sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — , vars förslag låg till grund för ändringarna, hade i stället föreslagit att frågan borde lösas genom att regeln om diskrimineringsskyddet änd- rades så att uttrycket ras ersattes med ”annat liknande förhållande”. Regeringen framhöll att det föreslagna uttrycket användes i diskri- mineringslagens definition av etnisk tillhörighet och att med detta avsågs bl.a. ogrundade föreställningar om ras. förslag anslöt således till den lösning som valts i diskriminerings- lagen för att begreppet ras skulle kunna undvikas. Mot den bak- grunden ställde sig regeringen bakom utredningens förslag när det gällde bestämmelsens språkliga utformning. Regeringen framhöll, med anledning av att en remissinstans hade efterlyst en mer utförlig diskussion om vad det föreslagna nya uttrycket kunde innebära, att förslaget inte var avsett att medföra någon förändring av diskrimi- neringsskyddets tillämpningsområde. Med ”annat liknande förhål- lande” avsågs framför allt sådana föreställningar om ras som om- fattades av uttrycket ras enligt den dåvarande lydelsen. När det särskilt gäller stadgandet om möjlighet till begränsning av föreningsfriheten i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen fram- hålls i förarbetena att en förutsättning för att begreppet ras skulle kunna tas bort var att bestämmelsen har en lydelse som inte minskar möjligheten att på lagnivå inskränka föreningsfriheten för rasistiska organisationer. Regeringen delade uppfatt- ning att detta kunde åstadkommas genom en lagteknisk lösning motsvarande den som föreslagits i fråga om diskrimineringsskyddet. Det skulle således vara möjligt att inskränka föreningsfriheten för sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folk- grupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Ändringen var inte avsedd att påverka utrymmet att på lagnivå begränsa föreningsfriheten.31 Av det anförda följer att 2 kap. 24 § andra stycket regeringsfor- men är väsentligt mer begränsat såvitt avser de tilltänkta skydds- objekten än andra liknande bestämmelser, vilket också framgår av stadgandets ordalydelse. Följande slutsatser torde kunna dras. Mot bakgrund av att diskrimineringsskyddet – men inte stadgan- det i 2 kap. 24 § andra stycket – utvidgades till att avse även sexuell läggning står det redan av det skälet klart att förföljelse av en grupp med viss sexuell läggning inte omfattas av begränsningsstad- gandet. Föreningsfriheten får inte begränsas av detta skäl. När det gäller möjligheten att inskränka föreningsfriheten vid för- följelse av en annan grupp av personer än en folkgrupp, t.ex. in- vandrare i allmänhet, kan konstateras att enligt ordalydelsen av 2 kap. 24 § andra stycket är ”annat liknande förhållande” tydligt kopplat till objektet ”en folkgrupp”. I andra sammanhang har krävts lagändringar för att andra grupper än just folkgrupper ska omfattas av skyddet.32 Detta talar med styrka emot att grupper av detta slag omfattas av begränsningsstadgandet. Det skulle därmed inte gå att i lag begränsa föreningsfriheten för sammanslutningar som kan anses förfölja en grupp människor som t.ex. invandrare i största allmänhet. Men i praktiken lär betydelsen av detta inte vara så stor. En förföljelse av detta slag kan ju inte sällan vara utformad på ett så precist och avgränsat sätt att den i själva verket utgör en förföljelse på grund av etniskt ursprung eller hudfärg, och föreningsfriheten kan i fråga om sådan förföljelse begränsas med stöd av 2 kap. 24 § andra stycket. I förarbetena till ändringar från ”ras” till ”annat liknande förhållande” uttalas specifikt att diskrimineringsskyddet i 2 kap. 12 § regeringsformen inte förbjuder missgynnande på grund av nationellt ursprung och att det här finns en skillnad i förhållande till diskri- mineringslagens definition av etnisk tillhörighet. Att generellt tolka in nationellt ursprung under uttrycket annat liknande förhållande i 2 kap. 24 § andra stycket synes inte vara möjligt. Detta är också bäst förenligt med lagtexten. 2009/10:80 s. 150 ff. 32Straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp utvidgades genom att ”annan sådan grupp av personer” lades till för att klarlägga att även andra kollektiv än en folkgrupp skulle skyddas, se prop. 1981/82:58 om ändring i tryckfrihetsförordningen och (hets mot folkgrupp m.m.). Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Den omständigheten att man i andra lagstiftningssammanhang ut- tryckligen anger grupper med viss ”religiös tillhörighet” eller ”tros- bekännelse” som skyddsvärda kan i och för sig sägas tala emot en tolkning att religion skulle omfattas av ”annat liknande förhållande” i 2 kap. 24 § andra stycket. Det gör även den omständigheten att trosbekännelse (eller motsvarande) inte finns med som diskriminer- ingsgrund i rasdiskrimineringskonventionen, som var bakgrunden till att begränsningsstadgandet infördes. Men det kan ändå inte anses vara alldeles säkert vad som gäller i detta avseende. Lagtexten lämnar i någon mån frågan öppen. Under alla förhållanden är det ogörligt att dra gränsen mellan vad som är förföljelse på grund av religiös tillhörighet och vad som är förföljelse på grund av etniskt ursprung, där föreningsfriheten kan begränsas enligt 2 kap. 24 § andra stycket. Som ett exempel på detta kan nämnas anti- semitisk förföljelse, som normalt inte är inriktad just på den religiösa övertygelsen utan snarare på det etniska ursprunget.33 I detta sammanhang ska avslutningsvis anmärkas att ett förbud mot rasistiska organisationer skulle direkt syfta till att begränsa möj- ligheten för enskilda att bl.a. delta i sådana sammanslutningars verk- samhet. Frågan huruvida ett förbud, eller de praktiska effekterna av ett sådant förbud, även skulle begränsa andra friheter beror på den tänkta lagstiftningens närmare utformning. Den saken behandlas där- för i samband med kommitténs överväganden (kap. 10). 33Jfr och , Regeringsformen – en kommentar, 3 uppl. Där anges att med annat liknande förhållande i 2 kap. 12 § avses framför allt föreställningar om ras, men även kulturella egenskaper som religion omfattas och judendom och islam nämns som exempel. 4Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i Som en bakgrund inför kommitténs överväganden redogörs i detta kapitel för förekomsten av våldsbejakande extremism och organi- serad rasism i . Eftersom kommitténs uppdrag gäller rasis- tiska organisationer är den s.k. vit makt-miljön av särskild betydelse för de överväganden som ska göras, även om rasistisk förföljelse kan förekomma också i de två andra extremistiska miljöer som Säker- hetspolisen identifierat. Vit makt-miljön ägnas därför särskild upp- märksamhet vid beskrivningen av de tre våldsbejakande extremistiska miljöerna i det följande. Avslutningsvis sägs i kapitlet något om hotet från den vålds- bejakande extremismen och om ensamagerande personer och hat- brott. 4.2Allmänt om våldsbejakande extremism Statsmakterna har använt en rad olika begrepp för att ringa in och definiera de partier, grupper eller miljöer som ansetts utgöra ett hot mot den rådande ordningen. Hit hör t.ex. begreppen statsfientlig verksamhet och ytterlighetsinriktningar. Begreppet vålds- bejakande extremism är det senast tillkomna i sammanhanget.1 och var det i huvud- sak socialistiska rörelser och sådana rörelser som verkade för en 1För en mer heltäckande historisk översikt se Våldsbejakande extremism – begrepp och diskurs, Lööw i Våldsbejakande extremism, En forskarantologi (SOU 2017:67) s. 21–46. Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i utökad demokratisering av samhället, t.ex. i form av rösträttsrefor- mer, som ansågs utgöra ett hot. Efter det demokratiska genombrottet () hotades samhällsordningen i stället av de rörelser som bedömdes utgöra en fara för det upprättade demokratiska styrelse- skicket. Det var som mycket av det regelverk som i viss mån fortfarande gäller skapades. Det var då som kom fram till att man inte borde införa ett förbud mot organisationer som kunde anses hota demokratin. I stället ville man med sociala och ekono- miska reformer komma åt de samhällsproblem som utgjorde gro- grund för rörelserna, ideologiskt bekämpa antidemokratiska idéer och på vissa specifika områden begränsa organisationernas verksam- het genom annan lagstiftning än direkta förbud. Detta var ett i sam- manhanget viktigt principiellt ställningstagande, som fortfarande kan sägas vägleda de åtgärder som vidtas. Se mer om Kommittén angående statsfientlig verksamhet, som hade i uppgift att föreslå åtgärder mot sådan verksamhet, och dess inte genomförda förslag i kap. 5. I den kommitténs direktiv definie- rades kommunister, nationalsocialister, anarkister och syndikalister som statsfientliga. Statsmakternas syn på och åtgärder mot grupper och individer som har definierats som hotande eller potentiellt hotande mot samhälls- ordningen har varit föremål för en omfattande offentlig debatt och statliga utredningar. Regeringen gav Brottsföre- byggande rådet (Brå) och Säkerhetspolisen i uppdrag att samman- ställa rapporter om våldsam extremism i . Rapporterna Våld- sam politisk extremism, Antidemokratiska grupperingar på yttersta vänster- och högerkanten (2009) och Våldsam islamistisk extremism i (2010) visade att det finns extremistiska miljöer i som är våldsbejakande och som vill förändra statsskicket med odemo- kratiska medel. Här ses en övergång till att tala om miljöer snarare än om partier och andra former av fastare organisatoriska strukturer. Detta hänger samman med gruppernas förändrade karaktär – gamla tiders partier har kommit att ersättas av lösa nätverk med en mängd olika aktörer. Här sker också en förskjutning till att betona inte åsikterna utan brottslighet och det hot som de extrema miljöerna kan tänkas utgöra.2 uppdaterades de nämnda rap- 2SOU 2017:67 s. 34 Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i porterna i departementspromemorian Våldsbejakande extremism i – nuläge och tendenser (Ds 2014:4). Center mot våldsbeja- kande extremism (CVE), som är inrättat vid Brå och som har i uppdrag att samla och sprida kunskap om våldsbejakande extremism, publicerade tre rapporter om de tre våldsbejakande extremistiska miljöer som Säkerhetspolisen identifierat, se mer i det följande. De tre våldsbejakande extremistiska miljöerna Säkerhetspolisen, som har till uppgift att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som syftar till att påverka stats- skickets funktioner, bedömer att det huvudsakligen finns tre våldsbejakande extremistiska miljöer i . De tre miljöerna benämns här vit makt-miljön, den autonoma miljön och den vålds- bejakande islamistiska miljön.3 Med extremistmiljö avser Säkerhets- polisen individer, grupper och organisationer som hålls samman av en ideologi och betraktas som våldsbejakande genom att de utifrån denna förespråkar, främjar eller utövar våld, hot, tvång eller annan allvarlig brottslighet för att uppnå förändringar i samhällsordningen, påverka beslutsfattandet eller myndighetsutövningen eller hindra enskilda individer från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättig- heter. I sin årsbok för konstaterar att tillväx- ten i de våldsbejakande extremistiska miljöerna har varit omfattande under senare år.4 Antalet individer i miljöerna har på ökat från några hundra till några tusen. Totalt rör det sig numera om om- kring 3 000 individer, varav drygt 2 000 är våldsbejakande islamis- tiska extremister. 3Denna terminologi används i de nämnda rapporterna och har också använts av Säker- hetspolisen . I sina senaste årsböcker (2019 och 2020) benämner Säkerhets- polisen i stället miljöerna för våldsbejakande högerextremism, våldsbejakande vänsterextrem- ism och våldsbejakande islamistisk extremism. Förändringen var delvis språklig, men gjordes också med anledning av ett breddat hot. Av olika skäl är det för kommitténs överväganden inte idealiskt att tala om ”vänster” och ”höger” i detta sammanhang. Det viktiga är i vilken utsträckning verksamheten innefattar förföljelse av andra, och det är också tveksamt om de aktuella samman- slutningarna har någon egentlig politisk ideologi som kan föras in i det traditionella höger-vänster- perspektivet. Mot denna bakgrund används här den förra terminologin, som alltjämt anses veder- tagen. 4Säkerhetspolisens årsbok 2019, 2020 s. 53 Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i Utgångspunkten i miljöerna är synen att brott är en legitim och nödvändig del av kampen och att det är ofrånkomligt att andra män- niskors fri- och rättigheter ibland måste kränkas för att nå målet. Trots stora olikheter mellan miljöerna finns ett gemensamt drag i underkännandet av respekten för andra medborgare och svenska demokratiska principer och värderingar, något som kan utgöra ett allvarligt hot mot samhällsordningen.5 Rasistiska uttryck och rasis- tiskt grundad verksamhet förekommer i alla de tre miljöerna, om än i olika omfattning och intensitet. I synnerhet gäller det naturligen för vit makt-miljön. Som sagt ägnas den därför särskild uppmärk- samhet vid beskrivningen av miljöerna i det följande. Först ska något allmänt sägas om miljöernas struktur samt om verksamheten och brottsligheten inom miljöerna. Underlaget till be- skrivningen i det följande har främst hämtats från de i föregående avsnitt nämnda rapporterna.6 Allmänt om miljöernas struktur Strukturen inom extremistmiljöerna är flytande vilket, enligt Brå och Säkerhetspolisen, gör den svår att greppa. Den är dessutom i ständig förändring. Fyra former av sammanslutningar kan ändå urskiljas: organisationer, nätverk, kampanjer och aktionsnamn. Organisationerna kännetecknas av en central ledning, regler för medlemskap, medlemsavgifter och andra förhållningsregler för med- lemmarna. Regelrätta organisationer av detta slag förekommer huvud- sakligen bara inom vit makt-miljön. Nätverken påminner om organisationerna i den bemärkelsen att de har regler eller andra förhållningsdirektiv för medlemmarna. Även medlemsavgifter kan förekomma. Däremot saknas en tydlig central ledning. Nätverken utgörs i stället av mer eller mindre självständiga grupperingar som snarare koordineras än styrs av ett centralt organ. Samlat grepp mot rasism och hatbrott, Nationell plan mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott, , 2016 s. 14. 6Se Våldsam politisk extremism, Antidemokratiska grupperingar på yttersta vänster- och högerkanten, Rapport 2009:15, och Säkerhetspolisen 2009, Vålds- bejakande islamistisk extremism i , Säkerhetspolisen 2010 och Våldsbejakande extrem- ism i – nuläge och tendenser (Ds 2014:4) samt Vit makt-miljön/Den autonoma miljön/ Den våldsbejakande islamistiska miljön, Center mot våldsbejakande extremism, CVE, Brotts- förebyggande rådet 2020. Visst underlag har hämtats från material som finns tillgängligt på stiftelsen webbplats, särskilt dess årliga sammanställningar av vit makt-miljöns (den ras- ideologiska miljöns) aktiviteter. har tydligt tagit ställning mot de organisationer som granskas, men det material som här utgjort underlag bedöms innehålla saklig information. Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i Därmed är varken medlemsregler eller verksamhetsinriktning enhet- liga inom nätverken. Vilka grupper som ingår i nätverken varierar dessutom . Nätverken förknippas traditionellt sett främst med den autonoma miljön, men organisationsformen har vunnit mark också inom vit makt-miljön. Även inom den våldsbejakande islamis- tiska miljön är nätverk vanligt förekommande. Kampanjer är tillfälliga projekt vilkas syfte är att kraftsamla kring en viss sakfråga eller händelse. Detta sker genom att olika individers eller gruppers aktiviteter koordineras. Ofta skapas en specifik webb- plats där kampanjens målsättning framgår, förslag på aktioner ges och det finns möjlighet att rapportera in aktioner. En kampanj är, efter- som den initieras uppifrån, en ”top-down-strategi”. Kampanjerna efter- strävar en bred mobilisering och är därför ofta organisations- och nät- verksöverskridande samt omfattar både lagliga och olagliga aktioner. Aktionsnamn förknippas oftast med den autonoma miljön. De uppstår mer eller mindre spontant för att sedan användas av olika individer och grupper utan en officiell plattform. Vem som helst som delar den grundläggande idén bakom ett aktionsnamn kan använda sig av det. Aktionsnamn kan därför beskrivas som en ”bottom-up- strategi”. Aktionsnamnen ger ofta intryck av att det rör sig om koordi- nerad och ibland även organisatorisk verksamhet, vilket förstärks av att många aktionsnamn återkommer . En del aktionsnamn får ingen spridning och används endast en gång. Allmänt om verksamheten och brottsligheten inom miljöerna Utöver brottslig verksamhet förekommer inom dessa miljöer natur- ligtvis mycket laglig verksamhet, t.ex. av vanlig opinionsbildande karak- tär. Det ordnas även manifestationer, demonstrationer och sociala aktiviteter. Rekrytering utgör också en viktig del av miljöernas verk- samhet. Det finns personer inom miljöerna som begår olika typer av brott, däribland egendomsbrott, brott mot allmän ordning, ekonomisk brottslighet samt våld och hot som riktas mot företrädare för sam- hället och andra. En del av brotten är s.k. hatbrott, se mer i av- snitt 4.9. Det finns också personer inom miljöerna som inte själva begår brotten utan i stället vill styra och få andra personer – inom eller utom miljöerna – att begå brott. Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i De ideologiskt motiverade brotten varierar mellan miljöerna och mellan olika grupper inom samma miljö. Dessutom finns det stora skillnader mellan de aktörer som är engagerade inom miljöerna eller hämtar sin inspiration därifrån. All brottslighet som begås inom miljöerna är inte ideologiskt motiverad. Och alla ideologiskt moti- verade brott begås inte av aktörer som kan hänföras till miljöerna. saknas statistiska uppgifter om vilka typer av brott som personer inom miljöerna i störst utsträckning misstänks för, se dock Säkerhetspolisens beskrivning av aktiviteter och brott inom vit makt- miljön som återges i avsnitt 4.3. Vid tiden för den nämnda rapporten fanns sådan statistisk. Säkerhetspolisen kartlade inom ramen för uppdraget den totala brottsligheten inom miljöerna och rapport redovisas i ett särskilt kapitel misstankar om (ideo- logiskt motiverad) brottslighet inom den autonoma miljön och vit makt-miljön.7 Allmänt om miljöerna och internet Många av grupperna inom extremistmiljöerna presenterar sina bud- skap på internet och i sociala medier. Den snabba utvecklingen av olika typer av sociala medier har ökat tillgången på våldsbejakande extremistisk propaganda och de ställen där sådana ideologier diskute- ras är stora och lätta att hitta för den som är intresserad.8 Genom dessa kanaler kan grupperna skapa nya kontakter samt underhålla, stärka, inspirera och styra både individer och befintliga grupper. Våldsbejakande extremism är inte en nationell företeelse. Den har internationella kopplingar, inte minst när det gäller propaganda på internet. Digitaliseringen har gjort det avsevärt lättare att producera och sprida propaganda. Dessa miljöer blir som mest aktiva när de via traditionella medier och genom att förstärka varandra på sociala medier får känslan av att det är många som har samma uppfattning som de själva och att samhället inte agerar mot vad som upplevs som problem och hot. Det är genom att nyttja händelser i omvärlden och 7Rapport 2009:15 s. 54–85. Säkerhetspolisen fokuserar inom ramen för det ordinarie upp- draget i stället på den brottslighet inom miljöerna som är riktad (särskilt) mot förtroendevalda och myndigheter, vilken benämns otillåten påverkan. Med otillåten påverkan avses våld, hot eller trakasserier som på ett beräknande sätt syftar till att påverka förtroendevaldas, myndig- hetsföreträdares eller journalisters myndighets- eller yrkesutövning, eller brott som syftar till att förhindra enskilda individer från att utnyttja sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. 8SOU 2017:67 s. 358 Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i sådant som andra medier publicerar som det skapas en grogrund och attraktion för de aktuella ideologierna. Nya digitala plattformar ger helt andra förutsättningar för kommunikation och möjligheter att hitta likasinnade. Det är på dessa plattformar individerna inspireras och uttrycker sin tillhörighet och trohet till ledare, rörelse eller vision. Man kan därför, enligt Säkerhetspolisen, inte nog understryka internets betydelse i detta sammanhang. Aktörerna har, så att säga, gått från att vara maskerade och dolda till synliga och stolta.9 Eftersom kommitténs uppdrag gäller rasistiska organisationer är som sagt vit makt-miljön av särskild betydelse för de överväganden som ska göras, även om rasistisk förföljelse kan förekomma också i de två andra miljöerna. Kortfattat kan vit makt-miljön beskrivas som en extremistisk miljö bestående av individer, grupper och organisationer som vill ha etniskt homogena samhällen och ett auktoritärt styrelseskick. Vit makt-miljön måste ses i sitt historiska sammanhang, varför något först ska sägas om dess bakgrund. argumenterade starkt konservativa grupper i mot den demokratiska samhällsutvecklingen och den allmänna rösträtten. I dessa kretsar förekom antisemitism, raslära och sedermera stöd för det fascistiska och det national- socialistiska . De första svenska nazistorganisationerna bil- dades . kan uppfattas som en startpunkt för en svensk rasistisk rörelse, även om rasismen som sådan givetvis har en mycket äldre historia. Det nationalsocialistiska rasbegreppet, som det kom till uttryck inom den tyska nationalsocialismen, bestod av tre grundpelare. Den första pelaren var en idé om att en indelning kunde göras i ”värde- fulla” och ”icke värdefulla” raser. Den andra var en föreställning om att en indelning i ”biologiska” och ”andliga” raser kunde göras, var- igenom politiska fiender och andra kunde förvandlas till ”andliga judar, besmittade av judisk mentalitet”. Den tredje grundpelaren var 9Säkerhetspolisens årsbok 2019 s. 50 f. Våldsbejakande extremism och organiserad rasism i föreställningen om ”det naturliga urvalet”. Detta rasbegrepp bidrog till nationalsocialisternas syn på det nationella ledarskapet och gav en slags grund för ett eliminerande av ”rasförsämrande element”. Som rasförsämrande element räknades – förutom judar – slaver, fär- gade, personer med vissa ärftliga sjukdomar, fysiskt och psykiskt handikappade (funktionshindrade) och de grupper som i gick under benämningarna zigenare och tattare (resande/resandefolket).10 Nationalsocialisterna var inte ensamma om ett ras- hygieniskt tänkesätt. Det svenska intresset för rasbiologi och ras- hygien hade vaknat och antisemitismen var utbredd. Rasbiologerna menade att allt liv styrdes av biologiska lagar. Befolkningen måste därför ”förädlas” för att inte gå under. Veten- skapsmän och läkare trodde sig kunna lösa svåra sociala problem, som prostitution, kriminalitet och alkoholism, genom att ge dem biologiska förklaringar. Föreställningar om behovet av rashygien, tvångssteriliseringar och ”underlägsna raser” var vanligt förekom- mande i , också i de etable- rade politiska partierna. Sådana föreställningar kom t.ex. att påverka utformningen av steriliseringslagstiftningen. Redan under krympte den nazistiska (eller nationalsocialistiska) rörelsen för att i det närmaste gå under jorden . I efterkrigstidens blev inte rasideologiska före- ställningar politiskt gångbara på samma sätt som under mellankrigs- tiden. Tvärtom ledde de grymheter och den förföljelse som förekom före och under till kriminaliseringen av hets mot folkgrupp , se mer i avsnitt 6.5. De rashygieniska tankegångarna kom, liksom antisemitismen, att leva kvar i framför allt Nordiska () tappning. Par- tiet grundades och kunde etablera sig som den svenska nationalsocialismens ansikte. Man lyckades dock inte att mobilisera dem som valt nazismen .