sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — För att undvika onödig administration bedömer utredningen att kraven som kopplar till pantsystemen, bland annat utbetalning av pant, ska läggas på de godkända insamlingssystemen. Anledningen till att krav på tillståndspliktiga insamlingssystem infördes var bland annat för att få till en mer effektiv tillsyn. Bedöm- ning var att tillståndspliktiga insamlingssystem för elutrustning skulle ge ökade möjligheter till kontroll över insamlingen samt bättre förut- sättningar för tillsyn. De enskilda producenternas ansvar kvarstod genom en skyldighet att se till att deras produkter omfattas av ett insamlingssystem med tillstånd. I den utsträckning som produk- terna omfattas av ett sådant system blir dock den som driver det en självständig aktör som tillsynsmyndigheten kan bedriva tillsyn mot (prop. 2012/13:161, s. 15). Panten blir en del av avfallshanteringen och det är möjligt att ställa krav på att insamlingssystemen vidtar åtgärder för att sätta upp ett sådant system. finns det två insamlingssystem som har tidsbegränsade till- stånd. Hur det kommer att se ut är oklart. Detta är något man behöver ta hänsyn till i utformningen av pantsystemet. den som har personella, tekniska, organisatoriska och ekonomiska förutsättningar får ges ett tillstånd (45 § förordningen om produ- centansvar för elutrustning). I samband med insamlingssystemens tillståndsprocess görs en bedömning om vad som är lämpligt och rikstäckande (46 § samma förordning). För insamlingssystem som redan genomgått en prövning behöver därför ingen ytterligare pröv- ning göras utan insamlingssystemen bör anses vara lämpliga och rikstäckande för att kunna administrera ett pantsystem. Insamlingssystemen behöver se till att det finns tillräckligt många insamlingsplatser där pant kan betalas ut och det behöver finnas en tillräcklig geografisk täckning. Bedömningsgrunden bör vara densam- ma som för insamlingssystemens grundtillstånd och något nytt god- kännande behövs därför inte. För att anses vara rikstäckande ska det finns insamlingsplatser i varje kommun med en geografisk spridning inom kommunen som är skälig med hänsyn till befolkningstäthet och övriga omständigheter. Alla godkända insamlingssystem får en skyldighet att administrera panten i syfte att uppmuntra att de mobil- telefoner som belagts med pant, eller motsvarande produkt lämnas tillbaka till insamlingssystemet, beroende på vilken variant av pant- system som väljs. En alternativ utformning skulle vara att ett pantsystem för mobil- telefoner utgör en del av insamlingssystemens tillstånd. Att lägga in bestämmelser under 46 § i förordningen om producentansvar för elutrustning skulle då vara en förutsättning för att få ett tillstånd. Nu- varande insamlingssystem som har fått tillstånd omfattas av rättskraft. Först vid en ny prövning av befintliga insamlingssystem som har till- stånd skulle ett nytt krav som innebär att en förutsättning för tillstånd är att insamlingssystemen ska administrera en pant kunna aktuali- seras. Det skulle således vara en förutsättning för att insamlings- systemet skulle vara lämpligt och rikstäckande. En annan aspekt är att pantsystemet endast reglerar mobiltelefoner som är avfall medan bestämmelserna i 46 § rör all konsumentelavfall. Utredningen bedömer att det endast är insamlingssystem med tillstånd som bör ansvara för att ta emot mobiltelefoner som är avfall och administrera panten. Utredningen bedömer även att kraven i ett pantsystem bör ligga utanför själva villkoren för att få ett tillstånd. 8.6Pantsystem med identifiering respektive pantbevis Under avsnitt 8.3.3 går vi igenom olika alternativ för identifiering av produkter kopplat till pant. Slutsatsen från det avsnittet är att vi i detta kapitel utreder två olika system: ett som förutsätter att mobil- telefonerna är identifierbara och ett system som bygger på pantbevis. Ett traditionellt pantsystem där panten är knuten till produkten i fråga förutsätter att produkten går att identifiera. Annars blir det möjligt att lämna in mobiltelefoner som det inte har betalts pant för vid köpet. Det möjliggör även inlämning mot återbetalning för de telefoner som finns upplagrade i hushållen. Utan identi- fiering blir det även svårare att motverka illegal verksamhet, det vill säga att mobiltelefoner som är avfall importeras till och läm- nas in mot återbetalning. Utan en identifikation riskerar systemet att haverera, det vill säga att återbetalningarna blir mycket större än inbe- talningarna av pant. Utredningen har dock inte lyckats identifiera någon genomförbar lösning när det gäller identifiering. Ett pantbevis däremot är inte bundet till den specifika produkten som det betalades pant för inledningsvis. Det är i stället ett bevis på att pant har betalats för en mobiltelefon. När pantbeviset visas upp i samband med att en mobiltelefon lämnas för återvinning görs en återbetalning av panten. Ett system med pantbevis innebär därmed att det inte måste vara samma telefon som panten betalades för som lämnas in för en återbetalning av panten. Ett pantbevis skulle därmed även kunna överlåtas till andra personer. Ett pantbevis skulle kunna knytas till en specifik modell av mobiltelefon, men vi ser inga för- delar med ett sådant begränsande. Systemet bygger på att varje pant- bevis endast går att läsa av en gång, jämför till exempel med digital avläsning av biljetter till evenemang och konserter eller för biljetter i kollektivtrafiken. Ett pantbevis behöver ha en lång giltighetstid eftersom det ska kunna användas även för den telefon som pantbe- viset erhölls för. Med tanke på att utvecklingen mot en cirkulär ekonomi innebär att produkter ska kunna användas , ser vi att det är svårt att sätta för hur länge ett pantbe- vis ska vara giltigt. En lång giltighetstid ställer å andra sidan krav på att systemet med pantbevisen inte kan utvecklas så att tidigare pant- bevis kan användas för återbetalning av pant. Alternativt att det måste finnas parallella system . Vi har inte närmare utrett exakt hur en identifiering eller ett pantbevis skulle kunna se ut. Att detaljstyra det genom lagstiftning förväntas vara administrativt krångligt och därmed kostsamt. Det riskerar även att begränsa utvecklingen av systemet om det ska regle- ras i detalj i lagstiftning. Vi har därför valt att lämna till producen- terna och de godkända insamlingssystemen att utveckla en lösning för identifiering eller pantbevis. För att ett pantsystem ska fungera i praktiken förutsätts att producenter och insamlingssystem tar fram gemensamma lösningar. Det finns inget som säger att det inte kan vara flera olika system med pantbevis, de måste dock vara gemen- samma ur perspektivet att det är möjligt för avfallsinnehavaren att använda pantbeviset och få tillbaka panten från vilket godkänt insam- lingssystem som helst. Om det skulle bli två eller flera system som byggs upp krävs dessutom någon form av avräkningsfunktion mellan systemen så att inbetalningar och utbetalningar av pant kan justeras mellan systemen. För att fungera och få effekt måste det även vara ett system som är enkelt ur användarnas perspektiv. Ur ett effektivitetsperspektiv finns det helt klart fördelar med att ta fram en gemensam lösning för att hålla kostnaderna nere, och för att öka konsumenternas förstå- else för systemet. Oavsett hur ett pantsystem regleras, inom befint- liga system eller inte, så ser vi inte att det finns något sätt att reglera så att det endast kan finnas ett pantsystem. Att uppskatta kostnaden för att ta fram ett system med identi- fiering av mobiltelefoner som belagts med pant har inte varit möjligt eftersom det inte finns något liknande , och vi har under utred- ningens gång inte heller identifierat någon sådan lösning som vi ser är genomförbar. Att uppskatta vad det skulle kosta att utveckla ett pantbevis är mycket svårt eftersom det inte finns en konkret lösning att utgå ifrån. För att visa på en storleksordning på kostnader hänvisar vi till utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela (SOU 2020:25). Vi ser att det finns vissa likheter i detta system med hur ett system för pantbevis skulle kunna se ut. Utred- ningen föreslår i SOU 2020:25 ett system som bygger på en digital identifikator, ett digitalt chip som till exempel kan finnas i ett kort eller i en mobiltelefon. Resenären skapar ett konto och färdbeviset erhålls i form av en identifikator. Identifikatorn utfärdas från en cen- tral funktion och kan ställs ut av kollektivtrafikföretag eller andra aktörer som säljer biljetter. Utredningen uppskattar att kostna- den för att bygga upp den digitala infrastrukturen är cirka 200 mil- joner kronor. Sedan tillkommer en årlig driftskostnad på 10–27 mil- joner kronor . Exemplet ovan används bara för att visa på en storleksordning på kostnader för ett system som vi ser har vissa övergripande likheter med ett system för pantbevis, och där kraven på säkerhet är höga. Kostnaderna för ett pantsystem analyseras ytterligare i konsekvensanalysen i kapitel 14. 8.7Vilka mobiltelefoner ska ingå i pantsystemet Som framgår av avsnitt 8.4.7. föreslås mobiltelefoner vara den pro- dukt som inledningsvis ska ingå i ett pantsystem. Utredningen har begränsats till konsumentelutrustning (kapitel 2) vilket innebär att pantsystemet endast inkluderar mobiltelefoner som är konsument- elutrustning. Mobiltelefoner utvecklas ständigt och synen på vad som anses vara en mobiltelefon skiljer sig åt. För en avgränsning av vad begreppet mobiltelefon är krävs det en definition av begreppet. I förordningen om producentansvar för elutrustning tas telefoner upp som exempel på liten it- och telekommunikationsutrustning. I WEEE- direktivet, bilaga IV, tas mobiltelefoner upp som exempel på vad som kan ingå i kategorin liten it- och telekommunikationsutrustning. Av detta skulle slutsatsen kunna dras att det är möjligt att använda be- greppet mobiltelefon utan att definiera det i en förordning om pant på mobiltelefoner. Det finns dock många olika sätt att beskriva en mobiltelefon. I studien om Ecodesign preparatory study on mobile phones, smartphones and tablets har man tagit upp tre exempel på hur man definierar en mobiltelefon. (, 2021). 1.Portable, cordless phones that transmit telephone calls via mobile phone networks. The mobile phone is equipped with a module (SIM card) which allows the identification of the individual subscriber. In addition to the telephony function the mobile phone can provide several other functions, such as, for example, transmission of text messages, mobile use of Internet services, execution of programmes or recording and replay of video and audio signals. 2.A handheld device that is designed to send and receive transmissions through a cellular radiotelephone service including only the device itself and not packaging or accessories. Slates/tablets, as defined in the most recent applicable version of Energy specification, are excluded from this definition. 3.A handheld device that is designed to send and receive trans- missions through a cellular radiotelephone service including only the device itself and not packaging or accessories. I själva studien har man utifrån flertalet exempel begränsat och til- lämpat en definition enligt följande omfattning av begreppen mobil- telefon och smartphone. A mobile phone is a cordless handheld electronic device designed for long-range voice communication over either a cellular telecommuni- cations network or a satellite based telecommunications network, requiring a SIM card, eSIM or similar means to identify the connected parties [to exclude other types of two-way radios, such as “walkie- talkies”]. It is designed for battery charging purposes. A smartphone is furthermore characterized by a sophisticated operating system, WiFi connectivity, mobile use of internet services, and the ability to accept original and third-party software applications. A smartphone has an integrated touch screen display with a diagonal size between 4 and 7 inches. Devices with more than one and/or foldable displays are characterized as smartphones if at least one of the displays falls into the size range in either opened or closed mode. I ges ett par exempel på definitioner av mobiltelefoner (Cordella, Alfieri och Sanfelix, 2020). 1.Mobile phones, i.e. portable, cordless phones that transmit telephone calls via mobile phone networks. The mobile phone is equipped with a module (SIM card) which allows the identification of the indi- vidual subscriber. In addition to the telephony function the mobile phone can provide several other functions, such as, for example, transmission of text messages, mobile use of Internet services, execu- tion of programmes or recording and replay of video and audio signals. Mobile phones are also called cellular phone, cell phone, or smartphone – and many Germans call their mobile phone "handy". 2.A handheld device that is designed to send and receive transmissions through a cellular radiotelephone service including only the device itself and not packaging or accessories. Slates/tablets, as defined in the most recent applicable version of Energy speci- fication, are excluded from this definition. Utredningen bedömer inte att det är lämpligt att definiera de mobil- telefoner som omfattas av pantsystemet utifrån ett mättekniskt perspektiv. På grund av att utvecklingen går framåt finns det en risk med att ta fram en detaljerad beskrivning av begreppet mobiltelefon. När det saknas en gemensam eller enhetlig definition av en produkt kan det i stället vara lämpligt att använda sig av tull- taxans indelning i KN-nummer (kombinerade nomenklatur) i stället för att ta fram en helt ny definition på mobiltelefon. KN-nummer är ett EU-harmoniserat klassificeringssystem som använ- der. Nomenklaturen används i samtliga EU-länder i deras utrikes- handelsstatistik och även i EU:s gemensamma tulltaxa och styrs av Rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av om tull- taxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. För att definiera mobiltelefoner skulle man kunna använda sig av nr 85171200; Telefoner för cellulära nät eller för andra trådlösa nät, mobiltelefoner. KN-nummer används för att klassificera produkter vid statistik. KN-nummer används för att definiera mobiltelefoner i annan lagstiftning. Ett exempel på detta är skatt på viss elektronik. Branschen bör därför redan vara vana vid att använda sig av dessa koder och de är därför lätta att känna igen även vid andra sam- manhang. Det är också en större chans att få med alla produkter som bör ingå i begreppet utan att riskera att en egen nationell definition skulle missa vissa produkter som inte faller in under beskrivningen. En nackdel med att använda nomenklaturen enligt förordning (EEG) 2658/87 är att den uppdateras . Grundprincipen är dock att en varukod behålls med oförändrad text om inga föränd- ringar i varukodens innehåll har gjorts. (SCB 2020). Detta behöver således beaktas även för en nationell förordning om pant. Nomen- klaturen används bland annat i lag (2016:1067) om skatt på kemika- lier i viss elektronik, lag (2017:1201) om reduktion av växthusgas- utsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbräns- len och lag (1994:1776) om skatt på energi. Utredningen bedömer att uppdateringarna av en förordning om pant på mobiltelefoner kan begränsas till de uppdateringar av EU-förordningen som innebär att nomenklaturen rörande mobiltelefoner förändras. 8.7.2Mobiltelefoner som köps av privatpersoner och verksamheter Syftet med ett pantsystem är att öka insamlingen av mobiler som är avfall. Även om det framför allt finns uppskattningar som visar på att det upplagras stora mängder telefoner som inte längre används hos privatpersoner så förekommer det även viss upplagring hos verk- samheter. Undersökningen från Novus (bilaga 3) visar även att mobiltelefoner i viss utsträckning säljs eller skänks till anställda när äldre telefoner ersätts med nya i verksamheten. Inom privat sektor är det av de tillfrågade företagen som anger detta alter- nativ på frågan om vad som händer med mobiltelefoner som inte längre används men som fortfarande fungerar. Motsvarande siffra inom offentlig sektor är . Det innebär att även telefoner som köps av företag i viss utsträckning blir avfall i privathushåll. Från kartläggningen av flöden av småelektronik framgår att av alla mobilabonnemang i står företag för. Utifrån detta ser utredningen ingen anledning till att begränsa pant- systemet endast till mobiltelefoner som används av privatpersoner. En stor del av handeln med elektronik sker genom webbutiker eller olika typer av e-handelsplattformar i stället för genom fysiska butiker (se avsnitt 4.2.2). En e-handelsplattform beskrivs i Handels- rådets rapport om digitala marknadsplatser och e-handelsplattformar (2019) som en mellanhand mellan säljare och köpare. Plattformens främsta uppgift är i det här sammanhanget att koppla samman aktö- rerna, presentera marknadsutbudet och förenkla och möjliggöra trans- aktioner. I många fall är det så att plattformen inte äger det som mark- nadsförs eller säljs via plattformen. Det finns dock även något som kallar för hybridplattformar, och som exempel nämns Amazon och CDON, som även är återförsäljare av sina egna pro- dukter. En del av dessa webbutiker och e-handelsplattformar är svenska företag medan andra är utländska som vänder sig direkt mot svenska konsumenter. Även utländska aktörer som säljer sina produkter direkt till konsumenter på den svenska marknaden, eller genom en handelsplattform, räknas som producent i och omfattas av producentansvaret. Som framgår av avsnitt 4.2.2 är konkurrensen på mobiltelefonmarknaden hård och det är lätt att jämföra priser mellan olika butiker på nätet. Att inte inkludera svenska webbutiker eller utländska företag som säljer direkt eller via plattformar till konsu- menter i i ett pantsystem skulle snedvrida konkurrensen inom handeln eftersom dessa aktörer då kunde sälja mobiltelefoner utan pant. Att inte inkludera distanshandel i pantsystemen ses där- med inte som ett alternativ. Att inkludera distanshandel i ett system med pant på mobiltele- foner ökar dock komplexiteten och ställer ytterligare krav på utform- ningen av systemet. Vid en traditionell pant som kräver identifiering behöver även de telefoner som säljs av utländska aktörer vara identi- fierbara i pantsystemet. Vid ett system med pantbevis måste syste- met utformas så att även dessa aktörer kan tillhandhålla pantbevis till konsumenterna i samband med köp. Att inkludera svenska webbutiker i systemet bedöms inte öka komplexiteten i systemet. Eftersom flera producenter har försäljning via webbutiker behöver den aspekten ändå inkluderas när pantsystemet utvecklas. Det bedöms vara en större utmaning att inkludera utländska aktörer som säljer sina produkter direkt till kon- sumenter på den svenska marknaden eller via e-handelsplattformar. Dessa aktörer räknas dock som producenter och ska vara anslutna till ett godkänt insamlingssystem. Det innebär att det redan finns system för dessa aktörer att betala producentansvarsavgifter och rapportera till insamlingssystemen. Eftersom de räk- nas som producenter och har ett producentansvar så förväntas även dessa aktörer vara involverade i arbetet med att ta fram en identi- fiering vid ett traditionellt pantsystem eller ett system med pantbe- vis. Det innebär att de kommer vara delaktiga i att ta fram lösningar som fungerar även vid denna typ av försäljning. Även de producenter som säljer via fysiska butiker har incitament att hitta lösningar som fungerar vid distanshandel eftersom konkurrensen är en viktig aspekt. Det finns ingen uppgift om hur många aktörer som räknas som producenter för mobiltelefoner inom producentansvaret , med det uppskattas vara ett mycket begränsat antal, i storleksordningen 10–20 stycken. Det innebär att antalet utländska aktörer som säljer direkt till svenska konsumenter är relativt få, vilket förväntas under- lätta arbetet med att hitta lösningar som gör att även dessa inkluderas i pantsystemet. Privatimport och införsel av mobiltelefoner Med privatimport avses här när en konsument tar in produkter direkt från andra länder utanför EU, antingen när de befinner sig utomlands eller genom att handla över nätet direkt från företag som inte marknadsför sig mot . När det gäller varor som tas in från länder inom EU, kallas det införsel, det finns då en producent som ansvarar för att produkten uppfyller de krav som finns inom EU, det finns det inte för produkter som tas in från länder utanför EU. Pri- vatimporten av elutrustning från länder utanför EU lyfts fram som problematisk ur ett säkerhetsperspektiv. Konsumenter och har genomfört ett samarbetsprojekt om privatimporten av farlig elutrustning från länder utanför EU via ut- ländska e-handelsplattformar. I slutrapporten från och Konsumenter (2020) lyfts flera rekommendationer fram för hur säkerheten för konsumenterna kan ökas. När privatpersoner direkt för in varor från länder utanför EU är konsumentskyddet svagt och om det uppstår problem måste konsumenten vända sig till motsvarigheten till i det landet för att få hjälp (Konsumenter, 2021). Dessa problem som lyfts fram här rör dock säkerheten för konsumenter, vid införandet av ett eventuellt pantsystem handlar frågan i stället om möjligheterna att inkludera privatimport och införsel i systemet med pant. genomfördes förändringar i skatten på viss elektronik (kemikalieskatten) som bland annat innebär att skatten även ska betalas vid distansförsäljning från utlandet direkt till konsu- ment. När det gäller distansförsäljning till svenska konsumenter från säljare i andra EU-länder är det försäljaren som ska betala skatten, om försäljningen överstiger ett visst tröskelvärde. Vid distansförsälj- ning till svenska konsumenter från länder utanför EU är det kon- sumenten som betalar skatten i samband med att tull betalas. Det saknas uppgifter om hur stor privatimporten och den privata införseln av mobiltelefoner är eftersom det inte fångas upp av till- gänglig statistik, det misstänks dock inte ske i någon betydande omfattning . När det gäller den privata införseln från länder inom EU registre- ras den inte på något sätt vilket gör att ansvaret för att betala in panten skulle ligga på konsumenten. När det gäller privatimport från länder utanför EU registreras detta i tullen och eftersom mobiltele- foner har en egen KN-kod skulle det kunna vara ett sätt att inkludera dessa telefoner i ett pantsystem. Privatimporten och privatinförseln av mobiltelefoner bedöms dock vara så pass liten att det inte inledningsvis är motiverat att inkludera denna i ett pantsystem för mobiltelefoner. Eventuella problem med friåkare Enligt Hilton m.fl. (2019) är den betydande distansförsäljningen av elektronik en anledning till varför det framför allt är inom produ- centansvar för elutrustning som problem med friåkare kan miss- tänkas uppstå. Friåkare kallas problemet med producenter som inte tar sitt fulla ansvar inom producentansvaret och därmed låter andra producenter ta en del av deras kostnader. Friåkare kan antingen vara producenter som avsiktligt eller oavsiktligt inte har registrerat sig som producent och inte heller tillhör ett insamlingssystem. Men det kan även vara producenter som anmält sig, men inte redovisar kor- rekta uppgifter om den mängd produkter som de sätter på marknaden, och därmed inte betalar rätt avgift till insamlingssystemen. Enligt Hilton m.fl. tyder den information som finns tillgänglig på att produ- centansvarsavgifter inte betalas för mellan 5–av värdet av den elutrustning som sätts på marknaden inom OECD- länderna. Dock så påpekar m.fl. att en stor del av den fri- åkning som sker ser ut att vara oavsiktlig och förklaras av att före- tagen som säljer på distans helt enkelt inte har kunskap om vad det är som gäller. Enligt uppgifter från branschen upplevs det inte vara ett stort problem med friåkare inom producentansvaret för elutrustning.