sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Maktförhållandet mellan byggherrar och kommuner diskuteras i flera betänkanden i samband med bestämmelser som påverkar genom- förandetiden för en detaljplan och i samband med vad som är tillåtet att reglera i ett exploateringsavtal. För- och nackdelar med de tidigare så kallade exploatörsbestämmelserna relativt gällande bestämmelser i , PBL, om exploateringsavtal analyseras. Av remissvaren att döma är synpunkterna starkt relaterade till om man utgör en privat eller offentlig aktör inom planering och byggande. Av slutbetänkandet från Utredningen om bättre konkurrens i bostads- byggande framgår bland annat att krav på parkering fördyrar och försvårar. Utredningen framhåller att högt ställda krav på parkerings- lösningar kan begränsa förutsättningarna för byggande. Att bygga under mark som många kommuner kräver innebär en stor fördyring och försvårar lönsamheten i synnerhet för det lägre segmen- tet. Kostnader för parkeringar läggs på den totala kostnaden och för- delas på alla hyresgäster oavsett om man använder parkeringsplats eller inte. Utredningens tidigare betänkande Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling, som överlämnades , belyser frågan om en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på trans- portplaner vid nyetableringar. Frågan utgick från förlag i betänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion som pekat på att varken eller PBL ger kommunerna möjlighet att begära transportplaner från byggherrar och verksamhetsutövare, eller att kräva sådana i detaljplanebestämmelser. Syftet med sådana transportplaner skulle vara att öka möjligheterna till en samhälls- planering som styr mot effektiva och miljövänliga transportflöden. Samordning för bostadsbyggande analyserade för- och nackdelar med kommuners möjligheter att besluta om transportplaner, dels i form av detaljplaner, dels som föreläggande mot verksamhetsutövare. Utredningen konstaterade att samordning av planer för bebyg- gelse och transporter är en förutsättning för att städer ska kunna utvecklas hållbart och att klimatmålen ska kunna uppnås. Några av slutsatserna i betänkandet är att vissa åtgärder kan stu- deras i ett fortsatt utredningsarbete, bland annat förtydliganden i 1Lagrådsremiss 2021: Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Regeringens remiss till Lagrådet. Analyserna i betänkandet pekade också på att eventuella krav på transportplaner bör riktas gentemot kommunen och att det inte är lämpligt att införa bestämmelser i , om kommuners rätt att ställa krav på icke-fysiska åtgärder. I betänkandet föreslogs att en fortsatt utredning borde studera hur sådan reglering kan utvecklas. Dialogen med olika kommuner och med SKR i samband med utredningsarbetet pekade delvis i olika riktningar. Kommunerna förde fram att de saknar tillräckliga verktyg för att säkerställa genom- förandet av olika åtgärder för att tillgodose behovet av tillgänglighet genom hållbara transporter. har SKR betonat att statens krav gentemot kommunsektorn bör vara utformat så att det ger kom- munerna ett stort mått av frihet och bidrar till att stödja och möj- liggöra lokala ambitioner utifrån de förutsättningar och förhållanden som råder i just den kommunen2. 3.1.2Dialog med pågående statliga utredningar med uppdrag av betydelse för uppdraget Vi har haft kontakt med följande pågående utredningar, vars uppdrag är av betydelse för detta betänkande, i syfte att diskutera berörings- punkter i våra respektive uppdrag: •Utredningen om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar (M 2019:04) •Klimaträttsutredningen (M 2019:05) •Bygglovsutredningen (Fi 2020:01) 3.1.3Dialog med aktörer som har uppdrag av betydelse för uppdraget eller dess genomförande Enligt utredningsdirektiven ska utredaren ha kontakter med berörda myndigheter och Kommuner och Regioner, SKR. För att få ett fördjupat kunskapsunderlag ska utredaren särskilt hämta in syn- punkter och erfarenheter från ett representativt urval av kommuner och regioner. 2Sveriges Kommuner och Landsting, , Yttrande över Bebyggelse- och transportpla- nering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17). Utredningen har redovisat författningsförslag och överväganden samt motivtexter för och diskuterat för- och nackdelar med förslagen. har kompletterat med underlagsmaterial till ut- redningen. Utredningen har också haft avstämningar med Trafikver- ket. Verket har betonat vikten av att det trafikstrategiska tänkandet förs in i översiktsplanen. Även har kompletterat med underlagsmaterial till utredningen. Dialog med Kommuner och Regioner Utredningen har hållit samråd med SKR. Vid dessa dialogen har SKR bland annat betonat frågan om samverkan och avtal mellan aktörerna som mycket angelägen för kommunerna. Det kan exempelvis handla om villkor för att kommunerna ska upprätta detaljplan och vilka avtalsparterna är. Miljöskyddslagstiftning har också framhållits som en viktig fråga. Dialog med representanter för kommuner och regioner Samråd har hållits med representanter för elva kommuner och sex regioner och med deltagande från SKR. En återkommande synpunkt som framfördes är att kommuner är i behov av verktyg på rätt nivå och bestämmelser som är konkreta. Samråd har också hållits med representanter för branschorgani- sationer och andra aktörer inom området, bland andra Bil , Fastighetsägarna i , JM, Svensk Kollektivtrafik och , Svepark. En synpunkt som framförts genom- gående är att även det befintliga byggnadsbeståndet bör beaktas för att de förslag som läggs fram ska få effekt. 4.1Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för klimatet Utredningsdirektiven inleds med konstaterandet att klimatfrågan är en av samhällets mest angelägna utmaningar för en hållbar utveckling och att transporter medför betydande miljö- och klimatpåverkan, inte minst när det gäller utsläpp av växthusgaser. Vidare konstateras att utsläppen av växthusgaser kan minska genom en transporteffek- tiv samhällsstruktur med sammanhållen bebyggelse och förbättrad tillgänglighet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfor- don och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter. har beslutat om flera etappmål inom miljömåls- systemet som bidrar till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver- kan. Det etappmål som beskriver det långsiktiga klimatmålet innebär att inte ska ha några nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. 2019 aviserade regeringen att all relevant lagstiftning ska ses över utifrån det klimatpolitiska ramverket.1 Transportsektorns betydelse för klimatomställningen understryks av att det är den enda sektor för vilken har beslutat om ett sektorspecifikt klimatmål. Målet innebär att växthusgasutsläppen 1Det klimatpolitiska ramverket består av tre delar: riksdagsbundna klimatmål för klimatpoli- tiken, en klimatlag som lagfäster att regeringens politik ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som har fastställt samt inrättandet av ett klimatpolitiskt råd som ska granska regeringens klimatpolitik. från inrikes transporter, utom inrikes luftfart, ska minska med jämfört med . Transportsektorn står för omkring en tredjedel av totala utsläpp av växthusgaser. Vägtransporter i är den helt dominerande källan av sektorns utsläpp. Utsläppen från personbilar dominerar och står för av vägtranspor- ternas utsläpp. Etappmål för kollektivtrafik, gång och cykel Regeringen har beslutat om ett etappmål i miljömålssystemet inrik- tat på att begränsa utsläpp från vägtrafik i större tätorter enligt följande: •Andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i ska vara 2025, uttryckt i personkilome- ter, i riktning mot att fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik. utsläpp har minskat , men det går för långsamt. I regeringens proposition En samlad politik för klimatet – klimat- politisk handlingsplan2 framhålls att utvecklingen inom klimatom- rådet är oroande. Det syns inte något tydligt trendbrott i utsläpps- utvecklingen. Kraftfulla åtgärder kommer enligt propositionen att behövas för att ska lyckas ställa om till fossilfrihet för att leva upp till Parisavtalet3 och för att uppnå regeringens ambition om att bli världens första fossilfria välfärdsland. Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen att tillgängligheten är central i ett modernt samhälle både för ekono- mins utveckling och för medborgarens välfärd och delaktighet i sam- hället. För att klimatmålen ska nås behöver tillgänglighet uppnås utan stora utsläpp av växthusgaser. Hög tillgänglighet har historiskt framför allt främjats genom att underlätta för resor och transporter. 2019/20:65. 3Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal under klimatkonventionen (). Tillgängligheten kan på många håll förbättras utan att växthus- gasutsläppen ökar genom förändrad markanvändning och samhälls- planering där nya bostäder byggs i kollektivtrafiknära lägen och där skolor, fritidsaktiviteter, service och arbetsplatser förläggs i anslut- ning till där människor bor. I städer och tätorter kan en funktionsblandad bebyggelsestruktur bidra till att människors behov i högre grad kan tillgodoses i deras närhet och därmed dämpa behovet av persontransporter. Genom integrerad bebyggelseplanering som prioriterar kollektivtrafik, cykeltrafik och gångtrafikanter framför bilen kan det synsätt som prioriterat biltrafiken brytas. Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen att i glest bebyggda områden kommer bilen sannolikt fortsatt att vara det viktigaste färdmedlet. Även båt och flyg kommer troligen att vara svårersättliga för vissa längre resor, och resor där fast vägför- bindelse saknas. Elektrifiering och hållbara biodrivmedel blir avgö- rande för landsbygdernas omställning. Glest bebyggda områden behöver dock också vara så transporteffektiva som möjligt. bedömer att fler åtgärder som rör planering behövs Enligt det klimatpolitiska ramverket (se avsnitt 4.1) ska ett obero- ende klimatpolitiskt råd granska klimatpolitiken. konstaterade i sin rapport 20194 att den korta tid som kvarstår för att uppnå transportsektorns mål är uppfordrande. Viktiga utmaningar är att ställa om tidskrävande processer för sam- hällsplanering och infrastruktur, att uppnå acceptans för politiken och förändrade beteenden i vardagen samt att hantera fördelnings- och rättviseaspekter. Rådet presenterade i sin rapport ett antal rekommendationer till regeringen, bland annat att sluta subventionera bilägande, bilkörning och parkering, att stärka kommunernas mandat och redskap för att främja fossilfria transporter samt att öka styrningen mot mer klimat- effektiva fordon. Rådet pekade också på den konflikt som innebär att många kommuner har ambitioner att minska biltrafiken och att främja mer hållbara resor och transporter till och från större tätorter (2019): Klimatpolitiska rådets rapport . medan staten förväntar att kommunerna anpassar vägnätet till de trafikökningar som indikeras av basprognos. Enligt Klimatpolitiska rådets årsrapport 20205 kvarstår bedöm- ningen års rapport att nuvarande styrmedel inte är till- räckliga för att nå minskade utsläpp från inrikes trans- porter . 4.1.4Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet Samordningsmyndigheterna i regeringsuppdraget Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (SOFT) – 2017 framhåller i sin uppföljning år 20206 att många åtaganden och förslag i planen har aktiverats, men än så länge går transportom- ställningen för långsamt. Det är särskilt viktigt att stärka styrningen för ett mer transporteffektivt samhälle. För att nå ett transporteffektivt samhälle krävs ändringar av människors och företags transportmönster och beteenden. I detta avseende har sam- hällsplanering stor betydelse genom att den påverkar hur bebyggelsen kan förtätas och hur man kan ha en fortsatt urbanisering som är förenlig med ett samhälle där trafikarbetet med energiintensiva trafikslag som personbil, lastbil och flyg minskar. För att nå stora effekter måste infrastrukturplaneringen redan nu utvecklas så att den tillhandahåller den tillgänglighet som efterfrågas. 4.2Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för städer och livsmiljöer Regeringen konstaterar i budgetproposition för år 20217 att en väl- fungerande hållbar stadsutveckling med omsorgsfullt gestaltade livs- miljöer är central för tillväxt och social sammanhållning och för att nå miljö- och klimatmålen. (2020): Klimatpolitiska rådets rapport . 6Energimyndigheten, 2020: Kontrollstation för Strategisk plan för omställning av transport- sektorn till fossilfrihet. Framtagen av , , Naturvårds- verket, Trafikanalys, och Transportstyrelsen inom ramen för Energimyndighe- tens samordningsuppdrag. 2020/21:1. 4.2.1Strategi för levande städer Av utredningsdirektiven framgår att en mer transporteffektiv sam- hällsstruktur kan bidra till minskade markanspråk och barriäreffek- ter. Skrivelsen Strategi för levande städer8 utgör regeringens politik för en hållbar stadsutveckling. Regeringen konstaterar att i de allt tätare städerna finns en stor konkurrens om mark. Människor och grönska ska prioriteras. I strategin påpekas att som bilen har medfört fördelar för människors möjligheter till rörlighet har utvecklingen skapat stora problem. Politik för en hållbar stadsutveckling handlar om att åstadkomma goda livsmiljöer i form av väl fungerande och robusta städer som utformas så att de är till för alla. Regeringen vill därigenom stödja områden med socioekonomiska utmaningar genom att utveckla områden i en grön och hälsosam riktning som det skapas trygga, trivsamma och inkluderande utemiljöer med särskild omsorg om åtgärdernas gestaltning.9 Genom att införa mål för gång-, cykel- och kollektivtrafik och mål för stadsgrönska och ekosystemtjänster har regeringen tydlig- gjort ambitionen att gynna klimatsmarta och yteffektiva transporter som vi får en grönare och hållbar stadsmiljö som under- lättar för människor att mötas och trivas i staden. Vi konstaterar att delar av den mark som går åt för uppställning av bilar, i den omfattning som beskrivs i avsnitt 4.3.3 nedan, i stället skulle kunna användas för stadens grönska, ekosystemtjänster och social vistelse. 4.2.2Politik för gestaltad livsmiljö har antagit regeringens förslag om att införa ett nytt nationellt mål för arkitektur-, form- och design. Arkitektur, form och design ska enligt propositionen Politik för gestaltad livsmiljö10 bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle med omsorgsfullt gestaltade livsmiljöer, där alla ges goda förutsättningar att påverka utvecklingen av den gemensamma miljön. Målet för gestaltad livsmiljö och dess delpreciseringar är styrande för statens 2017/18:230. Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. (2020): Ett som håller ihop Reger- ingens insatser för minskad segregation och goda livschanser för alla. 2017/18:110. Politik för gestaltad livsmiljö. initiativ och kan vara vägledande för kommuner och regioner. Den nya politikens kärna är en helhetssyn på den gestaltade livsmiljön som tar utgångspunkt i människans behov och livskvalitet. I propositionen11 konstaterar regeringen att gestalta en hållbar livsmiljö handlar om att organisera komplexa och ibland motstridiga intressen till en helhet. I begränsningarna ryms dock ofta gestalt- ningens möjligheter. Regeringen har gett ett samlat ansvar för samordning, kompetensstöd och främjande insatser till offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå i frågor om arkitektur och gestaltad livsmiljö. har tillsatt en riksarkitekt för att kraftsamla om- kring frågorna och har på regeringens uppdrag tagit fram ett underlag för en nationell arkitekturpolicy. Vidare har inlett ett projekt i samverkan med om värde- skapande bebyggelsestrukturer och om att förstå stadens flöden i för- hållande till stadens platser12. Syftet är bland annat att stödja kommu- nerna när det gäller hur arkitektur och gestaltning kan användas för att skapa värden när plan- och bebyggelsestrukturer formas och utvecklas. Ett nytt initiativ inom EU relaterar till innehållet i politik för gestaltad livsmiljö, New European Bauhaus13. Det nya Bauhaus- initiativet är ett tvärdisciplinärt initiativ där framtida sätt att leva ska formges, i skärningspunkten mellan konst, kultur, social inkludering, vetenskap och teknik och kopplar samman EU:s gröna giv med med- borgarnas boendemiljö. Alla som bor i uppmanas att tillsammans reflektera över hur en hållbar och inkluderande framtid som är vacker för alla våra sinnen kan byggas. Metodiken ligger nära designmeto- diken som ingår i politiken för gestaltad livsmiljö och som har en utgångspunkt med användaren/invånaren i centrum14. 11 /18:110. Politik för gestaltad livsmiljö, s. 17. 12 (2019): 2019. () Hämtad . 13 Europeiska kommissionen (2021): Om initiativet New European . Om initiativet (europa.eu) Hämtad .’ 14 Stiftelsen svensk industridesign (2021). Definition av design. Vår definition av design - SVID. Utredningsdirektiven hänvisar till påpekanden om att tillgången till parkeringsplatser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av transportmedel och för resmönster i en stad. Vi menar att varje bilresa börjar och slutar på en parkeringsplats. Parkeringsåtgärder är därför ett av de effektivaste verktygen för att påverka bilanvändning. 4.3.1Nya synsätt på parkering Bilen har medfört välstånd och ekonomisk tillväxt, men den ständigt växande bilismens och dess påverkan på den gemensamma livsmil- jön, framför allt i städerna men också globalt, har bidragit till att bilens dominans är ifrågasatt. 4.3.2Antalet bilar och parkeringar i Mängden bilar i har, med undantag av några få perioder, stadigt ökat sedan bilen introducerades . Ökningen beror dels på befolkningsökningen, dels på ökat bilinne- hav per person. Det fanns omkring 200 000 bilar i . hade antalet bilar stigit till 4,4 miljoner och uppgår nu till cirka fem miljoner15. Drygt en miljon av dessa bilar är företagsbilar16. Det finns dessutom cirka 1,2 miljoner avregistrerade bilar i . 15Statistikmyndigheten (2021) Registrerade personbilar i trafik 1923–2020. Figur 4.1 Registrerade personbilar i trafik 1923–2020 Enligt Trafikutredningsbyrån17 används en bil av tiden och står i genomsnitt parkerad av tiden vid bostaden och på andra platser av tiden. De bedömningar som finns av parkeringsutbudet i visar enligt Trafikutrednings- byrån att det går i genomsnitt tre till fem parkeringsplatser per per- sonbil i . Enligt Kommuner och Regioner, SKR,18 visar studier att en bil står stilla av sin livstid och att det i snitt finns åtta parkeringsplatser per bil. Då det finns cirka fem miljoner personbilar19 i landet kan antalet parkeringsplatser uppskattas till mel- lan 15–25 miljoner (hårdgjord yta). Kostnader för att bygga och förvalta en parkeringsplats varierar beroende på typ av parkering, lokalisering och markvärde, entrepre- nad- och förvaltningskostnader samt avskrivningsregler. Uppskatt- ningsvis är byggkostnaden (priser) 10–per plats för en asfalterad yta, 50–per plats på ett par- 17Trafikutredningsbyrån AB (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detalj- plan och bygglov. 18Sveriges Kommuner och Regioner (2020). Utvärdering av P-normer i små och medelstora kommuner. Projektet redovisas i sin helhet . 19Statistikmyndigheten (2021). keringsdäck och 350–per plats i ett nedschaktat garage20. Det finns tillgänglig statistik över den bebyggda markens fördelning i landet. Kategorierna bostäder och transportinfrastruktur domi- nerar21. Se figur nedan. Enligt , ,22 finns det dock inte någon särredovisad statistik över ytor för fordons- parkering. SCB använder sig av Lantmäteriets data som klassificerar bebyggd mark23 i . Parkeringsytor är inte specificerade där, utan klassas ofta som öppen mark, där även gräsytor och berg också inräknas i samma kategori. I rapporten för parkering och nya bostäder24 publiceras beräkningar som visar att det finns uppskattningsvis 20 miljoner parkeringsplatser i , vilket innebär att det sannolikt finns mer parkeringsyta i än det finns boyta25. Det motsvarar parkeringsyta för varje svensk. I rapporten finns även en beräknad uppskattning av gatuparkeringen i hela redovisad (av totalt parkeringsyta). 20Stockholm parkering (2018): Kostnader för att anlägga parkering, . 21Uppgifterna avser fördelningen av den bebyggda markarealen och tar inte hänsyn till antalet våningar i bostadshus respektive parkeringshus. 22Telefonsamtal med SCB . 23Med bebyggd mark avses enligt SCB ”den mark som tagits i anspråk av byggnadskroppar samt tillhörande mark som trädgårdar, parkeringsplatser, upplagsytor inom industrin eller andra typer av anläggningar som hör samman med bebyggelse. som huvudsakligen är bebyggd med bostadshus inkluderar även parkeringsplatser (utan specifikation av ytanspråket)”. 24Fastighetsägarna i , , (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser. 25I är den genomsnittliga boarean per person (SCB 2018). Figur 4.2 Den bebyggda markens fördelning per markanvändningskategori Källa: SCB (2019) Markanvändningen i . I kapitel 6 redovisas parkeringsfrågornas problematik. Här samman- fattas parkeringskravens konsekvenser i olika avseenden. Bland annat påverkas mängden tillkommande bostäder genom parkeringsplatsers markåtgång och höga kostnader för anläggning och drift. I rapporten för parkering och nya bostäder26 framhålls att en halvering av dagens parkeringstal skulle öka fysiska byggareal och skulle överstiga beräknade bostadsbehov med . Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet27 – som haft i uppdrag att utreda hur en utveckling kan gynnas där lägre produk- tionskostnader återspeglas i boendekostnaderna – pekar i sitt betän- kande på hur högt ställda krav på parkeringslösningar kan begränsa förutsättningarna för byggande. 26Fastighetsägarna i , , (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser. Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet, s. 190. Slutbetänkande av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet. Parkeringsplatser påverkar miljö och klimat på olika sätt både direkt och indirekt, dels genom hårdgjorda ytor som tar plats från stadsgrönska, ekosystemtjänster och socialt stadsliv, dels genom mer utsläpp av växthusgaser och konsumtion av naturresurser genom ökad biltrafik. I skriften Parkering för hållbar stadsutveckling28 påpekade SKR att kostnaden för parkering ofta ingår i lägenhetspriser, hyror, varor, etc. och att de som använder parkeringen sällan eller aldrig behöver betala den fulla kostnaden. Det finns en kostnadsproblematik kopp- lad till parkeringens avgifter och kostnader. Ett överutbud av par- keringsplatser som regleras fram innebär att det blir svårt att ta betalt för parkering på kvartersmark eftersom bilägaren alltid kan söka sig till en billigare parkeringsplats i närheten, ofta en kantstensparkering på allmän platsmark. Kostnadsproblematiken är nära kopplad till uppdelningen av parkering på kvartersmark respektive gatumark. hänvisar till studier som kommit fram till att en ökning av parkeringsavgifter kan minska antalet bilresor . I den klimatpolitiska handlingsplanen meddelar regeringen sin avsikt att se över möjligheten att öka kommunernas möjligheter att använda sig av parkeringsprissättning i klimat- och trafikstyrande syfte. Beroende på om parkering ska ordnas inom allmän platsmark eller kvartersmark gäller olika regler enligt, , PBL. Olika regler gäller även för prissättning av parkeringsplatser. I rapporten för parkering och nya bostäder29 betonas att uppdelningen av privat tomtmark och () gatumark är grundläggande för regleringen av parkeringen i städerna.