sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — 82CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den Talan om fördragsbrott gör det möjligt för att kon- trollera huruvida medlemsstaterna har uppfyllt de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. Innan talan väcks vid EU-domsto- len ska kommissionen inleda ett förfarande, som består i att med- lemsstaten ges tillfälle att bemöta de anmärkningar som riktas mot den. Om förfarandet inte medför att medlemsstaten upphör med det påstådda fördragsbrottet, kan talan om att unionsrätten har åsido- satts väckas vid . Talan om fördragsbrott kan väckas antingen av kommissionen – vilket är vanligast i praktiken – eller av en medlemsstat. Om slår fast att ett fördragsbrott föreligger, är staten skyldig att upphöra med detsamma. Om , efter att kommissionen på nytt har väckt talan, finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att följa dess dom, kan den förelägga staten att betala ett schablonbelopp och/eller ett löpande vite. Om en medlemsstat har underlåtit att underrätta kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att införliva ett direktiv, kan emellertid redan i samband med den första domen om fördragsbrott utdöma en ekonomisk sanktion, om kommissionen har begärt detta.85 Generaladvokaten gör en fördjupad analys av bland annat de juridiska aspekterna i målet och lägger helt oberoende fram det förslag till lös- ning på problemet som han eller hon finner vara lämplig. Om EU- domstolen anser att målet inte ger upphov till någon ny rättsfråga kan den, efter att ha hört generaladvokaten, besluta att målet ska av- göras utan något förslag till avgörande.86 85CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den Domarna överlägger på grundval av ett utkast till dom som upprät- tats av referenten. Varje domare som ska döma i målet kan föreslå ändringar. avgöranden beslutas av majoriteten av domarna och eventuella avvikande meningar beaktas inte. Överlägg- ningarna i är hemliga (endast domarna själva är när- varande) och skiljaktiga meningar offentliggörs aldrig. Att EU-dom- stolen utåt alltid framstår som enig har fransk förebild. domar och generaladvokaternas förslag till avgöranden finns tillgäng- liga på webbplats CURIA som domarna avkunnas eller förslagen föredras. I de flesta fall publiceras de senare i rättsfallssamlingen.87 domskrivningsstil kännetecknas av en logisk, de- duktiv uppbyggnad, som knyter an till fransk och tysk rättstradition. Man härleder sina slutsatser utifrån en analys av rättsläget. EU-domsto- lens äldre domar var ofta kortfattat motiverade men numera tillämpas en mera fyllig domskrivningsteknik, där varje steg i resonemanget markeras med ett nytt numrerat stycke i domen. Den grundläggande strukturen är genomgående densamma. Först nämns vad målet avser, domstolens sammansättning och eventuella intervenienter. Sedan föl- jer en redovisning av de bestämmelser som gäller för området, först i unionsrätten och därefter i aktuell nationell rätt. Härefter följer en kortfattad redovisning av vad det aktuella målet avser. Är det fråga om ett förhandsavgörande redovisas vilka frågor den nationella dom- stolen ställt. Härefter följer egen prövning. Pröv- ningen sker i regel stegvis på grundval av vad uppfattar som den logiska ordningen för analysen. fastställer först rättsläget på området ifråga och härleder därur sina slutsatser om vad detta konkret innebär i den eller de situationer som saken gäller. Vid förhandsavgöranden är inte bunden av den ordning i vilken den nationella domstolen ställt frågorna utan är fri att ta frågorna i en annan ordning som finner lämp- ligare. På grundval av stegvisa analys följer domslutet sist i domen. Vid läsning av en dom bör man särskilt observera domens rubrik som i kortform brukar ge central information om vad domen behandlat och vad domstolen funnit. 87CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den prövning resonera logiskt och komma fram till en rättsregel eller rättsgrundsats som framstår som förankrad i bestämmelser i primär- eller sekundärrätten och i egna tidigare avgöranden. Den abstrakta rättsregel eller rättsprincip som domstolen finner app- licerar sedan på det enskilda fall som den har att ställ- ning till. Intrycket blir att domen är ett resultat av ren juridisk slut- ledning som grundas på de rättsprinciper som funnit tillämpliga. Följden blir att det framstår som att i allmänhet finner unionsrättens korrekta innehåll, snarare än att fram- stå som den rättsskapare den faktiskt är. Det förekom- mer sällan någon egentlig problemanalys eller öppen redovisning i domarna av överväganden för och emot en vald lösning. Strävan synes vara att låta ställningstagandet framstå som en given konsekvens av de regler som åberopats i domskälen.88 ställning och betydelsen av dess praxis Vid sidan av den skrivna primär- och sekundärrätten är EU-dom- stolens rättspraxis den centrala rättskällan i unionsrätten. Unions- fördraget (FEU) ger ett generellt mandat att säker- ställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen och därpå baserad unionsrätt.89 har en stark ställning. Den tolkar och tillämpar både primärrätten och sekundärrätten och har byggt upp en omfattande rättspraxis. Genom att den i stor ut- sträckning tolkar och tillämpar själva fördragen, kan avgöra kompe- tenstvister mellan andra EU-institutioner, ogiltigförklara fördragsstri- diga rättsakter och avgöra om medlemsstater har begått fördragsbrott har den en position som unionens författningsdomstol. Dess ansvars- område omfattar unionsrätten som helhet. I dömande verksamhet görs ingen skillnad mellan vad som i faller under allmän domstol respektive förvaltningsdomstol utan är verksam inom i princip alla rättsområden. I praktiken dominerar dock ämnen som hör till den offentliga rätten i vid mening.90 sammansättning ger en fingervisning om hur man kan bedöma ett måls betydelse. Att ett mål avgjorts i stor kammare att har tillmätt målet särskild vikt. Skälet till att ett 88Bernitz och (version 6) Europarättens grunder, s. 192 f. 89Artikel 19.1 FEU. 90Bernitz och , a.a., s. 187 f. mål hänskjuts till avgörande i stor kammare är normalt att det rör frågor som bedöms som särskilt betydelsefulla eller känsliga eller där det bedöms finnas ett särskilt behov av att lägger fast eller klargör sin praxis i ett betydelsefullt hänseende. Man bör emeller- tid även notera om ett mål har avgjorts av fem eller endast tre domare. Om ett mål bedöms som större eller mera centralt deltar vanligen fem domare. Har endast tre domare deltagit i avgörandet, är det nor- malt fråga om ett mål som har ansetts relativt oproblematiskt och kunnat avgöras på grundval av en väl etablerad praxis. Om man vill orientera sig om rättsläget på ett område finns alltså skäl att särskilt observera avgöranden som träffats i stor kammare och i övrigt i första hand avgöranden där fem domare deltagit.91 5.2.11Allmänt om EU som part till internationella konventioner EU är som beskrivits ovan part i flera internationella avtal och har också kompetens att ingå sådana avtal. Grundläggande för den kom- petensen är den så kallade parallelldoktrinen som innebär att det nor- malt ska råda parallellitet mellan gemenskapens interna och externa kompetens vilket är en logisk följd av företräde.92 Att såväl EU som dess medlemsstater är parter i konventionerna innebär att det handlar om vad som brukar benämnas blandade avtal. Sådana avtal är ofta en pragmatisk lösning då avtal ofta, materiellt sett, regle- rar såväl frågor som ligger inom gemenskapens kompetens som frå- gor som faller utanför. Eftersom samtliga medlemsstater tillträder ett blandat avtal tillsammans med unionen så täcker medlemsstaterna och unionen upp för varandras eventuellt bristande traktatskompe- 91Bernitz och Kjellgrena.a., s. 191. 92I mål 22/70 AETR (ERTA) förklarade domstolen att det framgår av fördraget att gemen- skapen skall vara en juridisk person innebärande att gemenskapen inom ramen för de yttre förbindelserna kan upprätta avtalsrättsliga förbindelser med tredje land beträffande samtliga de mål som anges i fördraget. Den konstaterade vidare att såväl fördragets system som dess materiella bestämmelser bör tas i beaktande om man i ett bestämt fall vill fastställa gemen- skapens behörighet att ingå internationella avtal. Detta då en sådan behörighet inte framgår enbart av en uttrycklig tilldelning i fördraget utan även kan följa av andra fördragsbestämmel- ser och av rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner inom ramen för dessa be- stämmelser. (Mål 22/70 Europeiska gemenskapernas kommission mot Europeiska gemenskaper- nas råd, domstolens dom av , angående ogiltigförklaring av rådets beslut av angående EEG:s medlemsstaters förhandlande om och ingående av Europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella väg- transporter [AETR eller ERTA] punkterna 13–16.) tenser.93 Bestämmelserna i ett internationellt avtal som EU har ingått utgör en integrerad del av unionens rättsordning från och med dagen för avtalets ikraftträdande. Några genomförandeåtgärder behövs inte. De internationella avtal som EU ingår med internationella organisa- tioner eller tredje land brukar räknas till sekundärrätten. Detta efter- som sådana avtal endast kan ingås med stöd av särskilda bemyndi- ganden i fördragen.94 Det är som, suveränt och i sista hand, avgör hur unionsrätten ska tolkas och härvid utvecklas de allmänna rättsprin- ciperna. Några av principerna härrör från den allmänna folkrätten som har haft inflytande på . Andra principer har utvecklats från bestämmelserna i fördraget och i vissa fall har inspi- rerats av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och av medlemsstaterna ingångna internationella avtal rörande skyddet av de mänskliga rättigheterna samt allmänna tendenser i medlemslän- dernas rättsordningar.95 93Om användningen av blandade avtal och kompetensfördelningen, se t.ex. Neuwahl Joint Parti- cipation in International Treaties and the Exercise of by the EEC and its Member States: Mixed Agreements (1991). Så är t.ex. fallet vad gäller Aarhuskonventionen. I mål C-240/09, Den slova- kiska brunbjörnen, som gällde Aarhuskonventionen. konstaterade då följande i punkten 39: Det är riktigt att gemenskapen i sin behörighetsförklaring enligt artikel 19.5 i Aarhus- konventionen, vilken är bifogad beslut /370, bland annat angav ”att de gällande rättsak- terna inte helt täcker genomförandet av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i konventio- nen, eftersom de avser administrativa och rättsliga förfaranden för prövning av handlingar och underlåtenheter av enskilda personer och andra myndigheter än Europeiska gemenskapens institutioner, så som avses i artikel 2.2 d i konventionen, och att följaktligen dess medlemsstater ansvarar för att fullgöra dessa skyldigheter för Europeiska gemenskapens godkän- nande av konventionen och kommer att fortsätta med detta fram till dess att gemenskapen i utövandet av sina befogenheter enligt EG‑fördraget eventuellt antar gemenskapsrättsliga be- stämmelser som täcker genomförandet av dessa skyldigheter”. 94Mål C-181/73 R. & V. Haegeman mot , domstolens dom , domskälen, punkten 5. 95Hettne och Otken (version 2) EU-rättslig metod, s. 44. 5.3Rättsstatsprincipen och tillgång till effektiva rättsmedel Att implementera enligt ovan är inte alltid tillräckligt. Om ett direk- tiv syftar till att skapa rättigheter för enskilda, så ska de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om den full vidden av sina rättigheter. Möjlighet att göra dessa rättigheter gällande genom effek- tiva rättsmedel måste också finnas.96 Rättsstatsprincipen omfattar ett verksamt rättsligt skydd av rättigheter enligt unionsrätten. Detta åter- speglas i EU:s primärrätt. Enligt artikel 19.1 i FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unions- rätten. När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dess- utom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som rör rätten till effektiva rättsmedel. I artikel 19 i FEU:s svenska version är kravet på effektiva rätts- medel utformat som att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt dom- stolsskydd inom unionsrättens område.97 Som påpekas av och är formuleringen möjligheter till överklagande inte helt rättvisande om man jämför med engelskans provide remedies sufficient to ensure effective legal protection och franskans voies des recours. Det handlar snarare om just tillgången till effektiva rättsmedel.98 Tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor är en del av EU:s miljö- lagstiftning, och bygger på grundläggande principer i unionsrätten som återspeglas i , Aarhuskonventionen och sekundär- lagstiftning såsom de tolkas i rättspraxis. Vi redogör för detta nedan. 96Se, bland annat mål 29/84, kommissionen mot punkterna 22 och 23; mål C-361/88 kommissionen mot (T/A-luft) punkterna 15 och 24; mål C-197/96, kommissionen mot , punkten 15; mål C-217/97 kommissionen mot , punkterna 31 och 32, C-392/99 kommissionen mot , punkten 80; C-233/00 kommissionen mot , punkt 76 samt C-32/05 kommissionen mot , punkten 34. 97FEU artikel 19.1 andra stycket. 98Bergström och Hettne (2014) Introduktion till , s. 352 och s. 425 ff. 5.3.1Principen om nationellt processuellt ansvar De nationella domstolarna genomför unionsrätten i egenskap av unionens allmänna domstolar med allmän jurisdiktion inom medlems- staternas rättssystem.99 Det är de nationella domstolarna som prövar beslut om nationella åtgärder som inte är förenliga med unionsrätten eller om ekonomisk ersättning för skador som orsakas av sådana be- slut.100 Ett effektivt rättsligt skydd också är nära kopplat till EU-dom- stolens enhetliga tolkning av unionsrätten och möjligheten (kravet) att de nationella domstolarna ska begära förhandsavgörande från enligt artikel 267 i EUF-fördraget. Unionsrätten ställer vissa krav på medlemsstaternas processrätts- liga bestämmelser,101 trots att unionen inte har någon generell lag- stiftningskompetens på området.102 Om enskilda inte kan göra EU- rättsliga anspråk gällande inför nationella domstolar och myndigheter så faller rättigheterna bort. Det ankommer därmed på varje medlems- stat att se till att den enskildes rätt inte bortfaller. Av artikel 47 i Stad- gan följer att i den mån en enskild har en rättighet som skyddas av unionsrätten fordrar därför unionsrätten att det finns ett effektivt rättsmedel i den nationella rätten som tillgodoser rättigheten.103 Vik- tiga principer här är likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen:104 •Likvärdighetsprincipen: de processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättig- heter enligt unionsrätten får inte vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundar sig på nationell rätt, och •Effektivitetsprincipen: de processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättighe- ter enligt unionsrätten får inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten. 99Mål T-51/89 Tetra , punkten 42. 100Kommissionen C (2016) 8600 final, : Bättre resultat genom bättre tillämpning. 101Se mål C-201/02 Delena mot Secretary of State for Transport, punkten 67. 102Se t.ex. (2012) och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlighetsförklaringar och mötet med europarätten. Nordisk miljö- rättslig tidsskrift 2012:2. 103Artikel 47 i EU:s rättighetsstadga, artiklarna 6 och 13 i , artikel 19 FEUsamt rättspraxis,se t.ex. mål C-201/02 Delena . 104Se t.ex. mål C-201/02 Delena . 5.3.2EU som part till Aarhuskonventionen I och med att Aarhuskonventionen (se avsnitt 4.16) trädde i kraft vidtog en viss lagstiftningsverksamhet inom EU, främst i syfte att utvidga processuella rättigheter.105 När det gäller beslut från EU-in- stitutionerna genomförs Aarhuskonventionens artikel 9.2 genom och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av om tillämpningen av bestämmelserna i ventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i be- slutsfattande och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor till gemen- skapsinstitutioner och organ. Implementeringen av konventionens artikel 6 har framför allt skett genom de rättsakter i EU:s sekundärlagstiftning på miljöområdet som fordrar ett offentligt samråd under beslutsprocessen; till exem- pel artikel 24 i Industriutsläppsdirektivet106, artikel 6(4) i EIA-direk- tivet107 och artikel 15 i Seveso III-direktivet. Kommissionen lade 2003 fram förslag till direktiv för tillgången till rättslig prövning108 men det drogs tillbaka 2014. Kommissionen har dock utvecklat riktlinjer som publicerades ; the Commission Notice on Access to in Environmental Matters109 där den samman- fattar och drar slutsatser av avgöranden när det gäller tillgången till rättslig prövning.110 105Individers och miljöorganisationers möjlighet att vara part i mål om miljöfrågor är ett resul- tat av en utveckling som kan spåras tillbaka till de tidiga , sedan baserat på den så kallade Plaumanndoktrinen. Se mål 25/62, Plaumann mot kommissionen. (Krämer [2015] The EU Courts and Access to Environmental . I [red] Environmental of Human Rights, s. 107–133). 106Europaparlamentets och rådets direktiv /75/EU av om industri- utsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 107Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 108COM/2003/0624 final. Proposal for a directive of parliament and of the council on access to in environmental matters. 109C(2017) 2616 final Commission Notice on Access to in Environmental Matters. 110Intressanta mål från är bl.a. följande C-420/11, ; C-72/95, Kraaijeveld mfl. ; C-435/97, WWF and Others; C-287/98, Linster; C-201/02, ; C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie, den slovakiska brunbjörnen; C-427/07, kommissionen mot ; C-263/08, Djur- gården-Lilla Värtans miljöskyddsförening och C-115/09, Trianel Kohlekraftwerk Lünen. För en diskussion kring rättsutvecklingen, se t.ex. de Sadeleer (2012) Enforcing EUCHR Principles and Fundamental Rights in Environmental Cases 81 Nordic J. Int’l L. 39; (2014) Article 9.2 of the Aarhus Convention and EU . Journal for European Environmental & Planning (JEEPL) Vol. 11(4); Krämer (2015) The EU Courts and Access to Environmental . I [red] Environmental of Human Rights, s. 107–133 och (2017) On the (of the EU’s ). The EU Commission’s Notice on access to in environmental matters. (JEEPL). 5.3.3Exempel på genomförande i sekundärlagstiftning För medlemsländernas del innehåller vissa delar av sekundärlagstift- ningen uttryckliga bestämmelser vilket resulterat i att individer kan göra rättigheter vad gäller miljökrav gällande inför sina nationella domstolar i enlighet med ett antal miljödirektiv. Ett exempel är direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinfor- mation111 som syftar till att garantera rätten till tillgång på miljöin- formation som innehas av myndigheter. Tanken är att ökad tillgång till miljöinformation för allmänheten och spridning av sådan informa- tion bidrar till en ökad medvetenhet om miljöfrågor, ett fritt menings- utbyte, ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön och slutligen till en bättre miljö.112 När det gäller begäran om miljöinformation och vidhängande rätt till prövning av att ha nekats information finns den allmänna rättigheten i det här direktivet men det kan även finnas i sektorsspecifika rättsakter, till exempel i Seveso III-direktivet113. Ett annat exempel är artikel 11 i EIA-direktivet som bland annat anger att medlemsstaterna ska se till att de medlemmar av den be- rörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse, eller som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat obero- ende och opartiskt organ som inrättats genom lag. rättspraxis på området har utvecklats tämligen snabbt och domstolen har meddelat ett antal avgöranden som klar- gör EU:s krav vad gäller tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, både inom och utanför ramen för den harmoniserade lagstiftningen. Imål C-529/15, , konstaterade att ett fullständigt och korrekt införlivande av miljöansvarsdirektivet114 krä- ver att de tre personkategorierna (fysiska eller juridiska personer som berörs eller kan antas bli berörda [1], som har ett tillräckligt intresse i 111Europaparlamentets och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG. 112Direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation, skälen (1). 113Direktiv /18/EU om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olycks- händelser där farliga ämnen ingår. 114Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. miljöbeslut som rör skadan [2] eller som hävdar att en rättighet kränks när det är en förutsättning enligt den förvaltningsprocessrätts- liga lagstiftningen i medlemsstaten [3]) kan rapportera iakttagelser om miljöskador, kan begära att den behöriga myndigheten vidtar åtgärder i enlighet med direktiv /35 samt, således, att de kan in- leda ett prövningsförfarande vid domstol eller något annat behörigt offentligt organ, i enlighet med artiklarna 12 och 13 i nämnda direk- tiv. Vidare konstaterade domstolen att medlemsstaterna visserligen har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fast- ställa vad som utgör ett tillräckligt intresse eller att en rättighet kränkts men att de inte har något sådant utrymme i fråga om rätten för per- soner som berörs eller kan antas bli berörda av en miljöskada att in- leda ett prövningsförfarande. Av direktivets skäl följer bland annat att det är nödvändigt att se till att det finns effektiva metoder för genomförande och kontroll av efterlevnad, som berörda verksamhetsutövares och andra berörda parters legitima intressen tillvaratas på lämpligt sätt. De behöriga myndigheterna bör vara an- svariga för vissa uppgifter som kräver skönsmässig bedömning, exem- pelvis när det gäller att bedöma skadans betydelse och att fastställa vilka åtgärder som bör vidtas för att avhjälpa den. Personer som be- rörs eller kan antas bli berörda av en miljöskada bör ha rätt att begära att den behöriga myndigheten vidtar åtgärder. Miljöskydd är emellertid ett diffust intresse, som enskilda per- soner inte alltid tillvaratar eller är i stånd att tillvarata. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som främjar naturskydd bör därför också ges möjlighet att bidra till att direktivet genomförs på ett effektivt sätt.115 Detta förtydligas, framför allt i artiklarna 12 och 13. Enligt Aarhuskonventionens definition av allmänheten omfattas till exempel föreningar, organisationer eller grupper av fysiska eller juri- diska personer. Allmänhetens deltagande anses därför inte bara om- fatta enskildas roll, utan även deras föreningars. I sin rättspraxis be- kräftar också att icke-statliga miljöorganisationer spelar en central roll för att säkerställa att skyldigheterna enligt EU:s miljö- lagstiftning efterlevs. 115Miljöansvarsdirektivet, skälen (24) och (25).