sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Skulle det trots detta finnas en önskan att reglera vilken lägsta anställningsgrad som är rimlig för en tredjelandsmedborgare som ska ges tillstånd att arbeta här lämnas ett alternativt förslag om hur en sådan reglering kan se ut. Alternativt förslag avseende anställningsgraden En lösning skulle kunna vara att göra det obligatoriskt med heltids- anställningar och sedan införa en möjlighet att göra undantag från det. I vissa fall har arbetstagare rätt att arbeta deltid. Enligt föräldra- ledighetslagen (1995:584) har en förälder rätt till förkortning av nor- mal arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte har fyllt eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår. Rätt till ledighet, under vissa omständigheter, har också en arbetstagare som vill studera. Detta regleras i lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning. Det finns även fler exempel när en arbetstagare har rätt att gå ner i arbets- tid. Gemensamt för denna rätt är dock att tjänstgöringsgraden, såsom den reglerats i anställningsavtalet, inte påverkas av att per- sonen går ner i arbetstid. Personen ifråga är i stället just ledig. Detta innebär bl.a. att arbetstagaren under vissa förutsättningar kan öka sin Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas arbetstid igen om omständigheterna förändras, något som inte är möjligt för en person som enbart haft en lägre tjänstgöringsgrad från början. Något hinder mot att införa ett heltidskrav i utlänningslagen finns därför inte på grund av rätten att i vissa fall arbeta deltid. Enligt utredningen framstår det dock inte som effektivt och motiverat att avvikelser från heltidskravet ska prövas i varje enskilt fall. Särskilt inte med beaktade av vad det skulle innebära för Migra- tionsverkets handläggningstider och resurser. Det kan då också bli svårt för den sökande och för arbetsgivaren som utfärdar anställ- ningserbjudandet att förutse om tillståndet kan komma att beviljas om anställningen inte avser en heltidstjänst. Det är i så fall ett bättre alternativ att bestämma en viss nivå på anställningsgraden direkt i lagtexten. Det framgår av den sammanställning som utredningen fått från att de allra flesta som kommer till med ett anställningserbjudande där lönen understiger , er- bjuds en anställning om . Om anställningsgraden ska begränsas föreslår utredningen därför att ett arbetstillstånd bara får ges om anställningen motsvarar av en heltidstjänst. Alternativt förslag om ändring i 6 kap. 2 § UtlL Om det ska införas bestämmelser om anställningsgraden och en höjd inkomstnivå skulle detta kunna regleras genom en ändring i punkten 1 i bestämmelsen i 6 kap. 2 § UtlL. Den nya lydelsen skulle då kunna vara följande. 2 § Arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits en anställning, om 1.anställningen motsvarar av en heltidstjänst och gör det möjligt för honom eller henne att uppnå goda levnadsvillkor, och 2.lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Arbetstillstånd enligt första stycket får endast ges om rekryteringsför- farandet är förenligt med åtaganden inom Europeiska unionen. Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett inter- nationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Författningskommentar till det alternativa förslaget om ändring i 6 kap. 2 § UtlL Första punkten i bestämmelsen reglerar att en anställning, för att ligga till grund för ett arbetstillstånd, måste motsvara minst 75 pro- cent av en heltidsanställning. Denna reglering förhindrar inte att en person är ledig enligt bl.a. föräldraledighetslagen eller lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning eftersom det avgörande är tjänstgöringsgraden, såsom den reglerats i anställningsavtalet. Om tjänstgöringsgraden inte påverkas av ledigheten strider ledigheten inte mot kravet på en anställning om . I samma punkt anges vidare att, för att beviljas tillstånd, måste anställningen göra det möjligt för personen att uppnå goda levnads- villkor. Begreppet goda levnadsvillkor innebär en högre nivå än det tidigare begreppet skälig levnadsnivå. Regeringen får utfärda när- mare föreskrifter om vad som avses med goda levnadsvillkor enligt 6 kap. 9 § UtlL. I delbetänkandet SOU 2021:5 föreslog utredningen ett nytt tredje stycke i 7 kap. 7 e § UtlL av vilket det framgår att en återkallelse enligt första stycket punkt 1 och 2 i samma bestämmelse, får underlåtas vid ringa fall eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna inte framstår som rimlig. Detta bör gälla även om villkoren enligt första punkten inte är uppfyllda, om det rör sig om en mindre eller försumbar avvikelse från villkoren eller om det inte framstår som rimligt att tillståndet återkallas. Förslag: ska underrätta och Försäkrings- kassan om avslag på ansökningar om arbetstillstånd som per- sonlig assistent enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter hos arbetsgivaren. Denna informationsskyldighet förs in i utlänningsförordningen. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Skälen för utredningens förslag –2018 fyrdubblades arbetskraftsinvandringen inom assistansområdet. Allt fler problem uppdagades och flera rap- porter har kartlagt ett missbruk av systemet med arbetskraftsinvand- ring kopplat till de som har arbetstillstånd för att arbeta som person- liga assistenter. Enligt beräkningar uppgår assistansbedrägerierna till belopp om flera miljarder och bara återkrävdes inom assistansersättningen. Det finns inte några exakta siffror på hur omfattande problemen är och det gäller även i vilken utsträckning som arbetskraftsinvandrare utnyttjas. Mörkertalen bedöms som stora. Enligt fortsätter impulserna och anmälningar till myndigheten om felaktigt använ- dande av assistansersättning att öka. På grund av att dessa problem uppmärksammats har antalet kontroller, insatser och åtgärder kraftigt ökat. gjorde 258 polisanmälningar avseende assistansersättningen, vilket kan jämföras med 140 anmälningar och 2018. Fler återkrav ställdes både mot assistansberättigade och assistansanordnare och det genomsnittliga beloppet för återkraven var högre än 2019. Antalet förhindrade fel- aktiga utbetalningar ökade också . Bifallfrekvensen av- seende förstagångsansökningar om arbetstillstånd för arbete som personlig assistent hos har också sjunkit och ligger nu på . Även antalet ansökningar om sådana arbetstillstånd har sjunkit , om än i begränsad omfattning. har i ett rättsligt ställningstagande förtydligat hur ansökningar om arbetstillstånd som per- sonliga assistenter ska hanteras. Av detta ställningstagande framgår att ska vara observant i fall där den personliga assistentens anställning är beroende av assistansmottagarens rätt att vistas i . Under sådana omständigheter kan ifrågasätta att det finns en sådan anställning som kan ligga till grund för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. har också ett antal stora mål som rör assistans- bedrägerier avgjorts eller väntar på avgörande i tingsrätt. Olika samverkansuppdrag har startats för att på ett bättre sätt förebygga, uppdaga och åtgärda de problem som finns. bedri- ver initiativet i samverkan med flera andra myndigheter. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas detta initiativ vidtas flera åtgärder bl.a. med tanke på de problem som uppdagats inom assistansbranschen. Enligt är det ekonomiska värdet av de insatser som sker inom ramen för något som saknar motstycke i modern tid. Samarbeten och informa- tionsutbyten har också initierats mellan bl.a. , och . Trots detta bedöms problemen som fortsatt omfattande även om fler fall numera uppdagas. Olika förslag har framförts för att motverka det missbruk som uppdagats. Ett förslag är att helt förbjuda arbetskraftsinvandring inom yrket personlig assistent. Ett annat är att kontrollerna hos måste bli bättre. Det har också framförts synpunk- ter på hur informationsutbytet kan bli bättre mellan de berörda myndigheterna. I det följande behandlar utredningen dessa olika alternativ. Ska arbetskraftsinvandring förbjudas eller begränsas inom personlig assistans? De problem som utredningen kartlagt inom branschen personlig assistans har flera likheter med de övriga former av missbruk som framkommit i kartläggningen i kapitel 4. De former av missbruk som framkommit rör bl.a. exploatering och människohandel. Kän- netecknande för utnyttjandet av systemen är även här att lönerna betalas på ett korrekt sätt till assistenten men denne måste sedan betala tillbaka en stor summa till anordnaren och/eller till brukaren. Det är alltså samma upplägg som förekommer inom flera andra bran- scher. Att förbjuda arbetskraftsinvandring just för personliga assi- stenter leder knappast till att dessa problem försvinner. De krimi- nella aktörer som vill utnyttja systemet skulle då bara övergå till en annan bransch. Det rapporteras exempelvis redan att bolag som tidi- gare utfört assistans i stället har börjat med kommunala tjänster, som t.ex. hemtjänst. Detta för att kontrollen av utförare när det gäller kommunala tjänster bedöms vara mindre utvecklad. Det framhålls i flera rapporter att just assistansbranschen är en särskilt utsatt bransch eftersom kvalifikationskraven på arbets- kraften är låg, lönerna relativt höga och en utlänning genom en sådan anställning i även kan få möjlighet att få hjälp av den svenska välfärden åt någon familjemedlem som är assistansbehövande. Enligt kommer möjligheterna till arbete som person- Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas lig assistent att vara stora . Det kommer att vara liten konkurrens om jobben. I rapporten framhålls dock att finns en paradox i att arbetsgivare till Arbetsförmedlingen anger en upplevd brist på arbetskraft inom personlig assistans, ett yrke som helt sak- nar kravprofil, som arbetslösheten i landet ökar kraftigt bland främst lågutbildade och utrikes födda. Att knyta frågan om arbetstillstånd till en bedömning av eventuella bristyrken framstår därför inte heller som lämpligt eftersom bedömningen av vad som är ett bristyrke medför problem i sig. Det skulle också kunna ifråga- sättas om det skulle vara förenligt med utredningens direktiv att det nuvarande systemet ska värnas att införa ett förbud eller en begräns- ning för just detta yrke. Utredningen anser därför inte att arbets- kraftsinvandring ska förbjudas för arbete som personlig assistent. Många aktörer har lyft fram att utökade kontroller hos Migrations- verket skulle kunna vara ett sätt att begränsa missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring när det gäller personlig assistans. Enligt avgjordes flertalet av arbetstillstånds- ärendena efter intervjuer dels med arbetstagaren, dels med arbets- givaren. Ett sådant förfarande upptäcker enligt verket fler oegent- ligheter och kan ibland vara det enda sättet att få veta om det är fråga om ett seriöst anställningserbjudande. Många aktörer har pekat på att ett fåtal frågor direkt till arbetskraftsinvandraren, ibland i kom- bination med kontrollfrågor till arbetsgivaren, hade räckt för att ta reda på om anställningserbjudandet är seriöst menat. Dessa frågor kan inte ställas skriftligt eftersom då skulle arbetsgivaren själv eller ett ombud som företräder arbetsgivaren kunna svara åt arbets- tagaren. Genom intervjuer kan man verifiera att det är arbetstagaren själv som svarar. Ett förfarande med intervjuer är dock både tids- och resurs- krävande för som ska behandla ansökan. Till detta kommer att det i flertalet fall också skulle behövas ordnas med tolkar och lokaler för intervjuerna hos utlandsmyndigheterna. är väntetiderna för att göra intervjuer i anknytningsärenden långa. Enligt skulle det bli en prioriteringsfråga där ut- landsmyndigheterna inte skulle kunna prioritera arbetstillstånds- Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas ärendena, varför väntetiderna förväntas bli avsevärt längre i dessa ärenden med ett krav på intervjuer. finns det krav på hand- läggningstider som , och , är bundna av. Det har dock framhållits att riktade kontroller mot de arbetsgivare där störst risker för missbruk finns skulle gynna effektiviteten vid till- ståndsprövningen generellt. Detta förutsätter dock att kontrollerna och förfarandet effektiviseras eller förkortas någon annanstans i pro- cessen. Någon möjlighet att göra det har utredningen inte kunnat finna (se också utredningens överväganden i avsnitt 5.3.9 avseende certifieringsprocess som inte föreslås förändras). pekar på att handläggningstiderna för arbetstillstånd- ansökningar är orimligt långa. Detta ansågs bl.a. bero på att de kon- troller som genomförts för att upptäcka missbruk tar mycket tid i anspråk. Ytterligare kontroller förslås därför inte eftersom effek- terna av sådana kontroller framstår som osäkra och då utredningens direktiv särskilt framhåller att regelverket bör vara utformat på ett sätt som så långt möjligt förenklar handläggningen hos Migrations- verket och möjliggör för myndigheten att hålla korta handlägg- ningstider. tillämpar dessutom särskilda utred- ningsåtgärder för de som ansöker om arbetstillstånd med en anställ- ning som personlig assistent. Antalet beviljade ansökningar har också sjunkit . Uppgifter visar dock att av alla ansökningar om personlig assistans beviljas, trots att särskilda utred- ningsåtgärder vidtas. Detta ska jämföras med att för samtliga ärenden där särskilda utredningsåtgärder vidtas blir det bifall i endast 4– av fallen.45 Ett problem som har framförts av flera aktörer är att inte kan avslå en ansökan trots att arbets- tagaren kan anses sakna nödvändiga kvalifikationer, som exempelvis kunskap i svenska språket eller kunskap om den enskildes funktions- hinder. kan i dessa fall som regel inte bedöma an- ställningen som en skenanställning eller ett oseriöst anställnings- erbjudande, eftersom assistanssystemet är utformat så att det är den assistansberättigade som själv kan välja sin assistent. Migrationsver- ket kan därför inte ställa krav på personens kvalifikationer. Om inte kan avslå en ansökan trots att mycket tyder på att personen inte kommer kunna utföra sina arbetsuppgifter spelar det mindre roll om genomför intervjuer. 45Se avsnitt 4.4.3. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas fall av missbruk som skulle kunna förhindras kan därför ifrågasättas, vilket också talar emot att införa ett krav på intervjuer i dessa ärenden. Det ska påpekas att de kontroller som utredningen har förslagit i delbetänkandet SOU 2021:5 kan få en särskild betydelse inom bran- schen personlig assistans. Enligt förslaget ska vid vite få förelägga en arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd att lämna skriftlig uppgift om de villkor som gäller för utlänningens anställning. Villkoren som arbetsgivaren skickar in ska kontrolleras av för att se om de uppfyller kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Om villkoren ändras och blir mindre förmånliga för arbetstagaren än vad som tidigare uppgetts, införs en straffsanktionerad anmälningsskyldighet. De ändrade uppgifterna ska anmälas till , som återigen kontrollerar om anställningen uppfyller kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Dessa kontroller skulle bl.a. kunna riktas särskilt mot de arbetsgivare som anställt en arbetskraftsinvandrare som personlig assistent. Om arbetsgivaren underlåter att göra en anmälan enligt ovan kan denne dömas till böter eller fängelse enligt 20 kap. 6 § UtlL. En näringsidkare som begår ett brott som det är föreskrivet strängare straff än böter för kan dessutom i särskilda fall åläggas att betala en företagsbot. Stärkt samverkan och kontroll För att kontrollerna och samverkan mellan berörda myndigheter ska fungera behöver dessa kunna utbyta information med varandra. Både och har framfört önskemål om ett bättre informationsutbyte. har påtalat att ändringar i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen skulle kunna underlätta informationsutbytet. har framhållit att en skyldighet för att till anmäla avslag på ansökningar om arbetstillstånd hos assistansanord- nare på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter skulle ge myndigheten bättre förutsätt- ningar att stoppa oseriösa assistansanordnare. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att undersöka ändringar i lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Däremot framgår det av betänkandet SOU 2020:35 att den nya myn- digheten som där föreslås ska omfattas av lagen om underrättelse- skyldighet och att sekretessbrytande bestämmelser ska införas så att bl.a. , och ska kunna ge information till den nya myndigheten som sedan ska analysera de uppgifter som kommer in. Informationsöverföring är också en fråga för den utredning som har tillsatts för att göra en översyn av reglerna om informationsutbyte mellan myndigheter och behovet av ändrade regler för ett ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte.46 IVO:s önskemål om att ska anmäla avslag på ansökningar om arbetstillstånd som personlig assistent på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegent- ligheter bör däremot kunna regleras inom ramen för bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i utlänningsförordningen. Även skulle ha nytta av sådan information kon- tinuerligt för att granska de som får utbetalade medel från För- säkringskassan för att utföra assistans. Det är visserligen möjligt för både och att ha en stående begäran hos om att få del av dessa beslut. Det kan dock lätt glömmas bort och begäran föregås alltid av sekretesspröv- ning hos . Genom att införa en sådan skyldighet i författningstext kommer utlämnandet att systematiseras och beslu- ten behöver inte begäras i varje enskilt fall. Den nya bestämmelsen föreslås införas i 7 kap. 7 c § UtlF. Något bemyndigande behövs inte för detta då det inte rör föreskrifter riktade mot enskilda utan en reglering av en myndighet. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. När eller begär ut uppgifter om exempelvis avslag på ansökningar om arbetstillstånd för personliga assistenter på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter hos arbetsgivaren kan sekretessen, som normalt råder mellan myndigheterna, ibland brytas enligt 10 kap. 27 § OSL. Som huvudregel lämnas då information om arbetsgivaren ut men inte uppgifter om den som söker arbetstill- ståndet. I och med den nu föreslagna skyldigheten för Migrations- verket att lämna uppgifter vidare, kan och få tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess hos Migrations- 46Se avsnitt 5.3.2. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas verket men där motsvarande sekretess inte gäller för uppgifterna hos eller . Det kan därför inte uteslutas att upp- gifter som det råder sekretess för hos verket om den enskilde arbets- tagaren kan lämnas ut av eller om det skulle begäras. Enligt utredningen väger dock intresset av att myndig- heterna kan samverka för att förhindra missbruk av systemen som regel tyngre än intresset för den enskilde arbetskraftsinvandraren. Visst sekretesskydd finns dessutom genom de generella bestämmel- serna om sekretess i 21 kap. OSL. Därmed gäller exempelvis sekre- tessen enligt 21 kap. 5 § OSL för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men, som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. När det gäller vilka uppgifter anmälningsskyldigheten skulle gälla för har det framförts att den skulle kunna avse alla verksamheter med krav på tillstånd enligt 7 kap. 1 § första stycket SoL och 23 § LSS, liksom för enskilda som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans enligt 9 § 2 LSS eller assistansersättning enligt 51 kap. SFB och som själv anställer någon för att utföra assistansen (enligt 23 § LSS sista stycket). Detta för att förhindra att missbruket i stället söker sig till verksamheter där kontrollerna är sämre om kon- trollerna skärps inom assistansområdet. skulle en upp- giftsskyldighet som omfattar all tillståndspliktig verksamhet inne- bära en kraftigt utökad arbetsbörda för . Det finns inte heller stöd för att missbruket finns eller riskerar att flyttas till samtliga dessa verksamheter. En sådan uppgiftsskyldighet skulle dessutom kräva en mer ingående utredning och ytterligare över- väganden av vad detta skulle innebära både med hänsyn till eventuell sekretess och bestämmelser om personuppgiftsbehandling. Utred- ningen föreslår därför att skyldigheten att lämna information begränsas till de fall som avser avslag på ansökningar om arbetstillstånd som personlig assistent på grund av brister hos arbetsgivaren. Samtliga de fall där någon söker anställning som per- sonlig assistent i verksamhet som omfattas av tillstånds- eller anmäl- ningsplikt enligt 23 § LSS omfattas därmed. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas 5.3.9Överväganden som rör certifieringssystem Bedömning: Det nuvarande certifieringssystemet som Migra- tionsverket tillämpar fungerar tillfredsställande varför inga för- ändringar av detta föreslås. Skälen för utredningens bedömning Som framgår av vår kartläggning och analysen av denna skulle för- djupade kontroller, utöver de som redan görs , av både arbets- givaren och den sökande kunna vara ett sätt att upptäcka oseriösa anställningserbjudanden och andra oegentligheter. Genom fördju- pade kontroller skulle exploateringen av tredjelandsmedborgare på arbetsmarknaden till stor del kunna förhindras. Givetvis skulle inte alla arbetsgivare i alla branscher behöva kontrolleras extra utan kon- trollerna skulle behöva riktas mot de branscher och företag där problemen har visat sig vara som störst. Ytterligare kontroller skulle dock påverka handläggningstider och korta hand- läggningstider framhålls bl.a. som en mycket viktig faktor för att ska framstå som ett attraktivt land att flytta till och kunna attrahera efterfrågad kompetens. Av utredningens direktiv framgår att för att ordningen för arbets- kraftsinvandring ska upprätthålla sin legitimitet är det viktigt att det finns en balans mellan å ena sidan åtgärder som avser att underlätta för arbetstagare och arbetsgivare och å andra sidan åtgärder som avser att motverka missbruk. Regelverket bör därför vara utformat på ett sätt som så långt möjligt förenklar handläggningen hos Migra- tionsverket och möjliggör för myndigheten att hålla korta hand- läggningstider. Inom ramen för en översyn av reglerna för arbets- kraftsinvandring bör genomgående beaktas vad som kan göras för att hålla korta handläggningstider som kravet på en rätts- säker och ändamålsenlig handläggning upprätthålls.47 Migrations- verkets utredningsresurser behöver därför användas så effektivt som möjligt. 47Dir 2020:8 s. 4. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Övervägande om det nuvarande systemet för certifiering av arbetsgivare behöver förändras Utredningen har övervägt om fördjupade kontroller skulle kunna åstadkommas genom att förändra nuvarande system för att certifiera arbetsgivare. Det nuvarande systemet inne- bär att ingår en överenskommelse med arbets- givaren om en snabbare handläggning hos verket om arbetsgivaren ser till att ansökningen är komplett.