sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Förslag: Det ska i genomförandelagen anges att den har till ända- mål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkur- rens i fråga om de produkter och tjänster som omfattas av lagen och att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i sam- hällslivet. Syftet med tillgänglighetsdirektivet är enligt artikel 1 att bidra till en väl fungerande inre marknad genom en tillnärmning av medlems- staternas lagar och andra författningar vad gäller tillgänglighetskrav för vissa produkter och tjänster, särskilt genom att undanröja och före- bygga de hinder för den fria rörligheten för de produkter och tjänster som omfattas av direktivet som uppstår på grund av de olika tillgäng- lighetskraven i medlemsstaterna. Detta skulle enligt skäl 1 till direk- tivet öka tillgången på tillgängliga produkter och tjänster på den inre marknaden. Efterfrågan på tillgängliga produkter och tjänster är enligt skäl 2 till direktivet stor och antalet personer med funktionsnedsättning förväntas öka avsevärt. En miljö där produkter och tjänster är mer till- gängliga möjliggör ett mer inkluderande samhälle och underlättar själv- ständigt boende för personer med funktionsnedsättning. I skäl 3 anges att i direktivet definieras personer med funktions- nedsättning i linje med konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som antogs (nedan kallad konventionen), i vilken unionen är part och vilken alla medlemsstater har ratificerat. Enligt konventionen innefattar personer med funktionsnedsättning ”per- soner som har någon varaktig fysisk, psykisk, intellektuell eller senso- risk funktionsnedsättning som i samspel med olika hinder kan hindra dem från att fullt ut och effektivt delta i samhället på lika villkor som andra”. Direktivet främjar enligt skäl 3 ett fullt och effektivt deltagande på lika villkor genom att förbättra tillgången till konventionella pro- dukter och tjänster som genom sin ursprungliga utformning eller senare anpassning tillgodoser de särskilda behoven hos personer med funktionsnedsättning. Dessutom anges i skäl 103 till direktivet att syftet med direktivet i synnerhet är att säkerställa fullständig respekt för rätten för personer med funktionsnedsättning att få del av åtgär- der som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkes- mässiga integrering och deltagande i samhällslivet samt främja tillämp- ningen av artiklarna 21, 25 och 26 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan). Artiklarna 21, 25 och 26 i stadgan avser icke-diskriminering, äldres rättigheter och integrering av personer med funktionshinder. Enligt skäl 4 skulle direktivet även gynna andra personer som har funktionsbegränsningar, såsom äldre personer, gravida kvinnor och personer som reser med bagage. Med begreppet personer med funk- tionsbegränsning avses i direktivet personer som har någon varaktig eller tillfällig fysisk, psykisk, intellektuell eller sensorisk funktionsned- sättning, åldersrelaterad funktionsnedsättning eller annan nedsätt- ning på grund av kroppens funktion som i samspel med olika hinder leder till begränsad tillgång till produkter och tjänster för dessa perso- ner och skapar en situation som kräver att dessa produkter och tjäns- ter anpassas efter personernas särskilda behov. Enligt utredningen bör syftet med direktivet, så som det anges i artikel 1, ges en motsvarighet i genomförandelagen. Detta bör ske genom att det anges i lagen att den har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om de produkter och tjänster som omfattas av lagen. Vidare bör det syfte som framgår av skälen till direktivet om rätten att delta i samhällslivet på lika villkor komma till uttryck i lagen. Genom detta blir det sammantaget tydligt vad genomförandelagen syftar till. En sådan tydlighet bör enligt utredningens bedömning kunna bidra till förståelsen för genomföran- delagen, och hur den kan gynna personer med funktionsnedsättning och funktionsbegränsning, hos de aktörer som omfattas av lagen, det vill säga tillverkare, importörer och distributörer av produkter samt tjänsteleverantörer. Denna förståelse bör i sin tur kunna utgöra en viktig del i dessa aktörers arbete med att göra produkterna och tjäns- terna tillgängliga. Något som främst bör kunna ske genom universell utformning (se skäl 50 i direktivet och avsnitt 16.6). Att lagens syfte görs tydligt bör också enligt utredningens bedömning kunna vara till fördel för behöriga kontrollmyndigheter och konsumenter, bland annat vad avser behovet av kommunikation omkring lagen. Det bör sam- tidigt framhållas att lagen i sig inte är en rättighetslagstiftning utan innehåller krav på ekonomiska aktörer att göra produkter och tjänster tillgängliga. Av artikel 288 FEUF framgår att ett direktiv ska vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat med avseende på det resultat som ska uppnås. Däremot överlåts åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Enligt arti- kel 291 ska medlemsstaterna vidta alla nationella lagstiftningsåtgär- der som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter. Ovan sagda innebär att så länge resultatet innebär ett korrekt genomförande av tillgänglighetsdirektivet står det medlemsstaterna fritt att välja formen för reglering. På vilken nivå i normhierarkin som en enskild medlemsstat väljer att införliva ett EU-direktiv är därför upp till medlemsstaten att avgöra. Ovan har utredningen redogjort för dess bedömning att direkti- vet bör genomföras genom en samlad lagstiftning. De många olika sek- torer av näringslivet som berörs kombinerat med de detaljregleringar som direktivet föreskriver innebär helt enkelt att det inte lämpar sig att genomföra direktivet i ett antal olika speciallagstiftningar. Det har varit av avgörande betydelse för utredningens bedömning att den lagstiftning som ska genomföra direktivet till stor del kommer att ålägga de ekonomiska aktörerna skyldigheter som kan få långtgående konsekvenser för deras verksamheter. Det faktum att direktivets, och därmed lagstiftningens, tillämp- ningsområde är så brett som direktivets krav på tillgänglig- het i många delar är av en väldigt hög detaljeringsgrad, gör att vilken författningsnivå som används kommer att vara av stor betydelse för ett effektivt genomförande. Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, det vill säga sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I 8 kap. regeringsformen (RF) benämns sådana regler föreskrifter. Föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myn- digheter än regeringen och av kommuner. Normgivningsmakten delas i första hand in i primärom- råde, det så kallade primära lagområdet, och regeringens primärom- råde. Det primära lagområdet framgår dels av 8 kap. 2 och 3 §§ RF, dels av ett antal andra bestämmelser i , tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Området omfattar, såvitt nu är av intresse, civilrättsliga föreskrifter samt offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda. Regeringens primärområde framgår i huvudsak av 8 kap. 7 § RF och omfattar föreskrifter om verkställig- het av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkom- petens. Restkompetensen omfattar till exempel instruktioner och andra föreskrifter riktade till statliga myndigheter samt föreskrifter riktade till enskilda om dessa är berättigande för dem eller kan betrak- tas som neutrala. kan besluta lag såväl inom området för regeringens rest- kompetens som i ämnen där den delegerat normgivningskompetens till regeringen. Genom att lagstiftningsutrymmet på så vis blivit uppta- get följer av den formella lagkraftens princip, se 8 kap. 18 § RF, att regeringen förhindras att utnyttja sin egen normgivningskompetens. 10.7.3Närmare om det primära lagområdet Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar, dels det så kallade obligatoriska lagområdet som kännetecknas av att delegation av norm- givningsmakten inte är möjlig, dels det så kallade fakultativa lagom- rådet där möjlighet till delegation finns. Gränsen mellan dessa två områ- den framgår av i första hand 8 kap. 3 § RF där möjligheter att delegera normgivningsmakt regleras. Det obligatoriska lagområ- det omfattar till exempel civilrättslig och skatterättslig normgivning. Praktiskt betydelsefullt är att , när den delegerar normgiv- ningsmakt i ett visst ämne till regeringen, kan tillåta att regeringen i sin tur överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att med- dela föreskrifter i ämnet. Detta brukar kallas subdelegation (8 kap. 10 § RF). Sådan delegation är vanligt förekommande. Vidare kan regeringen inom sitt primärområde delegera normgivningsmakt till myndighe- ter under regeringen och, med vissa undantag, till myndig- heter (8 kap. 11 § RF) men inte till kommuner. Delegation är möjlig när det gäller föreskrifter om sådana avgifter som omfattas av 8 kap. 2 § första stycket 2 p. RF, det vill säga betung- ande offentligrättsliga avgifter. Betungande avgifter kan vidare delas in i två kategorier, avgifter av tvångskaraktär och sanktionsavgifter. Sank- tionsavgifterna intar en särställning genom att de utan att innebära en påföljd för brott ändå innebär påföljder för en otillåten handling eller underlåtenhet. Vidare finns föreskrifter vilka är att bedöma som verkställighets- föreskrifter som regeringen inte behöver något bemyndigande i lag för att utfärda. På myndighetsnivå finns tvingande regleringar vilka benämns före- skrifter och intas i myndighetens författningssamling. Allmänna råd som lämnas av en myndighet är inte bindande utan generella rekom- mendationer hur någon kan eller bör handla. Det krävs inte något bemyndigande i lag eller förordning för att utfärda allmänna råd. används på myndighetsnivå den för föreskrifter och allmänna råd gemensamma beteckningen regler. 10.7.7Ett aktuellt exempel på normfördelning För att ta ett aktuellt exempel har det så kallade webbtillgänglig- hetsdirektivet införlivats i svensk rätt genom lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service (DOS-lagen). Den lagen inne- håller i 2 § en delegationsbestämmelse genom vilken dele- gerar föreskriftsrätt till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Därefter har regeringen beslutat om förordningen (2018: 1938) om tillgänglighet till offentlig service och DIGG om föreskrif- terna MDFFS 2019:2 om tillgänglighet till digital offentlig service. 10.8Regleringen bör ske på så låg författningsnivå som möjligt Förslag: Regleringen vad avser tillgänglighetsdirektivet ska ske på så låg författningsnivå som möjligt. Genomförandelagen ska enbart innehålla för genomförandet av tillgänglighetsdirektivet centrala bestämmelser och bestämmel- ser som ålägger de ekonomiska aktörerna skyldigheter samt gällande sanktioner. Regeringen ska i förordning ge bemyndiganden samt reglera diverse förfaranden som ska genomföras på myndighetsnivå. Det är mot bakgrund av ovanstående som utredningen har att ta ställ- ning till på vilken författningsnivå utredningen ska lägga reglerna om tillgänglighetskrav med mera. Ett första ställningstagande är att bestäm- ma vilka bestämmelser som måste regleras i lag eller inte och i så fall om föreskriftsrätten kan delegeras. Vid överväganden om en delegering ska ske finns även att ställning till frågan om en vidare dele- gering till andra myndigheter. En annan gränsdragning är den mellan det som är riksdagsbundet och regeringens restkompetens. Det är vik- tigt att inte lagstifta ”i onödan”, det vill säga att föreslå lagstiftning inom regeringens restkompetens eftersom det förhindrar regeringen att ändra i en av beslutad föreskrift. Det är närmast till hands att i lag reglera de bestämmelser i tillgänglighetsdirektivet som ålägger de ekonomiska aktörerna skyldigheter som till exempel arti- kel 4. Vidare måste bland annat bestämmelserna om tillämpnings- området, efterlevnadsåtgärder samt sanktioner lagregleras. I samtliga fall är det fråga om bestämmelser som kan delegera till regeringen och vidare till förvaltningsmyndigheter. Bedömningen är att de krav som anges i direktivets bilagor lämpar sig för att delegera till förvaltningsmyndigheter. Å andra sidan bör en bestämmelse som den i artikel 14.3 om att en ekonomisk aktör ska dokumentera sin bedömning när den gör gällande oproportionell stor börda enligt artikel 14.2 kunna regleras direkt i en förordning med eller utan dele- gation till en förvaltningsmyndighet. I vissa fall ska en artikel, som till exempel 14.7, inte regleras alls eftersom adressaten för bestämmel- sen är kommissionen. För utredningen kommer vad som sagts vara vägledande för de förslag som kommer att läggas. Detta innebär att utredningen, så långt det är möjligt, kommer att föreslå att regle- ringar införs på myndighetsnivå. Utredningen har som uppgift att förslå erforderliga lagar och förordningar jämte eventuellt ändringar i gällande sådana. En av de grundläggande principerna i svensk funktionshinderspolitik är att varje sektor i samhället har ett ansvar för att funktionshinders- politiken genomförs inom ramen för dess sakfrågor och lagstiftning. En samlad reglering får därför inte utformas så att denna uppfattas som en särlösning där huvudansvaret för tillgänglighet läggs på enbart en aktör. Vid utformningen av regelverket behöver därför särskild om- sorg läggas vid att säkerställa att det är ett sektorsövergripande regel- verk samt att betona samhällets gemensamma ansvar för tillgänglig- hetsfrågor. 11 Krav på tillgänglighet Förslag: Om inget annat anges i författning ska de produkter och tjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet uppfylla de krav som anges i direktivets bilaga I. Kraven bör i svensk författning främst genomföras på förord- ningsnivå. Kraven ska gälla produkter som släpps ut på marknaden efter respektive tjänster som tillhandahålls på markna- den efter . Utredningen har i kapitel 10 redogjort för sina ställningstaganden avseende vilken författningsnivå som bäst lämpar sig för genom- förandet av tillgänglighetsdirektivet. Mot bakgrund av den bedöm- ning som gjorts bör tillgänglighetskraven hanteras på följande vis. De huvudsakliga skyldigheterna, det vill säga att produkter bara får släppas ut på marknaden och tjänster bara får tillhandahållas på mark- naden om de uppfyller krav på tillgänglighet, bör anges i lag. Däremot bör de närmare angivna kraven regleras på förordnings- och före- skriftsnivå. Av direktivet följer att kraven som anges i direktivets bilaga I är obligatoriska. Eftersom direktivet är ett fullharmoniserings- direktiv är manöverutrymmet i praktiken begränsat. Föreskrifterna kan inte omfatta vare sig mer eller mindre än vad som framgår av kraven. En rimlig tanke är att kravbilagan återges som en bilaga till förord- ningen respektive föreskrifterna. Däremot skulle det bli en otymplig och svårhanterad ordning att reglera kraven i lag, med bland annat en betydligt större tröghet och tidsutdräkt för det fall att kraven ska ändras. Enligt direktivet ska kraven, med vissa undantag, gälla för produk- ter som släpps ut på marknaden efter respektive tjäns- ter som tillhandahålls på marknaden efter samma datum. En produkt släpps ut på marknaden första gången den omsätts i konsumentledet. Det innebär att kraven bara gäller produkter som inte har släppts ut på marknaden tidigare än det i direktivets artikel 2 angivna datumet. Om det finns produkter av ett visst slag som redan är i omsättning kan dessa säljas utan att de lever upp till direktivets krav. Situationen blir en annan när det kommer till tjänster. Dessa får bara tillhandhållas efter ett visst datum om de uppfyller kraven på till- gänglighet. Tillhandahållande innebär varje transaktion till konsument. Det innebär att tjänster som erbjuds efter det angivna datumet som huvudregel ska leva upp till direktivets krav. Det finns vissa undantag som anges i direktivet. Det finns också övergångsbestämmelser när det gäller redan ingångna avtal om tjänster. Undantagen kommer att redogöras för nedan i avsnitt 11.2. Övergångsbestämmelserna beskrivs närmare i avsnitt 11.8. Det ovan sagda innebär att det i genomförandelagen bör anges att det som omfattas är produkter som släpps ut respektive tjänster som till- handahålls efter . 11.2Undantagen från kraven på webbsidor och applikationer Förslag: När det gäller webbplatser och mobila applikationer ska kraven inte gälla följande innehåll: –Tidsberoende medier, varmed avses ljud eller video, en kombi- nation av ljud och video, eller något av de föregående i kombi- nation med möjligheter till interaktion, som offentliggjorts före . –Filformat för dokument som offentliggjorts före . –Kartor och karttjänster på nätet, om väsentlig information till- handahålls på ett tillgängligt digitalt sätt för kartor som är av- sedda för navigering. –Innehåll från tredje part som varken finansieras eller utvecklas eller står under kontroll av den berörda ekonomiska aktören. –Webbplatsers och mobila applikationers innehåll som kan klassi- ficeras som arkiv, det vill säga endast har innehåll som inte upp- daterats eller redigerats efter . I tillgänglighetsdirektivet artikel 2.4 anges att följande innehåll på webbplatser och mobilapplikationer undantas från direktivets krav; a)Förinspelade tidsberoende medier som offentliggjorts före . b)Filformat för dokument som offentliggjorts före . c)Kartor och karttjänster på nätet, om väsentlig information tillhanda- hålls på ett tillgängligt digitalt sätt för kartor som är avsedda för navigering. d)Innehåll från tredje part som varken finansieras eller utvecklas eller står under kontroll av den berörda ekonomiska aktören. e)Webbplatsers och mobila applikationers innehåll som kan klassi- ficeras som arkiv, det vill säga endast innehåller innehåll som inte uppdaterats eller redigerats efter . Tillgänglighetsdirektivet ger ingen direkt vägledning till hur undan- tagen ska tolkas. Däremot anges i skäl 46 i ingressen till tillgänglig- hetsdirektivet att webbtillgänglighetsdirektivet (och rådets direktiv [EU] 2016/2102 av om till- gänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer) innehåller en specifik förteckning över undantag, och att liknande undantag är relevanta för det här direktivet. Med tanke på skrivningen i skäl 46 ligger det nära till hands att undantagen ska ges samma innebörd som i webbtillgänglighetsdirektivet. Ett exempel är tidsberoende medier, som inte definieras i tillgäng- lighetsdirektivet, men väl i webbtillgänglighetsdirektivet. Med tidsbero- ende media avses enligt artikel 3.6 i webbtillgänglighetsdirektivet medier av följande typ; –enbart ljud, –enbart video, –kombination av ljud och video, och –enbart ljud och/eller video i kombination med interaktion. I förarbetena till lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offent- lig service (DOS-lagen) beskrivs att begreppet tidsberoende media omfattar alla former av media vars innehåll har en tidsmässig varak- tighet. Enkelt uttryckt innebär det att all media som har en spellängd utgör tidsberoende media. Därigenom omfattas alla olika typer av ljud- och videoinspelningar samt sådana inspelningar i kombination med interaktion. Exempel på vad som kan utgöra video och/eller ljud med interaktion är bland annat spel och så kallade e-utbildningar som ofta kombinerar ljud och video med interaktion i form av att användare ska besvara frågor under utbildningens gång (prop. 2017/18:299 s. 40). Vidare angavs att begreppet tidsberoende media är främmande för svenskt språkbruk och svensk rättstradition. I brist på bättre alternativ ansåg man ändå att begreppet skulle användas i lagen. Så skedde också. Begreppet definieras numera i 6 § DOS-lagen där det anges att ”med tidsberoende medier avses ljud eller video, en kombination av ljud och video, eller något av de föregående i kombination med möjlig- heter till interaktion”. Det finns ingen anledning att se annorlunda på saken . Begrep- pet tidsberoende media bör användas i lagstiftningen. Det bör också ges det innehåll som framgår av 6 § DOS-lagen. Som framgår av direk- tivet ställs inga tillgänglighetskrav på tidsberoende media som publi- cerats före . Inte heller filformat för dokument beskrivs i tillgänglighetsdirek- tivet, men väl i webbtillgänglighetsdirektivet. I ingressen till det direk- tivet framgår av skäl 26 att ”Filformat för dokument bör anses utgöra dokument som inte i första hand är avsedda för användning på nätet men som ingår i webbsidor, till exempel Adobe Portable Document Format (PDF), Microsoft Office-dokument eller format (med öppen källkod) som är likvärdiga med dessa.” Definitionen bör tillämpas även i förhållande till tillgänglighets- direktivet. I den mån dokument i nämnda eller liknande filformat offentliggjorts före ska de alltså inte omfattas av till- gänglighetskraven. Undantaget för karttjänster är formulerat på i stort sett samma vis som i webbtillgänglighetsdirektivet. Innebörden i undantaget diskute- rades i förarbetena till DOS-lagen. På s. 42 i prop. 2017/18:299 resonerar regeringen på följande sätt: Webbtillgänglighetsdirektivets undantag för kartor gäller så länge som väsentlig information tillhandahålls på ett tillgängligt digitalt sätt för kar- tor som är avsedda för navigering. Vad som exakt avses med kartor avsedda för navigering klargörs inte och de flesta kartor kan i någon utsträckning användas för att navigera. Fokus för bedömningen om en karta är avsedd för navigering bör rimligen läggas på själva syftet med kartan. Är ett av syftena med kartan att denna ska användas för navigering måste väsent- lig information tillhandahållas på ett tillgängligt digitalt sätt. Om kartan kan användas för navigering, men detta inte utgör ett avsett syfte, bör det inte finnas någon sådan skyldighet. Vad kartan är avsedd att använ- das för är således det avgörande för bedömningen och inte vad kartan rent objektivt kan användas till. Vad som i sammanhanget utgör väsentlig infor- mation är inte möjligt att ge en generell definition av då det av naturliga skäl måste avgöras utifrån till exempel vad den aktuella kartan avbildar och vilka karttecken den innehåller. Avgränsningen är inte helt enkel att göra, vilket också konstaterades i nämnda proposition. Men det torde under alla omständigheter vara i det närmaste omöjligt att göra en karta fullständigt tillgänglig i enlig- het med tillgänglighetsdirektivets krav. Även undantaget för information från tredje part finns i webbtill- gänglighetsdirektivet. Någon definition finns inte i tillgänglighets- direktivet, däremot i webbtillgänglighetsdirektivets ingress, där det av skäl 30 framgår att det som avses är till exempel artiklar med möjlig- het för användare att lägga till kommentarer, en nyhetswebbplats som består av innehåll som sammanfogas från flera bidragslämnare eller webbplatser som automatiskt för in innehåll från andra källor i form av exempelvis reklamannonser som genereras dynamiskt. En förutsätt- ning för att undantaget ska vara tillämpligt är emellertid att det var- ken har finansierats eller tagits fram av den berörda aktören eller står under dess kontroll. Däremot undantas inte innehåll som den ekono- miska aktören beställer av tredje part och som står under den ekono- miska aktörens kontroll. Undantaget fungerar alltså inte som en möj- lighet att undkomma kraven genom att anlita underleverantörer. Det sista undantaget rör webbplatser och mobila applikationer som inte uppdateras eller redigeras. I webbtillgänglighetsdirektivets skäl 32 framgår att direktivet ”inte bör ålägga medlemsstaterna att göra innehåll på arkiverade webbplatser eller mobila applikationer tillgäng- ligt om det inte längre uppdateras eller redigeras eller om det inte längre behövs för att genomföra administrativa förfaranden.