sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Det är inte alltid som befintlig lag träffar exakt samma tillämpningsområde som motsvarande del av direktivet. I dessa fall ökar risken för otydlighet avseende vilka produkter och tjänster som omfattas. Likaså ökar risken för dubbelreglering alternativt att en produkt eller tjänst av misstag förblir oreglerad. Vilken ekonomisk aktör som kan göras ansvarig, i synnerhet vad gäller tjänster, riskerar också att regleras olika. I många fall skulle det därmed bli svårt för eko- nomiska aktörer och enskilda att förutse vilken lagstiftning som ska gälla för vilken produkt eller tjänst och vilket ansvar som ska gälla för vilken aktör. Det faktum att genomförandet skulle ske dels genom änd- ringar och tillägg i ett antal befintliga lagar, dels genom nya speciallagar inom vissa områden skulle göra det näst intill omöjligt att få till enhet- liga regleringar. I synnerhet vad gäller kontroll av tjänster, sanktioner och myndigheters bemyndiganden och befogenheter. Ett sektorsvist genomförande innebär med andra ord en mer splitt- rad och svåröverskådlig lagstiftning. Risken för tolkningsvariationer utifrån de skilda sektorsvisa lagarna, med olika tillämpningar och en ojämn praxisutveckling som följd, blir påtaglig. Det blir även svårare för enskilda att ta reda på hur de kan gå tillväga för att påtala brister. En splittrad lagstiftning riskerar även att onödigt försvåra för företag från andra medlemsstater som vill etablera sig på den svenska mark- naden då det blir ännu svårare för dessa att identifiera vilken lagstift- ning som gäller för just deras produkter och tjänster. I detta avsnitt redogörs för utredningens bedömningar av hur ända- målsenliga befintliga författningar är för att införa krav på tillgäng- lighet i enlighet med vad direktivet föreskriver. Innehållet i de rele- vanta författningarna har redogjorts för i kapitel 8. Bedömning: I den föreslagna nya lagen om elektronisk kommu- nikation finns en bestämmelse om att avtalsinnehåll på området elektroniska kommunikationstjänster samt information om tjäns- terna ska vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Tillgänglighetsdirektivet ställer mer omfattande och långtgående krav på information och hur denna ska vara beskaffad. lämpar sig mindre väl för att imple- mentera de långtgående och detaljerade kraven som ställs i tillgäng- lighetsdirektivet, samt de undantag som gäller från direktivens krav. Förslag: Det ska i lagen om elektronisk kommunikation hänvisas till författning som genomför tillgänglighetsdirektivet. Där bör framgå att ytterligare krav på tillgänglighet för produkter och tjäns- ter som omfattas av lagen om elektronisk kommunikation finns i sådan författning. Elektroniska kommunikationstjänster beskrivs på samma sätt i Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (nedan kodexen) som i tillgänglighetsdirektivet. Med den enda skillnaden att i kodexen omfattas maskin-till-maskin-tjänster, medan dessa undantas i tillgäng- lighetsdirektivet. Båda direktiven ställer krav på att elektroniska kom- munikationstjänster ska vara tillgängliga för personer med funktions- nedsättningar. Som beskrivits i avsnitt 8.4.4 är de förändringar i lagen om elektro- nisk kommunikation (LEK) som föreslagits i promemorian Genom- förande av europeisk kodex för elektronisk kommunikation (nedan promemorian) relativt begränsade. Det har tydliggjorts att informa- tionen om tjänsternas kvalitet och vilka åtgärder som har vidtagits för att säkerställa likvärdig tillgång för slutanvändare med funktionsned- sättning ska vara beskaffad på visst sätt (uttömmande, jämförbar etce- tera). Det har vidare tydliggjorts att likvärdig tillgång till tjänsterna, det vill säga även för personer med funktionsnedsättning, omfattar tillhö- rande avtalsinformation. Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter om på vilka sätt skyldig- heten ska fullgöras (se förslaget till 7 kap. 37 § LEK i promemorian). Direktivsbestämmelserna hänvisar till harmoniserad unionslagstift- ning på området, men det nämns inte något om den saken i förarbetena. Nuvarande lagstiftning på området är som beskrivits i avsnitt 8.4.3. än mer begränsad (se 5 kap. 1 och 5 kap. 6 § e § nuvarande LEK). Tillgänglighetsdirektivet ställer inte krav på att avtalsinformation ska vara tillgänglig på visst sätt, däremot ställs mer detaljerade krav på tillgänglighet på andra områden, dels generellt för tjänster som om- fattas av direktivet, dels specifikt för elektroniska kommunikations- tjänster. I kapitel 6 har direktivets krav beskrivits utförligt. I korthet kan sägas att det handlar om att information om hur tjänsten funge- rar ska ges på en rad olika, i direktivet närmare angivna sätt. När det specifikt gäller elektroniska kommunikationstjänster ställs även krav på till exempel realtidstext och totalkonversation (se avsnitt 6.2.1). Det grundläggande syftet med artikel 111 i kodexen är i och för sig att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till elektro- niska kommunikationstjänster på likvärdigt sätt som andra slutan- vändare – vilket vid en ytlig betraktelse väl korresponderar med till- gänglighetsdirektivets krav. Som redogjorts för i avsnitt 8.4.4 gör dock regeringen än så länge bedömningen att det syftet främst tillgodoses genom åtgärder som finansieras av statsmedel. Det hänvisas i prome- också till regeringens föreskriftsrätt. () har bemyndigats att meddela föreskrifter enligt nu gällande lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (nuvarande LEK). Troligen kommer PTS även att få föreskriftsrätt genom en ny LEK. I teorin kan man därför tänka sig att lagen kommer att överlappa ett eventuellt separat regelverk som skapats för att ska leva upp till tillgänglighetsdirektivets krav. Än så länge har dock PTS inte med- delat några föreskrifter på området. Frågan är om tillgänglighetsdirektivets krav såvitt avser elektro- niska kommunikationstjänster lämpligen hanteras i LEK. Även om det införs krav på tillgänglig avtalsinformation i LEK, kommer andra bestämmelser och detaljerade krav på elektroniska kommunikationstjänster, såsom att de ska erbjuda realtidstext och totalkommunikation (enligt utredningens mening torde detta vara en felöversättning i direktivet och den rätta översättningen vara ”total- konversation”) inte att hanteras inom ramen för pågående lagstif- tning vad gäller LEK. De mer detaljerade kraven finns i tillgänglighets- direktivet. De detaljerade och långtgående krav som kommer till uttryck i tillgänglighetsdirektivet är dessutom inte möjliga att leva upp till med hänvisning till statliga satsningar på området, såsom i promemorian föreslås bli fallet med kodexens krav. Det är helt nödvändigt med före- skrifter på området. De fördelar som finns med en särskild lag för att genomföra till- gänglighetsdirektivet väger vid en samlad bedömning tyngre än de eventuella gränsdragningsproblem som kommer att finnas mellan den nya LEK och en särskild lag för att genomföra tillgänglighetsdirek- tivet. Om PTS får föreskriftsrätt på området elektroniska kommuni- kationstjänster i en särskild lag för att genomföra tillgänglighetsdirek- tivet, torde det dessutom vara en garanti för att dubbelreglering kan undvikas. Om direktivets krav skulle regleras i LEK är det dessutom nödvändigt att hantera dels övergångsbestämmelserna, dels undantagen från direktivets krav (bland annat för tidsberoende medier och inne- håll från tredje part), samt dels bestämmelsen om oproportionerlig stor börda eller grundläggande förändring. Dessutom undantas alla mikroföretag som hanterar tjänster från tillgänglighetsdirektivets krav. I kodexen och förslaget till ny LEK undantas enbart mikroföre- tag som tillhandahåller nummeroberoende interpersonella kommu- nikationstjänster från kravet på tillgänglig avtalsinformation. Enligt utredningen visar genomgången ovan att en reglering i LEK riskerar att leda till otydlighet och osäkerhet om vilka undantag och regleringar som gäller vilka bestämmelser i . Utredningens slutsats blir därför att en ny lag för att genomföra till- gänglighetsdirektivet inte torde innebära några svårlösta gränsdrag- ningsproblem mot vare sig nuvarande eller föreslagna LEK. Däremot bör det finnas en bestämmelse i LEK med innebörden att det finns ytterligare bestämmelser om tillgänglighetskrav för elektroniska kom- munikationstjänster i författning som genomför tillgänglighetsdirek- tivet. Utredningens ändringsförslag bygger på promemorians förslag till ny LEK. I det fortsatta beredningsarbetet bör det lagstiftningsarbetet följas upp och beaktas. Bedömning: Mellan staten och finns ett alarmeringsavtal som reglerar SOS Alarms åtaganden och övriga skyldigheter inom ramen för bolagets samhällsuppdrag. Det inne- fattar bland annat att SOS Alarm ska ta emot och besvara nödsamtal och annan nödkommunikation som inkommer till nödnumret 112.Kraven som ställs på tillgänglighet till nödkommunikation för personer med funktionsnedsättning bör tillgodoses inom ramen för avtalsskrivningen, om nödvändigt genom att avtalet omför- handlas. I kodexen ställs krav på tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning till nödkommunikation. Kodexens krav har dock inte ansetts nödvändiga att närmare reglera i lag eftersom , enligt den bedömning som gjorts, redan lever upp till kraven. I Promemorian hänvisas dessutom till det lagstiftningsarbete som pågår för att införliva tillgänglighetsdirektivet i svensk rätt (se Prome- s. 316). Som redogjorts för i avsnitt 8.4.5 finns det mellan staten och SOS Alarm ett alarmeringsavtal som reglerar SOS Alarms åtaganden och övriga skyldigheter inom ramen för bolagets samhällsuppdrag. Det saknas alltså lagstiftning som reglerar vilka skyldigheter som SOS Alarm har i det avseendet. Avtalet reglerar också att SOS Alarm ska ansvara för funktionen att via 112 ta emot nödkommunikation via sms från personer med funktionsnedsättning i fråga om tal eller hörsel, eller andra motsvarande totalkonversationstjänster, förutsatt att för- registrering har skett. SOS Alarm har uppgett att kraven på tillgäng- lighet som de uttrycks i direktivet kommer att uppnås i samband med utvecklingen av en ny teknisk operativ plattform (se bilaga 3 till detta betänkande). Utgångspunkten bör enligt utredningens bedömning vara att nöd- kommunikation även fortsättningsvis hanteras inom ramen för avtalet mellan staten och SOS Alarm. I vart fall mottagande av nödkommu- Det ställs i tillgänglighetsdirektivet också krav på leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster när det gäller nödkommu- nikation. Men det handlar då om att den som levererar nödkommuni- kationssamtalet ska tillhandahålla vissa närmare angivna tekniker. SOS Alarms skyldighet är att kunna ta emot samtalet med exempelvis totalkonversation. Det kan nämnas att frågan om att reglera alarmeringstjänsterna nogsamt utreddes i betänkandet av 112-utredningen (SOU 2018:28). Bland annat föreslogs en helt ny alarmeringslag som skulle ersätta det befintliga avtalet. Betänkandet ledde dock inte till lagstiftning och är det inte aktuellt att förändra den rådande ordningen. Tvärt- om undertecknades det senaste avtalet mellan staten och SOS Alarm . Ovanstående får stöd i hur tillgänglighetsdirektivets krav är utfor- made. Där framgår att kraven som gäller mottagande av nödkommuni- kation ska tillgodoses på det sätt som bäst passar den nationella organi- sationen av larmsystemen (se bilaga I avsnitt V). Detta understryks också i skäl 44 i ingressen till direktivet, där det framgår att ”de åtgär- der som avser tillgängligheten för mottagandet av nödkommunika- tion bör antas utan att det påverkar organisationen av alarmerings- tjänsterna, vilket fortsatt omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet”. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är tillsyns- myndighet och bedriver tillsyn över att SOS Alarm uppfyller avtals- villkoren. Detta inbegriper även villkoret såvitt avser tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar. Enligt MSB har det inte rappor- terats några brister i detta avseende. Det är möjligt för enskilda att vända sig till myndigheten med synpunkter, men såvitt känt har man inte mottagit klagomål på tillgängligheten för personer med funktions- nedsättningar. I ett avseende avviker avtalet från tillgänglighetsdirektivet. I direk- tivet ställs krav på att samtal och sms ska kunna tas emot utan för- handsregistrering. I avtalet krävs dock sådan registrering. Huruvida avtalet bör skrivas om eller inte är ytterst en fråga för regeringen. Utredningen kan dock konstatera att om tillgänglighetsdirektivet ska genomföras fullt ut behöver det ske en omförhandling av avtalet i den delen. Bedömning: Radioutrustningslagen lämpar sig inte för att även reglera tillgänglighet för produkter. Även om reglering skulle ske genom radioutrustningslagen skulle inte samtliga produkter omfattas. I sådant fall skulle antingen ytterligare specialförfattningar behöva utarbetas för till exempel självbetjäningsautomater, eller så skulle radioutrustningslagens tillämpningsområde behöva breddas till att även omfatta vissa pro- dukter som inte innehåller radioutrustning. Förslag: Det ska i radioutrustningslagen hänvisas till författning som genomför tillgänglighetsdirektivet. Radioutrustningslagen (2016:392) är en väldigt generellt skriven lag som syftar till att genomföra radioutrustningsdirektivet. Radioutrust- ningsdirektivet handlar i sin tur om att utrustning med radiosändare inte får störa ut annan utrustning. Det primära syftet är att säkerställa adekvat elektromagnetisk kompatibilitet, effektiv spektrumanvänd- ning för att undvika skadlig störning och minska risken för allvarliga skador på liv och egendom. Det finns enligt utredningen ingen ändamålsenlighet med att i en lag som reglerar kontroll av radiovågor även ställa krav på tillgänglig- het. Radioutrustningslagen täcker dessutom inte samtliga produkter som omfattas av tillgänglighetsdirektivet, vilket innebär att utredningen skulle behöva antingen utvidga lagens tillämpningsområde till att även avse självbetjäningsautomater och betalterminaler eller skapa egen lag- stiftning för självbetjäningsautomater (finns ingen given lag- stiftning att tillämpa på självbetjäningsautomater eller betalterminaler). Utredningen har mot bakgrund av detta gjort bedömningen att de två rättsakternas tillämpningsområden skiljer sig åt i sådan grad att radioutrustningslagen inte lämpar sig för att även ställa krav på tillgäng- lighet för produkter som omfattas av tillgänglighetsdirektivet. Vad utredningen kan se finns inga ytterligare författningar som är så utfor- made att de även skulle lämpa sig för att införa krav på tillgänglighet för produkter samt marknadskontroll. Med hänsyn till att ett stort antal av de produkter som omfattas av radioutrustningslagens tillämpningsområde även kommer att omfattas av tillgänglighetsdirektivets krav på tillgänglighet kan det vara lämp- ligt att radioutrusningslagen förses med en bestämmelse som infor- merar om att krav på tillgänglighet för produkter finns i författning som genomför tillgänglighetsdirektivet. Utredningen föreslår därför att en sådan hänvisningsbestämmelse införs. 10.4.4Tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster Bedömning: Radio- och tv-lagen reglerar inte tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster. Det är inte lämpligt att utvidga radio- och tv-lagens tillämpningsområde till att även omfatta sådana tjänster. Syftet med radio- och tv-lagen (2010:696) är att reglera audiovisuella medietjänster (se mer om lagen i avsnitt 8.5.2). En tjänst som ger till- gång till en audiovisuell medietjänst är bara undantagsvis också en audiovisuell medietjänst i sig. Videodelningsplattformar som ger till- gång till audiovisuella medietjänster är ett exempel på ett sådant undan- tag. Dessa omfattas av radio- och tv-lagen. Även elektroniska pro- gramguider (EPG) med lokal interaktivitet omfattas av radio- och tv- lagen. Radio- och tv-lagen reglerar däremot som huvudregel inte tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster. Utredningen bedömer att detta inkluderar EPG med central interaktivitet (se avsnitt 9.1.4). En förändring av radio- och tv-lagen för att omfatta tillgänglighets- aspekterna av dessa tjänster skulle kräva långtgående ändringar. Det finns till exempel ingen struktur i lagen som hanterar de undantag som är aktuella i tillgänglighetsdirektivet. Det finns inte heller några bestämmelser om oproportionerligt stor börda eller grundläggande förändring. Inte heller finns det bestämmelser om mikroföretag. Sam- manfattningsvis lämpar sig radio- och tv-lagen inte för att reglera tjänster som inte i sig omfattas av lagens krav på tillstånd eller anmäl- ningsplikt, det vill säga tjänster som ger tillgång till audiovisuella medie- tjänster. 10.4.5Banktjänster och finansiella tjänster för konsumenter Bedömning: Det finns inte några bestämmelser avseende bank- tjänster och finansiella tjänster som riskerar att kollidera med för- fattning som genomför tillgänglighetsdirektivet. Direktivets bestämmelser om bank- och finansiella tjänster hänvisar till flera direktiv som införlivats i svensk rätt. Det är i första hand fråga om konsumentkreditlagen, lagen om verksamhet med bostads- krediter, lagen (2007:528) om värdepappershandel, lagen (2010:751) om betaltjänster samt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Det finns inte i någon av dessa lagar bestämmelser om information som riskerar att kollidera med bestämmelser i en samlad genomföran- delag. Det finns enligt utredningen beaktansvärda fördelar med att samla tillgänglighetskraven för banktjänster och finansiella tjänster i en lag i stället för att sprida kraven på flera olika lagar. Inte heller en särskild lag om tillgänglighetskrav på dessa områden är att föredra framför en samlad lagstiftning. Bedömning: Gällande författningar som reglerar e-handel åter- speglar inte samma tillämpningsområde av e-handeln som omfat- tas av tillgänglighetsdirektivet. Författningarna skiljer sig även i förhållande till direktivet vad gäller vilka aktörer som kan bli ansvariga för bristande överensstämmelse och vilka påföljder som kan bli aktuella. Marknadsföringslagen och distansavtalslagen har dessutom i första hand som syfte att tillvarata konsumenters intres- sen, medan direktivet har flera andra syften. Utredningen bedömer därför att omfattande specialregleringar kommer att behövas för det fall att direktivets krav ska genomföras i nationell författning som reglerar e-handel. Förslag: Det ska i e-handelsförfattningarna föras in bestämmel- ser som hänvisar till att det finns bestämmelser om krav på till- gänglighet i författning som genomför tillgänglighetsdirektivet. SOU 2021:44Val av författning En fråga är på vilket sätt de delar i tillgänglighetsdirektivet som avser e-handelstjänster bäst genomförs i svensk rätt. För att besvara detta bör en jämförelse göras mellan tillämpningsområdet för respektive rättsområde, vad som regleras i befintlig författning samt vad som ska gälla vid bristande regelefterlevnad. Definitionen i e-handelslagen av vad som är att anse som informa- tionssamhällets tjänster är snarlik, men inte identisk, med tillgänglig- hetsdirektivets definition av e-handelstjänster. I tillgänglighetsdirek- tivet definieras e-handel som ”tjänster som tillhandahålls på distans, genom webbplatser och tjänster för mobila enheter, på elektronisk väg och på individuell begäran av en konsument i syfte att ingå ett konsumentavtal”. I direktivets skäl 42 ges dock vissa förtydliganden, där e-handelstjänster beskrivs med samma formuleringar som de som används i direktiv /1535 om ett informationsförfarande beträf- fande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informa- tionssamhällets tjänster (kodifiering). Utgångspunkten bör därför kunna vara att de tjänster som omfattas av e-handelslagen avser samma e-handelstjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet med den skillnaden att tillgänglighetsdirektivets tillämpningsområde begrän- sas till tjänster som tillhandahålls till konsumenter. Definitionerna av tjänsteleverantör skiljer sig däremot åt mellan e-handelslagen och tillgänglighetsdirektivet. Med tjänsteleverantör avses i tillgänglighetsdirektivet en fysisk eller juridisk person som till- handahåller en tjänst på unionsmarknaden eller som erbjuder sig att till- handahålla en sådan tjänst till konsumenter i unionen. I e-handelsla- gen avses bland annat även leverantörer som tillhandahåller tjänster till näringsidkare. Regelverken kring e-handel innehåller utförliga krav om förhands- information som ska ges innan avtal ingås med en konsument. Kra- ven skulle mycket väl kunna kompletteras med tillgänglighetsdirekti- vets krav för tillgänglig e-handel. Konsekvenserna för regelbrott skiljer sig dock mellan befintlig lag- stiftning på e-handelsområdet och det som tillgänglighetsdirektivet föreskriver. Tillgänglighetsdirektivet föreskriver sanktioner om en pro- dukt eller tjänst inte lever upp till direktivet, medan de åtgärder som kan vidtas enligt marknadsföringslagen enbart är åläggande förenat med vite. Det är troligt att sådana åtgärder inte är att anses som tillräckligt kännbara och effektiva sanktioner i tillgänglighetsdirektivets mening. Talan om eventuellt regelbrott väcks enligt marknadsföringslagen i Det är även tveksamt om denna specialdomstol är rätt forum för att avgöra frågor om digital tillgäng- lighet. Det faktum att befintlig lagstiftning på e-handelsområdet till viss del omfattar andra tillämpningsområden än vad som omfattas av till- gänglighetsdirektivet samt att de påföljder som erbjuds i marknads- föringslagen troligtvis inte lever upp till tillgänglighetsdirektivets krav på sanktioner och regelefterlevnad, innebär att det inte är lämpligt att genomföra direktivet genom kompletteringar i befintlig e-handels- lagstiftning. För att uppmärksamma tjänsteleverantörerna på att det i annan lagstiftning finns ytterligare tvingande krav på bland annat vilken information som leverantören ska tillhandahålla till en konsu- ment är det emellertid lämpligt att någon form av upplysningspara- graf införs. Ovan nämnda författningar bör därför kompletteras med bestämmelser om att det i författning som genomför tillgänglighets- direktivet finns krav om tillgänglighet för vissa varor och tjänster. Bedömning: Det behövs ingen ändring i diskrimineringslagen med anledning av tillgänglighetsdirektivet. Det finns inte heller någon risk för en konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning. Som beskrivits i avsnitt 8.11.1 är bristande tillgänglighet en diskrimi- neringsgrund i diskrimineringslagen. När det gäller varor och tjänster är det själva tillhandahållandet som kan vara diskriminerande. Alltså inte varorna och tjänsterna i sig. I förarbetena till diskrimineringslagen anges att i den utsträck- ning det finns regler i lag eller annan författning om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning bör dessa vara starkt vägledande för vad som krävs enligt bestämmelsen om bristande tillgänglighet. Det bör enligt förarbetena inte heller anses skäligt att kräva åtgärder som går utöver sådana krav och den som har uppfyllt sådana krav bör kunna utgå från att ytterligare krav inte följer av diskriminerings- lagen (prop. 2013/14:198 s. 112). En meddelad dom i sätter fingret på hur för- arbetsuttalandet ska tillämpas i praktiken (målnummer T 9308-18). I det aktuella rättsfallet hade väckt Grunden för talan var i korthet att För- säkringskassan hade missgynnat en kvinna med grav synnedsättning genom att inte vidta åtgärder för tillgänglighet för att hon skulle komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktionsnedsätt- ning. Hon hade bland annat inte samma möjlighet som en person utan funktionsnedsättningen att ansöka om föräldrapenning digitalt. Enligt hovrätten hade kunnat vidta åtgärder för att kvin- nan skulle hamna i samma situation som en person utan funktionsned- sättning.