sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — När det gäller inhämtade av grundinformation från kommuner och regioner, se avsnitt 8.5.2. 8.3.7Utveckling av analys- och utvärderingsmetoder Förslag: Myndigheten ska utveckla analys- och utvärderingsmetoder inom sitt verksamhetsområde. I samband med att Analys- och utvärderingsutredningen föreslog att de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna skulle ha som uppgift att analysera och utvärdera effekter och ta fram underlag för policyutveckling föreslogs också att myndigheterna i sitt arbete behöver utveckla sina analys- och utvärderingsmetoder kontinuerligt och att detta skulle anges i myndigheternas instruktioner.36 Utredningen konstaterar att Kulturanalys och Tillväxtanalys har detta som uppgift i sina instruktioner. Enligt utredningens bedömning framstår detta som en naturlig uppgift för en analys- och utvärderingsmyndighet att ha. Utredningen föreslår därför att uppgiften 36SOU 2018:79, s. 171 f. förs in i Totalförsvarsanalys instruktion. Utredningen återkommer till detta även i avsnitt 8.4 där utredningen utvecklar hur denna metodutveckling, utöver den egna myndigheten, kan komma även andra till del. 8.3.8Konsekvenser för andra myndigheters uppdrag Förslag: I förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anges att MSB såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå ska följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt. Det ska här även anges att den uppföljning, utvärdering och bedömning som avser civilt försvar på begäran av Totalförsvarsanalys ska lämnas som underlag till Totalförsvarsanalys. Bedömning: Det är inte nödvändigt att göra några författningsändringar för att avgränsa Totalförsvarsanalys uppdrag gentemot de instruktionsenliga uppgifterna för Försvarsmakten, FOI, Försvarshögskolan, , Statskontoret, ESV eller andra analys- och utvärderingsmyndigheter. Av direktivet framgår att redan befintliga system för uppföljning och utvärdering inte ska dupliceras. Som utredningen bedömt i avsnitt 8.1 utgör inte Totalförsvarsanalys föreslagna uppgifter någon duplicering eftersom den nya myndigheten ska utföra sitt uppdrag med en oberoende roll och med ett fokus på totalförsvaret som helhet. För att säkerställa att Totalförsvarsanalys blir ett komplement till övriga aktörer inom totalförsvaret behöver det dock övervägas om det finns behov av att justera eller precisera uppdrag och uppgifter hos vissa myndigheter inom totalförsvaret. Som utredningen konstaterat i avsnitt 8.3.1 påverkar inte Totalförsvarsanalys uppgifter den uppföljning eller utvärdering av den egna verksamheten som enligt myndighetsförordningen ska göras av alla myndigheter för att kunna leva upp till kraven om att fortlöpande utveckla sin verksamhet och se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Nedan redovisar utredningen sin bedömning av denna fråga i övrigt. Utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys uppdrag inte kommer att påverka Försvarsmaktens instruktionsenliga uppdrag. Något uppdrag motsvarande det som MSB har i 10 § i sin instruktion, se mer om detta nedan, finns inte i Försvarsmaktens instruktion. Någon justering av Försvarsmaktens instruktion är därför inte nödvändig. Som nämnts i avsnitt 6.3.2 har Försvarsmakten i uppdrag att gemensamt med MSB redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret. Bedömningen ska göras utifrån målet för totalförsvaret och redovisas till . Totalförsvarsanalys ska inrättas . Det kommer därför under delar av 2023 att finnas ett visst överlappande uppdrag mellan Totalförsvarsanalys och detta regeringsuppdrag. Med hänsyn till att Totalförsvarsanalys kommer att vara under en uppbyggnadsfas och därmed inte nått full kapacitet, se mer om utredningens överväganden i denna del i kapitel 13, kommer detta inte att utgöra någon överlappning av uppdragen i praktiken. Någon justering av detta regeringsuppdrag bedöms därför inte behövas till följd av inrättandet av Totalförsvarsanalys. Om regeringen avser att ge motsvarande uppdrag gör utredningen bedömningen att regeringen bör överväga att ge detta till Totalförsvarsanalys. Tillsammans med MSB har Försvarsmakten även i uppdrag att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret –2025. Försvarsmakten och MSB redovisade en handlingsplan för hur myndigheterna avser göra detta. Inom ramen för handlingsplanen för en sammanhängande planering för totalförsvaret redovisar Försvarsmakten och MSB etableringen av en process som syftar till att följa upp genomförd verksamhet och befintlig förmåga inom totalförsvaret, samt till att samordna behov av åtgärder för att nå uppsatta mål.37 Detta är ett exempel på sådant underlag som utredningen nämnt i avsnitt 8.3.6 37Handlingskraft - Handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, , FM2021-17683:2 och MSB2020-16261-3. att Totalförsvarsanalys kan ha som utgångspunkt för sin uppföljning, analys och utvärdering. Någon justering av detta regeringsuppdrag bedöms därför inte behövas på grund av inrättandet av Totalförsvarsanalys. MSB ska enligt 10 § i sin instruktion både områdesvis och på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt.38 MSB har också enligt 2 § i instruktionen i uppdrag att i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. MSB ska tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas, både för civilt försvar och inom krisberedskap. MSB ska även värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. Utredningen anser inte att dessa uppgifter ska föras över från MSB till Totalförsvarsanalys. Skälet till detta är att MSB genom dessa löpande uppgifter får underlag för sitt arbete med att samordna och planera civilt försvar och krisberedskap. Regeringen har betonat att krisberedskapen och det civila försvaret är ömsesidigt förstärkande och att utvecklingen av det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på de strukturer och processer som används inom krisberedskapen.39 Utredningen anser således att uppgiften att bedriva det löpande arbete som MSB gör enligt 2 och 10 §§ i instruktionen inte ska överföras till Totalförsvarsanalys. Resultaten av dessa uppgifter är i stället att betrakta som exempel på sådana underlag som utredningen i avsnitt 8.3.6 nämnt att Totalförsvarsanalys kan ha som utgångspunkt för sin uppföljning, analys och utvärdering. För att det inte ska råda någon tvekan om att Totalförsvarsanalys uppdrag inte innebär någon duplicering av MSB:s uppdrag i denna del bör det dock förtydligas i MSB:s instruktion att den uppföljning, utvärdering och bedömning som avser civilt försvar som MSB gör enligt 10 § i sin instruktion på 3810 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 2020/21:30, s. 127. begäran av Totalförsvarsanalys ska lämnas som underlag till Totalförsvarsanalys. Enligt MSB:s regleringsbrev ska MSB till regeringen redovisa goda exempel och en samlad bedömning av resultatet av de åtgärder som berörda myndigheter, kommuner, regioner, frivilliga försvarsorganisationer och forskningsutförare har vidtagit med hjälp av finansiering från anslag 2:4 Krisberedskap. Med hänsyn till att en sådan samlad bedömning utgör ett viktigt underlag för Totalförsvarsanalys uppdrag bedömer utredningen att det i styrningen av MSB bör anges att den samlade bedömningen även ska redovisas till Totalförsvarsanalys. Detsamma gäller det uppdrag som framgår av regleringsbrevet , dvs. att MSB, enligt ett pågående uppdrag (Ju2019/04183), ska redovisa särskilt allvarliga hot, risker och sårbarheter, utvecklingsmönster samt vidtagna och planerade åtgärder till regeringen (den nationella risk- och förmågebedömningen, NRFB). Enligt ett regeringsuppdrag ska MSB, som utredningen redogjort för i avsnitt 6.3.3, redovisa en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret. Med hänsyn till att en sådan samlad bedömning utgör ett viktigt underlag för Totalförsvarsanalys uppdrag bedömer utredningen att detta uppdrag bör justeras så att bedömningen även redovisas till Totalförsvarsanalys. Av samma skäl som anförts ovan beträffande uppgiften i 10 § i MSB:s instruktion bör detta uppdrag inte föras över till Totalförsvarsanalys. När det gäller andra uppgifter som kan komma att ges till MSB ankommer det på regeringen och att vid utformande av kommande regleringsbrev och regeringsuppdrag säkerställa att MSB inte får några uppgifter av överlappande karaktär gentemot Totalförsvarsanalys uppdrag. FOI har enligt instruktionen till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknik- utveckling samt utredningsarbete.40 Utredningen konstaterar att det utredningsarbete som FOI utför inom försvarsekonomi och materielförsörjning potentiellt kan överlappa det Totalförsvarsanalys kan komma att arbeta med. Frågan är då om Totalförsvarsanalys uppdrag kommer att påverka det utredningsarbete som FOI ska bedriva för totalförsvaret enligt instruktionen och om FOI:s uppdrag i instruktionen därför ska justeras. Utredningen noterar att FOI har en vid instruktionsenlig uppgift att bedriva utredningsarbete för totalförsvaret och att detta skulle kunna uppfattas som överlappande i förhållande till Totalförsvarsanalys uppgifter. Inledningsvis kan konstateras att FOI i huvudsak är uppdragsstyrt och får ta ut avgifter för sin verksamhet. FOI får således uppdrag även från andra uppdragsgivare än regeringen och . Det är därför inte lämpligt att göra någon ändring i instruktionen eftersom utredningsarbete för andra uppdragsgivare än regeringen och inte är en uppgift som kommer att bedrivas av Totalförsvarsanalys. Även det utredningsarbete som beställs av regeringen från FOI, bl.a. analyser och uppföljning inom försvarsekonomi och materielförsörjning, inriktas enligt regleringsbrev till FOI närmare av (Försvarsdepartementet). Det ankommer därför på regeringen och att vid utformande av kommande regleringsbrev och regeringsuppdrag se till att FOI inte får uppgifter av överlappande karaktär gentemot Totalförsvarsanalys uppdrag. Utredningen gör därför bedömningen att den eventuella överlappning som kan komma att uppstå mellan FOI:s och Totalförsvarsanalys uppdrag är försumbar. De uppdrag FOI arbetat med har vanligtvis inte heller varit av det utvärderande slag som kan komma att tas fram av Totalförsvarsanalys. Utredningen gör därför bedömningen att Totalförsvarsanalys uppgifter inte kommer att påverka FOI:s instruktionsenliga uppdrag. Någon justering av FOI:s instruktion är därför inte nödvändig. 401 § förordning (2007:861) med instruktion för . Utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys uppdrag inte kommer att påverka Försvarshögskolans instruktionsenliga uppdrag. Någon justering av Försvarshögskolans instruktion är därför inte nödvändig. ska enligt sin instruktion medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. ska även samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och beredskap.41 har också i uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvärdera regionernas arbete med hälso- och sjukvårdens beredskap och planering inför civilt försvar. Utgångspunkt i arbetet ska vara propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) och delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret (SOU 2020:23). En redovisning av uppföljningen och utvärderingen av överenskommelsen mellan staten och SKR om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar ska delredovisas till () , , –2025. En slutredovisning avseende uppföljningen och utvärderingen av överenskommelsen ska inkomma . Övriga delar ska delredovisas och 2022.42 Utredningen gör bedömningen att Totalförsvarsanalys uppdrag inte kommer att påverka instruktionsenliga uppdrag. När det gäller det regeringsuppdrag som fått påverkas inte detta av Totalförsvarsanalys uppdrag utan detta får anses vara ett sådant underlag som Totalförsvarsanalys får utgå från i sitt arbete. Totalförsvarsanalys roll och uppgift blir därmed även gäl- 419 § förordning (2015:284) med instruktion för . 42Uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvärdera regionernas arbete med hälso- och sjukvårdens beredskap och planering inför civilt försvar, regeringsbeslut , S2021/02921 (delvis). lande detta underlag att lägga ett totalförsvarsperspektiv på underlaget. Uppdraget bör justeras så att bedömningen även redovisas till Totalförsvarsanalys. Andra analys- och utvärderingsmyndigheter Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört ett antal utvärderingar med beröring på verksamhet inom totalförsvaret, se avsnitt 6.2.4. ESV har biträtt utredningar inom försvarsområdet med ekonomiska analyser. ESV har också bistått Statskontoret i ett regeringsuppdrag att analysera och bedöma om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetprocessen. ESV har även haft ett särskilt uppdrag att lämna stöd till Försvarsmakten, och avseende ekonomisk styrning. ESV:s och Statskontorets instruktioner innehåller dock inga uppdrag specifikt inriktade på Totalförsvarsområdet. Analyser av ESV och Statskontoret som är inriktade på totalförsvaret sker efter enskilda regeringsuppdrag. Utredningen gör därför bedömningen att det genom inrättandet av Totalförsvarsanalys inte kommer att uppstå någon duplicering av redan befintliga system för uppföljning och utvärdering När de gäller de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna som utredningen redogjort för i kapitel 3 har de likande uppdrag som Totalförsvarsanalys men i mer avgränsade sakområden och sektorer i samhället. Deras uppdrag påverkas därför inte av Totalförsvarsanalys tillkomst. Det är härvid dock viktigt att beakta att eftersom totalförsvaret utgörs av alla sektorer i samhället finns det myndigheter (i synnerhet de bevakningsansvariga) vars verksamhet kommer att bli utvärderad både av Totalförsvarsanalys och någon annan sektorsanknuten analys- och utvärderingsmyndighet. Utvärderingarna kommer dock att ske ur olika perspektiv. Det är viktigt att Totalförsvarsanalys vid sin utvärdering, när behov finns, samverkar med aktuell analys- och utvärderingsmyndighet. 8.3.9Möjliga uppgifter vid en uppskalning av verksamheten Bedömning: Vid en uppskalning av Totalförsvarsanalys verksamhet kan det övervägas om myndigheten i instruktionen ska ges uttalade uppgifter att: •på regeringens uppdrag bistå med att närmare analysera och utvärdera kvaliteten på de myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och särskilda satsningar, •så långt det är möjligt med hänsyn till sekretess och säkerhetsskyddsaspekter, sammanställa och tillgängliggöra väsentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling . Möjligheten att vid en uppskalning inkludera en eller båda uppgifterna är avhängig nivån på de resurser som tilldelas Totalförsvarsanalys (se kapitel 12). Utredningen har enligt direktivet även i uppdrag att beskriva kostnader som är förknippade med en uppskalning av den nya myndighetens verksamheten. Detta beskrivs i kapitel 12. En uppskalning av verksamheten kan göras genom att öka kapaciteten att genomföra de uppgifter som utredningen föreslår att Totalförsvarsanalys ska ha. En uppskalning skulle därmed kunna resultera i att fler eller mer komplexa frågor kan utredas och/eller att ett ökat djup och höjd kvalitet kan uppnås på Totalförsvarsanalys produkter. En uppskalning av verksamheten skulle alternativt kunna ske genom att myndigheten får fler specificerade uppgifter i instruktionen. I detta avsnitt redogör utredningen för ett par sådana specificerade uppgifter som oberoende av varandra skulle kunna övervägas som tillägg i myndighetens instruktion beroende på vilka resurser som tilldelas myndigheten. Kvalitetsbedömningar - ett möjligt mervärde vid en utökad uppgift Erfarenhetsåterföring är angelägen för att regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut om nya reformer, pågående inriktning och fortsatta satsningar. Om en oberoende kvalitetsbedömning görs av de underlag som myndigheter utarbetat och som legat till grund för beslut om reformer och investeringar har detta förutsättningar att stärka tilltron till att staten hushållar med skattemedel, men även till legitimiteten för beslut som grundas på underlag som i stor utsträckning omgärdas av sekretess. Utredningen bedömer att Totalförsvarsanalys, som ska ha ett övergripande fokus på totalförsvarets samlade funktionssätt, skulle vara väl lämpad att bistå regeringen med att analysera och utvärdera kvaliteten på de myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, särskilda satsningar och investeringar. Utredningen bedömer därför att detta skulle kunna vara en lämplig uppgift för Totalförsvarsanalys. Av resursskäl och för att så långt som möjligt fokusera myndighetens uppgifter har utredningen valt att inte föreslå att kvalitetsbedömningar av underlag ska ingå i myndighetens uppdrag vid en lägstanivå på verksamheten. Utredningens bedömning är dock att det kan övervägas att lägga till detta som uppgift i Totalförsvarsanalys instruktion vid en eventuell uppskalning av verksamheten. Se vidare även i kapitel 12. Vid ett införande av uppgiften i myndighetens instruktion skulle den kunna läggas som ytterligare en punkt i 2 § med följande lydelse: på regeringens uppdrag bistå med att närmare analysera och utvärdera kvaliteten på myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och särskilda satsningar. Analys- och utvärderingsutredningen framförde att det bör vara en beslutad princip att större reformer och investeringar bör utvärderas, men lämnade inga förslag till skrivningar i instruktion för analys- och utvärderingsmyndigheterna.43 Att göra kvalitetsbedömningar av beslutsunderlag har inte varit en typisk uppgift för analys- och utvärderingsmyndigheter. Av övriga sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter är det endast Trafikanalys som har liknande uppdrag. Trafikanalys har till uppdrag att bidra med kunskap till regeringen inför beslut om infrastrukturinvesteringar. Utredningen bedömer att uppgiften att med ett övergripande totalförsvarsperspektiv bistå regeringen med kvalitetsbedömningar 43SOU 2018:79, s. 212. bidrar till att tillförsäkra att beslutsunderlag metodmässigt håller hög kvalitet beträffande kostnadsbedömningar, att de belyser alternativ till de investeringar och reformer som ingår i beslutsunderlagen och att de innehåller en tillfredställande bedömning av konsekvenser. Utredningen har ovan föreslagit att myndigheten ska analysera och utvärdera effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet i statliga insatser inom totalförsvaret. Genom att mer specifikt och systematiskt följa upp underlagen som legat till grund för kritiska reformer och investeringar kan lärdomar dras rörande träffsäkerheten i planering och riskhantering. Därmed kan regeringen uppmärksammas på frågor som kan behöva tas om hand mer genomgående och generellt i regeringens beställningar av beslutsunderlag och i uppföljning av verksamheter. Tanken är inte att Totalförsvarsanalys ska överpröva en annan myndighets strategiska bedömning och prioritering i beslutsunderlag för reformer eller investeringar. Det handlar i stället om att med totalförsvarets samlade funktionssätt som perspektiv göra kvalitetsbedömningar som kan bidra till lärdomar om beslutsunderlagens förutsättningar, ändamålsenlighet, allsidighet och tillförlitlighet. För att kunna identifiera principiella metodfrågor och möjligheter att göra systematiska kvalitetsförbättringar bör bedömningarna så långt som möjligt genomföras som en genomgång av ett flertal underlag i stället för att vara uttalanden om enskilda underlag. Regeringen kan i regleringsbrev eller i särskilt regeringsbeslut ge närmare anvisningar om vilka beslutsunderlag som bör prioriteras för kvalitetsbedömning. Urvalet av objekt kan motiveras av att objektet rör väsentliga belopp och/eller innebär betydande risker. Det centrala är dock att insatsen är av väsentlig betydelse för utvecklingen inom totalförsvaret. Det kan således även finnas beloppsmässigt små investeringar eller åtgärder som kan vara systemkritiska och av strategisk karaktär och därför vara av väsentlig betydelse för utvecklingen inom totalförsvaret. Även sådana åtgärder kan ingå i analyserna. Sammanställning av väsentliga uppgifter Analys- och utvärderingsutredningen konstaterade att fyra av sju befintliga sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter har ett officiellt statistikansvar. Antalet myndigheter stiger till sex om man räknar in olika former av annan statistik- eller datainsamling. Samma utredning ansåg att ett statistikansvar i vissa fall kan vara en viktig förutsättning för att analys- och utvärderingsverksamheten ska fungera ändamålsenligt och att det underlättar uppgiften att analysera i vilken utsträckning och regeringens övergripande mål uppnås.44 Utredningen delar denna syn. En uppgift att hålla viss statistik kan vara betydelsefull som en grund för den analys- och utvärderingsverksamhet som ska bedrivas. Flera analys- och utvärderingsmyndigheter som utredningen talat med framhåller tillgången till och arbetet med statistik eller databanker som värdefulla för utvärderingsverksamheten. Beroende på hur en statistikuppgift utformas kan den bli resurskrävande. Eftersom totalförsvaret omfattar samhällets alla aktörer finns en stor mängd och bredd i den information och data som kan vara relevant ur ett totalförsvarsperspektiv. Utredningen noterar att den statistik som används i regeringens redovisning av utvecklingen för totalförsvaret, det militära och det civila militära försvaret i samband med budgetpropositionerna varierar mellan olika områden. I den senaste försvarspolitiska inriktningspropositionen instämmer regeringen i Försvarsberedningens bedömning att det finns behov av resultatindikatorer för att bedöma och följa upp utvecklingen inom det civila försvaret.45 Även om statistik i form av indikatorer endast utgör delar av den datamängd som existerar och som behövs för att kunna följa utvecklingen på ett område, pekar det på ett visst behov av att identifiera och sammanställa uppgifter som på en övergripande nivå beskriver utvecklingen . En betraktelse som kan göras i sammanhanget är att en redovisning av utvecklingen av militära och civila försvarets verksamhet i termer av ekonomiska resurser inte finns lättillgänglig. I utredningsdirektivet anges att den nya myndigheten även ska följa upp verksamhet inom totalförsvaret. Utredningen bedömer att uppföljning och datainsamling är en integrerad del i metoderna för det analys- och utvärderingsarbete som myndigheten föreslås genomföra, inte minst inom ramen för måluppföljningen. Denna uppföljning kräver inte någon särskild uppgift i myndighetens instruktion. Det är en annan sak om myndigheten ska ha en mer uttalad uppgift att för intressenter utanför myndigheten löpande sammanställa och 44SOU 2018:79, s. 88 och s. 177. 2020/21:30, s. 96. tillgängliggöra statistik eller väsentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling . Utredningen bedömer att en sådan uppgift ställer andra krav på resurserna vid myndigheten, bl.a. avseende kommunikation.