sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — I avfallsförordningen (2020:614) finns bestämmelser om att den som har elavfall ska sortera ut det och hantera det skilt från annat avfall på ett sätt som underlättar återvinning eller annan hantering som är godtagbar från miljösynpunkt (3 kap. 5 §). I avfallsförordningen framgår att det är en presumtion för att el- utrustning som avses i förordningen (2014:1075) om producent- ansvar för elutrustning är avfall om den är avsedd att transporteras ut från och kan antas vara avfall med hänsyn till att den är begagnad, dess skick, hur väl den fungerar, hur den är lastad eller för- packad eller andra omständigheter, ska utrustningen anses vara avfall. Detta gäller dock inte om den som innehar utrustningen kan visa upp nödvändig dokumentation (8 kap. 7 § avfallsförordningen). Förordningen om producentansvar för elutrustning Producentansvaret för elutrustning regleras i förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning. Förordningen syftar bland annat till att främja åtgärder som minskar mängden elutrustning som blir avfall, att producenter ska ta ansvar för de problem som elavfall ger upphov till och till att ge dem drivkrafter att vidta avfallsförebyggande åtgärder. Förordningen grundar sig på WEEE-direktivet och trädde i kraft . hade producentansvaret reglerats genom förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Definitionen av producent framgår av 9 §. Med producent avses enligt förordningen den som 1.är etablerad i och i eget namn eller under eget varumärke har tillverkat eller har låtit tillverka eller utforma en elutrustning och gör den tillgänglig på den svenska marknaden, 2.är etablerad i och i eget namn eller under eget varumärke säljer en elutrustning på den svenska marknaden som har tillver- kats av någon annan, om det för elutrustningen inte finns en pro- ducent enligt 1 vars varumärke förekommer på elutrustningen, 3.är etablerad i och släpper ut en elutrustning från ett annat land på den svenska marknaden, eller 4.säljer en elutrustning på distans direkt till en användare i ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) där säljaren inte är etablerad. Enligt förordningen ska producenter som gör konsumentelutrust- ning tillgänglig på den svenska marknaden se till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem åtagit sig att ta hand om el- utrustningen när den blir avfall (40 §). Det krävs tillstånd för att driva ett insamlingssystem förutom för en kommuns insamling av elavfall inom kommunen eller viss butiksinsamling (45 §). Vad som krävs för att ett insamlingssystem ska anses vara lämpligt och riks- täckande framgår av 46 §. Producenter ska rapportera vilken mängd elutrustning som de gjort tillgängliga på den svenska marknaden (62 §). Den som driver ett insamlingssystem ska rapportera uppgifter om avfall som samlats in och behandlats (61 a §). har tillsynsansvar i fråga om förordningen om pro- ducentansvar för elutrustning. Kommunerna har dock tillsynsansvar i frågor om hur hanteringen av sådant avfall som omfattas av förord- ningen lokalt uppfyller kraven i förordningen. Enligt 11 kap. 14 och 14 a §§ förordningen (2012:259) om miljö- sanktionsavgifter ska producenter betala i miljösank- tionsavgift vid försenad rapportering. Enligt utredningsdirektivet ska utredaren ta hänsyn till erfarenheter från andra länder. Detta avsnitt syftar till att beskriva de erfarenheter utredningen kommit till kännedom om. Internationella erfarenheter har kartlagts genom expertgruppens kunskaper, en förfrågan till för WEEE-direktivet, Nordisk grupp för avfallsfrågor och genom sökning på internet. Såvitt vi kunnat hitta har inget land infört en pant för småelek- tronik. har utrett möjligheten att införa pant för mobiltele- foner och lågenergilampor medan har utrett en premie för mobiltelefoner och ljuskällor. I flera länder har dock olika initiativ tagits för att öka insamling, återvinning och återanvändning av elek- tronik. 3.7.1Medlemsländernas uppfyllande av WEEE-direktivet Kommissionen lät 2017 genomföra ett projekt för att stödja genom- förandet av WEEE-direktivet i medlemsländerna. Projektet har doku- menterats i en rapport som bland annat jämför nivån på genomföran- det och visar på olika nationella initiativ (, 2017). Rapporten visar att inget medlemsland har infört en pant på elek- tronik. Däremot framhålls flera goda exempel där initiativ tagits bland annat för att förebygga avfall och öka återanvändningen. I har producentorganisationen organiserat insamling av elektronik, som efter reparation och service, sänds till välgörenhetsorganisa- tioner. I , samlas elektronik in i två strömmar, en för återanvändning och en för återvinning. Kriterierna för vad som ska anses som återanvändningsbart har tagits fram i samarbete mel- lan producentorganisationen och representanter för återanvänd- ningssektorn. Avtal finns mellan organisationerna som ger aktörer på andrahandsmarknaden tillgång till det som samlas in. har tagit fram vägledning om återanvändning av elektronik. I Öster- rike har det också etablerats ett center för återanvändning och service som erbjuder reparation och förmedling av elektronik för återanvänd- ning. har i lag slagit fast producentorganisationernas skyldighet att samarbeta med ideella aktörer och ge dem tillgång till insamlade produkter. och i har antagit ett mål för förberedelse för återanvändning av elektronik. Målen vari- erar beroende på kategori men anger att mellan 2–av mottaget avfall ska förberedas för återanvändning. Rapporten innehåller rekommendationer av generell karaktär. Rekommendationerna betonar bland annat betydelsen av att ha kon- trollprocesser som avser alla inblandade aktörer, se över uppfölj- ningen och spårningen av elavfall och motverka illegala aktiviteter. En slutsats är att ekonomiska incitament riktade mot slutanvändaren bör övervägas när det kan anses lämpligt. Av rapporten framgår att har det högsta resultatet avse- ende insamlad mängd (kilogram) per invånare och bland de högsta resultaten för insamlad mängd jämfört med det som satts på mark- Däremot framhålls inte när kriterier avseende kvali- teten i åtgärderna bedöms. har exempelvis inte: obligatoriska granskningar av producentansvarsorganisationer, krav på olika avgifter för olika produkter baserat på kostnad, krav på plattformar för sam- arbete mellan intressenter, mål för elavfall i den nationella avfalls- planen, åtgärder som avser produktdesign, krav på information utöver de i direktivet och ingen validering av statistiska data. Sammantaget kan detta tolkas som att har ett effektivt och obyråkratiskt system men som möjligen, åtminstone i vissa delar, kan ses som mindre ambitiöst. 3.7.2Utredning i om pantsystem för mobiltelefoner och lågenergilampor Det norska Miljövernsdepartementet lät 2011 utreda möjligheterna till ett pantsystem för mobiltelefoner och lågenergilampor (Klima- og Forurensningsdirektoratet, 2012). Bakgrunden var bland annat en enligt officiella siffror låg insamlingsgrad av mobiltelefoner. I pro- ducenternas insamlingssystem mottogs av mobil- telefoner som sattes på marknaden. Utredarens slutsats var att det inte var lämpligt att införa pant för mobiltelefoner. I utredningen gjordes bedömningen att en pant förut- sätter en märkning av mobiltelefonerna. Detta för att säkerställa att pant har erlagts för produkten i fråga, och endast betalas ut en gång per produkt. En pant skulle kräva en särskild märkning för den norska marknaden. För att få effekt skulle en pant behöva vara i nivån 50– . Utan en nationell märkning skulle panten riskera leda till att blev ett ”dumpningsland” för kasserade produkter från andra länder. Utredaren övervägde möjligheten att identifiera de mobiltelefoner för vilka pant betalts genom det så kallade IMEI- numret. Om detta skulle fungera skulle det krävas att det upprät- tades ett nationellt register baserat på IMEI-numret något som bedöms som kostsamt och administrativt betungande. I utredningen konstateras också att en pant inte skulle lösa pro- blemet med det historiska avfallet i form av mobiltelefoner som är upplagrade i hemmen. Detta eftersom pant inte betalts in för dessa. Bedömningen var att det i de norska hemmen fanns mellan 5–10 mil- joner mobiltelefoner som inte längre användes. I utredningen anges också att det måste utvecklas tekniska insam- lingslösningar motsvarande de som finns för returburkar. Tills sådana lösningar tagits fram kommer mottagande av mobiltelefon och utbetalning pant behöva ske manuellt. Det konstateras att det är avgörande att skapa trygghet om att personlig information i mobil- telefoner raderas. Sammantaget bedöms panten orsaka betydande kostnader för näringslivet. Utredaren bedömde det som att panten inte var samhällsekonomiskt lönsam. Vidare bedömdes det som att det skulle ta betydande tid att införa ett pantsystem och att branschen behövde göras delaktig. Utred- ningen utmynnade därför i ett förslag om att åtgärder skulle vidtas för att förbättra insamlingen av mobiltelefoner inom gällande regel- verk. I det ingick att förbättra informationen till konsumenter om möjligheten till kostnadsfri inlämning, insatser för större ansvar från handeln, ett frivilligt åtagande från de centrala aktörerna om insatser för ökad insamling av upplagrade mobiltele- foner. Utredaren föreslog också att Miljövernsdepartementet bör över- väga förslag om en pant i det fall insamlingsgraden inte går upp betydligt. Det skulle vara en tydlig signal om att branschen i fram- tiden skulle riskera få ett administrativt tungt och kostnadsdrivande ansvar, i det fall de inte använder de möjligheter de redan har att öka insamlingen betydligt. 3.7.3Danmarks utredning om resurspremie på mobiltelefoner och ljuskällor Som en del av arbetet med att minska miljöpåverkan från smått elavfall lät danska Miljøstyrelsen (2014) utreda bland annat en resurspremie på mobiltelefoner och ljuskällor. Syftet med en resurs- premie skulle vara att öka insamlingen av mobiltelefoner och ljus- källor, som vid tillfället låg på av vad som satts på marknaden. Den danska utredningen utgick till viss del från den norska utredningen om pant, och fördelen med en premie i jäm- förelse med en pant sågs vara att även upplagrade mängder omfat- tades samt att det inte krävdes någon märkning. En slutsats från utredningen var att det finns en stor okunskap om vad som händer med det elavfall som inte samlas in genom de befintliga insamlings- systemen. Vilken effekt en premie skulle få på insamlingsnivåerna bedömdes därför som osäker. Man konstaterar även i utredningen att det är svårt att fastställa nivån på en premie. En hög premie för- väntas ge högre effekt på insamlingsnivåerna som det ökar risken för att produkter som blivit avfall i andra länder transporteras till för utbetalning av premie. Under förutsättning att pro- ducenterna för kostnaden för premien vidare till konsumenterna genom höjda priser på mobiltelefoner och ljuskällor förväntades även en hög premie leda till en ökad privatimport av dessa produkter vars producenter inte skulle omfattas av premien. En låg premie å andra sidan förväntas inte få någon betydande effekt. Mycket grovt uppskattades att de samhällsekonomiska kostnaderna skulle vara lika stora som de samhällsekonomiska vinsterna vid en insamlingsnivå på av mobiltelefonerna som sätts på marknaden. En sam- hällsekonomisk balans nås inte när det gäller ljuskällorna eftersom insamlingsnivån redan ligger på . Som alternativ till en resurspremie föreslogs i stället omfattande och regelbundna informa- tionsinsatser, tillfälliga insamlingskampanjer med utbetalning av pre- mie och samarbete med till exempel idrottsföreningar för att öka insamlingen. 3.7.4Återvinningssystem för mobiltelefoner i I har de stora mobiltelefontillverkarna och nätverksope- ratörerna gått ihop och finansierar tillsammans ett återvinnings- system för mobiltelefoner och tillbehör; MobileMuster. Samarbetet sker under något som kallas ett produktvårdsprogram som till viss del motsvarar utökat producentansvar. Den stora skillnaden är att det inte bara är producenter som tar ett ansvar för produkten under dess livscykel utan även aktörer nedströms i kedjan. Produktvårds- programmet som har funnits är ackrediterat av den federala regeringen. Utöver att tillhandahålla kostnadsfri insamling av mobil- telefoner för återvinning har programmet åtagit sig att öka medveten- heten om varför det är viktigt att återvinna. Det finns 3 500 inlämningsställen över hela där invå- nare kan lämna sin telefon för återvinning, även tillbehör som lad- dare och hörlurar kan lämnas. av alla australiensare har en insamlingsstation inom . Det är även möjligt att beställa ett frankerat kuvert för att skicka in telefonen och tillbehör. För varje inlämnad telefon nås en materialåtervinningsgrad på 98 pro- cent. samlades mobiltelefoner och tillbehör in för återvinning. (MobileMuster, 2021) Förutom att tillhandhålla gratis insamling av mobiltelefoner arbetar MobileMuster aktivt för att minska människors barriärer för att åter- använda eller återvinna mobiltelefoner. De gör årliga konsument- undersökningar för att få en bättre förståelse av hur konsumenter beter sig och varför. De tillhandhåller även till exempel information om hur personliga data raderas från mobiltelefonen, information om olika möjligheter för återanvändning och information om var konsumenter kan reparera mobiltelefoner. MobileMuster gör olika kam- panjer för att öka uppmärksamheten kring insamlingen av mobiltele- foner och de har funnit att kampanjer med socialt samarbete är fram- gångsrikt. Motivationen att lämna in telefonerna ökar när pengar skänks till olika välgörenhetsorganisationer. (Kalos, 2021, personlig referens). 4 Flöden av småelektronik Enligt direktivet ska vi kartlägga befintliga flöden av småelektronik och hur konsumenter och företag hanterar småelektronik som har tjänat ut. En kartläggning av flödena är en viktig del i att förklara varför insamlingsnivåerna ligger på den nivå de gör och för att kunna identifiera eventuellt problematiska flöden. Önskvärt vore att kunna kvantifiera de olika flödena, dels för att se att alla olika flöden har identifierats, dels för att kunna säga något om storleken på eventu- ella problem. Nedan görs en genomgång av olika flöden av småelek- tronik, från konsumtion till hur avfallet behandlas, samt en beskriv- ning av varför flödena ser ut som de gör. Ambitionen har varit att så långt det är möjligt kvantifiera flödena. Som en hjälp i arbetet med att kartlägga flöden av småelektronik la utredningen ett uppdrag på SMED8. Rapporten av materialflöden av småelektronik i finns publicerad på SMED:s hemsida. Den senaste statistiken för elutrustning inom producentansvaret är . Statistiken kommer att redovisas . så rapporteras statistiken för el- utrustning i andra kategorier än vad som gjorts . Nedan redovisas de tidigare respektive nuvarande kategorierna. 8SMED (Svenska MiljöEmissionsData) är ett konsortium inom vilket organisationerna IVL , SCB (), SLU (lantbruksuniver- sitet), och () samarbetar. Flöden av småelektronikSOU 2021:26 Kategorier av elutrustning enligt producentansvarsförordningen 5.Belysningsutrustning (exkl. gasurladdningslampor) 7.Elektriska och elektroniska verktyg 8.Leksaker samt fritids- och sportutrustning 6.Liten it- och telekommunikations- utrustning Källa: 1 Bilaga 1 (upphävd) till Förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning och 2Förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning (21 §). Antalet kategorier har minskat från tio till sex och det är en tydligare indelning i vad som är stort och vad som är smått. I den nya indel- ningen utgörs kategori 5 och 6 endast av småelektronik. Även i kate- gori 2 och 3 finns det småelektronik. Svårigheten med den tidigare rapporteringen är att småelektronik förekommer i samtliga kate- gorier utom 1 och 10, där endast kategori 2 (små hushållsapparater) är den kategori som enbart innehåller småelektronik. Eftersom pro- ducenter och insamlingssystem har rapporterat statistiken till Natur- vårdsverket utifrån dessa kategorier är det inte möjligt att skilja ut småelektroniken från övrig elektronik i denna statistik. Insamlings- systemen har mer detaljerad statistik över mängden produkter som tillgängliggörs på den svenska marknaden, men att sortera den uti- från småelektronik innebär ett arbete som inte har varit möjligt att göra inom denna utredning. El-kretsen har mer detaljerad statistik över insamlade mängder (se avsnitt 4.5.2 nedan) som även har an- vänts av och inom utredningen. Konsumtionen av småelektronik ökar generellt sett i samhället. Även om det inte finns samlad statistik kring den totala konsumtionen av småelektronik så visar pressmeddelande från Elektronikbranschen (2021) och rapporter från (2020) att försäljningen av hemelektronik ökar samt att lönsamheten i elektronikhandeln ökar. Siffror från Elektronikbranschen visar att försäljningen av hemelek- tronik ökade med jämfört med . Dessa siffror måste dock ses utifrån det faktum att covid-19-pande- min har inneburit ändrade arbetssituationer och vanor som kan ha påverkat konsumtionen . Dock är det så att många produkter blir mindre och lättare, så mätt i vikt är försäljningen relativt över åren. Hur försälj- ningen ser ut mätt i antal produkter finns det ingen information om. Producenter av elutrustning rapporterar till Naturvårds- verket den mängd elutrustning som gjorts tillgänglig på den svenska marknaden. Av rapporteringen ska det framgå vilken kategori som elutrustning ingår i och mängden ska anges i vikt. Eftersom stati- stiken ännu inte har publicerats, går det i statistiken från inte att urskilja småelektronik. Rapporteringen från producenterna ger därför inte någon specifik information om mängden småelektronik som satts på marknaden förrän statistiken publiceras . I figuren nedan redovisas mängden elutrustning som satts på mark- naden inom producentansvaret för de kategorier som består av eller innehåller småelektronik. Figur 4.1 Mängd konsumentelutrustning som satts på marknaden –2018 för de kategorier i producentansvaret som innehåller småelektronik (ton) Källa: SCB Statistikdatabasen. (2020) har i rapporten av materialflöden av småelektronik i sammanställt statistik för ett antal kategorier småelektronik som är konsumentutrustning baserat på KN-koder9. Inom handelsstatistiken finns ingen specifik kategorisering av pro- dukterna utifrån storlek, vilket har gjort det svårt att välja ut vilka KN-koder som är aktuella att ta med. Följande kategorier ingår redovisningen från : 1.Informations- och kommunikationsteknologiska (IKT-) produkter: inkluderar till exempel skrivare, tonerkassetter, telefoner, mobil- telefoner, GPS-utrustning, USB-minnen, med mera. 2.Bärbara skärmprodukter: bärbara datorer samt surf- och läsplattor. 3.Ljud- och bildprodukter: inkluderar produkter som stereo, video, radio, DVD, tv-box, mp3-spelare, kameror, fjärrkontroller, med mera, tv-apparater och monitorer har exkluderats. 9Kombinerade nomenklaturen (KN) används av samtliga EU-länder i deras utrikeshandels- statistik och även i EU:s gemensamma tulltaxa. 4.Hushållsapparater: inkluderar till exempel dammsugare, vatten- kokare, mikrovågsugnar, eltandborstar, elvispar, mixrar med mera. 5.Verktyg: inkluderar konsumentsnära elektriska verktyg, till exem- pel, borr- och slipmaskiner, skruvdragare med mera. Urvalet har varit handhållna elektriska verktyg under antagandet att hand- hållna verktyg i de flesta fall är . 6.Leksaker och sportutrustning: inkluderar leksaker för barn men även till exempel fritids- och sportutrustning. 7.Övrigt: Denna kategori inkluderar produkter som har varit svåra att klassificera i kategorierna ovan. Det ingår till exempel klockor. Den inhemska konsumtionen av småelektronik har räknats fram genom att från import och inhemsk produktion dra bort export. Konsumtionen av småelektronik enligt de kategorier som ingick i SMED:s rapport redovisas i figur 4.2 nedan. Figur 4.2 Inhemsk konsumtion av småelektronik 2010–2019 (ton) IKT-produkter inkl mobiltelefoner: Ljud- och bildprodukter: Leksaker, sportutrustning: Källa: (2020). Data från SCB:s statistik över utrikeshandel med varor och industrins varuproduktion. Kategorin med IKT-produkter dominerar viktmässigt konsum- tionen av småelektronik, men varierar mycket år . Tittar man på bakomliggande siffrorna så har importen inom denna kategori varit relativt stabil (mellan 60 000–/år), det är framför allt den inhemska produktionen av produkter inom denna kategori som har varierat (varierar mellan 5 000– /år). När den totala konsumtionen av småelektronik som räknats fram i (2020) baserat på KN-koder jämförs med den statistik som redovisar som satt på marknaden inom produ- centansvaret inom motsvarade kategorier är det tydligt att konsum- tionen inom kategorin IKT-produkter är överskattad. har uppskattat konsumtionen till medan rap- porteringen inom producentansvaret för motsvarande kategori 2018 är . En förklaring till det är att många av KN-koderna inkluderar många produkter, både stora och små och både konsument –och proffsutrustning. Det har med andra ord även där varit svårt att skilja ut småelektronik som är konsumentutrustning. Även när det gäller kategorin små hushållsapparater skiljer sig uppskattning i från statistiken inom producentansvaret för motsvarande kategori. Baserat på KN-koderna uppskattas konsumtionen till medan mängden enligt statistiken inom producentansva- ret är . Den totala konsumtionen av de produkter som ingår i (2020) är år 201810 när inte IKT-pro- dukterna och hushållsapparaterna räknas med. Eftersom den kon- sumtionen tydligt är överskattad respektive underskattad används i stället de mängder som rapporterats inom producentansvaret för att få en storleksordning på konsumtionen av småelektronik. Det ger en uppskattad konsumtion på för de kategorier som ingick i SMED:s kartläggning. Den totala konsumtionen av småelek- tronik förväntas dock vara något högre eftersom inte kategorierna belysningsutrustning (ca ), medicintekniska produkter (ca ) eller övervaknings-och kontrollinstrument (ca ) ingår, som de övriga kategorier som ingick i SMED:s kartläggning kan vara över eller underskattade eftersom det visade sig vara svårt att skilja ut småelektronik och konsumentelutrustning i KN-koderna. Som framgår ovan är det inte möjligt att säga exakt hur stor kon- sumtionen av småelektronik är, eller hur utvecklingen ser ut efter- som det varier . Hur konsumtionen ser ut mätt i antal produkter finns det inga uppgifter om. 10Data används eftersom det är som det finns statistik för inom pro- ducentansvaret. Privat import av småelektronik Något som inte kommer med i flödena ovan är den privata importen som sker. Det vill säga när privatpersoner själva köper en produkt utomlands och för in den i för att använda den för eget bruk. Av den elektronik som köps på nätet så görs av köpen från utländska webbutiker. (, 2019) PostNord publicerar år- ligen E-barometern i samarbete med Svensk Digital Handel och . I E-barometern görs en bedömning av hur stor utri- keshandeln är baserat på enkätundersökningar hos svenska konsu- menter. Resultaten redovisas som omsättning och procentuella för- ändringar mellan åren, inte mängder i vikt eller antal. Resultaten i (PostNord, 2017, PostNord 2019 samt PostNord 2021) visar på en avtagande trend för utrikeshandel generellt, där det 2016 var 31 pro- cent av de tillfrågade konsumenterna som angav att de handlat pro- dukter från utländska företag medan andelen 2018 var och 2020 hade sjunkit ytterligare till . Enligt PostNord (2020) är det framför allt kläder och skor som köps från utlandet, intresset för hemelektronik, den kategori där småelektronik fram- för allt ingår, har minskat något. En osäkerhetsfaktor i dessa uppgifter är huruvida konsumenter faktiskt förstår om de köper produkterna från utlandet eller inte när utländska sajter i stor utsträckning anpas- sar webbsidorna för lokala marknader.