sou · H9B332 · 2022-01-01 00:00:00 — För leveransplikt enligt e-pliktlagen är det oväsentligt om det elektroniska materialet är en artikel, en e-bok, ett musikstycke, en film eller annat. Det spelar heller ingen roll hur många mottagare som nåtts och hur materialet har överförts. Insamling med stöd av e-pliktlagen Exakt vad som kan samlas in och vad som faktiskt samlas in med stöd av e-pliktlagen är svårt att fånga. I tabell 5.2 redovisas resultatet av en dialog vi haft med KB i syfte att förstå hur bestämmelserna om e-plikt tillämpas. 2011/12:121, s. 53 ff. Enligt förarbetena torde privatpersoner och ideella föreningar normalt sett inte uppfylla kravet på yrkesmässighet då de tillgängliggör elektroniskt material. Tabell 5.2 Det som samlas in med stöd av e-pliktlagen Elektroniskt material …när fysisk motsvarighet inte finns eller inte omfattas av leveransplikt enligt plikt- exemplarslagen. …som har tillgängliggjorts med automa- tiskt grundlagsskydd eller yrkesmässigt, t.ex. ljud- och e-böcker, artiklar, musik, film, webbsända radio- och tv-program, beställ-tv och beställ-radio (ej direkt- strömmad media) …i form av myndighetspublikationer som publicerats som en promemoria, rapport, utredning, vägledning eller liknande publi- kation i en avgränsad fil Källa: Uppgifterna i tabellen baseras på uppgifter som KB lämnat till utredningen. Till skillnad från det som ovan redovisades i fråga om insamling enligt pliktexemplarslagen tycks publiceringsformerna för det som initialt omfattades av e-plikten vara desamma som . Det finns alltså såvitt vi kunnat avgöra inget elektroniskt material som inte längre omfattas av den leveransplikt som lagstiftaren ursprungligen avsåg. Insamlingsproblem relaterade till e-pliktlagen De problem som gör sig gällande i förhållande till e-pliktlagen handlar i princip uteslutande om vilket material lagen omfattar. Frågorna gäller dels vad som utgör ett elektroniskt material, dels vad som ges ut med automatiskt grundlagsskydd respektive tillgänglig- gjorts på ett yrkesmässigt sätt. Den överordnade frågan är emellertid den om e-pliktlagens förhållande till pliktexemplarslagen, dvs. att den endast är avsedd att omfatta det som inte ska samlas in enligt pliktexemplarslagen. Så som e-plikten är utformad träffar den endast en begränsad del av det som e-publiceras. Insamlingen begränsas i flera led, efter om det är unikt i förhållande till det som publicerats i fysisk form, efter utgivare och slutligen till en utpekad del av ut- givarens produktion.38 38KB, Plikten under lupp!, s. 25. direktiv som gavs till fick utredaren i upp- drag att föreslå en reglering av elektroniskt material som överförs via nätverk. Leveransskyldigheten skulle ”i princip inte omfatta sådant som myndigheten tekniskt sett kan samla in på egen hand eller sådant som i sak motsvarar det som redan omfattas av skyldigheterna enligt pliktexemplarslagen”.39 Det förslag som kom att lämnas och som sedermera antogs avsåg en subsidiär reglering som innebär att elektroniskt material som har samma innehåll som något som publi- cerats på så sätt att det omfattas av pliktexemplarslagen inte ska samlas in med stöd av e-pliktlagen.40 Undantaget innebär t.ex. att en ljudbok som både ges ut som en teknisk upptagning och en nedladdningsbar fil endast ska levereras på det fysiska föremålet, dvs. den tekniska upptagningen. Det gäller oavsett att de flesta numera lyssnar på den ljudbok som gjorts till- gänglig online. till det som ges ut som tryckt skrift är konse- kvensen att eventuella elektroniska utgåvor inte levereras med plikt. För exempelvis en dagstidning innebär det att den fysiska tidningen levereras, medan den pdf-fil som lagts ut på nätet inte lämnas. Med tanke på de stora resurser som läggs på att digitalisera fysiskt material som levereras i fysisk form framstår subsidiariteten som problematisk. Särskilt som den bidrar till att material som fötts digitalt och publiceras som ett elektroniskt dokument pliktlevereras som ett föremål för att i ett senare skede digitaliseras av pliktmot- tagaren. Subsidiaritet gäller inte i förhållande till det som myndigheterna publicerar (se avsnitt 5.3.4). Automatiskt grundlagsskydd och yrkesmässighet E-pliktlagens krav på att det som ska samlas in antingen ska ha auto- matiskt grundlagsskydd eller publicerats yrkesmässigt är, vilket också framgått ovan, svår. KB har i olika sammanhang påpekat att svårigheterna ligger i att överhuvudtaget identifiera det som om- fattas av leveransplikten, och i att tillämpa bestämmelsen. De svårig- heter KB påtalat hänger inte minst samman med deras möjligheter 39Ds 2009:61, s. 218. 40Ds 2009:61, s. 131 och 138 f. KB, Plikten under lupp!, s. 58. att avgöra vilka omständigheter som gällde när materialet tillgänglig- gjordes. Det går att utgå från att den som har automatiskt grundlagsskydd för sin verksamhet och som publicerar med redaktionellt ansvar är medveten om detta. Bestämmelsen är emellertid så utformad att grundlagsskyddet ska gälla det specifika materialet, inte verksam- heten i stort. Väljer publicisten att publicera sig på en ny plattform är grundlagsskyddet beroende av det avtal som gäller mellan platt- formens ägare och publicisten. Även detta är sannolikt uppenbart för publicisten, men KB har konstaterat att de kan ha svårt att reda ut vad som gäller för enskilda publiceringar.41 Även att fastställa vilka elektroniska dokument som framställs och distribueras yrkesmässigt kan, enligt KB, vara svårt. KB behöver utreda t.ex. om det finns ett vinstsyfte. Det finns en viss risk att det urval som e-pliktlagen är avsett att fånga endast samlas in i den del den leveranspliktige själv är medveten om och fullgör sin skyldighet. En annan konsekvens av e-pliktens krav på yrkesmässighet som KB påpekat är att likartade material hanteras på olika sätt beroende på hur publiceringen sker. Skulle t.ex. en privatperson ge ut en bok i egen regi så omfattas den av leveransplikt om boken ges ut som en skrift enligt 1 kap 2 § tryckfrihetsförordningen. För sådana görs ingen skillnad mellan privata och professionella aktörer. Sker egen- utgivningen i stället online faller den utanför pliktlagstiftningen, eftersom leveransskyldighet enligt e-pliktlagen inte föreligger för tillgängliggöranden som saknar grundlagsskydd och inte heller görs yrkesmässigt. Samma förhållande gäller vid publiceringen av film och musik. Följden är att vissa titlar inte alls samlas in eftersom plikt- skyldigheten följer av mediet. KB har lyft fram ytterligare ett par problem i förhållande till det som samlas in med stöd av e-pliktlagen. Liksom i fråga om det som samlas in med stöd av pliktexemplarslagen finns behov av uppgifter som beskriver materialet och som kan användas för katalogisering etc. För elektroniska dokument är behovet än större än för de fysiska föremålen. E-pliktlagens bestämmelser om vilka uppgifter som ska 41KB, Plikten under lupp!, s. 32. levereras och som beskriver det pliktlevererade materialet, metadata, är enligt KB alltför begränsade. Som komplement till detta samlar KB in ytterligare uppgifter genom avtal och köp. KB konstaterar dock att de ser fördelar med att metadata samlas med stöd av plikt- lagstiftningen och att de ges utökade möjligheter att använda de insamlade uppgifterna.42 I anslutning till detta bör nämnas att KB också påtalat att insam- lingen av avgränsade filer försvårar insamlingen och omhändertagan- det. Genom att definitionerna av elektroniska dokument knyter e-plikten till objektet, den avgränsade filen, kommer insamlingen inte att omfatta objektets kontext på t.ex. den webbsida där det publicerades. Som exempel kan nämnas att det vi typiskt sett ser som en tidningsartikel levereras som avgränsade informations- enheter innehållande rubrik, ingress, bild och författarens byline i olika filer. Däremot omfattas inte alltid sammanhanget eller meta- data som knyter t.ex. rubriken eller författarnamnet till de olika delarna. Det försvårar användningen av materialet på sikt.43 5.3.3Det som inte kan samlas in med stöd av dagens lagstiftning Dagens pliktlagstiftning stöder inte insamling av nya medier och det som publiceras på nya sätt. Vid sidan av de problem som berörts ovan i förhållande till det som pliktlevereras och det som tidigare omfattats av leveransplikt finns det även behov av att hantera det nya. Alla, eller åtminstone väldigt många, kan numera ta plats i det offentliga samtalet utan mellanhänder. Infrastrukturen för informa- tionsöverföring har utvecklats på så vis att envar kan tillgängliggöra material till allmänheten. Den mångfalden och självständigheten fångas inte med dagens leveransplikt. KB har framfört att plikt- skyldigheten om möjligt bör vara medieoberoende och utformas så att den även omfattar nya företeelser.44 I detta ligger bl.a. frågan om hur privatpersoners publicering bör hanteras. För att kunna peka ut på vilka sätt dagens pliktlagstiftning begränsar vad som kan samlas in krävs att det finns en gemensam 42KB, Plikten under lupp!, s. 53. 43Muntlig uppgift från KB. Av 11 § 4 p. e-pliktlagen följer att information om det elektroniska materialets samband med annat elektroniskt material ska anges när pliktexemplaret lämnas. 44KB, Plikten under lupp!, s. 9 och 46–47. uppfattning om vad som borde kunna samlas in med plikt. Det är inte givet att denna uppfattning i alla delar är gemensam. Risken är snarare att lagstiftaren, pliktmottagarna, de presumtiva leveran- törerna och de som vill kunna använda materialet gör sinsemellan olika bedömningar. Här utgår vi dock från att pliktregelverket är avsett att fånga den informationsspridning som i dagens medieland- skap typiskt sker i text, bild, rörlig bild och ljud. Nedan berörs ett antal yttringar som inte omfattas av dagens pliktregelverk. I vissa fall beror det på överväganden som skett i sam- band med att nuvarande lagstiftning togs fram, i andra är det en följd av ett förändrat medielandskap. Det är inte givet att de överväganden som behöver göras i förhållande till pliktinsamlingens omfattning endast gäller nya och tidigare okända fenomen. De förändringar som skett i förhållande till hur material publiceras och konsumeras aktua- liserar även frågor om vad som bör omfattas av pliktlagstiftningen. Det som inte omfattas av dagens pliktinsamling är bl.a. följande. Uppgifterna baseras på information från KB. 1.E-publikationer med i huvudsak samma innehåll som en fysisk publikation (från alla som inte är myndigheter). Detta berörs närmare i avsnitt 5.3.2. 2.Digitalt material som överförs via nätverk och som tillgänglig- görs, av den som inte är yrkesverksam, t.ex. i sociala medier, podcasts, bloggar, vloggar, politiska partiers e-utgivning, egen- utgivna e-böcker. 3.Som 2, om materialet tillgängliggjorts av en yrkesverksam som saknar grundlagsskydd för utgivningen och som inte är en yrkesmässig publicist eller distributör av mediauttryck. 4.Elektroniska affischer och skyltar samt fotografi som inte hanterats av tryckpress. 5.Digitala dynamiska kartor samt databaser som innehåller möjliga kartdata. 6.Myndighetspublikation publicerad som löptext på hemsida. 7.Dagstidningen som helhet publicerad på internet i en pdf-fil eller motsvarande. 8.Biografvisad film i elektronisk form. 9.Onlinespel, nedladdningsbara dataspel. 10.Radio i form av digitala programfiler med bästa möjliga tekniska kvalitet, programinformation och direktsändningar samt hela årets sändning oavsett om programmen sänds i närradio, lokal- radio eller kommersiell lokalradio. 11.Tv som sänds från samt till från annat land i form av digitala filer med bästa möjliga tekniska kvalitet, program- information, textningsfiler och text-tv, direktsändningar samt hela årets sändning oavsett om tv-sändningarna sker på riksnivå, lokalnivå eller i . 12.Direktsändningar som överförs via nätverk. 13.Kombinerat material som innehåller material som överförts via nätverk samt interaktiva publikationer. Hit räknas t.ex. inter- aktiva läromedel och annan multimedia. 14.Hela webbsidor (inte endast avgränsade delar). Bristen innebär att varken e-utgivningens eller webbens karaktär synliggörs. 15.Interaktiva publikationer, nätpublicerad multimedia och filer som fylls på fortlöpande såsom bloggar, chattar, wikiwebb- platser och andra databaser m.m. Visst sådant material, som t.ex. ett dataspel som lagras på en dvd samlas in med stöd av plikt- exemplarslagen. Interaktiva publikationer omfattas emellertid inte av e-pliktlagen och det finns heller inget stöd för insamling av det interaktiva inslaget, dvs. det som händer i samspelet mellan den som spelar och själva spelet. 16.Länkinnehåll, dvs material som finns bakom en länk som ingår i sådant som levererats. Den nuvarande lagstiftningen fångar alltså inte det som tillgäng- liggörs i nya medier, med ny teknik eller tidigare okända format. Det leder till att det inte heller samlas in med plikt. KB har uttryckt önskemål om att en ny lag som hanterar elektroniskt material bör konstrueras så att den medger att insamlingen sker på flera olika sätt. Exempelvis genom att leveransplikt kombineras med andra insam- lingsformer som rekvisitionsrätt och egeninsamling. bör avse såväl robotsvep som riktad insamling. Vidare anser KB att e-plikten ska omfatta även material som finns bakom betalväggar.45 påtalade i de riktlinjer som publicerades att den digitala miljön har skapat nya uttrycksformer – allt från webbsidor och interaktiva sociala mediewebbplatser till privata forsknings- databaser och onlinespelmiljöer – som suddar ut gränserna för ansvar och utmanar tidigare insamlingsmetoder. De föreslog därför att pliktregelverken bör inkludera dessa nya uttrycksformer för att åstadkomma en bred insamling och minska risken för att det kultur- arv vi lämnar till kommande generationer har stora luckor. I rikt- linjerna noteras att enskilda inlägg på bloggar och sociala medier kan ha ett marginellt värde, men att de tillsammans skapar en unik bild av vårt samtida samhälle och en värdefull källa till kunskap för fram- tiden.46 Vi kan förutsätta att utvecklingen går mot en allt mer elek- tronisk publicering och att antalet personer som använder elek- troniska nätverk för att göra sin röst hörd kommer att öka än mer. Redan mot den bakgrunden finns skäl att utvidga pliktinsamlingen av elektroniskt material. I anslutning till bristerna i dagens pliktinsamling har KB även påtalat att det finns behov att fastställa ansvar för att samla, tillhandahålla och bevara det audiovisuella kulturarvet. Ingen enskild institution har ansvar för insamling och bevarande av det svenska audiovisuella kulturarvet i alla dess former. I har inte heller produktions- och programbolag ett reglerat ansvar för sina audiovisuella arkiv, vilket gör det angeläget att ansvaret regleras.47 5.3.4Särskilt om insamling av myndighetsmaterial Myndigheterna omfattas av dagens pliktregler. Frågan om hur myndigheterna ska hanteras i förhållande till plikten omnämns inte särskilt i våra utredningsdirektiv, men eftersom vårt uppdrag om- fattar en översyn av regelverket i dess helhet, anser vi att frågan om myndigheters pliktskyldighet bör behandlas i detta betänkande. I pliktexemplarslagen regleras inte leveransplikten särskilt för myndigheter, utan i den mån de publicerar material som träffas av lagen så ska de leverera på samma sätt som andra. 45KB, Plikten under lupp!, s. 38 och 51. 46Unesco/PERSIST, Guidelines for the selection of digital heritage for long-term preservation. 47KB, Plikten under lupp!, s. 55. dock visst myndighetsmaterial som protokoll, arbetspromemorior och liknande skrifter från kravet på leveransplikt (9 §). Undantaget tycks vara en följd av hur framställningen av tryckt material inom var organiserad i äldre tid.48 E-pliktlagen innehåller särskilda bestämmelser som reglerar myn- digheternas leveransplikt. Plikten omfattar kommunala myndigheter och statliga myndigheter under regeringen. myndigheter nämns inte särskilt och har därför inte e-leveransplikt. Enligt utred- ningens förslag skulle alla offentliga organ omfattas av leverans- plikt.49 Att förslaget inte genomfördes beträffande myndigheter under tycks ha berott på synpunkter från Lagrådet.50 Av förarbetena till e-pliktlagen framgår att ändamålet med myndig- heters leveransplikt – att till forskningens fromma samla alla nät- verkspublicerade myndighetspublikationer på ett ställe – motiverade att även kommunala myndigheter skulle omfattas.51 Gällande frågan om att behandla myndigheters och enskildas leveransplikt i en och samma lag noterade regeringen att de föreslagna reglerna visserligen till viss del skiljde sig åt men att bestämmelserna om hur plikt- exemplar ska lämnas skulle vara desamma, att pliktexemplar skulle lämnas till samma bibliotek samt att pliktexemplarslagen gäller för både enskilda och myndigheter.52 Leveransplikt enligt e-pliktlagen gäller endast om det som myndig- heten gjort tillgängligt för allmänheten här i landet genom överföring via nätverk utgör en avgränsad enhet av en elektronisk upptagning. Med en avgränsad enhet av en elektronisk upptagning avses enligt lagens förarbeten egentliga myndighetspublikationer. Med det avses en promemoria, en rapport, en utredning, en vägledning eller någon annan liknande publikation som myndigheten har låtit framställa.53 Dagens e-plikt omfattar alltså inte annat som kan finnas på myndig- heters webbplatser, såsom nyhetsnotiser och liknande. Leveransplikten påverkar inte myndigheternas skyldighet att bevara allmänna handlingar enligt arkivlagstiftningen. Redan genom arkivlagstiftningen finns garantier för att myndighetspublikationer bevaras för framtiden. Det sker i respektive myndighets arkiv och 1977/78:97, s. 116. Jfr Ds U 1977:12, s. 44, 186 f. och 244 f. 49Ds 2009:61, s. 165 f. 2011/12:121, s. 90 f. 2011/12:121, s. 39 ff. 2011/12:121, s. 41. 2011/12:121, s. 62. arkivets innehåll ska framgå av arkivredovisningen. Arkivlagstift- ningen ställer emellertid inte krav på att arkivets publikationer katalo- giseras bibliografiskt. I e-pliktlagens förarbeten motiveras leverans- plikten med att alla myndighetspublikationer därigenom samlas på ett ställe och dessutom kan tillhandahållas i princip för evigt via nätverk för forskare och andra oberoende av tid och rum, och även efter att publicerande myndigheten har upphört. Fördelarna med leveransplikten ansågs uppväga kostnaderna för det allmänna att leverera publikationerna och för KB att bevara dessa. Av kostnads- skäl skulle dock leveransplikten begränsas till egentliga myndighets- publikationer.54 Här är det dock värt att notera att myndigheterna inte omfattas av de undantag som gäller för enskilda. Det innebär bl.a. att en myndighet ska lämna pliktexemplar av en elektronisk myndighetspublikation även om publikationen har samma, eller i allt väsentligt samma, innehåll som något som har lämnats enligt pliktexemplarslagen. E-plikten är således inte subsidiär för myndig- heterna. Myndigheternas e-plikt skiljer sig alltså något från det som gäller enskilda. KB har konstaterat att dagens myndighetspublicering ofta sker i mer komplexa strukturer än i en enda fil. Innehåll som tidigare publicerades i en avgränsad fil presenteras numera på en webbsida som kombinerar text och bild. Sådana publiceringar omfattas emellertid inte av kravet på pliktleverans eftersom regelverket endast träffar myndighetspublikationer som publicerats som en avgränsad fil. Den avgränsningen blir alltmer problematisk eftersom det resulterar i att materialet inte kan samlas in med lagstöd.55 Ansvaret för att lämna pliktexemplar ser olika ut för olika typer av dokument. Det som gäller framgår direkt av 19-23 §§ pliktexem- plarslagen och 5 § e-pliktlagen. Leveransskyldigheten är således inte sammankopplad med det tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. I avsnitt 5.3.1 konstateras att KB påtalat att de har svårt att identi- fiera vem som är leveranspliktig när materialet har producerats utomlands och det finns kommersiella mellanhänder. 2011/12:121, s. 39 f. 55KB, Plikten under lupp!, s. 32 f. och 50. Pliktmaterialet ska levereras och på det sätt som lagarna anger. För material som pliktlevereras enligt pliktexemplars- lagen innebär det att materialet skickas i postförsändelser till de plikt- mottagande myndigheterna. Försändelserna ska innehålla under- skrivna leveransförteckningar. För att täcka portokostnaderna för försändelsen kan den pliktskyldige kontakta KB för att få en etikett som gör det möjligt att skicka försändelsen utan kostnad för leveran- tören. Enligt uppgifter från Grafiska företagen och Svenska förläggar- föreningen anser dock såväl tryckarna som förlagen att hanteringen av den fria frakten är så omständlig att de hellre tar kostnaderna. Leveran- törernas kostnader för pliktexemplar, frakt, emballage och administ- ration uppgår, enligt deras uppfattning, till betydande summor. De elektroniska dokument som pliktlevereras i enlighet med e-pliktlagen ”ska lämnas på en databärare i det logiska format som det har gjorts tillgängligt via nätverk” (10 §). I lagen föreskrivs så- ledes leverans på ett fysiskt föremål i stället för via nätverk. Enligt KB överlämnas dock pliktexemplaren vanligtvis genom överföring via nätverk till KB:s digitala arkiv. Skillnaden mellan lagens bestämmelse och praktiken har möjliggjorts av att KB har rätt att besluta om att pliktskyldigheten får fullgöras på annat sätt. Så har också skett och enligt uppgift från KB sker leveranserna vanligtvis via nätverk efter- som detta är mest praktiskt för såväl leverantörer som för KB.56 5.5Antalet levererade och bevarade pliktexemplar Pliktskyldigheten är utformad så att leveransplikten avser ett angivet antal pliktexemplar. Antalet exemplar varierar från ett till sju beroende på hur materialet lagras i enlighet med tabell 5.3. 56KB, Plikten under lupp!, s. 17 och 60. Antal pliktexemplar per formatkategori Skrift enligt 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (dagstidningar undantagna)* inklusive bilagor och med löpsedel Dokument för elektronisk återgivning Kombinerat material av fysiska föremål, t.ex. skrift och fonogram * Radio- och tv-program som spelas in enligt 5 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen Elektroniskt material som gjorts tillgängligt via nätverk *Vid nyutgivning av något som redan lämnats in omfattar plikten endast ett exemplar. Källa: Pliktexemplarslagen, E-pliktlagen. Skillnaden mellan antalet exemplar för olika lagringsformer hör sam- man med att skrifter, med undantag för dagstidningar, vissa dokument för elektronisk återgivning,57 skrift i mikroform samt det kombinerade materialet lämnas till samtliga pliktmottagande myndigheter, medan dagstidningar omhändertas av KB och . Material som endast levereras i ett exemplar går till KB. Allt material som levereras till KB och ska bevaras. 5.5.1Sju pliktexemplar är problematiskt vid små upplagor Leveransplikten för skrifter uppgår till sju exemplar. Som konsta- terats i avsnitt 5.3.1 anger pliktexemplarslagen inte att ett visst antal skrifter ska ha gjorts tillgängliga för att plikten ska inträda utan hän- visar till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om att skriften ska vara utgiven. Enligt KB har det lett till problem att sju pliktexemplar ska lämnas oavsett upplagans storlek. Med dagens tryckteknik fram- ställs ofta små upplagor. Eftersom kostnaden per exemplar inte på- verkas av upplagans storlek så trycks enbart det antal exemplar som efterfrågas i närtid. Resultatet blir att det inte produceras över- exemplar varken för att kvalitetssäkra produktionsprocessen eller 57Dokument för elektronisk återgivning ska om det utgör en skrift enligt 10 § pliktexemplars- lagen lämnas i sju exemplar. Om ett dokument för elektronisk återgivning innehåller rörliga bilder är i stället 14 § tredjes stycket pliktexemplarslagen tillämplig och dokumentet ska lämnas i 1 exemplar, t.ex. multimedier. 1993/94:10 s. 42. med de minskade upplagorna ökar antalet tryckta titlar.