sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Det kan till exempel vara företrädare för Kriminalvården, hälso- och psykiatrichefen i regionen eller före- trädare för specifika brottsförebyggarsamarbeten. 4Retsinformation.dk, Bekendtgørelse af lov om rettens pleje. utvecklar strategiska mål och prioriteringar samt ramar och riktlinjer för åtgärdsområden inom respektive distrikt. Dessutom ska distrikts- råden –verka för att etablera ett brottsförebyggande samarbete mellan polisen och varje kommun inom polisdistriktet, vilket innefattar involvering även av skolor och socialtjänst samt –utarbeta en plan för samarbetet mellan polisen och kommuner, andra myndigheter, intressegrupper med flera som är verksamma i distrikten. Samarbetsplanen ska offentliggöras. I de lokala råden deltar representanter från den lokala polisen, kom- munen, till exempel tjänstepersoner som arbetar inom socialtjänst- området, och övriga lokalsamhället till exempel idrottsföreningar och bostadsorganisationer. Ordföranden är som regel chef inom polisen. Lokalråd ansvarar för att –kommunicera och informera om distriktsrådets strategiska mål och prioriteringar, –återkoppla information om brottsutvecklingen i kommunens område till distriktsrådet, –skapa sammanhang mellan å ena sidan distriktsrådet och å andra sidan till exempel SSP-samarbetet, klubbar, föreningar, med- borgargrupper med flera, –organisera det brottsförebyggande arbetet i lokalområdet, –genomföra de beslut som fattas i distriktsrådet och –se till att det brottsförebyggande arbetet ligger i linje med den politik som förs inom andra områden till exempel kommunens barnpolitik, missbrukspolitik eller hälsopolitik. På vissa platser i har man inrättat sekretariatsfunktioner hos polisen och kommunen. Sekretariaten arbetar främst med sam- ordning och spridning av kunskap inklusive identifiering av best practice. I de polisdistrikt där sekretariatsfunktionen har inrättats servar sekretariatet såväl distriktsrådet som lokalrådet och hjälper till att anordna till exempel konferenser för lokalråd.5 5DKR (u.å.c). I finns en lång tradition när det gäller brottsföre- byggande insatser för barn och unga. Inledningsvis fokuserade man arbetet på samordnade insatser från skola, socialförvaltning och polis och modellen kom därför att kallas för SSP. Det betonades från starten att det var viktigt att samarbetet byggde på frivillighet utifrån lokala förutsättningar och att samarbetet inte skulle vara en lagstadgad skyldighet för kommunerna. Modellen är etablerad i samtliga 98 kommuner och utgör ramen för det lokala brottsföre- byggande arbetet i förhållande till barn och unga. Nästan alla kom- muner har också en så kallad SSP-konsulent som är samordnare för arbetet och ofta direkt underställd högsta ledningen i kommunen. ingår i många kommuner fler aktörer till exempel miss- brukssamordnare, föreningar och idrottsklubbar, fastighetsägare och gatuplanerare. Utvecklingen av involverade aktörer har också förändrat SSP-samarbetets innehåll på så sätt att flera frågor hanteras inom ramen för just denna samarbetsstruktur. Organisatoriskt kan SSP-samarbetet skilja sig åt i olika kommuner men i grunden åter- finns i de flesta kommuner den befintliga organisationsstrukturen för brottsförebyggande arbete det vill säga en politiskt-strategisk nivå, en koordinerande nivå och en utförandenivå.6 Genom Aftale om en reform af indsatsen mod ungdomskriminalitet – alle handlinger har konsekvenser,7 som ingicks 2018 mellan den dåvarande regeringen (Venstre, og det Konservative ) och samt Socialdemokratiet, pågår ett reformarbete för att bland annat utveckla och säkerställa ett ännu mer enhetligt SSP-samarbete mellan kommuner och övriga myndigheter. Justitie- ministeriet fick genom avtalet i uppdrag att ta fram ett tvingande ramverk för SSP-samarbetet.8 fick i uppdrag att sprida SSP-utbildning för att se till att medarbetare inom såväl kom- muner som polisen löpande får möjlighet till kompetensutveckling.9 6VIVE (2019), s. 7Danska regeringen (2018). 8Danska (u.å.b). 9Danska (2021). är ett till ytan stort land med en befolkning på drygt 5 miljoner som företrädesvis är koncentrerad till kusterna och de södra delarna av landet. I bor cirka en femtedel av befolkningen. har sammanlagt 310 kom- muner, varav cirka en tredjedel kallas för städer. Kommun- eller stadsfullmäktige, som är direktvald av kommunens invånare, är det högsta beslutande organet i finska kommuner. I finns det inte någon direktvald regional nivå, vilket är en orsak till att mellan- samverkan är betydligt vanligare i jämfört med övriga nordiska länder. Jämfört med finns det många kom- muner i som har färre än 5 000 invånare. Mediankommunen i har omkring 6 600 invånare. Brottsförebyggande frågor sorterar under finska , Kriminalpolitiska avdelningen. I anslutning till ministeriet finns Rådet för brottsförebyggande som behandlar allmänna frågor om att förebygga brott, minska olägenheter som följer av brott och öka säkerheten. För att utveckla det lokala brottsförebyggande arbetet utarbetade Rådet för brottsförebyggande ett nytt nationellt program för brotts- förebyggande Trygga tillsammans . Programmet, som antogs av i november 2016,10 syftar till att främja lokala insatser för att förebygga brott. Målen med programmet är att –klargöra på vilket sätt förebyggande av brott anknyter till kom- munens andra planer, –förbättra samarbetet och nätverken mellan myndigheterna, närings- livet, organisationerna och medborgarna när det gäller före- byggande av brott, –öka kunskaperna i fråga om brottsförebyggande arbete på lokal och riksomfattande nivå, –främja processer för att höra invånarna och olika frivilligorgani- sationer vid planeringen av brottsförebyggande verksamhet samt –utveckla medborgarnas möjligheter att delta i och påverka det brottsförebyggande arbetet och främjandet av trygghetskänslan. 10Finska , (2016). I anslutning till varje mål i programmet föreslås åtgärder för att utveckla det lokala brottsförebyggande arbetet. Man betonar det gemensamma ansvaret och det är särskilt viktigt med samarbete mellan olika aktörer som till exempel myndigheter, näringsliv, fri- villigorganisationer och invånare. Det finns flera olika särskilt utvecklade och överenskomna former för arbetet. Lokal problem- lösning är en arbetsform där polisen i samarbete med olika aktörer löser lokala säkerhetsproblem. De aktörer som har bäst möjlighet att bidra till lösningen av ett problem sammankallas vid varje givet tillfälle och genom samarbetet identifierar aktörerna problemet och dess bakomliggande orsaker. Därefter fattar aktörerna gemensamt beslut om en hållbar lösning på problemet.11 Multiprofessionellt arbete är en annan arbetsform som används i . Det handlar om att föra samman olika pro- fessioners verksamheter och kunskap med målet att kunna identi- fiera och påverka problemens orsaker och inte bara konsekvenserna. Denna arbetsform används till exempel för att främja ungas väl- befinnande och förebygga brott i tidigt skede genom den så kallade Ankarverksamheten. I verksamheten samverkar experter från Polisen samt social-, hälsovårds- och ungdomssektorn. Samarbete kan även ske med andra aktörer och intressenter i enlighet med den ungas indi- viduella situation. Det kan till exempel handla om kommunala aktörer, skolor, fritids- och idrottsföreningar eller religiösa aktörer. Ankarverksamheten utgör en del av strategi för den inre säkerheten,12 som kompletterar det nationella brottsförebyggande programmet Trygga tillsammans, och polisens förebyggande arbete.13 Målet med verksamheten är att hitta ändamålsenlig hjälp och stöd för den unge på ett tidigt stadium. Organisationer som deltar avtalar lokalt om verksamhetens innehåll och struktur så att den utgår från områdets behov och särdrag, men den bygger på gemensamma nationella verksamhetsprinciper och mål. På nationell nivå ansvarar en nationell samordnare i samarbete med en nationell styrgrupp för styrning och utveckling av Ankarverksamheten.14 11Finska (2019a), s. 21–22. 12Finska (2017). 13Finska (2019a). 14Finska (2019b). befolkning om cirka 5 miljoner är koncentrerad främst till kustområdena. I och omkring bor ungefär 1,2 miljoner männi- skor. Landet är administrativt indelat i två nivåer, fylken och kom- muner. 11 fylken administreras av var sin fylkeskommun som är en folkstyrd myndighet och närmast motsvaras av regioner. Fylkena delas i sin tur in i 356 kommuner varav de flesta har färre än 5 000 invånare. Mediankommunen i har ungefär 5 000 invånare. Brottsförebyggande frågor sorterar under Justis- og beredskapsdepartement, avdelningen for kriminalitetsforebygg- ning. är den myndighet under regeringen som har i uppdrag bidra till ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete såväl nationellt som lokalt.15 Inom finns en egen enhet, Kompetansesenter for kriminalitetsforebyggning (KFK), som samlar in och sprider goda exempel särskilt i frågor som gäller lokalt brottsförebyggande arbete.16 KFK ska bland annat vidare- utveckla arbetet med samordning av lokala berusnings- och brottsföre- byggande åtgärder (SLT) i kommuner (se närmare om SLT nedan). På lokal nivå finns Politiråd som är ett formaliserat samarbete mellan kommunledning och den lokala polisledningen. Rådet, som är ett strategiskt organ för det lokala brottsförebyggande arbetet samt räddnings- och beredskapsarbetet, säkerställer utbyte av kun- skap och erfarenheter mellan polis och kommun. I de flesta kom- muner leds av kommunens borgmästare, men i vissa kommuner roterar ordförandeskapet mellan polis och kommun. Alla frågor som är strategiskt viktiga för samspelet mellan kom- munen och polisen ska behandlas i rådet. Typiskt sett handlar det om frågor om uppväxt och levnadsförhållanden, SLT, barn- och ung- domar, barnskydd, fritid, organiserad brottslighet, allmän ordning, planering av fysiska miljöer/detaljplaner, trafikförhållanden och trans- porter, villkor kring utskänkningstillstånd, narkotikasituationen, integration med mera.17 tog den norska regeringen fram en skrivelse om vissa satsningar på polisen. Av skrivelsen framgår att samarbetet mellan polis och kommun ska vidareutvecklas, att 15Konfliktrådet (u.å.a). 16Konfliktrådet (2015). 17Konfliktrådet (u.å.b). kommuner är en nyckelfaktor i det förebyggande arbetet samt att målet är att det ska finnas samarbetsavtal med alla kommuner.18 För att säkerställa att barn och unga ska få rätt hjälp bedriver många norska kommuner ett förebyggande arbete enligt den ovan nämnda SLT-modellen. SLT har sitt ursprung i den danska SSP-modellen och tanken är att den unge ska få hjälp av ett team som består av deltagare från olika aktörer, verksamheter och professioner. Modellen ska säkerställa att kunskap och resurser sam- ordnas mellan polis och relevanta kommunala enheter men även företag och icke-statliga organisationer kan ingå i nätverket. Modellen organiseras på tre nivåer: –Styrningsgruppen/styrande nivå som består av högsta ledning från kommun och polis. Inte sällan utgör också styr- ningsgrupp för SLT. Gruppen sätter upp mål och prioriteringar för arbetet i kommunen införlivar dessa i planeringen. Gruppen bör träffas 3–. –Koordineringsgruppen/koordinerande nivå som består av perso- ner från verksamhets-, enhets- eller mellanchefsnivå. Gruppen identifierar problem och utmaningar samt allokerar resurser för riktade insatser i linje med styrgruppens ramar. Gruppen bör träffas regelbundet . –Utförandenivå ansvarar för genomförandet av de åtgärder som koordineringsgruppen och styrgruppen bestämt. Det är på denna nivå det konkreta arbetet utförs och här finns alla de personer som kommer i direkt kontakt med de berörda barnen.19 Inledningsvis konstaterar utredningen att samtliga nu presenterade nordiska länder har en befolkning som motsvarar ungefär hälften av befolkning. Mediankommunen i såväl som har dessutom ett invånarantal som väsentligt understiger median- kommunen i . Det motsatta gäller emellertid i förhållande till där även antalet invånare i mediankommun är avsevärt lägre jämfört med . 18Norska Justis- og beredskapsdepartementet (2020). 19Konfliktrådet (u.å.c). mängd på lands- och kommunnivå får förstås betydelse för hur det brottsförebyggande arbetet, liksom allt annat arbete, i kommunerna kan organiseras och bedrivas. Trots detta går det att urskilja flera likheter i hur länderna valt att arbeta med brottsförebyggande frågor på lokal nivå. Utöver skyldigheten att inrätta distriktsråd i finns det inte, såvitt känt, någon lagstiftning som specifikt och detaljerat styr det lokala brottsförebyggande arbetet i något av jäm- förelseländerna. I stället är arbetet målstyrt på ett eller annat sätt. I och har respektive regering antagit nationella program för brottsförebyggande arbete som utgör ett stöd och en utgångspunkt för det lokala arbetet. nämnda nationella program har vissa likheter men innehåller också stora skillnader varför någon direkt jämförelse inte låter sig göras. Till exempel har det finska programmet i fråga om vilka åtgärder som behöver vidtas mer kon- kret pekat ut ansvarig aktör. I och är det i stället strategiska inriktningsbeslut av kommun- och polisledning som utgör stödet och utgångspunkten för det mer konkreta brottsförebyggande arbetet på lokal nivå. En annan likhet mellan jämförelseländerna är att samtliga har utformat ett särskilt arbete när det gäller brottsföre- byggande insatser för barn och unga. Samtliga länder har också precis som ett organ som har till uppgift att stödja det lokala brottsförebyggande arbetet på olika sätt. Av den information som utredningen har tillgång till framgår att det finns skillnader i fråga om detaljer beträffande hur länderna valt att organisera och strukturera arbetet. Dessa skillnader kan delvis förklaras av att länderna har olika lång erfarenhet och tradition av dylikt arbete, där med sin SSP-modell i viss mån har ett försteg jämfört med övriga länder. När modellen, som redan är etablerad i samtliga kommuner, utvecklas organisatoriskt och inne- hållsmässigt får det genomslag över hela landet. Något liknande har utredningen inte funnit i något av de andra länderna. En signifikant likhet som får avsluta detta avsnitt är att samtliga jämförelseländer liksom betonar vikten av samverkan och utrycker att det är nyckeln till ett framgångsrikt lokalt brottsförebyggande arbete. 8Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Utredningens huvuduppdrag är att föreslå hur ett lagstadgat kom- munalt ansvar för brottsförebyggande arbetet bör utformas. Innan utredningen gör det samt presenterar sina överväganden och förslag i övrigt behöver några grundläggande frågor uppmärksammas. Det handlar om begreppet brottsförebyggande arbete och den oklarhet som finns runt det, vilka behov som den planerade reformen är tänkt att tillgodose, vilka förutsättningar eller ramar som gäller för utred- ningens förslag samt relationen till andra, närliggande utvecklings- arbeten och krav som ställs på kommunerna. Dessa frågor behandlas i detta kapitel. 8.1Brottsförebyggande arbete kan betyda många olika saker Brottsförebyggande arbete är ett tvärsektoriellt begrepp som saknar en formell definition, se avsnitt 2.3. Många aktörer och verksam- heter är berörda och uttrycket används på olika sätt i olika sam- manhang. avses vad som kan göras för att förebygga brott och då kan det handla om allt ifrån samhällets fördelning av makt och resurser till hur en gångväg bör vara belyst eller bevuxen. ligger tonvikten snarare på hur det brottsförebyggande arbetet bör bedrivas och då nämns ofta behovet av ett så kallat kunskapsbaserat arbetssätt, där brottsrelaterade problem kartläggs och analyseras, bästa brottsförebyggande metoder för att hantera problemen väljs och vidtagna åtgärder följs upp. används begreppet för att beskriva ett perspektiv som bör anläggas när andra åtgärder vidtas. När brotts- förebyggande frågor diskuteras sker det inte sällan från olika – och oklara – utgångspunkter. När kommunerna ska ges ett lagstadgat Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag ansvar för brottsförebyggande arbete måste det emellertid vara tyd- ligt vad det är som alla kommuner förväntas göra. Först därefter kan en lagteknisk lösning för detta ansvar väljas. Social och situationell prevention Förebyggande arbete (prevention) handlar om att adressera orsaker till och förutsättningar för det fenomen som man vill motverka. Eftersom brottslighetens orsaker och förutsättningar är komplexa blir bedömningen av vad som utgör brottsförebyggande åtgärder också komplex. Kunskapsläget ger utrymme för tolkningar vilket gör att uppfattningarna om vad som bör prioriteras dessutom varierar mellan olika bedömare. Begreppet strukturell prevention används ibland för att beskriva åtgärder som tar sikte på att långsiktigt för- ändra människors levnadsvillkor. Det finns de som hävdar att det är det är det enda sättet att på allvar förebygga att människor utvecklar ett kriminellt beteende. Men den vanligaste indelningen av brottsföre- byggande åtgärder är i social respektive situationell prevention, se även avsnitt 5.2. Social prevention handlar om åtgärder för att påverka människors benägenhet att begå brott och situationell prevention tar sikte på tillfällena att begå brott. läggs ton- vikten antingen vid social eller situationell prevention. Utredningens utgångspunkt är att båda formerna av prevention behövs och att det inte går att ge ett generellt svar på frågan om vilken del som bör prioriteras i det lokala brottsförebyggande arbetet. Inom området social prevention ryms framför allt tidiga insatser för att förhindra att barn och unga börjar begå brott, insatser för unga i riskzonen och åtgärder för att hjälpa personer som inlett en kriminell livsstil att bryta den, så kallat återfallsförebyggande arbete. Ur ett kommunalt perspektiv hör många av de åtgärder som aktua- liseras inom den sociala brottspreventionen till socialnämndens ansvarsområde och regleras i socialtjänstlagen (2001:453). Miss- lyckanden i skolan är en stark riskfaktor för framtida kriminalitet. Skolans kärnuppdrag att eleverna ska klara kunskapskraven är därför av avgörande betydelse och i sig en brottsförebyggande faktor. Brås skolundersökning1 av självupplevd utsatthet för brott visar att skolan också är en plats där brott kan begås vilket även på så sätt gör 1Brå (2020b). Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag den till en viktig aktör och arena för det brottsförebyggande arbetet. Skolans verksamhet regleras framför allt i skollagen (2010:800). Goda uppväxtvillkor och en trygg och fullgjord skolgång förebygger emellertid inte bara kriminalitet utan också många andra framtida problem såsom psykisk ohälsa, missbruk och arbetslöshet. En viktig fråga är därför vad som blir skillnaden – eller mervärdet – om åtgärder med dessa syften betraktas som ett arbete för att förebygga brott. Den så kallade preventionsstjärnan, som tagits fram av , se avsnitt 5.2.1, är ett sätt att illustrera frågeställningen. Enligt modellen kan ett tidigt främjande och förebyggande arbete få effekt på många problemområden . Utöver det finns sär- skilda åtgärder som kan och bör vidtas för att motverka specifika risker eller problem. Även inom den situationella preventionen ryms ett brett spektrum av åtgärder. Det kan både handla om långsiktig planering för att skapa socialt hållbara miljöer och åtgärder på mycket kort sikt för att minska risken för att brott ska begås på en viss plats. För kom- munernas del finns viktiga bestämmelser när det gäller samhällsbygg- nadsprocessen, det vill säga arbetet med utveckling och utformning av den fysiska miljön, i (2010:900). Även annan lagstiftning kan vara aktuell när det gäller situationell prevention. Användningen av ordningsvakter och kamerabevakning, som är vanliga åtgärder i många kommuner, regleras till exem- pel i lagen (1980:578) om ordningsvakter respektive kamerabevak- ningslagen (2018:1200). Åtgärder inom den situationella brotts- preventionen har många beröringspunkter med det som brukar kallas trygghetsskapande eller trygghetsfrämjande arbete. Med trygghet avses i detta sammanhang oftast en individs upplevelse av risken att drabbas av brott emedan begreppet säkerhet avser den faktiska risken att drabbas, se avsnitt 2.3.1. Brottsförebyggande åtgärder handlar då om att höja säkerheten, det vill säga minska risken för att brott ska begås emedan trygghetsskapande arbete handlar om att öka männi- skors upplevelse av trygghet. Eftersom upplevelsen är påverkad av många fler faktorer än den faktiska risken att bli drabbad av brott skiljer sig arbetssätten delvis åt. kan en och samma åtgärd ha både brottsförebyggande och trygghetsskapande effekter. Men ibland är det inte så och ibland kan en åtgärd till och med ha en effekt i det ena avseendet och motsatt effekt i det andra, såsom är fallet med vissa byggnadstekniska lösningar. Under utredningsarbetet har framkom- Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag mit att kommunerna i praktiken sällan gör skillnad på om en åtgärd är brottsförebyggande eller trygghetsskapande. Det bekräftas också av utredningens enkätundersökning till landets kommunstyrelseord- förande. Drygt 6 av 10 svarade att kommunen inte gör någon skillnad på om en åtgärd har det ena eller andra syftet, se bilaga 3. Begreppets användning i olika sammanhang När brottsförebyggande arbete diskuteras ligger fokus ibland på åtgärder för att förebygga olika typer av brott såsom till exempel våld i nära relation, narkotikabrott, trafikbrott, ekonomisk brottslighet eller gängkriminalitet. Då kan särskilda åtgärder och särskild lag- stiftning aktualiseras. När (Brå) följer upp och värderar kom- munernas brottsförebyggande arbete handlar det inte i första hand om vilka brottsförebyggande åtgärder som vidtagits utan om hur arbetet har bedrivits. Brå identifierar ett antal indikatorer som, enligt myndigheten, präglar ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete. Särskilt framhålls (inom parentes resultatet vid uppföljningen 2021) –att kommunen/stadsdelen har en brottsförebyggande samordnare som arbetar med frågorna (), –att samordnaren gått en utbildning i brottsföre- byggande arbete (), –att kommunen/stadsdelen har ett lokalt brottsförebyggande råd eller motsvarande strategisk samverkansorganisation (), –att kommunen/stadsdelen gjort en kartläggning av lokala brotts- problem () och –att kommunen/stadsdelen har en aktuell samverkansöverens- kommelse med polisen (). Utifrån resultatet av sin uppföljning bedömer Brå, liksom i tidigare uppföljningar, att det lokala brottsförebyggande arbetet inte priori- teras tillräckligt av kommunerna samt att det finns behov av mer resurser och kunskap i såväl kommuner som lokalpolisområden.2 2Brå (2021c), s. 82. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Även forskare och många andra framhåller vikten av att det brottsförebyggande arbetet grundas på kunskapsbaserade underlag och att åtgärder som vidtas följs upp och utvärderas. har ett lagreglerat ansvar för brottsföre- byggande arbete (2 § 1 polislagen [1984:387]). Vare sig av lagen eller av dess förarbeten framgår emellertid närmare vari detta ansvar består. Efter ett omfattande utredningsarbete har själv kommit fram till en definition som innebär att brottsföre- byggande åtgärder är sådana åtgärder som myndigheten vidtar med det primära syftet att förebygga brott.3 Regeringens brottsförebyggande program, Tillsammans mot brott, utgår från en avgränsning som innebär att brottsförebyggande åtgärder är sådana åtgärder som syftar till att påverka omständig- heter i själva situationen som gör att människor väljer att begå brott eller som syftar till att minska människors benägenhet att begå brott. Fokus ska ligga på den brottsliga handlingen och åtgärder som har ett uttalat syfte att motverka att brott begås omfattas av program- met. Definitionen ansluter, enligt regeringen, till den som Brå, Polis- myndigheten och Kommuner och Regioner (SKR) gjort i boken i lokalt brottsförebyggande arbete.4