sou · H9B3100 · 2022-01-01 00:00:00 — En särskild utredare ska genomföra en systematisk översyn av de grundläggande reglerna om förverkande i 36 kap. och i andra författningar där det finns regler om förverkande som kom- pletterar eller helt eller delvis ersätter bestämmelser. Syftet med översynen är att säkerställa att förverkandelagstiftningen är effektiv, ändamålsenlig och modernt utformad samt anpassad till åtaganden inom EU och internationellt. Översynen är en del av regeringens åtgärdslista mot gängkriminalitet. •överväga och om lämpligt föreslå ändringar som innebär att brotts- balkens bestämmelser om utbytesförverkande och hjälpmedels- förverkande blir generellt tillämpliga inom specialstraffrätten oav- sett brottets allvar, •ta ställning till om möjligheterna till förverkande utan samband med fällande brottmålsdom bör utvidgas eller om det finns behov av andra ytterligare möjligheter till förverkande och, oavsett ställ- ningstagande, lämna förslag som innebär utökade möjligheter till förverkande, •ta ställning till om de processuella bestämmelser som reglerar för- verkandeförfarandet liksom de bestämmelser som reglerar möjlig- heterna att säkra ett förverkande är ändamålsenligt utformade och lämna förslag till nödvändiga författningsändringar, och •utvärdera tillämpningen av bestämmelserna om penningbeslag och vid behov lämna förslag som utvidgar tillämpningsområdet eller gör bestämmelserna tydligare och effektivare. Uppdraget ska redovisas . Förverkande är en särskild rättsverkan av brott, dvs. en författnings- reglerad följd av ett brott som inte är en brottspåföljd och inte heller utgörs av en skyldighet att betala skadestånd. Förverkande kan avse både brottsvinster (utbyte) och hjälpmedel. Förverkande kan ske genom antingen sakförverkande eller värde- förverkande. Sakförverkande innebär att viss egendom förklaras för- verkad, dvs. att ägaren förlorar sin rätt till den aktuella egendomen, som i stället tillfaller staten. Vid värdeförverkande avser förverkande- förklaringen i stället värdet av viss egendom. Ett värdeförverkande har formen av en förpliktelse för den enskilde att betala det för- verkade beloppet till staten. De grundläggande reglerna om förverkande finns i 36 kap. brotts- balken. Där regleras bl.a. under vilka förutsättningar förverkande får beslutas och mot vem talan om förverkande kan föras. regler om förverkande gäller i viss utsträckning även inom special- straffrätten. I vissa författningar, t.ex. narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (2000:1225) om straff för smuggling och alkohollagen (2010:1622), finns det dock regler om förverkande som inom sina områden kompletterar eller helt eller delvis ersätter bestämmelser. Förverkandebestämmelserna i specialstraffrätten inne- bär i vissa fall att förverkande kan beslutas på annan grund eller riktas mot annan person än vad som är fallet enligt . Även om dessa regler i olika avseenden skiljer sig från reglering, kan bestämmelserna i ge vägledning vid tolkningen av de specialstraffrättsliga reglerna. Tas en fråga om förverkande upp i samband med åtal för det brott som förverkandet grundar sig på, regleras förfarandet av de allmänna reglerna om rättegången i brottmål. Rör förverkandefrågan däremot någon som inte är tilltalad för brott, regleras förfarandet i främst lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. Enligt 36 kap. 1 § ska utbyte av brott förklaras för- verkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Med utbyte av brott avses dels konkret egendom som någon kommit över genom brott, dels det uppskattade värdet av vad som åtkommits. Begreppet omfattar alltså både konkreta föremål och abstrakt vinst. Enligt 36 kap. 1 c § räknas som utbyte av brott också egendom som trätt i stället för utbyte, avkastning av utbyte samt avkastning av det som trätt i stället för utbyte. Enligt 1 § är det endast möjligt att förverka utbytet av just det brott som en person döms för. Det krävs dessutom full bevisning om att egendomen härrör från det brottet. Utvidgat förverkande, som infördes i lagstiftningen 2008 och som regleras i 36 kap. 1 b § , ger dock en möjlighet att i vissa fall förverka även ut- byte från annan inte närmare preciserad brottslighet än den som personen döms för. Sambandet mellan egendomen och brottslig- heten behöver inte heller styrkas fullt ut utan det är tillräckligt att åklagaren uppfyller ett lägre ställt beviskrav, det ska framstå som klart mera sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verk- samhet än att så inte är fallet. Egendom som använts eller varit avsedd att användas som hjälp- medel vid brott får enligt 36 kap. 2 § förklaras förver- kad om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. I stället för egendomen kan dess värde förklaras för- verkat. Vidare finns det enligt 3 § möjlighet att i vissa fall förverka före- mål som riskerar att komma till brottslig användning. Förverkande av detta slag förutsätter inte att ett brott har begåtts. Har det uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkare av brott som begåtts i näringsverksamhet, ska enligt 4 § värdet därav förklaras förverkat (även när det inte följer av andra regler) om ett förverkande inte är uppenbart oskäligt. I 5 § regleras mot vem en talan om förverkande kan föras. Vissa gemensamma bestämmelser om förverkande av egendom och annan särskild rättsverkan av brott finns i 11–17 §§. Behovet av en utredning För att minska incitamenten att begå brott krävs att rättsväsendet har ändamålsenliga möjligheter att ta brottsvinster från kriminella. För att undvika utredningssvårigheter är det viktigt att bestämmel- serna är tydliga och enkla att tillämpa för rättsväsendets aktörer. Likaså är det angeläget att oklarheter och gränsdragningsproblem undviks i så stor utsträckning som möjligt. Rättssäkerheten kräver också att var och en kan förstå vilka straffrättsliga reaktioner som kan följa på ett brott. Detta förutsätter i sin tur att förverkandelagstiftningen är tydlig, modern, effektiv och ändamålsenlig. Huvuddragen i den nu gällande förverkanderegleringen i 36 kap. infördes . Reformen var resultatet av ett långvarigt utredningsarbete och innebar en genomgripande modernisering av regelverket som syftade till att dels uppnå ökad enhetlighet mellan förverkandebestämmelserna i den allmänna straffrätten och special- straffrätten, dels skapa en mer lättillgänglig reglering som skulle kunna tjäna som förebild vid förändringar på specialstraffrättens område. Det har gått förverkanderegleringen infördes. har förhållandevis omfattande förändringar gjorts av regelverket, bl.a. med anledning av tillträde till förverkandekonventioner respektive 2005 (prop. 1995/96:49 tillträde till förverkandekonvention och prop. 2013/14:121 En effektivare kriminalisering av penningtvätt) och åtaganden inom EU (se bl.a. prop. 2004/05:135 Utökade möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m., prop. 2007/08:68 Förverkande av utbyte av brottslig verksamhet och prop. 2015/16:155 Utökade möjligheter till förverkande). Även för- verkandebestämmelser i specialstraffrätten har varit föremål för Trots de förändringar som har skett både i samhället och i den straffrättsliga lagstiftningen har någon samlad eller mer övergripande översyn av förverkandelagstiftningen inte genomförts. Kritik har i olika sammanhang riktats mot utformningen av för- verkandelagstiftningen. Det har bl.a. anförts att lagstiftningen är svår att tillämpa, präglad av inkonsekvenser och att den brister i systematik. Med anledning av de förhållandevis omfattande föränd- ringar i förverkandeinstitutet som skett har även frågan väckts om de ändamål och principer som bildade utgångspunkter vid införandet förverkandeinstitutet på ett konsekvent sätt ger uttryck för den nu gällande förverkandelagstiftningens syften. Lagrådet, som efterlyst en grundlig översyn av förverkandelag- stiftningen, har bl.a. påpekat att förverkanderegleringen får betrak- tas som tämligen komplex och inte helt lättillgänglig, inte minst när det gäller hur och specialstraffrättens förverkande- regler närmare relaterar till varandra. Lagrådet har även påtalat beho- vet av att analysera hur reglerna förhåller sig till internatio- nella förpliktelser på förverkandeområdet (se Lagrådets yttranden i prop. 2004/05:135 s. 357–362 och prop. 2015/16:155 s. 72–73, jfr även justitierådet tillägg i NJA 2010 s. 374 och betänkandet Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud [SOU 2012:12 s. 344]). Även regeringen har lyft fram att det finns ett tydligt behov av en grundlig översyn av förverkanderegleringen (prop. 2015/16:155 s. 23). Sett mot den bakgrunden finns det anledning att nu göra en syste- matisk översyn av förverkandelagstiftningen som helhet. En översyn av förverkandelagstiftningen Det övergripande uppdraget för utredaren är att göra en systematisk översyn av de grundläggande reglerna om förverkande i 36 kap. brotts- balken och andra författningar där det finns regler om förverkande som i olika avseenden kompletterar eller helt eller delvis ersätter bestämmelser. Utifrån analysen ska utredaren ta ställ- ning till om lagstiftningen behöver förtydligas, utvidgas eller på annat sätt ändras. Utgångspunkten för utredningsuppdraget är att säkerställa att förverkandelagstiftningen är effektiv, ändamålsenlig och modernt utformad samt anpassad till åtaganden inom EU och inter- nationellt. I arbetet ingår även att se över förslagens effekter på lagstift- ning angående internationellt rättsligt samarbete kopplat till förver- kande. I uppdraget ingår också att analysera hur samhällsutvecklingen och den tekniska utvecklingen (t.ex. internet och utvecklandet av virtuella valutor) har förändrat förutsättningarna för förverkande- sanktionen. En viktig del i en modernisering är också att säkerställa att reglerna är enkla, tydliga och förutsebara. Uppdraget inbegriper därför en såväl saklig som språklig översyn av förverkanderegleringen. Översynen är en del av regeringens åtgärdslista mot gängkriminalitet. I det följande redovisas de frågor som utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet åt. Brott ska inte löna sig En av målsättningarna med förverkandelagstiftningen är att ingen ska få någon ekonomisk fördel av sin brottslighet, dvs. brott ska inte löna sig. Incitamenten att begå brott minskar om rättsväsendet har möjlighet att ta ifrån gärningsmannen dennes när ett brott beivras. Att kunna förverka brottsvinsterna utgör därför en central del av den brottsbekämpande verksamheten. Det kan också uppfattas som stötande om någon berikar sig på brottslig verksamhet. gäller – om inte annat är särskilt föreskrivet – att brotts- balkens bestämmelser om förverkande av utbyte av brott ska gälla även för specialstraffrättsliga brott om det för brottet är föreskrivet fängelse (se 36 kap. 1 § ). I samband med lagändringarna, som innebar en utvidgning av möjligheterna till för- verkande, uttalades i förarbetena att möjliggörande av förverkande vid brottslighet med låga maximistraff påkallar särskilda överväganden vad gäller såväl behov som proportionalitet och att det för brott som har ett straffmaximum eller lägre bör krävas särskilda skäl i de enskilda fallen för att bestämmelser om utbytesförverkande ska anses motiverade (se prop. 2004/05:135 s. 97). I förhållande till skatte- brott är bestämmelser om förverkande, med undantag för utbyte och kostnadsersättning som har samband med förbere- delse till grovt skattebrott, inte tillämpliga eftersom utbyte av skatte- brott neutraliseras inom ramen för skatteförfarandet, vanligen genom att beskattning sker (se bl.a. prop. 2004/05:135 s. 100–102 och prop. 2013/14:121 s. 102). Trots regeringens uttalanden i förarbetena framstår särskilda för- verkandebestämmelser snarare som regel än undantag även vid mindre allvarliga brott (jfr t.ex. brott enligt narkotikastrafflagen, lagen om straff för smuggling och alkohollagen). Det finns dock exempel på specialstraffrättsliga brott som inte kan leda till förverkande. I taxi- trafiklagen (2012:211) finns t.ex. inte några bestämmelser om för- verkande vilket gör att det saknas möjlighet att förverka brotts- vinster hos den som döms för att ha bedrivit taxitrafik utan tillstånd (s.k. svarttaxi). Det kan ifrågasättas om det finns skäl att generellt undanta vissa brottsvinster från förverkande av den anledningen att brottet inte är tillräckligt allvarligt. har också uttalat, i förhållande till utvidgat förverkande, att vid ett förverkande som endast innebär ett ianspråktagande av utbyte av brottslig verk- samhet och som sker hos gärningsmannen, bör det i allmänhet inte få någon betydelse för skälighetsbedömningen att straffvärdet av det förverkandeutlösande brottet är lågt (jfr NJ 2016 s. 641 p. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns anledning att överväga om regleringen avseende utbytesförverkande – med undan- tag för den ordning som gäller för brott enligt skattebrotts- lagen (1971:69) – bör vara generellt tillämplig oavsett brottets allvar. En sådan utvidgning av tillämpningsområdet skulle också ligga väl i linje med internationella åtaganden (jfr t.ex. artikel 3.1 i konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism [förverkandekonventionen]). Det bör i sammanhanget näm- nas att förverkande alltid får underlåtas om det i det enskilda fallet skulle framstå som uppenbart oskäligt (36 kap. 16 § ). Om det inte finns avvikande regler ska även vad som sägs i 36 kap. 2 § om förverkande av hjälpmedel tillämpas på brott inom specialstraffrätten för vilka det är föreskrivet fängelse . På motsvarande sätt som gäller vid utbytesförverkande kan det sättas i fråga om det finns skäl att vissa hjälpmedel vid brott inte kan förklaras förverkade av den anledningen att brottet inte är till- räckligt allvarligt. Att kunna förverka sådan egendom som kommit till användning vid brott utgör en viktig del av den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen bör därför även överväga om bestämmelser om hjälpmedelsförverkande bör vara generellt tillämp- liga oavsett brottets allvar. •överväga och om lämpligt föreslå ändringar som innebär att brotts- balkens bestämmelser om utbytesförverkande och hjälpmedels- förverkande blir generellt tillämpliga inom specialstraffrätten oav- sett brottets allvar. Effektiva verktyg i kampen mot den organiserade brottsligheten Synen på brott, brottslingar och samhällets reaktioner på brott är i ständig förändring, precis som samhället i övrigt. Förekomsten av skjutvapen och explosiva varor i kriminella kretsar har ökat. Det har även skett en ökning av dödligt våld där skjutvapen använts. För regeringen står det klart att det krävs insatser mot organiserad brotts- lighet och annan kriminalitet förenad med gängbildning. Att be- kämpa organiserad brottslighet är en av regeringens viktigaste frågor och brottsligheten måste bemötas från flera håll. har medvetenheten ökat om att en framgångsrik kamp mot organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet kräver att åtgärder vidtas för att vinster och annat utbyte från brott ska kunna tas från kriminella. Det har lett till att det både nationellt och in- ternationellt införts nya möjligheter att förverka brottsvinster vid sidan av sedvanliga bestämmelser om utbytesförverkande. Som ett led i en alltmer intensiv kamp infördes bestäm- melser om utvidgat förverkande. Införandet av den nya förverkande- formen utgjorde en del i det svenska genomförandet av rådets rambeslut /212/RIF av om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott. Utvidgat förverkande ger en möjlighet att förverka vinster och andra utbyten från annan inte närmare preciserad brottslighet än den som personen döms för. Det krävs inte att den som döms för det förverkande- utlösande brottet själv har varit delaktig i eller ens haft kännedom om den brottsliga verksamheten. Sambandet mellan egendomen och ett brott behöver inte heller styrkas fullt ut. I stället är det tillräckligt att det framstår som klart mera sannolikt att egendomen härrör från brottslig verksamhet än att så inte är fallet. Det svenska genomförandet av och rådets direktiv /42/EU av om frysning och förver- kande av hjälpmedel vid och av brott i Europeiska unionen (förverkandedirektivet) innebar att möjligheterna till utvidgat för- verkande utvidgades genom lagändringar 2016 (prop. 2015/16:155). Mer precist infördes en möjlighet att besluta om utvidgat förver- kande vid alla brott som är av beskaffenhet att kunna ge utbyte och som har fängelse straffskalan (tidigare krävdes nor- malt att det förverkandeutlösande brottet har fängelse i straffskalan). Ändringarna innebär även att utvidgat förverkande därutöver kan beslutas vid alla brott som är av beskaffenhet att ge utbyte och som har fängelse i straffskalan om brottet har utgjort led i en brottslighet som har utövats i organiserad form. Utvidgat förverkande har visat sig vara ett effektivt redskap i kam- pen mot den organiserade brottsligheten. En annan förverkandeform som regleras i förverkandedirektivet är förverkande utan samband med fällande brottmålsdom. Direk- tivet uppställer i artikel 4.1 krav på medlemsstaterna att vidta åtgär- der för att möjliggöra förverkande av hjälpmedel vid och av brott om det meddelas en slutlig fällande brottmålsdom. Om sådant förverkande inte är möjligt ska medlemsstaterna enligt artikel 4.2 dock i vissa situationer ändå kunna förverka hjälpmedel vid och vin- ning av brott. Direktivets bestämmelser om förverkande utan sam- band med fällande brottmålsdom genomförs i svensk rätt framför allt genom 36 kap. 14 § , som utsträcker möjligheten att besluta om förverkande till vissa fall där det på grund av den brotts- liges död eller åtalspreskription är möjligt att döma till påföljd för brottet. Vid genomförandet av direktivet ifrågasatte några remissinstanser om det svenska genomförandet var tillräckligt för att ska leva upp till direktivets krav. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att de farhågor som framförts inte saknade fog. Lagrådet, som ansåg att den föreslagna ordningen vilade på saklig grund, mot- satte sig dock inte förslagen (se prop. 2015/16:155 s. 23–27 och 73). Bestämmelser om förverkande utan samband med fällande brott- målsdom blir allt vanligare internationellt och finns även i t.ex. konvention mot korruption (UNCAC) artikel 54.1.c och i Financial Action Task Forces (FATF) rekommendation 4. I vissa förverkandebestämmelser läggs en betydande förklaringsbörda på den enskilde om hur han eller hon kommit över tillgångarna för att egen- domen i fråga ska skyddas från förverkande. (Se bl.a. artikel 3.4 i för- verkandekonventionen. I samband med tillträdet till konventionen avgav dock en förklaring som innebar att inte avsåg att tillämpa artikeln när det gäller omvänd bevisbörda, se prop. 2013/14:121 s. Även om förverkande utan samband med fällande brottmålsdom i någon mån är en omdiskuterad rättsfigur bör utredaren närmare överväga om möjligheterna till förverkande utan samband med brott- målsdom bör utvidgas eller om det finns behov av andra ytterligare möjligheter till förverkande. I den analysen ingår att säkerställa att förverkandelagstiftningen på ett robust sätt lever upp till internatio- nella åtaganden även . •ta ställning till om möjligheterna till förverkande utan samband med fällande brottmålsdom bör utvidgas eller om det finns behov av andra ytterligare möjligheter till förverkande och, oavsett ställ- ningstagande, lämna förslag som innebär utökade möjligheter till förverkande. Processuella frågor och möjligheterna att säkra ett förverkande Förverkande på grund av brott sker som huvudregel genom en förver- kandeförklaring som meddelas av domstol. I enklare fall kan emellertid förverkande beslutas också i strafföreläggande och vid föreläggande av ordningsbot (48 kap. 2 § tredje stycket ). Tas en fråga om förverkande upp i samband med åtal för det brott som förverkandet grundar sig på – vilket är utgångspunkten – regle- ras förfarandet av de allmänna reglerna om rättegången i brottmål. Det kan emellertid förekomma att ett förverkandeyrkande inte kan prövas i samma rättegång som det förverkandeutlösande brottet. I dessa fall regleras förfarandet i lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. och i lagen (2008:369) om förfarandet vid för- verkande av utbyte av brottslig verksamhet i vissa fall. Även om det finns förfaranderegler om hur prövningen av ett yrkande om förverkande ska gå till, är åtskilliga processuella och an- gränsande materiella frågor som kan aktualiseras vid förverkande täm- ligen komplexa, svårtillgängliga och i vissa fall olösta enligt nu gäl- lande lagstiftning. Den svårtillgängliga regleringen kan leda till att lik- artade fall behandlas olika. Ett exempel på en sådan fråga är hur ett yrkande om förverkande av narkotika ska hanteras när ett åtal för nar- kotikabrott ogillas. Ett annat exempel gäller möjligheterna för en tredje man att hävda sin rätt till viss egendom när åklagaren riktat ett förver- kandeyrkande mot den tilltalade avseende den aktuella egendomen. För att förverkandesanktionen ska kunna vara ett kraftfullt redskap i brottsbekämpningen som lever upp till rättssäkerhetens krav är det viktigt att de processuella frågor som kan aktualiseras vid förverkande är reglerade på ett enkelt, tydligt och förutsebart sätt. Det finns ett nära samband mellan den materiella förverkandelagstift- ningen och de processuella bestämmelser som reglerar förfarandet kring förverkande. Förverkanderegleringens effektiva genomslag kräver också att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till verktyg som på ett effektivt sätt bl.a. kan förhindra att egendom skaffas undan och säkerställa att ett framtida förverkandebeslut också kan verkställas. I många brottsutredningar kan frågan uppkomma om på vilket sätt och med stöd av vilken lagstiftning egendom lämpligen bör säk- ras. Sådana frågor kan i förlängningen påverka möjligheterna till så- väl förverkande som en målsägandens rätt att få tillbaka egendom som frånhänts honom eller henne genom brott. Förverkanderegler- ingen samverkar sålunda med regler på andra områden, däribland regler om kvarstad och beslag i och inom special- straffrätten. För att säkerställa förverkandesanktionens effektiva genomslag bör utredningen därför även ta ställning till om förverkandeförfa- randet liksom de bestämmelser som reglerar möjligheterna att säkra ett förverkande är ändamålsenligt utformade. I samband med att lagen (2014:307) om straff för penningtvätts- brott trädde i kraft, infördes nya möjligheter att beslagta egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet, som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism (penningbeslag). Med reglerna om penningbeslag har de brottsbekäm- pande myndigheterna fått tillgång till ett nytt redskap i kampen mot brottsligheten. Det har gått lagstiftningen trädde Justitiekanslern har också särskilt påtalat behovet av en över- syn av lagstiftningen om förverkande vid penningtvättsbrott och de säkerhetsåtgärder som finns tillgängliga i brottmål för säkrande av misstänkts bankmedel (se Justitiekanslerns beslut 2019 i ärende 2250-19-2.4.1). Eftersom det är viktigt att penning- beslag är ett såväl effektivt som rättssäkert redskap finns det nu an- ledning att utvärdera hur den nya beslagsformen har tillämpats. Som ett led i det fortlöpande arbete som regeringen bedriver för att följa upp insatserna mot den organiserade brottsligheten bör utredningen därför även utvärdera tillämpningen av bestämmelserna om penning- beslag och överväga om tillämpningsområdet bör utvidgas. •ta ställning till om de processuella bestämmelser som reglerar förverkandeförfarandet liksom de bestämmelser som reglerar möj- ligheterna att säkra ett förverkande är ändamålsenligt utformade och lämna förslag till nödvändiga författningsändringar, och