sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret 13.6Konsekvenser för den som driver ett godkänt insamlingssystem Den som tillgängliggör konsumentelutrustning på den svenska mark- naden måste se till att någon som driver ett godkänt insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om utrustningen när den blir avfall. Det finns två godkända insamlingssystem för elavfall; Recipo och El- kretsen. Av dessa två är El-kretsen det insamlingssystem som samlar in absolut störst andel av konsumentelavfallet, . Flera av förslagen ovan kommer att få konsekvenser för de godkända insamlingssystemen. Eftersom insamlingssystemen finansieras av producenterna kommer dock insamlingssystemens kostnader att föras vidare till de producenter som är anslutna. Förslag om förberedelse för återanvändning ska insamlingen ske på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning inte försvåras. Detta krav förstärks i och med förslaget om att insamlingen ska ske på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning möjliggörs för avfall som kan förberedas för återanvändning. Det innebär att insamlingen och transporten inte kan ske på ett sådant sätt att det avfall som skulle kunna förberedas för återanvändning skadas vid hanteringen eller genom påverkan från till exempel väder. Förslaget förväntas framför allt påverka den insamling som sker genom återvinningscen- tralerna eftersom insamlingen där sker mer öppet och i stora galler- burar. El-kretsen som driver insamlingen på återvinningscentralerna i samarbete med kommunerna är medvetna om att dagens insamling inte främjar förberedelse för återanvändning och de ser tillsammans med kommunerna över hanteringen av elavfallet. Men även annan insamling som bedrivs av de godkända insamlingssystemen kan behöva ses över och förändras. Vilka kostnader detta skulle kunna medföra är det dock svårt att säga något om. Eftersom det i den inle- dande syftesbestämmelsen i förordningen om producentansvar för elutrustning framgår att avfallet ska samlas in och hanteras med hän- syn till att avfallet i första hand bör förberedas för återanvändning, kan det dock argumenteras för att insamlingen och hanteringen av elavfall borde ske på ett sätt som möjliggör förberedelse för återanvändning. Det innebär i sådana fall att detta är åtgärder Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret som insamlingssystemen redan borde ha vidtagit och kostnader som producenterna skulle betala. Förslaget om att producenterna ska verka för återanvändning kan ge konsekvenser för insamlingssystemen i form av minskade kost- nader för transport och behandling av avfall eftersom det kan för- väntas medför att mängden fungerande elustrustning som lämnas till insamlingssystemen minskar. Förslaget innebär att den som driver ett godkänt insamlingssystem får ett ansvar för att informera användare om följande: 1.Fördelarna med att vidta avfallsförebyggande åtgärder. 2.Skyldigheten att sortera ut elavfall och var utsorterat elavfall kan lämnas. 3.Insamlingssystemens ansvar för en säker insamling och hantering av det avfall som samlas in. 4.Vilka möjligheter det finns att återvinna elavfall och vilken miljö- nytta det ger. Syftet med informationsinsatserna är att öka återanvändningen, minska upplagringen av elutrustning som inte längre används hos hushåll och verksamheter samt att minska mängden elutrustning som slängs i restavfallet och sorteras fel i förpackningsinsamlingen och på återvinningscentraler. Informationsinsatser mot användare som innehåller informationen enligt punkt 1–4 ska vara nationella och återkommande och den som driver ett godkänt insamlingssy- stem ska redovisa till vilket informations- arbete som har bedrivits under det föregångna året. Det är svårt att på förhand uppskatta vilka kostnader dessa informationsinsatser kommer att medföra eftersom det lämnas till insamlingssystemen att utforma och genomföra dem. Returpacks arbete kring Pantamera kan utgöra en referens för att visa på storleksordningen på kostnader för informationsarbete. Returpack har en marknadsförings- budget på . Den budgeten inkluderar fram- tagning av informationsmaterial, produktion och annonsering i både traditionella medier (TV, radio, dagspress, annonser utomhus) och i Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret sociala medier (Youtube, Facebook, Instagram med flera) (Lagerman, 2021, personlig referens). Som ett exempel skulle en sådan årlig kost- nad innebära en genomsnittlig kostnad på cirka 37 000 per producent för konsumentelutrustning. Dock borde kostnaden för information fördelas mellan producenterna baserat på mängden produkter de till- gängliggör på den svenska marknaden. Att rapportera vilka informationsinsatser som har gjorts till , uppskattas ta en i anspråk för respektive insamlingssystem. Ökade informationsinsatser och stärkta incitament förväntas leda till att insamlingen av elavfall ökar. En ökad insamling kan för- väntas medföra vissa ökade kostnader för insamlingssystemen, men eftersom producenterna ska bekosta insamlingen och behandlingen av avfallet och utgångspunkten är att allt elavfall ska samlas in, kan det anses att det är kostnader som insamlingssystemen och producenterna ska stå för. 13.7Konsekvenser för aktörer på andrahandsmarknaden Aktörer på andrahandsmarknaden är dels kommersiella aktörer, dels ideella organisationer. Hur många aktörer det är som säljer begagnad elutrustning är svårt att veta. Antalet företag eller organisationer registrerade på SNI-koden för butikshandel med övriga begagnade varor (47.792) var 884 stycken 2020 enligt SCB:s företagsregister. Detta inkluderar mer än försäljning av begagnad elektronik. Det inkluderar dock inte försäljning av begagnade produkter på nätet. Förslaget om att insamlingen av elavfall ska ske på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning säkerställs och förslaget om att producenterna ska verka för att användare får goda förutsättningar för att återanvända elutrustning kan få positiva konsekvenser för aktörer på begagnat marknaden. Det kan dels förväntas öka utbudet av begagnad elutrustning. Det andra förslaget kan även innebära att producenter inleder samarbeten med olika aktörer på andrahands- marknaden. Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret 13.8Konsekvenser för hushåll och verksamheter Syftet med flera av de förslagna åtgärderna är att underlätta, infor- mera och motivera, både privatpersoner och verksamheter, för att återanvändningen av elutrustning ska öka, upplagringen av produk- ter som inte används ska minska samt att det elavfall som faktiskt uppstår ska lämnas till insamlingssystemen. Förslagen kan förväntas leda till ett ökat utbud av begagnad kon- sumentelutrustning, vilket framför allt förväntas vara positivt för privatpersoner. Förslagen om ökad information kopplat till produk- ter som lagrar personlig information, förväntas bidra till en ökad återanvändning av dessa produkter samt ge en ökad trygghet för den som lämnar sådant avfall till insamlingssystemen. De kostnader som förslagen medför för producenter eller för de godkända insamlings- systemen förväntas i slutändan övervältras till konsumenterna i form av höjda priser på elutrustning. Prishöjningen på en specifik produkt förväntas dock bli marginell och inte påverka konsumtionen av el- utrustning. Förslagen förväntas totalt sett vara positiva för använ- dare av elutrustning. Förslagen förväntas inte medföra några betydande konsekvenser för statsbudgeten. 13.10 Konsekvenser för statliga myndigheter är den statliga myndighet som framför allt berörs av förslagen. Myndigheten förväntas framför allt behöva ta fram vägledning för flera av förslagen. är den myndighet som har det centrala ansvaret för tillsyn för producentansvaret för elutrustning. Fler krav på pro- ducenter och på den som driver ett godkänt insamlingssystem inne- bär att tillsynsansvar utökas. Flera av de krav som föreslås är ställda på ett sådant sätt att det krävs betydande resurser för att kunna följa upp huruvida kraven efterlevs eller inte. föreslås även tillsammans med få ett regeringsuppdrag om mål och statistik inom pro- Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret Det bedöms vara ett relativt omfattande regerings- uppdrag som kan komma att kräva betydande personresurser. Sammantaget förväntas förslagen om en utveckling av produ- centansvaret innebära att behöver tillsätta ytter- ligare resurser för arbetet med producentansvaret för elutrustning. Utöver detta kommer även de åtgärder som krävs för att uppfylla minimikraven i avfallsdirektivet (se kapitel 5 och 12). 13.11 Konsekvenser för kommuner Tre av förslagen kan förväntas få konsekvenser för kommunerna. Förslaget om att avfallet ska samlas in och hanteras på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning möjliggörs skulle kunna innebära en säkrare insamling av viss elutrustning. Det skulle i sin tur kunna bidra till att de problem med stölder som finns på åter- vinningscentralerna minskar. Även förslaget om att insamlingssystemen ska informera om sitt ansvar för en säker insamling och hantering av det avfall som samlas in kan komma att påverka problem med stölder på återvinnings- centralerna. Förslaget förväntas leda till att insamlingen av viss el- utrustning ska ske på ett säkrare sätt, vilket skulle minsk risken för stölder. Förslaget om att producenterna ska underlätta återanvändning förväntas även det få konsekvenser för kommunerna. Vilka konse- kvenserna blir beror på hur producenterna väljer att uppfylla kravet. Det skulle kunna innebära att färre produkter som går att återan- vända lämnas till återvinningscentralerna om de i stället tar andra vägar till återanvändning. Det skulle å andra sidan kunna leda till att fler produkter kommer in till de återbruksstationer som finns på många återvinningscentraler. Kommunerna föreslås få ansvar för tillsynen lokalt över avfalls- hanteringen. För den lokala tillsynen kan kommunen ta ut en avgift (27 kap. 1 § ). Vi ser inte att förslagen skulle ha någon eller någon betydande påver- kan på: Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret –det kommunala självstyret, –brottslighet eller det brottsförebyggande arbetet, –offentlig service, –möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi ser inte heller att förslagen har någon påverkan på de små före- tagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Detta eftersom det finns en stor möj- lighet för producenterna att genomföra förslagen på det sätt de själva väljer är lämpligt. Det finns även möjligheter för producenter att gå ihop och genomföra åtgärder tillsammans. 13.13 Sammanfattning av konsekvenser En utveckling av producentansvaret innebär blanda annat ett ökat fokus på återanvändning genom att krav läggs på både producenter och de som driver godkända insamlingssystem. Förslagen förväntas medföra att användbara produkter återanvänds i stället för att ligga upplagrade i hushåll eller i stället för att lämnas för återvinning. Förslagen förväntas även innebära ett ökat fokus på insamlingen av elavfall, dels genom ett krav på producenterna att på olika sätt ge incitament till avfallsinnehavaren att sortera ut avfallet och lämna det för återvinning, dels genom informationskrav på den som driver ett godkänt insamlingssystem. Det kan förväntas innebära att kun- skapen och motivationen för att sortera ut och lämna in elavfall kan öka. Det skulle i så fall leda till att mindre elavfall hamnar i rest- avfallet, förpackningsinsamlingen eller sorteras fel återvinningscen- tralerna. Det skulle även kunna bidra till en mindre upplagring av ej fungerande produkter. Informationskraven förväntas även leda till att konsumenterna får ökad kännedom om hur elavfall som inne- håller personlig information ska hanteras och hur elutrustning med personligt lagrad information ska hanteras för att kunna återan- vändas. Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret Vilka kostnader som förväntas uppstå för producenterna, både direkt, och indirekt genom ökade krav på den som driver ett godkänt insamlingssystem, är svårt att uppskatta på förhand eftersom det lämnas stort utrymme för producenterna och insamlingssystemen att utforma åtgärderna. I tabellen nedan sammanfattas de konse- kvenser som förväntas uppstå för olika aktörer vid en utveckling av producentansvaret. Tabell 13.2 Konsekvenser för olika aktörer vid en utveckling av producentansvaret Förändra sättet avfallet samlas in och Kostnader för vägledning och tillsyn Ev. minskade problem med stölder Kostnader för information, samarbeten, Kostnader för vägledning och tillsyn Svårt att bedöma – beror på hur Ökad information och ökade möjligheter Kostnader för att ge incitament Kostnader för vägledning och tillsyn Incitament att sortera och lämna elavfall Ansvar för informationsinsatser – Ökad kunskap om hantering av elavfall, ökad trygghet vad gäller hantering av elutrustning med personlig information Kostnader för att informera Ökad trygghet, ökad återanvändning 13.14 Tidpunkt för ikraftträdande Minimikraven i artikel 8a i avfallsdirektivet ska vara genomförda . Författningar och författningsändringar ska vara beslutade senast detta datum. Vissa av bestämmelserna i Konsekvenser vid en utveckling av producentansvaret förslaget genomför delvis artikel 8a och det är lämpligt att förslagen genomförs som förslagen i kapitel 5. 13.15 Behov av speciella informationsinsatser Vi ser inte att det behövs några speciella informationsinsatser utöver de informationsinsatser som och kommunerna van- ligtvis gör för att informera berörda aktörer om ny eller förändrad lagstiftning. 13.16Förhållande till och annan internationell rätt Detta finns beskrivet i avsnitt 9.9. 14Konsekvenser för pantsystem för mobiltelefoner Enligt kommittédirektivet ska de förslag som redovisas av utred- ningen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser och kostnadseffektivitetsanalyser för förslagen samt för de viktigaste åt- gärder som övervägts men inte föreslås. Även anledningarna till att dessa valts bort ska redovisas. Vidare framgår i kommittédirektivet att utredningen ska analysera hur olika aktörer påverkas av förslagen, till exempel avseende administrativa bördor och finansiering. Påver- kan på svenska företags konkurrensförutsättningar och konsekvenser för företagen på den nuvarande marknaden för återanvändning och återvinning ska särskilt analyseras. Vidare ska utredaren analysera om förslagen kommer att medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för staten, kommunerna eller regionerna och om så är fallet, föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska inom ramen för den samhällsekonomiska konsekvensanalysen särskilt beskriva och om möjligt kvantifiera miljö- och hälsoeffekter. Slutligen ska utredaren redovisa hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och internationell rätt. De konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar som görs ska uppfylla de krav som finns i kommittéförordningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Enligt kommittédirektivet är syftet med ett pantsystem att det ska bidra till att öka insamlingen och återvinningen av elavfall. Kartlägg- ningen av flöden av småelektronik i kapitel 4 visar på att en del el- Konsekvenser för pantsystem för mobiltelefoner avfall inte sorteras ut och i stället hamnar i restavfallet medan en del elavfall sorteras fel och hamnar i förpackningsinsamlingen eller andra fraktioner på återvinningscentralerna. Det förekommer även en export av begagnade mobiltelefoner samt en illegal export av av- fall. Det sker även en upplagring av småelektronik i hushåll och hos verksamheter, både av produkter som är i användning och av pro- dukter som inte längre används. När det gäller upplagringen av produkter som inte används så är mobiltelefoner den produkt som sticker ut, och uppskattningsvis finns det 20–25 miljoner mobiltele- foner som inte används, bara i de svenska hushållen. Hälften av dessa anges vara ej fungerande. Mobiltelefoner är en av de produkter som innehåller värdefulla metaller, vilket innebär att materialåtervinning av dessa är viktigt ur ett resursperspektiv. Mobiltelefoner är även en produkt som har en relativt kort livslängd jämfört med många övriga småelektronikprodukter och även konsumeras i en betydande mängd. Baserat på detta så har utredningen valt att fokusera förslaget om pant- system på mobiltelefoner i första hand. Ett pantsystem för mobil- telefoner syftar i första hand till att öka insamlingen av mobiltele- foner genom att minska upplagringen, nuvarande eller framtida, av dessa. Vi har i kapitel 8 utrett två alternativa utformningar av pant. Ett system med en traditionell pant där panten är bunden till själva produkten och återbetalas när produkten i fråga blir avfall. Ett sådant system förutsätter att produkten kan identifieras. Vi har även utrett ett pantsystem med ett pantbevis, där panten återfås när en motsva- rande produkt som blivit avfall, lämnas in för återvinning. Det alter- nativ vi föreslår är ett system med pantbevis. I kapitel 8 och kapitel 11 finns ytterligare information om förslaget och utformningen av det. Denna konsekvensanalys inkluderar förslaget om pantbevis samt en enklare jämförelse av vad konsekvenserna förväntas bli vid ett traditionellt pantsystem. Vi har här räknat på vad det skulle kosta att införa ett pantsystem med pantbevis. Det förutsätter att de godkända insamlingssystemen och producenterna går ihop och skapar ett system tillsammans. Det skulle också kunna bli flera system. Då kommer även kostnaderna för att utveckla systemen att öka. Som ett alternativ till pantsystem har en utveckling av det nuva- rande producentansvaret utretts (se kapitel 9 och 11). Konsekvenser för pantsystem för mobiltelefoner kvensanalys för de förslag som ingår i en utveckling av producent- ansvaret finns i kapitel 13. Som framgår i avsnitt 3.5 om mål och strategier pågår det arbete, både på EU-nivå och i för att bidra till en cirkulär ekonomi och ett bättre resursutnyttjande. Alla de fyra fokusområdena i den svenska strategin för cirkulär ekonomi som beslutades , skulle kunna få konsekvenser för mobiltelefoner. Eftersom tillverk- ningen inte sker i är det dock framför allt effekter på åter- användning och återvinning som kan förväntas. I för cirkulär ekonomi är informations- och kommunikationspro- dukter ett utpekat prioriterat område. Arbetet inom EU skulle även kunna få effekt på mobiltelefoners livslängd och reparerbarhet. Inom EU pågår även ett arbete med att se över möjliga lösningar för återtagning av småelektronik där bland annat mobiltelefoner är i fokus, även detta arbete kan förväntas få effekter i . Baserat på ovanstående finns det anledning att tro att det kommer att genomföras flera olika saker som påverkar både mängden gene- rerat avfall av mobiltelefoner och insamlingen av avfall från mobil- telefoner eller småelektronik generellt. Så även om ett pantsystem inte skulle införas i till följd av denna utredning så kan det på lite komma åtgärder som har en positiv inverkan på insamlingsnivåerna för småelektronik. Branschen är mycket medveten om den stora upplagringen av framför allt mobiltelefoner och det finns ett pågående arbete med att försöka öka insamlingen av mobiltelefoner. Även om de flesta incita- ment från branschen bygger på så kallade inbyteslösningar där inläm- nandet av en gammal telefon kan ge rabatt vid köpet av en ny, finns det även initiativ som inte kopplas till konsumtion. En majoritet av de telefoner som samlas in genom teleoperatörerna fungerar fortfa- rande och exporteras därför ofta för återanvändning utanför . Det innebär att de inte blir en del av den svenska insamlingsstati- stiken. Så länge denna export inte räknas bort från statistiken över det som satts på marknaden i medför det i stället att insam- lingsnivåerna som de mäts blir lägre. Konsekvenser för pantsystem för mobiltelefoner Recipo har lanserat insamlingssäkra boxar för avfall som innehåller personlig information för att ge en säkrare insamling. El- kretsen håller tillsammans med kommunerna på att se över hur insam- lingen på återvinningscentralerna kan göras säkrare. Pågående arbete hos insamlingsaktörerna kan få effekt på insamlingen av mobiltele- foner. Ytterligare en faktor som kan komma att påverka insamlingen av mobiltelefoner är att den personliga informationen i form av bilder, SMS, anteckningar med mera i allt större utsträckning sparas i moln- tjänster och inte på själva produkten. Den tydliga oro som finns över personlig information som finns lagrad på produkterna kan därmed komma att ha mindre betydelse framöver och göra att mot- ståndet över att lämna ifrån sig telefonen kan komma att minska. Det finns även vissa tecken på att det sker en utveckling av affärs- modeller, framför allt mot verksamheter, där det kan vara så att telefoner i större utsträckning kommer att hyras eller att tjänsten som en mobiltelefon medför köps, utan att äga själva enheten. Det skulle medföra mer koncentrerade flöden av mobiltelefoner som då är lättare att kontrollera. Det faktum att unga enligt Novus undersökning (bilaga 2) i större utsträckning sparar mobiltelefonen i byrålådan jämfört med äldre kan i stället tyda på att den framtida upplagringen kan komma att öka. Sammantaget är det svårt att förutsäga hur insamlingen av mobiltelefoner kommer att se ut framöver. Det finns dock flera saker som tyder på att positiva förändringar kan komma att ske. 14.4.1Möjliga effekter av en pant Syftet med ett pantsystem är att öka insamlingen av ej fungerande mobiltelefoner som är avfall. Vilken effekt en pant kan förväntas få på insamlingen beror dock på flera olika faktorer. Dels har nivån på panten en betydelse, där en högre pant förväntas leda till högre insam- ling, dels har informationen kring pantsystemet och den uppmärk- samhet ett pantsystem får, en betydelse för effekten. Eftersom det inte finns några nuvarande pantsystem för mobiltelefoner eller annan småelektronik är effekten svår att förutsäga. Konsekvenser för pantsystem för mobiltelefoner Ett pantsystem för mobiltelefoner där ett pantbevis erhålls vid köp av en ny mobiltelefon, och där panten sedan återbetalas när en annan (eller samma) mobiltelefon som blivit avfall lämnas in för återvinning och pantbeviset kan visas upp, förväntas ha en effekt på upplagringen av framför allt ej fungerande mobiltelefoner. Pantsy- stemet förväntas därmed få effekt på insamlingen relativt snart efter det att det införs. Fungerande telefoner som inte används ska framför allt återanvändas och inte lämnas till pantsystemet. Det säljs cirka 3,5 miljoner mobiltelefoner , de har en för- väntad livslängd . En viss andel av dessa kommer att exporteras för användning i andra länder och bli avfall där och en del av dessa kommer trots en pant att sparas hemma när de inte längre används. Eftersom vi inte har underlag för att bedöma storleken på exporten begagnade telefoner är det svårt att göra en uppskattning av hur många telefoner som blir avfall i , men vi kan i alla fall säga att det ser ut som att det sker en betydande export av begagnade mobiltelefoner. Det kan förväntas vara så att effekten på insamlingen blir störst efter att ett pantsystem införs. Detta för att det finns en upplagrad mängd mobiltelefoner att ta ifrån. Effekten på insamlingen kan dock komma att avta under eftersom en nettoexport av begagnade mobiltelefoner från innebär att fler begagnade telefoner blir avfall i andra länder. skulle ett system med pantbevis kunna innebära att importen av begagnade mobiltelefoner till ökar om det skulle bli en andrahandsmarknad för pantbevis. Importeras de och tillgäng- liggörs på marknaden i ska de dock beläggas med pant. I Novus undersökning (bilaga 2) uppskattas att det finns någon- stans mellan 10–15 miljoner ej fungerande mobiltelefoner upplag- rade i de svenska hemmen. Det är av respon- denterna som anger att de inte har några ej fungerande mobiltele- foner hemma.