sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — När det gäller organisationerna beskrivs miljön som extremt heterogen, både utifrån ett strukturellt och ett ideologiskt perspek- tiv. Etablerade organisationer existerar främst inom det nynazistiska spektrumet. En av de mest framträdande grupperna är tidigare nämnda Blood & , som bildades i . Gruppens mål är att träna politiska soldater i syfte att föra ett raskrig och rädda den vita rasen. Organisationen har grenar i flera europeiska länder, inklusive och . Den förbjöds, som sagt, i . rapporterade att dess nationella gren av den ny- nazistiska gruppen Hammerskin Nation fortsatte med sina akti- viteter. När det gäller och anges i rapporten vara den dominerande organisationen. I var miljön fort- satt oorganiserad. Strukturerade rörelser som närmast nyfascistiska Troisième Voie (”Tredje vägen”) och monarkistiska Action Française (”Fransk aktion”) rapporterades ha förlorat inflytande efter att ha självupplösts . rapporterade att aktiviteten i miljön var väldigt låg som en följd av anhållandet av personer med kopplingar till organisationen 18 . Senter for extremismeforskning (C-REX) vid presenterar i rapporten ”RTV Trend Report 2020, Right-Wing Terrorism and Violence in Western Europe, 1990–2019” uppgifter av visst intresse här. C-REX har som en följd av terrordåden i samlat data från öppna källor som tar sikte på (på engelska) ”severe forms of right-wing violent attacks and plots”.67 I rapporten, den andra i ordningen, presenteras uppgifter om sådana allvarliga incidenter gällande 18 västeuropeiska länder åren 1990–2019.68 inträffade enligt rapporten fyra dödliga attentat (de tidigare nämnda attentaten mot en regionalpolitiker och mot syna- gogan i i , attentatet i Bærum i och ett attentat i ) och 112 allvarliga, men inte dödliga, incidenter i . I ett långsiktigt perspektiv har antalet dödliga attentat minskat. I ett sexårigt perspektiv är däremot , , 67Aasland Ravndal m.fl., RTV Trend Report 2020, Right-Wing Terrorism and Violence in Western Europe, 1990–2019, C-REX, , 2020. Med ”severe forms of violent attacks and plots” menas fall där gärningsmannens avsikt eller motsvarande är att döda eller fysiskt skada offret svårt. Detta inkluderar (på engelska) (1) ”all events with fatal or near fatal outcomes”; (2) ”events in which potentially lethal weapons, such as knives, guns or bombs, have been used offensively”; (3) ”severe beatings leading to hospitalization, coma, unconsciousness or other disabling injuries”; (4) ”terrorist attack plots”; and (5) ”discoveries of large weapons caches belonging to right-wing extremists”. 68Tyskland, , , , , , , , , , , , , , , , och . Förhållandena i andra länder det år då flest dödliga attentat inträffade. Flest incidenter totalt sett inträffade i , följt av , , och . I de flesta länder inträffade ett fåtal eller inga kända incidenter. Ensamagerande gärningsmän var ansvariga för alla dödliga attentat och ungefär en tredjedel av de allvarliga men inte dödliga incidenterna. Organiserade grupper och anslutna med- lemmar som agerar på egen hand låg bakom en betydande del av incidenterna, framför allt i och , följt av . Vid två tredjedelar av incidenterna tillhörde offren etniska och religiösa minoriteter. Våldet vid incidenterna bestod vanligtvis av slag och sparkar, men många förövare använde också trubbigt våld, skjut- vapen, explosiva varor och knivar. Vid tre av de fyra dödliga atten- taten förekom skjutvapen. Av en rapport som tagits fram av tankesmedjan och research- institutet (CEP) på uppdrag av det tyska och publicerades framgår att den våldsbejakande (och ”terrorinriktade”) delen av den s.k. höger- extremismen har utvecklats i en allt mer transnatio- nell riktning.69 Med en transnationell riktning menas att såväl verk- samheten som ideologin är internationell och bygger på ständiga kontakter, såväl fysiska som digitala och idémässiga, mellan aktörer i hela världen. Slutsatserna i rapporten är baserade på närstudier av den s.k. våldsbejakande högerextremistiska miljön i , , , , och . Rapporten fokuserar fram- för allt på hur miljön har utvecklats . Det är som framhålls i avsnitt 9.1 svårt att inom ramen för en sådan här kartläggning dra några jämförande slutsatser. Varje lands rätts- ordning bör egentligen bedömas som en helhet där ett eventuellt för- bud mot rasistiska organisationer eller avsaknaden av ett sådant ses i ett större sammanhang. Det rör sig om rättsordningar som var för sig är komplexa nog för långa studier. Att det är svårt att dra jäm- förande slutsatser utesluter emellertid inte att kartläggningen är värde- full som en bakgrund inför kommitténs överväganden. 69Violent Right-Wing Extremism and Terrorism – Transnational Connectivity, Definitions, Incidents, Structures and Countermeasures, , Förhållandena i andra länder Med detta i åtanke kan avslutningsvis följande allmänna observa- tioner göras. Föreningsfriheten garanteras i alla de studerade länder där den frågan har berörts. Vilka sammanslutningar som skyddas och vilka begränsningsmöjligheter som finns skiljer sig dock åt mellan länderna. I många länder – däribland , , , , och – skyddas bara sådana sammanslutningar som är lagliga eller motsvarande och förbud kan följaktligen träffa sam- manslutningar som inte är det. Den typen av regleringar skiljer sig ganska markant från den svenska regleringen av föreningsfriheten. Som framgår i avsnitt 3.4 är det svenska grundlagsskyddet för för- eningsfriheten mycket starkt och omfattar även sammanslutningar med olovlig verksamhet. Föreningsfriheten får i begränsas bara när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Vid jämförelsen kan konstateras att länderna har valt skilda sätt att begränsa utrymmet för rasistiska organisationer att verka. Några länder – nämligen , och – har i likhet med förbjudit olika uttryck för rasism, men inte organisationer – varken mera allmänt eller just rasistiska sådana. I länder som har infört förbud av något slag förekommer dels förbud mot deltagande i organisationer (straffbestämmelser), dels förbud mot organisationerna som sådana (upplösningslagstiftningar eller motsvarande). Det är långt ifrån alla studerade länder som har infört vad som skulle kunna benämnas renodlade förbud mot rasis- tiska organisationer i bemärkelsen att de tar sikte på just sådana organisationer. Hit hör, när det gäller förbud mot organisationerna som sådana, nog egentligen bara , , och . Vanligt är också förbud som riktar sig mot extremistiska och antidemokratiska organisationer, som i t.ex. , eller helt all- männa regler om upplösning av organisationer som inte uppfyller vissa i lag angivna krav, som t.ex. i , , och Belgien.70 70Jfr och , Föreningsfrihet och förbud mot rasistiska organisationer – några rättsliga iakttagelser och en rättspolitisk spaning, SvJT 2020, s. 516 ff. Förhållandena i andra länder När det gäller förbud mot deltagande i organisationer är det i ganska vanligt med mera allmänna förbud mot deltagande i kriminella organisationer.71 Sådana straffbestämmelser finns t.ex. i och , där den finska bestämmelsen inne- håller en uttrycklig hänvisning till bestämmelsen om hets mot folk- grupp. , , och kan sägas ha mer renodlade förbud mot deltagande i just rasistiska organisationer. En allmän observation är att många av de länder som har infört förbudslagstiftning av något slag och tillämpar den i praktiken histo- riskt har erfarenhet av odemokratiska regimer. De upplösningslagstiftningar som finns i och tillämpas väldigt sällan och har aldrig tillämpats på rasistiska organi- sationer. Även i är det ovanligt att organisationer förbjuds, även om det numera finns ett prejudicerande avgörande. Det är för tidigt att uttala sig om dess effekter. I har införts förbud både mot politiska partier och mot andra föreningar. Det är ovanligt att politiska partier förbjuds och i sitt senaste avgörande som gällde en rasistisk organisation (som också är ett politiskt parti) avslog för- fattningsdomstolen ansökningen på den grunden att det inte förelåg någon tillräckligt näraliggande fara för att den demokratiska ord- ningen skulle hotas av partiets verksamhet. Partiförbudet har mot den bakgrunden beskrivits som inte särskilt framgångsrikt.72 När det i övrigt gäller vad som är känt om begränsningarnas effekter är det, som framhålls i avsnitt 9.1, svårt att veta vad som skulle ha varit effekten av att inte ha några begränsningar. Som framgår i avsnitt 9.8 förekommer våldsbejakande extremism och hatbrotts- lighet i alla europeiska länder och även i de länder som har infört förbud av något slag och som tillämpar förbudslagstiftningen i prak- tiken. Det ger i någon mån en bild av begränsningarnas effekter och är möjligen en indikation på att förbudsstrategin i vart fall inte har haft någon avgörande betydelse när det gäller förekomsten av orga- niserad rasistisk brottslighet.73 71Jfr redogörelsen i SOU 2000:88 s. 149 ff. 72Se och a.a. s. 525. 73Jfr och a.a. s. 525. 10Ett förbud mot rasistiska organisationer Kommittén har i uppdrag att överväga ett förbud mot rasistiska orga- nisationer. I uppdraget ingår i denna del att överväga om det bör införas ett särskilt straffansvar för deltagande i en rasistisk organisa- tion och hur ett sådant skulle kunna utformas. Det ingår också att överväga om det bör införas ett förbud mot rasistiska organisationer som sådana och vilka rättsverkningar och administrativa system som skulle kunna knytas till ett sådant förbud samt att bedöma hur verk- ningsfullt det skulle vara. Om kommittén kommer fram till att lag- stiftning avseende dessa frågor bör införas, ska författningsförslag lämnas. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändring i grundlag. Ett förbud som riktar sig mot rasistiska organisationer kan bestå i att deltagande i sådana organisationer görs straffbart, en ny straff- rättslig lagstiftning. Det kan också handla om att förbjuda organisa- tionerna som sådana, en ny upplösningslagstiftning. Kommittén har i uppdrag att överväga båda möjligheterna, både förbud genom straffrättslig lagstiftning och förbud genom upplös- ningslagstiftning. Även en straffrättslig lagstiftning är att se som ett förbud mot rasistiska organisationer. Det ska noteras att enligt direktiven ska kommittén, även om den anser att någon straffrättslig reglering inte bör införas, ändå överväga hur en sådan skulle kunna utformas. Men kommittén ska inte göra detta när det gäller ett förbud mot organisationerna som sådana. I praktiken blir det dock svårt att ta ställning till lagstiftningsbeho- vet utan att först överväga hur en upplösningslagstiftning skulle kunna utformas. Det är först när man ser hur en reglering närmare Ett förbud mot rasistiska organisationer skulle kunna se ut som det egentligen går att avgöra om man bör förorda någon lagstiftning eller inte. Som underlag för kommitténs överväganden har därför utkast till möjliga lagstiftningar i båda delarna utarbetats och ingående diskute- rats under utredningsarbetet. Kommittén återkommer till dessa ut- kast, eller förbudsmodeller, i samband med sina överväganden och förslag. I detta avsnitt behandlas de allmänna utgångspunkter som bör gälla för kommitténs överväganden och förslag. Först redovisas kortfattat vissa utgångspunkter i fråga om den grundlagsskyddade förenings- friheten och övriga opinionsfriheter. Därefter redogörs för vilka prin- ciper som bör gälla för lagstiftning i allmänhet och för straffrättslig lagstiftning i synnerhet. Grundläggande fri- och rättigheter Ny lagstiftning måste utformas så att den är förenlig med de grund- läggande fri- och rättigheterna i såväl regeringsformen som Europa- konventionen. De intresseavvägningar som ska göras i dessa hänse- enden tas löpande upp i samband med kommitténs överväganden och förslag. Redan här bör dock kort beröras vissa utgångspunkter i fråga om den grundlagsstadgade föreningsfriheten och övriga opi- nionsfriheter. Det svenska samhället vilar på den hos oss självklara grundsynen att alla människor är lika värda och att varje individ ska behandlas med samma hänsyn och respekt som andra. Det står klart att rasism inte är förenligt med denna värdering. utgör fri åsiktsbild- ning en av det svenska statsskickets grunder. Den enskilde har enligt regeringsformen rätt att ha vilka åsikter som helst. Det saknar bety- delse om åsikterna är oförenliga med grundläggande värderingar i samhället; även rätten att ha åsikter som allmänt anses förkastliga och obehagliga skyddas. Det är viktigt att upprätthålla det fria utbytet av åsikter, inte minst inom ramen för en förening. Föreningsfriheten har ett särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket genom de poli- tiska partiernas verksamhet. Grundlagens starka skydd av förenings- friheten ska också ses mot bakgrund av den stora betydelse som Ett förbud mot rasistiska organisationer friheten att verka tillsammans har haft för det svenska samhällets utveckling. Föreningsfriheten innebär en frihet för var och en gentemot det allmänna att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § 5 regeringsformen). Den får i nu aktuellt avseende begränsas endast när det gäller sam- manslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (begränsningsstadgandet i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsfor- men). Ett förbud mot rasistiska organisationer måste, vare sig det ut- formas som en straffrättslig lagstiftning eller som en upplösnings- lagstiftning, för att rymmas inom grundlagens ramar, utformas så att det bara omfattar organisationer som uppfyller de föreskrivna förutsättningarna i det nu nämnda begränsningsstadgandet. Detta utgör den helt grundläggande utgångspunkten för kom- mitténs överväganden. Redan den inskränkta utformningen av reger- ingsformens möjlighet till begränsning av föreningsfriheten sätter upp tydliga gränser för vad kommittén kan föreslå. Det gäller såväl för frågan huruvida en begränsning över huvud taget ska göras som för frågan hur denna begränsning i så fall ska utformas. Kommittén analyserar i avsnitt 3.4 vilket närmare utrymme för lagstiftning som begränsningsstadgandet ger. För den utförligare ana- lysen hänvisas till det avsnittet. Sammanfattningsvis konstateras där följande. Föreningsfriheten gäller för alla sammanslutningar som inte är helt tillfälliga grupperingar och för varje form av deltagande i sådana sam- manslutningar. Även sammanslutningar vilkas verksamhet är olovlig skyddas. Begränsningsstadgandet måste anses förutsätta att det rör sig om sammanslutningar vilkas rasistiska åskådning också leder vidare till konkreta handlingar som utgör förföljelse; sammanslutningarnas verk- samhet måste gå ut på sådana handlingar som kan karakteriseras som förföljelse. Mot bakgrund av att begränsningar av föreningsfriheten inte får göras bara på grund av de åsikter som förekommer inom sam- manslutningen, ligger det nära till hands att anta att det då är för- följelse genom brottsliga handlingar av något slag som avses. Det är beträffande sammanslutningar av personer som genom kriminalitet förföljer en folkgrupp på grund av etniskt ursprung osv. Ett förbud mot rasistiska organisationer eningsfriheten kan begränsas. Ett förbud mot rasistiska organisa- tioner som inte är avgränsat till sammanslutningar vilkas verksamhet är brottslig skulle riskera att hämma samhällsdiskussionen på ett sätt som är oacceptabelt i ett demokratiskt samhälle och som inte är förenligt med regeringsformens skydd för åsiktsfriheten. En av- gränsning till sammanslutningar vilkas förföljelse är kriminell bedöms mot den bakgrunden nödvändig. Sammanslutningens verksamhet måste dessutom innebära sådan förföljelse. Det räcker inte att de som tillhör en viss sammanslutning gör sig skyldiga till brottsliga handlingar som kan ses som förföljelse. Sammanslutningens verksamhet som sådan måste utgöra kriminell förföljelse för att stadgandet ska kunna ligga till grund för en begräns- ning av föreningsfriheten. En avgörande förutsättning i begränsningsstadgandet gäller vem förföljelsen måste rikta sig mot. För att en begränsning ska kunna göras måste sammanslutningens verksamhet vara sådan att den inne- bär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Förföljelse på grund av ”annat lik- nande förhållande” avser i första hand förföljelse på grund av (ogrun- dade) föreställningar om ras. Förföljelse på grund av sexuell läggning eller nationellt ursprung omfattas inte. Det gör sannolikt inte heller förföljelse på grund av religiös tillhörighet eller trosbekännelse eller förföljelse av en annan grupp av personer än en folkgrupp, t.ex. in- vandrare i allmänhet. Under alla förhållanden är det emellertid ogörligt att dra gränsen mellan vad som är förföljelse på grund av religiös tillhörighet och vad som är förföljelse på grund av etniskt ursprung, där föreningsfriheten kan begränsas. Betydelsen av att inte andra grupper än folkgrupper omfattas lär inte heller vara så stor. En förföljelse som sägs vara riktad mot ”invandrarna” kan ju inte sällan vara utformad på ett så tydligt och avgränsat sätt att den i själva verket utgör en förföljelse på grund av etniskt ursprung eller hudfärg, och föreningsfriheten kan i fråga om sådan förföljelse begränsas med stöd av stadgandet. En begränsning av föreningsfriheten (i form av en straffrättslig lagstiftning eller en upplösningslagstiftning) får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en Ett förbud mot rasistiska organisationer av folkstyrelsens grundvalar. Regeringsformens proportionalitets- princip innebär att varje begränsning som anses nödvändig, och som i övrigt uppfyller grundlagskraven för att vara tillåten, måste utfor- mas på ett sådant sätt att den utgör ett så litet ingrepp som möjligt i enskildas fri- och rättigheter. En begränsning får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Förbudet mot åsikts- diskriminering ger uttryck för den grundläggande värderingen i det svenska samhället att ingen ska behöva vidkännas ingrepp i sina med- borgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. För att en begränsning ska komma i fråga krävs att den baseras på något annat förhållande än bara åskådning. Sambandet mellan föreningsfriheten och övriga opinionsfriheter är starkt. Regeringsformens skydd bör ses mer som en helhet än som strikt åtskilda rättighetsregler. Begränsningar som avser en frihet kan få direkta eller indirekta effekter också för andra friheter. Vid över- väganden om en begränsning av föreningsfriheten måste alltså också beaktas vilka effekter detta får för skyddet av opinionsfriheterna i stort.1 Föreningsfriheten har, på samma sätt som de andra positiva opi- nionsfriheterna, till syfte att tillförsäkra medborgarna rätten till fri åsiktsbildning. I föreningsfriheten ingår ett tydligt yttrandefrihets- moment. Behovet av att införa ett förbud mot rasistiska organisa- tioner måste vägas mot andra intressen, i det här fallet intresset av att bibehålla de grundlagsskyddade opinionsfriheterna oinskränkta. De friheter som berörs är i synnerhet föreningsfriheten samt ytt- rande- och åsiktsfriheterna, men även informationsfriheten, mötes- friheten och demonstrationsfriheten. Ett och samma förslag till begränsning kan alltså beröra flera olika fri- och rättigheter och då måste kraven enligt flera begränsningsregler vara uppfyllda. Bedöm- ningen av vad som utgör en begränsning av opinionsfriheterna bör då inte göras alltför snävt av hänsyn till vikten av största möjliga åsiktsfrihet. 1Jfr och , Föreningsfrihet och förbud mot rasistiska organisationer – några rättsliga iakttagelser och en rättspolitisk spaning, SvJT 2020 s. 516. Ett förbud mot rasistiska organisationer Allmänna krav på rättssäkerhet och effektivitet för lagstiftning En annan grundläggande utgångspunkt för kommitténs överväganden är de allmänna krav på rättssäkerhet och effektivitet som ska ställas på lagstiftning. När lagstiftning tillgrips måste den vara såväl rätts- säker som effektiv.2 Inte minst vid den typ av lagstiftning som kommittén har att ta ställning till – lagstiftning som begränsar en grundlagsskyddad rättig- het – får det alltså inte vara fråga om ren s.k. symbollagstiftning, dvs. lagstiftning som förväntas få liten eller ingen praktisk betydelse men som av något annat skäl ändå anses lämplig att föreslå. Intresset av rättssäkerhet och kravet på effektivitet går här hand i hand och båda gör sig gällande med särskild styrka. Grundkrav på när och hur kriminalisering bör ske Kommitténs uppdrag går ut på att överväga behovet av och förut- sättningarna för att göra deltagande i rasistiska organisationer straff- bart. Även en upplösningslagstiftning kan, för att bli effektiv, behöva innehålla en straffbestämmelse. Kommittén återkommer till dessa frågor i det följande. Redan här bör dock kort beröras vilka frågor man ställs inför när en utökad kriminalisering övervägs. Även om en del av dessa hänsyn har mest betydelse för frågan om krimi- nalisering, ger de till stor del uttryck för lagstiftningsvärderingar som bör beaktas också vid en upplösningsreglering. Kommittén kan konstatera att en utvidgning av det kriminali- serade området, dvs. att belägga ytterligare förfaranden med straff, är en åtgärd som kräver ingående överväganden. För att kriminalisera beteenden som inte tidigare varit straffbara bör det, oavsett vad som följer av regeringsformens krav, finnas ett påtagligt behov av detta. Vilka närmare kriterier som ska vara styrande för när kriminalisering ska ske är i rättspolitiska sammanhang en omdiskuterad fråga. Frå- gan behandlades av (i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61). Enligt utredningen bör följande kriterier vara uppfyllda för att en krimi- nalisering ska framstå som befogad. 2I sammanhanget kan hänvisas till vad som gäller vad för Lagrådets granskning enligt 8 kap. Ett förbud mot rasistiska organisationer 1.Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara, 2.alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, 3.en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, 4.straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet, samt 5.rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Både regeringen och ställde sig i allt väsentligt bakom dessa kriterier.3 Kriterierna kan sägas betona både att det beteende som ska krimi- naliseras verkligen bör vara straffvärt (beteendet bör vara så allvarligt att kriminalisering med åtföljande bestraffning är en rimlig åtgärd) och att kriminalisering ytterst har ett preventivt syfte (det ska finnas skäl att anta att en kriminalisering har någon effekt). Den sist- nämnda aspekten återspeglas i att det ofta anges att straffbud införs i preventivt syfte, dvs. för att de handlingar som straffbeläggs inte ska utföras. Tanken är således att straffbestämmelserna införs för att påverka och styra människors handlande på ett visst sätt och i en viss riktning.4 En grundläggande ram för hur kriminalisering bör ske sätts av den straffrättsliga legalitetsprincipen, som anger att straff får dömas ut endast för gärningar som i förväg blivit kriminaliserade genom lag- stiftning. Som framgår i avsnitt 6.2 ska principen säkerställa att rätts- säkerheten garanteras genom att den ställer sådana krav på lagstift- ningen att det blir förutsebart för medborgarna vad som är en straff- bar gärning och vad som inte är det. Av legalitetsprincipen följer tre förbud.