sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — I den tidigare nämnda särskilda utredarens uppdrag ingick också att överväga lämpligheten av, och vid behov lämna förslag på, sank- tioner mot arbetsgivare och ersättning till arbetstagare för det lidande och de kostnader som ett indraget tillstånd lett till (Ju 2017:1). Upp- draget i denna del redovisades i promemorian Konse- kvenser för arbetsgivare vid återkallelse av uppehållstillstånd för arbete (Ds 2018:7). I promemorian föreslås bl.a. att en arbetskrafts- invandrare som fått ett uppehållstillstånd för arbete återkallat ska ha rätt till ersättning från arbetsgivaren, om återkallelsen skett till följd av att arbetsgivaren inte tillhandahållit en anställning som uppfyller kraven för ett arbetstillstånd. Detsamma föreslås gälla om arbets- tagaren, till följd av samma underlåtenhet hos arbetsgivaren, fått avslag på en förlängningsansökan eller en ansökan om permanent uppehållstillstånd. Promemorians förslag har ännu inte lett till lagstiftning men bör beaktas i samband med övervägandena om en straffsanktionerad anmälningsskyldighet. Ställning behöver t.ex. tas till om bestäm- melser om både anmälningsskyldighet och ersättning bör införas. Det bör också övervägas om förslagen i promemorian är ändamåls- enligt utformade, t.ex. i förhållande till de förslag som föranleds av utredningsuppdraget. De samlade åtgärderna för att motverka miss- bruk får inte vara kontraproduktiva, dvs. leda till att arbetsgivare som har ett verkligt behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland väljer att avstå på grund av rädslan för sanktioner. Utgångspunkten måste vara att systemet ska vara väl balanserat. •ta ställning till om det ska införas en skyldighet för arbetsgivare att anmäla viktigare förändringar i anställningsvillkoren jämfört med de villkor som låg till grund för beslutet om arbetstillstånd, och en därmed förenad skyldighet för att pröva om det fortfarande finns förutsättningar för tillståndet. Om utredaren finner en sådan ordning lämplig eller vill föreslå alter- åtgärder ska författningsförslag lämnas. Åtgärder för att motverka missbruk av möjligheten att få uppehållstillstånd för arbete Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att motverka att utländsk arbetskraft utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. Exempelvis har polisens möjligheter att utföra arbetsplatsinspek- tioner utökats (prop. 2017/18:176). När det gäller människohandel och annan exploatering av personer i arbete har det straffrättsliga skyddet stärkts genom lagändringar som trädde i kraft (prop. 2017/18:123). Det har t.ex. införts ett nytt gradindelat brott i 4 kap. 1 b § , människoexploatering, som bl.a. straffbelägger exploatering av personer i tvångsarbete eller arbete under uppenbart orimliga villkor. Trots det arbete som har gjorts för att motverka missbruk av regelverket för arbetskraftsinvandring har problemen på området ökat . I rapporten myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019 (nedan förkortad som den myn- dighetsgemensamma lägesbilden) beskriver , Polis- myndigheten och tio andra myndigheter hur regelverket för arbets- tillstånd utnyttjas på olika sätt i branscher med låga kvalifikations- krav. De kriminella aktörerna förefaller ha en god och utbredd kunskap om regelverken och myndigheternas arbetssätt. Det före- kommer avancerade brottsupplägg där arbetstillstånd används för att tillskansa sig felaktiga utbetalningar från staten. Flera av myndig- heterna bedömer att brotten mot välfärdssystemen nu utgör den allvarligaste brottligheten i . Osanna arbetserbjudanden till grund för arbetstillstånd används också för att smuggla in personer i Schengenområdet. Det är även vanligt förekommande att arbets- kraftsinvandrare rekryteras under förespegling att det som framgått i arbetserbjudandet ska gälla, men sedan tvingas arbeta för en mycket låg lön på dåliga villkor. Utnyttjandet av arbetstagare från tredje land fortgår enligt den myndighetsgemensamma lägesbilden, särskilt i vissa arbetskrafts- intensiva branscher. Vidare konstateras att konkurrensen snedvrids när kriminella aktörer åsidosätter lagar och regler i sin närings- verksamhet. riskerar denna brottslighet att undergräva sam- hällsstrukturer. Det varnas för att seriösa företag kan konkurreras ut eller börja tvingas göra avkall på efterlevnaden av reglerna för att klara sin ekonomiska överlevnad. har den osunda konkurrensen delvis övergått från konkurrens med svarta löner till priskonkurrens med låga löner. Det finns mot den angivna bakgrunden skäl att överväga ytterligare åtgärder för att komma till rätta med samhällsskadligt missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring och att arbetskraftsinvandrare utnyttjas. I det följande anges några åtgärder som utredaren bör ta ställning till. Utgångspunkten bör vara en välavvägd ordning som beaktar både behovet av åtgärder och arbetsgivarnas behov av att på ett praktiskt och förutsägbart sätt kunna rekrytera personal med nödvändig kompetens. Försörjningskrav för familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare, m.m. Familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare får beviljas uppehålls- tillstånd som arbetskraftsinvandraren (5 kap. 23 § UtlL och 4 kap. 4 a § UtlF). Något försörjningskrav är inte kopplat till detta. Normalt beviljas också arbetstillstånd till medföljande familjemedlemmar (6 kap. 3 § UtlL och prop. 2007/08:147 s. 31). För familjemedlemmar till personer med EU-blåkort och tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT) gäller liknande regler. För uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt de allmänna reglerna i 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL krävs som huvudregel att den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlän- ningen (se 5 kap. 3 b § UtlL). Till och med gäller ett skärpt försörjningskrav (se 9 § lagen [2016:752] om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i ). I uppdraget till kommittén om den framtida svenska migrations- politiken (Ju 2019:01) ingår bl.a. att ta ställning till om ett försörj- ningskrav ska gälla vid anhöriginvandring och hur ett sådant krav då bör utformas. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare alltjämt ska särbehandlas i jämförelse med vad som gäller enligt de allmänna reglerna om uppehållstillstånd på grund av anknytning i fråga om krav på försörjningsförmåga. Det generösa regelverket kan öppna upp för kringgåenden av den regle- rade invandringen. Förutom att utländsk arbetskraft riskerar att utnyttjas kan missbruk av regelverket leda till orimliga belastningar på det svenska socialförsäkringssystemet. I den myndighetsgemen- samma lägesbilden anges t.ex. att det förekommer organiserade upplägg där personer med funktionsnedsättningar hämtas till för att ansöka om assistansersättning och att anhöriga får arbetstillstånd som assistenter. Det kan även noteras att antalet anhöriga av det totala antalet invandrade personer med koppling till arbetskraftsinvandring har legat relativt högt. Mot denna bakgrund bör det utredas om även familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare bör omfattas av ett försörjningskrav för att kunna beviljas uppehållstillstånd. En särskild fråga som bör upp- märksammas i det sammanhanget är om det finns skäl att i någon utsträckning lätta på kraven när det gäller storleken på bostad, så att reglerna kring detta inte förhindrar högkvalificerad arbetskrafts- invandring. I sammanhanget bör det även övervägas om det behövs en särskild reglering för att kunna återkalla en familjemedlems uppe- hållstillstånd, t.ex. i den situationen att förutsättningarna för till- ståndet är uppfyllda och vad som ska gälla i fråga om försörjningskrav för familjemedlemmar till personer med EU- blåkort och tillstånd för företagsintern förflyttning. Det finns också skäl att närmare undersöka på vilket sätt och i vilken utsträckning arbetskraftsinvandring används för organiserat missbruk av arbetstillstånd, t.ex. med s.k. cirkeltillstånd där familje- medlemmens uppehållstillstånd är beroende av arbetskraftsinvand- rarens tillstånd som arbetskraftsinvandrarens anställning är beroende av familjemedlemmens rätt att vistas i , och över- väga om ytterligare åtgärder bör vidtas utöver vad utredningen i övrigt kommer att föreslå. Därutöver finns det anledning att titta närmare på situationen för deltidsarbetande arbetskraftsinvandrare. Deltidsarbete kan vara befogat, t.ex. för att kombinera arbete med studier. Sam- tidigt är det en grupp som kan ha en förhöjd risk för exploatering, särskilt i arbetskraftsintensiva branscher med förhållandevis låga löner. Vid deltidsarbete krävs att arbetstagaren arbetar i en sådan omfattning att lönen före skatt uppgår till . Det kan t.ex. förekomma att arbetstagare tvingas arbeta mer än överens- kommet utan att få fullt betalt för detta eller oredovisat övertids- arbete. Det är ett missbruk som kan vara svårt att upptäcka för ansvariga myndigheter. Av rapporten från hela världen (rapport 2015:9) från Delegationen för Migrationsstudier framgår att drygt var tredje arbetskraftsinvandrare i vissa arbetskraftsintensiva branscher erbjöds deltidsarbete i samband med ansökan om arbets- tillstånd. I den tidigare nämnda myndighetsgemensamma lägesbilden konstateras vidare att det är i arbetskraftsintensiva branscher som man särskilt ser aktivitet kopplad till den organiserade brottsligheten. Utredaren ska därför kartlägga i vilken utsträckning deltidsarbe- tande arbetskraftsinvandrare, särskilt i arbetskraftsintensiva bran- scher är utsatta för exploatering och vid behov lämna författnings- förslag eller föreslå andra åtgärder mot exploatering eller missbruk. En utgångspunkt för utredarens överväganden och förslag är att dagens system för arbetskraftsinvandring ska värnas. •ta ställning till om ett försörjningskrav för familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare ska införas, och om en sådan ordning be- döms lämplig, lämna författningsförslag, •kartlägga hur och i vilken utsträckning regelverket för arbets- kraftsinvandring används för organiserat missbruk och vid behov lämna författningsförslag eller föreslå andra åtgärder, och •kartlägga i vilken utsträckning deltidsarbetande arbetskrafts- invandrare, särskilt i arbetskraftsintensiva branscher, är utsatta för exploatering och vid behov lämna författningsförslag eller föreslå andra åtgärder. Uppehålls- och arbetstillstånd som utfärdas på oriktiga uppgifter I den myndighetsgemensamma lägesbilden beskrivs att kriminella aktörer fortsätter att använda osanna arbetserbjudanden till grund för arbetstillstånd för att föra in personer till . Det uppges även att de kriminella aktörerna kräver betalning av personerna som får arbetstillstånd. Huvudmännen bakom förfarandet står i regel inte som företrädare för företagen utan istället används målvakter. De som beviljats arbetstillstånd och målvakterna blir utsatta för myn- dighetsingripanden istället för gärningsmännen som sedan fortsätter med samma upplägg i nya företag. Myndigheterna rekommenderar att lagstiftningen uppdateras i detta avseende. Frågan har även uppmärksammats på EU-nivå. Enligt den euro- peiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex specialiserar sig den organiserade brottsligheten i allt större utsträckning på att olovligen föra in människor i EU genom att erbjuda möjlighet till inresa med hjälp av tillstånd som är falska eller utverkade på basis av oriktiga uppgifter. Med anledning av detta har EU-arbetet när det gäller dokumentsäkerhet i allt högre utsträckning inriktats på bakom- liggande dokument som utgör underlag vid utfärdande av olika typer av tillstånd såsom födelse- och personbevis, id-kort och körkort. I rättspraxis har förfaranden som möjliggör att en utlänning reser in i landet med ett tillstånd som visserligen är formellt giltigt, men utfärdat på oriktiga uppgifter som organisatören av verksamheten i vinstsyfte har tillhandahållit, inte ansetts utgöra brott enligt utlän- ningslagen. Det finns skäl att se över lagstiftningen i detta avseende. •ta ställning till om uppsåtliga förfaranden som möjliggör att in- resa i kan ske med stöd av uppehållstillstånd som ut- färdats på oriktiga uppgifter ska straffbeläggas och vid behov lämna författningsförslag. Handel med uppehållstillstånd för arbete Det förekommer att t.ex. arbetskraftsinvandrare betalar människo- smugglare och oseriösa arbetsgivare betydande belopp i syfte att kunna få uppehållstillstånd för arbete i . Verksamheten inne- bär en form av handel med svenska uppehållstillstånd och riskerar att leda till att arbetskraft utnyttjas genom undermåliga anställnings- förhållanden. I den myndighetsgemensamma lägesbilden bedöms handel med arbetstillstånd med hjälp av falska intyg vara en inkomstkälla för organiserad brottslighet med konsekvenser för flera myndigheter. De samverkande myndigheterna beskriver att systematiskt utnytt- jande av arbetstillstånd förekommer, t.ex. för att komma åt välfärds- medel eller exploatera utländsk arbetskraft i . Utöver den ovan nämnda lagstiftningsåtgärden finns det därför skäl att under- söka vilken omfattning denna verksamhet har och om ytterligare åtgärder bör vidtas. •kartlägga förekomsten av handel med uppehållstillstånd för arbete och överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas och vid behov lämna förslag. Utredaren ska lägga fram de förslag till författningsändringar som det finns anledning till. Utredaren ska säkerställa att förslagen är förenliga med EU- rätten och internationella åtaganden. Utredaren ska ange kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar. Utredaren ska beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs samt beskriva viktiga ställningstaganden i utformningen av förslagen. Alternativa lösningar som övervägts ska beskrivas och skälen till att de har valts bort ska redovisas. De offentligfinansiella effekterna av utredarens förslag ska beräknas. Om förslagen innebär ökade offentligfinan- siella kostnader ska förslag till finansiering lämnas. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv, ett barnrättsperspektiv och beakta effekter på integrationen i den analys som görs. Den statistik som utredaren redovisar ska vara köns- och åldersuppdelad när det är möjligt. Konsekvensanalysen ska löpa parallellt med det övriga arbetet. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med relevanta myndigheter, däribland Migra- tionsverket, samt inhämta synpunkter från arbetsmarknadens parter och andra relevanta företrädare på arbetsmarknaden. Utredaren ska samråda med andra pågående offentliga utredningar som är relevanta. Uppdraget ska, i de delar som avser uppehållstillstånd för att söka arbete och starta företag, uppehållstillstånd för näringsverksamhet, en analys av s.k. kompetensutvisningar, skydd för en arbetstagare som inte kan få förlängt uppehållstillstånd, möjligheten att resa , möjligheten att förnya ett omhändertaget pass, anmälningsskyldighet för arbetsgivare, försörjningskrav för familjemedlemmar och uppehållstillstånd som utfärdats på oriktiga uppgifter redovisas i ett delbetänkande . De andra delarna av uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare (Ju 2020:05) Regeringen beslutade kommittédirektiv om åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare (dir. 2020:8). till- kännagav för regeringen att regeringen skulle ge utredaren nya direktiv (bet. 2019/20:SfU25 punkt 1, rskr. 2019/20:198). Utredaren får nu i uppdrag att bl.a. •lämna författningsförslag som syftar till att utvisningar som sker på grund av försumbara och ursäktliga brister ska upphöra, •lämna författningsförslag om skärpta straff för arbetsgivare och skadestånd till arbetstagare, och •lämna förslag på en ordning där ett anställningsavtal ska bifogas en ansökan om arbetstillstånd. Uppdraget ska redovisas i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande . Så kallade kompetensutvisningar och utökade möjligheter att ålägga företagsbot Enligt tillkännagivande ska det ingå i utredningens upp- drag att lämna författningsförslag som syftar till att utvisningar som sker på grund av försumbara och ursäktliga brister eller avvikelser i anställningsvillkoren ska upphöra. Det anges även att utredningen bör överväga en utökad möjlighet att döma ut företagsbot gentemot arbetsgivaren i de fall det har förekommit fel och att företagsbot ska kunna ersätta ett beslut om utvisning av arbetstagaren som sanktion. För att tillgodose önskemål bör utredarens uppdrag om s.k. kompetensutvisningar omformuleras något och utvidgas till att också omfatta frågan om företagsbot. Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som kan vidtas vid brott i näringsverksamhet (se 36 kap. 7 § ). En utökad möjlighet att ålägga företags- bot när det har förekommit fel hos en arbetsgivare förutsätter därför att felet i sig utgör ett brott. Det straffrättsliga regelverket för före- tagsbot har ändrats i syfte att säkerställa att det är effektivt, ändamålsenligt och modernt. Maxbeloppet för företagsbot har också höjts (se prop. 2018/19:164). Det kan därför vara olämpligt att nu föreslå ändringar av bestämmelserna om företagsbot. Uppdraget bör därför breddas till att omfatta mer än att enbart överväga en utökad möjlighet att ålägga företagsbot om en arbetsgivare begår fel. Det finns kanske andra möjliga åtgärder mot arbetsgivare som inte har levt upp till de krav som ställs i utlänningslagen. Syftet med sådana åtgär- der bör vara att stärka arbetsgivares incitament att följa gällande regler och förhindra att arbetskraftsinvandrare utnyttjas. I utredarens upp- drag ingår att ta ställning till om det bör införas en skyldighet för arbetsgivare att anmäla viktigare förändringar i anställ- ningsvillkoren. Om en sådan skyldighet införs kan den omfattas av straffansvar (20 kap. 6 § utlänningslagen) och leda till att företaget åläggs företagsbot. För att tillgodose önskemål bör det också övervägas om företagsbot kan ersätta ett beslut om utvisning av arbetstagaren som sanktion. •göra en bred analys av rättsläget och dess konsekvenser när det gäller s.k. kompetensutvisningar av arbetskraftsinvandrare, bl.a. när det gäller avvikelser i anställningsvillkoren hos en tidigare arbetsgivare och tillämpningen av begreppet branschpraxis, och lämna författningsförslag som syftar till att utvisningar som sker på grund av försumbara och ursäktliga brister ska upphöra, och •överväga en utökad möjlighet att ålägga företagsbot när det har förekommit fel hos en arbetsgivare, eller föreslå andra lämpliga åtgärder, och vid behov lämna författningsförslag. Skärpta straff för arbetsgivare och rätt till skadestånd för arbetstagare Enligt tillkännagivande ska utredningen lägga fram för- fattningsförslag om skärpta straff för arbetsgivare som utnyttjar systemet med arbetskraftsinvandring och om rätt till skadestånd för de arbetstagare som utnyttjat. För- och nackdelar bör övervägas med att införa ett nytt brott, exempelvis arbetskraftsmissbruk, och om ett sådant brott ska kriminalisera vissa ageranden, bl.a. om arbets- givaren inte har levt upp till de villkor som utlovats i anställnings- erbjudandet. Enligt tillkännagivandet bör arbetstagaren i det sam- manhanget ha rätt till skadestånd och rätt att stanna kvar under återstoden av uppehållstillståndets giltighetstid förutsatt att arbets- tagaren aktivt söker arbete. För att tillgodose önskemål bör utredaren lämna för- fattningsförslag om skärpta straff för arbetsgivare och överväga om ett nytt brott bör införas. Vidare bör utredaren ges ett uttryckligt uppdrag om rätt till skadestånd för arbetstagare. Frågan om att införa ett straffansvar för arbetsgivare som inte tillhandahåller en anställning som uppfyller kraven i utlänningslagen har utretts tidigare, se betänkandet Stärkt ställning för arbetskrafts- invandrare på arbetsmarknaden, (SOU 2016:91) och promemorian Konsekvenser för arbetsgivare vid återkallelse av uppehållstillstånd för arbete (Ds 2018:7). I promemorian ansåg man inte att något sådant ansvar skulle införas eftersom reglerna inte bedömdes kunna utformas på sätt som skulle säkerställa en tillräckligt rättssäker tillämpning. Även alternativa åtgärder som kan motverka utnyttjande av arbets- tagare bör därför övervägas. Det kan handla om en utvidgning av tillämpningsområdet för befintliga brott, t.ex. människoexploatering i 4 kap. 1 b § . Det kan också handla om åtgärder för att motverka systematiskt missbruk av regelverket för arbetskrafts- invandring, t.ex. genom bestämmelser som tydliggör att arbets- kraftsinvandring inte ska tillåtas om en arbetsgivare har misskött sig tidigare. I det sammanhanget är det också relevant att belysa i vilken utsträckning lagen (2014:936) om näringsförbud kan användas vid systematiskt missbruk av regelverket. Även frågan om ersättning till arbetstagare har utretts tidigare. I promemorian Konsekvenser för arbetsgivare vid återkallelse av uppehållstillstånd för arbete (Ds 2018:7) lämnas bl.a. förslag som ger arbetskraftsinvandrare rätt till ersättning i vissa fall när ett uppe- hållstillstånd för arbete återkallas. I utredarens uppdrag ingår redan att beakta promemorians förslag och överväga om de är ändamåls- enligt utformade. I uppdraget ingår också att ta ställning till om det behövs regler till skydd för arbetstagare som inte kan få förlängt uppehållstillstånd för arbete. Utgångspunkten för uppdraget om skadestånd för arbetstagare som utnyttjats bör vara att det är arbets- givaren som ska betala ersättningen. När det gäller möjligheten för arbetskraftsinvandrare att stanna kvar i landet under uppehållstill- ståndets giltighetstid är det viktigt att beakta såväl intresset av att arbetstagaren inte ska drabbas av arbetsgivarens fel som konsekven- serna av en sådan ordning, bl.a. när det gäller möjligheten att försörja sig i , risken för att arbetskraftsinvandrare som har utnyttjats stannar kvar hos sin arbetsgivare och risken för att systemet används för att ta sig till , utan en avsikt att arbeta. •lämna författningsförslag om skärpta straff för arbetsgivare som utnyttjar systemet för arbetskraftsinvandring och om rätt till skadestånd för de arbetstagare som utnyttjas samt redovisa för- och nackdelar med förslagen, och •överväga för- och nackdelar med att införa ett nytt brott och alter- åtgärder som kan motverka utnyttjande av arbetstagare, belysa i vilken utsträckning lagen om näringsförbud kan användas för att motverka sådant utnyttjande och överväga en möjlighet för arbetskraftsinvandrare att stanna kvar i landet under uppehålls- tillståndets giltighetstid, samt vid behov lämna författningsförslag. Anställningsavtal vid en ansökan om arbetstillstånd Enligt tillkännagivande ska utredningen, i syfte att mot- verka missbruk och utnyttjande, lägga fram ett förslag på en ordning där ett anställningskontrakt ska bifogas en ansökan om arbetstillstånd. För att tillgodose önskemål bör utredaren lägga fram ett förslag om att anställningsavtal ska ges in vid en ansökan om arbets- tillstånd. Något sådant krav finns inte . Den som ansöker om arbetstillstånd bifogar som regel ett anställningserbjudande till sin ansökan, där uppgifter om arbetsgivaren, anställningsvillkor m.m. framgår. fattar sedan beslut utifrån de uppgifter som arbetsgivaren har lämnat i anställningserbjudandet. Frågan om att införa ett krav på att ge in ett anställningsavtal i samband med en ansökan om arbetstillstånd har utretts tidigare och uppdraget redovisades i betänkandet Stärkt ställning för arbets- kraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Då lämnades inte något sådant förslag, med motiveringen att det inte är ett ända- målsenligt sätt att förhindra missbruk av regelverket och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. •lämna förslag på en ordning där ett anställningsavtal ska bifogas en ansökan om arbetstillstånd och redovisa för- och nackdelar med en sådan ordning.