sou · H9B337 · 2022-01-01 00:00:00 — har åtagit sig att ta ”alla ändamålsenliga” åtgärder som behövs för att förverkliga rättigheterna i CRPD, inbegripet Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. Kravet att styrmedel och åtgärder ska vara ”ändamålsenliga” innebär att de styrmedel och åtgärder som används måste vara kapabla att säkerställa rättigheternas genomförande. Valet av styrmedel och åtgärder i relation till en specifik rättighet är i betydande mån upp till konventionsstaten. Oaktat denna frihet vad gäller val av medel kvarstår att det är det faktiska resultatet av ett styrmedel eller en åtgärd, mätt mot vad en rättighet i CRPD kräver, som till syvende och sist avgör om en konventionsstat efterlever Konventionen eller inte. Nedan följer en presentation av de system, styrmedel och mekanismer som förs fram i de övergripande artiklarna i CRPD. Dessa kan förutsättas, prima facie, vara relevanta för genomförandet av varje rättighet, inbegripet rättigheten till personlig assistans i Artikel 19. Dessa omfattar lagstiftning; administrativa och rättsliga processer; budgetering och tilldelning av medel; bred integrering av CRPD-rättigheterna och frågor om funktionshinder i styrning och verksamhet; nära samråd med och aktiv involvering av organisationer och personer med funktionsnedsättning; insamling av data samt uppföljning och övervakning av CRPD: s genomförande; kompetensutveckling och medvetandehöjande; normer och riktlinjer för tillgänglighet (inklusive universell utformning); och forskning, utveckling, information och främjande av tillgång till ny teknik (inklusive universell utformning). Artikel 4 pekar explicit ut styrmedel som staten ska använda för att förverkliga rättigheterna i CRPD. Artikeln kräver, som framgår ovan, att ska använda lagstiftning som ett instrument för att förverkliga rättigheterna i Konventionen. Detta innefattar en skyldighet att utreda och säkerställa att den lagstiftning som finns inom alla samhällsområden och på alla samhällsnivåer är lämplig och tillräcklig för att förverkliga Konventionens rättigheter. Viktigt att understryka är att kravet på att använda lagstiftning som styrmedel inte endast gäller lämpligheten av existerande lagstiftning. Om nuvarande lagstiftning inte är tillräckligt för att säkerställa åtnjutande av Konventionens rättigheter, krävs ny lagstiftning. Ett centralt krav på lagstiftningen är att den är tillräckligt precis för att undvika godtycklig tillämpning av lagen och olikhet inför lagen. Allt detta är centralt i relation till det rättsliga ramverket kring personlig assistans och är en del av förverkligandet av Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. Administrativa och rättsliga processer System för beslutsfattande utgör ett centralt styrmedel för Konventionens förverkligande. Det institutionella säkerställande av normers efterlevnad är ett grundläggande åtagande från statens sida. Under Artikel 4 (1a) har förbundit sig att ”vidta alla ändamålsenliga […] administrativa […] åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i denna konvention”. Detta omfattar alla de system och processer som offentlig förvaltning använder i administrationen av rättigheterna; de processer och beslut genom vilka rättigheterna förverkligas för individen. Dessa processer måste alltså vara kapabla att tillgodose de anspråk som olika artiklar skyddar, inbegripet Artikel 19. På detta sätt ger varje artikel upphov till två krav: ett på att den materiella rättigheten infrias och ett på att det finns en process för beslutsfattande och verkställande som är kapabel att leverera rättigheten i sin helhet och på ett rättssäkert och jämlikt sätt. Rättssystemet är den sista utposten för individen när rättigheter inte förverkligas och är på så sätt central för varje rättighet i CRPD, inbegripet Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. Artikel 13 Tillgång till rättssystemet kräver explicit ”effektiv tillgång till rättssystemet för personer med funktionsnedsättning på lika villkor som för andra”. Åtagandet är uttryckligen brett (”alla rättsliga förfaranden”) och om fattar även processer som ibland kategoriseras som ’administrativa’.42 Åtagandet omfattar alla skeden av dessa förfaranden och skyddar alla roller för deltagande däri för personer med funktionsnedsättning. Två aspekter av åtaganden understryks i artikeln: tillhandahållandet av ”processuella och åldersrelaterade anpassningar” (13 (1)) och ”ändamålsenlig utbildning för dem som arbetar inom rättsväsendet” (13 (2)). Således uttöms inte skyldigheterna i Artikel 13 genom åtgärder för fysisk tillgänglighet. Även här gäller den breda förståelse av tillgänglighet som krävs för att domstolsväsendet och myndigheter (och därigenom rättssystemet) ska bli tillgängligt för alla personer med funktionsnedsättning.43 Budgetering och tilldelning av medel Nationell, regional och lokal budgetering och tilldelning av medel är, vid sidan om lagstiftning, ett styrmedel som är avgörande för förverkligandet av rättigheterna i CRPD genom offentlig verksamhet och förvaltning, inbegripet förverkligandet av Artikel 19. Som utvecklas nedan under 3.3.så ställs olika krav på i förhållande till olika aspekter av rättigheterna i Konventionen. Vissa åtaganden är ”tillämpliga” vilket i praktiken innebär ett krav att tillsätta alla de resurser som behövs (i den mån det är just resurser som behövs) för rättighetens omedelbara uppfyllelse (Artikel 4 (2)). Andra åtaganden kräver att ”till fullo utnyttja[r] sina tillgängliga resurser […] för att trygga att rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet” (Artikel 4 (2)). Kravet på ekonomiska styrmedel är därmed en självklar del av att ta ”alla ändamålsenliga” åtgärder på det sätt som Artikel 4 i sin helhet kräver. Nivån på kraven måste dock fastställas i relation till varje enskild rättighet. 42Se CRPD: s förarbeten, till exempel Session 7, Volym 8, #3, . 43Se ovan under 2.3.2. och nedan under 3.2.8. 3.2.4.Bred integrering av rättigheterna i CRPD och funktionshinderfrågor i styrning och verksamhet Ett övergripande åtagande under Artikel 4 är att ”ta hänsyn till skyddet och främjandet av de mänskliga rättigheterna för personer med funktionsnedsättning i alla riktlinjer och program” (Artikel 4 (1c)). Tolkat i ljuset av erinran i Konventionens Preambel (g) att ”integrera frågor om funktionshinder som en väsentlig del i relevanta strategier för hållbar utveckling” innebär detta ett krav på att lägga ett funktionshinderperspektiv på all offentlig verksamhet. Alla styrmedel såsom lagstiftning, förordningar, föreskrifter, instruktioner, program, strategier, handlingsplaner och riktlinjer måste vara tydligt förankrade i Konventionen och kapabla att säkerställa Konventionens rättigheter. Kravet omfattar givetvis processen genom vilka dessa styrmedel tas fram. CRPD ställer även ett konkret krav på att staten skapar institutionella förutsättningar för ett tvärsektoriellt genomförande av Konventionen på regeringsnivå. Åtagandet enligt Artikel 33 (1) Nationellt genomförande och övervakning är att ”utse en eller flera kontaktpunkter inom regeringen för frågor som gäller genomförandet av denna konvention”. Kontaktpunkten/erna ska vara kapabel/la att säkerställa en effektiv styrning på regeringsnivå så att frågor om funktionshinder genomsyrar alla verksamhetsområden. Artikel 33 (1) kräver även att ska ”på lämpligt sätt överväga att inrätta eller utse en samordningsmekanism inom regeringen för att underlätta [genomförandet av Konventionen] inom olika sektorer och på olika plan”.44 Artikel 19 omfattar både krav på ett tillgängliggörande av samhället (i bred bemärkelse) och på individanpassade åtgärder såsom personlig assistans. Även om frågan om integrering av funktionshinderperspektiv i politiken framstår som mer relevant i det förra fallet kvarstår att samordning mellan olika nivåer av insatser, inklusive personlig assistans, är en förutsättning för att de tillsammans ska verka för förverkligandet av Artikel 19 i sin helhet.45 3.2.5.Nära samråd med och involvering av organisationer och personer med funktionsnedsättning I alla processer, inbegripet de som omgärdar de styrmedel som nämnts ovan, är CRPD otvetydig om konventionsstaternas åtagande att ”nära samråda med och aktivt involvera personer med funktionsnedsättning, däribland barn med funktionsnedsättning, genom de organisationer som företräder dem” (Artikel 4 (3)). Kravet täcker alla beslutsfattande processer, inbegripet de kring ”utformning och genomförande av lagstiftning och riktlinjer för att genomföra denna konvention”. Artikel 4 (3) var central under förhandlingarna av Konventionen, både som princip och i praktiken. Detta illustrerar att det som åsyftas i 4 (3) är samråd på alla samhällsnivåer, från högsta internationella och nationella beslutsfattande nivå till implementering närmast rättighetsbäraren. Utgångspunkten för samråd och involvering är att de ska ha en reell bäring på arbetet ”att genomföra denna konvention” i praktiken. Således krävs utvecklandet och 44Se nedan under 3.4. om statens skyldigheter för förverkligandet av rättigheter på olika samhällsnivåer. 45Se nedan under 4.6. genomförandet av meningsfulla och resultatinriktade former för nära samråd och aktiv involvering, vars lämplighet i slutändan avgörs av om de de facto möjliggör för målgruppens meningsfulla delaktighet i funktionshinderpolitiken.46 Utöver kravet på samråd och involvering av organisationer så erinrar Konventionens Preambel (o) om det bredare behovet att skapa plattformar för en vidare medverkan av målgruppen för funktionshinderpolitiken: ”att personer med funktionsnedsättning bör ha möjlighet att aktivt medverka i beslutsfattande om riktlinjer och program, däribland sådana som direkt berör dem”.47 Slutligen, då CRPD och funktionshinderpolitiken gäller alla samhällsområden och samhällssektorer har även åtagandet om aktiv involvering och nära samråd i Artikel 4(3) detta breda spann, inbegripet Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. Kravet på samråd och involvering ter sig exceptionellt viktigt i relation till just personlig assistans, då assistansen mer så än andra insatser måste vara följsam individen för att fylla sitt syfte. Insamling av data samt uppföljning och övervakning av CRPD: s genomförande I det övergripande åtagandet att ”främja, skydda och säkerställa” rättigheterna i CRPD (Artikel 1 Syfte) ingår som en bärande del att ha vetskap om huruvida rättigheterna främjas, skyddas och säkerställs i eller ej. Det ingår alltså en skyldighet att veta om rättigheterna uppfylls i praktiken. Sådan kunskap kräver uppföljning av verksamheter. Uppföljningen spelar en central roll i säkerställandet av åtnjutandet av Konventionens rättigheter på det nationella planet. Dessutom är den en del av den rapporteringsskyldighet till CRPD-Kommittén som konventionsstaterna har åtagit sig under Artikel 35 Konventionsstaternas rapporter. Rapporteringen ska förmedla ”de åtgärder som [konventionsstaten] har vidtagit för att verkställa sina skyldigheter enligt denna konvention och [visa] de framsteg den har uppnått i det hänseendet” (Artikel 35 (1)), alltså vad som gjorts och vilka resultat som har uppnåtts. Artikel 35 (5) efterlyser även ”uppgifter om de omständigheter och svårigheter som påverkar i vilken grad skyldigheterna i denna konvention uppfylls”, alltså motkrafter och kvarvarande hinder. Artikel 31 Insamling av statistik och information är central för statens skyldighet att följa upp genomförandet av CRPD. Konventionsstaterna ”åtar sig att insamla ändamålsenlig information, däribland statistik och forskningsrön [som sedan ska] användas till att bidra till att bedöma konventionsstatens genomförande av sina åtaganden enligt denna konvention” (31 (1) och 31 (2)). Kravet på uppföljning omfattar alla samhällsnivåer (statlig, regional och lokal), alla samhällssektorer och alla samhällsaktörer (offentliga, privata liksom ideella aktörer).48 Utöver denna redovisningsskyldighet kräver CRPD uppföljning för att information om genomförandet av Konventionen ska kunna föras tillbaka till styrmekanismer och verksamheter. Enligt Artikel 31 (1) syftar uppföljningen till att ”gör[a] det möjligt att utforma och genomföra 46Se vidare CRPD Allmän Kommentar 7 om deltagande av personer med funktionsnedsättning i förverkligandet och övervakningen av konventionen (2018). Refereras hädanefter till som CRPD Allmän Kommentar 7. 48Se nedan under 3.4. riktlinjer som ger verkan åt denna konvention”. Informationen ska användas till ”att identifiera och bemöta de hinder som personer med funktionsnedsättning ställs inför vid utövandet av sina rättigheter” (31 (2)). Det krävs alltså vetskap om vilken nivå av förverkligande av rättigheter som uppnåtts, vilka åtgärder som bidrar till Konventionens genomförande och vilka som inte gör det samt var det behövs ytterligare åtgärder och vilka problem dessa ska lösa. Uppföljning är en central del i att kalibrera styrsystem och verksamheter så att de är kapabla att genomföra konventionsstaternas åtaganden under CRPD, inbegripet de under Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. Den information som ska tas fram för att leva upp till åtaganden under Artikel 31 ”ska brytas ned på ändamålsenligt sätt” (31 (2)). Av CRPD: s första artikel framgår tydlig att åtagandena under Konventionen gäller ”alla personer med funktionsnedsättning”, exemplifierade med ”personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella och sensoriska funktionsnedsättningar”.49 Detta innebär att måste ta fram information som är tillräckligt detaljerad för att ge kunskap om och utvärdera i vilken utsträckning varje kategori av personer åtnjuter sina rättigheter, vilka hinder som finns och vilka åtgärder som behövs för att avhjälpa dessa hinder.50 Det framgår tydligt av Artikel 5 (2) Jämlikhet och icke-diskriminering att personer med funktionsnedsättning ska skyddas inte bara mot diskriminering grundad på funktionsnedsättning, utan även mot diskriminering ”på alla grunder”. Detta innebär att en ”ändamålsenlig” nedbrytning av den information som samlas in under Artikel 31 ska kunna visa på skillnader även på andra grunder än funktionsnedsättning. Konventionens Preambel (p) innehåller en ej uttömmande lista på sådana grunder som tillsammans med funktionsnedsättning är utsatta för ”flerfaldiga eller försvårade former av diskriminering”[:] ”ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell, etnisk, ursprunglig eller social härkomst, egendom, börd, ålder eller ställning i övrigt”. Ovan innebär att insamlingen av information måste utformas så att resultatet kan brytas ned enligt dessa explicita kategoriseringar. Detta ska göras på ett sådant sätt att rättigheternas uppfyllelse går att mäta, hinder kan identifieras och lämpliga åtgärder kan sättas in för att motverka ”flerfaldiga eller försvårade former av diskriminering” på dessa grunder. Då rapporteringsskyldigheter under Artikel 35 omfattar alla Konventionens rättigheter (inklusive Artiklarna 1 och 5) gäller dessa krav även den information tar fram för sin dialog med CRPD-Kommittén. Således är det statens skyldighet att överväganden i politiken har tillgång till och är baserade på ändamålsenlig information och en adekvat nulägesanalys. Detta gäller även den politik som ska genomföra Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen, inbegripet dess rättighet till personlig assistans. Förutom den uppföljning som görs av verksamheterna inom den offentliga förvaltningen så kräver CRPD: s Artikel 33 (2) Nationellt genomförande och övervakning att konventionsstaterna skapar en mekanism för oberoende övervakning vars löpande verksamhet inte kan påverkas av 50Se ovan under 2.3.1. Mekanismen beskrivs i artikeln som ”en mekanism, inklusive en eller flera oberoende mekanismer, enligt vad som befinns ändamålsenligt för att främja, skydda och övervaka genomförandet av denna konvention”. Här ställer Artikel 33 höga krav på konkret medverkan av funktionshinderrörelsen i övervakningen. 33 (3) kräver att ”[d]et civila samhället, särskilt personer med funktionsnedsättning och de organisationer som representerar dem, ska involveras och fullt ut medverka i övervakningsförfarandet”.51 Ett annat viktigt styrmedel enligt Konventionen är kompetensutveckling för ”specialister och personal som arbetar med personer med funktionsnedsättning” (Artikel 4 (1i)). Artikeln kräver att konventionsstaterna ska ”främja utbildning om de rättigheter som erkänns i denna konvention […]så att de [specialister och personal] bättre ska kunna ge det stöd och den service som dessa rättigheter garanterar”. Kompetensutvecklingen gäller genomförandet av rättigheterna i Konventionen i den egna verksamheten, och innefattar både mer teknisk ’know-how’ om hur ett visst resultat kan uppnås och kunskap om de principer och värderingar CRPD bär. Slutligen ska erinras om att den kompetens som åtgärderna ska skapa är den som leder till genomförande av Konventionens rättigheter, såsom de har utformats i artiklarna om olika livsområden. När allmänt accepterade uppfattningar och arbetssätt inom olika professioner om vilka målen för verksamheten är och hur de ska uppnås går på tvärs mot Konventionens bestämmelser krävs alltså åtgärder för att förändra detta. Ett styrmedel som ligger nära den kompetensutveckling som krävs i Artikel 4(1i), och delvis överlappar den, är det medvetandehöjande som konventionsstaterna åtagit sig att skapa genom Artikel 8 Medvetandegörande om situationen för personer med funktionsnedsättning. Artikel 8 (1a) kräver ”omedelbara, effektiva och ändamålsenliga åtgärder […] för att höja medvetandenivån i hela samhället, däribland på familjenivå, om personer med funktionsnedsättning och för att främja respekten för deras rättigheter och värdighet”. Artikeln kräver bland annat att staten främjar ”utbildningsprogram som ökar medvetenheten om personer med funktionsnedsättning och rättigheterna för personer med funktionsnedsättning” (8 (2d)). Rättigheterna i CRPD täcker all offentlig förvaltning (och för den del även privata och ideella aktörer, jämför Artikel 4 (1e)).52 Detta innebär att kravet på medvetandehöjande åtgärder omfattar alla sektorer och alla nivåer, från personal på till personal som möter rättighetsbärare i sin dagliga verksamhet inom offentlig förvaltning. Under Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen ska alltså arbetet med attityder och kompetens i relation till personlig assistans omfatta både beslutsfattande och verkställande, på alla nivåer. Medvetandehöjande som styrmedel syftar till att förändra de uppfattningar och attityder som orsakar kränkningar av Konventionens rättigheter, inbegripet kränkningar av Artikel 19 Rätt att 51Se vidare CRPD Allmän Kommentar 7, paras. 52Se nedan under 3.4. leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen. På så sätt är Artikel 8 central för att förebygga funktionshinder. Åtgärder enligt Artikel 8 syftar till att komma till rätta med en av de två kategorier av hinder som Konventionens Preambel (e) för fram som instrumentala för funktionshinder: ”funktionshinder härrör från […] hinder som är betingade av attityder och miljön, vilka motverkar deras [personer med funktionsnedsättnings] fulla och verkliga deltagande i samhället”.53 Normer och riktlinjer för tillgänglighet (inklusive universell utformning) Den andra kategorin av hinder i Konventionens Preambel (e): ”hinder som är betingade av […] miljön”, återfinns bland annat i Artikel 9 Tillgänglighet.54 Bland de ”ändamålsenliga åtgärder” som Artikel 9 kräver finns två huvudsakliga styrmedel specificerade: att ”utveckla, utfärda och övervaka tillämpning av miniminormer och riktlinjer för tillgänglighet till anläggningar och service som är öppna för eller erbjuds allmänheten” (9 (2a)) och att ge ”utbildning i frågor som gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning” (9 (2c)). Artikel 4 (1f) kräver även att ska ”främja universell utformning vid utveckling av normer och riktlinjer”. Universell utformning ska således främjas i det arbete med miniminormer och riktlinjer som Artikel 9 kräver. Viktigt här är att Artikel 9 har en ofta ignorerad bredd och omfattar tillgång inte bara till ”den fysiska miljön”, utan även ”till transporter, till information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (IT) och system samt till andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten”.55 Denna bredd måste speglas i de styrmedel som används, inklusive utbildnings- och medvetandegörandeinsatser och miniminormer och riktlinjer. Styrningen måste omfatta hela verksamheten och säkerställa att all ”service” och samtliga ”tjänster” blir användbara för alla människor, inklusive alla kategorier av personer med funktionsnedsättning. ”Alla” omfattar även de som kräver specifik kunskap och rutiner hos verksamheten i mötet mellan det allmänna och rättighetsbäraren. Hela målgruppens behov av förändring för att säkra användbarhet av verksamheten är av lika vikt och detta måste reflekteras i arbetet med att förverkliga Artikel 9. Av Artikel 1 Syfte framgår tydligt att åtagandena under Konventionen gäller ”alla personer med funktionsnedsättning”. Huvuddelen av Artikel 9 fokuserar på breda tillgänglighetsaspekter av miljön snarare än individuella anpassningar. Dock kräver artikeln ”former av assistans och annan personlig service, däribland ledsagare, lektörer och yrkesverksamma teckenspråkstolkar, för att underlätta tillgänglighet till byggnader och andra anläggningar som är öppna för allmänheten” (9 (2e)).56 På så sätt överlappar Artikel 9 med samtliga dimensioner av Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhällsgemenskapen.57 55Se ovan under 2.3.2. 57Se närmare nedan Kapitel 4-5. 3.2.9.Forskning, utveckling, information och främjande av tillgång till ny teknik (inklusive universell utformning) Ett annat styrmedel konventionsstaterna åtar sig att använda i CRPD är ”att genomföra eller främja forskning och utveckling av och främja tillgång till […] ny teknik” gällande bland annat IT och hjälpmedel (Artikel 4 ()) och ”att lämna tillgänglig information” om detta till personer med funktionsnedsättning (Artikel 4 (1h)). Ett närliggande åtagande är ”att genomföra eller främja forskning och utveckling av universellt utformade produkter, tjänster, utrustning och anläggningar” (Artikel 4 (1f)). Även om både universell utformning och fokus på teknik ligger en bit ifrån just personlig assistans så är forskning och utveckling nödvändig för de aspekter av Artikel 19 som handlar om bredare förändringar av samhället. Sammanfattningsvis nämner de enskilda artiklarna i CRPD vissa specifika styrmedel och åtgärder som konventionsstaterna ska använda för att förverkliga just den rättighet som artikeln skyddar. Detta betyder inte att dessa styrmedel är de enda som är relevanta för förverkligandet av artikeln ifråga, inbegripet Artikel 19. Den övergripande skyldigheten att vidta ”alla ändamålsenliga […] åtgärder” för att säkerställa åtnjutandet av rättigheterna (Artikel 4 (1a)) kvarstår. Detta innebär att det slutgiltiga svaret på om staten uppfyllt sitt åtagande att genomföra Artikel 19 prima facie är anhängigt resultatet; är rättigheterna de facto säkerställda och åtgärderna därmed ipso facto ”ändamålsenliga”? När ska staten agera? eller gradvis förverkligande? Artikel 4 Allmänna åtaganden 1.Konventionsstaterna åtar sig att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning utan diskriminering av något slag på grund av funktionsnedsättning […].