sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Protected areas with sustainable use of natural resources: Om- råden med bevarade och skyddade ekosystem tillsammans med till- hörande kulturella värden och traditionell naturresurshantering. Gene- rellt handlar det om stora områden som främst är i ett naturligt skick, med en andel hållbar naturresursförvaltning och en låg nivå av icke- industriell naturresursanvändning som är kompatibel med naturskyd- det ses som ett av huvudmålen. 8Dudley (red) (2013) Guidelines for applying protected area management categories including IUCN WCPA best practice guidance on recognising protected areas and assigning management categories and governance types, IUCN. 4.4Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, EKMR (1950) När det gäller tolkningen av bestämmelserna i är det värt att notera att dessa är allmänt formulerade och därför ofta bli föremål för skilda tolkningar. Allmänna principer för tolkning av internatio- nella traktater finner man i artiklarna 31 och 32 i om traktaträtten9 och av artikel 31 framgår att det är ordalagen i trak- taten som framför allt ska tillmätas betydelse, men orden ska läsas i sitt sammanhang och i ljuset av traktatbestämmelsernas syfte. Vad gäller tolkning av just EKMR framhåller att det är viktigt att se konventionen som en helhet; tolkning av en bestämmelse i konventionen måste göras på sådant sätt att det inte uppstår en kon- flikt med någon annan bestämmelse i konventionen. Konventionen som en helhet måste få en rimlig innebörd. har också framhållit vikten av att de rättigheter som skyddas i konven- tionen tolkas så att de blir praktiskt betydelsefulla och effektiva.10 Förarbeten till traktater utgör endast en sekundär rättskälla11 och såvitt gäller EKMR stämmer detta med praxis. Förarbetena till konventionen har visserligen publicerats och är så- ledes tillgängliga för den som vill studera dem, och det finns exempel på att de åberopats i avgöranden12. Större bety- delse har däremot de kommentarer (Explanatory Reports) som ut- arbetats om flertalet tilläggsprotokoll och som innehåller relativt tydliga anvisningar om tolkningen av olika artiklar i dessa protokoll.13 Enligt finns det ett särskilt skäl att vara återhållsam med att bygga tolkningen på förarbetena, nämligen att ofta framhållit att konventionen bör tolkas dynamiskt, dvs. i ljuset av samhällsutvecklingen och förändringar i rättsuppfattningen i kon- ventionsstaterna, vilket innebär att den tolkning av en konventions- bestämmelse som var den rätta när konventionen kom till kan för- ändras . Det är därför mindre angeläget att genom studium av förarbeten söka fastställa hur konventionens upphovsmän för mer 9Wienkonventionen om traktaträtten, , SÖ 1975:1. 10Danelius (, version 5) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 55. 11Artikel 32 i om traktaträtten. 12Vid avgörande av om artikel 1 i första tilläggsprotokollet skall anses ge en rätt till ersättning vid egendomsberövanden har i viss utsträckning byggt på uttalanden under förarbetena. Se t.ex. m.fl. och m.fl., (ECHR respektive ) båda mot . 13Danelius a.a., s. 55. än ett halvt sekel sedan föreställde sig att den skulle tolkas i olika hänseenden.14 4.4.1Autonom tolkning av EKMR:s begrepp De begrepp som förekommer i konventionen måste ges en autonom tolkning som är oberoende av vilken innebörd som ges åt motsva- rande begrepp i de nationella rättssystemen. EKMR är avsedd att etablera en europeisk minimistandard, det vill säga en skyddsnivå som i princip är enhetlig för alla konventionssta- ter i den meningen att den inte får underskridas av någon stat. Ingen- ting hindrar däremot att en konventionsstat i vissa hänseenden till- lämpar en högre standard än som krävs av konventionen. Kravet på en gemensam miniminivå förutsätter att konventionen tolkas så, att den får samma materiella innehåll för alla stater.15 4.4.2Subsidiaritet och of appreciation Konventionsstaterna har det primära ansvaret för att konventions- rättigheterna respekteras, medan har till uppgift att övervaka konventionsstaternas handlingar och att korrigera even- tuella brister. Härvid fästs också vikt vid den tillämpade principen om staternas så kallade of appreciation, varmed förstås deras frihet att tillämpa konventionsreglerna på ett flexibelt sätt med beaktande av inhemska förhållanden och rättsliga traditio- ner men under övervakning av som ska tillse att tillämpningen på det nationella planet inte berövar konventionsrättig- heterna något av deras centrala innehåll.16 Konventionsstaterna tillerkänns också en of appreciation vid tillämpning av många allmänna och oprecisa begrepp som före- kommer i konventionen. Omfattningen av denna of apprecia- tion kan dock variera beroende på arten av det skyddade intresset. Är det fråga om ett vitalt statsintresse, till exempel den nationella säkerheten, får man anta att är särskilt ovillig att underkänna det ställningstagande som gjorts på det nationella planet. 14Danelius a.a., s. 55. 15Ibid., s. 55 f. 16Ibid., s. 56. Detsamma kan gälla frågor som berör allmän moral, eftersom det, som påpekat, inte finns någon enhetlig europeisk uppfattning i moralfrågor och domstolarna i varje enskilt land därför får anses bäst lämpade att bedöma vad som bör vara tillåtet eller förbjudet i just det landet. En person får enligt artikel 1 i första till- läggsprotokollet till konventionen under vissa förutsättningar be- rövas sin egendom i det allmännas intresse. Frågan vad som är i det allmännas intresse hör till de frågor som de inhemska organen i prin- cip är bäst lämpade att avgöra. De har alltså i detta hänseende ett betydande diskretionärt prövningsutrymme, och är i motsvarande mån återhållsam i sin prövning av denna fråga.17 Just detta behandlas utförligare i avsnittet om konventionens skydd för ägande, avsnitt 4.4.5. nedan. En viktig princip som enligt rättspraxis ska anses genomsyra konventionen är proportionalitetsprincipen. Många åt- gärder som i och för sig är konventionsenliga kan godtas endast om de är proportionerliga, dvs. om de står i rimlig relation till det intresse de är avsedda att tillgodose. Om en åtgärd är mer långtgående än som framstår som rimligt för ändamålet och därmed oproportionerlig kan den innefatta brott mot konventionen.18 Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen får egendom frånhändas ägaren under förutsättning att ingreppet är lag- ligt och sker i det allmännas intresse. Något krav på att ersättning ska betalas för egendomen uppställs inte i artikelns text (utom in- direkt beträffande utlandsägda tillgångar), men har under hänvisning till proportionalitetsprincipen fastslagit att egen- domsberövande utan ersättning endast undantagsvis kan anses kon- ventionsenligt. Det är däremot inte säkert att proportionalitetspri- ncipen alltid kräver att ersättningen motsvarar fulla värdet av egen- domen, och i vart fall får staten anses ha en of appreciation vid värdering av skadan och fastställande av ersättningsbeloppet.19 17Danelius a.a., s. 57. 19Ibid., s. 58. 4.4.4Staten ska avhålla sig från vissa handlingar Många av bestämmelserna i konventionen är formulerade som för- bud mot att göra ingrepp i den enskilda människans rättigheter. Så- dana bestämmelser riktar sig primärt till staten och det är alltså staten som ska avhålla sig från sådana handlingar som inkräktar på en per- sons grundläggande rättigheter. Undantag från detta gäller i fall där det finns stöd för sådant handlande i konventionens undantagsbe- stämmelser. Den enskilda människan ska således ha en privat sfär där hon skyddas mot ingrepp från myndigheternas sida.20 Den primära skyldigheten för staten är alltså i dessa fall en negativ skyldighet: att inte handla på visst sätt. I vissa andra fall föreligger en positiv skyldighet som kan gå ut på att tillskapa lagregler som ger ett grundläggande skydd och att inrätta offentliga organ som ingriper mot förekommande övergrepp.21 4.4.5Skydd för ägande, konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1.1 I Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (EKMR) åter- finns positivt reglerade principer till skydd för egendom. Genom lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har kon- ventionen införlivats som svensk lag. Under arbetet med EKMR visade det sig svårt att nå enighet om en bestämmelse till skydd för äganderätten. Någon sådan bestäm- melse kom därför inte att ingå i själva konventionen men togs i stället in i det därefter antagna första tilläggsprotokollet till kon- ventionen.22 Konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1.1 lyder enligt följande. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egen- dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en statsrätt att genom- föra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nytt- 20Danelius a.a., s. 58. 21Ibid., s. 58. 22Ibid., s. 571. jandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Begreppet egendom ska här ges en autonom och vidsträckt innebörd. Det omfattar inte bara fast och lös egendom av olika slag utan också begränsade sakrätter av ekonomiskt värde liksom fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Rättspraxis visar att tillstånd att bedriva en ekonomisk verksam- het omfattas av den enskildas civila rättigheter enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet under konventionen.23 Återkallandet av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksam- het kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten, och ska tillåtlig- heten bedömas enligt de kriterier som anges i tilläggsprotokollets artikel 1. har bland annat ansett rätten att vara verk- sam som revisor24, att servera alkoholdrycker på restaurang25 och att exploatera en grustäkt26 falla under tillämpningsområdet för artikel 1. Båda dessa fall är svenska. mot gällde ett miljörättsligt tillstånd. Makarna ägde en fastighet där det bedrevs grustäkt . Ett tillstånd utan begränsning i tiden hade meddelats för verksam- heten 1963. 1973 gjordes ett tillägg i naturvårdslagen (1964:822) som gav myndigheterna möjlighet att utan ersättning återkalla äldre täkt- tillstånd från och med efter att lagen trädde i kraft, dvs. Makarna investerade stora belopp i verksamheten , bland annat renoverade man en utlastningskaj. Ibörjan av inledde förhandlingar med i avsikt att återkalla täkttillståndet på grund av de höga naturvärdena i området. Beslut om återkallande togs 1984 och fastställdes av regeringen. gick till och hävdade att deras civila rättigheter var kränkta utan att de hade någon möjlighet till domstols- prövning och att de hade gjort förluster . alls inte på deras linje vad gällde skyddet för ägande.27 23Darpö (2010) Rätt tillstånd för miljön. Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rätts- kraften och mötet med nya miljökrav, s. 24. 24Van Marle m.fl. mot (ECHR ). 25Tre mot (ECHR ). 26Fredin mot (ECHR ). 27Däremot fälldes för bristen på möjligheter till domstolsprövning. Den konstaterade visserligen att bestämmelsen var tillämplig efter- som det var fråga om en rådighetsinskränkning men domstolen an- såg att bestämmelsen måste förstås i sin helhet. Visserligen värnar stadgandet äganderätten, men den anger också när skyddet kan genombrytas. En rimlig avvägning ska göras mellan de allmänna intressena och de enskilda. Vidare ska proportionalitet iakttas, som konventionsparterna har ett vittgående skön när det gäller valet av metod för att främja de allmänna intressena.28 Domstolen konstaterade i Fredin-fallet att återkallandet inte kunde anses vara oförutsebart, möjligheten hade ju introducerats för mer än sedan. Inte heller hade några berättigade förväntningar på fortsatt drift. De investeringar som gjorts i verk- samheten hade skett efter den nya lagstiftningen och myndig- heterna hade varit noga med att inte lämna några garantier för fort- satt drift. Sammanfattningsvis ansåg därför domstolen att återkallandet av täkttillståndet vare sig var olämpligt (inappropriate) eller opropor- tionerligt.29 Flertalet av avgöranden om återkallade till- stånd i liknande situationer går i samma spår. Många gäller förhållan- det mellan ny lagstiftning och givna tillstånd och här kan inte sägas att det skydd som konventionen erbjuder är särskilt långtgående. Om de nya förutsättningarna är motiverade av allmänna intressen och det ges tillräckligt med övergångstid för tillståndshavarna att anpassa sig, har genomgående ansett att det inte har skett någon kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Domstolen har också utan vidare accepterat att miljöskäl är ett sådant allmänt intresse som kan motivera ingrepp i tillstånd. Konventionsskyddet har också uteblivit om tillståndshavaren har tagit en medveten risk i sina investeringar30.31 När det gäller indragning av tillstånd av olika slag har det be- handlats något annorlunda. Är det tydligt att villkoren är uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har tillståndshavaren inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och om det av sådant skäl dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i tillstånds- havarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förväntningar att få 28Fredin mot (ECHR ) punkten 51. 29Återgivet efter a.a., s. 25. 30Pine Valley m.fl. mot (ECHR ). 31Darpö a.a., s. 26. behålla tillståndet och att fortsätta utöva den verksamhet som avses med tillståndet.32 Förändringarna får alltså inte komma oväntat eller alltför hastigt; de inblandade får inte ha haft berättigade förvänt- ningar om att få fortsätta bedriva verksamhet.33 Om det är uppenbart att villkoren är uppfyllda eller tiden har löpt ut har till- ståndshavaren inte några berättigade förväntningar om att få behålla tillståndet.34 Krav på att få tillbaka exproprierad egendom eftersom den inte använts för expropriationsändamålet har dock ansetts falla utanför artikel 1 på grund av att klagandena inte längre var ägare och inte hade en legitim förväntan att få tillbaka egendomen35. Artikel 1 anses, med avseende på egendomsskyddets omfattning, innehålla tre regler: Den första regeln fastlår principen att egendom ska respekteras. Den andra regeln uppställer villkor för att någon ska få berövas sin egendom. Den tredje regeln behandlar frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas.36 Staterna har emellertid, enligt andra stycket, ett relativt stort ut- rymme att begränsa nyttjandet av egendomen i enlighet med allmänin- tresset. Det kan till exempel handla om att begränsa skadliga verkningar av markanvändning. När det gäller kravet på att egendomsberövan- det ska ske i det allmännas intresse är det i första hand de nationella organen – regering, parlament, domstolar, med mera – som har att göra denna bedömning. De har därvid en viss rörelsefrihet (of appreciation), men kan överpröva om de utövat sitt skön på ett rimligt och proportionerligt sätt.37 Det finns ett antal fall från där den prövar frå- gan om gränserna för egendomsskyddet.38 Det andra fallet med mot , , som gällde bland annat huruvida beslut enligt naturvårdslagen (1964:822) om avveckling av en grustäkt på klagan- denas fastighet stått i strid med klagandenas rättigheter enligt arti- kel 1 i första tilläggsprotokollet. Domstolen konstaterade först att indragningen av klagandenas tillstånd till grustäkt inte var att anse 32Danelius, a.a., s. 572. 33Rosenzweig mot , Stretch mot och mot (ECHR , respektive ). 34Darpö a.a., s. 26. 35Kemp m.fl. mot (ECHR ). 36Danelius, a.a., s. 578. 37Ibid., s. 579. 38Se t.ex. mot , mot och Mellacher m.fl. mot (ECHR , respektive ). som egendomsberövande i konventionens mening utan som en åt- gärd med syfte att reglera användningen av fastigheten. Åtgärden hade stöd i lag och hade ett legitimt syfte, nämligen miljöskydd. Återkal- lelsen av tillståndet kunde inte anses oproportionellt till syftet. Därför ansågs inte artikel 1 i första tilläggsprotokollet ha kränkts. I punk- ten 48 konstaterar följande: The applicants did not contest the legitimacy of the aim of the 1964 Act, that is the protection of nature. The Court recognises for its part that in today’s society the protection of the environment is an increasingly important consideration. 4.4.6Ersättningens betydelse för proportionaliteten När det gäller proportionaliteten innebär det att en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och egendomsberövandet måste genomföras på sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Vid avgörandet av om ingreppet är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker. Som ett led i ett sådant proportionalitetsresonemang har Europa- domstolen intagit ståndpunkten att ersättning för exproprierad eller nationaliserad egendom normalt måste utgå och att egendomsberö- vandet i avsaknad av sådan ersättning inte kan anses proportionerligt.39 Inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom förekom- mer i stor utsträckning i syfte att tillgodose olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, som ofta är underkastad in- skränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till annan ägare. Sådana inskränkningar kan i många fall anses naturliga och normala, och de ger då inte anledning till problem i förhållande till artikel 1 i tilläggsprotokollet, i och med att andra stycket uttryck- ligen medger en stat att genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera utnyttjandet av egendom i det allmännas Emellertid kan inskränkningar vara så betungande för ägaren att deras förenlighet med artikel 1 kan ifrågasättas. prövar då om inskränkningen är proportionerlig, vilket innebär att 39Danelius, a.a., s. 581. 40Ibid., s. 595. det görs en avvägning mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse och om inskränkningen är oproportionerlig, strider den mot artikel 1. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har emellertid anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och funnit att även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset. Staten har med andra ord tillerkänts ett ganska stort utrymme för att be- döma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.41 4.4.7Rätt till respekt för sin egendom Vad gäller den första regeln i artikel 1 första stycket, att envar ska ha rätt till respekt för sin egendom, så har denna bestämmelse, enligt tolkning, en självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikel 1. I fall där det inte är fråga om ett egendomsberövande enligt första stycket andra meningen och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom i det all- männas intresse enligt andra stycket kan alltså ett ingrepp i ägande- rätten under vissa omständigheter strida mot den allmänna bestäm- melsen i första stycket första meningen.42 tolkning klargjordes i målet och mot och har senare upprepats i många avgöranden. I och mot rörde målet ett expropriations- tillstånd och byggnadsförbud som under en lång följd av år hade gällt för klagandenas fastigheter i . Expropriation kom aldrig till stånd, så det var därför inte fråga om något egendomsbe- rövande. Byggnadsförbuden innefattade visserligen en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen, men detsamma kunde inte sägas om expropriationstillstånden. fann att de långvariga expropriationstillstån- den och byggnadsförbuden tillsammans hade skapat en situation som innebar att en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset inte hade vidmakthållits och att en alltför tung börda hade lagts på de enskilda fastighetsägarna. Domstolen beaktade också att systemet saknade flexibilitet på så sätt att klagandena inte kunde be- 41Danelius, a.a., s. 596 f. 42Ibid., s. 607. gära omprövning av expropriationstillstånden under de långa tids- perioder för vilka de utfärdats och inte heller erhålla skadestånd som gottgörelse för de olägenheter de utsatts för. Det förelåg således en brist på proportionalitet och därmed ett brott mot rätten till respekt för egendom.43 I Bugajny m.fl. mot (ECHR ) hade en fastighetsägare inte bara hindrats att bebygga viss mark för bo- stadsändamål utan också fått bära kostnaden för anläggning och underhåll av vägar för bruk av allmänheten, vilket tillsammans ansågs som en oproportionerlig börda.44 4.4.8Allmänt om artikel 6 EKMRS:s artikel 6 reglerar att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Artikeln är alltså tillämplig vid prövningen av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter samt vid anklagelse för brott. 4.4.9Anklagelse för brott i artikel 6 Begreppet anklagelse för brott ska ges en autonom tolkning. Hur ett visst förfarande klassificeras i en stats nationella rättsordning till- mäts alltså inte någon avgörande betydelse. Staterna är alltså fria att kriminalisera vilka gärningar som helst men inte fria att göra en kri- minaliserad gärning till en disciplinär förseelse och därigenom undan- dra prövningen från de rättssäkerhetsgarantier som artikel 6 upp- ställer.45 Det är ytterst som avgör om en gärning ska klassificeras som brott och om artikel 6 därför blir tillämplig. Vid bedömningen beaktas hur en gärning klassificeras enligt den berörda statens nationella rätt och i övriga konventionsstaters rättsordningar, gärningens art, om den norm som överträtts är generell eller utgör 43Danelius, a.a., s. 607. 44Ibid., s. 608. 45Se t.ex. m.fl. mot (ECHR ), som rörde olika typer av militära disciplinstraff. en föreskrift som riktar sig till en särskild grupp, liksom arten av sanktion som kan aktualiseras.46 4.4.10Civila rättigheter i artikel 6 Vad som förstås med civila rättigheter har varit föremål för om- fattande praxis och har framhållit att begreppet civila rättigheter och skyldigheter är ett konventionsbegrepp som måste tolkas autonomt.47 Huruvida ett visst rättsbegrepp karaktäriseras som civilt, offentligrättsligt eller på annat vis i den berörda statens nationella rättsordning är alltså inte avgörande. Med utgångspunkt i praxis kan sägas att artikeln blir tillämplig när det är fråga om en genuin och seriös tvist, som rör en rättighet eller skyl- dighet av civil beskaffenhet; det kan handla om förhandenvaron av en sådan rättighet, om rättighetens omfattning och om dess inne- börd. Flera av de tvister som bidragit till utmejslandet av vad som är civila rättigheter har härrört från nationella avgöranden som gällt äganderättsliga eller näringsrättsliga intrång.48 Det har till exempel handlat om tvist om förvaltningsmyndighets beslut att inte god- känna fastighetsköp49, tvist om förvaltningsbeslut om expropriations- tillstånd och byggnadsförbud50, tvist om rätten att bygga på sin fastig- het51, tillämpning av förbud mot laxfiske52, tvist om återkallelse av tillstånd att servera alkoholdrycker i restaurang53, tvist om rätt att exploatera grustäkt54 och tvist om koncession till avfallsanläggning55. Tvisten måste dock hänföra sig till en materiell rättighet som erkänns i den nationella rättsordningen för att artikeln ska bli tillämplig.56 46Ehrenkrona () kommentaren till artikel 6 i EKMR. 47Danelius, a.a., s. 56. 48Ehrenkrona () kommentaren till artikel 6 i EKMR. 51Allan mot , mot och Skärby mot . 52Pasti och Rahko mot . 4.4.11Rättvis rättegång i artikel 6