sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Fjärils- arten har nästan helt försvunnit och större habitat är det enda som skulle kunna göra att arten överlever på lång sikt. Sådana åtgärder följer emellertid inte av att vara listad i bilaga IV (alltså av artikel 12).154 153Se kommissionens vägledning (2007), s. 14 f. 154Bästa sättet att undvika sådana situationer är att revidera direktivets bilagor. Kommissio- nens vägledning (2007), s. 20. När det klarlagts vilken bilaga (vilka bilagor) en art återfinns i, och således vilka åtgärder som medlemsstaterna är skyldiga att vidta med avseende på den arten, kan följande huvudscenarier särskiljas:155 Situation I: De åtgärder som krävs för en specifik art är obligatoriska enligt direktivet. Situationen ger två möjliga scenarier: a)Medlemsstaten genomför tillräckliga och verifierbara åtgärder för att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus, vilket bekräf- tas av övervakningsresultaten. I så fall bör åtgärderna och övervak- ningen fortsätta. b)Medlemsstaten genomför inte tillräckliga och verifierbara åtgär- der för att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus, vilket innebär att den inte uppfyller sina skyldigheter. Normalt utgör det en överträdelse av direktivet. Situation II: De åtgärder som krävs för en art (eller delar av den) är inte obligatoriska enligt direktivet (till exempel aktivt återställande av en biotop eller återintroduktion av en art som uteslutande är listad i bilaga IV). Situationen ger två möjliga scenarier: a)Medlemsstaten genomför frivilligt tillräckliga och verifierbara åt- gärder för att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus, vilket bekräftas av övervakningsresultaten. I så fall bör åtgärderna och övervakningen fortsätta. b)Medlemsstaten genomför inte tillräckliga och verifierbara åtgär- der för att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus. I ett sådant fall måste behovet av ytterligare åtgärder bedömas, vilket kan omfatta ändring av bilagorna till direktivet om detta är ett lämpligt sätt att säkerställa gynnsam bevarandestatus för en art. Vilka åtgärder som är obligatoriska för en specifik art beror alltså av vilken eller vilka listor den återfinns i. Åtgärderna måste vara lämp- liga och effektiva. 155Kommissionens vägledning (2007), s. 20 f. 5.5.3Natura 2000 – särskilda bevarandeområden Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda beva- randeområden ska alltså inrättas under beteckningen Natura 2000. Nätet, som ska bestå av områden med de livsmiljötyper som omfat- tas av bilaga I samt habitat156 för bilaga II- arter, ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarande- status hos berörda livsmiljötyper och arter i deras naturliga utbred- ningsområde. Det är medlemsstaterna som, på grundval av de kriterier som anges i bilaga III (etapp 1) och relevant vetenskaplig information, ska föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga I och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga II som finns inom dessa områden.157 Av praxis följer att EU:s medlems- stater är skyldiga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion.158 Listan ska sedan, tillsammans med upplysningar om varje om- råde, överlämnas till kommissionen. Upplysningarna ska omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de upp- gifter som framkommit vid bedömningen (av varför området hamnat på listan) genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga III (etapp 1).159 I etapp 2 ska sedan kommissionen, på grundval av de kriterier som anges i bilaga III (etapp 2), i samförstånd med varje medlemsstat, för var och en av de nio biogeografiska regionerna med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse där det finns en eller flera prioriterade livsmiljö- typer eller prioriterade arter. Listan antas sedan av kommissionen.160 156Habitat definieras i direktivets bilaga 1 som en miljö som kännetecknas av särskilda abiotiska och biotiska faktorer, och där en art lever under något av stadierna i sin biologiska cykel. 157Livsmiljödirektivet, artikel 4.1. När det gäller förpliktelsen att utse särskilda bevarandeområden enligt habitatdirektivet har kommissionen tagit fram en vägledning; se ”Kommissionens not om utseendet av särskilda bevarandeområden, Slutlig version av ”: 158Mål C-6/04 kommissionen mot Förenade och , punk- terna 117–119. 159Livsmiljödirektivet, artikel 4.1. 160Livsmiljödirektivet, artikel 4.2. Natura 2000 – Bedömning av planer och projekt Nedanstående gäller förvisso Natura 2000 – områden, som inte är före- mål för utredningen. Dock menar vi att resonemang kring vad som är ett projekt, om vilket beviskrav som ska gälla samt om tillämpningen av försiktighetsprincipen och kompensationsåtgär- der har bäring på naturvårdsdirektiven som sådana. Därför har det relevans även här. Alla planer eller projekt161 som inte har att göra med skötsel eller förvaltning av Natura 2000-området och som enskilt eller i kombi- nation med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt162 sätt bedömas med avseende på kon- sekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.163 161I mål C-127/02 Waddenzee, konstaterade att begreppen plan och projekt inte definieras i livsmiljödirektivet men att den tolkning av begreppen som finns gällande rådets direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (det s.k. MKB-direktivet) har betydelse för tolkningen av begreppen plan och projekt i livsmiljödirektivet (punkterna 23–26). Att notera här är att ”projekt” enligt MKB- direktivet förutsätter någon form av fysiskt ingrepp, att man ”sätter spaden i marken”. C-293-17 och C-294-17 Coöperatie Mobilisation for the Environment UA gällde målet tillstånd för att bedriva jordbruksverksamhet som genererar kvävedepositioner i Natura 2000-områden. Frågan var bland annat huruvida gödselspridning kan utgöra ett projekt i den mening som avses i 6.3, och, om gödselspridning pågått ”kontinuerligt” infördes, är det ändå ett projekt? Domstolen svarade att verksamheter i form av betesgång och spridning av gödsel på eller i mark i närheten av Natura 2000-områden kan kvalificeras som ”projekt” i den mening som avses, även om dessa verksamheter inte utgör fysiska ingrepp i den naturliga omgivningen och därför inte utgör ”projekt” i MKB-direktivets mening. En återkommande verksamhet, såsom spridning av gödsel, som var tillåten enligt nationell rätt innan livsmiljödirektivet trädde i kraft, kan betraktas som ett och samma projekt i den mening som avses i denna bestämmelse, som är undantagen från ett nytt tillståndsförfarande, under förutsättning att den utgör en en- skild åtgärd, med ett gemensamt ändamål, att den utförs kontinuerligt och på exakt samma sätt, bland annat vad gäller plats och villkor för genomförandet. Även om ett enskilt projekt har till- låtits innan skyddsreglerna i denna bestämmelse blev tillämpliga på området i fråga, är arti- kel 6.2 i nämnda direktiv ändå tillämplig på genomförandet av detta projekt. mål C-461/17 Holohan (Ringväg ) där domstolen konstaterade att en ”lämp- lig bedömning” måste omfatta samtliga livsmiljötyper och arter för vilka ett område är skyddat, och, vidare identifiera och undersöka såväl inverkan av det föreslagna projektet på de arter som förekommer i området, men vilka området inte är avsett att skydda, som inverkan på de livs- miljötyper och arter som återfinns utanför nämnda område, förutsatt att inverkan i fråga kan påverka målsättningarna vad gäller bevarandet av området. 163Se t.ex. mål C-404/09 , (talan om fördragsbrott) där kommissionen menade att tillåtit kolbrytning i dagbrott, utan att bedöma konsekvenserna för det skyddade om- rådet i samt påverkan på arterna tjäder och brunbjörn. hade underlåtit att identifiera, beskriva och utvärdera de direkta, indirekta och kumulativa effekterna av existe- rande dagbrottsprojekt. befanns vidare ha underlåtit att tillämpa artiklarna 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet genom att bevilja tillstånd till gruvdrift i dagbrotten Nueva och Ladrones, utan att ha villkorat tillstånden med att en bedömning ska göras för att på lämpligt sätt identifiera, beskriva och utvärdera de möjliga effekterna av nämnda projekt, eller, i vart fall, utan att iaktta villkoren för att ett projekt ska få genomföras trots den risk som det medför för arten tjäder (Tetrao urogallus). hade också underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att undvika försämring av livsmiljöer, inklusive arternas livsmiljöer, och de betydande stör- ningar som dagbrotten innebär för tjäder (som skulle skyddas i området). En miljökonsekvensbedömning måste alltså göras och en prövning göras av planer, verksamheter och åtgärder som kan påverka den skyddsvärda miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt.164 Behöriga nationella myndigheterna kan godkänna planen eller pro- jektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört all- mänhetens åsikt.165 har utvecklat såväl vad denna pröv- ning ska innehålla som beviskraven för att ge tillstånd i den så kallade Waddenzee-domen.166 Bedömningen förutsätter att alla aspekter av planen eller projek- tet som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka nämnda mål identifieras med hjälp av bästa möjliga veten- skapliga information innan planen eller projektet godkänns. Med led- ning av slutsatserna avseende på konsekvenserna för målsättningen att bevara ett område, ska de behöriga nationella myndigheterna god- känna verksamheten endast efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Så är fallet när det ur ett vetenskap- ligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan.167 Således ett tämligen högt beviskrav.168 har sedan vidareutvecklat innebörden och konsta- 164I mål C-226/08 Stadt Papenburg fordrades att floden muddrades så att fartyg skulle kunna färdas mellan skeppsvarvet i Stadt Papenburg och . I beslut gavs tillstånd till att vid behov muddra floden, vilket innebar tillstånd till framtida nödvändiga muddrings- arbeten. anmälde till kommissionen att delar av Ems kunde betraktas som potentiella områden av gemenskapsintresse. Stadt Papenburg väckte talan vid förvaltnings- domstolen och yrkade att skulle åläggas att neka samtycke eftersom ett samtycke från tysk sida skulle åsidosätta kommunens grundlagsskyddade rätt till självstyre. Efter begäran om förhandsbesked konstaterade att en medlemsstat får inte neka samtycke samt att artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet ska tolkas så att projekt (fortlöpande underhållsarbeten i flodmynningars farleder) som kan påverka området på ett betydande sätt och som godkänts innan direktivets genomförandetid löpt ut måste under- kastas en bedömning av konsekvenserna för området om arbetena fortsätter efter det att om- rådet upptagits på listan över områden av gemenskapsintresse. Om arbetena, med hänsyn bland annat till att de är återkommande, kan anses utgöra en enda operation, och med hänsyn till deras syfte, kan de betraktas som ett och samma projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. 165Livsmiljödirektivet, artikel 4.3. 166Mål C-127/02 Waddenzee. 167Mål C-127/02 Waddenzee, punkterna 53 och 54. 168I mål C-461/17 Holohan (Ringväg ) utvecklade domstolen även ett motiverings- krav; när den behöriga myndigheten underlåter att beakta de vetenskapliga utlåtanden som ger vid handen att ytterligare information bör inhämtas, ska den lämpliga bedömningen omfatta en uttrycklig och utförlig motivering så att varje rimligt vetenskapligt tvivel skingras såvitt avser inverkan på miljön av de planerade arbetena på det berörda området. terade i Sweetman169 att en plan eller ett projekt endast kan godkännas under förutsättning att behöriga myndigheter (på vetenskaplig grund) har försäkrat sig om att det inte föreligger någon långvarig skadlig inverkan på det berörda områdets integritet. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att planen eller projektet inte kan ha en skadlig inverkan. Att inte skada ett områdes integritet i egenskap av livsmiljö betyder, enligt dom- stolen, att bibehålla en gynnsam bevarandestatus inom detta område, vilket förutsätter170 ett långsiktigt bibehållande av områdets grund- läggande särdrag, vilka har samband med den livsmiljötyp vars beva- rande har motiverat att detta område har angetts vara av gemenskaps- intresse.171 Om nationella myndigheter efter bedömningen konstaterar att en plan eller projekt skulle medföra en permanent förlust av hela eller delar av en prioriterad livsmiljötyp, som inte kan återbildas och vars bevarande har motiverat att det berörda området har utsetts till område av gemenskapsintresse, ska det berörda områdets integritet anses ta skada av sådana planer eller projekt. Vid denna bedömning ska försiktighetsprincipen tillämpas.172 För att försiktighetsprincipen ska kunna iakttas krävs, enligt dom- stolen, att den behöriga nationella myndigheten bedömer projektets påverkan på det berörda Natura 2000-området mot bakgrund av be- varandemålen för nämnda område och med beaktande av de skydds- åtgärder som integrerats i projektet i syfte att undvika eller minska eventuella negativa konsekvenser som projektet direkt orsakar, för att säkerställa att området inte tar skada (vad som i svensk rätt brukar benämnas försiktighetsmått). Däremot kan skyddsåtgärder som integrerats i projektet i syfte att kompensera för dess negativa konsekvenser för ett Natura 2000- område inte beaktas i samband med bedömningen av projektets kon- sekvenser. Åtgärder för att inrätta en ny lika stor eller 169Mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib). Målet gällde ett planerat vägbygge som skulle inne- bära en bestående förlust av av livsmiljötypen uppsprucken kalkstenshäll- mark, karsthällmarker (prioriterad livsmiljötyp med kod 8240 i bilaga I till livsmiljödirektivet) inom Lough Corrib-området. Uppsprucken kalkstenshällmark är en sådan prioriterad livs- miljötyp som avses i livsmiljödirektivets bilaga I. Förlusten av dessa skulle drabba ett område som den sakkunnige vid An Bord beskrivit som ett avgränsat underområde och ett område som innehåller väsentliga ytor av prioriterade livsmiljöer. Detta underområde omfattar en total yta av uppsprucken kalkstenshällmark. Dessa utgör i sin tur en del av de av uppsprucken kalkstenshällmark som förekommer inom området av gemenskapsintresse i dess helhet. 170Här hänvisar domstolen till generaladvokatens förslag till avgörande, punkterna 54–56. 171Mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib) punkterna 39–40. 172Mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib) punkterna 46 och 49. Se även C-521/12 Briels. större yta med denna livsmiljötyp i en annan del av området som inte direkt påverkas av aktuellt projekt, syftar varken till att undvika eller minska betydande negativa konsekvenser för denna livsmiljötyp, utan till att senare kompensera för denna påverkan. Åtgärderna kan därför inte anses garantera att området inte kommer att ta skada av projektet.173 Den kortfattade slutsatsen är alltså att medan försiktighetsmått kan beaktas i samband med att ett projektets påverkan bedöms och således kan användas för att se till att projektet blir tillåtligt, så gäller inte det för kompensationsåtgärder. Kompensationsåtgärder kan emellertid inte beaktas i syfte att göra ett projekt tillåtligt. Projektet måste kunna tillåtas utan kompensationsåtgärder. Natura 2000 – Godkännande av skadliga projekt i vissa fall Även om bedömningen leder fram till att området kan komma att skadas, kan planen eller projektet godkännas i vissa fall. Ett krav är att det saknas alternativa lösningar och att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. En ytterligare förutsättning är att alla nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Om det rör sig om ett område med en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art får endast faktorer som berör människors hälsa, den allmänna säkerheten eller betydelsefulla konsekvenser för miljön beaktas. Det finns också utrymme att beakta andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, men då endast efter hörande av kommissionen.174 173C-521/12 Briels, punkterna 28–39. Se även mål C-164/17 och samt C-323-17 Sweetman – flodpärlmusslan. 174Livsmiljödirektivet, artikel 6.4. I mål C-304/05 konstaterade dom- stolen att artikel 6.4, i egenskap av undantag från tillståndskravet i artikel 6.3 andra meningen, ska tolkas strikt och endast efter det att konsekvenserna av en plan eller ett projekt har analyserats i enlighet med artikel 6.3. En nödvändig förutsättning för att tillämpa undantaget i artikel 6.4 är att det finns kännedom om dessa konsekvenser med avseende på bevarande- målen för området i fråga. De villkor som skall vara uppfyllda för att denna undantagsbestäm- melse skall kunna tillämpas kan inte bedömas i avsaknad av sådana uppgifter. Vid bedömningen av huruvida det föreligger tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och huru- vida det finns alternativa lösningar som påverkar området i mindre utsträckning, skall en av- vägning göras mot den skadliga påverkan på området som planen eller projektet i fråga kan medföra. Denna påverkan på det nämnda området skall dessutom undersökas noggrant så att det på så sätt kan avgöras vilka eventuella kompensationsåtgärder som skall vidtas. (Mål C-304/05 punkterna 82 och 83). Natura 2000-nätet ska även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med fågeldirektivet.175 Där- till gäller skyddsbestämmelserna i artikel 6.2.–6.4 livsmiljödirektivet också för fågeldirektivets skyddsområden (förpliktelserna enligt artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet ska ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen fågeldirektivet).176 Härefter följer ett antal artiklar177 som hanterar för Natura 2000-om- rådena relevanta aspekter av medlemsstaternas åtgärder, finansiering och naturvårdspolitik; bland annat ska medlemsstaterna övervaka bevarandestatusen hos livsmiljöer och arter inom EU och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter. Natura 2000 – mark utanför Natura 2000-området utanför Natura 2000-nätverket kan spela en viktig roll för be- varandet av livsmiljöer och arter av EU-intresse, framför allt sådana arter som är sårbara på grund av fragmentering eller isolering. Sådan mark kan i stor utsträckning bidra till att förbättra nätverkets eko- logiska sammanhållning och den funktionella konnektiviteten mellan olika Natura 2000-områden. Områdena utanför Natura 2000-nät- verket kan också erbjuda ytterligare för arter och livsmiljö- typer utanför de utsedda områdena. Detta är särskilt viktigt för arter som strövar inom stora markområden (till exempel björn och lo) och skogstyper med ett stort utbredningsområde (till exempel strandskogar längs vattendrag) eftersom enbart en del av deras totala resurser ingår i Natura 2000-nätverket (ibland ). Områdena utanför Natura 2000-nätverket behövs för att uppnå en gynnsam be- varandestatus. I artikel 10 i livsmiljödirektivet uppmuntras medlemsstaterna att sträva efter att främja skötseln och förvaltningen av de särdrag i landskapet som är av avgörande betydelse för vilda djurs och växters flyttning, spridning och genetiska utbyte. Sådana åtgärder kan också omfatta mark som inte har utsetts som Natura 2000-områden. Arti- kel 10 får praktiska konsekvenser för markägare och förvaltare en- bart om medlemsstaterna har vidtagit särskilda åtgärder i anslutning till den frågan. 175Livsmiljödirektivet, artikel 3. 176Livsmiljödirektivet, artikel 7. 177Livsmiljödirektivet, artiklarna 8–11. Vissa länder tar upp denna aspekt i nationella eller regionala stra- tegier (till exempel i , Eco- i , Schémas Régionaux de Cohérence Ecologique i och strategin för ekologisk konnektivitet i ). Kom- missionens initiativ Grön infrastruktur innebär en ytterligare stimu- lans för medlemsstaterna att vidta sådana åtgärder. Betydelsen av områden utanför Natura 2000-nätverket för fåglar framgår av artiklarna 3 b och 4 i fågeldirektivet, enligt vilka medlems- staterna i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov ska vidta under- hålls- och skötselåtgärder inom och utanför skyddade områden och undvika förorening och försämring av livsmiljöer. De hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv, som det åligger alla medlemsstater att vidta åtgärder för att bevara. Medlemsstaterna är därför skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva direktivet är tydlig och precis och bör alltid överväga enskilda genomförandeåtgärder mot bak- grund av det avsedda målet, den berörda arten och omständigheterna i varje enskilt fall.178 Att inte vidta några åtgärder alls på grund av att en art har uppnått gynnsam bevarandestatus är inte ett alternativ. Direktivet definierar inte i detalj de konkreta åtgärder som krävs för att uppfylla de skyldigheter som följer bestämmelserna i direk- tivet utan medger viss flexibilitet och ett visst utrymme åt medlems- staterna – vilket är fallet när det gäller implementeringen av direktiv. Det är alltså möjligt för medlemsstaterna att genomföra livsmiljö- direktivet på det sätt som överensstämmer med deras egna rättstradi- tioner genom att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa livsmiljödirektivets ändamålsenliga verkan med hänsyn till dess syfte.179 När medlemsstaterna använder sitt utrymme måste de vara upp- märksamma på skyldigheten enligt principen om lojalt samarbete, att vidta alla lämpliga åtgärder, antingen allmänna eller speciella, för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som följer av direktivet.180 Det innebär att vid införandet av adekvata åtgärder enligt direktivets 178Mål C-6/04, kommissionen mot , punkterna 26 och 27. 179Mål C-48/75 , punkten 73. 180Artikel 4.3 FEU. bestämmelser så ska bibehållandet eller återställandet av en gynnsam bevarande status alltid beaktas. God vetenskaplig kunskap och över- vakning av en art är förutsättningar för att göra det och cirkeln sluts när resultaten av övervakningen av bevarandestatus visar att de valda åtgärderna faktiskt är lämpliga och effektiva.181 Det är alltså resul- tatet som ska stå i fokus, och de åtgärder som vidtas av medlems- staterna ska vara tillräckliga för att nå det resultatet, det vill säga bibe- hållande och återställande av gynnsam bevarandestatus, som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.182 har påpekat att eftersom de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv och eftersom hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, så åligger det alla medlemsstaterna, i form av ett gemensamt ansvar, att vidta åtgär- der för att bevara dem. Respektive medlemsstat har alltså anförtrotts att förvalta det gemen- samma arvet inom sitt territorium, och följaktligen är det särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt. Av detta följer att medlemsstaterna, inom ramen för livsmiljödirektivet, vilket inne- håller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsom- rådet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis. Detta gäller även de viktiga skyldigheterna att övervaka och kontrollera.183