sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Det förekommer föreskrifter som kan väntas bli tillämpliga bara i något enstaka fall, men även då måste föreskrifterna ges en generell utformning. (Se , Grundlagarna (, ), kommentaren till 8 kap. regeringsformen under rubrikerna Norm- beslut och förvaltningsbeslut och Kravet på generell giltighet.) Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser enskildas per- sonliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. kan inte bemyndiga regeringen att meddela så- dana föreskrifter. (Se 8 kap. 2 § första stycket 1 och 3 § regerings- formen.) Regeringen kan dock även på detta rättsområde meddela före- skrifter om verkställighet av lag och bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter (se 8 kap. 7 § första stycket 1 och 11 § regeringsformen). Sådana verkställighetsföreskrifter kan i viss ut- sträckning fylla ut lagen i materiellt hänseende. Det förutsätter dock att den lagbestämmelse som ska kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom verkställighets- föreskriften. Den får inte medföra ett tillkommande ingrepp i enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (se prop. 1973:90 s. 211). Proportionering genom förvaltningsbeslut? Proportioneringen kan ha stor betydelse för de skadelidandes rätt och ett beslut om proportionering skulle behöva kunna överklagas till domstol. Däremot skulle inte anläggningshavare eller den som ställt säkerhet ha rätt att överklaga, eftersom beslutet, som innebär att tidpunkten för betalning delvis senareläggs, inte kan anses gå dem emot. Ett mycket stort antal skadelidande kan vara berörda av pro- portioneringen varför överklagandeprocessen skulle riskera att dra ut . Det är dock inte nödvändigt att avvakta resultatet av överklagandet, eftersom det inte kan medföra att utbetalningarna till de skadelidande blir mindre. En försening av skaderegleringen skulle därför kunna undvikas genom att beslutet gäller trots att det inte har vunnit laga kraft. Belastningen på domstolarna skulle däremot kunna bli stor. En komplikation är att även omprövningar av beslutet om proportio- nering skulle behöva kunna vara föremål för överklagande. Förslag: Kammarkollegiet ska bemyndigas att efter en olycka meddela föreskrifter om verkställighet av om proportionering, 48 och 49 §§. Proportioneringen bestämmer hur personer inom en viss, ganska snävt avgränsad, krets får agera. Det rör sig om de aktörer som har i uppdrag att betala ut ersättning med medel från säkerheter och i förekommande fall statsmedel i det första och det andra steget samt med gemensamma statsmedel i det tredje steget5. Vilka aktörer det är beskrivs i kapitel 7. Av större betydelse för den nu aktuella frågan bör dock vara vilkas rätt som berörs av proportioneringen. Det är de som lidit eller kommer att lida skada efter olyckan (jfr avsnitt 6.5.3). Proportioneringen rör i den meningen allmänheten eller i vart fall en viss del av allmänheten. Även om proportioner- ingen rör en specifik olycka så har den en generell tillämplighet på utbetalningar av ersättning för skador som anmäls inom . Det är därför naturligt att proportioneringen bestäms genom före- skrifter. Eftersom proportioneringen i grunden avser det civilrättsliga för- hållandet mellan den skadelidande och anläggningshavaren eller den som ställt säkerhet, så är det bara föreskrifter om verkställighet av lagbestämmelser som kan komma i fråga. Det är dock av betydelse 5Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. att proportioneringen gäller utbetalning av medel från säkerhet som det allmänna krävt eller av medel som det allmänna tillhandahåller. Idet avseendet reglerar proportioneringen primärt förhållandet mel- lan den enskilde och det allmänna, varför utrymmet för verkställig- hetsföreskrifter bör vara större än i förhållande till rent civilrättsliga lagregler (jfr prop. 1976/77:123 s. 357–359). Bestämmelserna i 48 och 49 §§ LRO är med den utformning som föreslås så detaljerade som är möjligt utan att en radiologisk olycka har inträffat. Den materiella utfyllnad som myndighetsföreskrift- erna skulle innebära kan närmast sägas precisera det ingrepp i enskil- das ekonomiska förhållanden som den lagreglerade proportioner- ingen medför. Sådana verkställighetsföreskrifter bör vara tillåtna i vart fall om de utformas så att de gäller ett normalfall från vilket en domstol har möjlighet att avvika om det är motiverat med hänsyn till den utredning som åberopas i ett mål om skadestånd enligt LRO (jfr a prop. 357–359 och 372). Kammarkollegiet bör därför bemyndigas att meddela sådana före- skrifter om verkställighet av om proportio- nering. 6.5.1Allmänna överväganden och sammanfattning av utredningens förslag angående prioritering Förslag: Ingen prioritering ska göras mellan olika skadetyper, men anspråk som framställs från en olycka ska prio- riteras, utom en myndighets kostnader för åtgärder som myn- digheten är skyldig att utföra. Sådana kostnader ska ersättas i sista hand. Proportionering enligt 49 § LRO ska endast omfatta sådana skador som förväntas bli anmälda . Ersättning som behöver betalas ut skyndsamt för att en skada ska begränsas ska kunna undantas från proportioneringen. Den begränsning i rätten till full ersättning som ställs upp i konven- tionerna vid skador som överstiger , nödvändig- görs förstås i första hand av att ersättningsansvaret får begränsas till När ersättningsansvaret såsom i inte är begränsat, finns det i teorin inte något behov av att begränsa den ersättning som ska betalas ut. Det finns då inte heller någon anledning att prioritera vissa ersättningsanspråk. De skadelidande har rätt till full ersättning, enligt huvudregeln i Brysselkonventionens artikel 8. Det är ändå uppenbart så att det förhållandet att de medel som garanteras enligt konventionen är begränsade, innebär att vissa skade- lidande riskerar att bli utan ersättning, helt eller delvis. För skador som överstiger , svarar anläggningshavaren med sina tillgångar. Om dessa inte räcker till kommer anläggningshavaren i princip att försättas i konkurs. Tillgängliga medel för skadeersätt- ning begränsas då till plus anläggningshavarens tillgångar (i konkurrens med övriga borgenärer i konkursen). Till- gångarna påverkas givetvis negativt av en olycka, vilket dock ersätts ur egendomsförsäkringen (se härom SOU 2009:88 s. 365). Staten har visserligen möjlighet att tillskjuta ytterligare medel efter särskilt beslut av . En bestämmelse med denna inne- börd fanns med i lagrådsremissens förslag till LRO. Den utgick emellertid sedan Lagrådet påpekat att detta gäller även utan en sådan bestämmelse (se prop. 2009/10:173 s. 261). Skälet för ett sådant be- slut kan vara både att skydda de skadelidande och att trygga landets elförsörjning (jfr SOU 2006:43 s. 358). Någon sådan skyldighet för staten finns dock inte, varför det inte går att räkna med att alla skadelidande får full ersättning vid en omfattande olycka. Det är därför nödvändigt att överväga om vissa anspråk bör prio- riteras framför andra när det gäller rätten att få del av de medel som ska garanteras enligt konventionerna. En eventuell prioritering behöver vara förenlig med och kunna samspela med reglerna om pro- portionering. Huruvida ersättning är mer angelägen för vissa typer av skador än för andra är i grund och botten en politisk fråga. Ledning för utred- ningens överväganden kan sökas i ställningstaganden som lagstift- aren gjort i andra sammanhang och hur dessa motiverats. En ut- gångspunkt kan vara de samhällets skyddsvärden som myndigheterna har att förhålla sig till i arbetet med samhällsskydd och beredskap: –Människors liv och hälsa –Demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter –Miljö och ekonomiska värden En prioritering mellan olika slags anspråk på ersättning för radiolog- isk skada påverkar normalt inte människors liv och hälsa direkt. Där- emot behövs en avvägning mellan det ekonomiska värdet för skade- lidande av ersättning för personskador jämfört med för sakskador. Naturen har ett eget skyddsvärde (se 1 kap. 1 § ). Men dessutom påverkas människors hälsa av miljöskador. För ett upprätthållande av samhällets funktionalitet kan det ha betydelse att skaderegleringen sker rimligt snabbt. Även av andra skäl är det förstås av stort intresse för de skadelidande att inte behöva vänta på sin ersättning. Av de skäl som anges nedan föreslår utredningen sammanfatt- ningsvis följande. Ingen prioritering ska göras mellan olika skade- typer, men anspråk som framställs från en olycka ska prioriteras, utom en myndighets kostnader för åtgärder som myn- digheten är skyldig att utföra. Sådana kostnader ska ersättas i sista hand. Proportionering enligt 49 § LRO ska endast omfatta sådana skador som förväntas bli anmälda . Ersättning som behöver betalas ut skyndsamt för att en skada ska begränsas, ska kunna undan- tas från proportioneringen. 6.5.2Prioritering av vissa skadetyper av hänsyn till människors hälsa eller miljön? Bedömning: Det går med hänvisning till sociala och humanitära skäl att motivera en prioritering av personskador, och en sådan prioritering är väl förenlig med både svenska skadeståndsrättsliga principer och med . Personskador bör ändå inte prioriteras, bl.a. eftersom personskador kan uppkomma efter en olycka och det finns ett behov av snabb ersättning för andra slags skador. 6Se t.ex. MSB, Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, revi- derad , s. 3. argument mot prioritet för personskador var som ovan framgått att personskador i stor utsträckning täcks av socialförsäkringsförmåner och ersätts vid sidan av ersättningsreglerna till följd av en atomskada. Ersättning enligt socialförsäkringsbalken och andra liknande för- måner ska enligt 5 kap. 3 § skadeståndslagen räknas av från skade- stånd, liksom pension eller annan periodisk ersättning eller sjuklön, som betalas av en arbetsgivare eller på grund av en försäkring som är en anställningsförmån. Det finns inte någon regressrätt för staten i förhållande till skadevållare. Rätten till förmåner enligt socialförsäkringsbalken baseras på antingen bosättning i eller arbete i , se 5 kap. 9 § och 6 kap. 6 § socialförsäkringsbalken. Nedan lämnas en översiktlig redo- görelse för de viktigaste förmånerna i sammanhanget. Sjukpenning kan lämnas till den som arbetar i och har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Hel sjukpenning på normalnivå (av sjukpenninggrundande inkomst) kan lämnas under högst . Därefter kan sjukpenning utgå på fortsätt- ningsnivån (av sjukpenninggrundande inkomst), . Den sjukpenninggrundande inkomsten är den årliga inkomst som den försäkrade kan antas få tills vidare, dock högst 8 prisbasbelopp. Om arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt utgår i stället sjukersättning. Hel inkomstrelaterad sjukersättning uppgår till av antagandeinkomsten, som i sin tur beräknas på historisk inkomst. För den som saknar pensionsgrundande inkomst utgår sjukersättningen i stället som garantiersättning, vilken uppgår till 2,53 prisbasbelopp för hel sjukersättning och med lägre nivåer för tiden . Detta ger för det första vid handen att den som inte bor eller arbetar i inte har rätt till några förmåner alls. Det gäller fram- för allt skadelidande i andra stater som är part till eller och det gemensamma protokollet. Däremot kan dessa personer förstås ha rätt till motsvarande förmåner i sina hemländer. För det andra framgår att ersättningsnivåerna är sådana att i många fall bara en mindre del av inkomstbortfallet ersätts. Detta bör sammantaget innebära att socialförsäkringens förmåner inte är något särskilt starkt argument mot en prioritering av personskador. Frågan är då om det finns tillräckliga skäl för en prioritering av personskador. anförde, med hänvisning till trafikskadelagens (1975:1410) reglering, att en sådan prioritering inte helt skulle stå i strid med svenska lagstiftningstraditioner. En intressant fråga är om det rent av går att skönja en princip i svensk rätt om prioritering av ersättning för personskador. Ett exempel på att personskador behandlas fördelaktigare än andra typer av skador finns i skadeståndslagens (1972:207) regler om jämk- ning i 6 kap. 1 §. Skadestånd kan jämkas vid medvållande på den skade- lidandes sida med anledning av såväl personskada som sakskada eller ren förmögenhetsskada, men beträffande personskada förutsätter jämkningen att den skadelidande själv medverkat till skadan uppsåt- ligen eller genom grov vårdslöshet. I förarbetena anförs som moti- vering bl.a. följande (se prop. 1975:12 s. 131): Som jag har sagt bör skadeståndsreglerna utformas så att de till- godoser socialt motiverade ersättningsbehov som de leder till en samhällsekonomiskt rationell fördelning av förlusterna genom skadefall. Vid personskador kan emellertid en tillämpning av de nuva- rande medvållandereglerna få konsekvenser som inte är förenliga med dessa krav. Tillgängliga ekonomiska resurser utnyttjas bäst om skade- riskerna i samhället slås ut på så många händer som möjligt. Om fullt skadestånd utgår, leder det ofta till en acceptabel riskspridning eftersom skadeståndet i de flesta fall täcks av en ansvarsförsäkring. Rimligtvis kan man inte räkna med att de skadelidande i motsvarande mån skall ha skyddat sig genom att teckna frivilliga sjuk- och olycksfallsförsäkringar osv. Visserligen täcks uppkomna personskador till en del av socialför- säkringsförmåner o.d. I de flesta fall torde emellertid en jämkning av skadestånd på grund av medvållande medföra att skadan delvis kommer att stanna på den skadelidande. Från sociala och humanitära synpunkter kan det inte anses rimligt att den som drabbas av en skada på detta sätt skall bli lidande av en tillfällig oaktsamhet e.d. Och även om den skadelidande kan skaffa sig behövlig ekonomisk hjälp från annat håll, i sista hand från socialhjälpen, kan detta inte anses innebära en rationell användning av samhällsresurserna. När det gäller egendomsskador (sakskador och rena förmögenhets- skador) är en tillämpning av nuvarande jämkningsprinciper inte förenad med lika stora nackdelar. Här talar inte sociala och humanitära syn- punkter med samma styrka för en begränsning av jämkningsmöjlighet- erna. Det är även att märka att det på sakskadeområdet finns goda möj- ligheter för den enskilde att skaffa sig ett försäkringsskydd till rimliga kostnader. Hithörande försäkringsanordningar har också en vidsträckt utbredning, framför allt i form av obligatoriska moment i kombinerade försäkringar av typen hemförsäkring. Detta kan något förenklat sammanfattas så att det – till skillnad från vad gäller sakskada och ren förmögenhetsskada – från sociala och humanitära synpunkter inte ansågs rimligt att del av personskada skulle stanna på den skadelidande, utom vid grov vårdslöshet eller uppsåt. Med hänsyn till skadeståndslagens generella tillämplighet, och de uttalanden som ovan redovisats även från trafikskadelagens förarbeten, kan man hävda att det finns en princip i svensk skade- ståndsrätt att personskador ska ges företräde. Prioritet för personskador gäller som ovan angetts enligt Wien- konventionen. Med hänsyn till det gemensamma protokollet kan det möjligen finnas en poäng i att stater har liknande regleringar, såsom också är fallet i bl.a. och . I Exposé des motifs till artikel 11 i utpekas per- sonskador som ett slags skada som det kan vara aktuellt för konven- tionsstaterna att ge prioritet för. Inga andra skadetyper utpekas på detta sätt, även om konventionsstaterna är fria att göra andra prio- riteringar. Sammantaget går det således att med hänvisning till sociala och humanitära skäl motivera en prioritering av personskador, och en så- dan prioritering är väl förenlig med både svenska skadeståndsrätts- liga principer och med . Det ovan redovisade behöver dock sättas i sitt sammanhang, vid ett övervägande av om ersättning för radiologiska personskador ska prioriteras. Det är till en början av betydelse att personskador kan uppkomma efter olyckan. En prioritering av personskadorna fullt ut innebär att inga andra skador någonsin kan ersättas förrän , vilket förstås är otänkbart. En möjlighet är en prioritering endast av personskador som inträffat under en viss efter en olycka (jfr t.ex. den spanska regleringen). Men även en sådan ord- ning är svår att försvara, eftersom det kommer att finnas ett stort behov av snabb ersättning för andra slags skador. Den möjlighet som däremot synes kunna komma i fråga är att man i beslutet om pro- portionering reserverar medel för full ersättning för de ersättnings- gilla personskador som befaras uppkomma, och att övriga skador ersätts endast i den mån det återstår medel därefter. Det innebär alltså att sakskador kan ersättas på bekostnad av personskador, men bara om man i proportioneringen underskattat omfattningen av framtida personskador. Det finns dock en del som talar emot även en sådan fördelningsprincip. En radiologisk skada av sådan dignitet att det belopp som tillför- säkras enligt konventionerna inte räcker till kan väntas orsaka stora Att någon förlorar sitt hem och alla sina ägodelar lär orsaka stort lidande, och det argument som fördes fram i skade- ståndslagens förarbeten – att det i det flesta fall finns en hemförsäk- ring – är inte giltigt i detta sammanhang eftersom radiologiska skador undantas i hemförsäkringarna. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att sakskador inte ersätts alls om personskadorna skulle bli omfatt- ande, särskilt med beaktande av att den som lider personskada endast i begränsad omfattning behöver stå för sina vårdkostnader, och social- försäkringen trots allt ger ett visst skydd. Det är att märka att LRO har en särreglering i förhållande till skadeståndslagen när det gäller jämkning. Enligt 47 § gäller för alla typer av radiologiska skador att ersättningen får jämkas efter vad som är skäligt, om den skadelidande har medverkat till skadan uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet. Särregleringen härrör från 13 § atom- ansvarighetslagen (1968:45), som vid sin tillkomst motiverades med att det på detta område fanns ett framträdande behov av skydd för de skadelidande, särskilt i fråga om personskador, och inte minst när det gäller anställda och personer som på annat sätt är verksamma inom anläggningen. Vidare framhölls att omfattande utredningar rörande den skadelidandes egen andel i skadans uppkomst eller om- fattning skulle tynga skaderegleringsförfarandet på ett inte önskvärt sätt, och att det var en naturlig utveckling att de allmänna med- verkansreglerna uppmjukas på områden där objektivt eller på annat sätt skärpt skadeståndsansvar betingas av en verksamhets farliga natur. (Se prop. 1968:25 s. 111 ff.) Sammantaget synes det inte finnas skäl att prioritera person- skador före andra slags skador. Prioritering av kostnader för sanering av miljöskador Bedömning: Det finns inte anledning att prioritera ersättning för saneringsåtgärder för att säkerställa att dessa vidtas i tillräcklig omfattning för skydd av människors hälsa. Det finns inte tillräck- ligt starka skäl för att prioritera ersättning för mer omfattande återställande av miljön. Att ersättning för kostnader för sanering av miljöskador prioriteras skulle närmast motiveras med att det är angeläget att säkerställa att sanering blir av, och helst snabbt, bl.a. eftersom miljöskadan kan leda till personskador. En avgörande fråga kan då vara om saneringen är säkerställd även utan ersättning från anläggningshavaren. I så fall förefaller det inte finnas något behov av att prioritera ersättning för kostnader för sanering av miljöskador. I avsnitt 4.3.2 finns en redogörelse för vem som är skyldig att vid- ta återställandeåtgärder i händelse av en olycka. har en skyldighet att vidta saneringsåtgärder i syfte att mark, vatten, anlägg- ningar och annan egendom åter ska kunna användas. Även anlägg- ningshavaren har en åtgärdandeskyldighet, i vart fall inom anläggnings- området. Syftet med saneringsåtgärder är att göra det möj- ligt att åter använda egendom. I detta ligger bl.a. att människor inte ska utsättas för oacceptabla stråldoser. Det finns således inte anled- ning att prioritera ersättning för saneringsåtgärder för att säkerställa att dessa vidtas i tillräcklig omfattning för skydd av människors hälsa. Definitionen av radiologisk skada i LRO ger utrymme för ersätt- ning även för mer omfattande återställande av miljön. Sådana åtgär- der kan t.ex. vidtas av berörda markägare, vilka dock ofta bör kunna ersättas för sakskada i sådana situationer. Såsom påpekats i av- snitt 4.3.2 är det knappast möjligt att efter en radiologisk olycka vidta åtgärder för att helt återställa miljön. Sådana åtgärder skulle inte betraktas som rimliga enligt 7 § första stycket 4 LRO. Inte heller dessa omständigheter motiverar således en prioritering av ersättning för återställandeåtgärder. 6.5.3Prioritering av tidigt anmälda skador p.g.a. bevisförutsättningar och intresset av en snabb skadereglering? Huvuddelen av skadorna inträffar tidigt – sena skador är svårbevisade Förslag: Skador som anmäls från olyckan ska prio- riteras, utom en myndighets kostnader för åtgärder som myn- digheten är skyldig att utföra. Sådana anspråk ska prioriteras sist, efter alla enskilda skadelidandes anspråk. Proportioneringen ska avse skador som förväntas anmälas . står ska i första hand fördelas mellan ditintills inkomna anspråk. En proportionering kan innebära att stora belopp reserveras , , för ersättning av sena personskador. Uppskatt- ningen av hälsoeffekter vid exponering för joniserande strålning är dock behäftad med stora osäkerheter, i synnerhet om många per- soner ur allmänheten exponeras för lägre nivåer. Individuell risk för skada eller dödsfall kan uppskattas för både akuta skador och sena skador. För akuta skador går det också normalt att fastställa på indi- vidnivå att en viss skada förorsakats av exponering för joniserande strålning. Detta gäller inte för sena skador. Det finns ingen biomar- kör som visar om en viss cancer orsakats av exponering för joniser- ande strålning. På populationsnivå kan det däremot gå att påvisa ett samband om tillräckligt många exponerats för joniserande strålning. För vissa cancerformer där den normala frekvensen för incidens är låg och för vilka det finns en högre känslighet för strålning kan ett samband påvisas även för mindre populationer. Generellt gäller att ju lägre exponering för joniserande strålning personer utsatts för, desto större population krävs för att en effekt ska gå att påvisa. Vid exponering för joniserande strålning vid nivåer som ligger nära den genomsnittliga bakgrundsnivån går det inte att visa några effekter ens på populationsnivå. Härtill kommer att det normalt saknas kunskap om vilken expo- nering enskilda individer utsatts för. Och även om en sådan kunskap skulle finnas, så blir den kunskapen svår att tillämpa om exponer- ingen varit förhållandevis låg eftersom den uppskattade riskökningen då blir både liten och behäftad med stor osäkerhet. Det är därför en berättigad fråga om det över huvud taget är möj- ligt för någon som drabbas av en sen personskada att bevisa ett orsakssamband. Och om det inte är möjligt (eller praktiskt taget omöjligt), är det då rimligt att reservera medel, med följd att tidigt skadelidande måste vänta på slutlig skadereglering? Som ovan framgått prioriteras sena personskador ned enligt Wienkon- ventionen och enligt spansk rätt prioriteras alla skador efter en olycka. Från det spanska har man på utredningens fråga om övervägandena bakom regleringen meddelat följande. En period har betraktats som en balanserad lös- ning eftersom ett betydande antal anspråk hinner lämnas och en prio- ritet mellan olika slags skador kan uppnås, som de skade- lidande inte behöver vänta till preskriptionstidens utgång. Huvuddelen av skadeståndsanspråken kan väntas inkomma efter en olycka. Det gäller sakskador och deterministiska per- sonskador, skador på ekonomiska intressen knutna till miljön samt kostnader för förebyggande åtgärder.