sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Vi ser fåg- lar som representanter för de ekosystem som både de och vi män- niskor ingår i. Eftersom fåglar är förhållandevis lätta att studera jäm- fört med många andra djur finns en relativt stor kunskap om deras förekomst och behov för att överleva i sina respektive livsmiljöer, vilket gör att de ofta fungerar som goda miljöindikatorer. Livskraf- tiga fågelpopulationer kan kopplas till en god miljöstatus. Undertecknad har varit en av tre representanter för den ideella naturvården i expertgrupp. Det har varit ett spännande och givande arbete och jag vill passa på att framföra en stor eloge till utredningens väl utförda arbete, inte minst exemplifie- rat av den öppenhet och lyhördhet som bidragit till mitt positiva hel- hetsintryck av deltagandet. Expertgruppens funktion har främst varit att agera ”bollplank” till utredningen – en uppgift som , såvitt jag förstår, i princip upphör när utredningen går in i slutfasen av sam- manställning. Jag sammanfattar i och med detta yttrande mina slut- satser om vad som, i mina ögon, är mest avgörande för vad som i slutändan kommer ut av utredningen. Jag utelämnar därvid i stort detaljsynpunkter, då jag redan delgivit de flesta av dessa som kom- mentarer i tidigare inskickade dokument. Ytterligare synpunkter på de slutgiltiga förslagen som utredningen lägger fram får vänta till den officiella remissomgången, om det blir någon sådan. Utredningen har haft en svår uppgift, dels för att de angivna reger- ingsdirektiven inte gav möjlighet till ändringar i lagstiftningen gäl- lande jakt, fiske och skogsvård – något som i princip är helt nöd- vändigt för att uppfylla utredningsdirektivets huvudsyfte om ett effektivt artskydd. Utredningen har, som jag uppfattar det, gjort sitt yttersta för att navigera mellan i vissa fall fundamentalt motstående intressen. Ingen av experterna lär vara nöjd med alla förslag, men från naturvårdens sida har det funnits en acceptans även för förslag som vi inte uppskattar, eftersom vi uppfattar att utredningen som helhet är ett steg i rätt riktning mot ett framtida samhälle där tar det ansvar för natur och miljö som vårt EU-medlemskap faktiskt innebär. En av mina tveksamheter gäller de författningsförslag som innebär att utredningen i den nya versionen av artskyddsförordningen före- slår en tydligare uppdelning mellan fågeldirektivet och livsmiljö- direktivet. Detta skulle kunna uppfattas/tolkas som en försvagning av skyddet för fåglarnas livsmiljöer. Det är emellertid omöjligt att verk- ställa ett effektivt artskydd utan att detta omfattar arternas livsmil- jöer, och det är givetvis så som lagstiftningen måste tolkas – inte minst utifrån den vägledande domen från i de förenade målen C-473/19 och 474/19 Skydda skogen (). Jag utgår därmed ifrån att förslagen sammantaget ska syfta till att leve- rerar ett skydd för fåglar som kan stoppa den negativa utvecklingen för biologisk mångfald i exempelvis jord- och skogsbruksmiljöer. Ett annat område som orsakat huvudbry är kunskapsunderlag och vilka krav som olika aktörer ska uppfylla. Som exempel kan nämnas att nyckelbiotopsinventeringen i stora delar är avslutad, men utan att något nytt system har ersatt denna. Frågan är hur vi ska kunna uppnå en trovärdig kunskapsnivå som leder till korrekta beslut om vilka områden som ska skyddas samt när, var och hur olika åtgärder/ verksamheter kan utföras? Förutom grundläggande inventeringar krävs ett omfattande system av miljöövervakning. Först när vi nått en hög nivå av analyserade data om hur miljön förändras kan vi dra några egentliga slutsatser om huruvida artskyddet verkligen är effektivt. Såväl inventeringar som miljöövervakning är direkt relaterade till ekonomiska resurser och i det sammanhanget kan vi inte nog understryka vikten av att art- skyddsarbetet prioriteras långsiktigt på ett sätt som gör att berörda myndigheter kan ”investera” inom dessa områden. Detsamma gäller givetvis även områdesskydd och ersättningsfrågor. Tveksamt/bristande engagemang Avslutningsvis kan jag inte låta bli att reagera över den totala bristen på intresse från jord-/skogsbruks- och markägarkollektiven att för- söka leva upp till ett eget ansvar för den negativa påverkan som ex- ploaterande åtgärder/verksamheter har på naturvärden. Det handlar ju om vårt gemensamma samhällsansvar och naturarv som vi ska lämna till kommande generationer! Utredningens förslag om någon form av fondlösning för att skapa starkare (ekonomiska) incitament för enskilda mark-/skogsägare att gynna biologisk mångfald möttes av uppenbar kallsinnighet och tydliggörande att det enbart ska vara upp till staten att finansiera ett lagstadgat och vederbörligt skydd för naturvärden. Återigen kvarstår jag med frågan om vad som hände med den andra delen av devisen ”frihet under ansvar”. Särskilt yttrande av expert Utredningens direktiv lyfter att dagens implementering av artskyd- det har kritiserats för att inte vara effektivt och rättssäkert. Det är också tydligt i direktivet att äganderätten behöver värnas samt rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Inskränkningar i pågående markanvändning bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd. Utredarens förslag medför, om de genomförs, vare sig en effekti- visering eller att äganderätten stärks. I stället innebär förslagen en radikal förändring av dagens skogspolitik och ett stort steg från bort från de jämställda målen för produktion och miljö som äganderätten urholkas. Förslagen innebär även att den bärande prin- cipen att skogsbruk ska bedrivas med frihet under ansvar ersätts med detaljregleringar, samt att ett oproportionerligt kostnadsansvar förs över på markägaren. Incitamenten för en enskild markägare att skapa och bevara naturvärden riskerar att helt försvinna. Att implementera livsmiljö- och fågeldirektivet samt justera de inhemska fridlysningsreglerna hade kunnat ske på ett effektivare och enklare sätt, med mindre byråkrati och med respekt för den svenska landsbygden och de som lever och verkar där. Min uppfattning är att det måste stå fullständigt klart att när samhället av olika skäl, oavsett vilket regelverk som åberopas, inför restriktioner i ägande och bru- kande skall det medföra rätt till ersättning för markägaren så snart pågående markanvändning avsevärt försvåras. Utredningen har arbetat under stor tidspress och expertgruppen fick författningsförslagen detta yttrande skulle lämnas vilket har försämrat förutsättningarna för expertgruppen att bidra till arbetet. Brukningsåtgärder inom jord- och skogsbruket kan förvisso tolkas in i vad som kan bli föremål för bedömning enligt de allmänna hän- synsreglerna. Här begränsas dock tillämpningen av grundlagens egen- domsskydd. All lagstiftning ska tolkas och tillämpas i enlighet med grundlagen. De allmänna hänsynsreglerna är därutöver en ramlagstift- ning som även begränsas av speciallagstiftningen i Skogsvårdslagen. Skogsbruk är en pågående verksamhet som inte är föremål för vare sig tillståndsprövning eller anmälningsplikt enligt 9 kap. MB. Efter- som skogsbruk och dess brukningsmetoder är accepterade och till och med förutsatta i gällande lagstiftning, är verksamheten i ett miljö- balksperspektiv mer att likna vid en redan tillståndsgiven verksam- het. Ett tillstånd är enligt förenat med rättskraft för att verksamhetsutövaren ska vara trygg i att investeringar står sig. Samma behov av trygghet finns inom skogsbruket. En omloppstid i skogen är 60–, vilket innebär att det är två generationers investeringar, slit och omsorg som utredningen vill sätta under lupp utifrån MB:s allmänna hänsynsregler den dagen det är dags att få någon intäkt från detta. Ingen verksamhetsutövare skulle acceptera sådana premisser för sin verksamhet. Lösningen är inte att öka fragmentiseringen av synen på skogs- bruket utan att förstärka förutsägbarheten. Det kan åstadkommas genom att antingen helt ta bort 12:6 MB eller att exkludera skogs- bruket från dess tillämpningsområde. Därmed blir skogsvårdslagen den lagstiftning som är primärt tillämplig på skogsbruket och Skogs- styrelsen blir ensam tillsynsmyndighet. 7 och 8 kap. MB har fortsatt företräde med regler om områdesskydd och artskydd. De areella näringarna ska enligt utredaren styras genom en plan- mässig förvaltning med den starkt kritiserade vattenförvaltningen som förebild. Instrumentet för denna artförvaltning ska vara Livs- miljöunderlag som ska beslutas av och regleras i lag. Ett sådant underlag skulle få ett avgörande inflytande på hur landets viktigaste naturtillgång, skogen, ska förvaltas. Syftet anges vara att styra mot ett naturligt tillstånd där mänsklig verksamhet inte gör sig gällande. Jag är starkt kritisk till det uppgivna syftet, eftersom det innebär ett mål att i princip ska avstå från att bruka skogen på ett ändamålsenligt sätt. Det är ett paradigmskifte i skogspolitiken som i princip sätter skogsvårdslagen ur spel och som det inte finns poli- tiskt stöd för. Vidare är jag särskilt kritisk till att i Livsmiljöunderlaget ska rita ut områden i behov av skydd på en karta utan krav på att det ska finnas budgeterade medel i motsvarande om- fattning. Detta går helt på tvären mot förslagen i . Det saknas stöd i utredningsdirektivet för detta förslag och det är heller inget som EU-direktiven kräver. EU ställer krav på medlemsstaterna att strikt skydda arter som anges i livsmiljödirektivet, varför de 2 direktiven måste införas separat och på miniminivå om vi ska kunna nyttja våra naturresurser. Utred- ningens förslag innebär fortsatt en överimplementering. Jag avstyr- ker förslaget om ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om försiktighetsmått, som även ska ha företräde framför befintliga tillstånd. Förslaget strider mot rättsordningen och är inte genomför- bart då det skulle medföra en total rättsosäkerhet, förlust av rätts- kraft och förutsebarhet. Utredningens förslag är otydligt och flyttar gränsen för intrång på ett sätt som skapar en orimlig förskjutning av ansvarsfördelningen mellan markägare och samhälle för det artskydd som utredningen anser är önskvärt. Det framgår tydligt i konsekvensbeskrivningen där kostnaderna för ersättningar till enskilda inte kommer att höjas med utredningens förslag. Det är rimligt att restriktioner kan läggas på skogsbruket utan rätt till ersättning så långt pågående markan- vändning enligt 30 § tredje stycket skogsvårdslagen inte avsevärt för- svåras. Går rådighetsinskränkningarna längre ska markägaren ha rätt till ersättning. Ersättningen bör hanteras genom rättsordningens redan etablerade former av områdesskydd eller frivilliga avtal. Särskilt yttrande av expert En stor del av konflikten om artskyddsförordningen har sin upp- rinnelse i myndigheters omtolkningar av befintlig lagstiftning, vilket förorsakat rättsosäkerhet för markägare. Utredningsdirektiven fångar upp detta väl genom att till utredaren uppdra att se över förordningen för att säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning, att rättssäkerheten ska stärkas och hänsyn tas till särskilda förutsättningar vid pågående och icke-pågå- ende markanvändning. Min samlade bedömning av utredningens förslag är att de efter- strävade effekterna för markägarna inte kommer att uppnås. Skydd för pågående markanvändning Utredningen konstaterar att ersättning för pågående markanvänd- ning är begränsat till vad som får anses vara laglig markanvändning. För att en markanvändning ska anses olaglig måste det finnas att tyd- ligt och detaljerat författningsstöd. Allmänna och oprecisa hänsyns- regler uppfyller inte dessa krav. Därtill måste de ha trätt i kraft innan den pågående markanvändningen påbörjades. Detta har även konsta- terats i Lagrådets yttrande avseende föreningsfriheten där Lagrådet underkände synsättet att endast ett lagenligt nyttjande av förenings- friheten skyddas. Den syn som framkommer i utredningsförslag stri- der mot rättsordningens syn på retroaktiv lagstiftning, förutsebarhet och legitima förväntningsvärden. Utredningen anser att kunskapskravet i kap. 2. gäller alla i samma utsträckning. Det stämmer inte. MB begränsas av grund- lagen och av speciallagstiftning. Tanken med MB 2 kap. var inte heller att den skulle medföra rätt för myndigheter att fritt välja vilka krav de vill ställa i varje situation. Förslagen innebär i praktiken ett bety- dande utökat ansvar för markägarna och en betydande försämring i förutsebarheten om hur och när man får bruka sin mark. Regelför- ändringarna kan därmed innebära ett stort mått av rättsosäkerhet för markägarna, särskilt som det införs olika ersättningsregler vid art- skydd och områdesskydd. Resultatet av utredningens resonemang blir en omvänd bevisbörda där det inte är det allmänna som ska be- visa att det finns ett angeläget allmänt intresse som motiverar en rådighetsinskränkning utan i stället blir det markägaren som ska be- visa att det inte föreligger ett sådant. Likaså förskjuts kostnaden från det allmänna till den enskilde. Begränsningar av vilka inskränkningar som ska ersättas Utredningen föreslår att ersättning endast ska utgå för den del med vilken försiktighetsmåttet eller förbudet går utöver allmän hänsyn. I detta ingår även tillämpandet av bästa möjliga teknik. I praktiken är detta ett införande av en ny tröskel för att ersättning ska kunna utbetalas och begränsning av storleken på ersättningar. Principen om full ersättning frångås vilket är orimligt eftersom varje intrång i på- gående markanvändning har en inverkan på intäkten från den åtgärd som planeras. Bevisbördan för att visa på om dessa begränsningar är rimliga eller inte faller på markägaren. Denne ska enas med ansvarig myndighet om vad som är rimligt. Tolkningsutrymmet för vad som ska anses rimlig hänsyn och bästa möjlig teknik är enormt vilket lär försvåra möjligheterna att nå en överenskommelse. Då återstår endast för mark- ägaren att väcka talan för att få en ersättning. Nya otydliga skydd och planeringsunderlag Utredningen gör två kraftiga avvikelser från rådande EU lagstiftning genom att ta bort ordet ”avsiktlig” gällande störande eller dödande av fåglar samt ändrat ”skada parnings- och rastplatser” till ”försämra”. Borttagande av ”avsiktlig” kan komma innebära att även oavsiktliga handlingar omfattas vilket inte kan motiveras av direktivet och ska- par stor oförutsägbarhet för markägare. Ändringen av ”försämra” till ”skada” kommer skapa nya tolkningsproblem om hur en verksamhet ska bedömas samt är en tydlig avvikelse från Livsmiljödirektivets ordalydelse. Utredningen föreslår även införande av ett biotopskyddsområde som ska omfatta och inkludera skyddszon samt ut- vecklingsmark. Det leder till ett schablonskydd där skyddet inte utgår från det faktiska skyddsbehovet. Att även inkludera skydds- zon och utvecklingsmark öppnar upp för rättsosäkerhet eftersom det i slutändan kommer vara ansvarig myndighets tolkning som av- gör hur stora dessa ska vara. Utredningen föreslår att livsmiljöunderlag ska tas fram och ut- göra ett planerings- och beslutsunderlag. Detta kommer få en direkt effekt på möjligheterna att bruka marken eftersom ansvarig myndig- het svårligen kan ignorera den information som framkommer i under- lagen. Detta skapar en problematik jämförbar med nyckelbiotoperna. Livsmiljöunderlagen föreslås även att i hög utsträckning baseras på existerande kunskap, bland annat de regionala planerna för grön infra- struktur. Många av dessa underlag har tagits fram utan gedigna sam- råd med berörda markägare och innehåller således felaktigheter. Det finns därmed risk för en legitimering av dessa felaktigheter vilket för- sätter markägare i en försämrad position för att kunna ändra dessa. I praktiken innebär det även att den faktiska rättsverkan för icke- bindande underlag stärks. Problematiken stärks av att livsmiljöunder- lagen inte kan överklagas. Sammantaget riskerar detta leda till en situation där det råder oklar- het om vilka kunskaper markägare förväntas besitta, kostnadsbördan för kunskapsinhämtning och ersättningar förskjuts till den enskilde och konflikter om storleken på ersättningen för inskränkningar i pågående markanvändning riskerar leda till att markägaren blir tvungen att stämma staten för att få en ersättning. Därmed är vi tillbaka i den situation som utredningen var utsedd att lösa. Utredningen har getts mycket snäva tidsramar för att hantera ett komplext ämnesområde. Mer tid hade behövts för att fullt ut kunna analysera utredningens förslag, dess konsekvenser för markägare och därmed även fullgöra uppdraget som utsedd expert i utredning. Särskilt yttrande av expert Artskyddsförordningen utgör tillsammans med områdesskydd de viktigaste verktygen för att skydda biologiska mångfald. har artskyddet utanför skyddade områden varit svagt och tillämpningen av lagen otillräcklig. Vid tillståndsärenden för miljö- farlig verksamhet har tagits viss arthänsyn men för den stora arealen i med pågående markanvändning har arthänsynen och till- lämpningen av lagen varit mycket bristfällig. För att artskyddet ska fungera och vi ska lyckas bevara arterna måste det stärkas. Jag ser därför positivt på att utredningens direktiv om att ”säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter”. Utredningen levererar förslag som jag bedömer sammantaget skulle stärka art- skyddet, i synnerhet när det gäller artskyddsbrottslighet och handel, men jag har några kommentarer. WWF ser mycket positivt på att en översyn av listan över natio- nellt fridlysta arter föreslås samt en kartläggning av vilka behov av skydd dessa arter har. Den tidigare listan är upprättad utifrån otyd- liga kriterier och behöver uppdateras utifrån dagens skyddsbehov. Det måste vara rätt arter som får ett särskilt skydd i artskydds- förordningen. är skyddet för nationellt fridlysta arter sva- gare än för arter i livsmiljödirektivet trots att de kan vara minst lika skyddsvärda. Jag tycker därför att ska utnyttja möjligheten att lägga till svenska arter som får ett lika starkt skydd som arterna i EU-direktivet och att det ska ingå i utrednings- uppdrag. 14 § om skydd av nationellt fridlysta djur bör inte begrän- sas till enbart kräldjur, groddjur och ryggradslösa djur utan bör om- fatta vilt levande arter. Utredningen ger förslag på förändring av fågelskyddet och jag be- dömer att den nivå som utredningen har valt att lägga sig på stämmer med fågeldirektivets minimikrav. Jag stödjer dock inte utredningens förslag eftersom jag befarar att skyddet blir för svagt för särskilt skydds- värda fågelarter. Fågeldirektivet bör ses i ljuset av den tid då det upp- rättades då hot av livsmiljöer inte var lika uttalat som . ser jag dock ingen anledning till att särskilt skyddsvärda arter av fåglar inte ska ges livsmiljöskydd på samma sätt som arter i livsmiljö- direktivet. Fåglarnas skydd mot störning kan ge ett visst skydd av fåg- larnas häckningsmiljöer men särskilt skyddsvärda fågelarter är i fort- satt behov av skydd av livsmiljöer utanför häckningstid. Jag välkomnar även förslaget om ett livsmiljöunderlag i enlighet med rekommendation om ett förebyggande system. Om skyddet för fåglar försämras i artskyddslagstiftningen framöver finns skäl att arbeta extra med särskilt skyddsvärda fåglars livsmiljöer i underlagen. Jag hade dock föredragit ett bindande art- program med flexibilitet för verksamhetsutövare att välja att ingå i eller inte. I utredningens förslag ska nationellt fridlysta arter, EU- direktivsarter, hotade arter och regionalt prioriterade arter omfattas av livsmiljöunderlagen. Jag förslår att även arter som är kategorise- rade som ”Nära hotade” NT enligt rödlistan ska ingå för att bättre stämma med målet för livsmiljöunderlagen. En viktig princip som jag anser ska vara styrande är att nationellt fridlysta arter hanteras likvärdigt med arter skyddade enligt EU-direktiv. Livsmiljöunder- laget kan bli ett viktigt komplement till arbetet med grön infrastruk- tur för bättre landskapsplanering och proaktivt naturvårdsarbete. Jag hade dock gärna sett fler förslag som kan bidra till konkreta åtgärder till exempel att stärka arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter. Det har förekommit situationer där vissa markägare fått stora inskränkningar i sitt brukande till följd av artskyddsregler utan att de har givits någon ekonomisk kompensation. Jag anser att det är oproportionerligt och välkomnar därför förslaget om ersättning när brukare får betydande inskränkningar i brukandet. Det stärker både acceptansen för regelverket och regelefterlevnaden, vilket borde stärka artskyddet. Utredningens förslag om att bygga ersättningen på ett beslut om nekad dispens från fridlysningsbestämmelserna är emellertid komplicerat och riskerar att bli byråkratiskt, administrativt kostsamt och otydligt. Jag anser också att en fondlösning bör utredas som komplement. Det kan fungera genom att brukare betalar en avgift till en gemensam fond som kan finansiera markägare som drabbas oproportionerligt av artskyddreglerna. Tanken är att hänsyn till arterna som går utöver allmän hänsyn ska innebära ersättningsmöjlighet. Det är viktigt att nivån för vad som är allmän hänsyn definieras och sätts på en tillräckligt hög nivå. I den avvägningen är det viktigt att ta hänsyn till sektorsansvaret inom skogen. Om tröskeln för ersätt- ning blir för låg riskerar det att bli mycket kostsamt för staten och skattebetalare för att följa ett regelverk som krävs enligt lagen eller sektorsansvaret. Det kan också leda till att resurser för andra natur- vårdsåtgärder prioriteras ner eller komma i konflikt med EU:s stats- stödsregler. Jag anser också att utredningen borde ha hanterat risken för ersättningsanspråk utan att någon åtgärd i realiteten planeras, vilket är ett reellt problem vid en del avverkningsanmälningar i fjäll- nära skog. Utredningen har fokuserat på skogliga miljöer och till viss del jord- bruksmark men jag anser att havs- och vattenmiljöer berörs otillräck- ligt i utredningen och speciellt undervattensmiljöer och dess förvalt- ning av arter. Fredning från fiske är inte tillräckligt för att skydda fisk och blötdjur. De arter som pekas ut i livsmiljödirektivet bör ingå i artskyddsförordningen så att de får livsmiljöskydd. Trots att det finns många hotade arter bland fiskar och blötdjur finns inga upp- tagna på den nationella fridlysningslistan. Vattenlevande organismer bör vara ett särskilt fokus när regeringen gör en översyn av listan på nationellt fridlysta arter. Många av förslagen skulle innebära ett steg framåt för artskyddet men det behövs en större översyn av artskyddet och livsmiljöskyd- det i för att säkerställa arternas överlevnad i livskraftiga be- stånd med tillräcklig genetisk variation. Begränsande i detta direktiv har varit att varken Skogsvårdslagen, jaktlagen eller fiskelagen får ses över. Det är också relevant att framöver se över intrångströskeln det vill säga berörd del av fastigheten. Särskilt yttrande av expert Utredningen har arbetat under hård tidspress, vilket har försämrat förutsättningarna för expertgruppen att bidra till arbetet. Enligt ut- redningsdirektiven ska utredningens förslag värna äganderätten. För- slagen om ersättning går i motsatt riktning och en orimlig börda för åtaganden om artskydd läggs på enskilda. I detta yttrande lyfter jag mycket kortfattat de delar i utredningens förslag som jag bedömer i störst utsträckning avviker från utredningsdirektiven. Förslaget att dela på reglerna från fågeldirektivet och livmiljödirek- tivet är positivt och enligt min uppfattning helt nödvändigt. För att nå ett effektivt artskydd och möjliggöra nyttjande av natur- resurser bör de långtgående EU-kraven implementeras i enlighet med deras miniminivå. Utredningens förslag om en mer långtgående tolk- ning av begreppet störning av fåglar är inte nödvändig enligt EU- direktivet och skulle kunna innebära mycket stora inskränkningar för skogsbruket.