sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning förbättras till följd av att regelefterlevnaden förväntas öka. Genom en effektivare kontroll- verksamhet som medför mer jämbördiga konkurrensförutsättningar för företagen påverkas även funktionsmålet när det gäller transport- systemets bidrag till utvecklingskraft i hela landet. Även våra förslag om en likartad nationell trafikpolisverksamhet och om förtydli- gandet av ansvaret för kontrollplatser förväntas bidra till detta. Vad gäller hänsynsmålet, att ingen ska dödas eller skadas allvarligt i trafiken, är vår bedömning att även det påverkas i positiv riktning av vårt förslag om möjlighet att utan misstanke om brott genomföra sållningsprov för narkotika. Detta eftersom en fjärdedel av de som omkommer i vägtrafiken är inblandade i alkohol- eller drog- relaterade olyckor. Detsamma gäller förslagen om en tydligare styr- ning av den samlade kontrollverksamheten och den effektivisering av sanktioneringen av överträdelser som föreslås. Incitamenten för företagen att följa regler, vissa med direkt inverkan på trafiksäker- heten, kommer enligt vår bedömning att öka genom dessa förslag. Som nämnts ovan bedöms våra samlade förslag leda till ökad regel- efterlevnad inom yrkestrafikområdet. Vår uppfattning är att detta kommer att leda till positiva ekonomiska effekter i form av färre antal olyckor i trafiken och en effektivare vägtransportmarknad. I avsnitt 2.2.2 och 8.1.1 redogör vi för antalet omkomna och skadade inom yrkestrafiken och i alkohol- och drogrelaterade olyckor. De samhällsekonomiska effekterna av färre omkomna och skadade i trafiken kan belysas av de kalkylvärden1 som används inom trans- portsektorn. Här värderas ett statistiskt liv till . Motsvarande värden för allvarligt och lindrigt skadade är 14 respek- tive 5 miljoner kronor.2 Det är svårt att bedöma hur stor minsk- ningen av olyckorna till följd av våra förslag kan förväntas bli. Studier avseende alkoholnykterhetskontroller har dock visat att en fördubbling av antalet slumpmässiga utandningsprov ger en minsk- ning av antalet olyckor med 10–, samt att effekten är högst för allvarliga personskador och allra högst för trafikolyckor med dödlig utgång.3 Med hjälp av ett enkelt räkneexempel kan vi dock få en indikation på storleksordningen av de samhällsekonomiska effekterna. Antalet omkomna inom yrkestrafiken och i alkohol- och drogrelaterade olyckor uppgick till 1404. Om vi antar att antalet om- komna minskar skulle detta motsvara en samhälls- ekonomisk effekt på . Vad gäller antalet skadade har vi bara uppgifter som rör yrkestrafiken och här uppgick antalet allvarligt skadade till 236 och antalet lindrigt skadade till 2 024. Under samma antagande som ovan, det vill säga att olyckorna minskar , skulle de samhällsekonomiska effekterna av denna minskning bli 33 respektive . Bedömningen av de positiva ekonomiska konsekvenserna av en effektivare marknad utgår från att bristen på kontroller leder till en osund konkurrens från företag som inte följer reglerna. En ökad regelefterlevnad skulle kunna leda till en justering av priserna på marknaden eftersom företag som bryter mot regelverket, och där- igenom har lägre kostnader, skulle tvingas åtgärda detta. En effek- tivare marknad med högre regelefterlevnad bedöms också ge bättre långsiktiga förutsättningar för de företag som följer regelverket att 1Analysmetoder och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 7.0, 2020. 2Samtliga värden omräknade till prisnivå med hjälp av konsumentprisindex. 3Cameron, M., Best practice in random breath testing and cost-effective intensity levels, , 2013. 4Här bör noteras att statistiken över antalet omkomna och skadade kan överlappa varandra. Detta såväl inom yrkestrafiken som mellan denna och de nykterhetsrelaterade olyckorna. Detta kan leda till att antalet överskattas. utveckla sin verksamhet. Genom att prisbilden justeras kan löne- nivåerna öka vilket i sin tur skulle kunna underlätta kompetens- försörjningen. Från ett enskilt företags perspektiv skulle de höjda lönenivåerna innebära ökade kostnader vilket i sin tur sannolikt kommer att påverka transportköparna i form av ökade kostnader för transporter. Ur ett statligt perspektiv bedöms en marknad med ökade kon- trollmöjligheter och därigenom ökad regelefterlevnad leda till högre skatteintäkter. Paralleller kan här dras till den utvärdering5 som har gjort av de ekonomiska effekterna av införandet av redovisningscentraler för taxitrafik. Syftet var att undersöka om in- förandet av redovisningscentralerna har bidragit till minskat skatte- undandragande. Utvärderingen visar att den redovisade omsättningen inom branschen ökade med –2019 som en följd av införandet av redovisningscentraler. Det noteras dock även att kostnaderna i företagen ökade. Genom att överrapportera kostnaderna kan företagen även fortsatt redovisa en lägre beskattningsbar inkomst när det inte är möjligt att göra ett skatteundandragande på inkomstsidan. totala bedöm- ning är dock att redovisningscentralerna har inneburit ett minskat skatteundandragande. 9.2.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Vi bedömer att våra förslag kan få positiva effekter på det brotts- förebyggande arbetet. Det gäller såväl de förslag som är kopplade till effektivare tillsyn av yrkestrafiken och de som möjliggör sållning för narkotika. En ökad regelefterlevnad kan bidra till ett tryggare sam- hälle och en minskad brottslighet. Vi föreslår också att roll som kontroll- myndighet bör förtydligas. I detta ingår att klargöra det ansvar som myndigheten tillsammans med Transportstyrelsen har för informa- tion om gällande regelverk. Ett tydligare ansvar i dessa frågor och de ökade resurser som föreslås inom området bedöms stärka det brotts- förebyggande arbetet. De ökade resurser som avses här är antalet årsarbetskrafter till trafikpolisverksamheten även på central nivå. 5Effektutvärdering av införande av redovisningscentraler för taxitrafik, 2021. Mot bakgrund av den pågående ökningen av antalet anställda inom är vår bedömning som nämnts ovan att inga ytterligare medel behöver tillföras för detta. Ökningen av resurserna inom myndigheten gör också att vi bedömer att det samlade brotts- förebyggande arbetet inte kommer att påverkas jämfört med dagens situation. Förslaget innebär att dagens struktur för kontroll av yrkestrafiken behålls men utvecklas. Detta genom att ansvar och roll som kontrollmyndighet för yrkestrafiken förtydligas. De samlade resurserna till och Transportstyrelsen för kontroller av yrkestrafik och inriktningen på verksamheten ska enligt våra förslag beslutas av regeringen, avsnitt 5.4.1. De alternativ som övervägts och den bedömning som gjorts av dessa framgår av avsnitt 5.4.2. Nyttan av en utvecklad kontrollverksamhet och förbättrad regel- efterlevnad i form av minskade kostnader för olyckor, en effektivare marknad och ökade skatteintäkter har beskrivits ovan (avsnitt 9.2.2). Kostnaderna för att kunna genomföra vårt förslag till framtida kontrollstruktur bedöms som relativt begränsade. Vi föreslår att antalet årsarbetskrafter ökas med 100 inom och 35 inom Transportstyrelsen. Detta påverkar statens utgifter i form av behov av ökade anslag med till Transport- styrelsen. Merparten6 av ökningen utgörs av verksamhet för vilken avgifter tas ut. Resursförstärkningen skulle motsvara ett behov av att öka avgifterna med jämfört med beräknad avgifts- nivå 2022. Avgifterna redovisas mot inkomsttitel på statens budget, vilket innebär att statens intäkter ökar. Vad gäller är vår bedömning att förslagen kan genomföras inom ramen för den utökning av antalet anställda med 10 000 som reger- ingen tidigare beslutat om. 6Totalt beräknas 33,5 av de 35 årsarbetskrafterna utgöras av verksamhet som avgiftsfinansieras. För del kommer förslagen att innebära att en ny nationell organisation för trafikpolisverksamheten kommer att behöva etableras. Det kommer också att innebära en ambitions- höjning i form av utökat antal anställda inom myndigheten som arbetar inom trafikpolisverksamheten. Ökningen av antalet årsarbets- krafter utgår från den ambitionshöjning som vi anser nödvändig inom den samlade verksamheten. Inte minst resurserna för att på nationell nivå leda, samordna, följa upp och utveckla verksamheten bör utökas väsentligt jämfört med dagens situation. De personalkategorier som är aktuella är trafikpoliser, bilinspek- törer och civilanställda enligt vårt förslag i avsnitt 5.4.1. Utöver kostnader för personal som arbetar direkt i trafikpolis- verksamheten kommer förslagen att innebära att resurser centralt inom kommer att tas i anspråk. Detta bland annat vid utveckling av it-baserade hjälpmedel och annat utvecklings- arbete. Detta är dock ett arbete som redan pågår och bedöms inte kräva några ytterligare resurser jämfört med de som finns avsatta i myndighetens planer . Merparten av Transportstyrelsens kontroller, förutom företags- kontroller av kör- och vilotider samt vägarbetstid, bygger på infor- mation från andra myndigheter. Detta innebär att den föreslagna resursförstärkningen inom trafikpolisverksamheten samt ytterligare utveckling av digitala system för ordningsbot kommer att få konsekvenser i form av ett ökat inflöde av ärenden till myndigheten. Detta i form av underrättelser om tillståndshavare och innehavare av taxiförarlegitimation. Inflödet av ärenden förväntas även öka när det gäller överprövningar i ärenden om överlastavgift och sanktionsavgift enligt bestämmelser om cabotagetransport och kör- och vilotider. Transportstyrelsen har aviserat att myndigheten prioriterat ner delar av tillsynsarbetet inom yrkestrafiken för att i stället hantera tillkommande uppgifter inom andra områden. Inom yrkestrafiken har även tillkommit uppgifter bland annat vad gäller redovisningscentraler för taxi och anslutning till det så kallade ERRU-systemet inom EU7 som innebär ett utbyte av information om överträdelser mellan medlemsländerna. De områden som särskilt nämns som man blivit tvungen att nedprio- ritera är tillsynen av taxiförarlegitimation, tillsynen av trafiktillstånd för buss och taxi samt tillsynen kopplad till vägarbetstidslagen. Eftersom komplexiteten i de ärenden som kommer in till Transportstyrelsen från varierar kraftigt är det till viss del svårt att bedöma hur en effektivare verksamhet och ett resurstillskott inom påverkar Transportstyrelsen. Det är dock vår bedömning att det finns ett tydligt samband mellan de båda myndigheterna och att Transportstyrelsens resurser bör öka i proportion till åtgärderna inom . Dessutom bör de resursbrister som konstaterats åtgärdas. Vår bedöm- ning är att verksamheten vid Transportstyrelsen skulle behöva utökas med cirka 35 årsarbetskrafter. Denna bedömning inkluderar även resurser kopplade till våra förslag om sanktionsväxling. Däremot har behov av resurstillskott till följd av de tillkommande uppgifter som följer av mobilitetspaketet inte beaktats. Förslaget bedöms inte medföra någon utökad administrativ börda för Transportstyrelsen eller vid sidan av det som naturligt följer av en utökad verksamhet. Även konsekvenser i form av behov av ytterligare resurser för andra delar av rättskedjan, det vill säga och domstolarna, måste beaktas. Behovet av resursökningar som en följd av en utökad trafikpolisverksamhet är dock betydligt mindre än den påverkan som förslaget har på Transportstyrelsen. Vår bedömning är att det rör sig om enstaka årsarbetskrafter inom respektive myndighet. När det gäller företagen som är verksamma inom yrkestrafikområdet är vår bedömning att de påverkas såväl indirekt som direkt av för- slagen om förändringar av kontrollstrukturen. Genom en effektivare och mer omfattande kontrollverksamhet kommer den samlade regel- efterlevnaden inom området att öka. Ökad regelefterlevnad leder till en effektivare marknad med sundare konkurrensvillkor. Detta kom- mer att påverka företagen inom branschen positivt (avsnitt 9.2.2). Förslagen om resursförstärkningar till och Transportstyrelsen kommer enligt vår bedömning att leda till fler och effektivare kontroller vilket innebär ökade kostnader för de transportföretag som inte följer regelverket. Även för de företag som följer regelverket leder detta till ökade kostnader eftersom samtliga kontroller som utförs av Transportstyrelsen är avgiftsfinansierade. Utökade kontroller skulle innebära utökade tillsynsavgifter. 9.4Tydligare ansvar för kontrollplatser Förslaget innebär att ansvaret och uppgiftsfördelningen mellan Polis- myndigheten och vad gäller kontrollplatser förtydligas. ges ett tydligare ansvar att, i samarbete med Polismyndig- heten och Transportstyrelsen, ansvara för utbyggnad, investeringar i och underhåll av funktionella kontrollplatser över hela landet. Våra överväganden om kontrollplatser finns i avsnitt 6.1. Kontrollplatserna är en förutsättning för kon- trollverksamhet och dess funktion. Genom vårt förslag att kontroll- platserna ska omfattas av förordningen om en nationell plan för transportinfrastruktur kommer de att ingå i samlade infrastrukturplanering. Det innebär att kostnaderna för investeringar i kontrollplatser kan ställas mot de kostnader som överlastade for- don orsakar på väginfrastrukturen. De senare kostnaderna beräknas av till på det statliga vägnätet. Utredningens bedömning är att eventuella kostnadsökningar för investeringar i och underhåll av ytterligare kontrollplatser bör rym- mas inom nuvarande anslag. Detta eftersom det inte är en ny uppgift som tillförs myndigheten utan att den endast före- slås utföras på ett mer systematiskt sätt. Förslaget bedöms ge utökade möjligheter till effektivare kontroller av yrkestrafiken. Förbättrade möjligheter att utföra bland annat viktkontroller förväntas minska antalet över- lastade fordon vilket minskar vägslitaget. Detta förväntas i sin tur bidra till en ökad trafiksäkerhet och färre störningar för samhälls- viktiga transporter. För förväntas förslaget underlätta arbetet och höja effektiviteten i kontrollarbetet och det beräknas inte medföra några kostnadsökningar för myndigheten. Förbättrade kontrollplatser förväntas leda till ökad effektivitet i kontrollarbete vilket, som nämnts tidigare, för- väntas leda till en effektivare marknad. Förbättrade kontrollplatser förväntas även medföra kortare kontrolltider vilket minskar onödiga stopptider för transportföretag och förare. De nuvarande geogra- fiska skillnaderna vad gäller tillgången till kontrollplatser innebär att det råder olika förutsättningar för transportföretagen beroende på var i landet de bedriver sin transportverksamhet. Förslagen8 innebär sanktionsväxling från penningböter till sanktions- avgift, dels när det gäller medförande och uppvisande av dokument för vissa befattningshavare, dels när det gäller anmälan av trafik- ansvariga och andra personer som omfattas av lämplighetsprövning till Transportstyrelsen. Sanktionsväxlingen innebär en avkriminali- sering av överträdelserna. Avgiftsskyldigheten baseras på strikt ansvar. Förslagen syftar till att överträdelserna ska kunna beivras i större utsträckning än , då överträdelserna ofta nedprioriteras av rättsväsendet. Det är svårt att bedöma hur många beslut som myndigheterna kommer att fatta, men det kan konstateras att det regelområde som kommer att överföras till ett system med sank- tionsavgifter är begränsat. Det föreslagna systemet har utformats så att ärenden om sanktionsavgifter ska kunna avgöras enkelt och snabbt och utan större resursåtgång. De alternativ som övervägts och den bedömning som gjorts av dessa framgår av avsnitt 7.3–7.7. 9.5.1Det allmänna – , och Transportstyrelsen De berörda kontrollmyndigheterna, det vill säga , och Transportstyrelsen, har erfarenhet av sanktionsavgifter på andra områden. Arbetsuppgiften som sådan är därmed inte främmande för dem. 8Förslag till sanktionsavgifter i förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), yrkestrafikförordningen (2012:237), samt taxitrafikförordningen (2012:238). Förslagen om sanktionsavgift för bristande medförande och upp- visande av dokument innebär att en polis, bilinspektör eller tull- tjänsteman i vissa fall ska besluta om förskott för sanktionsavgift och att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. Ett beslut om att inte fortsätta färden kan även utgöra grund för åtgärder såsom omhändertagande av nycklar och klampning. finns en motsvarande hantering av förskott för sanktionsavgift vid över- trädelse av bestämmelser om cabotagetransport. hanterar härutöver även förskott för sanktionsavgift som påförts förare som inte har hemvist i vid överträdelser av kör- och vilotidsbestämmelser och förskott för överlastavgift. Vi bedömer därför inte att sanktionsväxlingen kommer att innebära några större svårigheter förutom att organisationen och rutinerna hos Polismyn- digheten och behöver utvecklas i detta hänseende. Vidare kan förslagen inledningsvis komma att innebära en något ökad resursåtgång i form av exempelvis utbildningsinsatser och fram- tagande av handböcker och vägledningar. För del kommer de resurser som används för förelägganden om ord- ningsbot att kunna användas för att meddela beslut om förskott för sanktionsavgift och förbud mot fortsatt färd. Eftersom även bil- inspektörer kommer att kunna fatta dessa beslut, till skillnad från förelägganden om ordningsbot, kommer polismän att kunna avlastas. För del blir beslut om förskott för sanktionsavgift och förbud mot fortsatt färd i dessa fall en tillkommande uppgift. Vi kan dock inte se att den skulle vara av någon större omfattning i förhål- lande till de kontroller som utförs av tulltjänstemän, exempel- vis när det gäller bestämmelser om cabotagetransport. För Transportstyrelsen innebär besluten från och en ny ärendetyp, även om Transportstyrelsen han- terar liknande ärenden . Det blir ett tillkommande inflöde som, förutom själva överprövningen av och beslut, ger återverkningar i Transportstyrelsens övriga verksamhet. Det kan exempelvis handla om att Transportstyrelsen i större omfattning än behöver vidareförmedla information om överträdelser till ERRU. Transportstyrelsen behöver anpassa sin organisation till detta. Ett beslut om förskott för sanktionsavgift eller om att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden ska skynd- samt9 underställas Transportstyrelsens prövning. 9Med skyndsamt avses , se exempelvis prop. 2013/14:234, s. 15. ska pröva om beslutet ska bestå. Om ett beslut med- delats om att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden ska ärendet om sanktionsavgift handläggas utan dröjsmål vid Transport- styrelsen. Vårt förslag till förskottshantering är utformat i enlighet med vad som gäller för andra typer av ärenden. Hanteringen förutsätter en dygnetruntberedskap hos Transportstyrelsen. Ökningen av antalet ärenden innebär alltså en viss ökad belastning på Transport- styrelsens jourverksamhet. Även den slutliga prövningen av ären- dena kommer att innebära en ökad arbetsbelastning. Även om Transportstyrelsen hanterar sanktionsavgifter kommer det, åtminstone inledningsvis, krävas ökade resurser i form av exempelvis utbildningsinsatser och framtagande av handböcker och vägledningar. Utöver detta kommer det sannolikt att krävas fler personer som kan hantera ärendena. När det gäller sanktionsavgift för bristande anmälan av trafik- ansvariga och andra personer som omfattas av lämplighetsprövning berörs inte och av sanktionsväxlingen. Den enda möjliga påverkan vi ser är att polismän på grund av avkri- minaliseringen kan utfärda förelägganden om ordnings- bot för överträdelserna. Det sker dock inte i någon större omfattning . Det är Transportstyrelsen som får en helt ny uppgift vad avser sanktionering. Prövningen av trafikansvariga och andra personer sker hos Transportstyrelsen . Den stora vinsten med förslaget är att sanktioneringen förväntas bli effektivare. I stället för att göra en utredning och därefter upprätta åtalsanmälan, någonting som upp- levs som ineffektivt och administrativt krångligt, kommer Transport- styrelsen själv att kunna sanktionera överträdelserna. Sannolikt kommer överträdelserna framöver att sanktioneras i större omfattning. Dessutom kommer Transportstyrelsen att på ett mera direkt sätt kunna följa upp tillståndsärenden och använda uppgifterna i sin risk- värdering av tillståndshavare. Det kan inledningsvis krävas ökade resurser i form av exempelvis utbildningsinsatser och framtagande av handböcker och vägledningar. Transportstyrelsen hanterar utredningar av tillståndshavare. Eftersom antalet anmälningar till Transportstyrelsen högst sannolikt kommer att öka väsentligt, be- dömer vi dock att befintliga personella resurser inte kommer att vara tillräckliga. Sammantaget görs bedömningen att de tillkommande uppgifterna som rör beslut om sanktionsavgifter bör kunna hanteras inom ramen för , och Transportstyrelsens nuvarande anslag. När det gäller Transportstyrelsen bedömer vi att antalet års- arbetskrafter behöver utökas med anledning av sanktionsväxlingarna. Detta resursbehov har beaktats i bedömningen att våra samlade för- slag kräver ett tillskott med 35 årsarbetskrafter till Transport- styrelsen. 9.5.2Det allmänna – Övriga myndigheter Eftersom vi föreslår en avkriminalisering av samtliga överträdelser som sanktionsväxlas kommer åtalsanmälan inte längre att bli aktuell. Därför bedöms arbetsbördan för minska något även om det är utifrån en låg nivå. För de allmänna domstolarna kan en sanktionsväxling innebära en viss lättnad. Detta eftersom ärenden om sanktionsavgift vid ett överklagande hanteras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa har redan en vana av att hantera liknande ärenden (överträdelser av regler om cabotagetransport och kör- och vilotider samt överlast- avgift). Det är svårt att bedöma hur många överklaganden av sank- tionsavgiftsbeslut det kan bli fråga om. Det kan dock konstateras att antalet överklaganden av sanktionsavgifter i övrigt på yrkestrafik- området är relativt litet. Som exempel kan nämnas statistik från Förvaltningsrätten i , som är den enda förvaltningsrätten i landet som hanterar överträdelser av bestämmelser om cabotage- transport samt kör- och vilotider. Antalet inkomna ärenden gällande cabotagetransporter har –2019 varierat mellan 1–28 ärenden . Antalet inkomna ärenden gällande kör- och vilo- tider har varierat mellan 71–163 ärenden med ett medelvärde på 113 ärenden . Mindre än hälften av ärendena har överklagats till Kammarrätten i . Sammantaget görs bedömningen att de tillkommande uppgifterna som rör beslut om sanktionsavgifter bör kunna hanteras inom ramen för de nämnda myndigheternas nuvarande anslag. De föreslagna sanktionsväxlingarna innebär inte några utökade skyl- digheter för företag i stort. Endast de företag som inte följer reglerna kommer att beröras. Företag som inte har hemvist i kommer dessutom kunna påföras förskott för sanktionsavgiften och hindras från att fortsätta färden om sanktionsavgiften inte betalas omedel- bart. Den enda möjliga kostnadsökning vi ser är att Transportstyrelsen kan komma att höja tillsynsavgiften för tillståndshavare eftersom myndighetens verksamhet delvis är avgiftsfinansierad och kostna- derna för tillsyn på grund av sanktionsväxlingen kan komma att öka i omfattning. Vid utformningen av det föreslagna sanktionsavgiftssystemet har särskild hänsyn tagits till vikten av att säkerställa att systemet är rättssäkert och proportionerligt för de berörda. Genom möjligheten att överklaga Transportstyrelsens beslut om sanktionsavgift bedö- mer utredningen att ett fullgott skydd för enskildas, det vill säga företagens, rättigheter säkerställs. Vidare ökar förutsättningarna för att svenska och utländska före- tag ska kunna konkurrera på lika villkor genom möjligheten att på- föra förskott för sanktionsavgift. Utländska företag undgår i många fall lagföring när rättsväsendet inte prioriterar utredning av brott med låga straffvärden.