sou · H9B332 · 2022-01-01 00:00:00 — Eftersom bestämmelserna om leveransplikt i 5–19 §§ ska träda i kraft först innebär övergångsbestäm- melserna att pliktexemplar som har gjorts tillgängligt före den 1januari 2025 ska lämnas enligt de äldre bestämmelserna. Detta kan få till följd att leveransplikt inte föreligger. Förslagens genomförande och ikraftträdande Pliktmaterialförordningen ska vara tillämplig på allt pliktmaterial som lämnats till eller samlats in av KB och . I detta avseende saknar det betydelse om materialet samlats in enligt nu gällande pliktregelverk eller enligt den nya lagen. Den nya för- ordningen bör göras generellt tillämplig, eftersom det inte framstår som ändamålsenligt att göra skillnad i tillhandahållandet beroende på om materialet har samlats in före eller efter ikraftträdandet av det nya regelverket. Dessutom finns ett behov av reglering av tillhanda- hållandet beträffande det material som samlats in med stöd av e-plikt- lagen. Eftersom , , , och inte längre ska vara pliktmottagare enligt den nya lagen bör den nya förordningen dock inte gälla för pliktmaterial som lämnats till dem. I stället ska nu gällande förordning alltjämt tilläm- pas i relevanta delar. Med detta avses de bestämmelser som rör nämnda universitet, dvs. 3 och 5–7 §§. Det sistnämnda ska framgå av övergångsbestämmelserna till den nya förordningen. Av övergångsbestämmelserna till förordningen om upphävande av kulturarw3-förordningen ska framgå att dataskyddsbestämmel- serna i pliktmateriallagen ska tillämpas vid behandling av person- uppgifter i det material som avses i den upphävda förordningen. Personuppgiftsbehandlingen beträffande det material som KB har samlat in med egeninsamling enligt kulturarw3-förordningen ska alltså framöver regleras av bestämmelserna om dataskydd i plikt- materiallagen. En sådan övergångsbestämmelse behövs eftersom de befintliga bestämmelserna i förordningen bygger på PUL. Det fram- står vidare som ändamålsenligt att skyddet för enskildas personupp- gifter är likartat för det material som samlats in med hjälp av robotsvep oavsett om det samlats in före eller efter ikraftträdandet av plikt- materiallagen. 18.1Önskad nytta och en översikt över konsekvenserna Den svenska pliktinsamlingens rötter kan, som redan nämnts, spåras . har förändrats i många avseenden, men trots detta har pliktinsamlingen haft en fortsatt stor betydelse om än av andra skäl än de som motiverade de tidigaste regleringarna. Själva kontinuiteten är värdefull och det insamlade materialet är en viktig del av vårt gemensamma kulturarv. är målet att mate- rialet ska samlas in, bevaras och tillhandahållas.1 Våra förslag syftar till att pliktinsamlingen ska bestå. Det regel- verk vi föreslår är utformat så att insamlingen så långt som möjligt ska kunna anpassas efter medielandskapets utveckling. Förslaget är framtaget i avsikt att skapa en medie-, teknik- och formatoberoende reglering som ger förutsättningar för en insamling som följer sin tid. Den önskade effekten av våra förslag är att pliktsamlingarna fort- sätter att växa med de uttryck som skapas nu och . Våra förslag innebär också att material som upphört att omfattas av plikt- regelverket på grund av teknikutvecklingen åter kommer att om- fattas. Målet är att insamlingen ska bestå och fånga uttryck som i grunden har motsvarande roll som det som samlats in av tidigare generationer. Det vill säga material som framställs på sådant sätt att det kan nå en vid krets, oberoende av om avsändaren är en enskild eller en juridisk person. Förslagen är tänkta att bidra till en insamling som i någon mening är (se definitionen av pliktmaterial i kapitel 8). Det innebär att vi anser att dagens pliktregelverk inte ger utrymme för att hantera den utmaningen. Kapitel 5 innehåller en beskrivning av dagens pliktinsamling och de problem vi identifierat. 2019:84, s. 2. redovisas effekterna av att låta den nuvarande pliktlagstiftningen gälla även fortsättningsvis. Detta utvecklas närmare i avsnitt 18.4. En oförändrad pliktinsamling skulle innebära att dagens situation för pliktinsamlingen består. En sådan ordning skulle dock få bety- dande konsekvenser för vad som samlas in med plikt och därmed för dem som ska använda materialet. Med de förslag vi lämnar är förhållandet det omvända. Förslagen kommer att påverka både leve- rantörer och mottagare. Konsekvenserna är såväl positiva som nega- tiva, och i viss mån av ekonomisk art. För att ge en översikt har dessa konsekvenser samlats i tabell 18.1. Vår analys i denna del utvecklas i avsnitt 18.2–18.3. Tabell 18.1 Konsekvenser av våra förslag. Pliktinsamlingens syfte klargörs i regel- verket. Det ökar hanteringens transparens i nutiden och bidrar till att förklara sam- lingarnas innehåll för framtida användare. Det som enligt gällande regler samlas in med plikt kommer alltjämt att samlas in med plikt. Medieformer som inte omfattas av plikt kommer att omfattas av plikt, vilket innebär att de i vissa fall ska levereras och i andra fall kan samlas in efter åtgärder av den pliktansvariga myndigheten. Mer material ska samlas in, vilket ställer krav på förutsättningar att ta emot och bevara sär- skilt digitalt material. Undantaget för parallellpublicering tas bort, vilket innebär att olika egenskaper hos olika medieformer bevaras. Det kan bl.a. minska behovet av digitalisering av analoga versioner. Det går också att dra nytta av olika versioners lämplighet för långtidsbevarande. Mängden material som ska tas om hand ökar, se ovan. Definitionen av pliktmaterial innebär att före - teelser som har stora inslag av interaktivitet och uppstår i ett samspel mellan tillverkaren och användaren eller mellan användare inte omfattas av plikt eller endast omfattas delvis. Det är ingen skillnad mot dagens lagstiftning. Medieproducenter som har om- fattats av leveransplikt kommer att göra det. Det kommer i vart fall initialt att innebära en administrativ kostnad för dem. svår att beräkna eftersom den troligen kan variera beroende på medieform. om det finns tydliga och lättanvända system för digitala leveranser. Särskilt beträffande de leverantörer som inte tidigare omfattats av leveransplikt finns det inget enkelt sätt för den pliktansvariga myn- digheten att få en fullständig bild av vad som Behovet av tillsyn och upp- följning av pliktleveranserna ökar. omfattning är svårt att uppskatta, eftersom det precis som är beroende av priori- teringar inom myndighetens arbete med plikt- En informationsinsats kan användas för att När de nya reglerna införs krävs en informa- öka intresset och medvetandet om plikt- tionsinsats för att uppmärksamma leveran- insamlingen och dess syften. törerna på nya regler. Det gäller särskilt i till en bra efterlevnad av leveransplikten. förhållande till aktörer som inte tidigare omfattats av leveransplikt. Ett lägre antal fysiska pliktexemplar av skrifter och s.k. kombinerat material inne- bär en lägre kostnad för leverantörerna dels för färre exemplar (två i stället för sju), dels för minskad arbetskostnad (två mot- tagare i stället för sju). Enligt uppgift använder större leverantörer en halvtids- tjänst för hantering av pliktleveranser enligt pliktexemplarslagen. Kostnaden för mottagande, uppföljning De universitet som inte längre kommer att ta och bedömning av vad som ska tillföras emot pliktmaterial måste, precis som övriga samlingarna respektive gallras av skrifter universitet och högskolor, köpa ”svenska” och kombinerat material upphör för de Vidare måste bemanningen ses universitet som inte längre ska ta emot över eftersom pliktmottagandet upphör. måste även strategierna för insamling och be- varande ses över, eftersom de kan bygga på pliktleveranser. Universitet som har historiskt betydelsefulla samlingar kan inte fylla på dessa med plikt - Inget levererat pliktmaterial av skrifter och kombinerat material kommer att kastas och en väsentligt mindre mängd sådant mate- rial kommer att behöva skickas per post. Det är positivt för miljön. Möjligheten att tillhandahålla skrifter och kombinerat material på flera platser i landet blir mindre om antalet pliktexemplar minskar. Det gäller dels på de universitet som inte längre kommer att vara pliktbibliotek, dels för att det finns färre pliktexemplar som kan fjärrlånas till andra bibliotek (t.ex. kommunala biblio- Det kan resultera i att det pliktexemplar som lämnas till blir mer efterfrågat, vilket kan leda till större slitage. Legitimiteten i systemet ökar när allt mate- rial som huvudregel ska bevaras. Att den pliktansvariga myndigheten inrättar I den del det behövs nya lösningar blir det en digitala system för mottagande av digitalt initial kostnad för att skapa dessa. pliktmaterial, information som ska medfölja t.ex. digitala leveransförteckningar för fysiskt pliktmaterial och förteckningar av plikt- material innebär lägre kostnader för den ransförteckningar av fysiskt material berör det som ska lämna pliktmaterial. såväl den pliktansvariga myndigheten som också att förutsättningarna för att kunna ta den myndighet som ska ta emot det andra omhand materialet och bevara det kan Kostnaden för utveckling av Vidare minskar den plikt- nya lösningar påverkas av möjligheten att ansvariga myndighetens administration när använda de som redan finns på grund av den inte behöver kvittera en leverans av I den utsträckning det fysiskt material genom att skicka tillbaka behövs nya lösningar, blir det också en i ett exemplar av leveransförteckningen. sammanhanget mindre löpande kostnad att KB beräknar att kostnaden för vidareutveckling av systemstödet för en utökad digital insamling är ca år 1 och ca år 2. KB ser en initial systemutvecklingskostnad för anpassning av tillhandahållandet av det pliktinsamlade materialet till dataskydds- aspekterna i lagstiftningen. Leverans av digital förlaga minskar behovet Initial kostnad för att skapa ett system för att av digitalisering samt underlättar beskriv- ta emot, ta omhand, bevara och tillhandahålla ning och bevarande. Lägre kostnad för digi- (när det är möjligt enligt upphovsrätten) digitala talisering och minskat behov av personella En mindre kostnad för den löpande resurser för digitalisering. förvaltningen av systemet. dagstidningar kostar /år. Genom beslut om rekvisition kan även annat Att fatta beslut om rekvisition kommer att pliktmaterial än det som omfattas av leve- kräva resurser av den pliktansvariga myndig- ransplikt samlas in. heten främst avseende personal för att skaffa att uppnå syftet med pliktlagstiftningen ett underlag för beslutet, fatta det och över- och anpassa insamlingen till nya medie- vaka att det efterföljs. Hur stor kostnaden blir former och ny teknik ökar. är svårt att förutse eftersom det beror på vilka prioriteringar i stort som görs inom pliktverk- Egeninsamlingen genom Kulturarw3 blir lag- reglerad vilket ökar transparensen och minskar riskerna för den personliga integriteten. Det kommer också att framgå att materialet får bearbetas av den pliktansvariga myndigheten. Nya regler som är anpassade till den person- uppgiftsbehandling som behövs för att upp- nå syftet med pliktmaterialet innebär att det finns ett tydligt rättsligt stöd för nöd- vändig personuppgiftsbehandling. Reglerna möjliggör också den personuppgiftsbehand- ling som är nödvändig för att pliktmate- rialet ska kunna hanteras. Att skydds- åtgärder regleras stärker skyddet för den personliga integriteten. Fler avtalslicenser kommer att förbättra tillhandahållandet av det pliktinsamlade materialet. Därmed förbättras förutsätt- ningarna för forskning och tillgång till värdefullt källmaterial över hela landet. En regel om straffansvar för vissa skyldigheter och krav, som inte tycks ha tillämpats, tas bort. Att få till stånd avtalslicenser kommer att kräva resurser av den pliktansvariga myndig- heten, särskilt när det gäller arbetsinsatser. Vidare kommer avtalslicenserna i sig att kosta pengar. Det är svårt att uppskatta kostnaden eftersom det beror på vilket uppdrag den pliktansvariga myndigheten får i denna del. Det är ytterst en politisk fråga. Rekvisition är en ny ärendetyp som kan över - klagas till förvaltningsdomstol. Beroende på hur mycket det används och vilken acceptans det får hos dem besluten riktar sig mot, kan det bli en mycket begränsad ökning av mål i förvaltningsdomstol. Tabell 18.2 Effekten av en oförändrad pliktlagstiftning. Kostnaderna för att ta omhand, bevara och tillhandahålla det pliktmaterial som leve- reras minskar. Det blir inga ”nya” leverantörer som får kostnader för att fullgöra leveransplikt. Mängden material som kan samlas in med plikt kommer, med hänsyn till teknikutveck- lingen och övergången till utgivning i andra medieformer, successivt att minska. Det får allvarliga konsekvenser för samlingarnas funktion i ett demokratiskt samhälle och för forskningen. KB måste lägga resurser, personal och pengar, på att så långt som möjligt kompensera för det material som inte omfattas av pliktlagstiftningen. Skaparna av nya medieformer riskerar att deras material inte bevaras eller att de, och andra intressenter, måste stå för kostnaderna för bevarandet. Den relativa kostnaden för pliktleverans av skrifter kommer att vara fortsatt hög för leverantörerna. Det finns fler fysiska pliktexemplar tillgäng- Sju myndigheter ska finansiera mottagande liga av skrifter och kombinerat material (om och uppföljning av pliktleveranser av skrifter de införlivas i samlingarna) och de plikt- och kombinerat material. Det är endast krav mottagande biblioteken behöver inte betala på bevarande av två exemplar vilket innebär för det levererade materialet. att en relativt stor del kasseras. ett resursslöseri och minskar legitimiteten i Nya system för att ta emot, bevara och om möjligt tillhandahålla material och tillhörande digitaliseras till en kostnad om /år. information som inte omfattas av gällande lagstiftning behövs inte. Kulturarw3 kommer alltjämt att vara i princip oreglerat, vilket är ett problem ur integritets- synpunkt. Tillhandahållandet av det material som samlas in enligt e-pliktlagen kommer fortsatt att vara oreglerat. 18.2De som berörs av förslagen Våra förslag berör produktionen, leveransen, insamlingen, katalogiser- ingen, uppmärkningen, bevarandet och tillhandahållandet av plikt- material. Så som förslagen utformats påverkar de befolkning i stort, organisationer och företag som har säte eller på annat sätt är etablerade här i landet samt svenska myndigheter. Förslagens påverkan beror på vilken roll aktören har i förhållande till insamlingen. Den som framställer och tillhandahåller pliktmate- rial kommer att bidra till insamlingen, antingen genom att leverera eller genom att materialet samlas in av den pliktansvariga myndig- heten. Den som vill använda det pliktinsamlade materialet gynnas av att insamlingen breddas eftersom det ökar chansen för att det efter- sökta materialet finns i samlingarna och har sådan kvalité att det kan tas del av. Påverkan på framställare och användare är knuten till rollen och inträffar oberoende av om denne är en privatperson, en organisation, ett företag eller en myndighet. Pliktinsamlingen och hanteringen av det pliktinsamlade mate- rialet sköts av några utpekade myndigheter. De kommer med nöd- vändighet att beröras av förslagen. Förändringarna innebär att KB kommer att ansvara för en ökad mängd pliktmaterial och ges ett utökat utrymme att påverka samlingarna genom möjligheten att använda nya insamlingsmetoder. , som fortsatt kommer att ta emot det nationella reservexemplaret av skrifter, är påverkan förhållandevis liten. De universitet som däremot förlorar rollen som pliktmottagande bibliotek berörs i hög grad och kommer att behöva lösa sina informationsförsörjningsbehov på nya sätt. För- slagen har även direkt inverkan på de allmänna förvaltningsdom- stolarna då den nya ärendetypen överklagande av beslut om rekvisition tillkommer. I övrigt kommer förslagen att beröra ett antal aktörer, såväl i den offentliga som i den privata sektorn. Det gäller främst de vars tjänster anlitas eller kommer att anlitas för plikthanteringen, såsom –som digitaliserar de pliktinsamlade dags- tidningarna på KB:s uppdrag, –företag vars paket- och transporttjänster används för att skicka pliktmaterial, –leverantörer av bredband, fiber och digitala lösningar, samt –företag i återvinningsbranschen som omhändertar det pliktmaterial som inte bevaras. Det kan även vara värt att påtala att förslagen kan ha viss inverkan på de högre lärosäten som aldrig varit pliktmottagare samt på biblio- teksväsendet i stort. Förslagen har ingen påverkan på kommunala eller regionala myn- digheter annat än att de, likt många andra som tillgängliggör material, kommer att få en något utökad skyldighet att pliktleverera material som publiceras online. Förslagen har ingen inverkan på det brotts- bekämpande och brottsförebyggande arbete som sker inom rätts- väsendet. De straffsanktioner som tas bort genom vårt förslag tycks inte ha använts. De önskvärda konsekvenserna av det förslag vi lagt fram om en ny pliktmateriallagstiftning har beskrivits löpande i betänkandet. Syftet med att alls ha ett regelverk som medger pliktinsamling hanteras i Nyttan av att låta pliktinsamlingen ske med flera olika in- samlingsmetoder framgår av kapitel 9 och de olika metoderna behand- las därefter på detaljnivå (kapitel 10–12). I avsnitt 9.5.1 klarläggs att egeninsamling kan få konsekvenser för den personliga integriteten och att metoden därför bör regleras i lag och åtföljas av bestämmelser som reglerar dataskyddet. Dataskyddet behandlas i kapitel 14 med överväganden om och förslag på hur ett sådant skydd kan utformas. Den enskilt största påverkan kommer förslagen att ha för den pliktansvariga myndigheten. Förslagen och våra bedömningar i denna del redovisas i kapitel 15. Konsekvenserna för olika aktörer har också bidragit till de överväganden som gjorts beträffande tid- punkten för ikraftträdandet (se kapitel 17). De förslag vi lämnar syftar till en robust pliktinsamling som sker enligt ett regelverk som, i den mån det är möjligt, ska vara hållbart . Nedan behandlas förslagets positiva och negativa konse- kvenser, ekonomiska såväl som andra mindre kvantifierbara, i för- hållande till de olika aktörer som nämndes i avsnitt 18.2. Dessutom berörs förslagets påverkan på andra samhälleliga aspekter. 18.3.1Konsekvenser för de som framställer och tillgängliggör pliktmaterial Förslagen innebär att fler aktörer än enligt dagens regelverk kommer att träffas av krav på att lämna pliktexemplar, genom leveransplikt och efter rekvisition, samt att visst material som faller utanför kommer att omfattas (se kapitel 10–11). Som exempel kan nämnas material som görs tillgängligt med frivilligt grundlagsskydd och mate- rial som publiceras i yrkesmässiga former som t.ex. vissa bloggar, pod- casts etc. (se avsnitt 10.1.3 och 10.1.6). Förslaget innebär också att material som har kommit att falla utanför plikten återigen ska bli före- mål för insamling, som biografvisad film och radio- och tv-program (se avsnitt 10.1.3). Beträffande radio- och tv-program gäller leveransplikten allt mate- rial som ska spelas in enligt 5 kap. 3 § tillämpningslagen. Något urval ska alltså inte längre ske beträffande visst radio- och tv-material. Vidare är det programmen som sådana som ska lämnas i stället för referensinspelningarna. Som vi nämnt har leveranserna av radio- och tv-program fortlöpt trots att de inte längre omfattats av pliktexemplarslagen varför förslaget i denna del inte får några direkta konsekvenser. Eftersom programmen numera lagras digitalt torde det inte heller innebära några stora konsekvenser att programmen som sådana lämnas i stället för referensinspelningen. För den som endast är leveranspliktig kan dock förslaget innebära ökade krav. Eventuella ökade kostnader kan dock begränsas med ett välfungerande system för digitalt mottagande av pliktexem- plar. Det kommer också vara möjligt för KB att helt eller delvis be- vilja undantag från leveransplikten om den framstår som orimligt betungande för leverantören. Undantaget för parallellpublicering tas, med undantag för publi- cering i olika filformat, bort vilket innebär att samma innehåll kan behöva lämnas . Förslaget innebär också att den digitala förlagan till skrifter och tekniska upptagningar som huvudregel ska lämnas. Förslagen kan alltså innebära en utökad leveransplikt för vissa leverantörer. Enligt vår uppfattning vägs det dock väl upp av värdet av en mer heltäckande insamling av det offentliga samtalet. Den ut- ökade pliktinsamling vi föreslår träffar i huvudsak digitalt material av vilka kopior normalt enkelt kan framställas för pliktleverans. Enligt vårt förslag ska den pliktansvariga myndigheten ta fram ändamåls- enliga system för att lämna pliktexemplar och det som ska åtfölja pliktexemplaret vilket kan kompensera för den ökade administrativa börda som en utökad leveransplikt kan innebära. Den som levererar pliktmaterial får också ett icke mätbart värde i att materialet bevaras för framtiden. Därutöver minskar enligt vårt förslag leveransplikten för skrifter från sju respektive tre pliktexemplar till två. Detta innebär att färre exemplar behöver framställas och att leverantörerna bara behöver skicka materialet till två myndigheter. Även leveransplikten för kombinerat material minskar; från sju exemplar till ett eller två exemplar. Att det ställs krav på att det material som samlas in med plikt också ska bevaras ökar legitimiteten i lagstiftningen i för- hållande till leverantörerna, eftersom det kan vara svårt att motivera att exemplar som kasseras direkt vid leverans ska lämnas. Egeninsamlingen kan träffa material som görs tillgängligt för allmän- heten här i landet oavsett om avsändaren är ett företag, en myndighet eller en privatperson. Detta innebär inga ekonomiska konsekvenser för privatpersoner, eftersom en sådan insamling bekostas av den pliktansvariga myndigheten. Privatpersoner kan enligt vårt förslag också komma att träffas av leveransplikt, om än i undantagsfall, samt av beslut om rekvisition. När det gäller leveransplikt av skrifter inne- bär vårt förslag minskade kostnader eftersom endast två pliktexemplar ska lämnas. Leveransplikten för skrifter som framställs i ligger visserligen på tryckeriet (eller motsvarande) men kostnaden för tryck- ning av pliktexemplaren torde regelmässigt belasta beställaren. Kostnaderna för att lämna pliktexemplar via nätverk kommer med hänsyn till att den pliktansvariga myndigheten ska tillhandahålla ända- målsenliga system för leveranserna inte bli särskilt stora, även om det kräver viss administration. Förslagen har enligt vår bedömning inte någon påverkan på små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförhållanden eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Företagsamheten påverkas på så vis att fler företag kan bli plikt- skyldiga. Som nämnts ovan är den pliktinsamling som sker med egen- insamling inte förenad med kostnader för den vars material samlas in. För den som inte tidigare varit leveranspliktig innebär kravet på leverans en viss administrativ kostnad. Företag kan också vara skyldiga att lämna material efter beslut om rekvisition. Att undan- taget för parallellpublicering tas bort innebär att mer material ska lämnas. Som vi nämnt ovan kan den administrativa bördan och kost- naderna för leveranserna hållas nere genom att den pliktansvariga myndigheten tillhandahåller ändamålsenliga system för att lämna material över nätverk. För den som levererar tryckt material innebär förslaget minskade kostnader i förhållande till nuvarande regelverk. För den som är skyldig att lämna pliktexemplar av radio- och tv-program fyra veckor ökar kostnaderna enligt vårt förslag, eftersom pro- grammen ska lämnas löpande. Kostnaden för att leverera plikt- exemplar av radio- och tv-program är dock betydligt lägre när leverans kan ske via nätverk än när referensbanden som sådana skulle lämnas. I likhet med vad som anges ovan är egeninsamlingen inte förenad med kostnader för leverantörerna.