sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningen har också föreslagit att ett försörjningskrav ska införas för arbetskraftsinvandrare, spårbytare och innehavare av ICT-tillstånd som vill ta hit sina familjemedlemmar. Eftersom den inkomst som krävs för att beviljas arbetstillstånd (13 000 kro- nor) är väldigt låg kan också familjemedlemmen behöva arbeta för att familjen ska klara sin försörjning. Den som beviljas uppehålls- tillstånd p.g.a. anknytning får i regel tillstånd att arbeta utan att det 2SOU 2021:5 s. 185. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas sker någon kontroll av villkoren för det arbete som familjemedlem- men eventuellt kommer att utföra. Det skulle kunna leda till miss- bruk och utnyttjande av familjemedlemmar som kan tvingas arbeta under dåliga villkor.3 Även detta förslag avser därför att motverka det missbruk som kan förekomma inom systemet för arbetskrafts- invandringen. Slutligen lämnades också ett förslag om att uppsåtliga förfaran- den som möjliggör att inresa i kan ske med stöd av uppe- hållstillstånd som utfärdats på oriktiga uppgifter ska straffbeläggas. Detta ska ske genom att den som i vinstsyfte planlägger eller orga- niserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i eller med sådana tillstånd som har utfärdats på grundval av oriktiga uppgifter och som varit av betydelse för att få tillståndet döms för organiserande av människosmuggling till fängelse i högst två år.4 I avsnitt 5.3.1 och avsnitt 5.3.2 redogörs för utredningens bedöm- ningar avseende fortsatt myndighetssamverkan och gemensamma kontroller samt ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna. I avsnitt 5.3.3 lämnas förslag på hur informationen till arbetskrafts- invandrare kan förbättras. Därefter följer en bedömning av de upp- lysningskampanjer som ska genomföras, avsnitt 5.3.4, och förslag som innebär att ett arbetstillstånd inte får beviljas för arbete hos en arbetsgivare som brutit mot väsentliga regler, avsnitt 5.3.5, samt krav avseende boenden som tillhandahålls av arbetsgivaren, avsnitt 5.3.6. Utredningen har också gjort bedömningar beträffande krav på inkomstnivåer och anställningsgrad för arbetskraftsinvandrare i av- snitt 5.3.7 samt i samma avsnitt lämnat ett alternativt förslag. Enligt direktiven ska utredningen också särskilt se över systemet med per- sonlig assistans. Förslag och bedömningar kopplade till denna bransch finns i avsnitt 5.3.8. Sist i kapitlet i avsnitt 5.3.9 finns över- väganden som rör certifieringssystem. 3SOU 2021:5 s. 212. 4SOU 2021:5 s. 219 ff. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas 5.3.1Myndighetssamverkan och gemensamma myndighetskontroller Bedömning: Det är viktigt att den samverkan mellan berörda myndigheter som påbörjats får fortsatta medel och mandat att verka även framöver. Resultaten av samverkan och de nya åt- gärder som utredningen föreslår bör analyseras innan ytterligare åtgärder planeras. Skälen för utredningens bedömning I princip samtliga aktörer och rapporter i kartläggningen framhåller att en ökad myndighetssamverkan och gemensamma myndighets- kontroller är bland det mest betydelsefulla för att upptäcka och för- hindra missbruk. Det framförs att de myndighetsgemensamma kontrollerna måste bli fler och utgå ifrån ett bredare grepp. rekommenderar att det bör finnas minst en arbetsmiljöinspektör per 10 000 anställda i utvecklade industriländer. I har vi ungefär 0,6 arbetsmiljöinspektör per 10 000 anställda.5 Detta skulle kunna tala för att bör öka antalet arbetsmiljöinspektörer. I lägesrapporten från myndigheterna inom metodutvecklingsupp- draget framhålls att samverkan är avgörande för att motarbeta män- niskohandel och människoexploatering i arbetslivet. Det är enligt rapporten dock mindre troligt att upptäcka fall av exploatering vid enskilda inspektioner. Det krävs en mer omfattande process som handlar om att söka efter indikationer och spår.6 Även om antalet inspektörer i sig alltså kan vara viktigt, bedömer utredningen att det är den övergripande samverkan mellan myndigheterna som skapar förutsättningar för att hitta fall av exploatering och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. 5Den svenska modellen i en oviss tid – Fack, arbetsgivare och kollektivavtal på en föränderlig arbetsmarknad, s. 124. 6Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020) s. 20 ff. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas har genom ett regeringsbeslut fått ett fortsatt uppdrag att leda samverkan för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Det nya uppdraget innefattar att fort- satt samverka kring utveckling av metoder och genomförandet av myndighetsgemensamma kontroller, med särskilt fokus på att skapa förutsättningar för varaktig samverkan. Som en konsekvens av det fortsatta mandatet att leda samverkan lämnade , i samråd med övriga myndigheter, en rapport om hur en varaktig myndighetssamverkan kan organiseras.7 Av denna rapport framgår bl.a. att kommer inrätta en kanslifunk- tion som ska utgöra en kontaktyta och stödfunktion till de fasta och tillfälliga grupperna som finns inom samverkan. Kanslifunktionen kommer att ta hjälp av andra myndigheters kompetens och resurser vid behov. I Ds 2021:1 föreslogs just en kanslifunktion med kom- petens från flera av myndigheterna för den fortsatta samverkan. Det kommer vidare att finnas ett chefsnätverk med chefer från respektive myndighet med särskilt ansvar för regeringsuppdraget. Därunder ska gruppen för nationell myndighetsgemensam styrning och sam- ordning (samordningsgruppen) verka. Samordningsgruppen ansvarar för att leda samverkan och hantera frågor som förs fram från deltagande myndigheter eller kansliet och i förekommande fall från regeringen. Samordningsgruppen kommer att ha regelbundna avstämningar med dem som arbetar inom sats- ningen mot den organiserade brottsligheten. Den partssamråds- grupp som inrättats ansvarar för att tillsammans med arbetsmark- nadens parter ta fram en struktur för hur samråd ska ske på central och regional nivå samt genomföra centrala samråd. Denna funktion tillgodoser därmed också de synpunkter som framkommit vid åter- rapporteringen av metodutvecklingsuppdraget, exempelvis att arbets- marknadens parter vill ha en gemensam tipsingång till Arbetsmiljö- verket för att påverka urvalet av kontrollerna. Vidare ska de regionala samverkansgrupperna ansvara för de operativa delarna av samverkan, såsom planering av kontroller, genomförande och efterarbete. Grup- perna ansvarar också för regelbundna regionala partssamråd samt att vid behov ta in andra berörda aktörer. 7Förslag på organisering av varaktig myndighetssamverkan etc. med dnr 2021/002632. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Genom dessa grupper och den struktur som presenterar för arbetet8 anser utredningen att samverkan även upp- fyller flera av de rekommendationer som följeforskarna till metod- utvecklingsuppdraget presenterade. Bland annat strukturer för kon- textanpassad samverkan mellan den nationella och regionala nivån, strukturer/metoder för uppföljning och utvärdering av arbetsplats- kontroller/tillslag och att samverkan bör involvera såväl arbetsgivar- som arbetstagarparter och berörda myndigheter.9 Slutligen ska det finnas en analysgrupp och en kommunikationsgrupp inom ramen för den permanenta samverkan som förslår. deltar också i Östersjöstaternas råd till- sammans med tio andra länder och EU. Inom ramen för detta sam- arbete, och genom NMT10, deltar länderna i Task Force against Trafficking in Human Beings (TF-THB). Ett av huvuduppdragen för TF-THB är att ta itu med människohandel för exploatering av arbetskraft, särskilt exploatering i försörjnings- kedjor och fokus på offentlig upphandling för att förhindra män- niskohandel och tvångsarbete. En delegation mot arbetslivskriminalitet Utöver dessa pågående samverkansuppdrag har regeringen också annonserat att det ska inrättas en kommitté i form av en delegation mot arbetslivskriminalitet.11 Delegationen ska ur ett samhällsöver- gripande perspektiv verka samlande och stödjande i förhållande till aktörer som motverkar arbetslivskriminalitet och främja samverkan och erfarenhetsutbyte dem emellan samt förstärka kunskapen om arbetslivskriminaliteten i och sprida kunskap om interna- erfarenheter. Arbetet ska ske i tillägg till befintliga insatser. Delegationens uppgift är att med utgångspunkt i bl.a. det arbete som bedrivs av myndigheterna, stödja och stärka samhällets samlade insatser mot arbetslivskriminalitet ur ett brett och långsiktigt per- spektiv. Delegationen ska samla och sprida goda exempel på fram- gångsrika insatser och arbetssätt för att förebygga, upptäcka och 8Arbetsmiljöverket, Dnr 2019/018353. 9Vänje, och , 2020. 10Nationella Metodstödsteamet mot prostitution och människohandel som arbetar under . 2021:74, En nationell delegation mot arbetslivskriminalitet. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas motverka arbetslivskriminalitet och vid behov föreslå åtgärder för att sådant arbete ska kunna underlättas eller få ökad spridning och ta ställning till om, och i så fall hur, det arbete som delegationen har bedrivit kan fortsätta långsiktigt inom ramen för befintliga myndig- hetsstrukturer. Det kommer också ingå i delegationens uppdrag att utarbeta en definition av och uppskatta omfattningen av arbetslivs- kriminaliteten i och utarbeta en metod för kontinuerlig upp- följning av arbetslivskriminalitetens utveckling, exempelvis genom användandet av indikatorer, och föreslå hur uppföljningen bör orga- niseras efter att delegationens uppdrag avslutats samt följa upp och analysera myndigheters samverkan mot arbetslivskriminalitet och vid behov föreslå åtgärder för en förbättrad samverkan och ökad effektivitet i statens insatser mot arbetslivskriminalitet.12 En myndighet för utbetalningskontroll m.m. I betänkandet Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen, SOU 2020:35, konstateras att det behövs nya meto- der för att komma åt de avancerade upplägg som drabbar välfärds- systemen. De som vill utnyttja systemen systematiskt ligger ofta steget före i sina metoder, medan myndigheterna ligger steget efter i sitt kontrollarbete. Det behövs därför gemensamma strukturer som kan bemöta dessa. Det krävs långsiktighet, kontinuitet och ett sam- manhållet kontrollarbete för välfärdssystemen som helhet. I betän- kandet föreslås att det inrättas en särskild myndighet som utifrån ett helhetsperspektiv ska verka för att motverka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen. Myndigheten för utbetalnings- kontroll ska ha en förebyggande effekt och bidra till att utveckla samverkan på området. Myndigheten ska göra dataanalyser och urval för att upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det handlar om sådant som de beslutande myndigheterna har svårt att upptäcka utifrån den data som de var för sig har tillgång till. Fokus för verksamheten ska vara avsiktliga fel och mer avancerade upplägg som drabbar välfärdssystemen där någon eller några på oriktiga grunder vill tillskansa sig medel. Möjligheten att samköra uppgifter 12Uppdraget ska delredovisas , och , och slutredovisas . Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas från olika välfärdsmyndigheter gör att myndigheten kan upptäcka felaktigheter på ett sätt som inte går . Det gäller särskilt i de fall där uppgifter som indikerar felaktigheter finns hos en annan än den beslutande myndigheten. Det gör det även möjligt att jämföra upp- gifter som lämnats till olika myndigheter och på så sätt upptäcka felaktigheter. Myndigheten ska stödja och följa statliga myndig- heters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det finns mycket att vinna på kunskapsutbyte, gemensamma problemanalyser och samordnade åtgärder. Myndigheten för utbetalningskontroll ska utgöra en platt- form för myndighetsgemensamt arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt betänkandet kommer en ny myndighet sam- mantaget att leda till minskad brottslighet och stärkt tilltro till väl- färdssystemen.13 meddelade regeringen att en ny myndighet för systemövergripande kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen ska inrättas. Myndigheten kommer att få i uppgift att betala ut ersättningar som beslutas av välfärdsmyndigheter som exempelvis . Myndigheten ska särskilt samverka med , , , , Pensions- myndigheten och i syfte att motverka felaktiga utbetal- ningar. Myndigheten bör också delta i myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet som nätverksmyndighet. med- delade regeringen också att den vill avsätta närmare 200 miljo- ner kronor till ett antal myndigheter för att bekämpa fel och fusk och för att förstärka arbetet mot arbetslivskriminalitet. Pengarna ska bl.a. användas för att stärka samverkan mot arbets- livskriminalitet och förstärka kontrollen av arbetsmiljön genom utökad tillsyn. Pengar avsätts även för att myndigheter ska kunna göra fler kontroller för att upptäcka och stoppa oseriösa aktörer i välfärden.14 13SOU 2020:35, Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 23. 14Pressmeddelande från regeringen . Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Samverkan ska fortsätta och resultaten från samverkan utvärderas Utredningen konstaterar att det har vidtagits flera åtgärder för att permanenta och utveckla den samverkan som påbörjats och som hitintills visat sig vara framgångsrik. Det är viktigt att den samverkan som påbörjats även framöver får medel och mandat att fortsätta verka. Enligt utredningen finns det också goda skäl att invänta de analyser, resultat och rapporter som inkommer med anledning av dessa uppdrag och den nu utvecklade och permanentade samverkan mellan myndigheterna. Behovet av en delegation mot arbetslivs- kriminalitet påtalades i Ds 2021:1. Regeringen har 2021 tillkännagett att en sådan delegation ska inrättas. Vidare ska även en ny myndighet för att motverka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärds- systemen inrättas. Även dessa åtgärder behöver utvärderas innan man eventuellt går vidare med fler åtgärder. har föreslagit att ett antal myndigheter ska få i uppdrag att kontrollera arbetsvillkoren för riskgrupper. Utred- ningen har i delbetänkande föreslagit att , vid vite, ska kunna förelägga arbetsgivare att lämna skriftliga uppgifter om de villkor som gäller för en anställning. Om villkoren sedan försämras föreslås en straffsanktionerad anmälningsskyldighet.15 Såväl effek- terna av detta förslag som resultaten av den fortsatta samverkan behöver utvärderas och analyseras för att det ska gå att bedöma vilka ytterligare åtgärder som eventuellt behöver vidtas. Detsamma gäller frågan om det bör inrättas en handlingsplan mot exploatering i arbetslivet eller människohandel för andra ändamål än sexuella, som både och efterfrågat. Statistik har, som konstaterats i kartläggningen i kapitel 4, varit väldigt svår att få fram och myndigheterna har inte på något samlat sätt behandlat den information som kommer in. Genom de nya arbetssätten som nu föreslår bör mer specifik och adekvat statistik från flera myndigheter kunna samlas in. Även genom Delegationen mot arbetslivskriminalitet och Myndigheten för utbetalningskontroll borde mer specifik och adekvat statistik kunna samlas in. Utredningen föreslår i det följande bl.a. att handel med arbetserbjudande m.m. och exploatering av utländsk arbetskraft förbjuds. Detta bör också kunna medföra att mer specifik statistik kan tas fram. 15SOU 2021:5, s. 179. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Sammanfattningsvis anser utredningen att resultaten av myndig- hetssamverkan, arbetet med Delegationen mot arbetslivskriminalitet och andra satsningar som beskrivits ovan samt effekterna av de före- slagna kontrollerna som ska genomföra enligt del- betänkandet SOU 2021:5 behöver inväntas och analyseras innan even- tuella ytterligare former för samverkan och/eller kontroller införs. Utredningen lämnar därför inga ytterligare förslag i den delen. Bedömning: Frågan om informationsutbyte och eventuella sekretesshinder mellan myndigheter ska utredas vidare. Skälen för utredningens bedömning Det finns en bred samsyn mellan de aktörer som förekommer i kartläggningen att en ökad myndighetssamverkan krävs för att mot- verka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas. Det finns arbetsformer och olika uppdrag inom myndigheterna som syftar till att bibehålla och utveckla samverkan och öka infor- mationsutbytet dem emellan. Samtliga aktörer påpekar dock att sekretessbestämmelserna gör att nödvändig information inte alltid kan delas på ett tillfredsställande sätt för att få en effektiv och ända- målsenlig samverkan, inom vilken missbruk av systemet med arbets- kraftsinvandring kan motverkas och upptäckas. Myndigheterna inom metodutvecklingsuppdraget har fått ett fortsatt uppdrag att arbeta för en ökad samverkan mellan myndig- heterna. ska fortsatt samordna arbetet. En av metodutvecklingsuppdragets slutsatser var dock att sekretessregler- na håller tillbaka och begränsar effekterna av myndighetssamarbetet genom att myndigheterna inte kan dela information med varandra. Sekretessproblematiken rör både olika tekniska lösningar för att skydda informationen och de sekretessbestämmelser som reglerar myndighetssamarbete.16 På uppdrag av har också ett följeforskningsuppdrag utvärderat metodutvecklingsuppdraget. 16Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020) s. 15. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas En rekommendation som följeforskarna gav var att sekretessfrå- gorna behöver lösas på nationell nivå.17 fortsätter med initiativ som också inne- fattar en ökad samverkan. Ett av fokusområdena för denna sam- verkan är informationsutbyte. Inom ramen för detta område under- söks vilka uppgifter som respektive myndighet behöver, vilka av dessa uppgifter som är tillgängliga hos andra myndigheter och vilka regeländringar som behövs. framhåller att endast ett urval av alla deras ärenden där de upptäcker oegentligheter inom exempelvis assistansbranschen anmäls till , vilket gör att inte får all nödvändig information. har också framfört att en faktor som gör samverkan svårare är att det finns oklarheter om vilken information som får lämnas till andra myndig- heter med hänsyn till bestämmelserna om personuppgiftsbehandling i exempelvis GDPR. tillsammans med Migra- tionsverket och framhåller också att informationsflödet dem emellan borde öka för att förhindra missbruk inom exem- pelvis assistansbranschen. Ett förslag som framfört till utredningen är att lagen om underrättelseskyldighet borde utvidgas till att även omfatta myndigheter som fattar beslut om tillstånd. Då skulle en utökad informationsskyldighet gälla exempelvis för i dess verksamhet när de fattar beslut om arbetstillstånd, när det gäller tillstånd att bedriva vissa verksamheter och andra myndigheter som beviljar tillstånd. har i ett rättsligt ställningstagande klargjort att verket i vissa fall kan lämna informa- tion till om misstankar finns att assistansersätt- ning beviljats på felaktig grund. Utgångspunkten är att det råder sekretess mellan myndigheterna men den kan brytas med stöd av 10 kap. 27 § OSL om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.18 Vidare har uppgett att de sällan har anledning att sekretessbelägga sina beslut eller uppgifter som förekommer hos myndigheten. framhåller att de får mycket lite information från Polis- myndigheten. Om skulle omfattas av lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen skulle 17Arbetsmiljöverket, Dnr 2019/018353. 18Migrationsverket RS/012/2021. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas detta troligtvis generera fler utredningar av assistansanordnare och skulle kunna ge mer information vidare till andra myndigheter. upplever att de största hindren för myndigheten att kunna delta fullt ut i samverkan och bidra till att minska missbruket inom arbetskraftsinvandringen är sekretessbestämmelserna. Skatte- verket uppger bl.a. att myndigheten inte kan anmäla till Migrations- verket om de ser att en arbetskraftsinvandrare inte har börjat arbeta inom den tid som gäller för arbetstillståndet. har uppgett att de har svårt att få information och göra kontroller av arbetsgivare som saknar historik. har Migrations- verket dock ett samarbete med där viss information kan efterfrågas. I Ds 2021:1 var en av slutsatserna att frågan om informations- utbyte skyndsamt bör utredas vidare. Enligt promemorian är inte heller en myndighetsgemensam tipsingång avseende arbetslivskri- minalitet tillräckligt effektivt i relation till andra tänkbara sätt att stärka arbetet mot arbetslivskriminaliten på grund av hur reglerna om informationsutbyte är utformade. Av den information utredningen har fått går det inte att i sin helhet utröna och kartlägga vilka uppgifter som respektive myndighet behöver. Myndigheterna behöver till att börja med själva undersöka vilka eventuella sekretesshinder som finns och även bedöma hur de kan behandla olika personuppgifter med hänsyn till GDPR och andra registerförfattningar. har exempelvis tagit fram ett rättsligt ställningstagande för en typ av dessa frågor som rör utlämnande av information till . Av utredningens kartläggning och kontakt med representanter för myndigheter framkommer att det finns en viss osäkerhet eller okunskap kring vilka uppgifter myndigheten behöver för sina kon- troller men även vilka uppgifter som finns tillgängliga hos andra myndigheter. uppger exempelvis att de har pro- blem att få ut uppgifter från . i sin tur uppger att de sällan har anledning att sekretessbelägga sina beslut eller uppgifter som förekommer hos myndigheten. har Migrations- verket ett samarbete med för att få viss information Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Mot bakgrund av att samlad kunskap och infor- mation saknas kan utredningen inte föreslå någon ändring i exem- pelvis OSL som skulle åstadkomma ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte eller som löser de frågor som finns kring sekre- tesshinder. Frågorna som rör informationsutbyte och eventuella sekretesshinder mellan myndigheter måste därför utredas vidare på ett mer strukturerat och effektivt sätt än vad som kan göras inom ramen för den här utredningen. Det handlar om en mycket komplex lagstiftning som är av central betydelse för myndigheternas behand- ling av allmänna handlingar. Det finns ingen möjlighet att genom- föra en sådan översyn inom ramen för denna utredning och det ingår inte heller i utredningens direktiv att göra det. En utredning har dessutom tillsatts som ska göra en översyn av reglerna om informationsutbyte mellan myndigheter och behovet av ändrade regler för ett ändamålsenligt och effektivt informationsut- byte.19 Det har också föreslagits att en ny myndighet för att mot- verka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen in- rättas. Genom denna myndighet kommer information att kunna samlas genom sekretessbrytande underrättelse- och uppgiftsskyldig- heter. Förslagen innebär att Arbetsförmedlingen, , , , , , Pensionsmyndig- heten, och arbetslöshetskassorna ska lämna vissa när- mare angivna uppgifter till myndighetens verksamhet med dataana- lyser och urval.