sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Vid tillämp- ningen av detta direktiv bör inte underhåll av rent teknisk karaktär anses utgöra en uppdatering eller redigering av en webbplats eller en mobil applikation.” Såväl tillgänglighetsdirektivet som webbtillgäng- lighetsdirektivet har undantag för arkiv på webb och i applikationer. Undantaget ska alltså, med stöd av skäl 33 i webbtillgänglighetsdirek- tivet endast tillämpas på innehåll på arkiverade webbplatser, mobila applikationer om innehållet inte längre uppdateras, redigeras eller om det inte behövs för att genomföra administrativa förfaranden. Bedömning: E-böcker som getts ut innan omfat- tas av undantaget för filformat för dokument som offentliggjorts före detta datum. Tillgänglighetsdirektivets krav omfattar därför inte e-böcker utgivna före . En särskild fråga är i vad mån redan publicerade e-böcker kommer att omfattas av direktivets krav, det vill säga om de böcker som finns publicerade i läsbar elektronisk version kommer att behöva tillhandahållas i ett format som stödjer tillgänglighetstjänster. Förlagsbranschen har framfört att detta skulle vara kostsamt och i förlängningen leda till att titlarna i stället helt togs bort. Analysys , som på utredningens uppdrag har utrett kostnaden för imple- mentering av tillgänglighetsdirektivet, har i sina beräkningar kommit fram till att det sammanlagt rör sig om cirka 50 000 titlar. Det kostar att byta format på en publicerad e-bok till EPUB 3, som är ett format som stödjer tillgänglighetsfunktioner. Totalt skulle kostnaden för tillgängliggörande av redan publicerade böcker alltså komma att uppgå till . Den omfattande utgivning av äldre böcker som skett är enligt bran- schen dessutom inte särskilt lönsam, utan utgivningen har genom- förts mer eller mindre som en kulturgärning. Det får anses som högst tveksamt om förlagen är intresserade av ytterligare kostnader för denna utgivning, åtminstone när det gäller böcker utan större kom- mersiellt intresse. Utredningen konstaterar att direktivets krav innebär att tjänster som tillhandahålls efter som huvudregel ska vara till- gängliga enligt de krav som uppställs. E-böcker definieras i direktivet som en tjänst. En strikt tolkning skulle kunna leda till slutsatsen att tjänsten, det vill säga e-boken, inte får tillhandahållas efter med mindre än att den lever upp till tillgänglighetskraven i direk- tivet, även om den givits ut . Åandra sidan ska, när det gäller webbplatser och applikationer, kraven inte gälla filformat för dokument som offentliggjorts före . Det är utredningens uppfattning att detta undantag träffar e-böcker utgivna i ett visst format. är en tjänst, men den kan också sägas vara ett dokument. Utredningens bedömning är därför att till- gänglighetskraven endast gäller utgivning (offentliggörande) av e-böcker efter . Offentliggörande ska inte i det här sammanhanget ses som ett offentliggörande enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrätts- lagen), det vill säga när verket första gången lovligen görs tillgängligt för allmänheten (1 kap. 7 § upphovsrättslagen). Det är offentliggöran- det av den elektroniska filen som avses. Om e-boken å andra sidan skulle omfattas av tillgänglighetsdirek- tivets krav, oavsett utgivningsdatum, är det nödvändigt att hantera upp- hovsrättsfrågan. Nuvarande lagstiftning har ett undantag för exem- plarframställning av böcker till personer med syn- eller annan läs- nedsättning (2 kap. 17 § upphovsrättslagen). Denna inskränkning i upphovsrätten bygger på unionsrätt och har tillkommit för att inom EU genomföra Marrakechfördraget, ett fördrag antaget av organ för immaterialrätt. Inskränkningen i upphovsrät- ten innebär i korthet att en person med synnedsättning har rätt att framställa ett exemplar av ett offentliggjort verk i ett format som per- sonen själv kan använda för att tillgodogöra sig verket. Det gäller bara personens egen användning av boken. Ett så kallat behörigt organ har dock rätt att framställa exemplar som gjorts tillgängliga och sprida dessa vidare, men bara till personer med syn- eller annan läsnedsätt- ning och bara om det inte sker i vinstsyfte (se vidare avsnitt 18.4.20 om den verksamhet som bedrivs av Myndigheten för tillgängliga medier, MTM). Enligt utredningen får det därför anses uppenbart att utgivning i ett nytt filformat är ett nytt upphovsrättsligt förfogande, i all synner- het som det nya formatet dessutom möjliggör ett nytt sätt att tillgodo- göra sig verket, till exempel genom talsyntes. Om tillgänglighetskraven skulle gälla för redan publicerade e-böcker skulle ett synnerligen stort antal utgivna exemplar av e-böcker träf- fas av generella inskränkningar, det vill säga inte enbart inskränk- ningar för enskilt bruk eller inskränkningar som ger ett behörigt organ rätt att framställa exemplar för personer med syn- eller annan läsned- sättning. Det innebär sammanfattningsvis att ett sådant synsätt skulle kräva ändringar i upphovsrättslagen. Det är dock, som framgått ovan, utred- ningens uppfattning att e-böcker utgivna i ett visst filformat före inte omfattas av direktivets krav. Någon ändring i upp- hovsrättslagen behövs därför inte. 11.4Närmare om vad som omfattas av begreppet e- bok Förslag: En e-bok ska definieras som en tjänst som inbegriper tillhandahållande av digitala filer som innehåller en elektronisk ver- sion av en bok som mestadels föreligger som text eller i grafisk form. ljudböcker omfattas inte av begreppet e-bok. En fråga är i vad mån även ljudböcker ska räknas som e-böcker. I tidi- gare förarbeten har den frågan bedömts på delvis olika sätt. utgångspunkt var att digitala böcker är en digitaliserad version av tryckta böcker, eller böcker som publice- ras enbart i det digitala formatet (SOU 2016:58 s. 288). Bokbegreppet som sådant behandlades emellertid inte av kommittén. I utredningen, som mynnade ut i att den så kallade bilageregeln inför- des i yttrandefrihetsgrundlagen (se avsnitt 8.2.4) gjordes dock genom- gående en åtskillnad mellan ljudböcker och e-böcker. När frågan om vilken mervärdesskatt som ska gälla för elektro- niskt utgivna böcker utreddes, konstaterade regeringen i förarbetena att en elektronisk bok vanligen är avsedd att läsas, men att en elek- tronisk bok också kan vara en ljudbok som går att lyssna på efter ned- laddning eller som kan strömmas utan nedladdning (prop. 2018/ 19:73 s. 13). Utredningen har ställt frågan till om ljud- böcker bör ingå i begreppet e-bok. Kommissionen har svarat att det är definitionen i direktivet som gäller. Utgår man från tillgänglighetsdirektivet framgår det, såvitt utred- ningen kan bedöma, av dess ordalydelse att en e-bok – för att definie- ras som sådan – bland annat ska kunna gå att läsa. Utredningen konsta- terar dock att begreppet ”läsa” har en bredare innebörd än enbart visuell avkodning av en text. Att tolka direktivet utifrån dess orda- lydelse i denna del bör därför vara förenat med stor försiktighet. Utredningens uppfattning är att direktivet behöver ses i sitt syfte och sin kontext. Det är därför nödvändigt att läsa definitionen av e-bok mot andra relevanta bestämmelser avseende e-böcker i direktivet. Om man ser till kraven som ställs för e-böcker, blir det uppenbart att definitionen även omfattar böcker som förutom att innehålla text även innehåller ljud (se bilaga I avsnitt IV). Det innebär att en e-bok i tillgänglighetsdirektivets mening är en elektronisk version av en bok, med eller utan tryckt förlaga, som går att hantera på alla de sätt som framgår av definitionen. Om filen också innehåller ljudfiler ingår dessa i definitionen av e-bok. Däremot omfattas inte digitala böcker som enbart går att lyssna på, det vill säga som inte innehåller en fullstän- dig textfil. Digitala läromedel i form av e-böcker som tillhandahålls till kon- sumenter omfattas av direktivet. Det kan vara fackböcker som till- handahålls digitalt och som säljs till studenter på universitet, hög- skolor och vuxenutbildningar. Sådana e-böcker ska göras tillgängliga i enlighet med direktivets krav. Webbaserade läromedel och applika- tioner som inte räknas som e-böcker omfattas däremot inte. Det kan till exempel röra sig om interaktiva digitala läromedelsplattformar. Det ingår inte i utredningens uppdrag att särskilt analysera den här frågan, men det kan vara värt att notera att detta riskerar att bli ett eftersatt område när det kommer till tillgänglighet – i all synnerhet om digitala läromedel blir allt vanligare. Bedömning: Tillgänglighetsdirektivets krav på passagerartjänster bör gälla fullt ut och sida vid sida med EU:s förordningar på om- rådet. Av tillgänglighetsdirektivets artikel 5 följer att tjänster som uppfyller kraven avseende tillhandahållande av tillgänglig information och till- handahållande av information om tillgänglighet enligt EU:s passage- rarrättsförordningar ska anses uppfylla motsvarande krav i tillgäng- lighetsdirektivet. Om tillgänglighetsdirektivet föreskriver ytterligare krav, utöver de som föreskrivs i dessa förordningar och dessa akter, ska de ytterligare kraven vara tillämpliga fullt ut. Företrädare för EU- kommissionen har på fråga från utredningen förklarat att vid osäker- het i den här frågan är det säkrast att tillämpa tillgänglighetsdirek- tivets krav fullt ut. EU:s passagerarförordningar ställer i vissa fall krav på att relevant information om resan, som personer med funktionsnedsättning behöver, ska tillhandahållas på ett tillgängligt sätt (se för en närmare beskrivning avsnitt 8.3). Å andra sidan ställs i tillgänglighetsdirekti- vet tydliga krav på vilken information som ska lämnas och också hur transportföretagets applikationer och webbsidor ska göras tillgäng- liga för personer med funktionsnedsättningar. Det förefaller därför naturligt att den som är mån om att leva upp till de krav som ställs i första hand ska förhålla sig till tillgänglighetsdirektivet. Oavsett vilken författning som man väljer att förhålla sig till i första hand, är det viktigt att myndigheter som utför tillsyn och har föreskriftsrätt på området förhåller sig till passagerarförordningarna och undviker dub- belreglering på området. Förordningarna gäller ju under alla omstän- digheter direkt i varje medlemsland. 11.6Särskilt när det gäller banktjänster Bedömning: Tillgänglighetsdirektivet innebär att det ställs krav på att språket i banktjänster inte får vara för komplicerat. Men om det ställs krav på standardiserad information i andra unionsrättsakter bör ett sådant krav gälla i första hand. Kraven i tillgänglighetsdirektivet innebär när det gäller banktjänster att språket inte ska ligga på en nivå som överstiger övre medelnivå. På en del tjänster ställs dock redan krav på att viss standardiserad infor- mation måste tillhandahållas kunden. Denna information får banker eller andra finansiella institut som tillhandahåller tjänsten inte ändra i. Ett exempel på detta är den s.k. SECCI-blanketten, det vill säga en standardiserad förköpsinformationen om konsumentkrediter. Ett annat exempel är det tresidiga faktabladet (ment) som ska tillhandahållas icke-professionella investerare vid bland annat investeringsrådgivning och som regleras genom EU:s s.k. PRIIPs- förordning (1286/2014). I den mån det redan ställs krav på att viss information måste ges, och måste ges på ett visst standardiserat sätt, kan det inte rimligen krä- vas att banken ändrar i informationen för att denna ska tillhandahål- las på en annan språklig svårighetsnivå. Detta skulle stå i direkt strid med EU-bestämmelser på området, vilket inte kan vara tillgänglighets- direktivets syfte. Kravet på språklig nivå på informationen gäller alltså bara i de fall där det inte redan finns bestämmelser om standardiserad information som inte får ändras. 11.7Krav på tillgänglighet i andra unionsrättsakter Bedömning: Det krävs ingen ändring i svensk författning för att genomföra tillgänglighetsdirektivets artikel 24.1. Artikel 24.2 innebär att alla produkter eller tjänster som inte omfattas av detta direktiv, men som omfattas av andra unionsrätts- akter som föreskriver krav på tillgänglighet, ska anses leva upp till ett sådant krav om produktens eller tjänstens egenskaper, delar och funktioner uppfyller de tillgänglighetskrav som fastställs i tillgäng- lighetsdirektivet i enlighet med avsnitt VI i bilaga I till direktivet. Artikeln är subsidiär i förhållande till andra unionsrättsakter, det vill säga den gäller enbart om inte annat föreskrivs i dessa andra akter. Artikel 24.2 bör inte genomföras i den lagstiftning som genom- för tillgänglighetsdirektivet. Detta då det inte anges i tillgänglig- hetsdirektivet vilka rättsakter som avses samt att en sådan bestäm- melse skulle sakna rättsföljd. Det är under alla omständigheter inte möjligt att i nationella författningar som implementerar ett EU- direktiv ange hur bestämmelser i en EU-förordning ska tillämpas om inte detta redan explicit framgår av sagda EU-direktiv. I den mån det krävs ändrade regler bör det därför ske inom ramen för det europarättsliga regelverket och hanteras inom ramen för res- pektive EU-rättsakt, om nödvändigt genom ändringar av tillämp- liga förordningar eller i lagstiftning som genomför direktiv på området. Artikel 24.1 i tillgänglighetsdirektivet förtydligar att tillgänglighets- kraven i bilaga I, som redogjorts för ovan, ska utgöra obligatoriska tillgänglighetskrav i den mening som avses i EU:s upphandlingsdirek- tiv. Överensstämmelse med harmoniserade standarder och tekniska specifikationer som antagits i enlighet med tillgänglighetsdirektivet innebär överensstämmelse med artikel 24. Att tillgänglighetsdirekti- vet har denna funktion följer dock redan av 9 kap. 2 § lagen (2016: 1145) om offentlig upphandling, som i genomför EU:s upp- handlingsdirektiv, direktiv /24 EU och direktiv /25 EU (se mer om detta avsnitt 10.4.8). Det krävs därför inget förtydligande av lagstiftningen i det avseendet. Men tillgänglighetsdirektivet kan också användas för att definiera tillgänglighetskrav i andra unionsakter. Av artikel 24.2 följer att om det finns en unionsakt där det anges att produkter eller tjänster ska leva upp till tillgänglighetskrav ska det anses att kraven på tillgänglig- het uppfylls om produkterna eller tjänsterna lever upp till tillgänglig- hetsdirektivets krav, eller harmoniserade standarder på området. Detta gäller under förutsättning att inte annat föreskrivs i akterna, vilket framgår av artikel 24.2 i tillgänglighetsdirektivet. Tillämpningen av artikel 24.2 specificeras i direktivets bilaga I av- snitt VI där det anges att följande krävs för den presumtion om upp- fyllande av relevanta skyldigheter som fastställs i andra unionsakter avseende egenskaper, delar eller funktioner hos produkter och tjänster: –Att tillgängligheten av information avseende produkters funktion och tillgänglighetsfunktioner överensstämmer med de motsvarande delarna i avsnitt I punkt 1 i denna bilaga, nämligen information om användningen av produkten som tillhandahålls på själva produkten samt produktbruksanvisningar som inte tillhandahålls på själva pro- dukten utan som görs tillgängliga genom användning av produkten eller på annat sätt, till exempel på en webbplats. –Att tillgängligheten av egenskaper, delar och funktioner hos pro- dukters användargränssnitt och funktionella utformning uppfyl- ler motsvarande tillgänglighetskrav för sådana användargränssnitt och sådan funktionell utformning i enlighet med avsnitt I punkt 2 i denna bilaga. –Att förpackningarnas tillgänglighet, inklusive den information som ges på dem och anvisningar för installation, underhåll, förvaring och bortskaffande av produkten som inte tillhandahålls på själva produk- ten men som görs tillgängliga på annat sätt till exempel genom en webbplats, med undantag av självbetjäningsterminaler, uppfyller motsvarande tillgänglighetskrav i avsnitt II i denna bilaga. –Att tillgängligheten hos tjänsters egenskaper, delar och funktioner uppfyller motsvarande tillgänglighetskrav för dessa egenskaper, delar och funktioner i de avsnitt i denna bilaga som rör tjänster. Det innebär sammanfattningsvis att när det gäller tjänster tillämpas direktivets krav fullt ut. När det gäller produkter omfattas inte stöd- tjänster, i övrigt gäller direktivets krav. En rättsakt som torde omfattas av artikeln är EU:s förordning 910/ 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektro- niska transaktioner på den inre marknaden (eIDAS-förordningen). eIDAS-förordningen innehåller bland annat en rättslig ram för elek- tronisk identifiering och så kallade betrodda tjänster samt regler för de som tillhandahåller de betrodda tjänsterna. I artikel 15 i förord- ningen föreskrivs att ”när det är genomförbart ska betrodda tjänster som tillhandahålls och slutanvändarprodukter som används i sam- band med tillhandahållandet av dessa tjänster göras tillgängliga för personer med funktionshinder”. Även EU:s förordning 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfon- den och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006, kan omfattas av artikeln. Offentliga aktörer, enskilda företag, samt ideella och ekonomiska föreningar kan ansöka om pengar för sina projektidéer. Strukturfon- derna är ett sätt för EU att stötta tillväxt i EU:s regioner. Tillväxt- verkets budget för projekt som syftade till investeringar i tillväxt och sysselsättning i hela –2020 upp- gick till . Av den nämnda förordningen framgår att hänsyn ska tas till bland annat åtgärder för att främja tillgänglighet för personer med funk- tionsnedsättning. Eventuella tillkommande lagkrav för tillgänglighet kommer dock att få betydelse eftersom företag som får medel från strukturfonderna förväntas följa gällande regelverk och lagar, inklusive regler om tillgänglighet i nationell lagstiftning. Detta är två exempel. Det är emellertid inte möjligt att här göra en fullständig genomgång av vilka unionsakter som kan träffas av bestäm- melsen i artikel 24.2. Unionsrätten är dessutom under ständig utveck- ling och det kommer därmed troligtvis tillkomma nya och omförhand- lade unionsrättsakter med krav på tillgänglighet. Frågan är vilken betydelse bestämmelsen kan få i praktiken – och vad som är praktiskt möjligt att reglera med artikeln som utgångs- punkt. Artikel 24.2 och Bilaga I avsnitt VI reglerar som redan nämnts vad som ska gälla för krav på tillgänglighet i andra unionsrättsakter. Bestämmelsen har alltså ingen betydelse för vad som ska gälla avse- ende krav på tillgänglighet för de produkter och tjänster som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Bestämmelsen är dessutom subsi- diär i förhållande till andra unionsrättsakter då den ska tillämpas endast om inte annat anges i den andra rättsakten. Det ligger inte inom vare sig tillgänglighetsdirektivets syfte eller utredningens mandat att ta ställning till om det ska vara direktivets tillgänglighetskrav eller andra krav som ska gälla för produkter och tjänster som inte omfat- tas av direktivet. Dessutom framgår av artikel 288 i EU-stadgan att en förordning ska ha allmän giltighet. Den ska till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Ett direktiv ska däremot, med avseende på det resultat som ska uppnås, vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men det överlåts åt de nationella myndig- heterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Detta innebär, som utredningen ser det, att det under alla omstän- digheter inte är möjligt att vid implementeringen av ett EU-direktiv ange hur bestämmelser i andra rättsakter ska tillämpas, med mindre än att detta uttryckligen anges i det direktiv som ska implementeras. Artikel 24.2 bör därför lämpligen hanteras av de myndigheter som har att tillämpa unionsrättsakter där tillgänglighetskrav ställs på pro- dukter och tjänster. I den mån det krävs ändrade regler bör det i första hand ske inom ramen för det europarättsliga regelverket och hanteras inom ramen för respektive unionsrättsakt, om nödvändigt genom änd- ringar av tillämpliga förordningar eller i lagstiftning som genomför direktiv på området. Det har emellertid framförts synpunkter till utredningen om att artikel 24.2 bör komma till uttryck i den lagstiftning som genomför tillgänglighetsdirektivet. Detta motiveras med att det behövs en bestämmelse som visar på möjligheten att använda direktivets tillgäng- lighetskrav även för andra produkter och tjänster för att visa att man lever upp till generella tillgänglighetskrav i annan unionsrätt eller om- satt i svensk lag. Utredningen har förståelse för denna motivering men av skäl som anförts ovan anser utredningen att en sådan reglering inte är juridiskt lämplig. Förslag: Följande övergångsbestämmelser bör gälla: –Tjänsteleverantörer får fortsätta att tillhandahålla sina tjänster med hjälp av produkter som lagligen, före ikraftträdandet av denna lag, användes av dem för att tillhandahålla liknande tjäns- ter, dock längst till . –Tjänsteavtal som ingås före ikraftträdandet av denna lag får fort- sätta att gälla utan ändring till slutet av giltighetstiden, men inte längre än till . –Självbetjäningsterminaler som lagligen användes av tjänsteleve- rantörer för tillhandahållande av tjänster före ikraftträdandet av denna lag får fortsätta att användas vid tillhandahållande av liknande tjänster av efter det att de togs i bruk. Artikel 32 i tillgänglighetsdirektivet innehåller övergångsbestämmel- ser. För det första ska medlemsstaterna enligt artikel 32.1 föreskriva en övergångsperiod som upphör , under vilken tjänste- leverantörer får fortsätta att tillhandahålla sina tjänster med hjälp av produkter som lagligen användes av dem för att tillhandahålla lik- nande tjänster före detta datum. Vidare får tjänsteavtal som ingås före fortsätta att gälla utan ändring till slutet av giltighetstiden men inte längre än från och med det datumet. Dessutom framgår av artikel 32.2 att medlemsstaterna får före- skriva att självbetjäningsterminaler som lagligen användes av tjänste- leverantörer för tillhandahållande av tjänster före får fortsätta att användas vid tillhandahållande av liknande tjänster fram till slutet av deras ekonomiskt bärkraftiga nyttjandeperiod men inte längre än efter det att de togs i bruk. Den första övergångsbestämmelsen, det vill säga artikel 32.1 ska gälla utan att det påverkar artikel 32.2. Det innebär att de produkter som avses inte är självbetjäningsterminaler. Övergångsbestämmel- sen ska enligt direktivet föreskrivas. Tjänsteleverantörer som tillhanda- håller tjänster med hjälp av produkter behöver alltså inte i samband med ikraftträdandet byta ut produkterna till sådana som lever upp till tillgänglighetsdirektivets krav. Detta ska däremot vara gjort . Den andra övergångsbestämmelsen innebär att tidigare ingångna tjänsteavtal får fortsätta att gälla utan ändring , dock längst efter . Av bestämmelsen framgår att detta får gälla. Enligt utredningen är det rimligt att tjänsteleveran- törer ges ett skäligt rådrum för att efterleva direktivets krav. Därför bör denna bestämmelse införas i den svenska lagstiftningen. Av samma skäl bör även övergångsbestämmelsen i 32.2 om själv- betjäningsterminaler införas i svensk rätt. Det framgår av artikel 32.2 att självbetjäningsterminaler får användas fram till slutet av deras eko- nomiskt bärkraftiga nyttjandeperiod, dock längst efter att de togs i bruk. Att göra en uppskattning av självbetjäningsterminalernas ekonomiskt bärkraftiga nyttjandeperiod torde vara komplicerat. Om regelverket ska kunna tillämpas rättssäkert och effektivt bör bestäm- melsen formuleras på så vis att självbetjäningsterminaler får använ- das från det att de togs i bruk.