sou · H9B3101d2 · 2022-01-19 00:00:00 — För beslutsfattare har det också varit en effektiv metod för att generellt öka den ekonomiska standarden för hushåll med barn. Ett otydligt definierat bidrag, som består av flera delar varav den kanske mest centrala inte ens framgår av bidragets namn, har dock enligt utredningens mening betydande nackdelar. Otydligheten i bidraget leder till att syftet med bidraget blir otydligt. En otydlighet i bidraget, och dess eventuella olika ingående delar, leder till att det Ett reformerat stöd till hushåll med barn uppstår svårigheter att förändra bidraget om avsikten med en förändring inte bara är allmänt fördelningspolitiska. Med en tydlighet i bidraget kan dess syfte, och om det består av olika delar de olika syftena, och mål anges mer precist. Tydligare bidrag bör också innebära en tydlig konstruktion där de olika delarna, och de faktorer som avgör hur stort bidrag som ges till olika behov, pekas ut. Politiska prioriteringar som handlar om att fördela gemensamma resurser för att uppnå olika mål kan då åstadkommas med hjälp av mer riktade förändringar i bidragets regelverk. En viktig del i tydliggörandet av det behovsprövade bidraget i den ekonomiska familjepolitiken är just dess roll som behovsprövat bidrag, som komplement till de generella bidragen och inkomstbortfallsförsäkringarna. Syftet är, och måste i större utsträckning än bli, att lyfta ekonomiskt svaga hushåll. Ett sådant syfte kräver enligt utredningens mening att bidraget mer effektivt än har förmåga att fördela bidrag till de hushåll som har störst behov. Ett bidrag med genomgående låga marginaleffekter är i denna mening inte effektivt. Nedan beskrivs utredningens förslag till utformning av de olika delar av stödet till barnfamiljer. Förslaget består av två delar. Den första är statlig underhållsreglering vilken delvis ersätter underhållsstödet och som syftar till att stödja särlevande föräldrar att reglera underhåll för barn. Den andra delen är ett boende- och familjestöd, nedan kallat Bofast, som syftar till att ge bidrag till hushåll med barn som har otillräcklig ekonomisk standard för bostadskostnader, kostnader för barnen som vistas i hushållet och uteblivet underhåll till särlevande boföräldrar. Bostadsbidraget till unga utan barn ska också vara en del av Bofast. 13.3Statlig underhållsreglering ersätter underhållsstödet Utgångspunkten för utredningens förslag till nytt system för statlig underhållsreglering är att alla föräldrar ska bidra till sitt barns försörjning efter sin ekonomiska förmåga. Föräldrarna ska dela på det ekonomiska ansvaret för barnet på ett jämlikt sätt. Oavsett om en förälder bor varaktigt med sitt barn eller inte ska hen bidra till barnets försörjning i proportion till sin andel av föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarna på egen hand eller civilrättsligt kommer Ett reformerat stöd till hushåll med barn överens om underhåll för sitt barn gäller , förkortad FB, bestämmelser vilka innebär att fördelningen av det ekonomiska ansvaret ska ske på det sättet. Systemet med statlig underhållsreglering ska därför utgå från samma princip och föreslås ersätta dagens underhållsstöd. Överenskommelser om underhåll direkt mellan föräldrar har många fördelar och mer bör göras för att förmå föräldrar att komma överens. Om föräldrarna trots aktivt stöd från både kommuner och inte når en överenskommelse ska även fortsättningsvis betala ut ett belopp till boföräldern. Det beloppet ska beräknas utifrån samma principer som FB föreskriver och ska sedan kräva in detta belopp från den frånlevande föräldern. På så sätt elimineras så långt som möjligt de ekonomiska incitament som finns att använda underhållsstöd, för en boförälder eller för en frånlevande förälder. 13.3.1Minskade ekonomiska incitament att välja staten som mellanhand Dagens underhållsstöd fyller två funktioner. Den ena funktionen är att garantera viss försörjning även om den frånlevande föräldern helt eller delvis saknar ekonomisk kapacitet att bidra till sin del av försörjningen. Den andra funktionen är att garantera boföräldern att den frånlevande förälderns bidrag till barnens försörjning finns tillgänglig i förskott. Denna garanti tillgodoses genom att betalar ut underhållsstöd och sedan kräver den andra föräldern på pengar. har en betalningsförmedlande funktion mellan föräldrarna. De problem som påvisats med dagens underhållsstöd avseende den andra funktionen hänger samman med att förmedlar pengar mellan föräldrarna inte utifrån i vilken utsträckning respektive förälder har ekonomisk förmåga att försörja barnet, utan betalar ut ett visst fast belopp (beroende på barnets ålder) och kräver att den andra föräldern ska betala (högst) motsvarande belopp. En frånlevande förälder med god ekonomi, i förhållande till boföräldern, kan då ofta få betala ett lägre belopp än det som skulle ha betalats om föräldrarna hade delat på barnets försörjning på det sätt som FB reglerar. På motsvarande sätt kan en boförälder som har bra ekonomi ha ekonomiska incitament att välja underhållsstöd hellre Ett reformerat stöd till hushåll med barn än underhållsbidrag eftersom hen då får ett större underhåll för barnet, och den frånlevande föräldern kan också bli betalningsskyldig för ett större belopp. Det kan argumenteras för att bara den situation som innebär att boföräldern får ekonomisk av att ansöka om underhållsstöd i stället för att komma överens om underhållsbidrag har betydelse. Det är boföräldern som avgör om en ansökan om underhållsstöd lämnas in. Utredningen menar dock att även den situation då den frånlevande föräldern kan ha ekonomisk av att underhållet regleras som underhållsstöd har betydelse för valet mellan statligt stöd och överenskommelse om underhållsbidrag. För det första kan den frånlevande förälderns vilja att ingå ett avtal om ett underhållsbidrag förstås minska om hen vet att detta innebär ett högre betalningsbelopp. För det andra finns det en risk att boföräldern hellre väljer att ansöka om ett lägre underhållsstöd än driver frågan om ett högre underhållsbidrag i rädsla att det sistnämnda skulle leda till större konflikt. Det är också i den sistnämnda situationen som de negativa konsekvenserna av underhållsstödets normerande effekt kommer fram. Även den boförälder som inte ansöker om underhållsstöd i den situationen kan i många fall förvänta sig att ändå inte få mer än det belopp som motsvarar underhållsstödet i underhållsbidrag. 13.3.2Det belopp som regleras ska beräknas som ett underhållsbidrag Utredningens förslag: Det belopp som ska användas vid statlig underhållsreglering ska beräknas med kvotdelningsmetoden. Beräkningen av inkomster ska göras på inkomsten efter skatt. Kostnader för barnet ska motsvara normala kostnader för ett barn och inkludera individuella kostnader för ett barn i viss ålder och barnets del i hushållsgemensamma kostnader exklusive bostadskostnader efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Dessa kostnader ska vid införandet av de nya reglerna fastställas till för ett barn fram till och med månaden hen fyller , för ett äldre barn fram till och med månaden hen fyller och för äldre barn, det vill säga två gånger dagens underhållsstöd. Ett reformerat stöd till hushåll med barn För var och en av föräldrarna ska ett överskott bestämmas som utgör skillnaden mellan den faktiska inkomsten beräknad på månatliga inkomster enligt utredningens förslag om betalningsgrundande inkomst och ett förbehållsbelopp. Förbehållsbeloppet ska inkludera schabloniserade kostnader för förälderns egna levnadskostnader och för andra barn som föräldern bor med. Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader ska vara av gällande prisbasbelopp och av prisbasbeloppet för varje hemmavarande barn (inklusive barn som bor växelvis i hushållet). Till detta belopp ska också läggas eventuella kostnader för barnomsorg och dras av det barnbidrag för barnet som betalas till den föräldern. Förbehållsbeloppet ska också inkludera förälderns faktiska bostadskostnad om den inte är oskälig. En högsta godtagbar bostadskostnad ska bestämmas med utgångspunkt i antalet barn som bor i hushållet. Antalet barn som beaktas får dock inte överstiga två fler än den enskilda förälderns egna barn som bor i hushållet. Om den frånlevande bor i eller får lön från ett annat land ska i vissa situationer det statliga underhållsregleringsbeloppet i stället bestämmas till det belopp som ett avtal om underhållsbidrag innebär. ska bedöma att beloppet är skäligt för att det ska ligga till grund för utbetalning av statlig underhållsreglering. Skälet till att staten genom bör kunna förmedla pengar mellan en frånlevande förälder och en boförälder är att boföräldern ska kunna garanteras att pengarna finns tillgängliga när de behövs. kan det handla om att den bidragsskyldiga föräldern vill, men inte alltid förmår, att betala ett underhållsbidrag i rätt tid. Den som tar huvudansvaret för barnet kan ha svårt att klara av att betala räkningar och sköta nödvändiga inköp till barnet om pengarna inte kommer eller helt uteblir. I vissa fall kan emellertid också den frånlevande föräldern sakna vilja att betala ett underhåll. Hur ansvaret för barns underhåll ska bestämmas framgår av FB. Utgångspunkten är barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Var och en av föräldrarna ska ta del i kostnaderna för barnens underhåll efter sin egen förmåga. För den som inte bor ihop med sitt barn innebär detta att hen ska betala ett underhållsbidrag till barnet. Storleken på bidraget fastställs i praxis enligt den så kallade Ett reformerat stöd till hushåll med barn Genom kvotdelningsmetoden sker en fördelning av hur mycket var och en av föräldrarna kan och bör bidra till barnets kostnader. Kvotdelningsmetoden och därmed i grunden FB:s grundtanke om fördelningen av det ekonomiska ansvaret mellan föräldrarna bör därför vara utgångspunkten för att bestämma hur mycket den frånlevande föräldern ska betala till sitt barn. Till den del underhållsstödet används för att ersätta en överenskommelse om ett underhållsbidrag kan utfallet, både i termer av hur stort belopp boföräldern får i stöd och i termer av hur mycket den bidragsskyldiga föräldern får betala, skilja sig mycket från resultatet av en beräkning enligt kvotdelningsmetoden. Skälen till det är många. Förbehållsbeloppen, eller grundavdraget som det kallas i nuvarande regelverk, för betalningsskyldighet i underhållsstöd bestäms utifrån en gammal inkomst och på bruttoinkomsten. Vid beräkning av underhållsbidrag är utgångspunkten den aktuella (eller till och med förväntade framtida) inkomsten där förbehållsbeloppet bestäms på inkomsten efter skatt och som huvudregel med hänsyn tagen till den faktiska bostadskostnaden. Kostnaden för ett barn ligger till grund för de belopp som bestämts i reglerna om underhållsstöd och är ålderdifferentierade i tre nivåer. Skillnader i kostnader för barn beaktas emellertid bara delvis, genom olika belopp för olika åldrar, och hänsyn tas inte alls till den individuella variationen mellan barn som kan bero på skillnader i kostnader såväl för de mer grundläggande behoven som barnet har, som kostnader som beror på att barnen har högre levnadsstandard. Om utredningens förslag om ett aktuellt inkomstunderlag baserat på månatliga inkomster genomförs aktualiseras inkomsten, men resterande skillnader kvarstår. Slutligen och kanske främst beaktar reglerna i underhållsstödet inte alls att föräldrarna bör fördela kostnaderna för barnens underhåll efter var och ens förmåga. Två skillnader är de främsta argumenten för att det är att föredra att ett underhållsbidrag fastställs hellre än att ett underhållsstöd beviljas. I underhållsbidraget kan hänsyn tas till kostnader för barnet som ligger närmare de faktiska kostnaderna för det unika barnet och att fördelningen mellan föräldrarna görs utifrån deras faktiska förmåga att ta ansvar för barnet. Men det kommer alltid finnas situationer då ett underhållsbidrag inte fastställs. Det är då viktigt att det underhåll som betalas fastställs utifrån barnets kostnader, om inte de faktiska så i alla fall en så god uppskattning som möjligt. Ett reformerat stöd till hushåll med barn viktigt att det fastställs utifrån båda föräldrarnas förmåga att ta del i kostnaderna för barnets underhåll. I de fall föräldrarna inte kan reglera underhållet mellan sig helt utan statens medverkan bör enligt utredningens mening det underhåll som betalas ut till en boförälder och krävs in från en frånlevande förälder, så långt som möjligt motsvara ett belopp som fastställts enligt de principer som gäller för underhållsbidrag. Ingen utfyllnad i det utbetalade beloppet När den statliga underhållregleringen renodlas till att bara innebära en förmedling av underhåll från den frånlevande föräldern till boföräldern utifrån en beräkning av hur stor del av det ekonomiska ansvaret den frånlevande föräldern bör ta är det inte längre aktuellt att staten betalar ut en utfyllnad till detta belopp. I de flesta fall kommer i stället ett bidrag till särlevande boföräldrar betalas ut inom ramen för det nedan beskrivna Bofast. Den statliga underhållsregleringen innebär emellertid bara att föräldrarna delar ansvaret utifrån deras gemensamma ekonomiska möjligheter och fördelar det mellan sig utifrån var och ens ekonomiska förmåga. Det innebär att dagens utfyllnadsbidrag avskaffas. Underhållsstödet innebär att staten tillhandahåller ett stöd som motsvarar fullt underhållsstöd, eller, om den bidragsskyldiga fullgör sin underhållsskyldighet men med ett lägre belopp, ett utfyllnadsbidrag. Utfyllnadsbidraget är i princip skillnaden mellan det den bidragsskyldiga bidrar med och ett fullt underhållsstöd. Det har bland annat inneburit att det vid en prövning av ekonomiskt bistånd krävs att en boförälder ansöker om underhållsstöd före bistånd kan beviljas. När den statliga underhållsregleringen inte längre kommer att tillhandahålla sådan utfyllnad kan utredningen inte se några fortsatta skäl för kommunerna att kräva att en ansökan först görs, med mindre än att prövningen visar att den frånlevande föräldern inte bidrar med medel till barnets försörjning på det sätt och i den utsträckning som FB föreskriver. Ett reformerat stöd till hushåll med barn Statlig underhållsreglering när den bidragsskyldiga bor utomlands eller får lön från utlandet Särskilda regler gäller under vissa förutsättningar om den frånlevande föräldern bor i eller får lön från ett annat land. Även i den statliga underhållsregleringen bör särskilda regler gälla i samma situationer. I sådana situationer ska det statliga underhållsregleringsbeloppet bestämmas till det belopp som motsvarar ett överenskommet underhållsbidrag. Liksom ska förmå boföräldern, bland annat genom ett eventuellt föreläggande, att vidta åtgärder för att fastställa ett underhållsbidrag. ska liksom bedöma om underhållsbidraget är skäligt innan det kan läggas till grund för den statliga underhållsregleringen. Underhållsstödet konstruktion innebär att en sådan bedömning tar sikte på att beloppet inte ska vara för lågt. Ska ett avtal om underhållsbidrag ligga till grund för den statliga underhållsregleringen måste bedömningen avse att beloppet inte heller är för högt. Statlig underhållsreglering beräknas med kvotdelningsmetoden ska enligt utredningens förslag betala ut statlig underhållsreglering till en boförälder om denne ansöker om det och det inte finns skäl att avslå en sådan ansökan. ska också kräva den bidragsskyldiga föräldern på det utbetalda beloppet. Hur mycket som ska betalas ut i statlig underhållsreglering ska inte som bestämmas till vissa fasta belopp. ska i stället betala ut, och från den bidragsskyldiga föräldern kräva in, ett belopp som framräknats med hjälp av kvotdelningsmetoden med utgångspunkt i normala kostnader för ett barn i den åldern. Beräkning enligt kvotdelningsmetoden innebär att de kostnader som barnet anses ha för sitt personliga behov fördelas mellan föräldrarna så att den frånlevande föräldern ska betala ett underhåll som motsvarar hens andel av föräldrarnas samlade inkomstöverskott, efter att hänsyn tagits till var och ens nödvändiga kostnader för egna behov. De inkomstuppgifter som ska ligga till grund för beräkningen utgörs av respektive förälders inkomst beräknad på samma sätt som utredningen föreslagit avseende betalningsgrundande inkomst baserad på månatliga inkomster. I stället för dessa uppgifter kan var och en av föräldrarnas inkomster bestämmas till ett annat belopp efter en skälig- Ett reformerat stöd till hushåll med barn En sådan skälighetsbedömning kan göras då det är uppenbart att de uppgifter som lämnats inte motsvarar den inkomst eller förmögenhet som en förälder har, då det är uppenbart att en förälders förvärvsförmåga väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten eller då inkomsten inte kan fastställas korrekt för den bidragsskyldiga föräldern på grund av att hen vägrar medverka i ärendet. Vid användning av kvotdelningsmetoden ska den andel av barnets kostnader som respektive förälder ska bidra med motsvara den förälderns andel av deras samlade ekonomiska överskott efter att hänsyn tagits till nödvändiga kostnader för det egna uppehället. Ett överskott beräknas därför genom att minska inkomsten med ett förbehållsbelopp. Eftersom det belopp som beräknas ska utgöra ett belopp som den ena föräldern ska betala till den andra föräldern måste inkomster beräknas efter skatt. Inkomst efter skatt ska bestämmas utifrån en beräkning av vad de månadsinkomster som ingår i inkomstunderlaget kan förväntas leda till för slutlig skatt med hänsyn tagen till respektive förälders kommunalskattesats. Utgångspunkten ska alltså inte vara de preliminära skatteavdrag som redovisas i arbetsgivardeklarationer. Som beskrivits tidigare kan kostnaderna för barnets behov vid överenskommelser om underhållsbidrag utgå från föräldrarnas gemensamma uppskattning av barnets faktiska kostnader, till exempel genom att beräkna hur stora kostnaderna var innan en separation. Om föräldrarna därmed kommer överens om att fördela högre kostnader för barnet än de som motsvarar mer grundläggande behov är förutsättningarna goda för att barnet ska kunna ha samma standard efter en separation som , och att de faktiska kostnaderna fördelas mellan föräldrarna på ett jämlikt sätt. Om föräldrarna inte kan komma överens, eller om separationen eller andra händelser i samband med den påverkar föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga att tillgodose barnets behov på samma sätt när de inte längre lever ihop, kan barnets behov behöva beräknas på ett mer schabloniserat sätt. Vid beräkning av statlig underhållsreglering är en mer schabloniserad beräkning nödvändig. Ett reformerat stöd till hushåll med barn Utredningen har övervägt olika metoder för hur normala kostnader för barn ska fastställas. En möjlig utgångspunkt skulle kunna vara årliga beräkningar av kostnader för rimlig konsumtion för barn i olika ålder eller () motsvarande beräkningar av kostnaden för baskonsumtion. Det är angeläget att utgångspunkten för hur stora kostnader för barn som ska fördelas mellan föräldrar är rimliga i förhållande till de mål som samhället ställt upp när det gäller god ekonomisk levnadsstandard. Det är därför också angeläget att kostnaderna för barn successivt justeras beroende på såväl allmän prisutveckling som till vilken konsumtion som samhället anser motsvara en god levnadsstandard. Att indexera kostnaderna till den allmänna prisutvecklingen eller till prisutvecklingen för sådana utgifter som ingår i kostnaderna för barn skulle till viss del innebära en sådan justering. Att koppla kostnaden till årliga beräkningar för barns kostnader som exempelvis eller SCB gör, skulle också delvis innebära en sådan anpassning. Utredningen anser emellertid att det politiskt uppsatta målet om god levnadsstandard rimligen bör uttolkas av politiken, och lämpligen av som satt upp målet. De senaste årens höjningar, inklusive ålderdifferentiering, av underhållsstödet ger uttryck för en politisk vilja till en mer ambitiös uttolkning av god levnadsstandard för barn än vad de båda nämnda myndigheternas beräkningar ger. Utredningen anser därför att utgångspunkten för barns kostnader bör hämtas från de nivåer som dagens underhållsstöd har. En fortsatt justering av kostnaderna så att de motsvarar samhällets syn på en god levnadsstandard är dock fortsatt nödvändig, och kommer bäst till stånd genom politiska beslut. Utredningens utgångspunkt är att den beslutade nivån på underhållsstödet för barn i olika åldrar är ett uttryck för den kostnadsnivå som samhället anser motsvarar en god levnadsstandard. Samhällets stöd till en boförälder motsvarar hälften av kostnaden för barnet att nå en god levnadsstandard efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget Den kostnad som bör vara utgångspunkt är därför den som motsvarar att en statlig underhållsreglering ger samma belopp som boföräldern får i dagens underhållsstöd under antagandet att föräldrarna har samma inkomst efter avdrag för förbehållsbeloppet. Att dessa belopp används i bedömningen av kostnader för barnens behov innebär att det belopp som fastställs i den statliga underhållsregleringen blir detsamma som dagens underhållsstöd om föräldrarna Ett reformerat stöd till hushåll med barn har samma inkomstöverskott förutsatt att detta överskott inte är lågt. Den kostnad för barn som bör användas vid beräkning av statlig underhållsreglering bör därför vara för ett barn fram till och med månaden hen fyller , för ett äldre barn fram till och med månaden hen fyller och för äldre barn. Förbehållsbelopp vid beräkning av en förälders överskott Beräkningen av vilka belopp som ska förmedlas i statlig underhållsreglering behöver främst av administrativa skäl vara i hög grad schabloniserade. Ovan har beskrivits hur den schabloniserade kostnaden för barn bör bestämmas. Även vid beräkningen av en förälders överskott behöver i hög grad ett schabloniserat belopp användas för att bestämma hur stor del av en förälders inkomst som hen ska få förbehålla sig för sina egna kostnader när överskottet ska beräknas. I dagens underhållsstöd används ett förbehållsbelopp, kallat grundavdrag, som är före skatt för den betalningsskyldiga föräldern. Endast inkomster tas alltså i anspråk för betalning av underhållsstöd. Att som bestämma förbehållsbeloppet till en viss inkomst före skatt innebär en mycket hög grad av schablonisering. Även vid bestämning av ett underhållsbidrag är normalt de förbehållsbelopp som används i hög grad schabloniserade. Den största skillnaden från reglerna för underhållsstöd är att det vid beräkning av underhållsbidrag normalt beaktas vilken faktisk bostadskostnad en förälder har, förutsatt att denna kostnad inte kan anses oskälig. Vilken bostadskostnad som kan anses skälig beror på hur stor bostad som behövs med tanke på familjens storlek men också på om kostnaden av andra skäl kan anses skälig. En annan skillnad i underhållsbidraget är att föräldrar också får förbehålla sig kostnader för andra barn som de bor med. I dagens underhållsstöd hanteras kostnader för underhåll av andra barn genom att betalningsskyldigheten som andel av överskottet minskar om en förälder också är underhållsskyldig för andra barn. Utredningen anser att en så hög grad av schablonisering som används vid beräkning av betalningsskyldighet i dagens underhållsstöd innebär en alltför stor risk att förbehållsbeloppet i vissa situationer inte är tillräckligt för att fylla sin funktion i att ge föräldern ekonomiskt utrymme för egna grundläggande behov. Ett reformerat stöd till hushåll med barn sådant förbehållsbelopp relativt högt finns också en risk att en förälder helt eller delvis slipper betala kostnader för sina barn trots att det finns ekonomiskt utrymme eftersom förbehållsbeloppen överstiger de egna behoven.