sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Ändringen innebar att de krav på utformning och placering som gäller vid planläggning och ärenden om bygglov nu även gäller för byggnader som inte kräver lov. Alltså behöver fastig- hetsägare på eget initiativ beakta reglerna om mobilitet och trafik- miljö när de vidtar åtgärder som är befriade från krav på bygglov.31 Mobilitetsfrågorna blir således aktuella både på planlagd mark och på icke planlagd mark utanför tätorterna. De ska vägas in både när det gäller bygglovspliktiga byggnader och sådana byggnader som inte kräver lov. Enligt propositionen Nya åtgärder som kan göras utan krav på bygglov32 påverkas kostnaderna för kollektivtrafiken i hög grad av hur bostäder och arbetsplatser placeras. Det är kombinationen av olika åtgärder för mobilitet, inte någon särskild åtgärd, som har möjlighet att hålla nere antalet bilresor per person – det vill säga både omkringliggande infrastruktur och åtgär- der på fastighetsnivå. För att invånarna ska kunna klara av sitt vardags- pussel behöver de ha tillgång till flera olika trafikslag, och planlägg- ningen kan ge förutsättningar för att lösa de boendes förflyttnings- behov genom närhet till kollektivtrafik, utrymme för gångtrafik och cykling, utrymme för bilpool och mobilitetstjänster samt fler cykel- parkeringar.33 kan man tänka sig att kommunernas ansvar för kollektivtrafik kommer att se annorlunda ut, där kollek- tivtrafiken är mer småskalig och består av mindre enheter av miljö- vänliga fordon där reseunderlaget inte är stort. Avståndet från bostaden till uppställningsplats för bil för eget bruk är en viktig faktor som påverkar användningen av densamma. Närhet till andra mobilitetsåtgärder som angöring, bil- och cykel- pooler med mera är väsentlig vid val av färdmedel, liksom gång- avstånd till hållplatser samt gång- och cykelvägars bekvämlighet, trygghet och gestaltning. För godstransporter behövs därtill avlast- ningsplatser som är lättillgängliga och som kan förses med möj- ligheter att avhämta varorna än då dessa levereras. 2009/10:170, Del 1, s. 415–416. 2013/14:127 s. 74. 2013/14:127 s. 119 33Sänkt p-tal som drivkraft för attraktiv stadsbyggnad och hållbar mobilitet (2018). IVL , s. 69. Utredningens överväganden och förslag Vi menar att det är väsentligt att aspekten om transporteffek- tivitet finns med även i 6 § om byggnaders placering och utformning, på samma sätt som i 3 och 5 §§. Genom att placera tillkommande bostäder och verksamheter så att hög tillgänglighet uppnås främjas resurseffektiva trafik- och fordonsslag. Vid planering och bygglovs- givning ska därför hänsyn tas till möjligheterna att ordna transport- effektiv trafikförsörjning. Med det avses att förutsättningarna för ett varierat utbud av trafikslag ska utformas så att likvärdiga möjligheter att nyttja dem tillgodoses. 8.2.4Krav på planläggning vid sammanhållen bebyggelse Förslag: Utredningen föreslår att 2 kap. 7 § punkten 1 får ett tillägg genom ”och mobilitetsåtgärder”. Vid sammanhållen bebyggelse är krav på markhushållning stort. Bestämmelsen fokuserar på att allmänna platser får tillräck- ligt utrymme. Det gäller bestämmelser kring gator, vägar, torg, parker och andra utrymmen för lek och utevistelse samt utrym- men att lokalisera service i 7 §. 2 kap. 7 § PBL anger att hänsyn ska tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse ska finnas gator och vägar, torg, parker och andra grönområden, lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och möjlig- heter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service. Paragrafen är tillämplig vid planläggning. I gator och vägar ingår gång- och cykelvägar.34 Beträffande innebörden av samhällsservice, se beskrivningen av gällande rätt till 2 kap. 5 § i avsnitt 8.2.2. Beträf- fande kravet på att anordna en rimlig samhällsservice och kom- mersiell service anges i förarbetena att det innefattar ett hänsyns- tagande till behovet av kollektivtrafik.35 2009/10:170 s. 416. 1985/86:1 s. 478. Utredningens överväganden och förslag Utredningen bedömer att ändringarna i 2 kap. 5 och 6 §§ paragraferna är tillräckliga för att detaljplaneringen ska få ett ökat fokus på om- rådens lokalisering och utformning i syfte att uppnå transporteffek- tivitet. Med utredningens förslag angående detaljplanekravet i 4 kap. 2 § (se nedan) betonas dessutom att transporteffektivitet kräver hänsyn som rör såväl området i sig som dess relation till omgivningen, vilket i normalfallet behöver prövas i en detaljplaneprocess. Med en bestämmelse om utrymmen för mobilitet avses behovet att inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen be- byggelse även kunna omfatta exempelvis uppställningsplatser för delade fordon och anläggningar för varutransporter. Tillägget i 7 § får främst ses som en följdändring som följer av övriga förslagna förändringar i 2 kap. 8.3Behov av en nationell strategi I avsnitt 5.4 beskriver utredningen allmänt behovet av ändrade be- stämmelser om allmänna intressen och avvägningsregler i 2 kap. PBL, och i avsnitt 8.2 redovisas förslagen närmare. Vi konstaterar i skälen för våra förslag att det har skett många ändringar i PBL som rör kapitel 2 och 3. har genomslaget inte alltid motsvarat syftet med ändringarna. Enligt vår analys finns det två huvudsakliga förklaringar till detta. Den ena förklaringen hänger samman med den planeringstradi- tion som utvecklats ända när bilen växte fram som det viktigaste verktyget för mobilitet både av personer och gods. Med den flexibilitet som bilen representerar kunde lokalisering av såväl bostäder som olika verksamheter ske med mindre hänsyn till den befintliga bebyggelsestrukturen. Det underlättade industrialise- ringen av bostadsbyggandet och rationaliseringen av olika verksam- heter när stordriftsfördelarna inom respektive verksamhet lättare kunde genomföras. Resultatet har blivit dels en mer utspridd bebyg- gelsestruktur, dels funktionsseparerade områden. Tätorterna bröts upp och ersattes av en stadsbygd med bebyggelseenklaver med en- sidig sammansättning. Med den nya strukturen etablerad blir förhål- landet det omvända: Bilen övergår från att skapa flexibilitet till att Utredningens överväganden och förslag bli en nödvändighet för att klara arbete, service, fritid och boende. Det är enklare att bygga vidare på den strukturen än att ändra den. Den andra förklaringen hänger samman med hur avvägnings- reglerna i 2 kap. PBL, samt 3 och 4 kap. MB är utformade. I prak- tiken prioriteras allmänna intressen inom avgränsade områden. Det gäller särskilt de nationella intressena i MB som innebär att ett kom- munalt eller regionalt intresse av en sammanhållen bebyggelsestruk- tur för att minska beroendet av energi och andra resurser får stå tillbaka för ett definierat riksintresse. Utredningen anser att de ändringar som föreslagits i 2 kap. 3, 5 och 6 §§ PBL innebär en reell förändring, men vi hävdar att ett så centralt skifte i synsätt bör utvecklas i mer än lagbestäm- melser och förarbeten. Vi ser det som viktigt inte minst i dialogen mellan stat och kommun om vilka hänsyn som ska gälla vid bedöm- ning av konflikter mellan olika allmänna intressen. Dialogen är sär- skilt viktig i samband med översiktsplaneprocessen men ska också ske i detaljplanesamråden. Ska översiktsplan få den förstärkta och förenklande roll som be- handlas i propositionen En utvecklad översiktsplanering36 måste 4 § första stycket och andra stycket 3. få ökad tyngd. Vi menar att detta skulle kunna ske genom att regeringen tar fram en nationell strategi för en hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur. Utifrån utredningens direktiv finns det inget som hindrar att vi lägger fram förslag på ytterligare åtgärder, och en nationell strategi som kompletterar och förtydligar de föreslagna lagändringarna är väsentlig för att underlätta implementeringen av transporteffektivitet, vilket är en central del i klimatstrategi (skr. 2017/18:238). Det finns också viktiga paralleller att dra till regeringens Strategi för levande städer. Regeringen ville med den stärka kommunernas förutsättningar för att utveckla gröna, hälsosamma och trygga städer där människor möts och innovationer skapas. Städer behöver ut- vecklas såatt alla dimensioner av hållbar utveckling tas till vara – så- väl miljömässiga och ekonomiska som sociala. I städerna finns möj- ligheter att klara många klimat- och miljöutmaningar, och arbetet för en hållbar stadsutveckling är viktigt för att uppnå miljömålen. I strategin för levande städer uttalas mot den bakgrunden att planer- ingen ”behöver inriktas mot hållbara samhällsstrukturer inklusive 2019/20:52. Utredningens överväganden och förslag transportsystem som underlättar för människor att gå, cykla och resa kollektivt”. Våra förslag ligger i linje med detta, men kraven på att kommu- nerna ska tolka och tillämpa de nya bestämmelserna i 2 kap. PBL är höga, särskilt för mindre kommuner. Enligt vår mening skulle en nationell strategi kunna konkretisera och förtydliga innebörden för tätorter av olika storlek och olika regionala förutsättningar inte minst mindre tätorter. Vår slutsats är att sambandet mellan bebyggelseutveckling och till- gänglighet måste utvecklas på övergripande nivå om det ska ha effekt i den produktionsförberedande planeringen. En skiss till en nationell strategi föreslås därför bygga vidare på vår analys av begreppet trans- porteffektivitet (se avsnitt 5.3) och skulle bland annat kunna utveckla hur –en ortsstruktur med flera kärnor kan främjas inom en arbets- marknadsregion genom att stärka och komplettera befintliga noder med hög tillgänglighet, –befintliga kollektivtrafikstråk kan nyttjas vid nyexploateringar och kollektivtrafiken stärkas i stråken, –nya större exploateringar kan inordnas i den överordnade trans- portinfrastrukturen och kollektivtransportsystemet, –mindre exploateringar kan göras genom förtätning och omvand- ling av underutnyttjade områden i den befintliga bebyggelse- strukturen och därmed öka hållbarheten i hela bebyggelsestruk- turen, –den närmare utformningen av olika bostadsområden kan främja en hållbar mobilitet vid exploateringar av olika storlek och i olika sammanhang. Vi anser att en nationell strategi korresponderar med vårt samlade uppdrag att åstadkomma en normförändring i samhället och strate- gin skulle därtill underlätta kommunernas arbete att utveckla bebyg- gelsestrukturen hållbart i enlighet med nya synsätt och utmaningar som successivt kommer till uttryck genom lagar och förordningar. En nationell strategi ger förutsättningar för kommunernas över- siktsplanering. Det skulle göra kraven på kommunerna mer entydiga i översiktsplanearbetet och ligga i linje med formuleringen i 3 kap. Utredningens överväganden och förslag 5 § första stycket 2 PBL: ”samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer …”. Vi vill också understryka att staten i dialogen med kommunerna måste uppträda konsistent även i förhållande till frågor som rör be- byggelseutveckling, där avvägningen om påtaglig skada måste ske mot bakgrund av det breda hushållningsbegrepp som vi menar är nöd- vändigt ur miljö- och klimatsynpunkt. I en nationell strategi kan också ingå frågor som inte är reglerade i lag men där fattat inriktningsbeslut. Det gäller exempelvis prop. 2017/18:110 Politik för en gestaltad livsmiljö, som berör bebyggelseutvecklingen på både stra- tegisk och produktionsförberedande nivå. 2019/20:52 En ut- vecklad översiktsplanering berör frågan om nationella mål och stra- tegier: ”Översiktsplaneutredningen37 har uttalat sitt stöd för /bostads/- kommitténs förslag och uttryckt att det är lämpligt att staten klargör sina prioriteringar på nationell nivå, framför allt eftersom en natio- nell strategi för fysisk planering enligt utredningen kan leda till en bättre målstyrning inom staten.” Regeringen uttalar emellertid i propositionen att ”är det inte lämpligt att knyta redovisningen av översiktsplanens konse- kvenser till en nationell strategi för fysisk planering.”38 Utifrån vår utrednings tilläggsdirektiv är emellertid våra förslag inte kopplade till översiktsplanen. Våra förslag riktar sig i lika hög grad till tillämpningen inför beslut om planbesked, vid detaljplane- ring och prövning av lov, och de kan på så sätt vägleda exploaterings- företag av olika storlek och i olika sammanhang. Motivskrivningar i anslutning till ändrade bestämmelser kan inte bli tillräckligt nyanse- rade för att möta olika planeringsförutsättningar i olika delar av lan- det, i tätorter och utanför dessa. Den nationella strategin har därmed sin främsta roll i att bryta en seglivad praxis för att successivt höja kunskapsnivån kring transporteffektivitet och rumslig struktur på olika nivåer. 37SOU 2018:46 del 1 s. 225. 2019/20:52 s. 92. Utredningens överväganden och förslag 8.4Överväganden och förslag angående 4 kap. PBL Enligt direktiven är det viktigt att kommunerna har möjlighet att säkerställa genomförandet av hållbara mobilitetsåtgärder. Det kan ske genom bestämmelser i detaljplanen, men också i avtal mellan kommun och byggherre. De bestämmelser som är nödvändiga för att uppnå planens syfte ska alltid finnas med i detaljplanen, och bestämmelser som säkerställer mobilitetsåtgärder kan läggas till om kommunen finner det lämpligt. Gemensamt för alla bestämmelser i en detaljplan är att de ska vara tydliga och ha lagstöd i 4 kap. PBL. För att säkerställa att mobilitetsåtgärder anläggs och erbjuds lång- siktigt kan de regleras i detaljplanen genom markreservat för gemensamma anläggningar eller genom bestämmelser om fastighets- indelning som tvingar exploatören att utföra en enskild eller gemen- sam anläggning på en viss plats. Det är ett skarpt sätt för kommunen att styra mot ett bredare och likvärdigare utbud av åtgärder för mobi- litet. En risk med en sådan reglering är att den inte blir tillräckligt flexibel utan riskerar att åldras. Bestämmelser kring mobilitet och transporteffektivitet bör därför utformas teknikneutralt. Anläggningarna kan också regleras vid lovgivningen. Det kan jämföras med dagens krav i samband med bygglov att en fastighet vid nybyggnation ska ha tillgång till ett visst antal parkeringsplatser. Det kan finnas fördelar med att precisera kraven i bygglovet med tanke på att utvecklingen inom mobilitetsområdet går fort. En bygg- herre kan på det sättet välja att antingen lösa mobilitetskravet själv – på egen fastighet, på någon annans fastighet genom servitut – eller tillsammans med andra fastighetsägare genom gemensamhetsanlägg- ning. Marknaden har därmed möjlighet att anpassa lösningen efter förutsättningarna i det enskilda projektet. Behovet av en tidig regle- ring i en detaljplan får mot denna bakgrund bedömas av kommunen i det enskilda fallet. En gemensamhetsanläggning, GA, inrättas normalt efter över- enskommelse mellan de deltagande fastigheternas ägare. En sådan överenskommelse kan knytas till en ansökan vid Lantmäteriet om att inrätta GA, och där preciseras vad parterna är överens om i fråga om anläggningens funktion och placering. En sådan överenskom- melse är bindande för både innevarande och framtida ägare av fastig- heten; den gäller alltså även om fastigheten säljs och är på det sättet en garanti för långsiktighet. Utredningens överväganden och förslag För att en gemensamhetsanläggning ska kunna inrättas krävs att vissa villkor i anläggningslagen (1973:1149) är uppfyllda. Flertalet av dessa villkor är dispositiva och kan avtalas bort. Andra måste vara uppfyllda i varje enskilt fall. Ett grundläggande krav är att gemen- samhetsanläggning bara får inrättas för anläggningar som tillgodoser ändamål som är av stadigvarande betydelse för de deltagande fastig- heterna, och som är av stadigvarande betydelse ska bedömas utifrån fastigheters behov vid inrättandet. Det innebär att det som ryms i begreppet förändras i takt med samhällsutvecklingen. Har åtgärden stöd i detaljplanen underlättas dock prövningen. Genom en gemensamhetsanläggning regleras utförande och drift av en teknisk anläggning. Hur den ska förvaltas regleras i en särskild lag – lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Vissa åtgärder för mobilitet kräver dock för att sin funktion att en tjänst etableras. Vi återkommer till detta i avsnitt 8.6. Nedan följer överväganden och förslag om hur detaljplanen kan användas som styrinstrument för hållbara mobilitetsåtgärder. Förslag: Utredningen föreslår ett tillägg i PBL 4 kap. 2 § första stycket punkten 1, så att stycket lyder ”till behovet av samord- ning, transporteffektivitet eller till förhållandena i övrigt”. Med tillägget betonas detaljplanens grundläggande uppgift att pröva ny bebyggelse i sitt sammanhang, stärka samordningen och beakta förhållandena i övrigt. Kravet att uppnå transporteffektivitet i 2 kap. ökar behovet av samordning med transportsystemets planering och med trafik- försörjningen i angränsande bebyggelseområden. 4 kap. 2 § PBL innehåller bestämmelser om det så kallade detalj- planekravet. Enligt första stycket punkten 1 ska kommunen med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyg- gelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnads- Utredningens överväganden och förslag verk, om det behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfatt- ning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt. Med kriteriet ”inverkan på omgivningen” avses både den inverkan på miljön och den inverkan på omgivningen i övrigt som uppstår på grund av bebyggelsen. Exempel på sådan inverkan är om bebyggel- sen ska uppföras på mark som ur miljösynpunkt är värdefull samt om den planerade användningen ger upphov till buller eller genererar mycket trafik. Om bebyggelsen kan antas medföra betydande miljö- påverkan krävs det detaljplan.39 Detaljplanekravet formulerades i den äldre , ÄPBL. Enligt förarbetena skulle detaljplan användas när omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslutning till det aktuella området krävde det, det vill säga när behovet fanns att sätta in den nya bebyggelsen i ett större sammanhang och vidare när bebyggelsetrycket var stort och där förekomsten av motstridiga markanvändnings- intressen förelåg. Detaljplaneringen har varit föremål för ett flertal reformer. Detaljplanekravet ändrades senast i propositionen En enklare planprocess40 och Plangenomförandeutredningen41 föreslog i sitt betänkande ändringar när det gäller vilka situationer som alltid ska regleras med detaljplan enligt bestämmelserna i . Regeringen delade utredningens uppfattning att kravet på detaljplan bör be- gränsas till att endast omfatta sådana åtgärder som kräver bygglov och som innebär betydande miljöpåverkan eller som avser eller be- rörs av Sevesodirektivet42 om att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Därutöver bör kommunen enligt propositionen En enklare plan- process43 ha möjlighet att ställa krav på detaljplan i samma omfattning som . ändrades förfarandet vid antagande, ändring och upphävande av en detaljplan på så sätt att förfarandet i normal- 2017/18:167 s. 21. 2013/14:126. Ett effektivare plangenomförande. 42Sevesolagstiftningen omfattar lag (1999:381). 2013/14:126 s. 64. Utredningens överväganden och förslag fallet motsvarar det tidigare enkla planförfarandet. Ett utökat plan- förfarande ska dock gälla om detaljplanen inte är förenlig med en aktuell översiktsplan eller kan antas medföra betydande miljöpåver- kan. Som framgår av utredningens analys av allmänna intressen och avvägningar mellan dessa så har bebyggelsestrukturens betydelse för hållbar utveckling inte tillräckligt stöd i dagens bestämmelser i 2 kap. PBL. Med föreslagna ändringar i andra kapitlet är det viktigt att prövningen av lokaliseringen sker med stöd av detaljplan om transporteffektivitet ska få tillräckligt genomslag. Det ligger också i linje med de förändringar av översiktsplanens roll som lyfts i prop. 2019/20:52, bland annat att en aktuell översiktsplan kan för- enkla detaljplaneförfarandet. I många sammanhang har lyfts att detaljplaneprocessen är ett problem. Utredningen delar inte denna uppfattning. Tvärtom är detaljplaneringen till för att lösa problem som kan uppstå och vara kostsamma, innan stora och långsiktiga investeringar görs. Utredningen vill därför betona att tillskott av bostäder och loka- ler i tätorter och i annan sammanhållen bebyggelse som ska uppnå hållbarhetskraven, bör lokaliseras och utformas med stöd av detalj- plan. Det förstärks genom tillägget av transporteffektivitet i första stycket punkt 1. Tillägget betonar att kommunerna behöver tillämpa en helhetssyn eftersom ny sammanhållen bebyggelse ska lokaliseras och utformas i samspel med den byggda miljön i övrigt. Tillägget innebär inte ett utökat krav på processen i de fall en översiktsplan ger tillräcklig vägledning. Förslag: Utredningen föreslår en ändring i 4 kap. 6 § PBL som ger bättre möjlighet än för kommuner att reservera mark för verksamhet med energieffektiva gods- och persontransporter i form av ”anläggningar för leveranser”. kommer det med all sannolikhet finnas ett allmänt be- hov av mark för lokala transportnoder och platser för varu- leveranser med högre grad av service. För att kommuner ska ha möjlighet att kunna anlägga sådana noder som nav för bland annat Utredningens överväganden och förslag hållbara färdmedel bör mark kunna reserveras i sam- band med planläggningen. 4 kap. 6 § PBL föreskriver att kommunen i en detaljplan får be- stämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energi- anläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål. Med stöd av denna bestämmelse får kommunen bestämma mark- reservat som gäller trafik-, väg- och energianläggningar som behövs för allmänna ändamål. Det handlar således om att reservera områden för en annan part än markägaren, till exempel kommunen eller andra fastighetsägare genom en GA. I flera kommuner har det tagits initiativ till lokala transportnoder och lokaler för varuleveranser och uppställning av delningsfordon. Syftet har varit både minskande koldioxidutsläpp och att skapa mer utrymme åt stadsliv, grönska, fotgängare och cyklister. Kommuner- na ansvarar för återvinningsstationer där invånarna kan lämna förpackningar, glas, tidningar och avlagda kläder. Vi föreslår därför att möjligheterna för kommuner att kunna re- servera mark för anläggningar genom 4 kap. 6 § utvidgas till att även avse anläggningar för leverans. Tillgång till mark kan behövas för omlastning eller hubbar, för delningsfordon som betjänar ett större område. Ett rekvisit i 6 § är att det ska finnas ett behov av det för allmänna ändamål. Trafik- och väganläggningar finns redan i bestäm- melsen, med tillägget anläggningar för leverans tydliggörs att mark- reservat för framtida mobilitet kan inkluderas. Utredningens överväganden och förslag 8.4.3Planbestämmelser för utrymmen, anläggningar och tjänster för mobilitet Förslag: Utredningen föreslår att ett tillägg införs i 4 kap. 13 § PBL som ger stöd att utforma planbestämmelser om att vissa rele- vanta mobilitetsåtgärder ska finnas på eller i närheten av en tomt. Tillägget innebär att det blir tydligare vad som kan regleras med stöd av 2 kap. PBL och att åtgärderna kan följas upp i bygg- lovet. Genom ändringen breddas mobilitetsnormen och möjlig- heterna att etablera tjänster blir tydligare. 4 kap. 13 § PBL ger kommunen möjlighet att i en detaljplan bestäm- ma krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till bestämmelserna om obebyggda tomter i 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL. Enligt 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL ska en obebyggd tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon. Användningen av så kallade parkeringsköp har behandlats i för- arbetena. Där anges bland annat följande.