sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — •förares överträdelser i av bestämmelser om kör- och vilo- tider samt färdskrivare, vägarbetstidslagen, den nationella vilo- tidsförordningen •ägaransvar avseende fordonsbrister och förares överträdelser av trafikregler med mera, exempelvis bestämmelser om vikter, axel- boggi- och trippelaxeltryck, utrustning, lastsäkring och hastighet •vägavgift för vissa tunga fordon och vägtrafikskatt •transport av farligt gods. En mera generell reflektion är att flera av de bestämmelser som vi har granskat var för sig skulle kunna vara lämpliga för sanktions- växling. Regelverket på trafikområdet är dock mycket omfattande och komplext. Det är därför svårt att överblicka vilka följdverk- ningar en enstaka sanktionsväxling skulle få i ett större perspektiv. Innan en bestämmelse sanktionsväxlas behöver det i så stor utsträck- ning som möjligt utredas hur detta påverkar den övriga systematiken i regelverket. Om det råder oklarheter kring hur reglerna om sank- tionsavgift skulle förhålla sig till det befintliga regelverket är vår bedömning att man bör avstå från sanktionsväxling. Inom de områden som nämns ovan finns visserligen i flera fall skäl för en effektivare sanktionering eftersom överträdelserna i förlängningen snedvrider konkurrensen. får det inte råda oklarhet om huruvida det ska påföras en sanktionsavgift eller om överträdelsen är en del av ett större handlande som är kriminaliserat. Användning av oregistrerade och oskattade fordon kan exempelvis ingå som en del i brottet olaga yrkesmässig trafik. Det ska gå att förutse vilka sanktioner som kan bli aktuella för ett visst handlande. Brotten olaga yrkesmässig trafik och olaga taxitrafik är svåra att utreda. Det kan vara svårt att avgöra vem som utför trafiken och om trafiken är yrkesmässig. Brotten är uppsåtliga och det ingår fängelse i straffskalan. Det innebär sammantaget att brotten har ett så högt straffvärde och att sådan utredning krävs att de inte lämpar sig för sanktionsväxling. Vissa av överträdelserna som vi valt att inte gå vidare med är mer inriktade på förarens agerande än på transportföretagets. Ett trans- portföretag eller taxiföretag kan inte lastas för att föraren inte med- för personliga kompetenshandlingar såsom yrkeskompetensbevis eller taxiförarlegitimation. Däremot ska Transportstyrelsen under- rättas om överträdelser av förare i yrkesmässig trafik där brottet har begåtts i samband med utövandet av den trafiken (avsnitt 6.2). Där- med kan sådana överträdelser komma att påverka företaget i egen- skap av tillståndshavare. Ett område som vi också har tittat närmare på är kör- och vilo- tider och vägarbetstid. Det finns sannolikt skäl att effektivisera sank- tionerna av överträdelser enligt lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete (vägarbetstidslagen) och förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet (natio- nella vilotidsförordningen). Detta inte minst för att få en reglering som liknar den EU-rättsliga regleringen om kör- och vilotider samt regleringen enligt AETR39, där arbetsgivaren får ta en stor del av ansvaret. I avsnitt 6.4 redogör vi för hur vi ser på den nationella vilo- tidsförordningen och behovet av att denna ses över. 39AETR – den europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för for- donsbesättningar vid internationella vägtransporter. Fråga har också uppkommit om arbetsgivarens ansvar för förarens överträdelser av bestämmelser i fordonsförordningen (2009:211), trafikförordningen (1998:1276) och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa; detta i dennes egenskap av fordonsägare. Man skulle exempelvis kunna komma fram till att arbetsgivaren ska påföras sanktionsavgift då det hos arbetsgivarföretaget förekommit ett fler- tal smärre hastighetsöverträdelser , någonting som skulle kunna vara en indikation på ett företagsklimat där förarna har ett alltför pressat schema. Därför skulle det kunna ifrågasättas om inte arbetsgivaren i stället för föraren ska påföras sanktionen. Detsamma gäller även andra fordonsägare än arbetsgivare som har ett stort inflytande över förarens arbetsvillkor, exempelvis upp- dragsgivare som anlitar bemanningsföretag med anställda förare för att utföra transporter. Vi har dock svårt att se hur en lämplig av- gränsning skulle göras och i vilka situationer fordonsägaren kan anses ha haft en möjlighet att påverka förarens handlande. Det kan vara komplicerat att avgöra när förarens individuella ansvar för att hålla hastigheten och för att följa andra trafikregler övergår till att bli ett ansvar för fordonsägaren. Samma resonemang som fördes inledningsvis i detta avsnitt kan föras här, det vill säga att hastighets- överträdelsen kan ingå som en del i ett större brottsligt handlande, exempelvis vårdslöshet i trafik. Det är svårt att avgöra var arbets- givare och andra uppdragsgivare ska komma in i bilden. Detsamma gäller ett flertal andra överträdelser inom fordonsförordningens och trafikförordningens områden. Vi utvecklar vårt resonemang kring detta i avsnitt 7.4.4. Ytterligare en fråga med anknytning till sanktionsväxling är behovet av ett register över sanktionsavgifter på trafikområdet. Uppgifter från ett sådant register skulle kunna utgöra underlag för Transportstyrel- sens tillsyn genom att myndigheten då skulle få tillgång till uppgifter om påförda sanktionsavgifter med anknytning till tillståndshavare inom yrkestrafiken. Transportstyrelsen har tillgång till upp- gifter om de sanktionsavgifter som myndigheten själv beslutat om, exempelvis när det gäller överträdelser av bestämmelser om kör- och vilotider samt cabotage. När sanktionsavgifter, som kan inverka på till- ståndsinnehavet, har påförts av andra myndigheter behöver Transport- styrelsen underrättas om detta. I detta sammanhang bör nämnas att det inte finns något register över dem som har ålagts företagsbot. Frågan har tidigare behandlats av Utredningen om vissa frågor om företagsbot40. Då gjordes be- dömningen att behovet av ett register över ålagda företagsböter inte är så stort att det motiverar de kostnader som inrättandet och föran- det av ett sådant register skulle vara förenat med.41 Bland annat an- gavs att ändamålsenligheten i ett företagsbotsregister i någon mån kan ifrågasättas då en verksamhet på olika sätt kan överföras från en juridisk person till en annan. På liknande sätt kan en enskild närings- idkare överföra sin verksamhet till en juridisk person. En överföring kan genomföras även om den faktiske verksamhetsutövaren före och efter överföringen är en och samma. Det får till följd att ett register över ålagda företagsböter inte alltid kommer att ge heltäckande och korrekt information.42 Samma betänkligheter kan anföras när det gäller ett register över sanktionsavgifter. En annan viktig fråga är vilken omfattning registret skulle ha. Det förekommer sanktionsavgifter inom många andra områden än trafikområdet. Det behöver utredas vilka sanktionsavgifter som ska ingå och vilka myndigheter som behöver få tillgång till registret. Vi anser, mot denna bakgrund, att det inte är lämpligt att utreda registerfrågan vidare med begränsning till trafikområdet. Frågan bör i stället hanteras i ett annat, större sammanhang. Beställaransvaret i yrkestrafiklagen (2012:210), taxitrafiklagen (2012:211) och förordningen (1998:786) om internationella väg- transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är straffrättsligt sanktionerat. gäller straffrättsliga skärpningar i reglerna om beställaransvar. Ändringarna innebär att reglerna gäller samtliga personer som i något led har av- talat om transporten. Dessutom har det införts en undersöknings- plikt för den som ingått avtal med den som utför transporten. Syftet har varit att öka regelefterlevnaden på yrkestrafikområdet, vilket i sin tur leder till att aktörerna i transportbranschen kommer att verka på mer lika villkor. I vårt direktiv hänvisas till den proposition som föregick författningsändringarna. I propositionen anges att vissa re- missinstanser har framfört önskemål om att sanktionsväxla beställar- 41SOU2016:82, s. 24. 42SOU 2016:82, s. 285 ff. ansvaret så att reglerna avkriminaliseras och att en sanktionsavgift i stället påförs den beställare som inte följer det aktuella regelverket.43 Vår uppfattning är att beställaransvaret inte är lämpligt för sank- tionsväxling. Om regeringen ändå skulle anse att beställaransvaret ska sanktionsväxlas, anser vi att sanktionsväxling endast kan göras avseende det sista ledet44, det vill säga då beställaren som ingått av- talet med transportföretaget har åsidosatt sin undersökningsplikt och inte kontrollerat att trafikutövaren har tillstånd för att utföra trans- porten. Det måste då klargöras i lag och förordning exakt vilket handlande som krävs av den siste beställaren för att denne ska anses ha uppfyllt sin undersökningsplikt och därmed kan undgå sank- Det finns många anledningar till att beställaransvaret inte bör sanktioneras med sanktionsavgift. Här nämns några av de problem Beställaransvaret innebär att det måste finnas en över- trädelse i botten, det vill säga att trafikutövaren (åkeriet, bussföre- taget, taxiföretaget) har utfört yrkesmässig trafik eller taxitrafik utan tillstånd eller att cabotagetrafik har utförts i strid med buss- eller godsförordningen.45 För en viss transport kan det finnas flera beställar- led, varav vissa i utlandet. Det blir då svårt att veta i vilket land ursprungsöverträdelsen begåtts och vilka beställare som är aktuella. Att verkställa en sanktionsavgift för överträdelse av regler om be- ställaransvar i utlandet är dessutom svårt eftersom verkställighet av sanktionsavgifter inte omfattas av tillämpningsområdet för lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. Beställaren finns inte med vid vägkontrollen och skulle därför inte kunna påföras förskott eller bli föremål för åtgärder för att hindra den fortsatta färden. Även om stora krav kan ställas på en beställare att kontrollera trafikutövaren, är det inte förenligt med rättssäker- heten att påföra beställaren ett strikt ansvar för någon annans upp- såtliga överträdelse. I detta sammanhang bör dock nämnas reglerna om cabotagetrafik i strid med godsförordningen där det inte längre finns ett krav på uppsåt hos transportföretaget eftersom avkrimi- nalisering av överträdelsen redan skett. Fråga är då vad man skulle vinna på en sanktionsväxling. Det finns naturligtvis nackdelar med dagens olika sanktionsvägar när det gäller 2017/18:209, s. 15 f. 445 kap. 2 § 2 yrkestrafiklagen, 5 kap. 3 § 2 taxitrafiklagen och 6 § 2 och 6 a § 2 förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). 45Förordning (EG) nr 1073/2009 respektive förordning (EG) nr 1072/2009. beställaransvar på grund av överträdelse av regler om cabotagetrafik enligt godsförordningen. Det är en polisman, bilinspektör eller tull- tjänsteman som beslutar om förskott för sanktionsavgift för över- trädelse av reglerna om cabotagetrafik och Transportstyrelsen som prövar om beslutet ska bestå. Transportstyrelsens beslut kan sedan överklagas till allmän förvaltningsdomstol medan det är allmän dom- stol som prövar det straffrättsliga beställaransvaret. Det finns då en risk för att sanktionsmyndigheterna gör olika bedömningar av huru- vida reglerna om cabotagetrafik överträtts. Att ha en och samma sank- tionsmyndighet skulle sannolikt underlätta hanteringen i detta fall. Dagens regler om beställaransvar har setts över. Innan en sanktionsväxling kan genomföras bör dagens straffrättsliga regler om beställaransvar ha tillämpats i större omfattning så att det finns rätts- praxis på området. har dagens straffrättsliga regler om be- ställaransvar inte tillämpats i någon större utsträckning. Såvitt vi känner till har endast två domar meddelats avseende beställaransvaret. ålade i en dom (mål nr B 7375-18) ett företag en företagsbot om för brott, begånget i utövningen av företagets näringsverksamhet, mot förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). En trafikutövare hade då utfört en godstransport i strid med reglerna om cabotagetrafik enligt gods- förordningen och påförts sanktionsavgift för detta. I den bevisning som åklagaren åberopade ingick bland annat Transportstyrelsens lagakraftvunna beslut om sanktionsavgift och olika dokument såsom transportdokument, fraktsedlar och gemenskapstillstånd. Tingsrätten kom fram till att den aktuella transporten utförts i strid med artikel 8 i godsförordningen och att företaget känt till eller haft skälig anled- ning att anta att villkoren inte var uppfyllda. Då brottet hade begåtts i utövningen av näringsverksamhet och företaget inte hade gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet, bifölls åklaga- rens talan om företagsbot. Härefter har i en dom (mål nr B 3441-20) ålagt ett företag en företagsbot om för brott mot beställaransvaret. Tings- rätten bedömde att ett transportföretag inte hade levererat eller lossat godset på en inkommande internationell transport innan inrikestransport påbörjades, vilket strider mot artikel 8 i godsförord- ningen. Företaget, som i sin näringsverksamhet beställt transporterna, hade haft i vart fall skälig anledning att anta att transporterna skett i strid med artikel 8 i godsförordningen. På grund av detta och då företaget inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet bifölls talan om företagsbot. Domarna från har överklagats och Hov- rätten över och har meddelat prövningstillstånd. Tingsrättens domar visar dock att befintliga regler om beställar- ansvar går att tillämpa. Företagsboten på bedömer vi som en tillräckligt kännbar sanktion för att reglerna ska efterlevas bättre. Om sanktionsavgift ska användas som sanktion, ska det vara relativt lätt att utreda huruvida reglerna om beställaransvar över- trätts. I bägge målen synes det endast ha funnits en beställare. I andra fall hade det kunnat finnas flera olika beställare, kanske någon i utlandet, och det hade kunnat bli svårt att reda ut vem eller vilka av dessa som skulle kunna påföras sanktionsavgift till följd av beställar- ansvaret. En sanktionsväxling skulle inte göra dessa ärenden mindre komplicerade. Systemet skulle bara bli mindre rättssäkert. Det kan vara svårt att utreda komplicerade transportupplägg enbart via skrift- växling hos en myndighet. I de båda domstolsavgörandena verkar det ha varit till fördel för utredningen att beställarna fått möjlighet att komma till tals. Ett sådant förfarande ligger i linje med vår stånd- punkt att det är orimligt att påföras ett strikt ansvar för någon annans överträdelser. Sammanfattningsvis väljer vi att inte gå vidare med sanktionsväxling i denna del. 7.4.3Särskilt om transport av farligt gods Vi har undersökt möjligheterna att sanktionsväxla bestämmelser om transport av farligt gods när det gäller företag. Den som bedriver verksamhet som innefattar transport av farligt gods måste bedriva ett systematiskt arbete där erfarenheter tas tillvara och en upp- datering av säkerhetsstyrningen kontinuerligt sker. Det är verksam- hetsutövaren, företaget, som kan påverka hur transporterna utförs. Det är därför enligt vår mening inte lämpligt att regelmässigt låta den enskilde föraren bära ansvaret i form av ordningsbot. Av 2 § första stycket lagen (2006:263) om transport av farligt gods framgår följande. Den som transporterar farligt gods eller lämnar farligt gods till någon annan för transport ska vidta de skyddsåtgär- der och de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att godset orsakar sådana skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som beror på godsets farliga egenskaper. Det är då särskilt viktigt att de transportmedel, förpackningar och andra trans- portanordningar som används är lämpliga för transport av farligt gods. Vidare framgår av 2 § andra stycket att farligt gods får transporteras endast på de villkor och under de förutsättningar som anges i lagen och i de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I 16 § lagen finns bestämmelser om straffansvar. Den som upp- såtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 2 § första stycket ska dömas till böter eller fängelse i högst (16 § första stycket). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 2 § andra stycket döms till böter om ansvar inte kan dömas ut enligt första stycket och överträdelsen avser någon annan föreskrift än 2 § första stycket (16 § andra stycket). Penningböter ska dömas ut om ett brott enligt första eller andra stycket med hänsyn till risken för skador på liv, hälsa, miljö eller egendom och övriga omständigheter är att anse som ringa (16 § tredje stycket). Vi har sett över vilka möjligheter det finns att byta ut sanktioner i form av dagsböter och penningböter enligt 16 § lagen om transport av farligt gods mot sanktionsavgift. Vi har därvid stött på bland annat följande problem. Reglerna i lagen om transport av farligt gods gäller flera trafikslag (luft, sjö, väg och järnväg) och tillämpas av flera myndigheter (för väg: , , MSB). Även om detalj- regleringen av vägtransporter sker via MSB:s föreskrifter46, gäller andra regler för transporter via andra trafikslag. Eftersom en och samma transport kan genomföras med hjälp av olika trafikslag, exempelvis på väg och till sjöss, kan det bli svårt att veta vilket regel- verk som ska tillämpas på exempelvis en ursprunglig avsändare som borde ha märkt ut godset på visst sätt. Om transporten upptäcks vid en vägkontroll, och det ska påföras en sanktionsavgift på transpor- tören och avsändaren, kan det vara komplicerat att avgöra vilket regel- verk och vilken sanktion som skulle bli aktuell för avsändaren om transporten innefattar flera trafikslag. Författningstekniska skäl gör att det är problematiskt att införa en ny sanktion (sanktionsavgift) som inte påverkar de befintliga sanktionerna i 16 § lagen om transport av farligt gods. 46Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om transport av farligt gods på väg och i terräng (ADR-S 2021), MSBFS 2020:9. melsen innehåller sanktionerna penningböter, böter och fäng- else i olika stycken med hänvisningar inbördes. Det är svårt att skilja ut en del av 16 § som endast skulle avse företag inom vägtrafiken, som är avsändare, transporterar eller tar emot eller på annat sätt hanterar farligt gods. Det är vidare svårt att på ett enkelt sätt avgöra hur de olika sank- tionerna ska förhålla sig till varandra. kan ett företag påföras företagsbot (straffrättslig sanktion, uppsåt eller oaktsamhet krävs) för brister när det gäller transport av farligt gods. Företagsbot kan utdömas vid brott i näringsverksamhet, men endast om det straff som stadgas för brottet i fråga är ett annat än penningböter, det är alltså endast 16 § första och andra stycket som är aktuella i dessa fall. En företagsbot är som lägst och som högst ; under vissa förutsättningar kan den uppgå till . Man kan fråga sig i vilka situationer sanktionsavgift med strikt ansvar skulle påföras i stället. Kanske sanktionsavgift skulle väljas för de fall där sanktionen endast är penningböter och det handlar om ett ringa brott (16 § tredje stycket). Det finns då en risk för att sanktionsavgiften i praktiken skulle bli högre än eller ligga på samma nivå beloppsmässigt som en företagsbot (16 § första eller andra stycket). Detta skulle vara olämpligt eftersom sanktionen dagsböter och den därmed sammanhängande möjligheten att utfärda företagsbot är en strängare sanktion än penningböter. En stor fördel med sanktionsavgifter är möjligheten att hindra fortsatt färd om förskott för sanktionsavgift inte betalas. finns en ordning med förskott i exempelvis förordningen om internatio- nella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområ- det (EES) när det gäller överträdelse av bestämmelser om cabotage för godstrafik. Då beslutar en polisman, bilinspektör eller tulltjänste- man om förskott och att fordonet inte får fortsätta färden. Dessa beslut ska underställas Transportstyrelsens prövning. Möjligen skulle en liknande ordning kunna vara aktuell vid överträdelser av regler om transport av farligt gods. Fråga är då vilken myndighet som skulle överpröva polismäns och andra befattningshavares beslut om det införs krav på överprövning. Det kanske skulle kunna bli aktuellt med MSB eller Transportstyrelsen. skulle detta kunna leda till en krånglig administrativ ordning om de som påför förskott vid vägkontrollen måste upprätta kontakter med flera olika myndigheter. Sammanfattningsvis anser vi att lagen om transport av farligt gods inte lämpar sig för sanktionsväxling där enbart vägtransporter om- fattas. Vi anser att det är lämpligare att det görs en översyn av lagen där möjligheterna till sanktionsväxling undersöks i förhållande till samtliga trafikslag. Det är viktigt att de fordon som rullar på vägarna är säkra och att förarna följer trafikreglerna. Detta gäller särskilt fordon som är tunga och där konsekvenserna av bristande underhåll och över- trädelse av trafikregler kan bli mycket stora. Arbetsgivaren har en central roll i detta, men det är ändå ofta föraren som straffas för överträdelserna. Vi har undersökt om det genom en sanktionsväxling är möjligt att flytta över tyngdpunkten i dagens ansvarsutkrävande från föraren till fordonsägaren (arbetsgivaren eller annan uppdrags- givare). Bestämmelser om ägaransvar för fordon finns exempelvis i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott (trafikbrottslagen), lagen (1972:435) om överlastavgift, fordonsförordningen (2009:211) och trafikförordningen (1998:1276). Frågan om ägaransvar har diskuterats i Utredningen om ägar- ansvar vid trafikbrott47. I betänkandet anges bland annat att en for- donsägare i vissa fall intar en slags garantställning i förhållande till fordonet. Garanten är skyldig att avvärja risker som är förknippade med en viss farokälla (exempelvis maskiner och fordon).48 Vid en sanktionsväxling skulle det fortfarande vara möjligt att ådöma föraren straffrättsligt ansvar parallellt med att ägaren betalar sanktionsavgift (strikt ansvar) i de fall föraren känt till hindret för att använda fordonet. (avsnitt 7.4.1) har vi resonerat kring huru- vida det är möjligt att gå vidare med sanktionsväxling när det gäller ägares ansvar för förares överträdelser av bestämmelser om hastighet (trafikförordningen). Även om vi kommit fram till att ägaransvar för arbetsgivare och andra uppdragsgivare inte är lämpligt i detta fall, bör det undersökas om det finns andra möjligheter till sanktionsväxling i fordonsförordningen och trafikförordningen. 48För en redogörelse angående rättspliktsteorin och garantläran – särskilt om fordonsägarens tillsynsplikt i trafiklagstiftningen, se SOU 2005:86, s. 212 ff. I 2 kap. 1 § fordonsförordningen anges att ett fordon får användas endast om det är tillförlitligt från säkerhetssynpunkt och i övrigt lämpligt för trafik. I 2 kap. 14 § anges att ägaren av ett fordon är skyldig att underhålla och sköta det så att det är i föreskrivet skick. Ägaren är också skyldig att se till att fordonet inte används i strid med bestämmelserna i förordningen eller bestämmelser eller förbud som har meddelats med stöd av förordningen. Av 8 kap. 9 § framgår att ägaren döms till penningböter om han eller hon uppsåtligen eller av oaktsamhet har underlåtit att göra vad som skäligen har kunnat krävas av honom eller henne för att hindra att fordonet används i strid mot bestämmelserna om fordons beskaffenhet och utrustning i 2 kap. 1 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen. Bestämmelserna om penningböter för fordonsbrister tillämpas även på föraren, om denne har känt till hindret för att använda fordonet på det sätt som har skett. Om fordonet har brister kan alltså ordningsbot påföras. Ordnings- boten utfärdas ofta endast för föraren, eftersom det är denne som påträffas vid vägkontrollen, men borde kanske när det gäller yrkes- trafiken i stället träffa ägaren.