sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Detta för att det inte ska vara möjligt att begära (och få) ersättning för att avstå från viss påverkan och året efter göra en ny anmälan plus dispensansökan där åtgärden (kanske på grund av förändrade förhållanden i naturen eller med viss modifikation av försiktighetsmåtten så att åtgärden inte längre kommer i konflikt med förbud) varmed den inskränkning som ersättning utgetts för inte längre föreligger – och därmed heller inte behovet av inskränkningen. Vi har därför övervägt att införa ett tidsbegränsat beslut till grund för nekade dispenser för att dessa sedan ska kunna ligga till grund för ersättningsanspråk samt att, i den mån övriga förutsättningar för ersättning föreligger, reglera så att ersätt- ning endast kan utgå . Efter att ha försökt lösa en sådan konstruktion i olika versioner har vi slutligen kommit fram till att det inte är möjligt. Detta eftersom ett beslut om förbud eller för- siktighetsmått endast är en uttolkning av vad som gäller enligt fridlysingsbestämmelserna. Även om ett beslut skulle begrän- sas så gäller ju fridlysningsbestämmelserna oavsett att tiden i beslutet går ut. På samma sätt avser en dispens inte dispens från ett beslut om förbud eller försiktighetsmått utan dispens från frid- lysningsreglerna. Vi har försökt att, genom olika rättsliga konstruk- tioner, ändå pressa in de olika formerna av beslut i en tidsram men landar i slutsatsen att det inte är en funktionell lösning. Det viktiga, som det framgår av utredningsdirektiven, är att ersätt- ning inte ska kunna betalas ut två gånger för samma inskränkning. Den situationen löser vi genom en bestämmelse om att omfattningen av dispensbeslut som legat till grund för att ersättning faktiskt beta- las ut ska antecknas i fastighetsregistret. 13.8.4Beslut till följd av 26 kap. 9 § omfattas inte Beslut om förbud eller föreläggande kan också fattas i samband med tillsyn enligt 26 kap. 9 § . Sådana beslut ska inte omfattas av ersättningsrätten eftersom de normalt fattats till följd av att mark- ägare eller verksamhetsutövare inte har agerat i enlighet med miljö- balkens regler. Ersättning ska endast utgå i de fall man anmält åt- gärden på föreskrivet sätt samt uppfyller kraven på kunskap, allmän hänsyn etc. eller om man har sökt dispens på föreskrivet sätt (innan åtgärden vidtas eller verksamheten påbörjas). Det sammanhänger också logiskt med att utan anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § prövas inte heller frågan om dispens från fridlysningsbestämmelserna tillsammans med beslutet om förbud. Om däremot en nekad dispens är en följd av en självständig dis- pensansökan för en verksamhet eller åtgärd som man avser vidta kan ersättning alltså utgå på de villkor som bestämmelsen föreskriver. Utredningens ställningstagande: Vi ställer oss bakom Skogsut- redningens förslag att uppdra åt att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen av marknadsvärdet fått bland annat för myndigheternas natur- vårdsarbete och för markägare, samt vilka konsekvenser skattefri ersättning motsvarande av skadan skulle medföra och utgår från att en sådan utredning även ska omfatta den ersätt- ningsbestämmelse som vi föreslår. Enligt propositionen från införandet av den så kallade 25-procents- regeln ska påslaget närmast betraktas som kompensation för en eko- nomisk skada och ersätta affektionsvärden eller andra värden i form av en stark koppling till fastigheten.110 Vi har svårt att se varför sådana värden ska ersättas när det inte är frågan om expropriation utan om att fastighetsägaren faktiskt behåller marken och i flertalet fall fortfarande kan använda den, om än inte på exakt det sätt fastig- hetsägaren önskade. Åter igen; utgångspunkten för ersättningsbestäm- melserna är att markägaren genom ersättningen ska försättas i samma situation som om expropriationen eller delexpropriationen inte ägt rum. Rätt till ersättning för ideella skador är ytterst begränsad i skade- ståndssammanhang och förbehållen speciella situationer. Det är också, vilket påpekas i särskilt yttrande till betänkandet om nya ersättnings- bestämmelser i expropriationslagen, något diffust vilka olägenheter det individuella värdet ska täcka in, men det förefaller vara fråga om 2009/10:162. Ersättning vid expropriation s. 66. just affektionsvärden, obehag av psykisk natur och så kallade frustra- tionsskador samt möjligen även skador till följd av expropriations- förfarandet (utlägg, tidsförluster). Olägenheter av detta slag står inte i något direkt samband med fastighetens marknadsvärde varför det ter sig märkligt att de ska ersättas i den posten och med ett schablon- mässigt påslag. Frågan är också om sådana intrång som det är fråga om i artskyddssammanhang utgör så speciella situationer att de, med avsteg från vad som normalt gäller i skadeståndsammanhang (även om det sedan 2010 års förändring av expropriationslagen är normalt i expropriationssammanhang), ska utlösa ersättning för ideella skador.111 Emellertid kan, vilket har påpekats av i SOU 2020:73, ett system där skattefri ersättning utgår med utgångspunkt i den fulla marknadsvärdesminskningen, det vill säga istället för dagens , bli lättare att motivera för den enskilde och medför inte oväntade skatteeffekter som statens natur- vårdsanslag, vid bibehållen nivå, kan användas till större naturvårds- nytta. Det görs då inte heller någon skillnad i hur mycket ersättning som den enskilde får i handen om fastigheten är köpt till marknadspris, eller om den gått i arv i generationer.112 Vi ställer oss bakom förslag att uppdra åt att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen utöver marknadsvärdet har fått, samt vilka konsekvenser skattefri ersättning motsvarande av skadan skulle medföra. 13.8.6Förslag: Ersättning utgår inte för allmän hänsyn Utredningens förslag: Ersättning blir aktuell först vid nekad art- skyddsdispens och utgår endast för den del med vilken försiktig- hetsmåttet eller förbudet går utöver allmän hänsyn. Det artskyddsutredningen har att överväga är ersättning för det in- trång i förfoganderätten som tillämpningen av fridlysningsbestämmel- serna i den föreslagna ändringen i 8 kap. kan medföra. Även om expropriationsreglerna ska tillämpas vid ersättningens be- stämmande menar vi att det är viktigt att framhålla att det här inte Nya ersättningsbestämmelser i expropria- tionslagen, m.m., s. 431 ff. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 1061. handlar om verklig expropriation utan om begränsningar i förfogande- rätten. Fastighetsägaren behåller sin mark och kan använda den på många olika sätt, så länge det inte strider mot lagstiftningen. Så länge försiktighetsmåtten är rimliga, det vill säga inom ramen för allmän hänsyn har en ersättningsgill inskränkning av egendomsrätten inte ägt rum. Det handlar då om att bedriva en verksamhet i enlighet med gällande lagstiftning. Den ersättning som vi, enligt övervägandena ovan, har kommit fram till bör utgå, är ersättning i de fall lagstiftningen ställer krav som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Ett sådant avsevärt försvårande bör anses föreligga redan när en dispens har förenats med särskilda villkor eller om dispens inte kan ges och detta går utöver vad som kan anses rimligt enligt 2 kap. 7 § miljö- balken. Utgångspunkten för ersättningsbestämmelserna är att mark- ägaren genom ersättningen ska försättas i samma situation som om expropriationen eller delexpropriationen inte ägt rum, det vill säga ersättningen har en reparativ funktion. fanns ett schablonmässigt toleransavdrag. Ett sådant av- drag har fördelen av att ge en indikation om vad allmän hänsyn inne- bär, i ekonomiska termer.113 Argumentet för att slopa toleransavdraget var att intresset av att tillförsäkra fastighetsägare full kompensation vägde tyngre än skälen för att göra toleransavdrag. Syftet var, enligt regeringen, att stärka äganderätten. Sådan full kompensation blir emellertid någonting annat än att försätta den skadelidande i samma situation som om skadan inte skett. Vi menar att det kan ifrågasättas på vilket sätt äganderätten skulle stärkas genom att någon som iakt- tar i princip lika mycket hänsyn som grannen, men hamnar precis under vad som anses orimligt, inte ersätts alls, medan den som hamnar precis över orimlighetsgränsen får ersättning även för den del som innebär att hen följer lagen. Sammanfattningsvis menar vi att situationen bäst hanteras genom att ersättning endast ska utgå för den skada man lider. Det skapar förutsebarhet, minskar orättvisorna och ökar förutsättningen för att lika fall verkligen behandlas lika. Att en markägare tar det ansvar som förutsattes i samband med den nya skogspolitik som infördes , genom att använda sin mark på ett lagenligt sätt och med hänsyn till miljön, bör inte straffa sig bara för att de arter som fanns på marken bara fordrade nästan lika mycket hänsyn som arterna på grannfastig- 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 60. På så sätt är en, relativt vad som stadgas i grundlagen, utökad ersättningsrätt som endast omfattar verklig skada ett steg mot utred- ningsdirektivens anvisningar om att värna äganderätten genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag. I den mån ersätt- ning är aktuell måste det alltså bestämmas vilka försiktighetsmått som hade varit rimliga att vidta och hur stor förlusten blir, jämfört med situationen om avvägningen enligt 2 kap. 7 § åter- speglat sig i försiktighetsmåtten. Någon toleransnivå därutöver ska däremot inte vara aktuell. 13.9Förslag: Inskrivning av nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning Utredningens förslag: Beslut om nekad dispens som lett till er- sättning bör offentliggöras genom att en anteckning om detta i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Ett beslut om nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning ska, för att säkerställa att ersättning inte kan lämnas för samma rådighetsinskränkning114, vara gällande även mot förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastig- heten. Ett sådant beslut påverkar sannolikt också en framtida köpare av fastigheten. Beslut om nekad dispens som lett till ersättning bör därför offentliggöras genom att en anteckning om detta görs i fastig- hetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken som behandlar övriga belastningar för fastigheten. Genom en sådan anteckning försätts en förvärvare i vetskap om de restriktioner som gäller på fastigheten samt får upplysning om att ersättning redan utgetts för dessa. Den myndighet som ingår överenskommelse om ersättning som grundar sig på en nekad dispens eller dispens med villkor ska därför anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastig- hetsregistret. Kammarkollegiet ska göra detsamma för det fall en dom- stol meddelar bifall till ersättning i mål enligt 31 kap. 13 § miljöbal- ken med stöd av den nya punkten 8 i 31 kap. 4 §. 2020:58, s. 11. För att göra en sådan anteckning i fastighetsregistrets inskriv- ningsdel krävs enligt 19 kap. 29 § jordabalken stöd i lag eller författ- ning. Enligt vårt förslag regleras skyldigheten i artskyddsförordningen vilket enligt vår bedömning är tillräckligt. Utredningens slutsats: Skyddsformen naturvårdsavtal kan kan användas av länsstyrelse, kommun och för att skydda områden där fridlysta arter förekommer, inklusive sådana skyddszoner eller utvecklingsmark som kan behövas för att arten ska kunna leva kvar som avtalet om- fattar. Naturvårdsavtal kan användas för naturvård. Det kan inte användas i situationer när det som ska göras redan följer av lag. Staten ska inte betala ersättning för att man följer lagen, det gäller även för avtal. Naturvårdsavtal är en flexibel skyddsform som vi menar bör användas i större utsträckning än för skydd av biologisk mångfald när 8 kapitlets syften kan främjas genom skötsel. Naturvårdsavtal bör skrivas in i fastighetsregistret för att följa fastigheten och inte den lagfarne ägaren. Naturvårdsavtal beskrivs översiktligt i avsnitt 6.4.2. och utförligt i betänkande 2020:73.115 Därför gör vi i stort sett endast en sammanfattning i detta avsnitt och hänvisar i övrigt till Skogs- utredningen samt de riktlinjer som och Skogsstyrel- sen har tagit fram.116 I den mån referenser saknas är det Skogsutred- ningens avsnitt om naturvårdsavtal som utgör källa. Vid sidan av de områdesskydd som regleras i har myndigheter och kommuner möjlighet att teckna frivilligt ingångna avtal med en markägare i syfte att värna allmänna intressen (närmare bestämt naturvården117), till exempel biologisk mångfald. Naturvårds- avtal kan kortfattat beskrivas som överenskommelser mellan fastig- hetsägare och det allmänna om att fastighetsägaren, mot viss ersättning, avstår från visst bruk av ett område (till exempel skogsavverkning), åtar 115SOU 2020:73 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 219–232. 116Naturvårdsverket och , 2013: Naturvårdsavtal, riktlinjer för tillämpning. 1177 kap. 3 § jordabalken (1970:994). sig visst bruk eller skötsel samt eventuellt tolererar att vissa natur- vårdande åtgärder vidtas på området, Naturvårdsavtal för statens räkning tecknas av och , det senare i regel via länsstyrelserna. Ett naturvårdsavtal tecknas i regel för att produktiv skogsmark i väsentlig utsträckning ska användas för annat ändamål än virkesproduktion. Naturvårdsavtal är en flexibel skyddsform som kan anpassas efter vilka naturmiljöer och ägoslag som ska omfattas, avtalstidens längd och tidpunkt för betalning av ersättning (vid ett eller flera tillfällen). Naturvårdsavtal är civilrättsliga avtal. Av 7 kap. 3 § jordabalken framgår att det som omfattas av ett naturvårdsavtal anses som en nytt- janderätt. Om en sådan rätt är inskriven i fastighetsregistret, enligt 7 kap. 10 § jordabalken, anses den vara känd av en ny ägare till fastig- heten och kan då också åberopas mot denne. Om det i ett avtal tas in andra överenskommelser än sådana som enligt jordabalken anses kunna ingå i ett naturvårdsavtal (sådant fastighetsägaren förbundit sig att tåla eller tillåta) kan man inte räkna med att dessa överens- kommelser gäller mot en ny ägare. Naturvårdsavtal kan användas för •områden där markägaren är villig att ta en större del av natur- vårdsansvaret själv •områden där även skyddszoner krävs för att bevara naturvärdena •områden där även viss mängd utvecklingsmark är lämplig att in- kludera för att utveckla naturvärdena •områden med höga sociala värden inom framför allt privatskogs- bruket •områden med förekomst av art som omfattas av åtgärdsprogram •områden med skötselbehov där markägaren har möjlighet att göra egna insatser. Ersättningsreglerna i gäller inte vid beräkning av ersätt- ning för naturvårdsavtal. Jordabalken innehåller inte heller några regler om rättslig prövning av ersättning för naturvårdsavtal. Någon lag- stadgad rätt till ersättning finns alltså inte, vilket innebär att ett natur- vårdsavtal kan upprättas utan ersättning, om parterna är överens om Det normala är dock att naturvårdsavtal inkluderar ersättning till markägaren. Syftet med naturvårdsavtal är alltså att bevara och/eller förstärka biologiska naturvärden, som ett komplement till områdesskydd enligt 7 kap. . Naturvårdsavtal ska enligt nuvarande riktlinjer inte tecknas och ersättning inte utbetalas för sådant som omfattas av lagstadgade krav, det vill säga omfattas av hänsynsreglerna i skogsvårds- lagen, eller annan lagstiftning, eller är tillståndspliktigt.118 Ersättning enligt vår föreslagna bestämmelse ska, precis som är fallet enligt befintliga regler, inte utbetalas för att följa lagen, det vill säga ersättning följer inte av att följa rimlig allmän hänsyn. Sådana åtgärder som följer av lag kan heller inte ersättas inom ramen för natur- vårdsavtal. Utrymmet för avtal omfattar därmed den skötsel, de anpass- ningar, de åtgärder, de ekosystemtjänster som är möjligt för det all- männa att betala ut ersättning för, utan att ersätta någon för att göra vad hen är skyldig att göra enligt lag. Mer konkret omfattar utrymmet för avtal dels sådant som omfattas av ersättningsbestämmelserna (alltså sådant som innebär ett avsevärt försvårande av pågående laglig markanvändning), dels sådant som går utöver de skyldigheter som följer av balken i övrigt. Naturvårds- avtal kan därtill tecknas för olika perioder och innehålla mer speci- fika åtgärder eller försiktighetsmått som krävs för kortare perioder, kanske i syfte att förbättra ett område ur artskyddshänseende. Det måste dock alltid handla om naturvård för att omfattas av jordabal- kens reglering i 7 kap. 3 § d. Åren 2010–2016 drevs forskningsprojektet hänsyn i samar- bete mellan (), och skogsnäringens forskningsorgan Skogforsk. Projektet resulterade bland annat i en samling konkreta tips om hur hänsynen bör utfor- mas för att ge störst nytta från naturvårdssynpunkt.119 En central slutsats i projektet är att möjligheterna att ta effektiva hänsyn är starkt kopplade till kunskapen om vilka värden som finns i de aktuella miljöerna. Sådan kunskap ska, mot bakgrund av hur kunskapskravet är utformat i andra kapitlet , inhämtas av den som ska vidta en åtgärd. 118Naturvårdsverket och (2013) a.a., s. 12. 119www.slu.se/institutioner/ekologi/forskning2/smart-hansyn1/ (senast besökt den 27februari 2021). Här menar vi att livsmiljöunderlaget kan utgöra ett bra stöd i arbetet med att överväga vilken nytta bevarad skog i ett visst område kan bidra med och vilka värden, utöver de som skyddas strikt i lag, som finns i området. Livsmiljöunderlagen skulle här kunna användas för att identifiera vilket skydd, vilken naturvård, vilka återställande- åtgärder och vilken utveckling som skulle vara önskvärd men som inte omfattas av de skyldigheter som följer av fridlysningsreglerna. Det kan alltså handla om skog som i princip saknar höga naturvärden men som av andra skäl bör bevaras i någon form, exempelvis för att den är strategiskt belägen ur ett landskapsperspektiv och genom an- passad skötsel kan förbättra konnektiviteten mellan andra, mer värde- fulla områden. Enligt nuvarande riktlinjer för upprättande av naturvårdsavtal kan avtalen omfatta även mer trivial natur, om det behövs av sociala skäl eller om det behövs som skyddszon eller utvecklingsmark för den biologiska mångfalden i området.120 Med stöd i de av utredningen föreslagna livsmiljöunderlagen kan staten, inom ramen för ett naturvårdsavtal, betala ersättning för skydd och naturvård utöver de skyldigheter markägaren annars har. Av rapport121 framgår att acceptansen bland skogsägarna varit hög för det så kallade Nya Komet. Emellertid bidrog Nya Komet inte till kostnadseffektivitet, för vilket en förklaring an- gavs vara att det nationella programmet implementerades parallellt med tidigare konventionella bevarandeinstrument, vilket innebar en policyblandning som i sin tur skapade en incitamentsstruktur som inte uppmuntrade skogsägare att proaktivt lämna in bud till Komet- programmet. En viktig faktor var, enligt rapporten, ändringen i expropriationslagen intrångsersättningen till av marknadsvärdet vid bildande av naturreservat eller biotopskyddsområde vilket hade en starkt negativ effekt på intresset från skogsägarnas sida att delta i Komet. Syftet med våra förslag där förhandling kring annars tämligen osäkra prognoser vad gäller ersätt- ning är att åstadkomma en förändring av incitamentsstrukturen till förmån för naturvårdsavtal.122 I svaren på frågor om arbetet med områdesskydd av skog, som skickades till länsstyrelserna , fram- 120Naturvårdsverket och (2013) a.a., s. 14. 121Michanek et al. 122Michanek et al. a.a., s. 57 f. med hänvisning till (2018) Skyddet av värdefull skog, . håller länsstyrelserna genomgående att markägarnas intresse för att teckna naturvårdsavtal är litet. Den primära orsaken är, enligt läns- styrelserna, att den aktuella ersättningen är betydligt lägre än intrångs- ersättningen för naturreservat. Om markägare ges möjlighet att välja mellan att teckna ett naturvårdsavtal eller att få intrångsersättning för ett naturreservat, så väljer de i slutändan det . Bland svaren finns även exempel på att markägare i sina ansökningar inom ramen för Nya Komet föredrar naturreservat. Emellertid framhålls nyttan med samtalen kring naturvårdsavtal, eftersom det finns ett värde i att kunna diskutera alternativa lösningar med markägarna. Det fram- går också av svaren att bristande erfarenhet av naturvårdsavtal såväl hos handläggare på länsstyrelser som hos markägare kan påverka användningen av skyddsformen. Fyra länsstyrelser menar att natur- vårdsavtal inte är en långsiktig och ändamålsenlig lösning som det framhålls att naturvårdsavtal kan vara ett bra alternativ för framför allt skötselkrävande naturområden. Som exempel nämns kalk- barrskog och lövträdsrika områden, som kan gynnas av ett fortsatt brukande. framhåller att naturvårdsavtal lämpar sig väl för länets mosaikförekomst av trädbärande betesmarker och andra värdefulla lövträdområden i anslutning till kulturmark. En annan syn- punkt är att naturvårdsavtal är en bra metod för att skydda sand- levande arter i täktområden. för diskussioner med skogsbolag och det kyrkliga stiftet om att använda naturvårdsavtal för kantzoner vid naturreservat, bland annat för stormsäkring.123 Antalet beslut om naturreservat hos länsstyrelserna är genomgående så många som antalet ingångna naturvårdsavtal. Det finns inget geo- grafiskt mönster, utan antalet tecknade naturvårdsavtal är generellt relativt lågt. Dock finns en tydlig skillnad i att samtliga länsstyrelser i försökslänen för Kometprogrammet har tecknat fler naturvårds- avtal än övriga län. I ett fall har en länsstyrelse tecknat fler naturvårds- avtal , 56 stycken, än antalet beslutade natur- reservat som motsvarade 16 stycken, varav 7 var utökade reservat.124 En samlad bild är att tecknar den största delen av de nya naturvårdsavtalen i mån av resurser och att detta sker på skogs- 123Riksrevisionens rapport (2018). a.a., s. 6. 124Riksrevisionens rapport (2018). Skyddet av värdefull skog, Bilaga 1. Sammanställning av länsstyrelsernas svar på frågor om arbetet med skydd av skog, s. 6 f. Om det handlar om större och dyrare områden så tecknar läns- styrelsen ofta avtal i de fall medel inte räcker till.125 Utredningen anser att den stora fördelen med naturvårdsavtal, när det gäller att genomföra fridlysningsreglerna och erbjuda ersätt- ning när artskyddet fordrar anpassning som går utöver rimlig hän- syn, är att själva ingåendet av avtal ger möjlighet till diskussion med markägaren om hur marken ändå kan brukas. Det gynnar på så sätt såväl markägare som skyddet för arter. Därtill finns en möjlighet till ersättning för sådana mervärden för naturvården som inte skulle ersättas (och antagligen inte heller komma till stånd) om markägaren endast fokuserade på ersättning med stöd av artskyddsreglerna. Efter- som det handlar om avtal menar vi att även olika typer av framgångs- baserade klausuler skulle kunna användas. Om det framgår av livs- miljöunderlaget att det i områden finns potential för att arter skulle kunna återetablera sig där skulle avtalet kunna innebära ersättning för förbättringar och i slutänden för den faktiska förekomsten av vissa arter. Om man kan identifiera och visa förekomsten av ett visst antal av angivna karakteristiska arter som anges i livsmiljöunderlaget under ett visst antal år så utgår ersättning med en, i avtalet bestämd, summa. Detta om kvaliteterna i omgivande livsmiljö visar att det är sannolikt att arterna kommer att finnas kvar (innebörden av detta måste givetvis specificeras i avtalet). Möjligen skulle man här kunna söka ledning i de belopp som ska fastställas för varje artindivid som representant för sin art.126 Viktigt är att utgå från vilken typ av värden det handlar om. Det kan finnas situationer när arternas skyddsbehov gör att avtal inte alls är lämpligt. Då bör i stället bio- topskydd för skydd av art övervägas.