sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Möjlig är den enligt första stycket som föreskri- ver att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Artskyddsintresset är ett sådant intresse. Av 8 kap. 2 § regeringsformen följer vidare att om föreskrifter avser 26Nilsson (2018); Skydda lagom – en om miljömålet Levande skogar, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2018:4, . 27Ibid., s. 119. ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, så ska de meddelas genom lag. Om det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten följer, av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen, att den som fått vidkännas inskränk- ningen är berättigad till ersättning. Om inskränkningen sker av miljö- skyddsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till er- sättning. 13.4.1Ersättning enligt 31 kap. Vi ska också utreda och vid behov föreslå hur ersättning bör beräk- nas och finansieras. Nedan redogör vi översiktligt för hur ersättning beräknas enligt 31 kap. . Sammanfattningsvis innebär nuvarande reglering av intrångser- sättning att ägaren behåller fastigheten, med det intrång som sker på grund av beslutet, som intrångsersättning utgår enligt expro- priationslagen på samma vis som om en del av fastigheten exproprieras. Det innebär att intrånget ersätts , även avseende den del som en markägare generellt ska tåla inom ramen för allmän hänsyn. 13.4.24 kap. 1 § expropriationslagen När det gäller ersättning för rådighetsinskränkningar enligt miljö- balken är det expropriationslagens regler om expropriation av nytt- janderätt och servitut som ska tillämpas.28 Den centrala ersättnings- regeln i expropriationslagens ersättningssystem finns i 4 kap. 1 § expropriationslagen. Av detta stycke följer att ersättningen ska delas upp på olika delposter. Vid expropriation av en hel fastighet handlar det om löseskilling. Det är inte relevant för vad vi diskuterar här. Exproprieras en del av en fastighet, ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknads- värde som uppkommer genom expropriationen samt ersättning för 2831 kap. 2 § . övrigt skada som uppkommer för ägaren genom expropriationen. Ersättning för övrig skada benämns ofta som annan ersättning. Ersättningen för en fastighet när det gäller intrångsersättning ska motsvara minskningen av marknadsvärdet. Annan ersättning ska i princip svara mot den restskada, det vill säga förmögenhetsminskning, som inte har blivit kompenserad genom intrångsersättningen, detta för att uppfylla den grundläggande principen att ersättningen nor- malt ska medföra en oförändrad förmögenhetsställning.29 Med marknadsvärde menas det mest sannolika priset vid en för- säljning av fastigheten på den allmänna marknaden. Marknadsvärdet är således en tankekonstruktion som inte är detsamma som priset. Priset är ett belopp som faktiskt har betalats, eller kommer att be- talas, för fastigheten vid en specifik överlåtelse på den allmänna mark- naden, det är kopplat till en verklig överenskommelse mellan två parter. Marknadsvärdet uttrycker vad som sannolikt skulle betalas med alla förhållanden normaliserade.30 Intrång genom delexpropriation kan förekomma i många olika former. Den vanligaste arten av fastighetsintrång är den som uppstår vid utbyggnad av infrastruktur av olika slag, såsom ledningar, vägar och järnvägar. Vid expropriation av en del av en fastighet ska, enligt paragrafens andra mening intrångsersättning betalas. Denna ersätt- ning ska svara mot den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Marknadsvärdet före och efter expropriationen ska därmed i princip beräknas, vilket bör ske enligt de riktlinjer som gäller för beräkningen av löseskillingen vid exprop- riation av en hel fastighet. Om det exproprierade området utgör en- dast en ringa del av fastigheten, kan det vara svårt att påvisa någon skillnad i marknadsvärde mellan den odelade fastigheten och restfas- tigheten. I sådana fall kan ersättning bestämmas exempelvis till ett visst belopp per kvadratmeter. Marknadsvärdeminskningen bestäms då genom så kallad direktuppskattning, det vill säga genom en direkt bedömning av värdeminskningen utan att bestämma marknadsvärdet före respektive efter expropriationen.31 När det gäller intrång på jord- och skogsbruksfastigheter finns, enligt Dahlsjö et al., ett flertal så kallade normer och schablonmeto- der utarbetade, som bygger på olika former av direktuppskattningar. 29Dahlsjö et al. (version 3A). Expropriationslagen, kommentaren till 4 kap. 1 § exprop- riationslagen. Gemensamt för dessa metoder är att den direktuppskattning som görs i första hand är inriktad på att bestämma intrångets inverkan på den berörda fastighetsägarens avkastningsvärde. En årlig skada upp- skattas, varefter denna nuvärdeberäknas så att minskningen i avkast- ningsvärdet kan bestämmas. Med ledning av inverkan på avkastnings- värdet görs sedan en bedömning av minskningen i marknadsvärdet, vilket betalas som intrångsersättning, varefter eventuell överskjutande del av avkastningsvärdeminskningen kompenseras genom annan ersätt- ning.32 Det kan också finnas avtal mellan olika partsintressen om hur normerna ska tillämpas.33 lagändring: 25 procents påslag Regeln tillkom 201034 och innebär att utöver delposterna ovan ska ytterligare intrångsersättning betalas av marknads- värdeminskningen. Det handlar alltså om en schabloniserad förhöjd ersättning om som beräknas på marknadsvärdeminsk- ningen. Påslaget är inte villkorat av omständigheterna i det enskilda fallet och det finns därför inte något utrymme för den som expro- prierar att argumentera för att påslaget i ett visst fall inte ska betalas. I 4 kap. 1 § andra stycket andra meningen expropriationslagen finns dock ett undantag för expropriation enligt 2 kap. 7 § expropriations- lagen (som gäller expropriation för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma). I det fallet ska något påslag aldrig betalas.35 Av 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen följer att det 25- procentiga påslaget är en del av intrångsersättningen. Ersättning för skada i övrigt (annan ersättning) berörs inte. Något påslag ska alltså inte göras på den posten. Av propositionen framgår vidare att det 25-procentiga påslaget inte ska minska utrymmet för att få ersätt- ning för övrig skada, utan ersättningsposten är fristående i förhållande till löseskilling och intrångsersättning.36 Bakgrunden till förslaget var, enligt propositionen, att ersättning med endast fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdeminsk- 2009/10:162. Ersättning vid expropriation. 35Ibid., s. 93. 36Ibid., s. 94. ning inte är en tillräcklig kompensation med hänsyn till expropria- tionens ingripande konsekvenser. Det procentuella påslaget är avsett att ge fastighetsägaren ersättning som motsvarar det så kallade indi- viduella värdet. Med begreppet individuellt värde avses det pris till vilket fastighetsägaren är beredd att frivilligt sälja fastigheten utan hot om expropriation. Regeringen ansåg härvid att fastighetsägarens ställning i ersättningshänseende borde stärkas då såväl skyddet för äganderätten som de samhällsförändringar som har skett sedan exprop- riationslagens tillkomst talar för en stärkt ställning. Ett sätt att stärka fastighetsägarens ställning skulle, enligt regeringen, ha kunnat vara att genom en uttrycklig reglering införa en rätt till ersättning för de affektionsvärden och liknande som kan finnas. Det skulle dock inne- bära ett avsteg från gällande principer om att rätt till ersättning före- ligger under förutsättning att det har uppstått en ekonomisk skada eftersom ersättning inte i något fall betalas för affektionsvärden.37 Eftersom expropriationsersättningen bestäms utifrån det pris som fastigheten sannolikt skulle ha betingat vid en försäljning på den allmänna marknaden utan något hot om expropriation, bestäms er- sättningen med utgångspunkt i vad andra skulle vara beredda att betala för fastigheten. Det beaktas härvid inte att fastighetsägaren själv inte har tagit något initiativ till försäljning eller i vart fall inte genomför den frivilligt. När fastighetens värde ska bestämmas är det, enligt regeringens uppfattning, rimligt att också ta hänsyn till vilket belopp ägaren frivilligt skulle vara beredd att sälja sin fastighet för. Emellertid, konstaterade regeringen, går det knappast att objektivt bedöma vilka värden som fastighetsägaren i det enskilda fallet till- mäter vikt, då det kan vara fråga om affektionsvärden eller andra vär- den i form av en stark koppling till fastigheten.38 Ett påslag bör där- för betalas utan någon prövning i varje enskilt fall. Enligt regeringen bör den höjda ersättningsnivån närmast kunna betraktas som kom- pensation för en ekonomisk skada och därför visar den sig genom en höjning av löseskillingen respektive intrångsersättningen.39 37Ibid., s. 66 som hänvisar till prop. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i lagen (1917:189) om expropriation, m.m., s. 192. 38Ibid., s. 66. :162, s. 67. lagändring: toleransavdraget slopas Hela skadan ska alltså ersättas så snart kvalifikationsgränsen är över- skriden, det vill säga när pågående markanvändning anses avsevärt försvårad på området i fråga. Det tidigare toleransavdraget, som avskaffades 2010, innebar att marknadsvärdet inte ersattes fullt ut. Det gjordes först ett så kallat toleransavdrag ifrån detta. Det belopp som drogs bort motsvarade den rådighetsinskränkning som markägaren under alla förhållanden skulle vara skyldig att tåla, skyldig att tolerera. När inför- des ansåg departementschefen att rätten till ersättning vid till exem- pel bildandet av ett områdesskydd borde minskas med det belopp som fastighetsägaren var skyldig att tåla, bland annat för att komma till- rätta med oskäliga tröskeleffekter (se exempel av , nedan) som kan medföra att vissa markägare får ersättning och andra inte för samma intrång. Ersättningen skulle därför, enligt dåvarande 31 kap. 6 § , minskas med ett belopp som motsvarar vad fastig- hetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.40 Toleransavdraget upp- gick i praxis, med vissa undantag, till av fastigheternas värde i deras ”oskadade” skick.41 Toleransavdraget fungerade alltså som en slags självrisk som alla fick bära. Avdraget omprövades , då bestämmelsen slopades. Motiven till att inte beräkna ett toleransavdrag förefaller i mindre grad ha utgått från något principiellt ställningstagande utan motiverats av praktiska skäl. Skälen som anfördes var bland annat att det skulle underlätta arbetet med områdesskydd med endast obetydliga kostnader för staten som följd.42 Sedan avdraget togs bort kan det, särskilt i kombination med 25- procentsregeln, i slutänden bli en mycket stor skillnad beroende på om man hamnar över eller under toleransnivån, även om ingångs- värdena ligger mycket nära varandra.43 Vad tröskeln kan innebära exemplifieras av enligt följande. Om man anser att ett avsevärt intrång i det aktuella fallet motsva- rar en skada som överstiger och markägaren genom ett reservatbeslut (till exempel en föreskrift om att dennes skog bara får gallras och inte kalavverkas) gått miste om en inkomst om 49 900 kro- Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 196. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 61. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 196. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 62. nor, får hen alltså ingen ersättning alls. Men uppgår förlusten till får markägaren av full ersättning, det vill säga 62 625 kronor.44 Regeringen framhöll, i samband med regelns borttagande, bland annat att ett upphävande av toleransavdraget skulle innebära en för- enkling av ersättningsregleringen i stort, vilket skulle bidra till att öka förutsägbarheten i ersättningsbestämningarna. Regeringen ansåg att intresset av att tillförsäkra fastighetsägare full kompensation när den skadliga inverkan är av ersättningsgill omfattning väger tyngre än skälen för att göra toleransavdrag.45 När det gäller ersättningar för områdesskydd som inrättas med stöd av 7 kap. finns det, enligt 34 § områdesskyddsförord- ningen, en skyldighet för myndigheterna att ingå förhandling med markägare och, om möjligt, teckna en överenskommelse om ersätt- ning.46 På så sätt kan ersättningen regleras i en frivillig överenskom- melse.47 Förhandlingarna om ersättning sköts för naturreservatens del av och länsstyrelserna genom upphandlade kon- sulter och för de skogliga biotopskydden av . Om ingen överenskommelse om ersättning träffas har en sakägare, enligt 31 kap. 13 § , på sig, från det att beslutet om områdesskydd vinner laga kraft, att väcka talan i mark- och miljödomstol för att få rätten till ersättning fastställd. Görs inte detta har rätten till ersätt- ning gått förlorad. Innan en myndighet fattar beslut om områdesskydd kan den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen, enligt 31 kap. 12 § miljö- balken, föreläggas att anmäla sitt anspråk och ange hur mycket ersättning som begärs. Görs inte detta inom föreskriven tid kan rätten till ersättning gå förlorad. Denna möjlighet, som även skulle innebära att sakägaren måste bekosta en värdering av fastigheten, används dock ytterst sällan av länsstyrelserna och Skogsstyrelsen.48 44Bengtsson (upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 254. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 61. 4634 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 47Enligt 31 kap. 12 § andra stycket blir en sådan överenskommelse gällande även mot en förvärvare av fastigheten. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 190. Rätt till ersättning följer på ett beslut om till exempel områdes- skydd enligt 7 kap. som innebär att pågående markan- vändning avsevärt försvåras. Ofta nås emellertid överenskommelser om ersättning i de allra flesta fall innan myndigheten beslutat om områdesskydd. Arbetssättet innebär i praktiken att ersättningsfrågan enligt 31 kap. avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit. Genom att reglera ersättningen i en överenskom- melse med fastighetsägaren skapar myndigheten på så sätt acceptans för det efterföljande reservatsbeslutet. Problem kan uppstå om något inträffar som förhindrar det efterföljande beslutet om områdesskydd, som är det beslut som formellt ger rätt till ersättning. Detta kan till exempel inträffa om ett ägarbyte hinner genomföras innan beslutet om områdesskydd vinner laga kraft och den nya markägaren mot- sätter sig att områdesskydd bildas. En överenskommelse om ersätt- ning som träffas innan ett beslut om områdesskydd vinner laga kraft är inte sakrättsligt skyddad om avtalet skrivits in i fastighetsregistret som en belastning på fastigheten och som ny ägare ska informeras om innan köp, vilket normalt sker.49 Det är för att förhindra att ny ägare kräver samma ersättning som betalats ut. Innan utbetal- ning av ersättning sker ska också, med hänvisning till 31 kap. 2 § , samt 6 kap. 1 och 2 §§ expropriationslagen, göra en egen bedömning av säkerheten för de borgenärer som inne- har panträtt i fastigheten den dag överenskommelse undertecknas. Om finner det nödvändigt ska medgivande från borge- närer inhämtas. Vid bildande av naturreservat erbjuder sig i regel Naturvårds- verket att svara för fastighetsägarens kostnader för att anlita ett om- bud för förhandling om ersättning och i förekommande fall gransk- ning av ersättningsutredning. kostnad för sådana ombud uppgår till . Motsvarande arbets- sätt tillämpas inte av vad gäller att stå för kostnaden för markägarens ombud vid bildande av biotopskyddsområden. Där- emot erbjuder berörda fastighetsägare att på myndig- hetens bekostnad, upp till en i förväg bestämd kostnad, anlita en extern konsult att granska värderingen.50 50Ibid., s. 191. Ett alternativ till ersättning enligt vid bildande av natur- reservat är att markägaren i vissa fall erbjuds annan mark som er- sättningsmark. Det är viktigt att poängtera att det handlar om att markägaren kan erbjudas detta; det kan aldrig krävas att staten ställer upp med i en förhandling om ersättning eftersom möjligheten att få ersättningsmark inte stöds av lag. Ersättningsmark kan erbjudas i sam- band med 34 § – förhandlingar51 i de län där det allmänna har lämplig (oftast) statligt ägd mark finns att erbjuda. Enligt uppgift från läns- styrelsen är detta mycket sällsynt i men möjligheterna är större i norra . Innebörden är att staten förvärvar reservatsmarken av fastighets- ägaren och överlåter annan mark till denne genom bytes- avtal eller fastighetsreglering. Om markens värde skiljer sig åt kan markbytet ske med mellanlikvid. Ersättningsmarken kan vara mark i statlig ägo eller privat mark som staten köpt för att använda som ersättningsmark.52 Fram hade möjlighet att förvärva ersättningsmark från , som hade i uppdrag att vara Natur- vårdsverket behjälplig. uppdrag upphörde dock 2010, och därefter har i enstaka fall köpt fastigheter med syftet att erbjuda dessa som ersättningsmark.53 Vid markbyte aktualiseras inget extra påslag om utöver markvärdet. Trots detta kan markbyte vara ett attraktivt alternativ för fastighetsägare beroende på bland annat den lokala fastighets- marknaden eller skattemässiga fördelar i förhållande till ersättning i pengar samt i de fall brukningsarealens storlek (med tillgång till av- verkningsbara bestånd) avgör vilka möjligheter skogsägaren har att försörja sig på sitt skogsbrukande.54 5134 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. I bestämmelsen anges att uppgörelse ska sökas i ärenden enligt 7 kap. . Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 200. 13.4.5Toleranströskel – avsevärt försvårande Även om en rådighetsinskränkning är av sådan art att den grundar rätt till ersättning (det vill säga går utöver vad som följer av allmän hänsyn) säger nuvarande fördelningsregel att markägaren måste tåla ett visst intrång i pågående markanvändning utan ersättning, när- mare bestämt det intrång som ligger under toleranströskeln (”avse- värt försvårande”). Det är omöjligt att bestämma tröskelnivån gene- rellt utan förhållandena i enskilda fallet avgör.55 Vissa generella hållpunkter har emellertid utvecklats i förarbe- ten56 och praxis, nämligen följande. •Markägaren får tåla restriktioner som motsvarar högst av marknadsvärdet inom berörd del av fastigheten (berörd del bestäms utefter fackmannamässiga grunder, såsom ett skogsbestånd med viss avverkningsålder). •Restriktionerna får dock aldrig i absoluta tal innebära ett avsevärt försvårande. En restriktion som i absoluta tal kostade 300 000 kro- nor, av virkesvärdet inom den berörda delen, har bedömts vara sådan att markägaren skulle behöva tåla den utan ersättning.57 I ett annat fall uppskattades motsvarande kostnad till , av virkesvärdet, vilket var en kost- nad som markägaren ansågs få tåla utan ersättning.58 Vid bedömningen av intrånget i ”absoluta tal” tillämpar Skogsstyrel- sen i praktiken ett slags stege som innebär att ju högre ekonomiskt värde på skogsråvaran i det enskilda fallet, desto lägre procentsats, till exempel eller 2 procent.59 Enligt et al. har denna stege inte godtagits som gällande rätt i något prejudicerande av- görande.60 55Michanek et al. a.a., s. 44 f. 56Främst betänkande 1986/87:1 om en ny plan- och bygglag m.m. (prop. 1985/86: 1 med förslag till ny plan- och bygglag och prop. 1984/85:207 om försöksverksamhet med förenklade regler om byggnadslov m.m. i vissa kommuner). 57Kammarrätten i i dom av i mål 5238-075238-07. 58Kammarrätten i i dom av i mål nr 2928-10. (2019) tillämpning av toleransnivå vid olika nettovärden på skogsobjektet, powerpointbild, /globalassets/lag-och-tillsyn/- skogsvardslagen/intrangsbegransningskurvan.pdf. 60Michanek et al. a.a., s. 45. Av rapporten ,61 framgår att nivån på den tolerans- tröskel som tillämpas är orimligt låg som det är orim- ligt att utgå från att den genomsnittlige markägaren eller entrepre- nören har möjlighet att på egen hand bedöma vilka hänsyn och vilken anpassning som ur ett mera storskaligt landskapsperspektiv är lämp- ligast på den egna fastigheten eller i samband med den aktuella slut- avverkningen. Enligt rapporten är det är viktigt att nationella och regionala prioriteringar får genomslag i de hänsyn som tas.62 Det är i sammanhanget viktigt att erinra om kunskapskravet. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska, emeller- tid, enligt regleringen i skaffa sig den kunskap som be- hövs.63 Det som, enligt , kan utläsas av ovan nämnda domar är att värdet av det högsta intrång som ska behöva tolereras vid tillämpningen av 30 § skogsvårdslagen ligger någonstans i intervallet 199 000–. Toleransnivån beräknas därmed på olika sätt beroende på om nettovärdet är , mellan och eller över 2 miljoner kronor.64 13.5Bör en rätt till ersättning införas gällande artskyddet? Det har framförts till utredningen att rätten till ersättning i själva verket är en politisk fråga som handlar om vem ska stå kostnaderna för att bevara biologisk mångfald: markägaren eller det allmänna. Emeller- tid ska det poängteras att rätten till ersättning enligt 2 kap. 15 § är en rättslig fråga och det är ur det perspektivet vi kommer att ta oss an frågan. Utredningsdirektiven är tydliga med att vi ska utreda om inskränkningar i förfoganderätten kan innebära avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten och om detta i så fall ska berättiga till ersättning. (2018) a.a. 62Ibid., s. 119. 632 kap. 2 § . 64Skogsstyrelsens webbplats: /lag-och-tillsyn/skogsvardslagen/- miljohansyn-som-maste-tas/ (). I miljöbalkspropositionen uttrycker regeringen att [D]å alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl.65 Med ett sådant synsätt fordras regler som innebär att samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl. För en generös ersättningsrätt talar också att en markägares incitament för bevarande av arter kan öka om det finns möjlighet att få ersättning för detta, liksom accep- tansen för ett strikt artskydd. Mot ett system med generös ersättning talar den miljörättsliga principen om att förorenaren betalar, polluter pays principle, eller, i det här fallet kanske snarare att användaren av en resurs betalar, user pays principle. Innebörden är i princip densamma, det vill säga att den som orsakar en kostnad för samhället också ska stå för ersättningen. Ett ersättningssystem får heller inte komma i konflikt med EU:s bestäm- melser om otillåtna statliga stöd. Därtill kommer att samhället har begränsade resurser att betala ersättning för att skydda naturmiljö och arter. Ur det perspektivet kan en generös ersättningsrätt resul- tera i att allt som skulle behöva skyddas inte kan skyddas därför att staten inte har råd och att därmed inte kan uppfylla sina för- pliktelser enligt . En konsekvens av detta är att statens resurser räcker längre ju lägre ersättning som utgår i varje enskilt fall. Det talar för att en ersättningsrätt inte ska vara odelat generös, utan begränsas till vad som är rimligt i en avvägning mellan statens och individens ansvar (jämför med principen om frihet under ansvar). Skyddet av den biologiska mångfalden ska inte begränsa pågående markanvändning mer än vad som är nödvändigt. måste skyddet vara så omfattande som är nödvändigt för att bromsa förlus- terna av biologisk mångfald.