sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Även enligt denna förordning fick fridlysningsförbud inte ut- göra hinder mot att marken nyttjades på ett ändamålsenligt sätt, om inte annat föreskrevs i beslutet.16 Med kompletteringar och ändringar bestod naturvårdsförordningen ända tills och den första artskyddsförord- ningen beslutades . 6.3.111982 föreskrifter om fridlysning av vissa kräl- och groddjur Med stöd av naturvårdsförordning utfärdade Naturvårds- verket 1982 en kungörelse om fridlysning av slätsnok (hasselsnok, Coronella austriaca) och sandödla (Lacerta agilis). Fridlysningen trädde i kraft 1983-02-01.17 14CITES – Convention of International Trade in Endangered Species, även kallad Washington- konventionen. 15Förordning (1975:542) om tillämpningen av konventionen om internatio- nell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växer. 16Naturvårdsförordning (1976:484), 14 §. 17Naturvårdsverket, kungörelse om fridlysning av slätsnok och sandödla (SNFS 1982:6) NV:11. Bernkonventionen18 är en föregångare till EU:s båda naturvårdsdirek- tiv och trädde i kraft i . Genom att ratificera konven- tionen har förbundit sig att skydda ett antal växter och djur som framgår av konventionens bilagor. (Se avsnitt 4.9). 6.3.131985 föreskrifter om fridlysta djur utfärdade en kungörelse med föreskrifter om frid- lysning av vissa djurarter (SNFS 1985:4, NV:22). Frid- lysningen gällde ett antal arter av groddjur och reptiler som omfattas av . 6.3.141991 Biotopskydd införs i naturvårdslagen I propositionen En god livsmiljö19 konstaterade regeringen att både fridlysningsreglerna och de olika befintliga typerna av områdes- skydd hade visat sig vara otillräckliga. Därmed fanns ett behov av en ny form av områdesskydd för värdefulla småbiotoper, som till exem- pel åkerholmar, våtmarker och mindre ytvatten i jordbrukslandskapet, rikkärr, med mera. Biotopskydd infördes därför i naturvårdslagen 199120 som ett komplement till fridlysningsreglerna och befintliga områdesskydd i form av nationalpark, naturreservat och naturminne. Bakgrunden till beslutet om den nya skyddsformen beskrevs i naturvårdslagsutred- ningen Översyn av naturvårdslagen m.m.21, där man konstaterade att det främst är arter och deras biotoper som behövde ett förstärkt skydd. Den nya paragrafen i naturvårdslagen formulerades så här: 21 § Arbetsföretag som kan skada naturmiljön får inte utföras inom sådana mindre mark- eller vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljö för utrotningshotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skydds- värda. 18Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (SÖ 1983:30). 1990/91:90 En god livsmiljö. 20Lag (1991:641) lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822). 21SOU 1990:38, Översyn av naturvårdslagen m.m. Biotopskyddet infördes i två former: dels områden som var så tydligt definierade att de direkt kunde beskrivas i naturvårdsförordningen, dels områden som i varje enskilt fall behövde avgränsas via myndig- hetsbeslut av eller . Naturvårdsförordningen kompletterades med regler om tillämpningen av det nya biotopskyddet. 6.3.151992 föreskrift om fridlysning av orkidéer beslutade om föreskrifter22 genom vilka samtliga arter av orkidéer i hela landet fridlystes. Den internationella handeln med sällsynta arter var ett av skälen till att fridlysningen gällde samt- liga orkidéarter. Orkidéerna betingade (och betingar) ett högt värde på den illegala marknaden utomlands, och det har förekommit att hela bestånd grävts upp och därmed förstörts.23 6.3.16Mitten av går med i EU och genomförs i lag och förordning En specifik CITES-lag24 infördes i samband med in- träde som medlem i EU25, . reviderades den tidigare svenska CITES-förordningen. Vid revideringen inför- des en bestämmelse som förbjöd import av skinn från vissa arter av säl. Två paragrafer från jaktlagen (1987:259) flyttades över till den nya CITES-lagen: 37 och 38 §§, som reglerade yrkesmässig handel med vilt respektive yrkesmässig preparering av vilt. 22Naturvårdsverket 1992, Kungörelse med föreskrifter om fridlysning av vissa växtarter (SNFS 1992:3 NV 54). 23SOU 2004:37, sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av . 24Lag (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. 25EU blev verklighet när trädde i kraft , då samarbetet utökades från att bestå av endast EG- samarbetet (Europeiska Gemenskapen) till att även avse den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och det judiciella (polisiära och rättsliga) samarbetet. gick således också med i EG- samarbetet. Genom Lissabonfördraget (EUR C 306, 17.12.2007) som trädde i kraft döptes fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) om till ”fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt” (EUF-fördraget, FEUF) och termen gemenskapen ersattes av unionen i hela texten. Unionen ersatte alltså gemenskapen och blev genom Lissabonfördraget dess juridiska arvtagare. EUF-fördraget är ett av EU:s två grundfördrag, tillsammans med fördraget om Europeiska unionen (, FEU). Både CITES-lagen och -förordningen upphävdes när trädde i kraft . Delar av lagens innehåll flyttades till 8 kap. medan resterande innehåll samlades med för- ordningens regler i en ny artskyddsförordning, som omfattade både fridlysning i naturen och frågor om handel med hotade arter. I samband med inträde i EU infördes tillägg i fridlysnings- bestämmelserna som innebar att arter kunde fridlysas om det be- hövdes för att uppfylla internationella åtaganden. När beslutades fördes bestämmelserna om frid- lysning års naturvårdslag (14–14c §§ naturvårdslagen), och delar av CITES-lagen om handel med hotade arter, in i ett eget kapitel 8, som omfattade särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter med bemyndigande att anta fridlysningsregler. Innehållet var i stort sett detsamma som i naturvårdslagen. CITES- reglerna och reglerna – förordning fördelades mellan kapi- tel 8 i och den då nya artskyddsförordningen26. Kapitel 8 i kom därmed att innehålla bemyndiganden för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om fridlysning för djur (8 kap. 1 § ) och väx- ter (8 kap. 2 § ), villkor för utsättning av arter i naturen (8 kap. 3 § ) samt regler för in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning (8 kap. 4 § ). Bemyndigandet i 8 kap. utvecklades i samband med miljö- balkens införande i en ny artskyddsförordning, där fridlysningsbe- stämmelserna och regler om handel med hotade arter sammanfördes i ett dokument. Med stöd av 8 kap. 1 och 2 §§ meddelade regeringen och och länsstyrelserna, efter bemyndigande från regeringen, förbud mot att döda, skada, fånga eller störa vissa djur eller att skada eller ta upp vissa växter. Sådana förbud gav det skydd som allmänt kallas för fridlysning. Alla vilda kärlväxter, mossor, lavar, 26Artskyddsförordning (1998:179). svampar, alger samt grod- och kräldjur kunde (och kan) fridlysas med stöd av bemyndigandet, liksom de flesta ryggradslösa djur. Skälet till att en art fridlyses kan vara att dess fortlevnad är hotad på grund av att den är sällsynt och attraktiv för insamling hos allmänheten. Vissa starkt hotade arter är inte intressanta för allmänheten, men så sällsynta att enstaka insamlingar av samlare eller specialister kan skada populationen allvarligt. Även arter som är rela- tivt vanliga kan behöva skydd om de är föremål för omfattande plock- ning eller uppgrävning. Detta gäller framför allt några av de tidiga vårblommorna, exempelvis och som, särskilt i när- heten av tätorter, kan hotas lokalt av plockning. När blåsippan plockas kan inte fröna spridas, och ett helt bestånd riskerar då att försvinna för alltid. Vitsippan och andra arter som kan sprida sig med hjälp av jordstammar drabbas inte lika hårt av plockning. En del arter, exem- pelvis mistel och liljekonvalj, har utsatts för hot i form av storskalig plockning eller uppgrävning för försäljning. Det förekommer också att sällsynta grodor och kräldjur dödas eller fångas in och flyttas från sin naturliga miljö, något som försämrar deras möjligheter till för- ökning och spridning. Den internationella handeln med sällsynta arter är, som nämndes ovan, ett skäl till att samtliga orkidéarter har fridlysts. Orkidéerna betingar ett högt värde på den illegala mark- naden och det har förekommit att hela bestånd har grävts upp och därmed förstörts. Arter kan också fridlysas om det krävs för att ska uppfylla internationella överenskommelser om skydd för vissa växter och djur. Fridlysning av en växt- eller djurart innebär oftast att arten skyd- das mot plockning eller dödande och infångande. frön, ägg, rom eller bon kan också skyddas. I vissa fall är det enbart förbjudet att gräva upp eller plocka en art för försäljning. Fridlysning har i regel inte inneburit att arten är skyddad mot pågående markanvändning i form av till exempel jord- eller skogsbruk, eller mot övergödning och andra föroreningseffekter. Om det finns risk för att livsmiljö försvinner eller förändras på grund av markanvändningen, behöver hänsyn tas till de fridlysta arternas behov av miljön. Om det för att bevara arten på platsen krävs så omfattande hänsynstagande att på- gående markanvändning avsevärt försvåras kan reservatsbildning eller någon annan form av områdesskydd bli nödvändigt.27 27SOU 2004:37, sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av . Efter den översyn av fridlysningsbestämmelserna som genom- fördes beslutade om nationell frid- lysning av cirka 300 arter. Syftet med översynen var bland annat att utreda vilka arter som var i behov av fridlysning samt att få till stånd en mer konsekvent tillämpning av fridlysningsbestämmelserna. Ett annat syfte var att uppfylla de åtaganden att skydda vissa växt- och djurarter som har enligt internationella överenskommelser. De fridlysta arterna utgjordes av 45 orkidéarter, 186 andra kärlväxt- arter, 11 mossarter, 8 lavarter, 5 svamparter, 20 grod- och kräldjursarter samt 25 arter av ryggradslösa djur. Några arter, däribland , och lummerarter, var inte helt fridlysta i alla län, då de i vissa län endast var fridlysta mot plockning för försäljning samt uppgrävning. Fridlysningen av misteln gäller inte markägaren om skörd av misteln sker för att vårda värdträdet, och om den berörda populatio- nens fortbestånd inte påverkas negativt. Samtliga grod- och kräldjursarter är nu fridlysta i hela landet. Om man av särskilda skäl, till exempel forskning, behöver samla in exemplar av fridlysta arter kan man ansöka om dispens. Ansvarsfördelningen för fridlysningsfrågorna kvarstod från den föregående naturvårdsförordningen 1976, det vill säga Naturvårds- verket fick utfärda föreskrifter om fridlysning av arter i hela landet medan länsstyrelserna fick besluta om fridlysningar i det egna länet (1 d §). Eftersom var medlem i EU infördes fridlys- ningsreglerna från fågeldirektivet28 och livsmiljödirektivet29 i den nya förordningen. De arter som omfattades av framgick av en bilaga till förordningen. Det framgick inte av förordningen vilka arter som var nationellt fridlysta, dessa framgick i stället av bilaga 1 till föreskrifter.30 Enligt förordningen fick de natio- nella fridlysningsförbuden inte hindra att marken utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt, om inte annat föreskrevs när förbudet meddela- des (1 e §). Begränsningen omfattade alltså inte de arter som är frid- lysta enligt EU:s båda direktiv. Reglerna om handel med hotade arter hade artskydds- förordning utökats och omarbetats jämfört med den tidigare svenska 28Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om beva- rande av vilda fåglar. 29Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 30Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd (NFS 1999:7) samt (NFS 1999:12). CITES-förordningen och ytterligare en paragraf från jakt- reglerna fördes över till artskyddet31. 6.3.191999 ser över nationellt fridlysta arter I samband med att infördes och en ny artskyddsförord- ning togs fram genomförde en omfattande över- syn av vilka arter som var eller behövde bli nationellt fridlysta i Sverige.32 Arbetet genomfördes i samarbete med länsstyrelserna, Art- databanken och Världsnaturfonden och resulterade i att antalet frid- lysta arter utökades från 131 till 300. Som skäl för fridlysning angavs följande: •138 arter: akut hotade eller sårbara, kan skadas allvarligt av en- staka insamling •31 arter: utsatta för insamling eller kan förväxlas med fridlysta arter •45 arter: samtliga orkidéer, fridlysta •19 arter och en underart: samtliga grod- och kräldjur, 12 arter fridlysta •66 arter: fridlysning krävs för att uppfylla internationella åtaganden. Tabell 6.1 översyn av fridlysta arter 1999 Antal fridlysta arter efter översyn (NFS 1999:7) Andra kärlväxter än orkidéer *76 arter fridlysta i enskilda län, 55 arter fridlysta i hela landet. 3143 § jaktförordningen (1987:905), se även CITES-förordningen 1994. 32Naturvårdsverket () PM Översyn av fridlysningsbestämmelser (Dnr 401-5040-98). Enligt EU:s båda naturvårdsdirektiv (se avsnitt 5.4–5.7) bygger skyd- det av livsmiljöer och djur- och växtarter på två huvudpelare; be- varande av arters livsmiljöer genom upprättandet av Natura 2000- nätverket samt skydd av djur- och växtarter. Arternas livsmiljöer ska bevaras bland annat genom att man ska skapa ett europeiskt nätverk av skyddade områden (Natura 2000). Nätverket ska upprättas genom att varje medlemsstat identifierar områden som är viktiga för direk- tivens syften. Varje medlemsstat måste upprätthålla ett visst skydd för de berörda områdena, varvid det dock finns möjlighet att välja skyddsform. ansåg att den svenska lagstiftning som genomförde direktiven inte gav tillräckliga garantier för att syftet skulle uppnås. En departementspromemoria33 upprättades och efter remissförfarande, synpunkter från kommissionens tjänstemän och lagrådsbehandling föreslogs åtskilliga lagändringar, delvis mera ingripande än enligt promemorieförslaget.34 Förslaget godtogs av riks- dagen35, och den nya lagstiftningen trädde i kraft . I moti- ven underströks dess syfte att precisera bestämmelserna så att de bättre återspeglar direktivens krav. De ändringar som infördes i bestämmelser om art- skydd gällde omfattande justeringar och tillägg i 7 kap. , med ändringar i 27 § och 28 §, införande av de nya paragraferna 28 a § och 28 b §, ändring av 29 § samt införande av de nya paragra- ferna 29 a § och 29 b §. I 8 kap. förtydligades 1 § med att förbuden även gäller att störa vilt levande djur, eller att skada eller förstöra sådana djurs fortplantningsområden och viloplatser. När artskyddsförordningen reviderades 2007 upphävdes både Natur- vårdsverkets och länsstyrelsernas bemyndiganden att besluta om fridlysningar. Därmed övergick ansvaret för beslut om fridlysning av arter till regeringen, vilket också är den situation som råder . I samband med revideringen gjordes en del mindre ändringar i listorna över nationellt fridlysta arter; fridlysningen upphävdes för växten 33Ds 2000:29 Genomförande av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. 2000/01:111 Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer. 35Se 2000/01:MJU 18. huvudarun samt en spindel, medan fem arter tillkom; en insekt, en spindel, två kärlväxter samt en mossa. Övriga arter som tillkom i bilaga 2 var arter som redan tidigare varit regionalt fridlysta i vissa län. Genom artskyddsförordningen samlas alla fridlysta arter i två bilagor till förordningen. Bilaga 1 omfattar alla arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och bilaga 2 omfattar alla arter som är nationellt fridlysta i . Alla fåglarter som förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium är fridlysta enligt fågeldirek- tivet, men i förordningens bilaga 1 listas endast de fågelarter som är prioriterade enligt bilaga I till direktivet. Ytterligare ett antal arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga II framgår inte av artskyddsförordningen, utan av fiskereglerna. 6.4Nuvarande regelverk som berör artskydd Nedan redogör vi för dagens regler till skydd för miljön och arterna i . Inledningsvis följer några korta ord om regler, vem som får besluta om dem, hur bemyndiganden fungerar, vilka krav som bör eller ska ställas på regler samt vilken bindande verkan olika regler har. 6.4.1Lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd Rätten att besluta om rättsregler, den så kallade normgivningsmak- ten, bestäms av regeringsformen, som är en grundlag. I 1 kap. 3 § regeringsformen ges en formell definition av vad en grundlag är genom att regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetslagen och ytt- randefrihetsgrundlagen räknas upp. Skillnaden mellan grundlag och lag framgår av 8 kap 14 § regeringsformen, där det anges hur en grund- lag ändras. Grundlagar och riksdagsordning (se 8 kap 17 § regerings- formen) har ett starkare skydd än vanliga lagar genom den procedur som gäller för att stifta dem. Enligt regeringsformen är det som ska lagstifta och som har den huvudsakliga normgivningsmakten. I vissa angivna frågor får regeringen meddela förskrifter, det vill säga anta förordningar. Möj- ligheten att utfärda förordningar som följer direkt av regeringsfor- men brukar kallas regeringens restkompetens. Regeringsformen ger också möjligheter att delegera (lämna över) normgivningsmakt till regeringen eller förvaltnings- myndigheter och kommuner. Delegation av normgivningsmakt kan inte ske om det inte finns ett uttryckligt lagstöd för det. I reger- ingsformen benämns rättsreglerna som föreskrifter och när det hand- lar om delegation talar man ibland om att har gett en före- skriftsrätt. Lag stiftas av . Bestämmelser på vissa områden, till exempel skatt och straff, kräver lagform men kan fyllas ut med andra regler om bestämmer det. Rättsregler som reger- ingen beslutar om kallas i allmänhet för förordningar. Lagar och för- ordningar utfärdas i (). En författ- ning består av generella rättsregler som är avsedda att vara bindande både för myndigheter och enskilda. Innehållet i en författning måste alltså vara allmängiltigt. Den kan visserligen vara tillkommen på grund av en viss situation men måste utformas så att den kan tillämpas i andra liknande fall. kan problem uppkomma att skilja ett för- valtningsbeslut från en författning.36 Ett förvaltningsbeslut som stri- der mot lag kan upphävas genom överklagande. En författning kan inte upphävas annat än av normgivaren. En domstol är skyldig att följa regeringens generella direktiv i form av förordningar, men är i övrigt självständig gentemot regeringen.37 En författning kan inte över- klagas, men kan bli föremål för lagprövning enligt 11 kap. 14 § respek- tive 12 kap. 10 § regeringsformen. I förordning kan regeringen ge bemyndigande för en förvaltnings- myndighet att meddela myndighetsföreskrifter inom ett visst avgränsat område. Myndigheten utfärdar sedan föreskrifter i sin författnings- samling med stöd av regeringens bemyndigande. Myndigheter har ingen föreskriftsrätt om de inte fått ett bemyndigande från reger- ingen som tillåter det. Den samlande termen för all normgivning är författning, och den grundläggande terminologin samt ovan nämnda 36Se till exempel RÅ 1986 ref. 108 som gällde den närmare gränsdragningen mellan föreskrif- ter i särskilda fall och generella föreskrifter samt hur ett beslut av miljö- och hälsoskydds- nämndens förhöll sig till detta. Villkoren för gatumusik enligt beslutet avsåg en särskilt an- given mindre del av i . Förbudet gällde för musik under annan del av dygnet än –18 och, i fråga om musik mellan dessa klockslag, också musik av tre eller flera personer, musik med förstärkare etc. Beslutet skulle gälla en försöksperiod av . Beslutet hade en rad begränsningar som gav det karaktär av beslut i särskilt fall. Men det hade också inslag av generell karaktär genom att det gällde i fråga om alla som önskar utföra gatu- musik inom det angivna området i . Regeringsrätten fann emellertid att karaktären av beslut i särskilt fall övervägde och beslutet ansågs därför ha stöd i hälsoskyddslagen. Jfr HFD 2016 ref. 59 där fråga var om ett visst beslut av en myndighet utgjorde ett normbeslut eller ett förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. Beslutet kunde inte anses rikta sig till en viss be- stämd adressat eller avse ett visst konkret fall, utan fick anses ha generell tillämpbarhet. Med hänsyn till att beslutet fattats av en systemansvarig myndighet, beslutets karaktär och dess effekter, fann att beslutet fick anses utgöra ett normbeslut. 3711 kap. 3 § regeringsformen. ordning rörande möjligheten att ge bemyndiganden framgår av 8 kap. 1 § regeringsformen som anger följande. Föreskrifter meddelas av genom lag. Föreskrifter meddelas av regeringen genom för- ordning. finns alltså en enhetlig rubricering för de föreskrifter som meddelas av regeringen (förordning). För äldre föreskrifter med- delade av regeringen kan terminologin emellertid variera. Det kunde till exempel heta kungörelse eller stadga. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. En fast terminologi saknas emellertid ifråga om den lägsta formen av författningar, även om begreppet föreskrift numer är vanligast.38 Andra förekommande äldre beteckningar är cirku- lär, anvisningar, etc. Den gemensamma nämnaren är att sådana före- skrifter härrör från en kommun eller någon förvaltningsmyndighet. Många myndigheter utfärdar allmänna råd eller rekommendatio- ner samt lämnar allmän information. Allmänna råd etc. är inte bin- dande och det behövs inte något bemyndigande för att utfärda dem. I praxis brukar dock stor hänsyn tas till olika råd och anvisningar. Förutom allmänna råd kan det finnas olika typer av väglednings- dokument, riktlinjer och guidelines som ges ut av såväl nationella myn- digheter som EU-institutioner och andra organ. Dessa vägledningar är inte heller bindande, men kan ge ledning vid tolkningen av olika rättsregler. De måste alltså hållas isär från bindande föreskrifter. Dessa typer av icke bindande råd och rekommendationer måste också skiljas från bindande beslut i enskilda fall. Det är flera myndigheter som har betydelse för arbetet med ett effek- tivt tillsyns- och sanktionssystem enligt . Myndigheter med ansvar för tillsyn och tillsynsvägledning finns på samtliga tre förvaltningsnivåer, centralt, regionalt och lokalt. Polis och åklagare tillhör de brottsbekämpande myndigheterna. Inom vissa sakområ- den, som artskydd och tillsyn över gränsöverskridande transporter, 38I 18 b § författningssamlingsförordningen (1976:725) anges, att när en myndighet under regeringen beslutar en författning ska rubriken innehålla myndighetens namn samt ordet ”föreskrifter”. är också och viktiga myndigheter. Den sista länken i den så kallade miljöbalkskedjan är domstolarna.39 7, 8 och 12 kap. fokuserar i första hand på rättsligt skydd för naturvärden. Enligt och kan man skilja mellan två kategorier av skydd40: 1.De strategiska instrumenten som tar sikte på skyddsobjektet, såsom biotopen, rekreationsmiljön, landskapsbilden eller arten. Genom att skydda områden och fridlysa arter vill vi förhindra att naturvärdet förstörs eller degraderas och (så kallade gröna miljöfrågor eller naturskydd). 2.Instrument för kontroll. Dessa fokuserar i stället på verksamheter och åtgärder som hotar naturvärdena. Krav på restriktioner vid handel med hotade arter är exempel på sådan kontroll (så kallade blå miljöfrågor eller miljöskydd).