sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Sin nuvarande utformning fick bestämmelsen genom grundlagsreform. Med den nya lydelsen avsågs inte någon saklig förändring. När det gällde vilka föreningar som skyddades tolkade fri- och rättighetsutredning bestämmelsen så att friheten också gällde andra sammanslutningar än ekonomiska och ideella föreningar. Enligt utredningen krävdes det inte att det ska vara fråga om en sammanslutning som är ett självständigt rättssubjekt, en juri- disk person. Även sammanslutningar som var organiserade på annat sätt omfattades enligt utredningen av grundlagsskyddet. Utred- ningen ansåg dock att ett visst mått av organisation och beständighet borde föreligga för att det inte endast ska vara fråga om en samman- komst, som faller in under mötesfriheten. 14Tre rapporter till (SOU 2008:43) s. 17 ff. 1975/76:209 s. 144 16Ny regeringsform, Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 157 Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten av föreningsfriheten som utredningen föreslog menade regeringen att det tydligare framgick att skyddet också omfattade andra privat- rättsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening.17 Det kan konstateras att det grundläggande syftet med förenings- friheten är att medborgare i ett fritt samhälle måste ha vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att gemensamt verka i olika syf- ten. Det är då knappast möjligt att låta rättsordningen göra skillnad mellan olika legitima och lämpliga syften, beroende på deras grad av betydelse för den fria åsiktsbildningen och demokratin. Förenings- friheten bör principiellt sett vara just fri. Föreningsfriheten måste därmed gälla för alla sammanslutningar, oavsett syfte eller form. Juridiska personer, t.ex. aktiebolag och ideella föreningar, ska skyddas. Men väl så angeläget är att även samman- slutningar som inte är självständiga rättssubjekt omfattas. Som exem- pel på sådana sociala organisationer kan nämnas byalag, aktions- grupper och nätverk av olika slag. Sammanslutningen använder sig då av föreningsliknande former men uppfyller inte de rättsliga kra- ven för en ideell förening och är därmed inte rättskapabel, se mer i avsnitt 8.6. Helt tillfälliga grupperingar kan dock inte skyddas av föreningsfriheten; det krävs en viss stadga annars är det inte en sam- manslutning. Också en sammanslutning med olovlig verksamhet omfattas av regeringsformens föreningsfrihet (se vidare i det följande). Möjligheten till begränsning enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen Av det föregående framgår att regeringsformens skydd för förenings- friheten är särskilt starkt. Enligt grundlagen får föreningsfriheten be- gränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folk- grupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande för- hållande (2 kap. 24 § andra stycket). I övrigt får inga begränsningar göras i föreningsfriheten. Det första ledet i begränsningsstadgandet syftar till att möjliggöra ett bibehållande av straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § brottsbalken.18 Den bestämmelsen utgör en begränsning 17SOU 1975:75 s. 131 f. och 316 och prop. 1975/76:209 s. 144 1975/76:209 s. 113 f. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten av föreningsfriheten för enskilda som är med i sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur. Straffbestäm- melsen infördes på grund av de farliga risker för samhälls- ordningen som då förelåg och syftar till att förebygga bildandet av organisationer som skulle kunna utöva en inte önskvärd makt i sam- hället.19 Den tar sikte på bildande eller deltagande i en sammanslut- ning som måste anses vara avsedd att utgöra eller lätt kunna utveck- las till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka. Vidare omfattas vissa gärningar med anknytning till en sådan sam- manslutning, t.ex. olika former av understöd. Möjligheten att enligt stadgandets andra led begränsa förenings- friheten när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp infördes för att man skulle kunna lagstifta också mot rasistiska föreningar, om detta skulle bedömas lämpligt och nödvändigt.20 Som framgår i avsnitt 3.2 uppställer rasdiskrimineringskonven- tionen ett krav på att organisationer som främjar och uppmanar till rasdiskriminering ska olagligförklaras och förbjudas (artikel 4 b). Den svenska inställningen var och är att även utan ett ut- tryckligt förbud mot rasistiska organisationer uppfyller konven- tionens krav. Som skäl för detta brukar hänvisas till att svensk lag medför att varje yttring av rasism är förbjuden och att lagstiftningen därför är tillräcklig för att i praktiken tvinga organisationer som främjar rasdiskriminering till passivitet.21 I förarbetena till regerings- formen framhålls, med hänvisning till rasdiskrimineringskonventio- nen (som ratificerats ), att man dock bör undvika att utforma grundlagen så att den hindrar en eventuell lagstiftning mot rasistiska föreningar, även om konventionen alltså inte kräver detta.22 En begränsning av föreningsfriheten måste, som sagt, därutöver alltid uppfylla de generella förutsättningarna i 2 kap. 21 § regerings- formen. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen. Viktigt är också att den inte heller får göras enbart på grund politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. 1962:10 med förslag till brottsbalk s. 267 B 1975/76:209 s. 113 f. Åtgärder mot rasistisk brottslighet och etnisk diskriminering i arbetslivet (prop. 1993/94:101) s. 18 f. och 23 f. 1975/76:209 s. 114 Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Det kan noteras att de formkrav som gäller för skilda typer av föreningar och bolag inte betraktas som begränsningar. Inte heller den typ av näringsreglering som innebär att viss verksamhet får drivas endast i föreningsform av visst slag anses komma i konflikt med skyddet för föreningsfriheten. I sammanhanget bör uppmärksammas de överväganden som gjordes i samband med lagstiftningsärendet om särskilt straffansvar för del- tagande i en terroristorganisation. I lagrådsremissen föreslogs ett särskilt straffansvar för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen.23 Förslaget vilade på premissen att grundlagsskyddet för föreningsfriheten inte omfattar olovlig verksamhet. Lagrådets bedömning i den frågan sam- manfattas enligt följande. Enligt regeringsformens ordalydelse begränsas inte grundlagsskyddet för föreningsfriheten till att enbart avse lovlig verksamhet. Det för- hållandet att den befintliga kriminaliseringen av olovlig kår- verksamhet har ansetts kräva ett särskilt undantag från skyddet talar starkt mot att ett sådant implicit undantag kan tolkas in i regleringen. Det stöd som finns i förarbetena till regeringsformen för en sådan inskränkning av skyddets räckvidd är vagt och motsägelsefullt. Andra förarbetsuttalanden talar tydligt emot den tolkning som görs i lagråds- remissen. En sådan tolkning riskerar dessutom att göra grundlags- skyddet illusoriskt eftersom det kan ändras genom vanlig lag. Samman- slutningar med olovlig verksamhet har tidigare inte ansetts sakna för- eningsfrihetens skydd. Det förhållandet att endast en del av en samman- slutnings verksamhet träffas av kriminaliseringen kan inte anses med- föra att grundlagsskyddet faller bort. Enligt Lagrådets bedömning talar därför övervägande skäl för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebär en begränsning av den grundlagsskydd- ade föreningsfriheten. En sådan begränsning får ske genom lag endast under de förutsättningar som framgår av 2 kap. regeringsformen. I ären- det har frågan om sådana förutsättningar föreligger inte aktualiserats. Lagrådet fann sig, mot bakgrund av det anförda, inte kunna tillstyrka att det remitterade förslaget lades till grund för lagstiftning. 23Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ju2019/00767/L5) Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terror- istorganisation (prop. 2019/20:36) uttalades att det i lagstiftnings- ärendet, mot bakgrund av Lagrådets yttrande, inte lades fram något förslag om ett deltagandebrott (se s. 10 och 98 ff.). I stället föreslogs ett särskilt straffansvar för den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation. ställde sig bakom regeringens förslag och lagändringarna trädde i kraft , se mer om det nya samröresbrottet i avsnitt 6.6. I propositionen gjordes också bedömningen att det fortfarande finns ett behov av att kunna ingripa mot deltagandet i en terrorist- organisation som sådant samt att en kriminalisering som stöder sig på de befintliga inskränkningsändamålen i 2 kap. regeringsformen skulle få ett alltför smalt tillämpningsområde och riskera att bli in- effektiv. Regeringen beslutade mot denna bakgrund att en parlamentariskt sammansatt kommitté skulle utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism.24 En- ligt kommittédirektiven finns det behov av att överväga att ändra 2 kap. 24 § andra stycket i syfte att möjliggöra en kriminalisering av varje form av deltagande i sammanslutningar som ägnar sig åt terror- ism. Kommittén, som antog namnet grundlagskommitté, överlämnade delbetänkandet Föreningsfrihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15) i vilket föreslås att det i 2 kap. 24 § andra stycket införs en bestämmelse som gör det möjligt att begränsa föreningsfriheten även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism. Delbetänkandet remit- terades och remissvaren ska ha kommit in till senast den 16 juni 2021.25 24Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende (dir. 2020:11). Kommittén skulle också utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Uppdraget ska i de delarna redovisas . 25Bestämmelsen i 2 kap. 24 § andra stycket föreslås få följande lydelse (ändring kursiverad). Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism eller vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Något om skydd av föreningsfriheten Även i skyddas som sagt föreningsfriheten. Var och en har således rätt till föreningsfrihet (artikel 11.1). Utövan- det av rättigheten får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggandet av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättig- heter (artikel 11.2). Inskränkningar i rätten att bilda och tillhöra föreningar kan alltså vara tillåtna med stöd av artikel 11.2. Som framgår av det föregående kan artikel 17 i konventionen i vissa fall påverka bedömningen. Som exempel anges i rättslitteraturen att ett förbud mot rasistiska orga- nisationer kan införas utan att detta strider mot konventionen. har i övrigt gett uttryck för att föreningar ska tillåtas att verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet.26 Närmare om förutsättningarna i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen Det svenska samhället vilar på den hos oss självklara grundsynen att alla människor är lika värda och att varje individ ska behandlas med samma hänsyn och respekt som andra. Det står klart att rasism inte är förenligt med denna värdering. utgör fri åsiktsbildning en av det svenska statsskickets grunder. Den enskilde har enligt reger- ingsformen rätt att ha vilka åsikter som helst. Det saknar betydelse om åsikterna är oförenliga med grundläggande värderingar i sam- hället; även rätten att ha åsikter som allmänt anses förkastliga och obehagliga skyddas. Det är viktigt att upprätthålla det fria utbytet av åsikter, inte minst inom ramen för en förening. Föreningsfriheten har ett särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket genom de politiska partiernas verksamhet. Grundlagens starka skydd av föreningsfriheten ska också ses mot bakgrund av den stora bety- delse som friheten att verka tillsammans med andra har haft för det svenska samhällets utveckling. 26Se a.a. s. 525 f. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Ett förbud mot rasistiska organisationer måste som sagt, vare sig det utformas som ett särskilt straffansvar för deltagande i en rasistisk organisation eller som ett förbud mot rasistiska organisationer som sådana, för att rymmas inom grundlagens ramar, utformas så att det bara omfattar organisationer som uppfyller de föreskrivna förutsätt- ningarna i begränsningsstadgandet i 2 kap. 24 § andra stycket reger- ingsformen. Det är därför nödvändigt att närmare analysera vilket utrymme för lagstiftning som detta stadgande ger. Det är i och för sig omdiskuterat vad som gäller för tolkning av grundlag. Olika hänsyn kan göra sig gällande i olika sammanhang. Men det får ändå anses stå klart att tolkningen av detta begränsnings- stadgande ska följa lagtextens ordalydelse nära. Även om grundlags- tolkning mer allmänt sett inte ska göras på annat sätt än tolkning av vanlig lag, ligger det ändå i konstitutionell lagstiftnings natur att just den en gång fastlagda ordalydelsen ska ges helt avgörande betydelse, låt vara att förarbetsuttalanden på vissa områden kan vara betydelse- fulla för tillämpningen. Vidare ska vid tolkningen beaktas att det får anses vara ett vedertaget rättsstatligt synsätt att skyddet för fri- och rättigheterna, när ordalydelsen inte ger tillräcklig ledning, ska tolkas till den enskildes fördel. Det bör inte gå att genom vanlig lag under- gräva grundlagens skydd för fri- och rättigheter genom en extensiv tolkning av dess undantag. Hänsyn bör också tas till systematiken och övrig reglering i grundlagen, liksom de bärande värderingar som kommer till uttryck i grundlagen i stort. Även uttryckssätt och lik- nande i vanlig lag kan få betydelse vid tolkningen. Det nu aktuella begränsningsstadgandet ska tolkas i enlighet med det anförda. Av särskild betydelse vid tolkningen är den starka vikt som regeringsformen fäster vid åsiktsfriheten, en grundläggande vär- dering som ligger bakom flera bestämmelser i regeringsformen. Begränsningsstadgandet har följande lydelse. Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär för- följelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Enligt vad som föreskrivs i stadgandet gäller begränsningsmöjlig- heten i nu aktuellt avseende alltså i fråga om sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten Det ska först uppmärksammas att stadgandet visserligen öppnar upp för en fri- och rättighetsbegränsning som är sällsynt i det svenska konstitutionella systemet. Den har lagtekniskt en del likheter med ett sådant ”självförsvar” av demokratin som förekommer i en del andra länder; det rör sig om åtgärder mot handlanden som står i strid med grundläggande svenska demokratiska värderingar. Men sam- tidigt är stadgandet också strikt och tämligen kasuistiskt avgränsat. Det är tydligt avsett just för ingripanden mot organisationer som bedriver rasistisk förföljelse. Stadgandet ger inte förutsättningar för begränsningar som enbart är en följd av att det inom samman- slutningen förekommer åsikter som är antidemokratiska. Det ger inte rätt att förbjuda odemokratiska organisationer och inte heller rasistiska organisationer i största allmänhet utan endast sådana samman- slutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Vid bedömningen av de närmare förutsättningarna för en tillämp- ning av begränsningsstadgandet kan erinras om att föreningsfriheten gäller för alla sammanslutningar som inte är helt tillfälliga grupper- ingar och för varje form av deltagande i sådana sammanslutningar. Även sammanslutningar med olovlig verksamhet skyddas av för- eningsfriheten. Nästa förutsättning enligt begränsningsstadgandet gäller kravet på att det ska röra sig om förföljelse. Med ”förföljelse” kan inte avses bara det förhållandet att med- lemmarna i en sammanslutning har rasistiska och jämförbara åsikter. Fri- och rättigheterna är inriktade på att skydda den fria åsiktsbild- ningen, och enligt skyddet mot ingrepp på grund av åskådning i 2 kap. 21 § tredje meningen gäller som ett generellt krav att rättig- hetsbegränsningar inte får göras enbart på grund av politisk, religiös eller annan sådan åskådning. Med åskådning avses ett mer samman- hängande komplex av åsikter. Oavsett det befängda i tankarna kom- mer man inte ifrån att en rasistisk ideologi ska anses som en åskåd- ning. En begränsning av föreningsfriheten får alltså inte göras enbart på grund av den rasistiska åskådningen som sådan, även om åskåd- ningen skulle ges till känna på ett sätt som uppfattas som provo- cerande och upprörande. Stadgandet måste därmed anses förutsätta att det rör sig om sammanslutningar vilkas rasistiska åskådning också leder vidare till handlingar som utgör just förföljelse. Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten het måste gå ut på handlingar som kan karakteriseras som förföljelse i stadgandets mening. Mot bakgrund av att begränsningar i fören- ingsfriheten inte får göras bara på grund av de åsikter som före- kommer inom sammanslutningen ligger det nära till hands att utgå från att det är förföljelse genom brottsliga handlingar av något slag som avses. Det är beträffande sammanslutningar av personer som begår brott och som därigenom förföljer en folkgrupp på grund av etniskt ursprung osv. som föreningsfriheten kan begränsas. En sådan tolkning är också i linje med den vedertagna straffrättsliga synen på begreppet förföljelse (jfr t.ex. straffbestämmelsen om olaga för- följelse i 4 kap. 4 b § ). Det ska noteras att verksamheten enligt begränsningsstadgandet måste innebära sådan förföljelse. Det räcker inte att de som tillhör en viss sammanslutning gör sig skyldiga till brottsliga handlingar som kan ses som förföljelse. Sammanslutningens verksamhet som sådan måste utgöra förföljelse för att stadgandet ska kunna ligga till grund för en begränsning av föreningsfriheten. Det torde alltså krävas att förföljelse genom brottslighet har stöd i sammanslutningens verk- samhet, antingen så att sammanslutningen på något sätt manifesterat att sådan förföljelsebrottslighet förespråkas eller att detta ändå måste anses ingå i sammanslutningens natur och så att säga finnas på agendan. En avgörande förutsättning i stadgandet gäller vem förföljelsen måste rikta sig mot. För att en begränsning av föreningsfriheten ska kunna göras måste sammanslutningarnas verksamhet vara sådan att den innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Frågan är vad denna grund- läggande förutsättning närmare bestämt innebär och vilka grupper som avses. Innebörden av det kursiverade uttrycket kommenteras inte när- mare i förarbetena till 2 kap. regeringsformen. Det står dock klart vad ”etniskt ursprung” och ”hudfärg” innebär. I fråga om dessa begrepp uttalas i förarbetena till diskrimineringsskyddet i (nuva- rande) 2 kap. 12 § regeringsformen att de redan tidigare förekom i svensk rätt och att de inte lär vålla några svårigheter i rättstillämp- ningen. Med ”folkgrupp av visst etniskt ursprung” avses folkgrupper vari medlemmarna har ett relativt enhetligt kulturmönster. Till denna kategori kan räknas t.ex. samer liksom i betydande grad vissa Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten folkgrupper som kännetecknas av att de har samma nationalitets- tillhörighet.27 Frågan är då vad som åsyftas med ”annat liknande förhållande”. Enligt lagtexten ska det röra sig om ett förhållande som i samman- hanget kan anses likna etniskt ursprung och hudfärg. För att förstå innebörden finns det skäl att ganska utförligt redo- visa den – inte helt lättillgängliga – lagstiftningsmässiga bakgrunden till den nuvarande avfattningen av stadgandet, varvid kopplingen till regeringsformens diskrimineringsskydd har betydelse. Begränsningsstadgandets språkliga utformning ändrades , genom att ”ras” togs bort. Det var då som ”annat liknande förhål- lande” infördes. I första hand skulle man därmed träffa just (ogrun- dade) föreställningar om ras. Begreppet ras togs bort i hela reger- ingsformen och således även i diskrimineringsskyddet i 2 kap. 12 §.28 I förarbetena till diskrimineringsskyddet i 2 kap. 12 § regerings- formen hänvisas i fråga om definitionen av begreppet ras till för- arbetena till de ändringar i straffbestämmelsen om hets mot folk- grupp i 16 kap. 8 § som föranletts av tillträdet till ras- diskrimineringskonventionen, se avsnitt 3.2. Enligt dessa förarbeten åsyftas med ras de grupper av människosläktet som brukar upptas i antropologiska rasindelningar, vilka grundar sig på skillnader i vissa ärftliga fysiska egenskaper, bl.a. pigmentering och ansiktsform.29 Bakgrunden till att begreppet ras togs bort ur regeringsformen var att hade uttalat att det inte finns någon veten- skaplig grund för att på detta sätt dela in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen heller ingen grund att använda ordet ras om människor. Regeringen hade i propositionen till den nya diskrimineringslagen (2008:567) bedömt att det inte fanns till- räckligt stöd för att ta bort ”ras” ur alla författningar men att det inte var önskvärt att använda begreppet i diskrimineringslagen.30 Mot den bakgrunden fanns det skäl att överväga om begreppet ras kunde tas bort också ur regeringsformen. En förutsättning för att begreppet skulle tas bort ur diskrimineringsskyddet i 2 kap. 12 § var att det inte skulle medföra ett svagare skydd för utsatta grupper. Lagtexten borde därför ges en utformning som även i fortsättningen förbjöd lagstift- ning som innebar diskriminering på grund av föreställningar om ras. 27SOU 1975:75 s. 206 och prop. 1970:87 s. 37 f. 28En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) s. 150 ff. 29SOU 1975:75 s. 206 och prop. 1970:87 s. 37 f. 30Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) s. 120 Regeringsformen och förutsättningarna för begränsning av föreningsfriheten I diskrimineringslagen anges ”etnisk tillhörighet” som en av diskri- mineringsgrunderna. Enligt 1 kap. 5 § 3 avses i den lagen med detta begrepp ”nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat lik- nande förhållande”. I samband med ändringarna 2011 uttalades att den definitionen inte stämde överens med diskri- mineringsgrunderna i regeringsformens diskrimineringsskydd. Enligt grundlagsbestämmelsen förbjuds, till skillnad från i diskriminerings- lagen, inte missgynnande på grund av nationellt ursprung. Av det skälet kunde uttrycket etnisk tillhörighet inte användas i regerings- formen i samma betydelse som i diskrimineringslagen utan att grund- lagsbestämmelsens innebörd förändrades.