sou · H9B3101d2 · 2022-01-19 00:00:00 — Bostadsbidraget är inte tillräckligt för alla för att klara sig utan ekonomiskt bistånd, som det är en rimlig målsättning att bidraget hjälper många att vara mindre eller inte alls beroende av sådant bistånd. Enligt utredningens mening är den kanske viktigaste egenskapen hos detta statens yttersta skyddsnät, att det riktas mot just den grupp som kan lyftas ur ett behov av ekonomiskt bistånd. Inte utan mycket betydande utgiftsökningar skulle bidraget kunna lyfta även de hushåll som har mycket små eller inga egna inkomster alls. Det ekonomiska biståndet fyller en viktig funktion för många hushåll och för att behovsprövningen i vissa fall ska vara ändamålsenlig. Ett hushåll som helt eller till övervägande del får sin försörjning från samhället, då inte inkluderat till exempel socialförsäkringar vilka ersätter förlorad förvärvsinkomst, bör få sitt behov prövat på ett ingripande sätt. De krav på att uttömma alla andra möjligheter till försörjning som en prövning av ekonomiskt bistånd kräver är därför viktig. I vissa fall är det dock inte befogat med en sådan ingripande behovsbedömning, till exempel när det står klart att bristen på ekonomiska resurser för att klara sin försörjning kvarstår efter att alla andra möjligheter är uttömda och bristen inte är tillfällig. Fördelningen av ett behovsprövat bidrag med den funktion bostadsbidraget har är en central egenskap. Bidraget måste vara träffsäkert, det vill säga fördelas i så stor utsträckning som möjligt till hushåll med behov och inte till hushåll utan behov. De bör också fördelas i större utsträckning till hushåll med stora behov än till hushåll med mindre behov. Den grundläggande konstruktion som dagens bostadsbidrag har, med ett bidrag som avräknas för inkomster som över- SOU 2021:101 Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken stiger en viss nivå innebär att träffsäkerhet i detta avseende kan uppnås. För ensamstående, åtminstone med få barn, fungerar nuvarande beloppsnivåer relativt väl för att uppnå träffsäkerhet. För sammanboende, särskilt om inkomsterna mellan de sammanboende är ojämnt fördelade och antalet barn är flera, fungerar det mindre väl. Generellt är bidraget mindre väl anpassat till hushåll med många barn. I många fall är bidraget helt avräknat vid betydligt lägre inkomster än det som krävs för att hushållet ska klara mycket grundläggande konsumtion. Även om bidraget inte i alla fall kan klara att ge ett tillräckligt stöd till hushåll med stor ekonomisk brist för att klara grundläggande behov är det, enligt utredningens uppfattning, viktigt att bidraget till sådana hushåll åtminstone har rätt till bidrag för att det ska vara träffsäkert. 12.2.6… men ta sin utgångspunkt i merkostnader för barnen En grundläggande egenskap för ett träffsäkert inkomstprövat bidrag är alltså att bidraget i så stor utsträckning som möjligt ger hushåll med otillräckliga egna resurser att klara de mest grundläggande utgifterna rätt till bidrag. Dagens bostadsbidrag till hushåll med barn, som är den största målgruppen, är en viktig del av den ekonomiska familjepolitiken. Målen för den ekonomiska familjepolitiken är utöver att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer också att den ska minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Skillnaden i ekonomiska villkor mellan hushåll med och utan barn beror i första hand på kostnader för barnen. Dessa ökade kostnader som ett hushåll har för att det har barn består i ökade kostnader för en rymligare bostad och kostnader för barnens konsumtion inklusive ökade hushållgemensamma kostnader för sådan konsumtion som beror på antalet personer som bor i hushållet. Ska bidraget syfta till att minska skillnaden i ekonomiska villkor mellan hushåll med och utan barn så bör bidraget riktas mot de kostnader som skiljer hushållen åt. Det vill säga till de extra kostnader hushållet har för barnen. Bidrag för ökade kostnader för barnens individuella konsumtion och för de ökade hushållsgemensamma kostnaderna bör ges i relation till hur stora dessa ökade kostnader är. Barn kan kosta olika mycket, men eftersom bidraget är statligt och behovsprövat bör hän- Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken SOU 2021:101 syn, enligt utredningens mening, i första hand relatera till grundläggande behov. En rimlig utgångspunkt är sådan baskonsumtion som bland annat utgör grunden för ekonomiskt bistånd. Sådana kostnader är i första hand individuella, det vill säga uppstår för varje enskilt barn. I varje fall vissa av de ökade hushållsgemensamma kostnaderna, men också i viss utsträckning andra kostnader kan dock vara lägre för tillkommande barn än för det eller de första barnen. Främst de individuella kostnaderna som ett hushåll har för barn påverkas av hur stor del av tiden som barnet vistas i hushållet. Bidraget bör relatera till den del av konsumtionen som uppstår i just det hushåll som bidraget ska lämnas till, det vill säga ta hänsyn till om barnet bor där hela eller nästan , om barnet bor där ungefär halva tiden eller om barnet bara bor där . Att bidraget, i den del som avser kostnader för barn, relaterar till en viss kostnad för till exempel baskonsumtion innebär inte nödvändigtvis att bidraget ska täcka sådana kostnader helt. Hänsyn behöver tas till andra bidrag, inklusive att det vid mycket stor brist på resurser kan vara befogat med en sådan mer ingripande behovsprövning som ekonomiskt bistånd innebär. Hänsyn behöver också tas till att ett högt bidrag till dessa kostnader kan påverka incitamenten att arbeta. Hur stor andel av de kostnader som bidraget relateras till som bidraget ska ge är också en fråga om politisk ambitionsnivå. Bidrag till ökade kostnader för bostadskostnader bör på motsvarande sätt ges i relation till hushållets ökade kostnader för att det finns barn i hushållet. I ännu större utsträckning än vad som gäller övriga barnkostnader kan denna ökade kostnad variera. Utgångspunkten bör vara att det är sådana marginalkostnader som uppstår för att bostaden ska uppfylla det bostadspolitiska målet för bidraget, nämligen att ge barnhushållen möjlighet att hålla sig med goda och rymliga bostäder. Bostadskostnader varierar mellan olika boendeformer och mellan olika delar av landet. Bostadskostnaden påverkas även i övrigt av hur hushållet bor, exempelvis om bostaden för ett barnhushåll faktiskt är anpassad till behoven av ökad rymlighet som barnen innebär. Den stora variation som finns vad gäller bostadskostnader kräver enligt utredningens mening att det är den faktiska bostadskostnaden som bör beaktas i bidraget. Att bidraget bör ges till marginalkostnaden för barnen innebär vidare att det bör bortses från sådana bostadskostnader som hushållet hade haft om det inte funnits barn i hushållet. SOU 2021:101 Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken En konstruktion med ett bidrag som relateras till bara de kostnader som beror på att det finns barn i hushållet anser utredningen stärker bidraget både i relation till de familjepolitiska och de bostadspolitiska målen. Att bidraget på så sätt inriktas mot bostadskostnader i ett visst intervall innebär, liksom när det gäller bidrag till barnkostnader, inte att bidraget behöver täcka hela denna kostnad. Hänsyn behöver tas till, utöver andra bidrag och påverkan på incitamenten för arbete, också incitament att begränsa bostadskostnaden. Så länge en ökad kostnad till, en inte obetydlig del, måste bekostas med egen inkomst kan eventuella val mellan olika bostäder förväntas göras med hänsyn till sådana incitament. 12.2.7Avvägning mellan marginaleffekter, otillräckliga bidrag för personer med låga inkomster och bidrag till hushåll som saknar behov I avsnitt 11.2.2 och 11.2.3 diskuteras hur det å ena sidan finns goda skäl att begränsa marginal- och tröskeleffekter, å andra sidan innebär en stor utmaning att åstadkomma en hög träffsäkerhet i ett behovsprövat bidrag om sådana marginaleffekter är låga. Utredningens mening är att det noggrant bör övervägas om den hittillsvarande uppfattningen om att de marginaleffekter som bostadsbidraget ger upphov till inte kan tillåtas bli högre. Marginaleffekternas påverkan på incitamenten för arbete är rimligen olika stora i olika inkomstintervall, även om det finns begränsat forskningsstöd för hur stor denna skillnad är. Det finns skäl att å ena sidan överväga sänkta marginaleffekter för personer med inkomster i sådana intervall där många har stor möjlighet att påverka sitt arbetsutbud, å andra sidan öka marginaleffekterna i andra högre inkomstintervall, där påverkan på arbetsutbudet är mindre och bidragets träffsäkerhet sätts på prov. Utredningen har emellertid tolkat direktivens skrivningar om fokus på marginaleffekter ”och hur incitamenten för arbete kan förbättras” så att förslag om ökade marginaleffekter inte kan lämnas. Mot bakgrund av det är utredningens utgångspunkt för avvägningen mellan att bidraget ska ge tillräckliga bidrag för dem med störst behov och inte ge bidrag till hushåll som saknar behov att det första ledet väger tyngre, det vill säga det är överordnat att bidrag i så stor utsträckning som möjligt faktiskt kan beviljas hushåll med behov. 13Ett reformerat stöd till hushåll med barn När utredningen har analyserat hur den ekonomiska standarden för barnhushåll har utvecklats sedan de senaste stora reformerna gjordes inom såväl underhållsstödet som bostadsbidraget framträder en bekymmersam bild. Den ekonomiska familjepolitikens förmåga att förbättra den ekonomiska standarden för barn som utan stöd inte har ekonomiska förutsättningar att ha en god levnadsstandard har otvetydigt minskat betydligt. Det är dock inte fråga om en utveckling mot allt fler fattiga barnhushåll. I absoluta termer, till exempel mätt som andelen med låg inkomststandard, har situationen för barnen inte försämrats, men heller inte nämnvärt förbättrats trots ekonomisk tillväxt. Barnhushållens relativa ekonomiska standard har däremot försämrats avsevärt. Hushåll med barn har en större risk att ha låg ekonomisk standard och andelen med relativ låg ekonomisk standard har ökat mer för hushåll med barn än för andra. Att andelen hushåll med låg ekonomisk standard ökar, för alla hushållstyper men särskilt i kategorin hushåll med barn, beror på en ökad ekonomisk ojämlikhet.1 Minskad ekonomisk jämlikhet har negativ inverkan på samhället i många olika avseenden. Särskilt drabbade är barnen.2 Måttet andel med låg relativ ekonomisk standard är ett mått som används som indikator i arbetet med delmål 1.2 inom ramen för Agenda 2030, om att halvera andelen fattiga enligt nationella definitioner. Detta mått har alltså utvecklats i motsatt riktning. En del av orsakerna till den ekonomiska familjepolitikens tillkortakommanden hänger samman med hur enskilda förmåner är konstruerade. Dock är det så att en betydande del hänger samman med 1För en beskrivning av inkomstfördelningens utveckling se t.ex. SOU 2019:65 Huvudbetänkande från , avsnitt 2.2. 2Se t.ex. SOU 2020:46 En gemensam angelägenhet, betänkande kapitel 5. Ett reformerat stöd till hushåll med barn fördelningen av resurser till behovsprövade förmåner i relation till generella bidrag och försäkringar. Mot bakgrund av de allvarliga problem som är förknippade med den ekonomiska familjepolitikens effektivitet lämnar utredningen i det följande ett genomgripande förslag till reformering av strukturen för stöden och utformningen av enskilda stöd. Utredningens uppdrag är att lämna förslag som inte sammantaget leder till ökade kostnader för staten (eller kommunerna). Utredningen ska också ha särskilt fokus på analyser av hushållens marginaleffekter och hur incitamenten att arbeta kan förbättras. Dessa båda restriktioner, särskilt den som avser att undvika höjda marginaleffekter, gör att utredningens förslag inte är så långtgående som vi anser är nödvändigt för att komma till rätta med de allvarliga problem som framkommit. Utredningen gör därför också ett antal bedömningar som rör hur en ytterligare förändring skulle kunna genomföras. Dessa bedömningar adresserar i många fall grundläggande ställningstaganden, vilka utredningen anser behöver tas upp till bred diskussion. Dessa grundläggande ställningstaganden är enligt utredningens mening avgörande för den fortsatta beredningen. Beroende på vilka ställningstaganden som görs kan olika delar av utredningens förslag genomföras på det sätt som beskrivs eller i stället modifieras för att bättre anpassas till ställningstagandena. Utredningens bedömningar och förslag är därför så integrerade med varandra att det inte har varit meningsfullt att utforma författningsförslag, eftersom dessa enligt utredningens bedömning kommer att vara beroende av vilka ställningstaganden som görs angående utredningens redovisade bedömningar. Utredningens analyser, överväganden och förslag till den del de behandlas i volym 2 av betänkandet, har nästan uteslutande utgått från den ekonomiska familjepolitikens målgrupper. De förslag och bedömningar som utredningen gör i detta kapitel avser därför hushåll med barn. Dagens bostadsbidrag kan också ges till unga utan barn. Utredningen föreslår här inga egentliga förändringar av bidraget till den målgruppen. Några av de förslag som lämnas bör dock också gälla den målgruppen. Utredningen pekar särskilt på om förslagen också ska gälla unga utan barn i samband med att sådana förslag beskrivs. De förslag som lämnas rörande underhållsstöd gäller genomgående också förlängt underhållsstöd. Ett reformerat stöd till hushåll med barn 13.1Den ekonomiska familjepolitikens träffsäkerhet måste öka väsentligt Den ekonomiska familjepolitikens förmåga att bidra till att barn i hushåll med låga inkomster har en god levnadsstandard har försämrats betydligt sedan de senaste större reformerna gjordes . Orsakerna till det är främst att reformerna genomfördes av, och som ett led i, ekonomiska åtstramningar. Orsakerna kan också hittas i hur bidragen då konstruerades, en konstruktion som var anpassad för att kontrollen över bidragens framtida kostnadsutveckling också skulle vara hög. De belopp som avgör bidragens kostnader, i underhållsstödet storleken på beloppen och i bostadsbidraget till exempel bostadskostnadstaket och storleken på barnkostnadsdelen, sattes till fasta belopp vilka krävde riksdagsbeslut för att följa med i prisutvecklingen på de kostnader som de var avsedda att ge stöd för. För såväl bostadsbidragen som för betalningsskyldigheten i underhållsstödet som påverkar frånlevande föräldrars ekonomi, till exempel umgängesföräldrar, är också de inkomstgränser som avgör när bidraget börjar avräknas respektive när betalningsskyldighet inträder satta till fasta belopp med samma konsekvens. Den ekonomiska familjepolitikens sammantagna förmåga att ge barn en god levnadsstandard, när inte bara de behovsprövade bidragen beaktas, har också försämrats . Det är förstås inte förvånande eftersom de generella bidragen genom sin konstruktion fördelas oberoende av inkomst och därmed har en relativt jämn fördelning över hela kollektivet hushåll med barn. Genom att barnbidrag, och i ännu större utsträckning flerbarnstillägg, är högre för hushåll med fler barn har de betydelse för att lyfta hushåll med låg ekonomisk standard då standarden i hög grad påverkas av vilken försörjningsbörda olika hushåll har. Utredningen har dock visat att barnbidragets och flerbarnstilläggets fördelningsprofil över olika deciler av ekonomiska standard gör att dessa bidrag i liten utsträckning bidrar till en god levnadsstandard för dem med störst behov. När det gäller försäkringsförmånerna är det ännu mer tydligt att de genom sin konstruktion inte kan bidra särskilt mycket till att ge de hushåll som har lägst inkomster en bättre ekonomi. Försäkringarna bygger till stor del på inkomstbortfallsprincipen, vilket innebär att de som har högre inkomst får högre ersättning när de utnyttjas. Inkomstbortfallsprincipen innebär att de med allra lägst inkomster, Ett reformerat stöd till hushåll med barn vilka ofta inte bara har en låg inkomst generellt utan främst en låg förvärvsinkomst som är det inkomstbortfall som försäkringen täcker, får en mycket låg ersättning. Eftersom emellertid försäkringsersättningarna inte ger ersättning över ett visst inkomsttak, olika för olika försäkringar, får inte heller de med allra högst inkomster högre ersättning än de med lite lägre inkomster. Inkomsttaken i försäkringsförmånerna är visserligen indexerade, men efter prisindex, vilket gör att de ger en allt mindre ersättning för personer med högre inkomster. Även försäkringsförmånerna beror på antalet barn i hushållet, eller egentligen hur mycket de utnyttjas vilket i sin tur i hög grad beror på antalet barn, och kan därför ha betydelse för att lyfta hushåll med låg ekonomisk standard. Den sammantagna fördelningsprofilen för den ekonomiska familjepolitikens försäkringsförmåner3 visar dock att de i mycket liten utsträckning ger ökad levnadsstandard för de hushåll som har störst behov. För att den ekonomiska familjepolitiken bättre ska bidra till att ge barn en god levnadsstandard behöver den därför, mer än , riktas mot hushåll som har behov. Träffsäkerheten behöver öka genom en förstärkning av de behovsprövade förmånerna och av precisionen i behovsprövningen av förmånerna. För detta krävs en betydande reformering. Den nuvarande strukturen för de behovsprövade stöden inom den ekonomiska familjepolitiken, och utformningen av de enskilda stöden, ger ett stöd i hög grad riktat mot hushåll med ensamstående föräldrar. Bidragsnivåerna är dock inte tillräckliga för att lyfta mer än en mindre andel av dessa ur den låga ekonomiska standard som de har utan bidragen. Strukturen och stödens utformning är dåligt anpassad till hushåll med sammanboende föräldrar. Tillsammans med de nuvarande bidragsnivåerna leder det till att den i och för sig lägre andel av sådana hushåll som utan bidrag har en låg ekonomisk standard får ännu mindre hjälp än hushåll med ensamstående föräldrar. 13.2Ny struktur för stödet till hushåll med barn Utredningen anser att strukturen för de stöd som utredningen har att analysera bör förändras i förhållande till . I ett första led bör strukturen tydligt skilja på å ena sidan insatser för att stödja sepa- 3Se t.ex. Barnhushållens ekonomi – resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2021, s. 21. Ett reformerat stöd till hushåll med barn rerade föräldrar att ta ett jämlikt ansvar för att försörja sina barn och åandra sidan statliga bidrag för att ge barn och hushåll med barn behovsprövade bidrag för att kunna försörja sig. I nästa led bör de behovsprövade bidragen tydligt delas upp i olika delar där de olika delarna renodlas utifrån vad de syftar till att uppnå. Utredningen föreslår tre delar. Den första delen är ett bidrag till barnkostnader. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag ge stöd till rimliga individuella kostnader för ett barn. Den andra delen är bidrag till hushållens bostadskostnader. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag stärka möjligheterna för hushållen att kunna efterfråga en god bostad. Den tredje delen är bidrag till särlevande boföräldrar för ökade utgifter som ett otillräckligt underhåll från den frånlevande föräldern ger upphov till. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag syfta till att kompensera ett lågt underhåll som inte räcker till att täcka hälften av barnets behov. I figur 13.1 beskrivs den tänkta strukturen och hur den förhåller sig till dagens regelverk. Figur 13.1 Relationen mellan nuvarande regler och ny struktur Ett reformerat stöd till hushåll med barn 13.2.1En renodling av behovsprövningen Såväl bostadsbidraget som underhållsstödet betecknas som behovsprövade förmåner. Behovsprövningen i underhållsstödet består av en del som handlar om att stödet betalas ut till de boföräldrar som annars inte får motsvarande hälften av barnets försörjning från en frånlevande förälder. Enligt utredningens mening består behovsprövningen i underhållsstödet också av en annan del som handlar om att samhällets krav på betalning från den frånlevande föräldern inkomstprövas. På så sätt prövas vilket behov av tillskott till barnets försörjning som staten behöver ge, vilket motsvarar skillnaden mellan det underhållsstöd som betalas ut och det belopp som staten kräver in från den frånlevande föräldern. Behovsprövningen vad gäller boföräldrar är alltså inte i förhållande till inkomst eller ekonomisk standard. Det bidrar till underhållsstödets mindre träffsäkra fördelningsprofil. Dagens utformning riskerar dessutom leda till en inte avsedd fördelning av det ekonomiska ansvaret mellan föräldrar och samhället och också en inte avsedd fördelning av det ekonomiska ansvaret föräldrar emellan både bland dem som har underhållsstöd och bland dem som inte har det. Ensamstående föräldrar och deras barn har en lägre ekonomisk standard än andra hushåll med barn. Som grupp har de därför större behov av bidrag än andra. Det är dock inte liktydigt med att alla ensamstående föräldrar har behov av bidrag för att ha en god levnadsstandard. Sammanboende föräldrar har som grupp en högre ekonomisk standard, och merparten av alla barn bor i sådana hushåll. Det är dock inte liktydigt med att det inte finns ett betydande antal sammanboende föräldrar, och barn i sådana hushåll, som har behov av bidrag för att nå en god levnadsstandard. Att de behovsprövade bidragen nu är otillräckliga i sin omfattning förvärras ytterligare av att de till en del inte är utformade så att de bidrar till en god fördelning efter behov. Fördelning av det ekonomiska ansvaret för barn är i första hand en fråga om fördelning mellan föräldrarna. Även statlig underhållsreglering bör därför fokusera på denna uppgift. Omfördelningen av ekonomiska resurser i samhället så att barn kan få en uppväxt med god levnadsstandard är en annan uppgift. Denna uppgift ska hanteras av inkomstprövade bidrag för mottagande hushåll. Ett reformerat stöd till hushåll med barn 13.2.2Tydliga behovsprövade bidrag ger bättre förutsättningar för politisk styrning Hårdraget kan bostadsbidraget beskrivas som ett bidrag till en baskostnad för en bostad till hushåll med barn och unga utan barn kombinerat med ett behovsprövat bidrag för barnkostnader som endast på ett vagt sätt hänger samman med de kostnader som barnhushållen har för sina barn. Benämningen är densamma för bidraget till hushåll utan barn, där benämningen är korrekt i den mening att det stödet är ett stöd till enbart bostadskostnader, som för bidraget till hushåll med barn. För hushåll med barn spelar bostadskostnader en ganska liten roll, förutom att en del av bidraget är villkorat med att hushållet har en bostad. Benämningen kan möjligen uppfattas som mindre relevant, men enligt utredningens mening har den betydelse. Två mindre lyckade konsekvenser uppstår med anledning av benämningen. För det första är stödet underutnyttjat, om än i okänd utsträckning av hushåll som har rätt till enbart barndelen av bidraget och för det andra kan det både i förhållande till angränsade stöd och i den politiska diskussionen föra tankarna fel. Att bostadsbidraget riskerar att uppfattas som enbart ett stöd till bostadskostnader kan leda till att det samordnas med andra stöd på ett mindre lämpligt sätt. Det kan också leda till att det till exempel i samband med frågor om politiska prioriteringar kan komma att behandlas på ett sätt som inte stämmer överens med bidragets syfte. Åtskilliga förändringar av bostadsbidraget har gjorts sedan den senaste större reformen 1997. Den absoluta merparten av dessa förändringar har inneburit en förstärkning av bidraget, anledningen har varit ett observerat växande problem med utvecklingen av den ekonomiska standarden för många barnhushåll. De höjningar av bidraget som har genomförts har förstärkt bidragets karaktär som ett allmänt konsumtionsstöd. Det verkar, av allt att döma, också ha varit avsikten.