sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Inte möjligt att registrera lagliga samlingar I fråga om möjligheten att registrera en samling, kan det finnas skäl att göra skillnad på sådana samlingar som redan visas publikt eller ingår i forskning, särskilt på museer, och samlingar som är privata. I det här avsnittet diskuterar vi de privata samlingarna. Utredningen erfar att äggsamlingar har ett högt värde för vissa samlare. Utredningen har mot bakgrund av detta utrett möjligheten att registrera befintliga samlingar och möjliggöra att dessa kan behål- las till dess nuvarande ägare går ur tiden eller inte vill ha samlingen kvar. En sådan ordning löser dock inte de problem med registrering och tillsyn som utredningen identifierat. Utredningen anser därför inte att det är en lämplig lösning. En registrering av äggsamlingar skulle kräva åtgärder och medföra kostnader i flera led. •Dokumentation av samlingen. •Införande av dokumentationen i ett för ändamålet inrättat register. •Tillsyn över samlingarna. Att dokumentera ägg är en resurskrävande process med omfattande utredningar av åldern på äggen, intyg och liknande. Enligt vad som framgår av de ärenden som prövats i domstol har det framkommit att feldateringar förekommer för att påskina att äggen har plockats långt tillbaka i tiden. Vid en registrering av befintliga samlingar skulle sådana frågor behöva redas ut om inte felaktigheter skulle kunna accep- teras i registret. Eftersom innehav av vissa ägg skulle kunna påvisa tidigare brottsliga handlingar kan ägare medvetet vilja undanhålla vissa ägg från en registrering. Tillsynen av de befintliga samlingarna skulle behöva vara mycket omfattande för att säkerställa att ägg inte tillförs eller lämnar sam- lingen. Eftersom ägg skulle kunna bytas ut räcker det inte med att Förslag om nya fridlysningsregler räkna äggen i samlingen utan äggen måste även identifieras. Proble- matiken kan illustreras med ett exempel. En av de fällda äggsamlarna i Stekenjokk-målet hade 2 200 ägg.75 Om det vid en inspektion i genomsnitt skulle ta att identifiera varje ägg utifrån den tidigare registreringen skulle en inspektion ta . Stick- provskontroller skulle enligt utredningens bedömning lämna stora möjligheter att dölja förändringar i samlingen. Att införa ett nytt register är förknippat med stora kostnader. har i en konsekvensanalys bedömt att införandet av en e-tjänst för registrering av CITES-listade exemplar skulle kosta i uppbyggnadsskedet och därefter cirka 2,5– i förvaltning (kostnadsläge).76 Förutsatt att det inte finns så många större äggsamlingar blir ett regi- ster mycket dyrt per äggsamling. Om registret ska finansieras av innehavare av samlingar, blir registeravgiften sannolikt mycket hög. Eftersom privata samlingar är av mycket begränsat allmänt intresse framstår enligt utredningens bedömning inte en statlig finansiering av registret som rimlig. Utredningen bedömer därför att det inte är rimligt att införa ett register för befintliga äggsamlingar. Förbudet omfattar innehav av exemplar av ägg, från första ägget Av fågeldirektivets artikel 5 framgår att det bland annat ska vara för- bjudet att avsiktligt förstöra eller skada fåglars bon och ägg, eller bort- föra deras bon77, samt att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma78. Förbudet handlar om exemplar av ägg79, vilket talar för att det inte ska vara tillåtet att behålla ens ett (1) plockat ägg. Mot synsättet att förbudet mot innehav gäller varje exemplar av ägg talar en mer allmän proportionalitet för att det skulle kunna vara tillåtet att ha samlingar med i storleksordningen 5–10 ägg av vanliga arter, för att inte kriminalisera handlingar som i sig inte är problema- tiska för fågellivet. Problemen med en sådan lösning blir emellertid ungefär desamma som för övriga former av undantag; det måste i så 75Hovrätten för Nedre dom i mål B 276-14 . 76Jordbruksverket 2019 Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, bilaga 1. 77Fågeldirektivet artikel 5 b). 78Fågeldirektivet artikel 5 c). 79Se generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474(19, Skydda skogen. Förslag om nya fridlysningsregler fall finnas detaljerad information och dokumentation om att äggen är lagligt åtkomna. Sammantaget ser vi inte att det skulle finnas något värde i att ange en gräns vad gäller antal. Innehav ska vara förbjudet från första ägget. Vetenskapliga samlingar och samlingar för forsknings- eller undervisningsändamål När det gäller vetenskapliga samlingar talar det mesta för att dessa ska få finnas kvar. Många äggsamlingar har ett stort vetenskapligt värde. Sådana äggsamlingar måste finnas kvar och komma vetenskapen till nytta. Frågan är om detta kan lösas genom att lagstiftningen endast förbjuder privata äggsamlingar eller om det ska vara ett totalt förbud men med undantag för vetenskapliga samlingar. kan direkt pekas ut som en sådan institution som ska vara undantagen från förbudet att inneha ägg. Frågan är vilka ytterligare museer eller institutioner som bör tillåtas inneha ägg och som härvid kan kontrollera samlingarna på ett sådant sätt att de inte används som samling för att ”tvätta” olagliga ägg som kommer utifrån. Utifrån svårigheten att definiera vad som är en veten- skaplig samling och i syfte att förhindra att privatpersoner kallar sin samling för vetenskaplig genom att öppna ett privat museum eller starta ett forskningsföretag anser vi att ett sådant undantag är omöj- ligt att definiera. I stället ska institutioner för forskning och undervisning ha möj- lighet att behålla sina samlingar genom att söka tillstånd för innehav av äggsamling. Sådant tillstånd ska kunna sökas hos som innan myndigheten lämnar tillstånd har att kontrollera huruvida detta är en eller undervisning, att samlingen är laglig, att det finns ett behov av den (vetenskapligt eller utbild- ningsmässigt) och huruvida institutionen ifråga kan anses ha förmåga att i tillräcklig mån kontrollera sina samlingar. Det är rimligt att lägga ansvaret hos eftersom det rör sig om relativt få ärenden och för att få en likvärdig tillämpning över landet. För att dra nytta av länsstyrelsernas potentiella lokalkännedom ska berörd länsstyrelse få möjlighet att yttra sig över ansökan innan den beviljas. Utredningen föreslår även att ska få möj- lighet att yttra sig. Att museet och yttrar sig är således inte ett krav för tillstånd, men de ska ha haft möjlighet att göra det. Förslag om nya fridlysningsregler Detta för att kunna uttala sig om samlingens beskaffenhet och värde liksom om institutionens trovärdighet. får därmed också kännedom om alla ansökningar och på så sätt en överblick av de samlingar som finns i . Bevisbördan för att kraven uppfylls ska ligga på den som söker till- stånd och beviskravet bör variera med omständigheterna. Exempel- vis ska det fordras mindre utredning om äggens laglighet om ansökan kommer från ett etablerat universitet eller museum än om ansökan kommer från ett helt okänt litet privat museum. 12.6.6Förslag: Befintliga äggsamlingar kan överlämnas Utredningens förslag: Befintliga äggsamlingar ska under en över- gångsperiod och även sedan förbudet trätt i kraft kunna överlämnas till myndighet. får i uppdrag att, i samråd med Naturhisto- riska , länsstyrelserna, och , upprätta föreskrifter för vad som ska gälla vid så- dant överlämnande. Det är oklart hur många äggsamlingar som finns i eftersom de flesta av dem hålls dolda. Utredningen erfar dock att det rör sig om cirka 200 samlingar med sammanlagt 150 000 ägg som finns i privat ägo.80 Utredningen kommer att utgå från dessa siffror i kom- mande beräkningar trots att siffrorna inte kan beläggas, eftersom det är den bästa uppskattning utredningen funnit. Utöver detta finns samlingar på mindre museer, högskolor och skolor. Det kan också antas att det förekommer att privatpersoner har enstaka eller ett fåtal ägg hemma som hittats i skogen eller på den egna tomten. Utredningen har övervägt en amnestitid på sex eller då det ska finnas möjlighet att lämna ägg till riks- museet. På grund av samlingarnas omfattning och behovet av att in- formation om amnestin når samtliga berörda bedömer utredningen att det är lämpligt att införa tolv månaders amnesti för fågelägg. Efter amnestitiden ska samtliga äggsamlingar i privat ägo vara olagliga och kunna tas i beslag vid husrannsakan. Sådana beslag hanteras av polis 80Samtal med och . Förslag om nya fridlysningsregler och åklagare på samma sätt som och kan lämnas vidare till Natur- historiska om de exempelvis har ett vetenskapligt värde. Inför och under amnestin behövs en tydlig informationsinsats riktad såväl till allmänheten som till de som innehar fågelägg. Det finns en risk att delar av samlingar avyttras utomlands när för- budets inträde närmar sig . Ett sådant avyttrande är olagligt även enligt dagens regler. Också efter amnestitidens slut ska ägg kunna lämnas in enligt de föreskrifter som får i uppdrag att upprätta i sam- råd med , länsstyrelserna, Polismyndig- heten och . Det kan exempelvis handla om sam- lingar som hittas i dödsbon. bör, för att avstånden inte ska bli alltför stora för den enskilde som vill lämna in sina ägg, ske i polisens regi. Där- efter ska äggen lämnas till . Utredningen anser att är den mest lämpade aktören att kunna tillvarata det vetenskapliga värde som kan finnas i samlingarna. Syftet med att amnestin är dubbelt; dels handlar det om att avlägsna ägg från marknaden, dels handlar det om att bevara befintliga sam- lingars vetenskapliga värde. På finns redan stora äggsamlingar och museet har experter som kan bedöma hur intressanta olika samlingar är. Det finns en god överblick av vilka arter som finns representerade i äggsamlingarna, samt var och när äggen har samlats in. Denna kunskap kan underlätta i urvalet av ägg för miljö- giftsanalyser med mera. De ägg som bedömer som ointressanta ur forsknings-, dokumentations- eller visningssynpunkt ska destrueras. Hur överlämningen ska gå till och huruvida det räcker att upp- gifter om äggsamlingen skickas från polisen till riks- museet för att det ska kunna fatta beslut om destruktion utan att äggen de facto transporteras dit beslutas lämpligast i samråd mellan polisen och . Som argument för totalförbud utan möjlighet till undantag för privatpersoner har det framförts att om ersättning ges för inlämnade ägg som är lagligen åtkomna så finns det inte längre så starka skäl att försöka behålla dem. Ersättning skulle alltså främja syftet att sam- tliga vetenskapligt intressanta samlingar lämnas in. Mot detta talar emellertid samtliga argument som talade mot undantag för ”lagliga ägg”, framför allt att en sådan utredning skulle vara extremt resurs- Förslag om nya fridlysningsregler Därtill kommer svårigheten att beräkna ett värde eftersom äggen saknar värde i och med att de inte får säljas. Att då ändå åsätta dem ett värde innebär i praktiken ett berättigande av privata samlingar som inte överensstämmer med logiken bakom själva förbudet. En ägg- samling har endast ett vetenskapligt värde och det endast om finns på eller undervisning. 12.6.7Förslag: Undantag för innehav av vissa ägg Utredningens förslag: Förutsatt att innehavet framstår som obe- tydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas om- fattar förbudet inte 1.ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläck- ägg för sådan produktion, 2.enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning, 3.konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses i p. 4.ägg som innehas av eller av institu- tion för undervisnings- eller forskningsändamål som har bevil- jats tillstånd. En förutsättning för samtliga undantag är att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. Om ett innehav inte skulle framstå som obetydligt med hänsyn till intres- set som är avsett att skyddas är det aldrig tillåtet, inte heller med stöd av undantagen. Intresset som ska skyddas är dubbelt. Det handlar till att börja med om den skyddade arten. Är det en art med stort skydds- behov är utrymmet för undantag i princip obefintligt. Ett annat, väsent- ligt intresse i sammanhanget, är att undandra ägg från marknaden; utan marknad – ingen insamling. Undantagen behöver ses även i ljuset av det intresset. Förslag om nya fridlysningsregler Ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelspro- duktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produk- tion ska vara undantagna från förbudet. Syftet med undantaget är att det givetvis inte ska vara förbjudet att ha ett paket ägg i kylen eller, om man bedriver uppfödning av vissa fåglar, använda äggen som kläck- ägg. I den mån ägg tas fram särskilt för läkemedelsindustrin och inte tas av livsmedelsproducerade ägg ska inte heller sådana ägg omfattas. De undantag som gäller för uppräknad produktion omfattar även ägg från produktionen men som används för andra ändamål, till exempel för äggoljetempera. Det torde inte utgöra ett problem efter- som produktion av äggoljetempera inte innebär ett innehav av ägg från andra ägg än livsmedelsägg då det oftast är äggpulver (samma som bagerier använder) som ingår i produktionen. Undantaget för konstnärligt utsmyckade ägg gäller endast för så- dana fåglar som räknats upp för bland annat livsmedelsproduktion. Syftet är att inte förbjuda traditionellt utsmyckande av ägg, till exempel påskägg, och att det också är tillåtet att spara dessa ägg . Om ägg från skyddsvärda arter börjar utsmyckas saknar det inte längre betydelse med hänsyn till intresset som ska skyddas; sådant konst- närligt utsmyckande är alltså inte tillåtet. Undantag görs också för enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning. Med enstaka menas enstaka. Det får inte vara fråga om en samling. Fler än ett ägg utgör en samling. Syftet med undantaget är att det inte ska omfattas av förbudet att ta hem och titta på till exempel ett övergivet fiskmåsägg eller skatägg. Detsamma gäller skalrester. Sådant kan också ske i utbildningssyfte, till exempel på skolor. Fler än just enstaka är emellertid inte tillåtet. I och med det begränsande villkoret, att innehavet måste framstå som obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas, kan det heller inte handla om ett enstaka ägg eller äggskal från till en skyddsvärd art, till exempel havsörn. Sådant ägg eller äggskalsrester får aldrig innehas, just på grund av villkoret. ska vara undantaget från förbudet. Det- samma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av . Förbudet kan komma att inne- bära att samlingar som innehas av vetenskapliga institutioner kom- Förslag om nya fridlysningsregler mer att gallras och destrueras vilket inte är en avsedd konsekvens. Där- för finns en möjlighet för institutioner för forskning och undervisning att söka tillstånd för innehav. 12.6.8Förslag: Förbud att avsiktligt störa vilda fåglar Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jaktlag- stiftningen är det förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda fåglar i deras naturliga utbredningsområde, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar bety- delse för att bibehålla populationen på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå. Störningen ska inte anses sakna betydelse om •den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär en stör- ning, ensam eller tillsammans med andra störningar, påverkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter vid häckningen eller uppfödningen, •den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär en stör- ning, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågel- arter försvinner, •den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär att en stör- ning, ensam eller tillsammans med andra störningar, medför att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i det aktuella närområdet, •påverkan på den lokala populationen innebär att populationen på regional eller nationell nivå påverkas negativt, till exempel genom att nationella utbredningsområde förändras. När det gäller vilka krav på försiktighet som kan ställas på en åt- gärd eller verksamhet som inte syftar till att skrämma fåglar för att dessa ska anses sakna betydelse ska hänsynsreglerna i miljö- balkens 2 kap. tillämpas. Förslag om nya fridlysningsregler Enligt artikel 5 d i fågeldirektivet gäller förbudet mot att avsiktligt störa fågelarter, särskilt under deras häcknings- och uppfödnings- period. Avsiktlighetsrekvisitet måste även här anses uppfyllt när det är visat att den handlande har velat störa eller åtminstone accepterat att det är en sannolik konsekvens av handlandet. Emellertid gäller förbudet enligt artikel 5 d fågeldirektivet endast i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Det saknas ett uttryckligt angivet syfte i direktivet. Av skälen (8) framgår emellertid att det, för att det ska vara möjligt att uppnå gemenskapens mål vad beträffar en förbättring av levnads- villkoren och en hållbar utveckling, är nödvändigt att bevara de fågel- arter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium. Av direktivets artikel 1 följer vidare att direktivet behand- lar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tilläm- pas. Av artikel 2 framgår sedan vilket resultat som ska nås samt vad medlemsstaterna ska göra för att nå resultatet. Resultatet som ska nås genom direktivet är att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella behov, eller att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå. Enligt artikel 2 ska medlemsstaterna, för att nå detta resultat vidta de åtgärder som är nödvändiga, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov. För att ta ställning till vad som behöver göras måste man alltså först avgöra vilken populationsnivå som svarar mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella krav. Därefter måste man avgöra vilka åtgärder som ska vidtas och härvid också beakta ekonomiska krav och rekrea- tionsbehov. Såsom vi läser artikel 2 är ekonomiska krav och rekrea- tionsbehov alltså inte relevanta vid fastställande av populationsnivå (där ska ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav beaktas). När det handlar om vilka åtgärder som ska vidtas kommer dock ekono- miska krav och rekreationsbehov in i bilden. Vi går igenom dessa olika delar i det följande Förslag om nya fridlysningsregler Generellt om artikel 5 och de fåglar som omfattas Innebörden av artikel 5 är, enligt , att den ålägger med- lemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som avses i direktivets arti- kel 1. Enligt artikel 5 b och d i fågeldirektivet medför detta system bland annat ett förbud mot att avsiktligt förstöra eller skada dessa fågelarters bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direk- tivet.81 Enligt kräver således artikel 5 i fågeldirektivet att medlemsstaterna antar ett heltäckande och effektivt regelverk, genom att, i likhet med vad som föreskrivs i artikel 12 i livsmiljödirek- tivet [vår kursivering] genomföra konkreta och specifika skyddsåt- gärder som gör det möjligt att säkerställa att ovannämnda förbud respekteras, vilka främst syftar till att skydda häcknings- och rast- platserna för de fåglar som omfattas av fågeldirektivet. Dessa förbud ska dessutom, enligt , tillämpas utan några begräns- ningar i tiden.82 Det som åsyftas med den föreslagna bestämmelsen rörande fåglar är alltså det skydd mot störningar som fåglar behöver under häck- nings- och uppfödningsperioden och i andra områden än särskilt av- satta skyddsområden (Natura 2000). Viktigt här är att det är samtliga fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas euro- peiska territorium på vilket fördraget tillämpas som ska omfattas. Population på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov Alla fågelarter (som omfattas av artikel 1) ska bevaras eller återupp- rättas på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Frågan är vad en sådan nivå innebär. EU:s medlemsländer ska redovisa en bedömning av status för alla naturligt förekommande fågelarter, i linje med arti- kel 12 fågeldirektivet. Handledningen för hur rapporteringen ska gå till kan ge en uppfattning om vilka aspekter som ska bedömas. 81Mål C-441/17 av , kommissionen mot (Białowieżaskogen), punkten 251. 82Ibid., punkten 252 där Domstolen hänvisar till mål C-M507/04 kommissionen/, punkterna 103, C-192/11 kommissionen/(ej publicerad), punkt 25 samt mål 252/85 kom- missionen/, punkten 9. Förslag om nya fridlysningsregler det gäller fågelarternas status är det framför allt trender avseende populationernas storlek och utbredningsområden som bedöms. Det görs dels en långsiktig bedömning för åren (mot bakgrund av fågeldirektivets tillkomst 1979), dels en kortsiktig bedömning som avser . Någon specifik statusbe- dömning för de olika medlemsländerna görs inte. Däremot görs en samlad bedömning för hela EU. Detta väcker frågan om den geo- grafiska nivå som bedömningar om bevarandestatus för fåglar ska relatera till. Enligt artikel 16 livsmiljödirektivet ska överväganden vad gäller undantag relateras till bevarandestatus hos bestånden av de be- rörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Indelningen i biogeografiska regioner tillämpas inte för fågeldirek- tivet. Det görs heller inga statusbedömningar relaterade till biogra- fiska regioner i anslutning till rapporteringen enligt artikel 12. Att statusbedömningar relaterar till EU i sin helhet, med hänvisning till utfallet i rapporteringen enligt artikel 12, innebär att bedömningarna relateras till ett geografiskt område som är betydligt större än de bio- geografiska regioner som gäller för livsmiljödirektivet. Ur det perspektivet och för fågelarter torde den nationella nivån vara den mest relevanta. Det är på denna nivå som det finns data av bäst kvalitet för att analysera förändringar och status. Utifrån detta kan sedan en bedömning göras för biogeografiska regioner och på EU-nivå. I en sådan bedömning ska även lokala förekomster och regio- nal status för arten beaktas i förhållande till den nationella nivån. Arten ska kunna finnas kvar inom hela sitt naturliga utbredningsområde. Bedömning av om arten är på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov Till grund för såväl rapporteringen enligt artikel 12 som för den svenska rödlistan ligger i stora drag samma underlag från bland annat Svensk Fågeltaxering. Båda bedömningarna beaktar i huvudsak likartade typer av kriterier vad avser trender i populationers storlek och utbredning. Till skillnad från bedömningarna av status i rapporteringen enligt artikel 12 fågeldirektivet ska emellertid rödlistan mer specifikt be- döma riskerna för utdöende inom det nationella territoriet för de olika arterna – eftersom det är den nationella, svenska, rödlistan det handlar om här. Förslag om nya fridlysningsregler