sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Därefter måste de ha bytts ut till sådana som lever upp till direktivets krav. Förslag: Produkter och tjänster som helt eller delvis överensstäm- mer med harmoniserade standarder till vilka hänvisningar har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning ska förutsät- tas överensstämma med tillgänglighetskraven i den utsträckning kraven omfattas av standarderna. Enligt artikel 15 i tillgänglighetsdirektivet ska produkter och tjänster som lever upp till standarder eller till delar av standarder som offentlig- gjorts i Europeiska unionens officiella tidning förutsättas överensstäm- ma med direktivets krav i den utsträckning kraven omfattas av standar- den. Denna presumtion om överensstämmelse bör anges i lag. För tillfället finns det ingen tillämplig standard för tillgänglighets- direktivet. Däremot finns en harmoniserad standard på området till- gänglighetskrav för informations- och kommunikationsteknologi (IKT), benämnd EN 301 549. Den är av intresse eftersom den i mångt och mycket behandlar samma typ av varor och tjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet. Standarden är som sagt inte uttryckligen applicerbar på kraven som ställs i tillgänglighetsdirektivet, men i avsak- nad av en antagen harmoniserad standard som uttryckligen bygger på tillgänglighetsdirektivet, kan det vara värt att snegla på denna stan- dard. ska dessutom begära att en eller flera euro- peiska standardiseringsorganisationer utarbetar harmoniserade standar- der för de produkttillgänglighetskrav som fastställs i direktivets bilaga I. Kommissionen ska lämna det första utkastet till en sådan begäran till den berörda kommittén . Enligt muntlig upp- gift från kommer nya harmoniserade standarder att bygga på redan befintliga, det vill säga i huvudsak på standarden EN 301 549. Detta bör följas upp noga i det kommande berednings- arbetet. Kommissionen har också varit tydlig med att det är kraven i direk- tivet som gäller. Om det inte finns någon tillämplig harmoniserad stan- dard, och det kommer det troligen inte att göra för alla delar av direk- tivet, så ska kraven i direktivet uppfyllas. Bakgrunden till standarden EN 301 549 är i korthet följande. EU- kommissionen gav de tre europeiska standardiseringsorganisationerna ETSI, och i uppdrag att ta fram en harmoniserad standard med krav på IKT-området. Syftet var från början att ange krav på tillgänglighet som kan tillämpas vid offentlig upphandling av it- produkter och tjänster, eftersom det var ett bör-krav i upphandlings- direktivet. Den första versionen blev färdig , och fick alltså beteckningen EN 301 549. Standarden omfattar alla system och produkter som har att göra med kommunikation eller hantering av information – såsom webbplatser, mjukvaror, dokument, telefoner, datorer, biljettautomater, varumaskiner etcetera. Det är dock bara pro- dukter som är avsedda att hanteras av personer. Standarden är alltjämt relevant vid offentlig upphandling, men kunskapen om den är enligt bristfällig (se mer om detta i avsnitt 10.4.8). Standarden har omarbetats ett antal gånger. Tillämpningsområdet har också sträckts ut från att bara omfatta offentlig upphandling. gäller den också i delar som standard för krav på webbplatser och app- likationer enligt webbtillgänglighetsdirektivet. 12.1Översiktligt om uppbyggnaden av EN 301 549 Standardens kapitel 1–3 beskriver dess bakgrund, omfattning och defi- nitioner. Kapitel 4 innehåller en förteckning över funktionella pres- tanda, det vill säga de funktioner som krävs för att användarna ska kunna hitta, identifiera och utnyttja funktionerna som tillhandahålls i produkten eller tjänsten. Kapitel 5–11 innehåller olika tekniska krav på produkter och tjänster uppdelade enligt följande med angivande av kapitelrubriker. Kapitel 5 innehåller Generiska krav, 6 IKT med röst- kommunikation, 7 IKT med videofunktion, 8 Hårdvara, 9 Webinne- håll, 10 Dokument, 11 Icke-webb-programvara, 12 Support- och doku- mentation, samt 13 Nödfunktioner. Standarden finns att ladda ner utan kostnad i sin helhet på webb- adressen . De tekniska kraven på produkter och tjänster korrelerar i stor utsträckning med de krav som ställs i tillgänglighets- direktivet (se närmare om de tekniska kraven i i direktivet i betän- kandets kapitel 5 och 6). Som exempel kan nämnas kravet i tillgänglighetsdirektivet på att elektroniska kommunikationstjänster ska ha realtidstext (se närmare avsnitt 6.2.1). Ett liknande krav finns i standarden EN 301 549. Det hanteras där i avsnitt 6.2. Där framgår att realtidstext, eller RTT, ska tillhandahållas om enheten stödjer tvåvägskommunikation, samt även vilka tekniska specifikationer som RTT:n ska ha, till exempel hur lång fördröjning som får finnas från det att avsändaren trycker ner en tangent till dess att motsvarande tecken kan uppfattas av mottaga- ren. Kraven i standarden är tydliga exempel på krav som de tillhanda- hållare av produkter och tjänster kommit överens om och som är nödvändiga för att de funktioner som krävs enligt en unionsrättsakt i praktiken ska fungera för användare. De tekniska specifikationerna för realtidstext är en nödvändig branschöverenskommelse för att realtidstext ska fungera i praktiken. Utan en sådan specifikation skulle branschen få stora problem att få de produkter och tjänster som omfat- tas av direktivet att kunna kommunicera sinsemellan. En jämförelse kan göras med järnvägens spårbredder, där tåg och vagnar enbart kan åka på den spårbredd de är tillverkade för. När olika länder eller regio- ner använder olika spårbredder uppstår problem med järnvägskommu- nikationen mellan länderna/regionerna. På punkt efter punkt ställer standard EN 301 549 motsvarande krav som i tillgänglighetsdirektivet. Det gäller allt från krav på nämnda RTT, till krav som ställs på totalkonversation, på kompatibilitet med blind- skrift i förekommande fall, på förklarande texter till bilder etcetera. Till saken hör att standarden numera också, som nämnts tidigare, utgör standard för tillgängliga webbplatser enligt webbtillgänglighets- direktivet, det vill säga där återfinns de krav som ställs på webbplatser enligt webbtillgänglighetsdirektivet. Eftersom tillgänglighetsdirektivet även ställer krav på tillgänglighet för webbplatser är det utredningens uppfattning att den befintliga standarden kommer att få betydelse även för detta. De krav som ställs på funktionsprestanda i avsnitt 4 i standarden motsvarar ordagrant de elva krav på funktionsprestanda som återfinns i avdelning VII till bilaga I i tillgänglighetsdirektivet (se kapitel 7). Men funktionsprestandan hanteras delvis annorlunda i standarden. I tillgänglighetsdirektivet ska kraven på funktionsprestanda använ- das om en produkt eller tjänst har funktioner som inte omfattas av kraven i direktivet, eller, i undantagsfall, om en annan lösning än den som anges i direktivet är lika bra eller bättre för personer med funk- tionsnedsättningar. Till exempel innebär krav a) i kriterier för funk- tionsprestanda i tillgänglighetsdirektivet att produkten eller tjänsten om den har visuella driftlägen ska ha minst ett driftläge som inte kräver syn. Det är givetvis bra för personer som inte ser eller som har begränsad syn. Krav d) ställer krav på att en produkt eller tjänst som har auditiva driftlägen också har minst ett driftläge som inte krä- ver hörsel. Listan fortsätter – funktionella krav ställs på att produk- ten eller tjänsten inte ska kräva viss styrka, att den ska vara inom räckhåll för alla med mera. Dessa krav är enligt ordalydelsen i till- gänglighetsdirektivet ”inte avsedda som ett allmänt alternativ till till- gänglighetskraven i detta direktiv utan bör endast användas under mycket specifika omständigheter” (se skäl24 i ingressen). Omständig- heterna är, som nämnts, att produkten eller tjänsten har funktio- ner eller egenskaper som inte omfattas av kraven i direktivet, eller en situation där ett tillgänglighetskrav omfattar särskilda tekniska krav, och en alternativ teknisk lösning ges i produkten eller tjänsten. Den alternativa lösningen bör då fortfarande uppfylla de berörda tillgäng- lighetskraven, och bör också resultera i likvärdig eller ökad tillgänglig- het, genom tillämpning av relevanta kriterier för funktionsprestanda. I standarden EN 301 549 används kraven på funktionsprestanda på ett annat vis. I standardens bilaga B finns en omfattande tabell där respektive tekniskt krav kan läsas av mot respektive krav på funk- tionsprestanda. Som exempel kan nämnas det tekniska kravet på real- tidstext för enheter som har tvåvägskommunikation som beskrivits ovan. Av tabellen i bilaga B framgår att kravet på realtidstext i 6.2 är ett primärt krav för döva personer, det vill säga ett fundamentalt krav för denna grupp, medan det är ett sekundärt krav för personer med hörselnedsättning och för personer som inte kan tala. För personer med till exempel begränsad räckvidd eller för blinda personer är det däremot inte ett viktigt krav. Genom att korsläsa tabellen kan man utläsa vilket krav på funktionsprestanda som motsvaras av vilket tek- niskt krav. Ett annat exempel finns i standardens avsnitt 8.1.2 i vilket det ställs krav på hårdvara. Om hårdvaran erbjuder möjligheten att plugga in hjälpmedel, såsom brailledisplay och hörlurar, ska produk- ten tillåta standardformat så att vanliga adaptrar kan användas tillsam- mans med produkten. Detta krav är ett primärt krav på funktionspre- standa till gagn för personer som på grund av funktionsnedsättning i användningssituationen inte kan se, endast se med begränsningar, höra med begränsningar, har begränsad styrka, räckvidd eller kognitiv förmåga. Däremot är det inte ett viktigt krav för personer som exem- pelvis är färgblinda, är döva eller p.g.a. situationen inte kan uppfatta ljud. Kraven på funktionsprestanda, som i tillgänglighetsdirektivet ska användas i undantagsfall, blir i standarden en måttstock på vilket behov som respektive tekniskt krav ska tillgodose. Det är givetvis så att en och samma person kan ha flera behov och den nedsatta förmågan kan vara varaktig eller tillfällig samt bero på funktionsnedsättning eller situation. Skillnaderna mellan standarden och direktivet när det kommer till hur kraven på funktionsprestanda ska hanteras är alltså stora. Det är viktigt att ha i minnet att det under alla förhållanden är direktivets krav som gäller. Även om standarden kan vara en inspirationskälla kan den inte ersätta direktivets krav. Det finns dock all anledning att hålla ett öga på det pågående standardiseringsarbetet inom EU på områ- det. När det finns en harmoniserad standard på området som publi- cerats i Europeiska unionens officiella tidning kommer den standar- den att utgöra presumtion för överensstämmelse av de relevanta krav som omfattas av standarden. 13Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring Tillgänglighetskraven som ställs i artikel 4 och som definieras närmare i direktivets bilaga I ska inte under alla omständigheter tillämpas gent- emot ekonomiska aktörer. Genom artikel 14.1 i tillgänglighetsdirek- tivet undantas två situationer. Artikeln har följande lydelse. De tillgänglighetskrav som avses i artikel 4 ska endast gälla i den mån överensstämmelsen a)inte kräver någon större förändring av produkten eller tjänsten, vilken innebär en grundläggande ändring av dess grundläggande karaktär, och b)inte leder till en oproportionerligt stor börda för de berörda ekono- miska aktörerna. Kraven binds samman med ordet och, vilket inte ska förstås som att båda förutsättningarna ska vara uppfyllda för att den ekonomiska aktören ska få åberopa undantaget. Av skäl 66 i ingressen till tillgänglighets- direktivet framgår tydligt att det är tillräckligt att överensstämmelsen inte kräver någon större förändring, vilken innebär en grundläggande ändring av produktens eller tjänstens grundläggande karaktär, eller att överensstämmelsen inte leder till en oproportionerligt stor börda för de berörda ekonomiska aktörerna. Detta understryks av skäl 68 i ingressen där det framgår att den som vill åberopa undantagen bland annat ska förklara varför produkten eller tjänsten inte är fullt tillgänglig och tillhandahålla bevis på att det föreligger en opropor- tionerligt stor börda eller en grundläggande ändring, eller både och. Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring Förslag: Krav som skulle innebära en större förändring av pro- dukten eller tjänsten vilket innebär en grundläggande ändring av dess grundläggande karaktär ska inte, och som ett undantag, behöva tillämpas. Enligt tillgänglighetsdirektivet ska, som har angetts, tillgäng- lighetskraven endast gälla i den mån överensstämmelsen inte kräver någon större förändring av produkten eller tjänsten vilken innebär en grundläggande ändring av dess grundläggande karaktär. Det fram- går inte av direktivet hur man ska göra bedömningen av om en överens- stämmelse skulle innebära en större förändring och leda till en grund- läggande ändring av produktens eller tjänstens grundläggande karaktär. Varken ingressen eller direktivets bilagor ger någon vägledning. Bedöm- ningen torde under alla omständigheter få göras från fall till fall. Som framgår av bestämmelsen är det den enskilda överensstämmelsen som är avgörande för om undantaget ska vara tillämpligt. Det innebär att om en överensstämmelse med kraven skulle innebära en större föränd- ring av produkten eller tjänsten vilket innebär en grundläggande änd- ring av dess grundläggande karaktär ska kraven inte gälla för den. Men det kan för samma produkt eller tjänst finnas andra överensstäm- melser med kraven som inte skulle innebära en grundläggande föränd- ring. Dessa ska då gälla som vanligt. Den angivna bestämmelsen i artikel 14.1 a) bör regleras i de nu före- slagna författningarna. Förslag: Ett krav på tillgänglighet som skulle leda till en opropor- tionerligt stor börda för en berörd ekonomisk aktör ska inte, och som ett undantag, behöva tillämpas på en produkt eller tjänst. Övriga krav som inte leder till en sådan börda ska fortfarande tillämpas för den aktuella produkten och tjänsten. Oproportionerligt stor börda får inte åberopas om den ekono- miske aktören erhållit medel för att förbättra tillgängligheten. Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring Enligt tillgänglighetsdirektivet ska, som har angetts, tillgäng- lighetskraven endast gälla i den mån överensstämmelsen inte leder till en oproportionerligt stor bröda för de berörda ekonomiska aktörerna. I webbtillgänglighetsdirektivet (direktiv [EU] 2016/2102 om till- gänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer), som behandlar tillgänglighetskrav för digital offentlig service, och som i genomförts genom lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service (DOS-lagen), gjordes också ett liknande undantag från kraven på tillgänglighet. I det direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att offentliga myndig- heter tillämpar tillgänglighetskraven i artikel 5.1 i den utsträckning som dessa krav inte lägger en oproportionell börda på de offentliga myndigheterna vid tillämpningen av den artikeln. För att bedöma i vil- ken utsträckning efterlevnad av tillgänglighetskraven i artikel 5.1 inne- bär en oproportionell börda ska medlemsstaterna säkerställa att den berörda offentliga myndigheten beaktar relevanta omständigheter, bland annat följande: a)Den berörda offentliga myndighetens storlek, art och resurser. b)Uppskattade kostnader och fördelar för den berörda offentliga myn- digheten i förhållande till de uppskattade fördelarna för personer med funktionsnedsättning, med hänsyn tagen till hur ofta och den specifika webbplatsen och mobila applikationen används. Majoriteten av de remissinstanser som yttrade sig särskilt över den här frågan i promemorian Genomförande av webbtillgänglighetsdirek- tivet (Ds 2017:60) framhöll att det måste klargöras hur bedömningen av om undantaget är tillämpligt ska utföras. Direktivets beskrivning av bestämmelsen och dess tillämpning är inte uttömmande. Den inne- håller inte heller några indikationer på när en uppskattad kostnad kan anses vara oskäligt betungande. Sådan vägledning hade efterfrågats av vissa av remissinstanserna. Eftersom en sådan bedömning ska sättas i relation till en mängd olika faktorer var enligt regeringen en precis avgränsning inte möjlig att ange. Regeringen ville i stället för ”oproportionell börda” använda det för svensk lagstiftning mer bekanta uttrycket oskäligt betungande. Lagtex- ten kom att författas på det viset. Regeringen var dock noga med att det skulle utföras en skälighetsbedömning (prop. 2017/18:299). Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring Sak samma torde gälla för tillgänglighetsdirektivet. Om en aktör ska tillåtas åberopa bestämmelserna om oproportionerligt stor börda eller inte måste avgöras genom en skälighetsbedömning. Enligt skäl 64 bör av proportionalitetsskäl tillgänglighetskraven endast gälla så länge de inte ålägger den berörda ekonomiska aktören en oproportioner- ligt stor börda eller kräver en större förändring av produkterna och tjänsterna som skulle innebära en grundläggande ändring av dess grund- läggande karaktär. Det bör dock finnas mekanismer för att kontrol- lera berättigande till undantag från tillgänglighetskravens tillämplighet. Produkten eller tjänsten måste vidare under alla omständigheter göras så tillgänglig som möjligt. Efterlevnaden av ett visst tillgänglighetskrav kan innebära en oproportionerligt stor börda, men det innebär inte att den ekonomiska aktören kan bortse från andra tillgänglighetskrav avseende samma produkt eller tjänst. Av skäl 65 framgår även att särskild hänsyn bör tas till små och medelstora företags situation. En myndighet som utövar kontroll bör även agera proportionerligt i förhållande till företagens storlek och den berörda tillverkningens inriktning på små serier och produkter som inte tillverkas seriemässig. Av skäl 66 i ingressen till tillgänglighetsdirektivet framgår att den ekonomiska aktören bör göra en tjänst eller produkt som omfattas av direktivets tillämpningsområde så tillgänglig som möjligt. Det ska ske genom att den ekonomiska aktören tillämpar kraven i den mån de inte medför en oproportionerligt stor börda. Tillgänglighetskrav som inte medför en oproportionerligt stor börda bör därför vara fullstän- digt tillämpliga. Eventuella undantag från uppfyllandet av ett eller flera tillgänglighetskrav på grund av en oproportionerligt stor börda bör inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att begränsa denna börda. Sammantaget bör alltså inte, och som ett undantag, ett krav på till- gänglighet som skulle leda till en oproportionerligt stor börda för en berörd ekonomisk aktör behöva tillämpas på en produkt eller tjänst. Övriga krav som inte leder till en sådan börda bör dock fortfarande tillämpas för den aktuella produkten eller tjänsten. Den angivna bestämmelsen i artikel 14.1 b) bör regleras i de nu före- slagna författningarna. Enligt artikel 14.6 ska för det fall de ekonomiska aktörerna erhål- ler medel från andra källor, oavsett om de är offentliga eller privata, än de ekonomiska aktörernas egna resurser, som tillhandahålls för att för- Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring bättra tillgängligheten, inte ha rätt att åberopa oproportionerligt stor börda. Den angivna bestämmelsen i artikel 14.6 bör regleras i de nu före- slagna författningarna. I författningarna bör uttrycket oskäligt betungande användas i stäl- let för oproportionerligt stor börda. 13.2.1Kriterier vid bedömning av oproportionerligt stor börda Förslag: Till grund för bedömningen om det föreligger en opro- portionerligt stor börda ska följande kriterier beaktas. –Förhållandet mellan nettokostnaderna för efterlevnad av tillgäng- lighetskraven och de ekonomiska aktörernas totala kostnader för tillverkning, distribution eller import av produkten eller till- handahållandet av tjänsten. –Uppskattade kostnader och fördelar för de ekonomiska aktö- rerna, inklusive tillverkningsprocesser och investeringar, i förhål- lande till den uppskattade fördelen för personer med funktions- nedsättning, med hänsyn tagen till antalet specifika produkter eller tjänster och hur ofta de används. –Förhållandet mellan nettokostnaderna för efterlevnad av tillgäng- lighetskraven och den ekonomiska aktörens nettoomsättning. Bedömning: Det finns flera faktorer som bidrar till att kriterierna om oproportionerligt stor börda är svåra att tolka Tolkningssvårig- heterna består i att det saknas uppgifter om hur kriterierna för- håller sig till varandra och hur de olika delarna i kriteriet som tar upp den uppskattade fördelen för personer med funktionsnedsätt- ning förhåller sig till varandra. Det får överlämnas till rättstillämpningen och tillämpande myn- digheter att närmare bestämma gränserna för vad som ska anses vara en oproportionerligt stor börda i enlighet med direktivet. Där- vid kommer det att vara av största betydelse om kommissionen i enlighet med artikel 14.7 antar delegerade akter i syfte att klargöra kriterierna. Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring I direktivets bilaga VI anges ett antal kriterier som ska användas vid bedömningen av om det föreligger en oproportionerligt stor börda eller inte för uppfyllandet av vissa krav. I ingressens skäl 66 poängteras dock att bara berättigade skäl bör beaktas i bedömningen. Åtgärder som skulle medföra en oproportionerligt stor börda bör tolkas som åtgärder som skulle medföra en alltför stor organisatorisk eller ekono- misk börda för den ekonomiska aktören, som man tar hän- syn till de sannolika fördelarna för personer med funktionsnedsätt- ning i enlighet med de kriterier som fastställs i tillgänglighetsdirektivet. Avsaknad av prioriteringar, tidsbrist eller bristande kunskaper bör där- emot inte anses vara berättigade skäl. I bilaga VI anges de tre huvudsakliga punkter som ska användas som kriterier för genomförande och dokumentering av bedömningen. Den första punkten: ”Förhållandet mellan nettokostnaderna för efterlevnad av tillgänglighetskraven och de ekonomiska aktörernas totala kostnader (driftsutgifter och kapitalutgifter) för tillverkning, dis- tribution eller import av produkten eller tillhandahållandet av tjänsten.” I den första punkten framgår alltså att hänsyn ska tas till vad det kostar att tillgänglighetsanpassa en viss produkt eller tjänst i förhål- lande till bland annat den totala tillverkningskostnaden eller distribu- tionskostnaden för den produkten eller tjänsten. Faktorer som enligt direktivets bilaga VI ska användas för att be- döma kostnaderna för efterlevnad av tillgänglighetskraven är; a)kriterier med anknytning till de organisatoriska i engångskostna- der som ska beaktas vid bedömningen: i)Kostnader med anknytning till ytterligare personalresurser med tillgänglighetsexpertis. ii)Kostnader med anknytning till utbildning av personal och för- värvande av kompetens rörande tillgänglighet. iii)Kostnader för utarbetandet av en ny process för att inkludera tillgänglighet i produktutvecklingen eller tillhandahållandet av tjänster. iv)Kostnader med anknytning till utarbetandet av vägledande mate- rial om tillgänglighet. v)Engångskostnader för att förstå lagstiftningen om tillgänglighet. Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring b)Kriterier med anknytning till kostnader för pågående tillverkning och utveckling som ska beaktas vid bedömningen: i)Kostnader med anknytning till utformningen av tillgänglighets- funktioner för produkten eller tjänsten. ii)Kostnader som uppkommer inom ramen för tillverknings- processer. iii)Kostnader för provning av produkten eller tjänsten med avse- ende på tillgänglighet. iv)Kostnader med anknytning till dokumentation. I den andra punkten föreskrivs följande.