sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Brottslighet är ett av fem prioriterade områden i handlingsplanen och delmålet för området är ”ökad trygghet och minskad brottslighet i områden med socioekonomiska utmaningar”.9 De insatser som nämns är till stor del sådana som ingår i regeringens 34-punktsprogram med åtgärder mot gängkriminaliteten. avsatte regeringen för en treårig satsning på sociala insatser i utsatta områden, enligt defi- nition.10 Syftet med satsningen är att komplettera och förstärka kommunernas verksamheter inom det brottsförebyggande området och bidragen administreras av . För att bedöma om de åtgärder som vidtagits, pågår och planeras sammantaget motsvarar de behov som finns för att ett effektivt brottsförebyggande arbete ska kunna bedrivas i de särskilt utsatta områdena bör en aktuell och samlad lägesbild tas fram. Av en sådan lägesbild bör bland annat framgå vilket brottsförebyggande arbete som bedrivs eller bör bedrivas, om de statliga insatserna utgör ett ändamålsenligt och tillräckligt stöd i arbetet och om det finns hinder för arbetet som kan och bör undanröjas. Utifrån ett sådant underlag har regeringen möjlighet att ta ställning till behovet av fort- satta åtgärder i form av till exempel lagstiftningsinitiativ, ytterligare eller förändrade myndighetsuppdrag. Det finns många likheter mellan de områden som definierats som särskilt utsatta men det är utredningens bedömning att en lägesbild som den beskrivna behöver utgå från detaljerad och aktuell kunskap om situationen i vart och ett av dessa områden. För detta krävs en nära dialog med kommunerna i fråga. har identi- fierat 22 särskilt utsatta områden i sammanlagt 12 kommuner.11 För att få situationen belyst på ett neutralt och allsidigt sätt föreslår 8A2020/02652. 10A2020/02651. 11Polismyndigheten (2019a), s. 7. Kommunerna bör erbjudas stöd utredningen att regeringen uppdrar åt en för ändamålet särskilt och tillfälligt inrättad grupp av experter att ta fram den beskrivna läges- bilden. Exempel på kunskapsområden som det kan vara aktuellt att ha med i en sådan expertgrupp är brottsförebyggande arbete, polis- arbete, socialt arbete, utbildningsfrågor, folkhälsofrågor, juridik, organisations- och ekonomistyrning samt kunskap om den kom- munala verksamhetens förutsättningar liksom om arbetsformer. Expertgruppen kan till formen bestå av en särskild utredning eller ett tillfälligt inrättat organ inom . Det viktiga är att gruppen ges förutsättningar att arbeta på ett effek- tivt och skyndsamt sätt. Det är också avgörande att det inom finns beredskap och förutsättningar att ta emot och arbeta vidare med de förslag som lämnas på motsvarande sätt. Utredningens experter från Brå, och kommuner och regioner (SKR) har ifrågasatt behovet av en lägesbild av det slag som utredningen föreslår och ansett att om en sådan trots allt ska tas fram så bör det ske under ledning av Delegationen mot segregation (Delmos) eller Brå. Utredningens bedömning: Den föreslagna lagen förutsätter inte att ett informationsutbyte avseende uppgifter om enskilda individer sker, varför regler om sekretess- och dataskydd inte aktualiseras. Det är emellertid angeläget att förutsättningarna för att utbyta information mellan kommuner och andra aktörer inom det brotts- förebyggande arbetet är tydliga och ändamålsenliga. I utredningens externa kontakter har framkommit att kommunerna kan ha behov av stöd även i andra avseenden. Området informations- delning är ett sådant. Många uppfattar att möjligheterna att dela information mellan olika aktörer är oklara eller otillräckliga och att det utgör ett hinder i det brottsförebyggande arbetet. Som utred- ningen uppfattar problembeskrivningarna kan de delas upp i två övergripande frågeställningar som delvis hänger ihop men för enkel- hetens skull hanteras var för sig i det följande. Det handlar å ena sidan om hinder kopplat till olika sekretess- och sekretessbrytande bestäm- melser enligt främst offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Kommunerna bör erbjudas stöd Åandra sidan är det fråga om hinder som har sin grund i upplevda problem med dataskyddsregleringen till exempel att Polismyndig- hetens och kommunernas behandling av personuppgifter inom ramen för brottsförebyggande arbete styrs av olika regelverk. För Polis- myndigheten gäller brottsdatalagen (2018:1177) med tillhörande förordning och lagen (2018:1693) om polisens behandling av person- uppgifter inom brottsdatalagens område (polisens brottsdatalag). För kommunerna gäller främst EU:s dataskyddsförordning12 och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning eller specifika registerförfattningar för olika verksamheter. Enligt direktivet har utredningen inte något specifikt uppdrag att se över vare sig sekretess- eller dataskyddsregleringen. Utredningen ska lämna förslag som bedöms bidra till att lagstiftningen för kom- munernas ansvar för brottsförebyggande arbete kan tillämpas på ett effektivt sätt. Som exempel på ett område att ta upp nämns utvecklat informationsutbyte. Förutsättningarna för utredningens arbete har emellertid inte medgett insatser av den typ som fordras för förslag om ändringar i gällande sekretess- och dataskyddsreglering. Därtill kommer att frågor om informationsdelning för utredningens arbete har hanterats i andra sammanhang. Till exempel har Brå haft i uppdrag att undersöka förutsättningarna att dela information mellan olika aktörer i arbetet med att förebygga brott och att vid behov lämna förslag till åtgärder. Huvudfokus skulle enligt uppdragsbeskrivningen vara informationsdelning mellan polis och kommun och som en särskild uppgift skulle Brå utvärdera tillämpningen av bestämmelsen i 10 kap. 18 a § offentlighets- och sekretesslagen.13 Av myndighetens redovisningsrapport framgår att studien har avgränsats till att i första hand omfatta informations- delning mellan polis och socialtjänst gällande unga . I rapporten behandlas särskilt hinder kopplat till sekretesslagstift- ningen, det vill säga den första delfrågan ovan. Brå bedömer bland annat att de upplevda problemen med sekretesshinder inte nöd- vändigtvis skulle lösas genom ny lagstiftning utan att det i stället finns behov av tydligare vägledningar och riktlinjer från berörda myndigheter om hur sekretessbrytande bestämmelser bör tolkas. När det gäller den andra frågeställningen, med koppling till data- 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 13Ju2019/03304. Kommunerna bör erbjudas stöd skyddsregleringen, uppmärksammar Brå frågan i sin rapport men utvecklar den inte närmare och lämnar inte några konkreta förslag eller rekommendationer kopplat till den.14 är en annan aktör som hanterat frågan om sekretesshinder som en del- mängd i ett större uppdrag som handlar om kompetens och kvali- tetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården.15 I sin delredovisning anger att man uppfattar att det finns behov av tydligare vägledning om bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen.16 Myndigheten arbetar tillsammans med Polismyndig- heten och med att ta fram målgruppsanpassad infor- mation om sekretess och informationsdelning. Detta uppdrag kommer att redovisas . Utredningen gör bedömningen att vare sig den första eller andra delfrågan har direkt betydelse för kommunernas möjligheter och förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på dem i den lag- reglering som utredningen föreslår. Enligt förslaget ska kommunerna ta fram en lägesbild som bland annat ska innehålla en kartläggning av brottslighetens art och omfattning. För att kunna uppfylla detta krav på ett tillfredställande sätt krävs visserligen att kommunerna, utöver allmänt tillgänglig information, får tillgång till information som innehas av andra aktörer. Utgångspunkten för det informations- utbyte som behöver ske är dock att informationen inte innehåller uppgifter om enskilda individer, se avsnitt 11.3.1. Ett viktigt skäl till det är att inte belasta processen och samarbetet, till exempel mellan kommunerna och , med de ofta komplicerade överväganden som måste göras enligt sekretess- och dataskydds- bestämmelserna. I utredningens expertgrupp, och för övrigt, har framkommit att utbytet av information på det sätt som lagen således förutsätter fungerar mycket väl och kan förväntas göra det framöver också. Däremot har utredningen uppmärksammats på att det i vissa kommuner, framför allt sådana som redan har ett välutvecklat brottsförebyggande arbete, finns önskemål om mer detaljerad infor- mation inklusive personuppgifter samt med mer frekvent intervall än det som behövs för att uppfylla den föreslagna lagens krav. , allteftersom det lokala brottsförebyggande arbetet utvecklas 14Brå (2021b), s. 14. 15S2019/05315 (delvis). 16Socialstyrelsen (2020b). Kommunerna bör erbjudas stöd vidare och på allt fler håll, kan antalet kommuner med sådana önske- mål förväntas öka. Konkret handlar det bland annat om, som utred- ningen uppfattat det, detaljerad platsinformation för anmäld brotts- lighet som innehar, såsom till exempel geografisk position eller adressuppgifter och som berör en- eller flerfamiljshus. Om sådan information innehåller personuppgifter behöver den hanteras i enlighet med den dataskyddsreglering som är tillämplig för respektive inblandad part. De överväganden som parterna då måste göra kan resultera i att informationsutbytet inte är möjligt att genomföra på helt eller delvis automatiserad väg. Såvitt framgått är det svårt att åstadkomma en enhetlig hantering av dessa ärenden utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall. Detta leder till att bedömningar och beslut varierar, vilket kan skapa komplikationer och frustration i samarbetet mellan kommunerna i fråga och Polis- myndigheten. Generellt sett när det gäller utbyte av information som kan inne- hålla personuppgifter, kan det underlätta om samverkande parter lyder under samma regelverk. Detta gäller sannolikt även för infor- mationsutbytet mellan och kommunerna i det brottsförebyggande arbetet. Att kommunerna får ett lagstadgat ansvar för arbetet kan innebära att brottsdatalagen blir tillämplig på eventuell behandling av personuppgifter som sker i anslutning till sådant arbete. Men det generella ansvaret är i sig inte tillräckligt utan det krävs också att behandlingen av personuppgifter i det enskilda fallet utförs för något av syftena att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder (1 kap. 2 § brottsdatalagen). Frågan är kom- plicerad och torde, när och om den blir aktuell, i första hand få besvaras i tillämpning och rättspraxis. Sammantaget konstaterar utredningen att det finns flera frågor kopplat till såväl sekretess- som dataskyddsregleringen som kan ha stor betydelse, inte direkt för tillämpningen av den lag som utred- ningen föreslår men väl för kommunernas möjligheter generellt och att bedriva ett aktivt brottsförebyggande arbete. Utredningen delar Brås bedömning att det först och främst är angeläget att inne- börden av gällande rätt för den praktiska tillämpningen tydliggörs. Frågan om det därutöver finns anledning att vidta ändringar i de regelverk som påverkar möjligheterna för bland andra kom- munerna och att dela information i det lokala Kommunerna bör erbjudas stöd brottsförebyggande arbetet kan också förväntas bli uppmärksammad i olika sammanhang framöver. Brås redovisning bereds inom . 13 Andra aktörer påverkas Utredningens bedömning: Berörda offentliga aktörer bör bistå kommunerna i deras ansvar för det brottsförebyggande arbetet. De kan också ha anledning att se över sina arbetssätt för att säker- ställa att det egna arbetet bedrivs på ett kunskapsbaserat och sam- ordnat sätt. I utredningens uppdrag ingår att utreda hur ett kommunalt lag- stadgat ansvar för brottsförebyggande arbete förhåller sig till andra aktörer som bidrar i det brottsförebyggande arbetet. Såsom kon- staterats, se avsnitt 4.2, berör det brottsförebyggande arbetet en mängd olika offentliga aktörer. För att stärka och utveckla sam- hällets brottsförebyggande arbete krävs insatser av fler aktörer än kommunerna. De krav som den föreslagna lagen ställer på kommunerna att ta fram lägesbilder, besluta åtgärdsplaner och att verka för lokal samordning förutsätter i flera avseenden stöd från och samverkan med ett antal andra offentliga aktörer. Det kan handla om att få tillgång till infor- mation av betydelse för lägesbildsarbetet och att samverka kring vilka brottsförebyggande åtgärder som är påkallade och av vem. Det är också en förhoppning att den föreslagna lagstiftningen ska leda till ett ökat intresse för att ta tillvara de möjligheter till brottsföre- byggande åtgärder som finns inom flera av de kommunala verk- samheterna. Verksamhetsområden som ofta nämns är socialtjänst, utbildning inom skolväsendet och samhällsbyggnadsprocessen. att det ska kunna ske krävs kunskap om hur det brottsförebyggande perspektivet kan operationaliseras och vilka konkreta brottsföre- byggande åtgärder som kan aktualiseras utifrån bland annat de ramlagar som till stor del styr dessa verksamheter, det vill säga social- tjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) samt plan- och bygg- lagen (2010:900). De brottsförebyggande frågorna behöver då relateras till det större teoretiska och praktiska sammanhang som arbetet med socialtjänst-, utbildnings- respektive samhällsplanerings- frågor innefattar. Expertmyndigheter som , Skol- verket och bör ha goda möjligheter att stödja kommunerna i detta, se även avsnitt 10.3. Såsom framgått bland annat av beskriv- ningen i kapitel 9, finns därutöver potential att förebygga brottslig- het inom en rad olika kommunala verksamheter och beroende på vilket område det gäller kan ansvarsområdena för flera offentliga aktörer aktualiseras. Ett område som uppmärksammats mycket bland annat i utredningens referensgrupp är förebyggandet av ekonomisk brottslighet och så kallad välfärdsbrottslighet. Det är brottstyper som förorsakar samhället stora kostnader och som ofta hänger ihop med annan allvarlig brottslighet såsom narkotikabrottslighet och våldsbrottslighet. Tillståndsgivning, tillsyn, upphandling och bidrags- givning är exempel på kommunala verksamheter där det finns stora möjligheter att arbeta på ett sätt som förebygger sådan brottslighet. Hos myndigheter som till exempel , Skatte- verket, och finns mycket information och kunskap som är användbar i sammanhanget. Att få tillgång till detta på ett samlat och lättillgängligt sätt är sannolikt av stort värde, inte minst för små kommuner. , som ingått i utredningens referensgrupp, har framhållit vikten av det universellt våldsförebyggande arbetet. Det innefattar bland annat tidiga insatser för att förhindra och bryta en normalisering av våld och kränkningar i vardagen för att på så sätt förebygga att grövre våldsformer uppstår. Eftersom män står för merparten av det våld som utövas både mot andra män och mot kvinnor är en utgångspunkt i detta arbete att bryta kopplingen mellan maskulinitetsnormer och våld. I dessa frågor har en hel del stöd att erbjuda kommunerna. Myndigheter – statliga och kommunala – har en generell men inte obegränsad samverkansskyldighet i förhållande till varandra. En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter (8 § förvaltningslagen [2017:900]). i att det är upp till varje myndighet att utifrån sitt uppdrag avgöra om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som vill ha assistans. Utöver skyldigheten i förvaltningslagen har myndigheter under regeringen även en allmän uppgift att verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 § myndighets- förordningen [2007:515]). Mot bakgrund av dessa bestämmelser har kommunerna således stora möjligheter att be andra offentliga aktörer om hjälp i sitt brottsförebyggande arbete med följden att dessa så långt möjligt bör bistå kommunerna, se även avsnitt 11.3.4. Förutom stöd från offentliga aktörer har betydelsen av stöd och andra insatser från Kommuner och Regioner (SKR) lyfts fram, bland annat i utredningens dialoger, som en viktig faktor och möjlighet när det gäller utvecklingen av det kommunala brottsföre- byggande arbetet. Förutom att ge kommunerna konkret stöd i deras brottsföre- byggande arbete finns möjlighet för alla offentliga aktörer att tillämpa arbetssätt som bidrar till ett samlat effektivt brottsföre- byggande arbete och främjar kommunernas möjligheter att göra det. Såsom utredningen tidigare konstaterat är det angeläget att det brottsförebyggande arbetet är effektivt, det vill säga att det arbete som bedrivs ger störst möjlig måluppfyllelse i förhållande till de resurser som satsas. Ett ineffektivt arbete innebär inte bara slöseri med samhällets ekonomiska medel utan också med viktiga resurser i form av människors tid och engagemang. Det kan innebära att åtgärder som faktiskt har potential att minska brottsligheten och öka tryggheten får stå tillbaka för åtgärder som inte har det. Utred- ningens utgångspunkt är att ett effektivt brottsförebyggande arbete karakteriseras av att det är ”rätt” åtgärder som vidtas, i förhållande till problem som ska förebyggas, och att arbetet bedrivs på ”rätt” sätt, det vill säga kunskapsbaserat och samordnat. Det arbetssätt som den föreslagna lagen ålägger kommunerna; att fatta beslut om åtgärder utifrån lägesbilder som innefattar både faktabaserade kart- läggningar och grundliga analyser, så långt möjligt välja åtgärder som har stöd i evidens, göra kontinuerliga uppföljningar av det egna arbetet samt att på olika sätt verka för intern och extern samordning syftar till att säkerställa detta. Behovet av ett effektivt arbete och fördelarna med det beskrivna arbetssättet gäller inte bara verksamhet. Även andra offentliga aktörer kan ha anledning att se över sina arbetssätt utifrån den föreslagna modellen. När det gäller myndigheter och andra aktörer på nationell nivå kan det vara särskilt påkallat. De beslut som fattas och åtgärder som vidtas på denna nivå får som regel stora och långsiktiga konsekvenser för det samlade brottsförebyggande arbetet och för många av de inblandade aktörerna, inte minst för kommunerna. Utredningens bedömning: Reformen innebär att även kom- munerna kommer att ha ett lagstadgat ansvar för brottsföre- byggande arbete. Detta bör ge dem och , som redan har ett sådant ansvar, goda förutsättningar för den samord- ning och samverkan som ett effektivt lokalt brottsförebyggande kräver. Kommunens viktigaste samverkanspartner i det brottsförebyggande arbetet är . Att denna samverkan fungerar är en förutsättning för ett framgångsrikt arbete. Av utredningens dialoger har framgått att det finns kommuner där man hittat stabila former för sådan samverkan med en tydlig rollfördelning och välfungerande strukturer för arbetet. På andra håll är det inte så och då kan det antingen vara kommunen eller som är mer på- drivande och som önskar ett större engagemang från den andra parten. Slutligen finns det kommuner som upplever att bristen på polisiär närvaro är en utmaning i sammanhanget. Oavsett utgångs- punkt är det utredningens upplevelse att det finns en viss oro för vad det lagstadgade kommunala ansvaret för det brottsförebyggande arbetet kan komma att innebära för samverkan mellan kommunerna och polisen. Från kommunernas sida handlar det om farhågor såväl för att ska nedprioritera sin delaktighet i det brottsförebyggande arbetet med hänvisning till kommunernas nya ansvar som för att myndigheten ska hävda att lagen gör det möjligt att ställa krav på kommunernas arbete som kommunerna inte anser befogade eller har möjlighet att leva upp till. Från Polismyndig- hetens sida finns en oro för att reformen ska leda till att kom- munerna skapar strukturer och arbetssätt som inte är kompatibla med de som myndigheten har eller är på väg att utveckla. har en lagstadgad uppgift att förebygga brotts- lig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen (2 § polislagen [1984:387]). Vidare framgår av polislagen att Polis- myndigheten ska samarbeta med andra myndigheter och organi- sationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten (6 § tredje stycket). Här avses såväl statliga som kommunala myndigheter samt allmänna och enskilda organisationer.1 Ansvaret för att se till att erforderliga kontaktnät utvecklas åvilar polisen som andra myndigheter åläggs att stödja polisen (6 § fjärde stycket). Enligt regleringsbrevet ska brottsförebyggande verksamhet bedrivas kunskapsbaserat och svara mot den lokala problembilden. Samverkan med andra berörda aktörer, såsom skola och socialtjänst, är av stor vikt. ska redovisa vilka åtgärder som vidtas för att säkerställa en långsiktig och tydlig polisiär närvaro i hela landet. Myndigheten ska redovisa i vilken omfattning det finns områdespoliser på lokalpolisområdesnivå och vad som görs för att dessa ska få möjligheter att arbeta med kontaktskapande, brotts- förebyggande och trygghetsskapande arbete utan att tas i anspråk för annan verksamhet. En redovisning av antalet kommunpoliser och fördelningen av dessa i hela landet ska också lämnas. I och med den föreslagna lagen åläggs kommunerna att arbeta på visst sätt och ta visst ansvar för samordningen av det lokala brotts- förebyggande arbetet. Regleringen innebär ingen förändring av Polis- myndighetens brottsförebyggande ansvar och det är också uttalat i utredningens direktiv att någon sådan förändring inte är avsedd. Den innebär emellertid att såväl som kommunerna kommer att ha ett lagstadgat ansvar för brottsförebyggande arbete. Utredningens utgångspunkt är att detta bör skapa goda förutsätt- ningar för samverkan mellan parterna och för balansen dem emellan. Syftet med samverkan bör vara att ta tillvara båda aktörernas perspektiv och möjligheter att bidra i det brottsförebyggande arbetet så att man gemensamt kan uppnå ett bättre helhetsresultat än var för sig. har i utredningsarbetet framhållit 1Berggren, N-O och , J. 2021 ), kommentaren till 6 § polislagen. 2Ju2020/04577 (delvis), Ju2020/00540, Ju2018/03329 m.fl. att myndigheten har en omfattande kunskap och ett aktivt utveck- lingsarbete när det gäller bland annat strategier, metoder och stöd för brottsförebyggande arbete i allmänhet och lägesbildsarbetet i synnerhet. Det är mycket positivt att kommunerna kan få del av detta och att är villig att bistå kommunerna i de krav som den nya lagen ställer på dem. Liksom all samordning och samverkan kräver även den mellan kommunerna och Polismyndig- heten kring det brottsförebyggande arbetet kunskap, förståelse och respekt för de samverkande parternas olika behov och förutsätt- ningar. Detta är i allt väsentligt en styrning- och ledningsfråga, och inte något som en lagreglering kan framtvinga. Brottsförebyggande arbete utgör kärnverksamhet för . Myndigheten har en rikstäckande organisation för arbetet och regionala sam- ordnare för det brottsförebyggande arbetet samt driver ett aktivt arbete på området och avsätter omfattande resurser för utveckling. Det innebär i sig att myndigheten bör ha goda förutsättningar att stödja kommunerna, inte minst de mindre. Det bör också kunna ske på ett sätt som gör att den beskrivna samordningen och den positiva utvecklingen av samhällets samlade brottsförebyggande arbete som reformen syftar till kan uppnås. Om detta är en rimlig förväntan och hur reformen faller ut när det gäller samverkan mellan kommunerna och är en fråga som det finns anledning att upp- märksamma i uppföljningarna av lagens tillämpning och i en kom- mande utvärdering, se avsnitt 11.5 och 14.2. 13.3Näringslivet, det civila samhället och enskilda Utredningens bedömning: Reformen bör leda till att närings- livet, det civila samhällets organisationer och enskilda involveras ytterligare i det lokala brottsförebyggande arbetet.