sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Ur resultatet av en sådan kartläggning kommer det att framträda en bild, där vissa arters livsmiljökrav sammanfaller med många andra arters, vilket möjliggör en förenkling och schablonisering av avgränsningen av livsmiljöer som kräver särskild hänsyn, med avseende på skyddet av arter vars livsmiljökrav är specifika, och där förlust av habitat är av betydelse för deras bevarandestatus. För att göra korrekta bedöm- ningar av inverkan av en åtgärd på skyddade arter fordras kunskaper, förutom om arternas miljökrav och habitatförekomster, om det slag av påverkan som aktuell åtgärd medför och berörda arters känslighet för sådan påverkan. Här tydliggörs vikten av att bygga upp, upp- datera och ge tillgång till kunskap om skyddade arters miljökrav och om förekomst av miljöer som uppfyller dessa krav. Mot denna bakgrund tecknar sig ett behov av ett omfattande kun- skapsunderlag för att möjliggöra de bedömningar som måste göras i förhållande till artskyddet i enskilda fall och som rör olika former av exploatering och markanvändning. Vår avsikt med förslaget om livs- miljöunderlag, i kombination med de förslag vi lagt rörande fördel- ningen av kunskapsansvaret, är att åstadkomma det ovan beskrivna, nödvändiga, kunskapsunderlaget. Genom livsmiljöunderlagen blir det möjligt för myndigheterna att få tillgång till det strategiska underlag som är nödvändigt för att kunna vidta sådana nödvändiga konkreta och förebyggande åtgärder som domstolen diskuterar i Skydda skogen.113 Verksamheters eller åtgärders upphörande En försämring av en livsmiljö kan bero på ändrad eller upphörd hävd, exempelvis till följd av nedlagt jordbruk, ändrade jordbruksmetoder eller att en täkt upphör med sin verksamhet. En ordning där någon tvingas fortsätta en verksamhet för att inte riskera bryta mot ett fridlysningsförbud skulle vara orimlig. Emellertid kan en sådan för- ändring betraktas som en sådan påverkan som fordrar 12:6-samråd, såvida den inte har förutsetts redan i och med att tillstånd gavs till verksamheten. Om förändringen är av den karaktären att den ska anses vara en åtgärd och om åtgärden faller in under vad som ska an- 113De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77. Förslag om nya fridlysningsregler mälas enligt 12 kap. 6 § måste avgöras från fall till fall. Att ta vissa betesmarker eller åkrar ur produktion (det vill säga inte lägga ner hela jordbruket) kan vara en åtgärd som ska anmälas till 12:6-samråd. Enligt 6 § samrådsförordningen114 ska den som enligt gällande bestämmelser har underrättat om att jordbruks- mark ska tas ur jordbruksproduktion, anses ha gjort anmälan för sam- råd enligt 12 kap. 6 § beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk. För verksamheter som omfattas av tillstånd (till exempel täkter) kan artskyddsfrågan vid upphörande hanteras i en efterbehandlings- plan. 12.8Förslag: Ny bestämmelse om förbud att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra vissa växter Utredningens förslag: Förbud att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra exemplar av växter i livs- miljödirektivets bilaga IV b i deras naturliga utbredningsområde. Förbudet gäller alla stadier i den biologiska cykeln hos de väx- ter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b. Bestämmelsen är i det närmaste identisk med nuvarande 7 § i artskydds- förordningen. En skillnad är dock att vi i det nya förslaget anger att samtliga arter som omfattas av livsmiljödirektivets IV b ska omfattas och inte endast ett antal utpekade arter i bilagan till artskyddsförord- ningen. Med förslaget breddas fridlysningen till att omfatta före- komster av samtliga arter i direktivet. Det innebär att fridlysningen gäller automatiskt i de fall tidigare okända artförekomster påträffas i . Förslaget genomför livsmiljödirektivets artikel 13.1a. 114Förordning (1998:904) om anmälan för samråd. Förslag om nya fridlysningsregler 12.9Bemyndiganden i 8 kap. 12.9.1Förslag: Bemyndiganden gällande artlistor och fridlysning i en del av landet Utredningens förslag: Regeringen ska få bemyndigande att före- skriva vilka arter som fridlysningsreglerna ska gälla för. Reger- ingen ska också få möjlighet att meddela sådana föreskrifter för en del av landet om det finns särskilda skäl, dock ej för mindre område än ett län. Regeringen bemyndigas att meddela de artlistor som behövs för genomförandet av fridlysningsreglerna Utredningen har funnit att det finns ett behov av att se över artlis- torna både i bilaga 1 och 2 till artskyddsförordningen. I bilaga 1 finns de arter som ska skydda enligt fågeldirektivet och livsmiljö- direktivet. I bilaga 2 finns den nationella fridlysningen inklusive vissa arter som åtagit sig att skydda enligt . Svensk lagstiftningsteknik tillåter i normalfallet inte hänvisningar i bestämmelser på lagnivå till direktivsbilagor (dessa ska implemen- teras) eller till förordningar (det vill säga en lägre föreskriftsnivå). Utredningen anser inte att det är lämpligt att föreskriva listorna med arter på lagnivå eftersom det ändrade förhållanden i naturen och ändrade överordnade regler uppstår emellanåt. Det kan handla om att det i en specifik situation visar sig nödvändigt att skydda arter som inte är skyddade enligt övriga fridlysningsregler, att störningar eller hot uppkommer som övriga regler inte omfattar eller att det tillkom- mer eller försvinner arter från naturvårdsdirektivens bilagor. Utred- ningen föreslår därför en konstruktion där listorna över vilka arter som ska omfattas av fridlysning föreskrivs av regeringen trots att be- stämmelserna om fridlysning, förbud och dispenser införs i miljö- balken. En bestämmelse i artskyddsförordningen kommer att ange vilken bilaga som ska användas vid tillämpningen av respektive be- stämmelse i . Utredningen föreslår följande bilagor till artskyddsförordningen. •Bilaga 1 – Bilaga I till fågeldirektivet •Bilaga 2 – Bilagorna II och III till fågeldirektivet Förslag om nya fridlysningsregler •Bilaga 3 – Bilaga II till livsmiljödirektivet •Bilaga 4 – Bilaga IV a till livsmiljödirektivet •Bilaga 5 – Bilaga IV b till livsmiljödirektivet •Bilaga 6 – Bilaga V till livsmiljödirektivet. Vad gäller bilaga 2 till artskyddsförordningen, som omfattar natio- nellt fridlysta arter, har utredningen inte haft möjlighet att inom den tidsram som stått till förfogande se över vilka arter som ska finnas på den. Vi lämnar den alltså i befintligt skick, men ser ett stort behov av att den ses över, för att bästa effekt av de nya regler som utred- ningen föreslår ska nås. Utredningen konstaterar att vissa bestämmel- ser om undantag (dispensskälen för nationellt fridlysta arter) också kan vara i behov av en översyn. Bilaga 2 föreslås byta beteckning till bilaga 7. Fridlysning i en del av landet I den nuvarande nationella fridlysningen finns det exempel på arter som fridlysts för en mycket liten del av landet. I avsnittet om för- slaget om ny grund för beslut om biotopskyddsområde redogör vi för att ett sådant (biotopskyddsområde) kan vara en bättre lösning för förekomster som är mycket begränsade. Det kan dock finnas behov av fridlysning för vissa arter endast i delar av landet. För att fridlysningen ska vara verkningsfull och fungera som fridlysning be- dömer vi att ett sådant område inte ska vara mindre än ett län. Det måste alltså övervägas vad fridlysningen ska reglera och om fridlysning är det mest ändamålsenliga skyddet för den arten. Det skydd som avses åstadkommas med fridlysning, men som i praktiken endast behövs för en eller ett fåtal förekomster, kan och bör, om det är lämpligt, i stället tillgodoses genom områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvarstå för hela landet, som ett komplement till områdesskyddet, för det fall det finns chans att arten kan sprida sig till nya områden. Förslag om nya fridlysningsregler 12.9.2Förslag: Bemyndigande att anta generella föreskrifter för vissa verksamheter Utredningens förslag: För att skydda arter eller deras livsmiljöer på sätt som följer av 8 kap. får regeringen, om det fram- står som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar, eller andra försiktighetsmått eller föreskrifter om övervakning av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärdstyper i syfte att genomföra de föreslagna fridlysnings- reglerna i 8 kap. . Sådana föreskrifter får också med- delas för att uppfylla internationella åtaganden. Allmänna föreskrifter får meddelas för fåglar i fågeldirektivets bilaga I samt de arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. När det gäller föreskrifter om övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande får föreskrifterna avse arter som omfat- tas av livsmiljödirektivets IV a. Utredningens förslag: , , Havs- och vattenmyndigheten och ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga. Bemyndigandet att anta föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått syftar till att ge möjlighet att ställa de enhetliga krav som kan behövas i vissa områden avseende fåglar som anges i bilaga I till fågeldirektivet eller arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. Fördelen är att sådana föreskrifter träffar alla åtgärder och verksamheter, oavsett huruvida de är till- stånds- eller anmälningspliktiga. Sådana föreskrifter kan till exempel ge möjlighet att implementera tvingande EU-krav. Det ska också vara möjligt att härigenom meddela föreskrifter som innebär skyldighet att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande såvitt avser arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. Det har tydliggjorts för utredningen att den situation som följer av att fridlysningsreglerna ska tillämpas inom ramen för allmän hän- syn upplevs som oförutsebar. På samma sätt som prövningsmyndig- heterna kan sägas uttolka och precisera innebörden av allmän hänsyn i det enskilda fallet, genom att i tillstånd föreskriva om villkor, ges Förslag om nya fridlysningsregler här en motsvarande möjlighet på en generell nivå. Att sådana före- skrifter ges tar emellertid inte bort nödvändigheten av att pröva eller utöva tillsyn i det enskilda fallet, men det skapar förutsebarhet och en lika tillämpning av hänsynsreglerna på ett generellt plan. Såväl kommissionens vägledning som dom i Skydda skogen är mycket tydliga med att medlemsstaternas regler för imple- mentering av livsmiljödirektivet ska vara av förebyggande karaktär och att detta i sin tur fordrar att medlemsstaterna undviker och förhind- rar ett antal situationer som kan påverka en art negativt. Enligt kom- missionen är en lösning att införa ett förebyggande system med instrument som kan vägleda till exempel skogsbruket så att en kon- tinuerlig ekologisk funktion upprätthålls och konflikter med artskyd- det kan undvikas. När är det aktuellt med generella föreskrifter Generella föreskrifter bör kunna komma i fråga i de fall där verksam- heter eller åtgärder är av likartade slag och där påverkan på arterna är väl dokumenterad.115 En föreskrift gäller då som ett generellt minimi- krav och hindrar inte en tillsyns- eller tillståndsmyndighet att skärpa kraven i det enskilda fallet. Avgörande i ett enskilt fall är alltid tolk- ningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Det kan också vara aktuellt med generella föreskrifter när det gäller övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande vilket är ett krav enligt livsmiljödirektivets artikel 12. Vem får meddela särskilda föreskrifter Det bör vara förbehållet regeringen att meddela sådana föreskrifter. Regeringen föreslås inte få delegera vidare till myndigheter. Att med- ge delegation till myndigheter skulle innebära att myndigheternas tolkningar av hänsynsreglerna skulle kunna omvandlas till författ- ningstext (bindande föreskrifter). En sådan tolkning skulle inte kunna överklagas, vilket är möjligt när beslut om försiktighetsmått eller villkor föreskrivs i det enskilda fallet. 115Jfr propositionsuttalanden i prop. 1997/98:45. Del 1, s. 342 om föreskrifter en- ligt 9 kap. 5 § . Förslag om nya fridlysningsregler Uppdrag att lämna förslag , Havs- och vattenmyndigheten, och ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga. Härvid kan de råd och riktlinjer för hänsynskrä- vande naturmiljöer som vi föreslagit ska tas fram (se avsnitt 10.6) användas som stöd i arbetet. Möjligheten för regeringen att meddela generella föreskrifter inne- bär alltså en möjlighet att öka förutsebarheten rörande vilka krav som behöver ställas, framför allt när det gäller verksamheter eller åtgärder som inte tillståndsprövas och därmed förses med villkor. Sådana föreskrifter förutses minska arbetet och tidsåtgången samt öka för- utsebarheten, till exempel i samband med 12:6-samråd. Genom över- gripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja befintliga resurser. Om man vet vilka försiktighetsmått som behöver ställas när naturen har en viss karaktär (som till exempel starkt indikerar förekomsten av en viss art) framstår det som onö- digt att lägga resurser på att visa förekomst/icke förekomst och där- efter utforma individuella villkor i varje enskilt fall. Även om fördelarna med den individuella prövningen går för- lorade, är det ibland mer effektivt att i alla fall vissa minimikrav fast- ställs generellt, direkt i en författning (normalt i förordning från reger- ingen eller föreskrifter från myndighet).116 Medan de generella före- skrifterna tar sikte på de väsentliga grundkraven ska den individuella prövningen eller tillsynen beakta lokala behov. I den individuella pröv- ningen eller tillsynen kan det då visa sig att de krav som följer av de förskrifterna är tillräckliga eller att ytterligare försiktighetsmått be- höver ställas. 116Zetterberg och (4 upplagan). Den svenska miljörätten, s. 285. Förslag om nya fridlysningsregler I den mån föreskrifterna träffar en verksamhet bör de ha giltighet framför beslut av individuell karaktär (eftersom föreskrifter utgör en författning) vilket ska framgå av 24 kap. 1 § . Det innebär med andra ord att den föreskrift som är strängare än ett be- slut av individuell karaktär ska gälla. En föreskrift bryter därmed ett tillstånds rättskraft. Som en konsekvens av detta bör det i det enskilda fallet vara möj- ligt för en tillståndsgiven verksamhet att få dispens från föreskriften. Alternativt kan föreskrivas att föreskriften endast ska gälla nya verk- samheter som prövas. Detta ska regleras i den förordning som genom- för föreskriften. Om situationen inte regleras på något av dessa sätt i föreskriften bör andra former av övergångsregler övervägas. I vissa fall är det emellertid, för att önskvärd effekt ska uppnås, nödvändigt med föreskrifter som har giltighet framför beslut av in- dividuell karaktär. Så kan vara fallet till exempel ifråga om sådan över- vakning av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a och där det följer av EU-rättsliga förpliktelser att övervakning och rappor- tering ska ske. I sådana fall måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också här övervägas om och i så fall vilka möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas. En lösning kan vara att regeringen låter länsstyrelserna be- sluta om dispenser.117 Föreskrifter kodifierar allmän hänsyn Föreskrifterna ska utformas inom ramen för vad som kan betraktas som en kodifiering av allmän hänsyn och ska därför inte, i sig, betrak- tas som att de inskränker pågående markanvändning på ett sätt som går utöver vad som redan följer av lag (se mer om detta i de avsnitt som behandlar ersättningsregler). 1997/98:45. Del 1, s. 314 om motsvarande föreskrifter enligt 9 kap. 5 § . Förslag om nya fridlysningsregler Livsmiljöunderlagen ska innehålla en analys av vilka typer av verk- samheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arterna och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja hotet. Det gör att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett bra underlag. 12.10Befintliga bestämmelser om undantag från fridlysning 12.10.1Förslag: Bestämmelserna om undantag förblir i stort sett oförändrade Utredningens förslag: Innehållet i bestämmelserna om undantag förblir i stort sett oförändrade Utredningen bedömer att reglerna om nationell fridlysning fyller en fortsatt funktion och att de därmed inte ska ändras. Bestäm- melserna flyttas till 8 kap. och anpassas något efter den placeringen. Vi föreslår också att bestämmelserna om generella undantag från fridlysningsbestämmelserna ska vara i stort sett oförändrade till sitt innehåll. Bestämmelserna utreds var för sig i kommande avsnitt. 12.10.2 Undantag från fridlysning gällande vissa groddjur I artskyddsförordningen har det, sedan förordningen tillkom, funnits ett begränsat och strikt angivet generellt undantag från fridlysnings- bestämmelserna för några arter av groddjur. Trots att åkergrodan finns upptagen på livsmiljödirektivets bilaga IV a diskuterar vi undantaget här och inte i samband med livsmiljödirektivet. Artikel 16 i livsmiljödirektivet tillåter vissa undantag förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte för- svårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Undantag kan enligt punkten d ges för forsknings- och utbildningsändamål. Förslag om nya fridlysningsregler Eftersom det kan vara svårt för allmänheten att se skillnad på åker- groda och vanlig groda skulle det medföra problem om undantaget för studier av groddjur inte omfattade åkergroda. Allmänheten ris- kerar att begå brott av misstag om arten inte identifieras rätt, alter- nativt kan en uteslutning av åkergroda från undantaget leda till att färre vågar använda undantaget och studera utvecklingen till groda. Utredningen anser att dessa undantag ska kvarstå med vissa juster- ingar i paragrafens lydelse. Utredningen har också sett ett behov av att se över det faktum att undantaget omfattar åkergroda som om- fattas av livsmiljödirektivet. Grunden för undantagen i artskyddsförordningen var ett bemyn- digande för i 1 f § i gamla artskyddsförordningen (1998:179) att föreskriva om generella undantag. Utredningen bedömer att det är av pedagogiskt värde att det finns möjlighet för barn att studera utvecklingen för våra vanligaste grod- djur från rom till vattenlevande larvstadium och vuxet, landlevande stadium. Sådana studier ska dock givetvis endast omfatta ett fåtal individer av groddjuren, för att undvika negativ påverkan på de natur- liga populationerna i ett område. eller larver som tas in för studier måste också vårdas med den absoluta målsättningen att djuren ska må bra och växa för att slutligen återföras till sin naturliga miljö. Utredningen bedömer därmed att undantaget kan kvarstå till sin innebörd, men konstaterar också att lagtexten behöver justeras. I den nuvarande paragrafen finns i punkt 1 en skrivning om äggets eller lar- vens utveckling till djur. Eftersom ett djur är ett djur även under sta- dier som ägg och larv är texten inte helt korrekt och ska därför ändras. Undantaget i 11 § omfattar också åkergroda, som är fridlyst enligt nuvarande 4 § och märkt N i bilaga 1 till artskyddsförordningen, då den kräver strikt skydd enligt habitatdirektivet. Åkergrodan är lik- som den vanliga grodan inte rödlistad, utan är vanligt förekommande och har en gynnsam bevarandestatus. SLU Artdatabanken, som har förordat undantaget, bedömer att undantaget inte påverkar bevarandestatus negativt. Generellt undantag för viss begränsad insamling av åkergroda har gällt sedan artskyddsförordningen infördes och fanns undan- Förslag om nya fridlysningsregler taget i föreskrifter om artskydd. Skälet till undan- taget är att undvika att människor begår lagbrott av misstag på grund av att det är svårt att skilja på vanlig groda och åkergroda, som dess- utom ofta finns i samma områden. Undantaget finns för att lagstift- ningen ska vara rimlig, att ändå skapa förståelse för fridlysningen samt för att underlätta insamling i liten omfattning för utbildningsändamål. Undantaget måste, vad gäller åkergrodan, rapporteras till Euro- peiska kommissionen i enlighet med bestämmelserna i livsmiljö- direktivet artikel 16.2. 12.10.3 Undantag från fridlysning för vissa insekter och mossor Utredningens förslag: Några arter av mossa läggs till i bestäm- melsen. I 13 § nuvarande artskyddsförordningen finns ett begränsat och strikt reglerat generellt undantag för att samla in enstaka exemplar av vissa arter, om det har betydelse för dokumentering av arten och den berörda populationens fortbestånd inte påverkas negativt. Ut- redningen föreslår att bestämmelsen i huvudsak flyttas till 8 kap. . Bestämmelsens syfte är att möjliggöra identifiering av de berörda insekterna och mossorna, eftersom dessa inte med säker- het kan artbestämmas i fält. Om det i samband med inventering görs oväntade fynd som inte omfattas av en dispens kan inventeraren begå brott om ett exemplar tas hem för artbestämning. En inventerare kan inte alltid förutse vilka arter som är möjliga att påträffa vid en under- sökning, och som därmed bör ingå i en dispensansökan inför fältin- venteringar. Utredningen föreslår ett villkor om att det ska krävas forsknings- eller utbildningsändamål för att undantaget ska gälla. Därmed skärps villkoren ytterligare för de redan strikt reglerade undantagen. Det antal exemplar som samlas in enligt det generella undantaget i 13 § bör kunna rapporteras till EU eftersom samtliga fynd ska rap- porteras såväl till som till SLU Artdatabanken. SLU Artdatabanken har förordat att undantaget behålls och bedömer att det inte kommer att påverka arternas bevarandestatus negativt. De insekter som omfattas av bestämmelsen är upptagna i livsmiljö- direktivets bilaga IV a. Av artikel 12 i direktivet framgår bland annat Förslag om nya fridlysningsregler att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs. Förbudet ska gälla alla levnadsstadier hos djuren. Arti- kel 16 i livsmiljödirektivet tillåter vissa undantag förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Undantag kan enligt punkten d ges för forsknings- och utbildningsändamål. Det strikt reglerade undantagets olika villkor innebär att insam- lingen inte, enligt utredningens bedömning, innebär någon risk för arternas fortbestånd. De berörda arterna, enligt vilken nuvarande bestämmelse de skyddas och deras rödlistestatus framgår av tabellen nedan. Tabell 12.1 Fridlysta arter som omfattas av undantag enligt 13 § artskyddsförordningen (2007:845) Bred gulbrämad dykare (numera Livskraftig (LC) Livskraftig (LC) Livskraftig (LC) Nära hotad (NT) Livskraftig (LC) Livskraftig (LC) Livskraftig (LC) Livskraftig (LC) Starkt hotad (EN) Sårbar (VU) Sårbar (VU) Livskraftig (LC) Livskraftig (LC) Sårbar (VU) Livskraftig (LC) Nationellt utdöd (RE) Förslag om nya fridlysningsregler