sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Med deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verk- samhet avses alltså deltagande på något av de i bestämmelsen angivna sätten i en i 6 kap. 5 § 2 mom. avsedd organiserad kriminell samman- slutnings verksamhet i vilken syftet är att begå ett eller flera brott som anges i det momentet. Hit hör som sagt hets mot folkgrupp. För straffansvar förutsätts dessutom att det faktiskt begås ett sådant brott eller ett försök till sådant brott. Bestämmelsen infördes dels för att genomföra en gemensam åtgärd om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU:s medlemsstater till ett brott (98/733/RIF)21, dels för att efterkomma kritik från rasdiskrimineringskommittén. Kommittén hade uttryckt sin oro över att organisationer som uppviglar till och främjar rasdiskriminering inte hade förbjudits i den finska straff- lagen och att detta innebar att inte fullt ut hade genomfört artikel 4 i rasdiskrimineringskonventionen. I denna del uttalades i propositionen att organisationernas verksamhet kan förbjudas på basis av föreningslagstiftningen och att ett större problem med tanke på konventionen var att deltagande i verksamhet som bedrivs av en organisation som främjar rasdiskriminering inte uttryckligen hade kriminaliserats. För att lösa detta problem föreslogs att bestämmel- sen i 17 kap. 1 a § strafflagen skulle införas och att det i den skulle hänvisas till straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp. I samman- hanget uttalades följande. I propositionen föreslås inga ändringar bli gjorda beträffande för- eningars olaglighet eller straffbarheten i fråga om deras verksamhet. Med dylika medel kunde man endast komma åt främst registrerade 21Den gemensamma åtgärden ersattes av rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. Vid antagandet av den gemensamma åtgärden gjorde den bedömningen att det inte skulle krävas några lagstiftningsåtgärder för att skulle leva upp till åtagandena. Denna ståndpunkt redovisas också i regeringens berättelse om verksamheten i EU (skr. 1998/99:60 s. 265). Där anfördes att brotts- balkens bestämmelser om straffansvar för medverkan till brott var tillräckliga för att skulle leva upp till den gemensamma åtgärdens krav på kriminalisering. Motsvarande be- dömning gjordes därefter av Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m. (se mer i kap. 5 och SOU 2000:88 s. 173 ff.). Se även tillträde till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (prop. 2002/03:146) s. 29 ff. Förhållandena i andra länder Till dessa delar är lagstiftningen i till- räcklig: rasistiska organisationer är olagliga, det kan bestäm- mas att deras verksamhet skall avslutas och det är straffbart att fortsätta verksamheten efter att beslut har meddelats om att verksamheten skall avslutas. Däremot föreslås det i propositionen att straffbarheten skall utvidgas när det gäller deltagande i en rasistisk organisations verksam- het. Trots att de nuvarande kriminaliseringarna av delaktighet i prak- tiken har visat sig vara tillräckliga föreslås kriminaliseringen bli utvidgad i detta sammanhang. Detta är motiverat av den anledningen att en ny kriminalisering av delaktighet ändå kommer att tas in i lagen, på grund av att EG:s normer förpliktar till detta. I propositionen föreslås att straffbarheten skall utvidgas på motsvar- ande sätt som när det gäller deltagande i en kriminell organisations verksamhet. Det föreslås att aktivt deltagande i verksamhet som bedrivs av en kriminell organisation och vars syfte är sådan hets mot folkgrupp som avses i 11 kap. 8 § strafflagen skall vara straffbart.22 I förarbetena uttalades att deltagande i en organiserad kriminell sam- manslutnings verksamhet enligt 17 kap. 1 a § strafflagen inte handlar om att delta i utförandet av brott som avses i 6 kap. 5 § 2 mom., t.ex. hets mot folkgrupp, eftersom detta är straffbart enligt de bestäm- melser som gäller för brotten i fråga samt medverkan och försök till brott. Deltagande enligt 17 kap. 1 a § är som utgångspunkt alltid ett steg längre från själva brottet än medhjälp. Genom deltagandebrottet har alltså straffbarheten utsträckts till att omfatta handlanden som ännu inte utgör medhjälp. Fråga är om deltagande i verksamhet i vil- ken syftet är att begå brott, inte om att medverka till utförandet av ett enskilt brott.23 När det gäller föreningsfriheten uttalades att bestämmelserna måste bedömas med avseende på den föreningsfrihet som tryggas i 13§ grundlagen och att grunderna för den föreslagna regleringen bör anses vara godtagbara med avseende på systemet för grundläggande fri- och rättigheter. Föreningsfriheten enligt artikel 11.2 i Europa- konventionen kan begränsas för att förebygga oordning och brott samt för att skydda andra personers fri- och rättigheter. Den verk- samhet som bedrivs av sammanslutningar som omfattas av den före- slagna bestämmelsen syftar alltid till att begå gärningar som är straff- bara enligt lag och bestämmelsens syfte är att förebygga främjande av kriminell verksamhet. Regleringen har begränsats så att den endast 22RP 183/1999 rd s. 5 f. 23Se RP 263/2014 rd s. 36 f. Förhållandena i andra länder gäller de allvarligaste brotten, bl.a. hets mot folkgrupp. Enligt reger- ingen uppfyllde förslaget därför de krav som följer av proportio- nalitetsprincipen. Den föreslagna regleringen var också enligt reger- ingen nödvändig i det avseendet att sådana gärningar som innebär främjande av brott och som inte är straffbara som medhjälp, i sak inte kan förebyggas på annat sätt än genom bestämmelser om del- tagande. Regeringen ansåg således att propositionen kunde godkän- nas i vanlig lagstiftningsordning, men att det fanns skäl att begära grundlagsutskottets utlåtande om lagförslaget.24 angav bl.a. följande. Men det är helt klart menar utskottet, att sådan verksamhet som kri- minaliseras i förslaget sällan bygger på föreningsfriheten enligt 13 § grundlagen. När man bedömer om kriminalisering skall tillåtas eller inte kan dock föreningsfrihetsaspekten spela en viss roll. Den springande punkten är om syftet med bestämmelsen är att förhindra allvarlig kri- minalitet. Detta bör anses som en godtagbar grund för begränsning av föreningsfriheten, särskilt när det på sin höjd handlar om en marginell företeelse inom ramen för denna frihet. När det gäller kravet på pro- portionalitet är det viktigt att gränsen för gärningarna har dragits vid ett högt straffmaximum eller att de uttryckligen gäller hets mot folkgrupp. I det senare fallet handlar det om ett samhälleligt tungt vägande syfte att bekämpa rasism. Lagförslaget är enligt utskottets åsikt inte pro- blematiskt med tanke på föreningsfriheten.25 Det har, enligt företrädare för , endast meddelats ett fåtal domar i vilka 17 kap. 1 a § strafflagen har tillämpats och den har , såvitt känt, inte tillämpats på rasistiska organisationer. Bestämmelsen tillämpas alltså väldigt sällan. Vanligtvis döms perso- ner för själva brottet och inte för deltagande i en aktivitet som främ- jar dess fullgörande. Enligt det finska regeringsprogrammet ska man utreda behovet av att genom lagstiftning ingripa i allvarliga organiserade former av rasism. Inom pågår också ett lagstiftningsprojekt med uppgift att utarbeta en bedömningspro- memoria gällande huruvida strafflagens bestämmelser om organise- rad rasism motsvarar bestämmelserna i rasdiskrimineringskonven- tionen och om de också i övrigt är tillräckligt klara och täckande. 24RP 183/1999 rd s. 11 25Grundlagsutskottets utlåtande 10/2000 rd (GrUU 10/2000 rd) s. 3 Förhållandena i andra länder När det uppstår behov av att ändra lagstiftningen ska de ändringar som behövs beskrivas i bedömningspromemorian.26 I sitt svar på de frågor som ställts anger företrädare för norska Justis- og beredskapsdepartementet att det inte finns något förbud mot rasistiska organisationer i norsk rätt. Däremot finns i den norska straffeloven lagstiftning som förbjuder hatfulla yttringar (§ 185) och hatbrott, t.ex. rasistiskt motiverade våldshandlingar (§ 272 e), se när- mare i det följande. Straffeloven ger också möjlighet att straffa den som fysiskt och psykiskt medverkar till sådana handlingar. Den norska diskrimineringsloven innehåller vidare en speciell bestäm- melse om straff för grov överträdelse av förbudet mot diskriminer- ing på grund av etnicitet, religion eller livssyn som begås av tre eller flera personer i gemenskap. framgår att ett direkt förbud mot rasistiska organisa- tioner har övervägts och förkastats . I samband med en grundlagsreform infördes en bestäm- melse om föreningsfrihet i § 101 i den norska grunnloven . ansågs föreningsfriheten tillvaratagen genom praxis, internationella konventioner och strafflagen. I förarbetena till be- stämmelsen förutsattes att grundlagsfästandet av friheten inte skulle ändra rättsläget. Avsikten var i stället att tydliggöra och synliggöra friheten i norsk rätt. Det framhölls att föreningsfriheten är nära för- bunden med utvecklingen och tillvaratagandet av demokratin och med yttrandefriheten.27 Bestämmelsens första stycke har följande lydelse. Alle har rett til å skipe, melde seg inn i og melde seg ut av foreiningar, medrekna fagforeiningar og politiske parti. Var och en har alltså rätt att bilda, ansluta sig till och träda ut ur föreningar, inklusive fackföreningar och politiska partier. Förenings- friheten är dock inte absolut. Bestämmelsen i § 101 har i praxis tol- kats i enlighet med artikel 11 i och Europa- 26Se Bedömning av straffbestämmelser som gäller organiserad rasism, OM028:00/2019 och []. 27Se Dokument 16 (2001–2012), Rapport til presidentskap fra Menneskerettig- hetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, överlämnad s. 165. Förhållandena i andra länder I det s.k. Holshipmålet uttalade Høyesterett att även om § 101 inte uttryckligen tillåter begränsningar i förenings- friheten måste ett begränsningsutrymme motsvarande det som finns i artikel 11.2 i tolkas in i bestämmelsen. På samma sätt som enligt kan det därför göras ingrepp i föreningsfriheten enligt § 101 om ingreppet har stöd i lag, tillgodoser ett legitimt syfte och efter en proportionalitetsbedöm- ning anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.28 När bestämmelsen i § 101 grunnloven infördes gällde fortfarande straffelov. I dess § 330 kriminaliserades bildande eller del- tagande i en förening som 1) var förbjuden i lag (”der ved Lov er forbudt”), 2) hade som ändamål (”formaal”) att begå eller uppmana till straffbara handlingar, eller 3) förpliktigade medlemmarna till obetingad lydnad. Eftersom förbudslagstiftning inte fanns (eller finns) ansågs uttrycket ”der ved Lov er forbudt” länge innehållslöst. Norsk rätt innehåller (alltjämt) bl.a. en straffbestämmelse motsva- rande den svenska bestämmelsen om hets mot folkgrupp (§ 185 straffeloven), se i det följande. Föreningar vilkas ändamål var att begå eller uppmana till sådana handlingar omfattades således av § 330, och den som bildade eller deltog i en sådan förening kunde straffas. I sam- band med tillträdet till rasdiskrimineringskonventionen hänvisade väsentligen till dessa bestämmelser när man ansåg sig uppfylla konventionens krav på att organisationer som främjar och uppmanar till rasdiskriminering ska olagligförklaras och förbjudas (artikel 4 b). Bestämmelsen i § 330 fördes emellertid inte över till den nya straffeloven (2005), som trädde i kraft . I för- arbetena uttalades att förbudslagstiftning saknas i och om det skulle bli aktuellt att införa förbud borde kriminaliseringen ske i förbudslagstiftningen. När det gäller förbudet mot att bilda eller delta i en förening som har som ändamål att begå eller uppmana till straffbara handlingar ansågs bestämmelsen ha ett för brett tillämp- ningsområde.29 Frågan om ett förbud mot rasistiska organisationer har som sagt övervägts och förkastats . I det följande redogörs för tidi- gare överväganden som gjorts av tre utredningar. Det bör påpekas att de två första utredningarna gjorde sina överväganden när den nämnda § 330 i straffeloven fortfarande var i kraft. 28Mål nr HR-2016-2554-P avsnitt 81 och 82 8 (2007–2008) s. 229 Förhållandena i andra länder tillsatte Justisdepartementet en utredning (”studiegruppe”) med uppdrag att samla information om regler och praxis i och när det gäller förbud mot rasistiska organisationer. Utredningen uttalade i en rapport att erfarenheterna från visar att man kan uppnå positiva resultat med ett orga- nisationsförbud, i alla fall på kort sikt. Det lades då vikt vid möj- ligheten att beslagta egendom (i den utsträckning den inte undan- dras) och vid det förhållandet att det efter ett förbud inte är möjligt att arrangera möten eller marknadsföra propagandamaterial i för- eningens namn. Det lades också vikt vid att ett förbud medför att ledande personer tvingas till passivitet, i alla fall . Utredningen angav också att en långsiktig effekt av ett organisa- tionsförbud kan vara att grupperingarna får stora problem med att forma mer politiskt slagkraftiga organisationer och att det för- modligen är svårt att hålla samman t.ex. en lokal grupp som saknar en struktur som omfattas av föreningsdefinitionen. Trots detta ansåg utredningen inte att det borde införas ett direkt förbud mot rasistiska organisationer efter tysk modell och angav att de tyska reglerna går mycket längre än vad som skulle vara politiskt accepterat i och att många rasistiska grupperingar kunde komma att falla utanför en föreningsdefinition och då framstå som lovliga. Det kunde också ifrågasättas om de resurser som skulle krävas för ett aktivt bruk av en förbudsbestämmelse skulle stå i proportion till effekterna av den. Vidare uttalades följande. Denne gjennomgangen synes å vise att den svenske pragmatiske hold- ningen til foreningsforbud har mye for seg: Dersom det foreligger et omfattende forbud mot rasistiske aktiviteter (rasistisk motiverte volds- handlinger og skadeverk og spredning av rasistisk ideologi) og disse forfølges effektivt, er det lite ekstra å oppnå ved et foreningsforbud.30 Det stora flertalet remissinstanser ställde sig negativa till ett förbud. Justisdepartementet och sedan Justiskomi- teen instämde därefter i utredningens slutsats. Justiskomiteen an- förde enstämmigt bl.a. följande. 30Forbud mot rasistiske organisasjoner, ytringer og demonstrasjoner i og Rapport fra en studiegruppe nedsatt av Justisdepartementet m/forslag til ny lovgivning, Avgitt til justisministeren 9. s. 47 f. Förhållandena i andra länder For komiteen er det springende punkt i vurderingen av lovforbud mot rasistiske organisasjoner, om vi med dette vil få et hensiktsmessig og effektivt middel til å bekjempe rasisme. Komiteen mener at det kan bli vanskeligere å stoppe rekrutteringen til rasistiske organisasjoner, om disse i større grad enn skal operere i det skjulte. Konsekvensen av et lovforbud mot rasistiske organisasjoner, vil etter komiteens oppfatning bli at organisasjoner av denne type ”går under jorden”. Komiteen erkjenner dessuten at det faktisk vil være vanskelig å håndheve et organisasjonsforbud før straffbar handling er begått. Således vil man i et samfunnsperspektiv oppnå lite ved et lov- forbud. Komiteen er kjent med at man i forskingsmiljøene mener at de eksisterende rasistiske grupperingene i i liten grad kan sies å være organisert slik at de vil omfattes av et organisasjonsforbud. Ved inn- føring av et organisasjonsforbud kan resultatet derfor bli at uorganiserte grupperinger som ikke rammes av et organisasjonsforbud, får en util- siktet legitimitet. Et lovforbud kan altså føre til økt oppslutning for grupperingen og dessuten innebære en samfunnsmessig sett uønsket offentlig oppmerksomhet om de rasistiske miljøene. Komiteen mener prinsipielt at man skal være tilbakeholden med orga- nisasjonsforbud. Årsaken til dette er at slikt forbud kan misbrukes som et argument for begrensninger som videre enn hensikten og som argument for totalitære regimer. Komiteen er etter en samlet vurdering kommet til at et forbud mot rasistiske organisasjoner ikke bør innføres. Det infördes alltså inte något direkt förbud mot rasistiska organisa- tioner. Däremot infördes en precisering gällande rasistiska symboler i § 185 straffeloven, se i det följande.31 Ungefär prövades frågan av en annan utredning (”lov- utvalg”), som hade i uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning mot etnisk diskriminering. I det uppdraget ingick också att värdera hur rasdiskrimineringskonventionen bättre kunde inarbetas i norsk rätt. Bakgrunden var att rasdiskrimineringskommittén hade kritiserat för att i avsaknad av ett direkt förbud brista vid genomförandet av artikel 4 b i konventionen. Utredningen konstaterade att norsk rätt inte uppfyllde kraven och föreslog en ny straffbestämmelse i diskrimineringsloven om straff för grov över- trädelse av förbudet mot diskriminering på grund av etnicitet, reli- 109 (2001–2002) s. 17 ff. och Innst. 29 (2002–2003) s. 2 f. Förhållandena i andra länder gion eller livssyn som begås av flera personer i gemenskap. Ut- redningen föreslog alltså inte något direkt organisationsförbud och uttalade i den delen följande. Et direkte forbud rettet mot selve organisasjonene ville etter utvalgets mening få uheldige virkninger i en norsk kontekst, dels pga. at forbudet ikke ville vært tilstrekkelig effektivt og dermed uansett måtte støttes opp av andre regler, dels på grunn av faren for en legitimerende funksjon gjennom forvaltnings- eller domsavgjørelser.32 Kommunal- og regionaldepartementet instämde i den slutsatsen och föreslog inte något organisationsförbud. Departementet uttalade att ett förbud borde riktas mot själva verksamheten i organisationerna och inte mot organisationerna som sådana och föreslog en straff- bestämmelse motsvarande den som utredningen föreslagit.33 En sådan bestämmelse infördes också i diskrimineringsloven, se närmare i det följande. Frågan prövades senast i en utredning om det straffrättsliga disk- rimineringsskyddet som överlämnades till Barne- og likestillings- departementet . Utredaren () påpekade att en huvudsynpunkt i samtliga norska utred- ningar om organisationsförbud har varit att det är gruppernas ras- diskriminerande aktiviteter som bör motarbetas med förbud och straffhot, inte gruppernas existens som sådan, samt att det också har förts fram att ett organisationsförbud är ett allvarligt ingrepp i för- eningsfriheten, som är en viktig förutsättning för en välfungerande demokrati. Det framstod, enligt utredaren, som oklart huruvida ett organisationsförbud skulle vara förenligt med skyddet för för- eningsfriheten i § 101 grunnloven och folkrättsliga konventioner, bl.a. artikel 11 i . I det sammanhanget beakta- des att har en helt annan historia och andra problem än t.ex. och att det då var svårt att motivera att ett organisations- förbud skulle vara nödvändigt för som ett demokratiskt samhälle. Risken för att organisationer kunde komma att gå styrkta ur en rättslig process uppmärksammades också, liksom risken för att de går under jorden och undandrar sig kontroll. Det angavs vidare att ett förbud skulle kunna leda till ökad polarisering och ömsesidig förstärkning av fiendebilder samt att det skulle vara opraktiskt, eftersom det ofta är fråga om lösa grupperingar utan t.ex. medlems- 32Rettslig vern mot etnisk diskriminering (NOU 2002:12) avsnitt 12.9 33 (2004–2005) s. 159 Förhållandena i andra länder listor och stadgar. Det skulle dessutom uppstå utmanande lagtek- niska frågor när det gäller vad som utgör en organisation och vem som egentligen ska kunna straffas. I det sammanhanget påpekades att norsk rätt inte innehåller en legaldefinition av begreppen organi- sation eller förening. Det finns visserligen i loven om bestämmelser om vilka ”enheter” som kan registreras i det s.k. en- hetsregistret, men det är inte en lag som tillämpas i praktiken för de miljöer som bedriver organiserad diskriminerande verksamhet.34 Det skulle alltså vara svårt att utforma ett organisationsförbud som träffar precist. Det förhållandet att gränsen, mellan å ena sidan legi- tima aktörer som är islam- och invandringskritiska och å andra sidan rasistiska organisationer, skulle vara svår att dra i praxis lyftes också fram som ett argument emot ett förbud. Inte heller denna utredning föreslog alltså ett organisationsförbud. Däremot föreslogs – bl.a. för att efterkomma rasdiskrimineringskommitténs kritik – att en be- stämmelse motsvarande § 330 straffelov skulle införas i den nya straffeloven.35 I den påföljande propositionen uttalas följande. På bakgrunn av kritikken anbefalte imidlertid å innføre en bestemmelse i straffeloven om straff for å stifte eller delta i en forening som er forbudt ved lov, eller som har som formål å begå eller oppmuntre til en handling som kan straffes med fengsel i minst 6 måneder, etter mønster av straffeloven 1902 § 330. En slik endring fordrer en nærmere vurdering. har i NOU 2020:4 drøftet behovet for et straffebud som deltakelse i og rekruttering til kriminelle gjenger og organisasjoner. Rådet foreslår en ny bestemmelse i straffe- loven rettet mot deltagelse mv. i organiserte kriminelle sammenslut- ninger som begår alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet. Rådet påpeker at en slik bestemmelse kan ramme rasistiske organisasjoner som tar i bruk relativt grove virkemidler i sin rasistiske virksomhet. Departementet vil komme tilbake til straffelovrådets for- slag på et senere tidspunkt.36 Att införa en bestämmelse motsvarande § 330 kräver alltså närmare överväganden. Förslagen i det betänkande som nämns i citatet (NOU 2020:4) behandlas närmare i det följande. 34Se Lov om Enhetsregisteret, lov 3. 15, enligt vilken bl.a. juridiska personer ska registreras i enhetsregistret. 35Utredning om det strafferettslige diskrimineringsvernet, , Utred- ning avgitt til Barne- og likestillingsdepartementet 13. s. 77 ff. 66 L (2019–2020) s. 11 Förhållandena i andra länder Det tidigare nämnda stadgandet i § 39 diskrimineringsloven om straff för grov överträdelse av diskrimineringsförbudet som begås av flera personer i gemenskap har följande lydelse. Den som i fellesskap med minst to andre personer grovt overtrer for- budet mot å a)diskriminere på grunn av etnisitet, religion eller livssyn i § 6, b)trakassere på grunn av etnisitet, religion eller livssyn i § 13, c)gjengjelde på grunn av etnisitet, religion eller livssyn i § 14 eller d)instruere om å diskriminere på grunn av etnisitet, religion eller livssyn i § 15, straffes med bøter eller fengsel inntil . Den som tidligere er ilagt straff for overtredelse av denne bestemmelsen, kan straffes selv om overtredelsen ikke er grov. Ved vurderingen av om en overtredelse er grov, skal det særlig legges vekt på graden av utvist skyld, om overtredelsen er rasistisk motivert, om den har karakter av trakassering, om den innebærer en kropps- krenkelse eller alvorlig krenkelse av noens psykiske integritet, om den er egnet til å skape frykt og om den er begått mot en person som er under . Før tiltale tas ut for forhold som nevnt i første ledd, skal det vurderes om det vil være tilstrekkelig med sivilrettslige reaksjoner. Reglene om bevisbyrde i § 37 første ledd gjelder ikke ved håndhevingen av denne bestemmelsen. Straffstadgandet, som allmänt betraktas som speciellt, har sällan använts i praxis. Om tre eller flera personer i gemenskap grovt över- träder bl.a. förbudet mot diskriminering på grund av etnicitet, religion eller livssyn i diskrimineringsloven (som gäller på alla samhälls- områden) kan de alltså straffas. Vid bedömningen av om överträ- delsen är grov ska det särskilt beaktas om överträdelsen är rasistiskt motiverad. har – efter införandet av bestämmelsen () – fortsatt att kritisera för att i av- saknad av ett direkt förbud brista vid genomförandet av artikel 4 b i konventionen. Förhållandena i andra länder Bestämmelsen om hatfulla yttringar (”hatefulle ytringer”) i § 185 straffeloven, som motsvarar bestämmelsen om hets mot folkgrupp, har följande lydelse.