sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Parkeringsfrågorna är av sådant slag att de måste bedömas i ett sammanhang för större om- råden, som detaljplaneområdena kan vara små. När kollek- tiva lösningar väljs, vare sig det sker i form av gemensamhetsan- läggningar eller av kommunen drivna anläggningar, torde det ofta bli så att själva anläggningen regleras i en detaljplan som den betjänar fastigheter inom flera andra detaljplaneområden. Det kan bli fråga om ett helt nätverk av inbördes beroende detaljplaneom- råden. Det krävs en områdesplanering som i stor utsträckning bör kunna leda till bindande och därmed besvärsavskärande ställnings- taganden i detaljplan. Följden kan annars bli att förutsättningarna för den översiktliga parkeringsplanering, som ändå alltid måste bedrivas, kan brista i samband med prövningen av ansökan om bygg- lov.44 Parkeringsköp innebär att fastighetsägaren, för att uppfylla sin skyldighet att anordna parkeringsutrymme, ingår ett avtal med kom- munen som civilrättslig part om parkeringsköp, varefter byggnads- 1990/91:146 s. 37. Utredningens överväganden och förslag nämnden som företrädare för kommunen som myndighet i samband med ansökan om bygglov prövar om fastighetsägaren därmed ska anses ha uppfyllt de krav som man har anledning att ställa.45 Beträffande lokala trafikföreskrifter, om specificeringar behövs gällande ett förbud eller tillåtelse, får det enligt 10 kap. 2 § trafik- förordningen (1998:1276) endast avse en viss trafikantgrupp, ett visst fordonsslag eller fordon med last av en viss beskaffenhet. I 4 kap. 13 § PBL anges att kommunen i detaljplan får bestämma de krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till 8 kap. 9 § första stycket 4. Det anges även att kommunen får ange krav avseende placeringen och utformningen av parkeringsplatser och att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering. I 8 kap. 9 § punkten 4 PBL anges att en fastighetsägare ska tillse att det på eller i närheten av fastigheten finns lämpligt utrymme för parkering i skälig utsträckning. Planbestämmelser ger möjlighet att närmare styra ett planområdes användning och utformning. Många kommuner arbetar som nämnts med flexibla parkeringstal och ställer i detaljplan och genomföran- deavtal krav på fastighetsägaren att ordna med mobilitetslösningar vilket kan minska kravet på att ordna parkering. Fastighetsägaren visar i bygglovsskedet upp hur denne har ordnat detta. Utredningen be- dömer att det i flera kommuner och bland olika fastighetsägare råder viss osäkerhet om och hur mobilitetsåtgärder kan regleras genom planbestämmelser i detaljplaner. Exempel på mobilitetsåtgärder som redan kan regleras i detaljplanen är plats inom kvartersmark för delningsfordon (cykel och bil med laddmöjlighet), cykelparkeringar och begränsning av yta för parkering av bil för eget bruk. Under utredningsarbetet inför betänkandet Bebyggelse- och trans- portplanering för hållbarstadsutveckling46 konstaterade utredningen att effekten av att kombinera fysiska åtgärder med icke-fysiska och beteendepåverkande åtgärder är så mycket större än att genomföra åtgärder inom respektive kategori var för sig. 1990/91:146 s. 30 ff. 47Boverket (2018). Parkering som verktyg. /sv/PBL. kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/. Utredningens överväganden och förslag att det är vid utformningen av detaljplanen som kommunen har möj- lighet att reglera och skapa förutsättningar framför allt för både fysi- ska och icke-fysiska mobilitetsåtgärder. har därför också betonat vikten av tidig och kontinuerlig dialog under hela planpro- cessen mellan kommunens berörda förvaltningar och byggherren för att förutsättningarna för mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster ska bli så goda som möjligt. I de kontakter vi har haft med kommuner inom ramen för utred- ningen har det framkommit att man inte använder planbestämmelser om mobilitetsåtgärder i detaljplanen trots att den möjligheten till viss del redan finns. Kommunerna reglerar i stället fysiska åtgärder i form av exempelvis utrymmen för cykel- och bilpooler genom ex- ploateringsavtal48. Förfarandet kan delvis förklaras genom att det blivit en vana som successivt utvecklats till praxis. Det är vidare ett uttryck för den konstruktiva samverkan mellan byggherre och kom- mun som kännetecknar flertalet avtalsförhandlingar där också ut- rymmet för kreativitet är stor. Exploateringsavtalen är givetvis, som alla ingångna avtal, bindan- de men uppföljningen brister inte så sällan och vid avtalsbrott från endera parten är det få tvister som går vidare och löses i domstol. Risken blir att mobilitetsåtgärderna inte kommer på plats eller i varje fall inte erbjuds långsiktigt. Planbestämmelser kan inte ersätta avtal men de kan förstärka och tydliggöra kommunens rätt att styra mark- användningen mot mer hållbara alternativ. 4 kap. 13 § PBL är en bestämmelse som handlar om att kom- munen i en detaljplan får ställa krav på utrymme för parkering och även på parkeringarnas utformning och placering. Vi menar att det finns goda skäl att bredda det kravet till att avse hållbara mobilitets- åtgärder där uppställning av och angöring med fordon anpassas till den aktuella lösningen och situationen och där en viss tjänst måste finnas för att åtgärden ska kunna nyttjas. I vilken omfattning som utrymme för parkering ska krävas bestäms med utgångspunkt i första hand i sådana allmänna riktlinjer för parkering och grunder för beräkning av parkeringsbehov som kommunen har antagit, even- tuellt i översiktsplan (jfr prop. 1985/86:1 s. 519). 48Tillgänglighet till hållbara transporter och som minskar användning av egen bil, (2018). Parkering som verktyg. /sv/PBLkunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/. Utredningens överväganden och förslag melserna är teknikneutrala och inte begränsade till enbart parkering för bilar. Termen parkering har dock i tillämpningen blivit synonymt med bilparkering. Utvecklingen och tillgången till mobilitetstjänster behöver ske i snabbare takt än , av klimatskäl, men också för att det i denna omställning annars finns risk för moment 22-situationer; det är svårt för användare att efterfråga en hållbar mobilitetslösning innan den är tillgänglig och vice versa. Erfarenheterna visar att möj- ligheter som inte finns när ett område är färdigställt inte får samma efterfrågan när de väl är på plats. Människor har etablerat beteenden och resmönster som är svåra att ändra i efterhand. För att stärka planeringen och genomförande av utrymmen för delade transporter föreslår vi ett tillägg i paragrafen som anger att kommunen får bestämma om mobilitetsåtgärder i detaljplan. Dessa omfattar utrymme och anläggning för parkering eller stannande för persontransporter, eller distribution, leverans eller tillfällig förvaring av varor. Våra förslag till tillägg i 4 kap. 13 § PBL ger kommunen tydligt stöd för att genom planbestämmelser och exploateringsavtal främja delade transporter och minska utrymmet för parkering av bilar för eget bruk. Förslaget till tillägg i 4 kap. 14 § innebär att kommunen, på samma sätt som för trafikanläggningar, kan villkora lov eller start- besked med att mobilitetsåtgärder säkerställs, i de fall kommunen inte ska vara huvudman, vilket utvecklas nedan. Driften/funktionen har en nära koppling till utrymmet och mark- användningen. För att mobilitetsåtgärder (tillskapande av utrymmen för delningsfordon, leveranser och förvaring) ska vara värt att planera för och bygga måste de kunna nyttjas för sina ändamål. Därför behöver de funktioner/tjänster som utrymmena finns till för komma till stånd. I 4 kap. 13 § kopplas utrymmena samman med de funktioner som ska finnas där. Kommunen ska kunna ta hänsyn till vilka alter- nativ i form av delade transporter som finns till bilar för eget bruk. På så sätt ska kommunen kunna minimera behovet av parkerings- platser för dessa bilar. Tilläggen i 4 kap. 13 § PBL bör kombineras med ett förtydligande att ett exploateringsavtal får omfatta mobi- litetstjänster. För att främja att funktionerna ska komma till stånd får kommunerna möjlighet att genom exploateringsavtal möjliggöra etablering av mobilitetstjänster (transporter genom delningsfordon samt leveranser och förvaring). Förslaget i det avseendet lämnas i 6 kap. 40 § PBL nedan. Utredningens överväganden och förslag Förslagen innebär att olika alternativ för förflyttning kan över- vägas, utrymmen preciseras samt placering och utformning prioriteras till förmån för miljövänlig mobilitet exempelvis gång och cykel. Det bidrar till en successiv normförskjutning från bil för eget bruk mot utrymmen för delade transporter och smarta leveransformer. Åtgär- derna behöver vara flexibla eftersom behoven ändras i takt med att samhälls- och teknikutvecklingen går framåt. Hur mobi- litetsåtgärderna närmare ska utformas får presenteras i planbeskriv- ningen och i de fall det behövs läggas in som ett villkor i bygglov. Mobilitetsåtgärder kan behöva kunna preciseras. Om den före- slagna förändringen genomförs behöver föreskrifter om detaljplan (BFS 2020:5) och allmänna råd om redovisning av regle- ring i detaljplan (BFS 2020:6) revideras så att de nya planbestäm- melserna finns med. 8.4.4Möjligheter att säkerställa viss åtgärd genom villkor för bygglov i detaljplanen Förslag: Utredningen föreslår att en ny punkt 2 införs i 4 kap. 14 § PBL, som anger att kommunen i en detaljplan får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsätt- ning att ”en mobilitetsåtgärd som kommunen inte ska vara huvudman för har säkerställts”. Bestämmelsen har likheter med övriga regler i paragrafen angående exempelvis energi- eller vattenförsörjning eller avlopp som kommunen inte ska vara huvudman för har kommit till stånd med den skillnaden att vissa åtgärder inte behöver vara på plats, men väl säkerställts, genom exempelvis avtal. Utredningens överväganden och förslag 4 kap. 14 § PBL handlar om villkor för bygglov eller startbesked. Enligt punkten 1 i paragrafen får kommunen i en detaljplan bestäm- ma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast ges under förutsättning att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd. Bestämmelsen motsvarar 110 § andra stycket byggnadslagen (1947:385), där det föreskrevs att förbud mot nybyggnad kunde införas i avvaktan på att vägar, vattenförsörjning och avlopp anord- nas. Med trafik avses därmed vägar. I övrigt anges inget i förarbetena närmare om innebörden av termen trafik i bestämmelsen.49 Paragrafens första punkt handlar om att en viss anläggning för trafik-, energi- eller VA som ska ha enskilt huvudmannaskap, har utförts. Att villkora att till exempel en väg byggts eller att det ordnas med avlopp hänger ihop med att man vill åstadkomma en ordnad utbygg- nad av samhällen. Det är ett sätt att undvika sanitära olägenheter när nya kvarter tas i bruk. Uppdraget i direktiven att utreda om det är lämpligt att införa en möjlighet att i detaljplanen villkora ett bygglov med att viss åtgärd för stärkt transporteffektivitet har vidtagits är befogad eftersom det krävs utrymme för att etablera effektiva och hållbara transportlös- ningar. Det kan handla om att starta en verksamhet med delnings- fordon eller att bygga en gång- eller cykelväg. Det är kommunen som avgör om det finns behov av ett villkor i form av en administra- tiv planbestämmelse. De villkor för bygglov som kan ställas i detaljplaner handlar om åtgärder som fastighetsägaren har rådighet över, t.ex. att anlägga vägar eller vattenförsörjning och avlopp i egen regi. Enligt 4 kap. 7 § PBL kan huvudmannaskapet för allmänna platser vara antingen kommunalt eller enskilt. Möjligheten att kräva åtgärder som villkor för bygglov gäller i de fall när fastighetsägarna ska ha huvudmanna- skapet enligt planen, s.k. enskilt huvudmannaskap. 1985/86:1 s. 589 samt RÅ 1993 ref. 7 och RÅ 1995 ref. 30. Utredningens överväganden och förslag exploatören eller fastighetsägarna har ansvaret att anlägga vägar och parkeringsplatser och när de står klara förvalta och underhålla dem. Avloppsystem kan också vara enskilda. Om en fastighet ligger utan- för en kommuns verksamhetsområde för allmän va-anläggning be- höver en fastighetsägare ordna med vatten och avlopp själv efter att ha fått tillstånd till en enskild anläggning hos kommunen. I planeringsprocessen ska byggherrar kunna visa hur dessa egen- skaper kan uppnås. Erfarenheterna från olika kommuner är dels att mycket kan göras för att uppnå hållbar mobilitet inom nuvarande lagbestämmelser – särskilt där efterfrågan (och därmed lönsamheten i byggprojekt) är hög och därmed kommunens förhandlingsposition är stark, dels att behovet av starkare stöd i lagen är omvittnat från kommuner med mindre stark position. Utredningen menar emellertid att när det gäller mobilitetsåtgär- der inom själva fastigheten eller planområdet har fastighetsägaren visserligen rådighet över anläggandet men svårigheten ligger i att det är väl tidigt i processen att kräva att t.ex. leveransplatser och bil- pooler står klara redan innan bygglovet behandlats eller startbesked ges. Därför finns anledning att göra det möjligt att en åtgärd inte nödvändigtvis behöver vara genomförd men säkerställd på annat sätt. Det kan exempelvis ske genom att byggherren i avtal förbinder sig till att åtgärden kommer att genomföras om detaljplanen antas och bygglovhandlingarna innefattar den tänkta åtgärden. Tillägget innebär inte att möjligheten att kräva att åtgärden kommit till stånd förändras. En fördel med att lägga till ett nytt villkor är att genom- förandet tryggas på ett konkret sätt eftersom kravet måste uppfyllas för att få tillstånd att starta byggnationerna. Ett förtydligande av bestämmelsen betonar vidare vikten av att samordnat beakta bebyg- gelse- och transportstrukturen och dess konsekvenser och att främja likvärdig tillgänglighet för hållbara transporter50 i ett tidigt skede. Kommunen har långtgående möjligheter att kräva att byggherren eller fastighetsägaren ska ta fram det underlag som fordras för att utforma detaljplanen.51 Detta underlag kan utformas som ett pro- gram för fysiska åtgärder, exempelvis transportåtgärder, som sedan kan fungera som underlag för krav i detaljplanen. Det kan dessutom också ingå i planbeskrivningen. Denna typ av utredningar och gestalt- 50Gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfordon och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter. 5112 kap. 9 § PBL. Utredningens överväganden och förslag ningsprogram är en del av ett ömsesidigt lärande som kan bidra till en normförskjutning vad gäller hållbart resande. Vi menar därför att den föreslagna ändringen bör kombineras med avtal och andra sätt att arbeta med etablering och långsiktighet. Förslag: Utredningen föreslår en ny punkt 4 i 4 kap. 33 § första stycket som anger att planbeskrivningen ska innehålla en redovis- ning av ”hur planen uppfyller kraven på transporteffektivitet som avses i 2 kap. 3 §”. Planbeskrivningen ska redovisa syftet med planen, planerings- förutsättningar, genomförande och vilka konsekvenser detalj- planen kan antas medföra. Utredningen ser ett behov av att plan- beskrivningen även ska innehålla en redovisning av hur planom- rådet uppfyller kraven på transporteffektivitet och att det är lämpligt att redogöra för dessa förutsättningar i planbeskriv- ningen bland annat för att vara transparent med dessa frågor för kommande nyttjare av området och motivera åtgärder i exem- pelvis exploateringsavtal. Paragrafen anger vad en planbeskrivning ska innehålla, uppräknat i fem punkter. Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av 3.hur planen är avsedd att genomföras, 4.de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser, och 5.om planen avviker från översiktsplanen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen. Utredningens överväganden och förslag Med planeringsförutsättningarna avses bland annat en sammanfatt- ning och värdering av sådana separata utredningar rörande fastig- hets- och bebyggelseförhållanden, vegetations- och grundförhållan- den, VA-försörjning, trafikförhållanden med mera som har legat till grund för planarbetet.52 Planbeskrivningen ska innehållen en redovisning av detaljplanens innebörd och sammanhang enligt 4 kap. 33 §. Den ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planens utformning och konsekvenser samt de hänsyn som beaktats. I betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för hållbar utveckling53 betonades att en redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen bör vara en del av planbeskrivningen och redovisa områdets närmare utformning och konsekvenser när det gäller människors mobilitet och hur varor transporteras. I betänkandet föreslogs att en bestämmelse införs som anger att planbeskrivningen ska tydliggöra hur planutformningen främjar tillgänglighet genom hållbara transporter och likvärdiga för- utsättningar för olika trafikslag såväl med som utan fordon. När en ny detaljplan tas fram, eller en befintlig ändras, ska kom- munen ta ställning till om konsekvenserna av en genomförd detalj- plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att effekter på klimatet behöver bedömas. Planförslaget ska därför genomgå en undersökning utifrån ett antal olika kriterier.54 Rimliga alternativ måste beskrivas för att kraven ska vara uppfyllda – om detta inte skett i översiktsplanearbetet. Vidare ska åtgärder för att förebygga, hindra och motverka negativa effekter beskrivas. Enligt vägledning för miljöbedömningar påverkar många planer framtida trafikefterfrågan och därför vilka trafikmängder som genereras av olika trafikslag. För att bidra till en förståelse av vilka trafikeffekter som kan bli följden av en föreslagen exploatering kan, enligt vägledningen, en konsekvensbedömning behöva göras. Den bör visa utvecklingen av resandet inom olika trafikslag och därmed 1985/86:1 s 618. 546 kap. 3–5 §§ , 2, 3 och 5 §§ miljöbedömningsförordningen och 5 kap. 11 a § . Utredningens överväganden och förslag Denna analys är ett underlag för miljöbedömning.55 Även om undersökningen leder fram till att en miljöbedömning inte behöver göras ska detta framgå av planbeskrivningen (4 kap. 33 b §). har miljökonsekvensbeskrivning upprättats för 11–av de beslutade detaljplanerna. har andelen miljökonsekvensbeskrivningar ökat. Mellan åren 2009–2015 var andelen detaljplaner med miljökonsekvensbeskriv- ningar 5–av det totala antalet beslutade detaljplaner56. Or- saken till detta är att undersökningarna varit inriktade på att bedöma om betydande negativa miljöeffekter kan uppstå. Effekter av trafi- ken inklusive klimateffekter har således inte ansetts ge tillräckligt betydande effekter. Utredningen gör därför den bedömningen att konsekvenserna av en detaljplan – även om en miljökonsekvensbeskrivning inte ska göras – behöver vara tydliga i de avseenden som framgår av direk- tiven till denna utredning. Det är viktigt att öka förståelsen för sam- band mellan rumslighet och mobilitet såväl i ett övergripande pers- pektiv – hur ett nytt bebyggelseområde ingår i en tätorts samlade bebyggelsestruktur och effektivt kan göras tillgängligt i denna – som i ett mer detaljerat perspektiv – hur områdets närmare utformning kan göras likvärdigt tillgängligt för olika trafikslag och utrustas med sådana faciliteter som gynnar hållbara transporter. Tillgänglighet och transporteffektivitet bör därför tydligare än ingå i planbeskriv- ningen och hur detta säkerställs vid plangenomförandet. En planbeskrivning ska vidare redovisa hur planen är avsedd att genomföras enligt 33 § första stycket 3. Planbeskrivningen ger såle- des de väsentliga förståelsenycklarna till och motiven för de avtal som tecknas mellan kommun och byggherre. Resultatet kan då komma till uttryck både i avtalen och i planbeskrivningen. I sådana processer kan kommunen ställa krav på underlag från byggherren som visar att en transporteffektiv bebyggelsestruktur varit vägledande för utformningen av området. En sådan process i tidiga skeden av arbetet med detaljplanen underlättar det fortsatta arbetet. Utredningen kan här hänvisa till positiva erfarenheter från 55Naturvårdsverket, /Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Miljobedomning- ar/Strategisk-miljobedomning/Miljoaspekter-i-miljobedomning/Klimat/. Hämtad samt (2019). Klimataspekten i miljöbedömningar enligt 6 kap. . Klimat- påverkan, klimatanpassning och energihushållning. 56Boverket, /sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/uppfoljning/Statistik- /statistik-detaljplaner/miljobedomningar-mkb-for-detaljplan/. Utredningens överväganden och förslag arbetet med kvalitetsprogram som visat sig ge förbättrad förståelse från byggherrar kring kommunens intentioner. Det underlättar dialogen och ger bättre samverkan i genomförandet mellan kommun och byggherre respektive byggherrar sinsemellan. Processens kvali- tet har således en avgörande betydelse för en god bebyggd miljö också i de avseenden som behandlas här, vilket är väl belagt i forsk- ning om governanceteori57 – som belyser hur konstruktiva samspel kan ske mellan parter som alla är nödvändiga för förverkligandet av en viss uppgift. Exempelvis är öppna dialoger och samverkan mellan parterna oftast en mer framgångsrik styrning än genom formell maktutövning inom ramen för PBL. Det leder till slutsatsen att det inte enbart är egenskapskrav i detaljplaneringen som möter syftet med hållbar mobilitet eller bättre integration i stadsutvecklingen. Kraven bör främst riktas mot planprocessen inklusive de avtal som följer av densamma (se även kap. 7). Framtagandet av planbeskrivningen ger således en samlad bild av planens syfte och konsekvenser och den är en central del av dialogen mellan intressenterna i planprocessen. Det är viktigt att denna dialog även kretsar kring tillgänglighet och konkreta mobilitetsåtgärder. Regeln kan tillämpas så att byggherren får i uppgift att bidra med underlag till själva planbeskrivningen. Det är i linje med förslaget på initiativrätt som behandlas av Lagrådet.58 I lagråds- remissen föreslås att kommunen vid ett positivt planbesked även ska redovisa vilket planeringsunderlag som kan behövas vid en detalj- planeläggning om en fastighetsägare, byggherre eller någon annan som tar initiativ till en planläggning har begärt det. Det kan till exempel enligt utredningens mening även handla om att kommunen i planbeskedet anger att det vid sidan av en geoteknisk undersökning eller en utredning om förutsättningarna för att ordna vatten och avlopp finns behov av en beskrivning av hur mobiliteten ska lösas, vilket berördes i SOU 2019:17 och där kallades en transportplan. Det innebär också en möjlighet att mer detaljerat beskriva de olika mobilitetsåtgärdernas funktion och förutsättningar. Som slut- betänkandet i översiktsplaneutredningen redovisat angående plan- intressenternas medverkan59 i detaljplaneringen kan en sådan med- verkan göra planprocessen mer tydlig, förutsebar och transparent 57Fredriksson C 2015, FAC En processmodell för strategisk samhällsplanering. KTH STOUT 2015:1. Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Privat initiativrätt, planintressentens medverkan vid detaljplanläggning. Utredningens överväganden och förslag såväl för planintressenter och kommun som övriga berörda. Kravet skulle då innebära en kunskapshöjande process som underlättar ett ömsesidigt skapande av en hållbar bebyggd miljö snarare än ökade befogenheter för myndighetsingripanden.