sou · H9B341 · 2022-01-01 00:00:00 — Det kan vara svårt för föräldrarna att ta ställning till och få känner till de regler som gäller. Enligt intervjuade representanter för handläggning av omvårdnadsbidrag ska dock föräldern få information som möjliggör ett välgrundat val. tar ställning till rätten till omvårdnadsbidrag utifrån en samlad bedömning av barnets behov och i vilken omfattning ersättning kan lämnas. Som framgår ovan kan detta även inkludera behovet för föräldern att närvara i skolan när personal ges information om barnets behov av hjälp med egenvård. Det har i utredningens kartläggning dock inte framkommit att det uppfattats av intervjuade organisationer att detta är ett behov som täcks av omvårdnads- Barns behov av hjälp med egenvård och föräldrars möjlighet ... I stället har det av flera intervjuade framförts att det upplevs som svårt att få den nivå på omvårdnadsbidraget som man anser sig vara berättigad till och att ersättningen generellt upplevs vara låg. 4.5.1Ersättning beviljas på felaktig grund Under utredningens kartläggning har det framkommit att föräldrar, trots nuvarande begränsningar i regelverket, felaktigt får tillfällig föräldrapenning för att närvara i skolan när personalen ges instruktioner om barnets behov av hjälp med egenvård. har också risken för överutnyttjande och missbruk av tillfällig föräldrapenning diskuterats. har bedrivit ett aktivt arbete för att motverka felaktiga utbetalningar. Detta arbete består bland annat av att slumpmässigt kontrollera om uppgifterna i ansökningarna stämmer överens med uppgifterna hos arbetsgivare och barnomsorg (se avsnitt 3.6.8). Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat hantering av tillfällig föräldrapenning (2015:12). I ISF:s granskning framgår att regelverket för att bedöma om vissa anledningar ger rätt till ersättning är komplext. Det medför att föräldrar i vissa fall kan ha svårt att förutse om de kan få ersättning och därför ansöker om ersättning för anledningar som inte täcks av försäkringen. Vidare framgår det av ISF:s granskning att liknande ärenden hanteras olika beroende på om det är helt maskinell eller handläggning, men också beroende på vilken bedömning handläggaren gör i ärendet. Vilka ärenden som kräver handläggning beror delvis på hur föräldern har fyllt i ansökan. Om föräldern har angett ett förvalt alternativ, till exempel läkarbesök, och barnet är handläggs ansökan maskinellt. Om föräldern däremot har angett anledningen i fritext måste handläggaren bedöma vad det är för typ av aktivitet och ibland även syftet med den (2015:12 s. 67 f.). I utredningens kartläggning bekräftar intervjuade handläggare på den bild som beskrivits ovan, att regelverket är komplext och att det i vissa fall är svårt för föräldrar att förutse när de kan få ersättning. Vidare bekräftas att ärenden hanteras olika och får olika utfall beroende på hur föräldern fyller i ansökan. Intervjuade representanter uppger att det finns ett lärande hos föräldrar vad gäller skillnader i utfall av handläggning och Barns behov av hjälp med egenvård och föräldrars möjlighet ... beslut beroende på hur ansökan är ifylld. Det förekommer att föräldrar återtar sin ansökan om ersättning och därefter ansöker igen, men utifrån en annan orsak, när de får information om regelverket eller att myndigheten avser att avslå ansökan. I andra fall beskrivs exempel där föräldern inte specificerat de dagar föräldern närvarat vid instruktion av egenvård i skolan. Det gäller främst ärenden där föräldrar har beviljats tillfällig föräldrapenning för allvarligt sjukt barn eller vård av barn , och har läkarintyg för att vårda barnet . Föräldern kan i dessa fall avsiktligt eller oavsiktligt ange en grund för ansökan som innebär att ersättning beviljas felaktigt. I kartläggningen har det framkommit att det finns information på internet om hur föräldrar kan kringgå regelverket genom att vara ”kreativa” och få ersättning när föräldern behöver vara med vid instruktion av egenvård i skolan, exempelvis genom att i stället sjukanmäla barnet och få ersättning på denna grund. Orsaken torde vara att föräldrar i denna situation upplever att det saknas ett fungerande system som medger att de får ersättning när de gått miste om arbetsinkomst.14 Vidare visar kartläggningen att föräldrar, på uppmaning av mottagningar inom hälso- och sjukvården, ibland anger så lite information som möjligt för att inte ska avslå begäran om ersättning på grund av att det rör sig om att föräldern närvarat vid instruktion av personal i skolan. Skolans krav att föräldern ska närvara vid upplärning eller information till personal, tillsammans med föräldrars och barns behov av att säkerställa att egenvården utförs på ett tryggt och säkert sätt, medför att föräldern behöver vara med i skolan oavsett möjlighet till ersättning. Sammantaget innebär nuvarande krav på att föräldrar närvarar i skolan att föräldrar av allt att döma ibland, avsiktligt eller oavsiktligt, undanhåller viss information från för att få ersättning i strid med regelverket. 14Se exempelvis skolan/ hämtad . 5 Överväganden och förslag I detta kapitel återges utredningens slutsatser i fråga om behovet av en reglering i enlighet med utredningens direktiv. Vidare redovisas vilka utgångspunkter utredningen har haft i arbetet med att ta fram förslagen samt vilka överväganden och avvägningar som har gjorts i de delar som berörs. 5.1Utgångspunkter för utredningens förslag 5.1.1Behovet av en ny ersättningsgrund i regelverket om tillfällig föräldrapenning med anledning av barns behov av hjälp med egenvård i skolan Utredningen konstaterar att ansvaret för bedömningen av vad som kan utföras som egenvård tydligt ligger hos huvudmännen inom hälso- och sjukvården. Ansvaret för att barnet får hjälp med egenvården i skolan åligger huvudmannen för skolan. Kartläggningen som utredningen har gjort visar att samma tydlighet saknas när det gäller vem som ansvarar för instruktionen och upplärningen av personal i skolan när det gäller barns behov av egenvård. Det framgår vidare att det finns stora skillnader i hur frågan löses i skolorna. Trots de skillnader som har konstaterats framstår det som ett genomgående krav från skolhuvudmännens sida att föräldern i de flesta fall medverkar vid introduktionen. Det kan dock utifrån kartläggningen konstateras att förälderns medverkan i skolan inte ersätter behovet av stöd från hälso- och sjukvården. Oavsett vilket stöd hälso- och sjukvården bidrar med har föräldern en viktig funktion att fylla. Sammantaget gör utredningen bedömningen att förälderns medverkan vid introduktionen av barnets hjälp med egenvård i skolan i de flesta fall är av stor vikt för såväl barnets trygghet som för att säkerställa att skolpersonalen får tillräcklig kunskap om barnet. Mot bakgrund av denna be- dömning anser utredningen, i likhet med vad som anges i direktivet, att det finns skäl att införa en ersättningsgrund i den tillfälliga föräldrapenningen för denna situation. 5.1.2Så få ändringar som möjligt bör göras i de regelverk som berörs I arbetet med detta uppdrag har utredningen haft som utgångspunkt att förslaget ska innebära så få ändringar som möjligt i dagens regelverk om tillfällig föräldrapenning. Skälet till det är att det i utredningens uppdrag även ingår att göra en översyn av hela regelverket om tillfällig föräldrapenning och att lämna förslag på ett förenklat regelverk. Uppdraget i sistnämnda del ska dock redovisas först . Till dess anser utredningen att nya bestämmelser så långt det är möjligt bör passa in i systematiken i nu gällande regelverk. 5.2Den nya ersättningsgrundande situationen Förslag: En rätt till tillfällig föräldrapenning ska införas för en förälder till ett barn med sjukdom eller funktionsnedsättning, som inte har fyllt , när föräldern behöver avstå från förvärvsarbete i samband med medverkan i introduktion av barnets behov av hjälp med vård- eller behandlingsåtgärder i en verksamhet enligt skollagen, om den avser förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, internationell skola på grundskolenivå, fritidshem eller verksamhet enligt 25 kap. 2, 4 eller 5 § skollagen. Rätt till tillfällig föräldrapenning i den nya ersättningsgrundande situationen ska även finnas för barn som har fyllt 12 men inte om det är styrkt att barnet är i behov av särskild tillsyn eller vård på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller annan funktionsnedsättning. Tillfällig föräldrapenning i den nya ersättningsgrundande situationen ska kunna lämnas under sammanlagt per barn och år. 5.2.1Medverkan i introduktion av barnets behov av hjälp med egenvårdsåtgärder Enligt utredningens direktiv ska föräldrar ges rätt till tillfällig föräldrapenning för att instruera personal i vissa verksamheter om ett barns egenvård. Utredningen föreslår att en sådan ny ersättningsgrund inom tillfällig föräldrapenning införs i socialförsäkringsbalken. Att barnets behov av hjälp med egenvårdsåtgärder ska kunna tillgodoses förutsätter att hälso- och sjukvården, föräldrarna och huvudmannen för den aktuella verksamheten samråder, och att även barnet får komma till tals i fråga om behovet av hjälp. Som konstaterats i avsnitt 3.3 finns det dock ingen reglering som anger vem som har ansvaret för att utbilda sådan personal i dessa situationer. Om begreppet instruera används i lagtexten kan det finnas en risk för att ansvarsfördelningen rubbas på så sätt att föräldrar pekas ut som primärt ansvariga för att personal får erforderlig kunskap om egenvårdsåtgärder och hur de ska utföras. I sammanhanget bör beaktas att föräldrar, till exempel utifrån egna funktionsnedsättningar eller social problematik, har olika förutsättningar att förmedla sådan information och att ge sådant stöd som krävs för att barnets hjälpbehov ska kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt i den verksamhet som barnet vistas i. Barnets ålder och kognitiva förmåga är vidare faktorer som påverkar i vilken utsträckning barnet själv kan vara delaktig i utförandet eller instruktionen av hjälp med egenvård. Åtgärdernas komplexitet och de risker som åtgärderna innebär, såväl som personalens vana och kompetens, påverkar också behovet av instruktioner från hälso- och sjukvården. Variationen är således stor när det gäller vilka insatser som en förälder kan och behöver bidra med för att personal ska kunna hjälpa barnet med egenvården. Att i lagtext specificera dessa olika insatser anser utredningen vara förenat med stora svårigheter, utan det måste i stället bli fråga om en allmän och övergripande formulering. För att ändå kunna besvara frågan om vad som ska berättiga till ersättning i form av tillfällig föräldrapenning, och hur detta ska lösas rent lagtekniskt, anser utredningen att man måste sätta barnets behov och förutsättningar i centrum, dels i form av att nödvändiga egenvårdsåtgärder ska kunna tillgodoses, dels i form av att barnet ska känna sig tryggt. En förutsättning för att barnet ska känna trygghet är att även föräldrar och ansvarig personal känner sig trygga med att behovet av egenvårdsåtgärder kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Om inte detta uppnås kan barnets behov av hjälp med egenvårdsåtgärderna inte tillgodoses. I sammanhanget bör beaktas att det ofta kan handla om åtgärder som är av livsavgörande betydelse för barnet. Personalen kan då känna olust inför uppgiften att bistå barnet och kan behöva tid för att känna sig säkra vid utförandet av aktuella åtgärder. Det kan även handla om integritetskänsliga åtgärder som också ställer stora krav på att alla inblandade är trygga med varandra. Att personalen fått information om egenvården och hur den ska utföras är således inte tillräckligt. Det kan därför krävas att föräldern närvarar en period för att skapa nödvändig trygghet hos barnet, föräldrarna och personalen. Detta framhålls också i utredningens direktiv där det anges att det kan finnas behov av att föräldrar närvarar vid en introduktion för skol- eller förskolepersonal om barnets egenvård. Att det finns förutsättningar för ett gott samarbete mellan föräldrar och personal är förstås alltid viktigt, men är extra viktigt när barnet har ett behov av hjälp med egenvård. Som redogjorts för ovan anser utredningen att lagtexten i denna del behöver vara allmänt hållen. Att i lagtexten benämna den ersättningsgrundande situationen som medverkan i introduktion om barnets behov av hjälp med vård- eller behandlingsåtgärder anser utredningen därför vara den lämpligaste lösningen. Denna formulering ligger också i linje med utredningens direktiv. Exakt vilka insatser som föräldern ska bidra med för att ha rätt till tillfällig föräldrapenning behöver därmed inte specificeras. Genom begreppet introduktion tydliggörs att det ska vara fråga om en avgränsad period. Den självklara målsättningen med förälderns insatser ska vara att personalen själva ska kunna utföra aktuella egenvårdsåtgärder på ett tillfredsställande sätt. Då ska beaktas att huvudmannen för här aktuella verksamheter har ett ansvar för att tillgodose barnets behov av hjälp med egenvårdsåtgärder. Syftet med förslaget är inte på något sätt att ta ifrån huvudmannen detta ansvar. I fråga om begreppet introduktion kan vidare konstateras att ett behov av medverkan i introduktionen av ett barns behov av hjälp med egenvård kan uppstå vid flera olika tillfällen. De mest givna exemplen är när ett barn börjar i någon av här aktuella verksamheter eller när ett barn, efter ett insjuknande, ska återgå till den ordinarie verksamheten. Behovet av en introduktion om barnets hjälpbehov kan dock förstås även uppkomma vid andra tillfällen, exempelvis när ordinarie personal slutar, vid skolbyte eller vid förändringar i de egenvårdsåtgärder som ska utföras. kan föräldern bidra med information om egenvårdsåtgärderna och sådan unik kunskap om barnet som bara en förälder kan ha och som är av betydelse vid åtgärdernas utförande. Utifrån bland annat schemaläggning kan föräldrar och personal behöva planera när aktuella åtgärder ska utföras eller, exempelvis i fråga om diabetes, vilken planering som ska finnas rörande barnets kosthållning. Det kan även vara så att föräldern endast behöver närvara som stöd och trygghet för barnet och personalen, men även för att föräldern ska känna sig trygg med att åtgärderna kommer att kunna utföras på ett bra sätt i den aktuella verksamheten. Ovanstående ska ses som exempel, då omfattningen av och innehållet i förälderns medverkan vid introduktionen behöver avgöras tillsammans med skolan utifrån vad som är bäst för barnet, med hänsyn tagen till verksamheten. I introduktionsperioden kan det även finnas inslag såsom exempelvis möten mellan skolpersonal och föräldrar där barnets närvaro inte är nödvändig. Det kan dessutom i vissa fall vara olämpligt att barnet är närvarande när föräldrar och personal pratar om barnets sjukdom eller funktionsnedsättningar.1 Det bör således inte finnas något krav på att barnet ska vara närvarande under alla delar av introduktionsperioden. 5.2.2Barnets behov av hjälp med egenvårdsåtgärder ska vara styrande Utredningens uppdrag tar sikte på barn med kroniska sjukdomar. Vad gäller kronisk sjukdom framgår det dock av avsnitt 3.2 att det kan uppstå gränsdragningsproblem i fråga om detta begrepp, eftersom det försäkringsmässiga sjukdomsbegreppet inte har definierats i lag och då det inte heller finns någon enhetlig definition av begreppet kronisk sjukdom. 1992/93:159 s. 147 och 204 om behovet av att föräldrar vid läkarbesök kan prata själva med läkaren, utan att barnet närvarar. I förarbetena till bestämmelserna i 13 kap. 22 § – som reglerar rätten till tillfällig föräldrapenning för vård av ett barn som har fyllt 12 men inte , och som är i behov av särskild tillsyn eller vård – behandlades en liknande gränsdragningsproblematik.2 Det konstaterades att det fanns behov av en vidgad ersättningsmöjlighet för vissa grupper av barn men framhölls svårigheterna att avgränsa vilka barn som skulle omfattas av en utökad ersättningsrätt. Bland annat mot bakgrund av denna problematik avstod (S 1980:08) från att föreslå någon ändring i fråga om åldersgränsen inom den tillfälliga föräldrapenningen. I den efterföljande propositionen ansågs det dock vara möjligt att genom en beskrivning av de hjälp- och tillsynsbehov som avses få fram en sådan avgränsning. För rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn som är eller äldre föreslogs det därför att det skulle åvila föräldrarna att anskaffa ett särskilt läkarutlåtande. I propositionen angavs att man på så sätt kan avgränsa vilka barn som bör få rätt till den utökade tillfälliga föräldrapenningen utan att tillämpningen låses till barn med vissa funktionsnedsättningar eller sjukdomstillstånd. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att det är barnets behov av hjälp med egenvårdsåtgärder, och de insatser som detta kräver av föräldern för att behovet ska kunna tillgodoses i de olika verksamheterna, som ska vara avgörande för om rätt till ersättning ska finnas. Det kan annars finnas risk för att föräldrar, som har barn med ett nog så stort behov av hjälp med egenvårdsåtgärder, inte får ersättning enbart utifrån att barnets tillstånd inte kan bedömas vara kroniskt. Utredningen anser att en sådan bedömning inte är rimlig, och kan uppfattas som orättvis för de som faller utanför systemet och inte får ersättning för sitt inkomstbortfall. Vilken sjukdom eller funktionsnedsättning ett barn har ska således inte ha avgörande betydelse. Det bör i stället vara tillräckligt att sjukdomen eller funktionsnedsättningen medför ett behov av egenvårdsåtgärder som barnet behöver hjälp med att utföra. Behovet av att föräldern avstår från förvärvsarbete för att medverka i introduktionen av barnets hjälpbehov kommer förstås att uppstå endast i fråga om egenvårdsåtgärder som är av viss omfattning eller karaktär. I sammanhanget ska även beaktas att förälderns närvaro i verksamheten förutsätter att behovet finns för såväl barnet, föräldern och huvudmannen för barnets verksamhet. 1984/85:78 s. 67 ff. och SOU 1982:36 s. 143. närvaro på ett naturligt sätt och riskerar inte att bli längre än nödvändigt. Egenvårdsåtgärder som det är tillräckligt att informera om skriftligt, eller genom en kort kommunikation mellan föräldrar och personal, faller därmed utanför tillämpningsområdet för den nya ersättningsgrundande situationen. Någon uttömmande beskrivning av vilka typer av egenvårdsåtgärder som kan motivera ett behov av förälderns medverkan i introduktionen av barnets hjälpbehov går inte att lämna. Ett exempel på när ett sådant behov ofta uppstår är emellertid vid vårdåtgärder i form av kontinuerlig övervakning och kontroll som är nödvändiga när ett barn har diabetes. Andra exempel kan vara egenvårdsåtgärder som är omfattande eller som framstår som komplicerade för en person som inte är medicinskt skolad. Behov av förälderns medverkan i introduktionen kan förstås också finnas när det är fråga om integritetskänsliga egenvårdsåtgärder, till exempel barn som behöver hjälp med stomi, kateterisering, nutrition via sond eller knapp på magen. Vidare kan det röra sig om barn för vilka det kan uppstå ett behov av akut medicinering på grund av epilepsi, krampanfall eller allvarliga allergier. Det ska framhållas att ovanstående endast utgör exempel på egenvårdsåtgärder som kan framkalla ett behov av förälderns medverkan i introduktionen av barnets hjälpbehov. Att generellt uttala sig om vilka typer av egenvårdsåtgärder som kan motivera sådan medverkan är inte möjligt. 5.2.3Vård- eller behandlingsåtgärder i stället för egenvård I utredningens direktiv används begreppet egenvård. Av avsnitt 3.3 framgår att begreppet egenvård kan ha olika betydelser. Det framgår även att har påbörjat en översyn av egenvårdsföreskriften3 med inriktningen att den ska upphävas. I så fall kommer det, i vart fall ,4 inte att finnas någon reglering som definierar begreppet egenvård. Rätten till tillfällig föräldrapenning i den situation som uppdraget tar sikte på förutsätter vidare att barnet behöver hjälp med utförandet av vissa vårdåtgärder. 3Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2009:6) om bedömningen av om en hälso- och sjukvårdsåtgärd kan utföras som egenvård. 4Frågor om egenvård omfattas även av kommittédirektivet Stärkt rätt till personlig assistans för stöd vid egenvård, vid tillsyn samt för barn (Dir 2020:3), som regeringen lämnat till en särskild utredare att se över. Det är således inte fråga om vårdåtgärder som barnet kan utföra helt på egen hand. Mot denna bakgrund kan det i detta sammanhang vara missvisande att använda sig av begreppet egenvård. Av avsnitt 3.3 framgår att egenvård i viss mån är reglerad i 5 kap. 2 § patientlagen (2014:821). I detta lagrum används inte begreppet egenvård. I stället anges att en patients medverkan i hälso- och sjukvården genom att han eller hon själv utför vissa vård- eller behandlingsåtgärder ska utgå från patientens önskemål och individuella förutsättningar. Uttrycket ”vård- eller behandlingsåtgärder” är mer allmänt hållet än begreppet egenvård. I förhållande till begreppet egenvård torde en användning av detta uttryck dessutom innebära en minskad risk för att bli missledande i den situation som utredningens uppdrag tar sikte på. Utredningen anser följaktligen att det i detta sammanhang är bättre att använda sig av uttrycket ”vård- eller behandlingsåtgärder” i stället för egenvård. Med detta uttryck avses då sådana vård- eller behandlingsåtgärder som legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal bedömt att barnet kan få hjälp med att utföra av någon annan än hälso- och sjukvårdspersonal. Nedan kommer detta dock endast att benämnas som vårdåtgärder, om det inte av sammanhanget framgår något annat. 5.2.4Skolor och andra verksamheter som bör omfattas av förslaget Enligt direktiven är det verksamheten i förskola, skola, fritidshem och pedagogisk omsorg som ska omfattas av utredningens förslag. Vilka verksamheter som mer specifikt aktualiseras i detta sammanhang beskrivs i avsnitt 3.4. Vad som avses med förskola torde inte vålla några problem i tillämpningen. Vad gäller skolor bör det vara verksamheten i de skolformer som skolplikten ska eller kan fullgöras i som ska omfattas. Dessa är förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola. Enligt bestämmelser i 24 kap. skollagen (2010:800) kan skolplikten även fullgöras på annat sätt. Av de utbildningsformer som regleras där anser utredningen att det endast är internationell skola på grundskolenivå som bör omfattas. Utredningen har då tagit ledning av bestämmelserna i 12 kap. 7 a § socialförsäkringsbalken (SFB). Nämnda lagrum reglerar rätten till föräldrapenning vid intro- duktion i vissa verksamheter enligt skollagen. Vid införandet av dessa bestämmelser ansågs inskolning i övriga utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen inte vara relevant, alternativt genomförbar för utbildning på det sätt som avsågs i förslaget (prop. 2017/18:270 s. 32). Av samma skäl torde det i dessa utbildningsformer inte heller aktualiseras något behov av en förälders medverkan i en introduktion av ett barns behov av hjälp med vårdåtgärder. Vad som avses med fritidshem torde liksom förskola inte vålla några problem i tillämpningen. Vad gäller öppen fritidsverksamhet är detta en enklare verksamhet som inte erbjuder samma form av omsorg och tillsyn som fritidshem. Detta talar för att det i denna typ av verksamhet inte bör vara aktuellt med en sådan introduktion av barnets hjälpbehov som avses i detta sammanhang. Utredningen anser dock att det inte går att utesluta att det i dessa verksamheter ändå kan finnas barn med sådana behov eller att dessa barn kan erbjudas plats i en sådan verksamhet. Även om denna typ av verksamhet inte uttryckligen anges i utredningens direktiv anser utredningen därför att öppen fritidsverksamhet också bör omfattas av förslaget. I fråga om sådan verksamhet som avses i 9 § 7 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), dvs.