För prövning vid överklagande till kammarrätten krävdes prövningstillstånd (12 §). Utfall och utvärdering av försöksverksamheten gav regeringen dåvarande i uppdrag att utvärdera försökslagstiftningen.80 Av utvärderingen81 som presen- terades 2012 framgick att nio personer hade utbildats, varav två också ansökt och förordnats som kontrollanter . Eftersom kontrollanterna erhållit sina förord- nanden så saknades i praktiken erfarenheter från tillämpning av lagen. Efter redovisning utarbetades en departe- mentspromemoria82 samt en efterföljande proposition83 där det före- slogs att försökslagstiftningen skulle fortsätta att gälla . beslutade att förlänga försöksverk- samheten till och med den 30 juni 2016.84 I samband med förlängningen av lagens giltighetstid fick Polis- myndigheten i uppdrag att på nytt utvärdera tillämpningen av lagen. Av utvärderingen framgick att det alltjämt inte förekommit någon verksamhet med trafiknykterhetskontrollanter och att inga nya kontrollanter hade förordnats. Det konstaterades att de regioner som hade hamnar inom sitt geografiska område däremot hade genomfört egna åtgärder mot onyktra vägtrafikförare i hamnar samt samverkat med och i sådana åtgärder. Enligt kunde en anledning till att ingen verk- samhet med trafiknykterhetskontrollanter hade bedrivits vara att den närvaro som , och Kustbevak- ningen hade i hamnar var tillräckligt stark för att fylla det befintliga behovet. Det som enligt analysen talade för att försökslagstiftningen skulle permanentas var att det inte kunde uteslutas att ett behov av trafiknykterhetskontrollanter skulle komma att uppstå . Det framhölls att detta exempelvis skulle kunna uppstå om de 80Regeringsuppdrag, dnr. Ju2010/4252/L4. 81Regeringsuppdrag, dnr. Ju 2012/4841/L4. 2012/13:68. 2012/13:JuU17 och rskr. 2012/13:184. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika nämnda myndigheterna skulle komma att behöva priori- tera sina resurser annorlunda. Mot bakgrund av vad som framkommit i utvärdering bedömde regeringen att det inte fanns behov av att utbilda och förordna ytterligare kontrollanter samt att det inte var sannolikt att sådana kontrollanter skulle komma att efterfrågas i större utsträckning . Det vidtogs därför inga ytterligare åtgärder och lagen upphörde att gälla . 8.7Tidigare och pågående arbete avseende sållning för narkotika 8.7.1Tidigare utredning och förslag om sållning för narkotika Möjligheten att göra sållningsprov för narkotika har utretts tidigare. Regeringen tillsatte 1995 en särskild utredare med uppgift att se över bestämmelserna om drograttfylleri och grovt rattfylleri. Utredaren fick i uppdrag att analysera vilka problem som var förenade med den befintliga lagstiftningen och att lämna förslag till åtgärder som skulle medföra en effektivare bekämpning av brottstypen. Utredningen, förslog i sitt betänkande85 bland annat att polismän skulle ges möj- lighet att rutinmässigt genomföra ögonundersökning på förare av motordrivna fordon i syfte att fastställa eventuell drogpåverkan. Som skäl för detta angavs att de invändningar som eventuellt kan resas mot en sådan ordning från integritets- och rättssäkerhetssyn- punkt uppvägs av den ökade trafiksäkerhet som regleringen för- väntades medföra.86 I den efterföljande propositionen87 föreslog regeringen att det skulle införas en reglering (lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken) som gav polismän rätt att företa en ögonundersökning om det kunde misstänkas att föraren i samband med förandet av fordonet gjort sig skyldig till brott med fängelse i straffskalan. Regeringen konstaterade att det vid ögon- undersökning förelåg en viss risk för felbedömningar och att vissa individers ögon eller pupiller kunde reagera på ett sätt som skulle kunna tyda på att de är drogpåverkade, när de i själva verket inte var 86SOU 1996:125, s. 17. 1998/99:43. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Risken för en sådan felbedömning måste enligt propositionen minimeras, främst genom utbildning av polismännen. Det framhölls därutöver att undersökningen endast fick användas för att fastställa om skälig misstanke om drogpåverkan förelåg. Vad gäller integritets- aspekten menade regeringen att den föreslagna regleringen om ögon- undersökning fick anses vara mer integritetskränkande än alkohol- utandningsproven. Det konstaterades dock att det fanns anledning att anta att allmänheten skulle ha förståelse för åtgärder som syftar till att öka trafiksäkerheten. Mot bakgrund av risken för felbedömning före- slogs att det i lagen skulle införas ett krav på en viss grad av misstanke för att en ögonundersökning skulle få företas.88 beslutade i enlighet med regeringens förslag. 8.7.2Studie om sållningsinstrument som detekterar narkotika i saliv genomförde dåvarande en pilotstudie med salivtester.89 Syftet var att undersöka salivbaserade snabbtester för narkotika för att kunna sammanställa en kravspecifikation inför en eventuell upphandling. Under projektet testade en arbetsgrupp bestå- ende av verksamhetsspecialister i samverkan med ett flertal polis- enheter sex kommersiellt tillgängliga salivbaserade sållningsinstru- ment90. Utvärdering av instrumenten skedde inom ramen för polisens ordinarie verksamhet med syfte att granska teknikens funktionalitet och prestanda under operativa förhållanden. I studien jämfördes resultatet av 153 frivilliga salivtester med samma personers provsvar från den blodprovsanalys som Rättsmedi- cinalverket genomfört. Av studien framgick att de instrument som ingick i projektet detekterade amfetaminer, cannabis, kokain och opiater, men att de inte var lämpliga för att detektera bensodia- zepiner. Vidare visade studien att salivtesterna inte hade tillräcklig prestanda för att kunna användas vid rutinmässiga kontroller eller för att avfärda en skälig misstanke om drograttfylleri. I studiens slut- rapport91 konstaterades att kostnaden för instrumenten och tids- 1998/99:43, s. 32 f. 89Beslut PT06/2014. 90I studien ingick instrumenten Alere DDS2, Biosensor Biosens 600, Dräger DrugTest 5000, Securetec DrugWipe 6S, OralTox och . Sållningsinstrument som detekterar narkotika i saliv. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika åtgången för provtagning och analys utgjorde hinder för att de skulle kunna användas vid rutinmässiga kontroller. Den operativa nyttan ansågs, givet nuvarande rättsläge, begränsad. Detta eftersom skälig misstanke måste uppnås vid varje enskilt fall innan en polisman har rätt att använda ett tvångsmedel i form av kroppsbesiktning och genomföra ett salivprov. Enligt rapporten kunde salivtester därmed inte användas som hjälpmedel inför ett beslut om kroppsbesiktning. Om det däremot hade funnits lagstöd för att genomföra salivtest redan vid misstankegraden kan misstänkas bedömdes screening- instrumenten däremot kunna fungera som ett komplement till Polis- myndighetens övriga metoder och verktyg. Instrumenten skulle då kunna utgöra ett hjälpmedel vid bedömningen av förare som endast uppvisade vaga eller svårbedömda tecken på narkotikapåverkan. I rapporten konstaterades vidare att ett införande av salivtester, i kombination med en systematisk selektering av fordon och förare, skulle kunna medföra att fler rattfyllerister som var påverkade av narkotika kunde upptäckas. Därutöver skulle en bättre bedömning redan vid vägkanten möjliggöras, vilket skulle leda till en ökad rätts- säkerhet och färre onödiga kroppsbesiktningar.92 Studien resulterade i ett antal rekommendationer, bland annat att skulle avvakta med anskaffningen av salivtester till dess att det fanns lagstöd för att kontrollera förare genom saliv- provtagning vid misstankegraden kan misstänkas, alternativt till dess att tekniken för salivtest uppnått sådan mognad att minst ett instrument på marknaden var tillräckligt pålitligt för att kunna av- färda en skälig misstanke om att en förare är påverkad av narkotika.93 beslutade dåvarande Rikspolischefen att in- hämta yttrande från etiska råd, nuvarande Polis- myndighetens etiska råd, avseende införande av sållningsprov för narkotika i form av salivprov. Till begäran om yttrande fogades en förstudie till det pilotprojekt som utgjorde grunden för rapporten . instämde i sitt yttrande94 med rapportens slutsats att de flesta borde uppfatta det som mindre integritets- kränkande att, vid misstanke om brott, lämna salivprov på plats än att följa med till polisstationen för att lämna blod- eller urinprov. Sållningsinstrument som detekterar narkotika i saliv. Rikspolis- styrelsen , s. 6. Sållningsinstrument som detekterar narkotika i saliv. Rikspolis- styrelsen , s. 7. 94Rikspolisstyrelsens etiska råds yttrande . Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Utifrån detta menade rådet att ett införande av salivprov som såll- ningsinstrument vid misstanke om brott kunde vara positivt ur integritetssynpunkt. Detta krävde dock att salivprovet utformades på ett sådant sätt att integritetskränkningen vid själva provtagningen blev så liten som möjligt. Beträffande frågan om salivprov för sållning för narkotika, utan misstanke om brott, ansågs däremot integritetsfrågan betydligt mer problematisk. Grunden för användande av tvångsmedel, såsom kroppsbesiktning, mot enskilda måste enligt rådet vara att det före- ligger en brottsmisstanke. Avsteg från den principen måste följaktligen göras med stor försiktighet och vara väl motiverade. Det underlag som rådet fått del av bedömdes sakna närmare analys av behovet av att införa rutinmässiga narkotikatest och de integritetsaspekter som kunde finnas berördes inte heller. pekade på att det saknades underlag som visade hur ofta narkotikapåverkade personer förekom i samband med trafikolyckor samt att det inte gjorts något försök till bedömning av hur effektiv den föreslagna åtgärden skulle vara. Därutöver framhölls att det inte utan vidare kunde antas att många som accepterar att utsättas för rutinmässiga alkoholtester skulle ha lika lätt att förlika sig med att testas för narkotika, som i sig är en olaglig substans. Det skulle därför kunna uppfattas som en större kränkning att, för att kunna rentvå sig från misstankar, lämna prov som visar att man inte brukat narkotika. Sammanfattningsvis gjorde rådet bedömningen att det på befintligt underlag inte kunde tillstyrka ett införande av rutinmässiga sållningsprov för narkotika i form av salivtest. 8.7.3Pågående projekt om sållning för narkotika med hjälp av ögonrörelser Inom pågår ett pilotprojekt avse- ende utvärdering av sållningsinstrument för narkotika med hjälp av analys av ögonrörelser. Tekniken bygger på att den som utför testet spelar in en kort sekvens av testpersonens ögonrörelser med hjälp av sensorteknologi, en så kallad eye tracker. Inspelningen bearbetas sedan med hjälp av en programvara som genom en klassificeringsalgoritm kan avgöra om testpersonen är påverkad av narkotika eller inte. Projektets övergripande syfte är att bedöma om det är möjligt att utveckla ett sållningsinstrument för narkotika baserat på mätning av Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Den primära frågeställningen fokuserar på hur väl det går att med sensorteknologi särskilja ögonrörelser hos nyktra per- soner från ögonrörelser hos personer som har påvisbara mängder narkotika i blodet. Projektet godkändes av i oktober 2020.95 Enligt tidsplanen ska insamling av referensmaterial inledas . Slutrapporten kommer att färdigställas . Fördelen i jämförelse med exempelvis salivbase- rade sållningsinstrument är att programvarans överföring av ögon- rörelser till en datoriserad graf sker på omkring , vilket kan jämföras med de 8 minuters analystid som de salivbaserade sållningsinstrument som används i våra nordiska grannländer behöver. Detta innebär att provtagningen och den efterföljande analysen med den nya tekniken blir betydligt mer tidseffektiv än den som saliv- proven möjliggör. bedömer därutöver att intrånget i den personliga integriteten blir avsevärt mindre vid en analys av ögonrörelser än genom ett salivprov. Förhoppningen är att projektet ska vara ett första steg i utvecklingen av ett mobilt och robust sållningsinstrument för mätning av ögonrörelser som kan användas vid vägkontroller. Bedömning: Ett system med trafiksäkerhetskontrollanter ska inte införas. 8.8.1Betydelsen av nykterhetskontroller i trafiken I likhet med de myndigheter som står bakom hemställan om trafik- säkerhetskontrollanter, och , anser vi att nykterhetskontroller har stor betydelse för trafiksäkerheten. Kontrollerna minskar risken för trafikolyckor genom att förhindra alkoholpåverkade förare från att köra vidare, men de har också en preventiv effekt. Frekventa nykterhetskontroller gör att såväl den faktiska som den upplevda risken för att den som kör berusad ska åka fast ökar. Detta leder till att färre väljer att köra när de är 95Etikprövningsnämndens beslut , dnr 2020-04742. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Kontrollerna stärker också de sociala normerna kring rattfylleri och drograttfylleri, inte minst eftersom de signalerar att samhället prioriterar den här typen av brottslighet. Sammantaget bidrar detta enligt vår bedömning till att människor blir mindre benägna att själva köra påverkade samt att de i större utsträckning reagerar och agerar när folk i deras närhet riskerar att göra sig skyldiga till rattfylleribrott. Förutsättningarna för en effektiv verksamhet För att det ska vara aktuellt att införa ett system med trafik- säkerhetskontrollanter krävs att det finns ett behov av en sådan yrkeskategori. Med hänsyn till det minskande antalet nykterhets- kontroller i trafiken finns det i och för sig anledning att vidta åtgärder för att öka antalet kontroller. Frågan är närmast om detta bör ske genom att införa en ny yrkeskategori. Det kan inledningsvis konstateras att konceptet med trafik- säkerhetskontrollanter inte är det första i sitt slag. Förslaget har stora likheter med den försöksverksamhet med trafiknykterhets- kontrollanter i hamnar som genomfördes –2016 (avsnitt 8.6.5). Efter att lagstiftningen med trafiknykterhets- kontrollanter hade utvärderats valde regeringen att inte permanenta regleringen. En av anledningarna till detta var att det över huvud taget inte hade bedrivits någon verksamhet enligt lagen , trots att försökstiden förlängdes. Det bör fram- hållas att verksamheten skulle bekostas av den kommun eller det hamnbolag som ägde hamnen, vilket förmodligen hade betydelse för intresset att anlita trafiknykterhetskontrollanter. Erfarenheterna från försöksverksamheten gör likväl att det kan ifrågasättas om sam- hället bör lägga stora resurser på att utveckla ett nytt system med kontrollanter. Vi ställer oss också tveksamma till hur stor ökning av antalet genomförda nykterhetskontroller som skulle kunna uppnås genom att införa trafiksäkerhetskontrollanter. Av stor betydelse för detta är vilka befogenheter trafiksäkerhetskontrollanterna skulle ha och i vilken utsträckning de skulle vara beroende av . Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Det förslag som anges i hemställan utgår från att kontrollanterna skulle ha rätt att stoppa fordon och utföra sållningsprov, men att de skulle behöva polisiär assistans så snart ett sållningsprov visade positivt resultat. Inför varje kontrolltillfälle skulle kontrollanterna behöva samråda med en polisman för att säkerställa att det fanns polispatrull i närheten samt att patrullen hade möjlighet att bistå om behov skulle uppstå. Detta skulle innebära att kontrollanternas verk- samhet blev beroende av arbetsläget inom och situationen inom övriga ansvarsområden. Där- med skulle en av de potentiella fördelarna med systemet – den minskade risken för att nykterhetskontroller prioriteras ned till förmån för annan brottsbekämpande verksamhet – till viss del gå förlorad. Det kan inte heller uteslutas att samordningen med trafik- säkerhetskontrollanterna och deras kontrollverksamhet skulle gå ut över den övriga polisverksamheten. Vidare är det inte ovanligt att de polismän som utför nykterhets- kontroller även upptäcker annan brottslighet i samband med detta. Dessa positiva bieffekter riskerar att gå förlorade om fokus läggs på att införa trafiksäkerhetskontrollanter i stället för att öka antalet polisledda kontroller. Systemets legitimitet och trovärdighet Utöver det faktum att trafiksäkerhetskontrollanterna i hög grad skulle vara beroende av assistans från en polisman kan det ifråga- sättas om de skulle ha möjligheter att vidta effektiva åtgärder mot en förare som vägrar att stanna för kontroll. Att ett sådant agerande från förarens sida skulle kunna föranleda penningböter (se 2 kap. 3 § och 14 kap. 3 § trafikförordningen) kan knappast anses utgöra ett ändamålsenligt sätt att motverka beteendet. Det kan dessutom antas att en del av dem som inte stannar för kontroll gör detta just för att de är påverkade av alkohol eller andra droger. En trafiksäkerhets- kontrollant kommer förvisso att ha viss generell befogenhet att bruka våld i samband med ett utandningsprov, under förutsättning att andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständig- heterna är försvarligt (se 29 § första stycket och 10 § första stycket 4 polislagen). Detta kan dock inte likställas med en rätt att bruka våld i samband med att stoppa fordon som i 10 § 5 polislagen. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Bristen på reella möjligheter att agera när en förare inte stannar enligt anvisning kommer att få negativa effekter för nykterhets- kontrollernas effektivitet och kan påverka allmänhetens förtroende för verksamheten. Vi befarar också att det skulle underminera den preventiva effekt som ett ökat antal nykterhetskontroller syftar till att uppnå. Det förekommer, som tidigare nämnts, att de som utför nykter- hetskontroller även stöter på annan brottslighet i samband med detta. Det kan då uppfattas som svårförståeligt att de tjänstemän som utför kontrollen saknar befogenheter att ingripa mot denna brottslighet. Även detta skulle kunna ha betydelse för förtroendet för trafiksäkerhetskontrollanterna. Ett sätt att effektivisera systemet med trafiksäkerhetskontrollanter skulle vara att utöka kontrollanternas befogenheter. Om de gavs möjlighet att exempelvis fatta beslut om kroppsbesiktning i form av blodprov eller andra typer av utredningsåtgärder skulle detta skapa förutsättningar för kontrollanterna att agera mer självständigt. Även om detta skulle kunna vara ett sätt att minska kontrollanternas beroende av assistans från den polisman som leder kontroller är det dock tveksamt om en sådan lösning skulle vara godtagbar ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Utgångspunkten är att polismän samt tjänstemän vid och ansvarar för den del av trafiköver- vakningen som innefattar nykterhetskontroller.96 Ett införande av trafiksäkerhetskontrollanter skulle innebära ett avsteg från detta. Redan det faktum att kontrollanterna ges befogenhet att stoppa fordon och genomföra utandningsprov innebär att de bedriver en verksamhet som medför inskränkningar av två grundläggande fri- och rättigheter – rörelsefriheten och rätten till skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp (2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen). Vi gör därför bedömningen att det finns anledning att vara restriktiv i vilka befogenheter trafiksäkerhetskontrollanterna bör få. 96Även bilinspektörer har rätt att genomföra utandningsprov i form av sållningsprov, men de har inte rätt att stoppa ett fordon i syfte att genomföra en nykterhetskontroll, se prop. 2007/08:53, s. 91. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika också att kontrollanternas självständighet och i förlängningen verksamhetens effektivitet begränsas. Kontrollanternas säkerhet och arbetsmiljö Utöver kraven på en effektiv verksamhet måste ett system med trafiksäkerhetskontrollanter vara utformat på ett sådant sätt att staten kan garantera kontrollanternas säkerhet. Till skillnad från trafik- nykterhetskontrollanterna som endast skulle verka i hamnar är avsikten att trafiksäkerhetskontrollanterna ska befinna sig ute i väg- nätet. De riskerar då att komma i kontakt med allt från efterlysta personer och stöldgods till narkotika och vapen. Detta påverkar den arbetsmiljö som trafiksäkerhetskontrollanterna skulle verka i, särskilt med beaktande av att verksamheten kommer att innefatta kontakt med potentiellt alkohol- och narkotikapåverkade personer. Kontrollanterna bör lämpligen ges utbildning i självskydd och kan utrustas med viss skyddsutrustning. Med hänsyn till att de kom- mer att sakna vapen och mandat att bruka våld i sin myndighets- utövning gör vi bedömningen att kontrollanterna får en mer utsatt arbetsmiljö än den som polismän har när de utför nykterhets- kontroller. Detta bör enligt vår mening beaktas vid bedömningen av om trafiksäkerhetskontrollanter bör införas. Ett system med trafiksäkerhetskontrollanter skulle med största sannolikhet leda till en ökning av antalet nykterhetskontroller i trafi- ken. Vi anser dock att det resonemang som redovisats ovan talar starkt emot införandet av ett sådant system. Ett system där trafiksäkerhets- kontrollanter genomför nykterhetskontroller på egen hand skulle inte vara effektivt. Detta eftersom verksamheten till sin natur är sådan att den kräver både en nära samverkan med och tillgång till polisiär kompetens. Dessutom skulle en verksamhet med kontrollanter kräva stora resurser, i synnerhet i uppbyggnadsskedet. Vi förordar därför i stället att kontrollerna genomförs inom och med polisiär närvaro. Ett sätt att öka antalet nykterhetskontroller skulle kunna vara att utöka möjligheten för andra än poliser att genomföra sållningsprov i Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika form av utandningsprov. skulle då ha möjlighet att anställa civil personal som under polismans ledning kunde genomföra utandningsprov. Ett sådant upplägg skulle innebära att varje nykterhetskontroll genomförs av minst två poliser samt en eller flera civilanställda. Poliserna skulle leda arbetet och ansvara för att stoppa fordon samt genomföra bevisprov, analys av ögonrörelser och ta salivprov. De civilanställda skulle ansvara för sållningsprov för alko- hol. Härigenom skulle antalet genomförda nykterhetskontroller i trafiken öka, utan att ytterligare polismän tas i anspråk.