sou · H9B377 · 2022-01-01 00:00:00 — Det ska även tas med i beräkningen att an- slaget för stipendier och bidrag till konstnärer har upphört att pris- och löneomräknas från och med 2017.21 För att motverka framtida urholkning av kultursektorns finansiella villkor krävs kontinuerliga uppräkningar eller förstärkningar av anslagen. Utan sådana uppräk- ningar kommer förutsättningarna för den delen av kultursektorn som är beroende av offentlig finansiering att försämras år för år. Covid-19-pandemin har inneburit en ekonomisk utmaning som ytterligare försvagat kulturverksamheternas ekonomi. För att få till- baka kultursektorn till samma nivå som före pandemin behöver de statliga insatserna förstärkas under . För att åtgärda de grundläggande problemen med de ekonomiska villkoren inom kultur- sektorn krävs långsiktiga åtgärder. 3.2.3Kommuner och regioner står inför ekonomiska utmaningar Av den offentliga finansieringen av kultur står kommunerna för 40 pro- cent och regionerna för . Den största enskilda delen av regionernas kulturutgifter är finansiering av scenkonst- och musik- verksamhet. Den största posten i kommunernas kulturbudgeter är bib- liotek, men även kulturskolor är en stor budgetpost.22 Både regioner och kommuner ger i varierande grad stöd till scenkonst- och musik- institutioner, museer, aktörer inom det fria kulturlivet, folkbildning och ideella kulturföreningar. Kommunerna är också viktiga för kultur- sektorn som beställare av offentlig konst inom ramen för enprocents- regeln och som inköpare av scenkonst- och musikföreställningar till skolor och förskolor. Neddragningar av kommuners och regioners budgetar kan alltså påverka många delar av kultursektorn. Det märks också i våra intervjuer. Aktörer av olika storlek, inom olika kultur- områden och i såväl offentlig, privat som ideell regi uttrycker en oro 22Myndigheten för kulturanalys 2020b. för att kommuners och regioners ekonomiska utmaningar ska leda till att deras verksamhet får försämrade ekonomiska förutsättningar. Regionernas och kommunernas utgifter för kultur har ökat Åren 2010–ökade utgifterna för kultur på samtliga politiska nivåer. Procentuellt sett ökade utgifterna mest på regional nivå. Ökningarna gäller både räknat i kronor och i relation till antalet invånare. Även när utvecklingen justeras för samhällets kostnadsök- ningar med hjälp av konsumentprisindex har utgifterna ökat på samtliga politiska nivåer.23 Den positiva bilden av samhällets kulturutgifter kan framstå som märklig i relation till vad vi skrivit i föregående avsnitt om att kultur- verksamheternas ekonomi urholkas eftersom kostnaderna ökar snab- bare än de offentliga anslagen. En förklaring till den motsägelsefulla bilden är att konsumentprisindex inte är anpassat till verksamheter vars kostnader framför allt består av löner. Om utvecklingen skulle ha beräknats med löneprisindex som mått skulle utvecklingen sett annorlunda ut.24 En annan anledning till att de offentliga utgifterna för kultur ökar som kulturverksamheters ekonomiska utrymme urholkas kan vara att bidrag riktas till andra kulturverksamheter . Regionernas och kommunernas ekonomiska förutsättningar ser bättre ut än före pandemin som det offentligas utgifter för kultur har ökat har det funnits en oro för att kommuners och regioners kulturutgifter kan komma att minska framöver. bedömde Finansdeparte- mentet att kommunerna och regionerna 2026 skulle ha ett finan- sieringsgap på . Finansieringsgapet är skill- naden mellan den utgiftsnivå som kommuner och regioner kan ha med dagens skattesats och den utgiftsnivå som krävs för att bibehålla en oförändrad standard i välfärden.25 Med välfärd avser Finans- 24Myndigheten för kulturanalys 2017. departementet i första hand hälso- och sjukvård, socialtjänst och utbildning inom skolväsendet.26 Sedan analys presenterades 2019 har regeringen förstärkt statsbidragen vilket har bidragit till att minska gapet. Men det beräknas fortfarande finnas ett stort gap.27 De ekonomiska utmaningar som kommuner och regioner står in- för lyftes före pandemin fram som något som kan påverka kultur- sektorns ekonomiska villkor.28 I sin senaste ekonomiska rapport ger dock Kommuner och Regioner (SKR) en mer positiv bild än tidigare av de ekonomiska förutsättningarna för kommuner och regioner 2021–2024. gick regionerna och kommunerna sammantaget med plusresultat. Detta beror till stor del på ökade statliga bidrag på grund av covid-19-pandemin. Särskilt för regio- nerna finns dock fortsatt ekonomiska utmaningar.29 Innan pandemin bedömde SKR att kommunerna riskerade att gå med stora underskott redan 2021,30 men i den senaste ekonomi- rapporten bedömer SKR att kommunerna kommer ligga på positivt resultat hela perioden –2024 även utan ytterligare statsbidrag eller höjda skatter. För regionerna är prognosen något sämre, och SKR bedömer att regionerna riskerar att gå med underskott 2024. Även där är bedömningen dock betydligt mer positiv än före pandemin. För att nå SKR:s önskvärda resultat om två procents över- skott i kommuner och regioner krävs ökade statsbidrag eller andra åtgärder , både för kommuner och regioner.31 En anledning till den mer positiva bedömningen av kommuners och regioners förutsättningar är att () befolkningsprognos förändrats. Det finns fortfarande en demo- grafisk utmaning i att en allt större del av befolkningen är eller äldre. Däremot väntas befolkningen i åldrarna 0–att minska kommande år, vilket på kort sikt är positivt för kommunernas och regionernas ekonomi. På finns dock fortfarande ekono- miska utmaningar för både kommuner och regioner. Det finns också osäkerheter i kalkylen som bland annat har att göra med konjunk- turutvecklingen och i hur hög grad regionernas och kommunernas 28Myndigheten för kulturanalys 2020. 29Sveriges Kommuner och Regioner 2021. 30Sveriges Kommuner och Landsting 2019. 31Sveriges Kommuner och Regioner 2021. verksamheter påverkats av pandemin på , till exempel i form av vårdskuld. Givet de osäkerheter som finns för kommunernas och regionernas ekonomiska förutsättningar finns all anledning att följa utvecklingen framöver. Det gäller såväl de generella ekonomiska förutsättningarna som utvecklingen av kulturutgifterna. Risken att besparingskrav hos regioner och kommuner även drabbar stödet till kultursektorn är överhängande. I en undersökning som gjorde svarade av de tillfrågade kommunala kulturpoliti- kerna att generella besparingskrav i deras kommun sannolikt skulle påverka anslagen för kultur.32 3.2.4Flernivåstyret skapar osäkerhet kring kulturens finansiering Till skillnad från många andra ansvarsområden som ligger på regio- ner och kommuner har de inga lagliga krav på sig att bedriva eller stödja kulturverksamhet, med undantag för biblioteks- och arkiv- verksamhet. En farhåga är därför att framtida besparingskrav kom- mer att drabba kultursektorn särskilt hårt. Ansvarsfördelningen mellan stat, regioner och kommuner när det gäller kultur är inte tydligt reglerad.33 En fråga som många aktörer ställer sig är hur staten skulle agera i en situation där regionala och kommunala neddragningar av stöd till kulturen får tydlig påverkan på kulturlivet. En utveckling i riktning mot de nationella kulturpolitiska målen är i hög grad beroende av de insatser som görs av regioner och kom- muner. Inte minst gäller det delmålet om att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Undersökningar visar att deltagandet skiljer sig beroende på bostadsort och att kulturutbudet i lands- och glesbygdskommuner i hög grad är beroende av ett fåtal aktörer.34 Om regioner och kommuner minskar sitt stöd till kulturen drabbar det bland annat invånarnas möjlighet att delta i kulturlivet. Troligtvis skulle det drabba invånare i lands- och glesbygdskommuner särskilt hårt. 33De olika nivåernas ansvarsområden beskrivs övergripande i SKR:s kulturpolitiska positions- papper men dokumentet är inte bindande. Se vidare avsnitt 1.5. 34Myndigheteten för kulturanalys 2019, 2020c. Staten har agerat på olika sätt när det gäller statliga insatser i relation till kommuners och regioners ansvarstagande för kultur. Inom kultursamverkansmodellen har tillämpat en prin- cip för fördelning av statliga verksamhetsbidrag som innebär att om regioner minskar sina verksamhetsbidrag minskar även staten sitt verksamhetsbidrag i motsvarande grad.35 I andra fall har regeringen genomfört särskilda satsningar för att stärka kulturverksamhet som bedrivs i regi, till exempel Stärkta bibliotek och de statliga insatserna för den kommunala . Gemensamt för båda dessa satsningar är att regeringen vill främja befolkningens tillgång till och deltagande i dessa kulturverksamheter.36 Det är oklart vilken politisk nivå som tar ansvar för det ideella kulturlivet Flera av de aktörer vi intervjuat menar att samordningen mellan stat, regioner och kommuner behöver förbättras. Aktörer inom det ideella kulturlivet upplever att det har funnits en informell ansvarsfördel- ning mellan de politiska nivåerna, där kommuner historiskt tagit ett ansvar för finansieringen av kulturföreningar, till exempel lokala arrangörer och amatörverksamheter, men att detta inte är lika tydligt . En del aktörer inom det ideella kulturlivet upplever att kom- munerna har ökat sitt stöd till professionella kulturverksamheter och enskilda kulturutövare på bekostnad av stödet till det ideella kul- turlivet. Det saknas dock underlag som visar att de kommunala insatserna för det ideella kulturlivet generellt har minskat. Det som går att belägga statistiskt är att det kommunala stödet till studie- förbund har minskat över tid.37 Av våra intervjuer framgår att det finns kulturaktörer inom det civila samhället som upplever att deras verksamhet inte värderas i kulturpolitiska sammanhang. De upplever att den ideella kulturverk- samheten inte bereds plats på nationell nivå. Den regionala nivån ska samråda med civilsamhället i samband med att den regionala kultur- planen tas fram, men statliga bidrag inom kultursamverkansmodellen 35Sveriges Kommuner och Landsting 2019b. 2017/18:1; prop. 2017/18:164. 37Myndigheten för kulturanalys 2020b. tilldelas i regel inte de ideella aktörerna.38 I våra intervjuer har det också framkommit att det ideella kulturlivets struktur är dåligt an- passad till den regionala kulturpolitiken. På lokal nivå finns ofta starka föreningar och på nationell nivå finns i vissa fall riksorganisa- tioner. På den regionala nivån däremot är organiseringen generellt svagare för den ideella kultursektorn, vilket försvårar medverkan i processer kring regionala kulturplaner. Många påtalar att kultursamverkansmodellen bör utvecklas En viktig del i dagens kulturpolitiska flernivåstyre är kultursamver- kansmodellen (se avsnitt 1.5). Kultursamverkansmodellen har berörts i många av våra intervjuer, och den absolut vanligaste frågan som tas upp är behovet av stärkt finansiering och uppräkning som täcker kost- nadsökningar. Denna problematik har vi beskrivit i avsnitt 3.2.1. Kultursamverkansmodellen bygger på samverkan mellan statlig, regional och nivå. Företrädare från flera regioner har framfört att samverkan mellan statlig, regional och nivå behöver utvecklas. Under pandemin finns exempel på att detta skett, till exempel genom att har haft tätare kontakt med regionerna. Av våra intervjuer och när vi deltagit i kulturpolitiska möten har det framgått att det hos regionerna finns önskemål om att den täta dialogen fortsätter efter pandemin. Företrädare för regio- nerna önskar dessutom i högre grad vara en part i utvecklingen av statliga kulturpolitiska satsningar. Vad gäller kultursamverkansmodellen har Kommuner och Regioner (SKR) identifierat behov av att skapa större samsyn mellan statlig och regional nivå, både vad gäller långsiktiga ambi- tioner och vad gäller vilka principer som ska gälla om någon av par- terna förändrar omfattningen av sin finansiering inom kultursamver- kansmodellen.39 SKR vill också se en utveckling med mer diskussion mellan nationella och regionala politiker samt att regeringen avgör de ekonomiska ramarna för respektive region.40 38Den regionala kulturplanen är en plan för den regionala kulturverksamheten i en region. Kulturplanen utgör underlag till för fördelning av de statliga kulturmedlen inom kultursamverkansmodellen men är i de flesta regioner även ett strategiskt dokument för kulturverksamhet som inte tilldelas statliga bidrag. 39Sveriges Kommuner och Regioner 2020. Andra aktörer tar på olika sätt upp frågan om innehållet i kultur- samverkansmodellen. Ett exempel är den ideella kultursektorn, vars kritik vi beskriver under föregående rubrik. Flera aktörer lyfter också behovet av regionala konsulentfunktioner för till exempel amatörkultur, hembygdsgårdar eller kommunala kulturskolor. Film- områdets förutsättningar inom kultursamverkansmodellen har också varit föremål för diskussion och utredningar. I en utvärdering har Myndigheten för kulturanalys beskrivit att det är otydligt huru- vida professionell filmproduktion får finansieras inom kultursam- verkansmodellen, och myndigheten har rekommenderat regeringen att tydliggöra detta.41 Flera regioner har framfört att det vore bättre om statliga bidrag som fördelas till kommuner i stället skulle för- delas genom kultursamverkansmodellen. Enligt våra intervjuer och en tidigare utredning ser kommuner inte något problem med att statliga bidrag riktar sig direkt till kommuner.42 Sedan kultursamverkansmodellen infördes har den utvärde- rats och granskats vid flera tillfällen.43 Det pågår en diskussion mellan regionerna, berörda myndigheter och regeringen om hur modellen fungerar och kan utvecklas. Givet de synpunkter vi har tagit del av tycker vi att det är viktigt att den diskussionen fortsätter och att kultursamverkansmodellen med jämna mellanrum ses över av en oberoende aktör. 3.2.5Breddad finansiering kan stärka kultursektorns förutsättningar Som ett komplement till offentligt stöd, ideella insatser och intäkter för varor och tjänster (till exempel biljettintäkter) har kultursektorn länge arbetat för att bredda sin finansiering genom till exempel samarbeten med näringslivet, sponsring och donationer. Under pande- min uteblev intäkter från sponsorer i samband med inställda evene- mang medan vissa verksamheter kunde fortsätta samla in komplet- terande finansiering i form av donationer från mecenater.44 Sponsringen av offentligt finansierad kultur är mycket liten. uppgick den endast till av samhällets totala utgifter 41Myndigheten för kulturanalys 2020d. 42Sveriges Kommuner och Landsting 2019b. 43Se till exempel Myndigheten för kulturanalys 2013; kulturutskott ; Ds 2017:8; Kommuner och Landsting 2019b; 2021d; Projekt 2021. 44Detta har framgått av våra intervjuer med företrädare för kultursektorn. för kultur.45 Skattelagstiftningen har lyfts fram som ett hinder för sponsring av kulturverksamhet.46 Sponsring innebär att det alltid måste finnas en tydlig motprestation – i annat fall anses det vara en gåva som inte är avdragsgill. Det är dock ibland svårt att fastställa en motprestation när ett företag sponsrar ett kulturevenemang. Framför allt är det större festivaler eller välbesökta kulturinstitu- tioner med väletablerade varumärken som har de största möjligheterna att vidga finansieringen med hjälp av sponsring.47 Mindre kulturverk- samheter har däremot sällan samma exponeringsyta och därmed inte samma möjligheter att attrahera näringslivets intresse. Näringslivets intressen värnar inte heller per automatik kulturens mångfald. På statlig nivå finns Kulturbryggan, som är ett alternativ och komplement till andra offentliga bidragsgivare, och som har i upp- drag att främja förnyelse och utveckling inom kulturområdet. I skri- vande stund arbetar Kulturbryggan med att utveckla ett program för att finansiera initiativ som kan öka den privata finansieringen till kul- tursektorn. Allmänna Arvsfonden och Postkodlotteriet är viktiga finansiärer vars stöd riktas till barn och unga samt till kultur med sociala ändamål, men de kan inte ge stöd till vilken kulturverksamhet som helst. Dessutom har det framförts till utredningen att lotteri- lagstiftningen hindrar många verksamheter att få bidrag via lotteri- medel. Det gäller exempelvis kulturinstitutioner som drivs i bolags- form. Givet det borde lagstiftningen ses över och moderniseras. Breddad finansiering kan även uppnås via mecenater, det vill säga privatpersoner som genom sitt företagande eller genom andra in- komstkällor stöttar kulturlivet. Detta gäller även stiftelser och fonder som delar ut pengar till kultur, och vars kapital kommer från närings- livet och privatpersoner. Till skillnad från länder som till exempel , , , och är stiftel- ser och fonder med syfte att dela ut bidrag till kultur ovanliga i , vilket vi utvecklar nedan.48 Under pandemin har det i andra länder fun- nits exempel på stiftelser och fonder som har riktat krisstöd till kultur- sektorn (se avsnitt 2.3.5). Exemplen visar att breddad finansiering genom stiftelser och fonder kan vara ett komplement till offentlig finansiering och därigenom bidra till ökad hållbarhet för kultursektorn. 45Myndigheten för kulturanalys 2013b. 46Myndigheten för kulturanalys 2013b. 48Här syftar vi på stiftelser som används för att lämna bidrag till kultur. Däremot är det relativt vanligt att kulturinstitutioner ägs eller drivs av stiftelser. Kulturstiftelser kan spela en större roll för kulturlivet i Vår genomlysning har visat att kultursektorn är underfinansierad. Det finns ett behov av nya finansieringsformer som kan komplettera de offentliga stöden och garantera kulturens oberoende. En modell för hur en sådan finansieringsstruktur skulle kunna se ut återfinns i inom forskningsområdet, där offentlig finan- siering kompletteras med medel från stiftelser. De stora fördelarna med stiftelser är att stadgarna styr utdelningen av medel, vilket bidrar till att forskningen kan vara oberoende och att fondering av medel kan garantera avkastning över mycket . I grannländer och är kulturstiftelser av stor betydelse, inte bara för kulturlivets finansiering utan också för dess oberoende och mångfald.49 I har kultur traditionellt inte ingått i de allmännyttiga ändamål som är skattebefriade enligt skatte- lagstiftningen. Stiftelser har därför tidigare bara kunnat ge stöd till kulturverksamhet om den syftat till att uppnå något av de allmän- nyttiga ändamålen. ändrades skattelagstiftningen så att kultur nu inkluderas i definitionen av allmännyttiga ändamål.50 Med några få undantag51 innebar förändringen i sig dock inte att nya stiftelser för kultur eta- blerades. En möjlig förklaring till detta är att vi i saknar tradition av kulturstiftelser. Av våra intervjuer framgår också att det råder förvirring om vilka regler som gäller för kulturstiftelser. fanns en uttalad mening i att staten inte skulle bilda nya stiftelser. Ett av argumenten var att staten då gav ifrån sig makten att styra över pengarna. Statlig verksamhet bedrivs till stor del i myndighetsform52, varvid kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses.53 Sedan stiftelselagen kom till är det inte heller längre möjligt att bilda nya statliga stiftelser till vilka stiftarna regelbundet behöver tillskjuta medel, så kallade anslagsstiftelser.54 49Andersson, M. 2021; Säätiöt ja rahastot 2021. 50Inkomstskattelagen (SFS 1999:1229); prop. 2013/14:1. 51Our – The som bildades och som bildades . 52Inom scenkonstområdet bedrivs däremot huvuddelen av statens egen verksamhet i aktie- bolagsform. 2009/10:175. Det finns exempel på att stiftelser kan spela en viktig roll för utvecklingen av kultur i . Ett sådant exempel är Stiftelsen tidens kultur som delade ut medel till ny- skapande kultur med medel från de avvecklade löntagarfonderna.55 Redan från början var det bestämt att stiftelsens medel skulle använ- das upp och att stiftelsen sedan skulle läggas ned. Ett försök att ersätta Framtidens kultur har gjorts genom att inrätta Kulturbryggan, som är en bidragsgivande instans inom , men med Kulturbryggan läggs ansvaret för att bredda finansieringen på enskilda kulturaktörer. I bland annat har man utvecklat system med matchad finansiering, där privata investeringar i stiftelser matchas av medel från staten. Enligt våra intervjuer har det finska systemet dels varit ett sätt att få den statliga finansieringen att räcka längre, dels skapat incita- ment för privatpersoner och företag att bidra till stiftelserna. Liknande exempel finns även i och . I upp- muntras samarbeten mellan näringslivet och kultursektorn genom , där investeringar matchas med offentliga medel för finansiering av olika kulturaktiviteter.56 Med ett sådant system är det inte upp till kulturverksamheterna att hitta privata delfinansiärer till sina projekt, utan privat delfinansiering finns inbyggd i systemet. Vi bedömer att det vore intressant att undersöka möjligheterna att etablera ett liknande system med mat- chad finansiering i utan att för den skull statliga anslagsstif- telser behöver bildas. 3.2.6De ekonomiska förutsättningarna för svensk filmproduktion behöver stärkas Enligt regeringen bör vara ett attraktivt inspelningsland för svenska och utländska produktioner.57 Under pandemin har dock restriktioner och resebegränsningar förändrat förutsättningarna för svensk filmproduktion. centerna beskriver hur pandemin fört med sig ökade kostnader i pro- duktion och minskade intäkter. Enligt har pandemin urholkat bolagen från ett redan utsatt läge. Precis som många andra 55Kindstrand, G. 2015/16:132. anslag för statliga bidrag inom kulturområdet saknar stöd årlig uppräkning.58 Filmproduktionskostnaderna har stigit som snittbudgetarna för film inte ökat. Konsekvensen är urholkade budge- tar för filmprojekt och en risk för sämre kvalitet . En anledning till de ökade kostnaderna är ett stigande löneläge, delvis till följd av att antalet kompetenta och tillgängliga filmarbetare successivt krymper när många produktioner förläggs utomlands för att ta del av andra länders produktionsincitament.59 Incitament för produktion av film och tv finns i många euro- peiska länder vilket skapat en snedvriden konkurrens. Svenska och internationella produktioner förläggs till länder med lägre kostnader än i Sverige.60 Det leder till att den svenska film- och tv-branschens utveckling försvagas, arbetstillfällen försvinner och möjligheterna till utveckling av spetskompetens inom områden som till exempel ljus- sättning och klippning minskar. Film- & beskriver en risk för att berättelser redan tidigt i processen utformas för att spelas in utomlands och det finns exempel på att kopior av svenska miljöer byggts upp vid filminspelningar i andra länder.61 När film spelas in i kan det få såväl indirekta som direkta effekter på besöksnäringen och den ekonomiska och kulturella utvecklingen i regionerna.62 Enligt en undersökning från Film- & terna som gjordes före pandemin spenderade svenska produktioner sammanlagt utomlands –2020.63 Efter ett tillkännagivande från och ett uppdrag från regeringen om att utreda möjligheten till produktionsincitament före- slog och ett incitament för inter- nationella och nationella produktioner i i form av en statlig produktionsrabatt motsvarande av produktionskostnaden. Subventionen ansågs då vara det främsta alternativet för att förändra den negativa utvecklingen av antalet filminspelningar och beskrevs som angelägen och brådskande. Myndigheterna föreslog att reger- ingen skulle avsätta för ändamålet.64 60Tillväxtverket 2017; 2021. 61Se bilaga från Film- & i . 63Film- & 2021. Under pandemin har ett antal produktioner som var planerade att spelas in utomlands i stället spelats in i . Ett exempel är en ny- inspelning av Utvandrarna som skulle spelas in i med del- finansiering genom produktionsincitament, men där inspelningen i stället förlades till . Av våra intervjuer framgår att många nya filmprojekt har utvecklats under pandemin och väntas gå till produk- tion framöver. som vuxit ytterligare under pandemin väntas även investera i större projekt .