sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Flera av arterna (bred gulbrämad dykare, bred paljettdykare, citron- fläckad kärrtrollslända, skogsrör, grön sköldmossa, hårklomossa, käpp- krokmossa, långskaftad svanmossa och nordisk klipptuss) är även markerade med B och omfattas därmed av Natura 2000-bestämmel- serna i 7 kap 27–29 §§ . För dessa kan åtgärder som exem- pelvis insamling kräva tillstånd i Natura 2000-områden. Undantaget i 13 § medger inte undantag från Natura 2000-bestämmelserna. Det finns ytterligare mossor som också uppfyller kriterierna för bestämmelsen, det vill säga de kan inte artbestämmas med säkerhet i fält. Artdatabanken har föreslagit att ytterligare arter ska omfattas av undantaget. Utredningen föreslår att följande arter läggs till i be- stämmelsen av detta skäl: Tabell 12.2 Arter som tillförs i bestämmelse om undantag Akut hotad (CR) Akut hotad (CR) Starkt hotad (EN) Starkt hotad (EN) Utredningen konstaterar att pyramidmossa är nationellt utdöd och bedömer därmed att arten inte längre bör vara fridlyst i . SLU Artdatabanken har tillstyrkt att fridlysningen ska upphöra för arten. 12.10.4Undantag från nationell fridlysning gällande tovsippa tas bort Utredningens förslag: Undantaget för tovsippa tas bort medan undantaget för mistel kvarstår. I artskyddsförordningen har det funnits undantag för vissa åtgärder gällande mistel och tovsippa. Utredningen föreslår att bestämmelsen flyttas till 8 kap. tillsammans med övriga bestämmelser samt ändringar i sak. Utredningen konstaterar att misteln har en livskraftig population i landet och att den ökar, åtminstone i området runt . Misteln är en parasiterande växt som trivs i större lövträd. Förslag om nya fridlysningsregler skada och ibland även döda träd om den tar över. Det finns skäl att ha ett undantag för mistel för att kunna vårda värdträden. Därmed bedömer utredningen att det inte finns skäl att ändra undantaget i för mistel. Utredningen föreslår att undantaget för tovsippa tas bort. Tov- sippan behöver ljusa och varma växtplatser och hotas främst av igen- växning, eventuellt i viss mån även av genetisk förorening från kom- mersiellt odlade exemplar. Från att ha bedömts vara livskraftig (LC) har arten i de nationella rödlistorna 2005, 2010 och 2015 bedömts som nära hotad (NT) men enligt den senaste listan bedöms arten återigen vara livskraftig (LC). Arten är lättodlad och det finns risk för att vilda exemplar grävs upp för att planteras i trädgårdar. Det har inte framkommit skäl som motiverar att det ska finnas en särskild reglering gällande tovsippa. Särskilda regleringar kan göra regelsystemet otydligt och svåröverskådligt och ska därför undvikas. 12.11 Nya bestämmelser om dispens från artskyddet 12.11.1Förslag: Dispens avseende arter som omfattas av bilaga IV i livsmiljödirektivet Utredningens förslag: Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får dispens från förbuden ges av följande anledningar: a)För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer. b)För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom. c)Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbe- gripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelse- fulla positiva konsekvenser för miljön. d)För forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning och återintroduktion av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter. Förslag om nya fridlysningsregler e)För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och ibegränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga IV i en be- gränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myn- digheterna. Beviljad dispens får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljö- balken. Vid beslut om dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § ska vidtas för att kompen- sera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksam- heten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompensationsåtgärder innefattas. I den mån bevarandestatus ska bedömas ska detta göras på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå. I enlighet med direktivens lydelse och avgörande i Skydda skogen är det först i samband med undantag, det vill säga dis- , som en arts bevarandestatus har betydelse. I mål C‑674/17, Tapiola, redogör tämligen noggrant för de villkor som ska vara uppfyllda för att ge dispens enligt livsmiljödirektivet samt vilka skäl som måste föreligga. En stor del av nedanstående överväganden grundar sig på ställningstaganden i det målet. En dispens måste prövas i tre steg. Dessa steg innebär att 1.visa att ett eller flera av dispensskälen som anges i dispensbestäm- melsen föreligger, 2.visa att det inte finns någon annan lämplig lösning, samt 3.visa att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av berörda arter i deras naturliga utbredningsområde eller, om det gäller fåglar, att de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå. Förslag om nya fridlysningsregler Det är alltså inte meningsfullt att börja undersöka möjligheten att upprätthålla gynnsam bevarandestatus eller huruvida det finns andra lösningar såvida inte något av dispensskälen har kunnat konstateras.118 Direktivets angivna förutsättningar är uttömmande Undantag från förbuden i livsmiljödirektivet förutsätter ett undan- tagsbeslut (det som i kallas dispensbeslut). Undantaget inne- bär att medlemsstaterna kan underlåta att uppfylla de skyldigheter som ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet med- för. Villkor för att få underlåta att uppfylla dessa skyldigheter är att 1.det inte finns någon annan lämplig lösning och 2.att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam be- varandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras natur- liga utbredningsområde.119 Dessa villkor rör samtliga de fall som innebär att dispens kan ges. Domstolen betonar att de fall som räknas upp i livsmiljö- direktivets artikel 16.1 på ett klart och uttömmande sätt anger på vilka villkor medlemsstaterna får göra undantag (meddela dispens) och att detta utgör ett undantag från det skyddssystem som före- skrivs i direktivet. Undantagen ska tolkas restriktivt och det är den myndighet som fattat beslutet som ska förvissa sig om att de nöd- vändiga förutsättningarna föreligger för varje undantag.120 Målet ska inte kunna nås med annan lämplig lösning Dispens kan inte beviljas om det mål som eftersträvas med dispensen kan uppnås genom en annan lämplig lösning. En dispens kan alltså endast medges om det inte finns någon alternativ åtgärd som gör det möjligt att uppnå det eftersträvade målet på ett lämpligt sätt, sam- 118Livsmiljödirektivet, artikel 16 samt kommissionens vägledning (2007), s. 54. För en utför- ligare beskrivning av hur prövningen enligt artikel 16 ska gå till, se mål C-674/17, Tapiola, punkten 30 ff. 119Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 28. 120Ibid., punkterna 29 och 30 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-6/04 kommissionen/, punkten 111, C-508/04 kommissionen/, punk- terna 110 och 128 samt, analogt till mål C-60/05 WWF Italia m.fl., punkt 34. Förslag om nya fridlysningsregler tidigt som de förbud som föreskrivs i fridlysningsreglerna iakttas.121 Om dispens medges ska det motiveras varför det saknas andra lämp- liga lösningar för att nå det mål som åberopas som stöd för dispen- sen. Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att lämna en noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar som gör det möjligt att nå de mål som åberopas till stöd för det aktuella undantaget.122 Den myndighet som meddelar dispens ska alltså, med hänsyn till de mest tillförlitliga och relevanta veten- skapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet, fastställa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av fridlysningsförbuden.123 Dispens får inte försvåra upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus För att kunna ge dispens måste det säkerställas att en dispens inte för- svårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestån- den av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.124 Detta är ett nödvändigt villkor som måste vara uppfyllt för att kunna bevilja dispens.125 Enligt livsmiljödirektivet ska bevarandestatusen an- ses gynnsam när, •uppgifter om den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö, •artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sanno- likt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och, •det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en till- räckligt stor livsmiljö för att populationer ska bibehållas på lång sikt. 121Ibid., punkten 47. 122Ibid., punkten 49 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till mål C-342/05, kommissionen/, punkt 31. 123Ibid., punkten 51. 124Ibid., punkten 54. 125Ibid., punkten 55 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-508/04 kom- missionen/, punkt 115. Förslag om nya fridlysningsregler En dispens måste alltså grundas på kriterier som fastställts för att säker- ställa bevarandet på lång sikt av populationsdynamiken och popula- tionsstabiliteten (utvecklingen och den sociala stabiliteten)126 hos den berörda arten.127 Vid beviljande av dispens måste därför myndig- heten som beviljar dispensen •fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna och, •fastställa den geografiska och demografiska inverkan som de pla- nerade undantagen kan ha på denna bevarandestatus. Dispensers geografiska och demografiska inverkan på bevarandestatus Vid beviljandet av en dispens ankommer de på myndigheten att i ett första skede fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de be- rörda arterna, bland annat på nationell nivå eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan. I ett andra skede ska myndigheten fastställa den geografiska och demografiska inverkan som den sökta dispensen kan ha på denna bevarandestatus.128 Som huvudregel är det nödvändigt att bedöma vilken inverkan en dispens får på ett lokalt bestånd för att kunna bedöma vilken inver- kan en dispens får för bevarandestatusen för hela det aktuella bestån- det. Konsekvenserna av en dispens kommer vanligtvis att bli mest påtagliga i det lokala område som omfattas av dispensen. Bevarande- statusen hos ett bestånd på nationell eller biogeografisk nivå påver- kas dessutom av de sammanlagda konsekvenserna av de olika dispen- ser som påverkar lokalområdena.129 Det kan inte godtas att det vid denna bedömning ska tas hänsyn till den del av det berörda bestån- dets naturliga utbredningsområde som omfattar vissa delar av ett 126I den svenska språkversionen står det utvecklingen och den sociala stabiliteten. Vad domstolen menar med utvecklingen och den sociala stabiliteten framgår inte. Engelsk språkversion benämner det som dynamics and social stability, dansk udvikling og sociale stabilitet, fransk la dynamique et de la stabilité sociale och tysk Populationsdynamik und -stabilität. Med ledning av den tyska språkversionen är det troligen populationsdynamik och populationsstabilitet som avses. 127Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 57. 128Ibid., punkten 58. 129Ibid., punkten 59. Förslag om nya fridlysningsregler territorium i tredje land som inte är skyldigt att strikt skydda de arter som är av unionsintresse.130 En dispens kan således inte beviljas utan att en bedömning har gjorts av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som den planerade dispensen kan ha på bevarandesta- tusen för den aktuella arten på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeo- grafiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om naturliga utbred- ningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gräns- överskridande plan.131 För svenskt vidkommande är det intressant att notera att är part till medan , som var aktuellt i Tapiola-målet132 däremot inte är part till Bernkon- ventionen. Om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga veten- skapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om dispens försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynn- sam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får dispens inte meddelas. Det följer av försiktighetsprincipen.133 Enligt domstolens praxis är det emellertid möjligt att bevilja dis- pens även i fall då bevarandestatusen inte är gynnsam. Sådana undan- tag kan emellertid endast beviljas i särskilda fall och ett sådant bevil- jande ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen.134 har fastställt att det är möjligt att bevilja sådana undantag (dispenser) i särskilda fall, när det vederbörligen har kon- staterats att detta inte kan förvärra den ogynnsamma bevarande- statusen hos de aktuella bestånden eller förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos dessa.135 Det handlar alltså om en form av försämringsförbud samt att återställandet av en gynnsam bevarandestatus inte heller får förhindras. Vidare har uttalat att det inte kan uteslutas att dödandet av ett begränsat antal 130Ibid., punkten 60. 131Ibid., punkten 61. 132Generaladvokaten konstaterar i sitt förslag till avgörande att även om viltcentralen inte har preciserat räckvidden för det naturliga utbredningsområdet för det aktuella vargbeståndet, fram- går det av de upplysningar som har lämnat att det naturliga utbredningsområdet omfattar vissa delar av och (förslag till avgörande i mål C-674/17, punkten 84). 133Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 66. 134Mål C‑217/19, kommissionen mot Republiken , punkten 84 där Domstolen hänvisar till mål C-674/17, Tapiola, punkterna 68 och 69 samt där angiven rättspraxis. 135Ibid., punkten 68 som hänvisar till mål C‑342/05 kommissionen mot , punkt 29. Förslag om nya fridlysningsregler individer inte påverkar det eftersträvade syftet i direktivet, nämligen att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus i dess naturliga utbred- ningsområde. Ett sådant undantag skulle således sakna effekt för den berörda arten.136 Domstolen understryker emellertid att beviljandet av sådana undantag i särskilda fall även ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen.137 Vad som utgör ett särskilt fall framgår inte. Dispenser får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot artförvaltningens mål Dispenser som beviljas får, enligt , inte sammantaget medföra verkningar som strider mot de mål som eftersträvas genom livsmiljödirektivet.138 Enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet är syftet med direktivet att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i med- lemsstaternas europeiska territorium. Enligt artikel 2.2 och 2.3 i livs- miljödirektivet syftar de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livs- miljöer samt arter av vilda djur och växter av intresse för Europeiska unionen. Sådana åtgärder ska även ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.139 Syftet med direktivet, att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och väx- ter menar vi, för svenskt vidkommande, kan anses återspeglas i det föreslagna målet med artförvaltningen i 8 kap. 1 § ; att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga popula- tioner. Det innebär i sin tur att beviljade dispenser inte sammantaget får medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § . Genom uttalandet breddas perspektivet. En dispens får inte för- svåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestån- den av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. En dispens får heller inte sammantaget (sett ur ett vidare perspektiv än endast gynnsam bevarandestatus) medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen. 136Ibid., punkten 68 som hänvisar till mål C-342/05 kommissionen mot , punkt 29. 137Ibid., punkten 69. 138Ibid., punkten 38. 139Ibid., punkten 25. Förslag om nya fridlysningsregler I vart och ett av de undantag som föreskrivs i a–d i direktivets arti- kel 16 anges ett syfte med undantaget. Det är dessa som i dispensbestämmelse blir till dispensskäl. För dispens ska syftet vara a)att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer, b)att undvika allvarlig skada, c)hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller allmänintresset och enligt d)att beakta forsknings- och utbildningsändamål, återinplantering och återinförsel av arter. För punkten e anges inte målet eller syftet med undantag i bestäm- melsen.140 I punkten e finns emellertid ytterligare villkor som ska uppfyllas för att det ska vara möjligt att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av bilaga IV-arterna.141 Det är där- med inte möjligt att betrakta punkten e som en allmänrättslig grund för dispens; enligt skulle det medföra att det strikta skyddssystemet förlorade sin ändamålsenliga verkan. Det innebär i sin tur att punkten endast kan utgöra grund för dispens i de fall då övriga punkter inte är relevanta.142 Det som dispensen söks för måste vara ägnat att nå målet med dispensen De mål som åberopas till stöd för ett undantag ska således anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i dispensbeslutet. Ett undantag (dispens) med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet får nämligen endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart defi- nierade krav och motsvara specifika situationer.143 Det måste alltså klargöras och motiveras att de dispenser som beviljas är ägnade att 140Ibid., punkten 34. 141Ibid., punkten 35. 142Ibid., punkterna 36 och 37. 143Ibid., punkten 41 där Domstolen hänvisar, analogt, till mål C-60/05 WWF Italia m.fl. punk- ten 34, och mål C-164/09 kommissionen/, ej publicerad, punkten 25. Förslag om nya fridlysningsregler nå det syfte som de påstås kunna nå. I det sammanhanget är det upp till den beslutande myndigheten att, grundat på rigorösa vetenskap- liga uppgifter, underbygga påståendet att det som dispens beviljas för att göra kommer att få den effekt som påstås.144 Det kan här noteras att begreppet insamling ska anses omfatta både fångst och dödande av individer som tillhör de berörda arterna. Det medför att denna bestämmelse i princip kan utgöra grund för att bevilja ett undantag som bland annat tillåter dödande av individer som nämns i direktivets bilaga IV, förutsatt att villkoren är uppfyllda.145 12.11.2 Förslag: Dispens avseende fåglar Utredningens förslag: Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå får dispens från förbuden ges av föl- jande anledningar: a)Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet. b)Av hänsyn till flygsäkerheten. c)För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten. d)För att skydda flora och fauna. e)För forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning och återintroduktion och för den uppfödning av en djurart eller den artificiella förökning av en växtart som krävs för detta. f)För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal. En beviljad dispens får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljö- balken. Vid beslut om dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § ska vidtas för att kompen- 144Ibid., punkterna 45 och 46. 145Ibid., punkten 32. Förslag om nya fridlysningsregler sera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksam- heten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompensationsåtgärder innefattas. Enligt fågeldirektivet är undantag tillåtet endast om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och endast av de listade skälen. Därför har vi heller inte föreslagit något skäl utöver de som listas i direktivet. Vidare anges i fågeldirektivets artikel 9 att det i undan- tagen ska det anges •vilka arter som berörs av undantagen, •vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande, •villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas, •vilken myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrange- mang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem samt den kontroll som kommer att ske. Dispensgrunden allt överskuggande samhällsintresse saknas Direktivet innehåller alltså inte dispensgrunden allt överskuggande samhällsintresse och Enligt och verkar också ha stängt möjligheten att använda sig av dispensgrunden om tvingande allt överskuggande allmänintressen i dessa situationer. En- ligt författarna har domstolen också framhållit vikten av att undan- tagsreglerna är ordagrant återspeglade i den nationella lagstiftningen när det gäller sådan lagstiftning där förvaltningen av det gemensamma arvet är överlämnat till medlemsstaterna inom deras territorier; det räcker då inte med en ordning där det överlämnas till administrationen att se till att tillämpningen av oklara regler håller sig innanför ramarna Förslag om nya fridlysningsregler En sådan ordning ger inte tillräcklig klarhet och pre- cision för att möta de krav som ställs enligt rättssäkerhetsprincipen.146 Eftersom dispensgrunden saknas i direktivet saknas skäl för att den ska finnas med i förslaget till dispensskäl. Uppgifter som styrker att föreskrivna villkor föreligger ska bygga på väl etablerade vetenskapliga rön har vidare framhållit att sådana undantagsbestäm- melser, som de som föreskrivs i artikel 9 i fågeldirektivet, ska tolkas restriktivt, att den myndighet som har fattat beslutet har bevisbör- dan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag, och att medlemsstaterna ska säkerställa att varje åtgärd som påverkar skyddade arter endast tillåts i beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade, och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i nämnda artikel.147 Domstolen är också mycket tydlig med att uppgif- ter som styrker att de kriterier är uppfyllda för att det ska vara möj- ligt att medge undantag (det vill säga dispens) ska bygga på väl etable- rade vetenskapliga rön.148 Myndigheterna ska alltså ha tillgång till de mest tillförlitliga och relevanta rönen när de beviljar tillstånd.149 146Darpö och (2015) Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid pröv- ningen av vindkraftverk – analys, del II, JP Miljönet där de hänvisar till C-192/11 Kommissionen mot . Domen finns endast på franska och polska, men enligt författarna, som haft hjälp att översätta domen framgår bland annat följande. Domstolen konstaterar i den avgörande passagen att de undantag som finns i den polska lagen – däribland den om tungt vägande tungt vägande skäl av social eller ekonomisk karaktär – inte är bland dem som anges uttömmande i artikel 9.1 i fågeldirektivet (p.