sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Undantag görs under vissa förutsättningar för teaterföreställningar, biografföreställningar, kon- serter och andra sammankomster som hålls för att framföra konst- närliga verk. Begreppet offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § ordningslagen och inrymmer bl.a. allmänna vägar samt gator, vägar, torg, parker och andra platser som redovisas som allmän plats i detaljplan och som har upplåtits för sitt ändamål. Anordnare av en allmän sammankomst som inte är tillstånds- pliktig och som ska hållas inom ett område som redovisas i en detalj- plan är normalt skyldig att i stället anmäla en sådan sammankomst (2 kap. 5 §). En ansökan om tillstånd att anordna en allmän sammankomst och en anmälan om en sådan sammankomst görs till . En ansökan ska göras skriftligen och om möjligt senast före sammankomsten. Den ska innehålla uppgifter om anord- naren, tiden för sammankomsten, dennas art och huvudsakliga ut- formning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som an- ordnaren avser att vidta (2 kap. 6 och 7 §§). En anmälan kan däremot göras muntligen och ska om möjligt ske senast före sammankomsten. En anmälan ska också inne- hålla de uppgifter som anges i det föregående. prövar tillståndsfrågor och behandlar anmäl- ningar. Den får vid sin handläggning begära att anordnaren lämnar 6Med en offentlig tillställning avses tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstill- ställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar (2 kap. 3 §). uppgifter utöver vad en ansökan respektive anmälan ska innehålla. Anordnaren är dock inte skyldig att redogöra för innehållet i före- drag, tal eller annan framställning som är avsedd att förekomma vid sammankomsten (2 kap. 8 och 9 §§). Förutsättningarna för att vägra tillstånd kan vägra tillstånd till en allmän sammankomst bara på tre grunder. Tillstånd får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (2 kap. 10 §). Be- stämmelsen ansluter alltså nära till bestämmelsen i 2 kap. 24 § första stycket regeringsformen och har ansetts motiverad med hänsyn till vikten av att mötes- och demonstrationsfriheterna respekteras. Till- ståndsprövningen ska ske utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall. När det gäller innebörden av ”ordningen och säkerheten” anges i förarbetena till ordningslagen endast att bestämmelsen motsvarar den äldre bestämmelsen i lagen om allmänna sammankomster och att den utformats i nära anslutning till innebörden av 2 kap. 24 § första stycket regeringsformen.7 Av förarbetena till den äldre bestämmel- sen framgår att den var avsedd att tillämpas restriktivt.8 Konstitu- tionsutskottet uttalade i det sammanhanget att uttrycket allmän ord- ning (som var det uttryck som användes i den äldre bestämmelsen) förekom i flera olika lagtextsammanhang och därmed till viss del kunde avgränsas till sitt betydelseinnehåll samt att det var svårt att i lagtext precisera alla situationer som avsågs med uttrycket.9 I rättslitteraturen har uttalats att ”ordning och säkerhet” vid till- ståndsprövningen bör tolkas som innefattande konkret fara för brotts- liga gärningar. Dessa förväntade gärningar ska också ha sitt ursprung i den tilltänkta sammankomsten.10 Det är inte bara ordningen och säkerheten bland just de personer som deltar i sammankomsten, utan även ordnings- och säkerhets- problem som uppstår i sammankomstens omedelbara om- 1992/93:210 om ny ordningslag m.m. s. 249 1974:35 med förslag till lag om ändring i vallagen (1972:620), m.m. s. 114. Jfr , Mötes- och demonstrationsfriheten: en statsrättslig studie av mötes- och demonstrations- frihetens innehåll och gränser i , och , 1997 s. 549. 9KU 1974:21 s. 23 10Bull a.a. s. 551 f. givning och är en direkt följd av den, som kan ligga till grund för begränsningar av mötes- och demonstrationsfriheterna. Att vägra till- stånd till en allmän sammankomst enbart på grund av att oroligheter kan förväntas i omgivningarna bör med hänsyn till mötes- och demonstrationsfriheterna förekomma endast i undantagsfall och när övriga möjligheter att förebygga oroligheter är uttömda.11 ska skyndsamt meddela beslut med anledning av en ansökan eller anmälan. Beslutet ska innehålla de villkor som meddelas för sammankomsten (2 kap. 11 §). Den som anordnar en allmän sammankomst ska svara för att det råder god ordning vid sammankomsten. får med- dela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten. Villkoren får innefatta en skyldighet för an- ordnaren att anlita personal. De får dock inte medföra att anord- naren belastas med onödiga kostnader eller att möjligheten att hålla sammankomsten onödigtvis försvåras på något annat sätt (2 kap. 16 §). Den som inte följer de ordningsregler som ska gälla enligt villkor som har meddelat är skyldig att på tillsägelse lämna sammankomsten (2 kap. 17 §). Förutsättningar för att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst får ställa in eller upplösa en allmän sammankomst som hålls trots att myndigheten har avslagit en ansökan om tillstånd till sammankomsten (2 kap. 22 §). Sammankomsten får dock inte ställas in eller upplösas enbart av den anledningen att något tillstånd inte har sökts. En sammankomst får också under vissa förutsättningar ställas in eller upplösas på grund av att är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi. får vidare ställa in eller upplösa en samman- komst som hålls trots att myndigheten har förbjudit den, se mer i det följande. 2005/06:11 s. 11 f. En allmän sammankomst kan härutöver upplösas också på grund av vad som faktiskt förekommer vid sammankomsten. En sammankomst får således upplösas om det uppkommer svå- rare oordning vid själva sammankomsten eller om den leder till sådan oordning i dess omedelbara omgivning (2 kap. 23 §). ”Svårare oord- ning” definieras inte i bestämmelsens förarbeten. I samband med införandet av ett maskeringsförbud uttalade regeringen att förutsättningen att oordningen ska vara av svårare art innebär att en demonstration kan upplösas på denna grund bara vid upploppsliknande situationer.12 I rättslitteraturen har sagts att ”svårare oordning” kan definieras som brott vilka typiskt sett utgör en fara för de sammankomna eller omgivningen. Brotten ska också ha med sammankomsten som sådan att göra. De brott där möten typiskt sett utgör en fara för de sam- mankomna eller omgivningen är främst vissa av brotten mot allmän ordning i 16 kap. , skadegörelsebrott enligt 12 kap. och kanske besittningsrubbningar enligt 8 kap. Det är först om sådana brott begås, eller om konkret fara för detta föreligger, som en sam- mankomst kan upplösas med hänvisning till ”svårare oordning”.13 Det kan nämnas att () i ett beslut har konstaterat att polisen visserligen får upplösa en vanlig folksamling om oordning uppstått men att en allmän sammankomst – mot bak- grund av vikten att värna församlingsfriheten – får upplösas först om den lett till ”svårare oordning” En sådan särbehandling ska dock en- ligt JO givetvis inte få förekomma när det gäller en sammankomst, vars syfte endast är att störa ordningen, även om detta syfte kamou- flerats t.ex. genom plakat innehållande opinionsyttringar. Vidare be- tonades att polisen kan och bör ingripa mot enskilda personer som uppträder ordningsstörande eller begår brott vid en allmän samman- komst (JO 1972 s. 42). Se mer om förutsättningarna för att ingripa mot enskilda i avsnitt 7.4. 13Bull a.a. s. 577 ff. En allmän sammankomst som innebär en avsevärd fara för de närvarande eller som medför en allvarlig störning av trafiken kan också upplösas (2 kap. 23 §).14 får upplösa en allmän sammankomst endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga (2 kap. 24 §). Exempel på mindre ingripande åtgärder är avspärrningar, men också avvisande eller avlägsnande av ordningsstörande personer. Förutsättningar för att förbjuda en allmän sammankomst får förbjuda att det hålls en allmän sammankomst, om det vid en tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten visat sig medföra avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken.15 Förbud får meddelas endast om det kan befaras före- komma lagstridigt handlande, oordning, fara för de närvarande eller störning av trafiken och mindre ingripande åtgärder till förebyg- gande härav inte är tillräckliga (2 kap. 25 §). I ordningslagen finns även straffbestämmelser som innebär att an- ordnare av allmänna sammankomster som uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot vissa uppräknade bestämmelser i lagen eller mot vissa beslut som meddelat med stöd av lagen kan dömas till böter eller fängelse (2 kap. 29 och 30 §§). 14En allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk får också upplösas om sam- mankomsten genom ljud eller på annat sätt medför en allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara närhet. Undantag utgör sådana sammankomster som äger rum i enlighet med ett meddelat tillstånd. har slutligen rätt att upplösa en allmän sammankomst för att framföra ett konstnärligt verk om sammankomsten inte följer de villkor som tillståndet förenats med, t.ex. då sammankomsten inte avslutas inom den tid som polisen uppställt som villkor (2 kap. 23 §). 15En allmän sammankomst för att framföra ett konstnärligt verk får också förbjudas om det vid en tidigare sammankomst av samma slag genom ljud eller på annat sätt uppkommit allvarlig störning av ordningen i sammankomstens omedelbara omgivning och den sammankomsten inte ägt rum i enlighet med ett meddelat tillstånd. 7.4Ingripanden mot enskilda vid ordningsstörningar och brott Bestämmelserna i ordningslagen gäller endast för ingripanden mot den allmänna sammankomsten som sådan. Ingripanden mot enskilda som stör ordningen eller begår brott får alltså göras med stöd av andra bestämmelser. Det rör sig främst om ingripanden enligt 13 § polislagen (1984:387) och gripanden enligt 24 kap. 7 § rättegångs- balken. Bestämmelserna har stor betydelse för det praktiska utövan- det av mötes- och demonstrationsfriheterna. De ger också vissa möj- ligheter att påverka sammankomster, utan att formellt sett ingripa mot dem.16 I det följande redogörs i korthet för några bestämmelser av intresse i polislagen och . Avslutningsvis sägs något om de svårigheter som gränsdragningen mellan ingripanden mot sam- mankomster som sådana och enskilda ger upphov till. Avvisande, avlägsnande och tillfälligt omhändertagande I 8 § polislagen regleras de allmänna principer som gäller för polis- ingripanden. Enligt paragrafens första stycke ska en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ingripa på ett sätt som är för- svarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste tillgripas ska detta ske endast i den form och ut- sträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättig- heterna i 2 kap. regeringsformen får, enligt andra stycket, inte grun- das enbart på första stycket. Ett polisingripande får alltså inte grundas bara på första stycket utan det måste finnas ett uttryckligt lagstöd för det ingripande som är aktuellt. I 13 § polislagen regleras förutsättningarna för avvisande, avlägs- nande och tillfälligt omhändertagande av personer som gör sig skyl- diga till ordningsstörningar eller beter sig på ett sådant sätt att det finns risk för att brott begås. Av paragrafen framgår uttryckligen att de mindre ingripande åtgärderna avvisande och avlägsnande i första hand ska användas och att ett regelrätt omhändertagande bara får användas när dessa inte är tillräckliga. Paragrafen har följande lydelse. 16Bull a.a. s. 570 f. Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får en polisman, när det är nöd- vändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Är en åtgärd som avses i första stycket otillräcklig för att det avsedda resultatet skall uppnås, får personen tillfälligt omhändertas. Ett polisingripande enligt 13 § polislagen kan alltså ske i fyra skilda situationer: vid ordningsstörning, vid omedelbar fara för ordnings- störning, vid brott och vid fara för brott. Med ordningsstörning menas ett uppträdande som innefattar angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmänheten eller annars från allmän synpunkt. För att en omedelbar fara för ordningsstörning ska anses före- ligga krävs att faran är konkret, dvs. den måste vara bestämd till tid och rum. En persons blotta närvaro på en plats kan knappast beteck- nas som en konkret fara, även om det är känt att den personen brukar uppträda ordningsstörande. En ytterligare förutsättning för ett polisingripande är att in- gripandet verkligen är nödvändigt för ordningens upprätthållande. Förutsättningarna för ett ingripande vid brott är att ingripandet ”behövs för att en straffbelagd handling ska kunna avvärjas”. Be- stämmelsen kan alltså tillämpas även i de fall då någon ännu inte gjort sig skyldig till straffbar handling. Avvisande eller avlägsnande är de åtgärder som ska vidtas i första hand. Med avvisande menas att en person hindras från att komma in på ett visst område eller i en viss byggnad. Med avlägsnande avses att den som stör allmän ordning helt enkelt förs bort från platsen. När det gäller skillnaden mellan ingripandena avlägsnande och omhän- dertagande har ett allmänt riktmärke angetts vara att ett omhänder- tagande regelmässigt syftar till att föra en person till en plats – t.ex. en polisstation – medan ett avlägsnande som nämnts syftar till att föra personen från en plats. Ett omhändertagande får ske endast om ett avvisande eller ett avlägsnande inte är tillräckligt för att en ord- ningsstörning ska kunna förhindras. Om det redan från början fram- står som uppenbart meningslöst att tillgripa ett avvisande eller ett avlägsnande för att det avsedda syftet ska kunna uppnås, kan ett direkt omhändertagande undantagsvis bli nödvändigt.17 När det gäller ingripanden vid brott finns bestämmelser även i . En polisman har enligt balken vissa självständiga befogenheter att använda tvångsmedel och kan t.ex. i brådskande fall, om det finns skäl att anhålla någon, gripa honom eller henne även utan ett anhållningsbeslut, se 24 kap. 7 § . Avvisande eller avlägsnande i samband med att en allmän sammankomst ställs in eller upplöses När med stöd av 2 kap. 22 eller 23 § ordnings- lagen beslutat att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst, får en polisman avvisa eller avlägsna deltagare och åskådare, om det be- hövs för att syftet med beslutet ska uppnås (13 b § polislagen). Detta innebär att polisen, efter ett beslut om exempelvis upplös- ning av en demonstration, kan avvisa eller avlägsna demonstranter som inte lämnar platsen. Det krävs då inte att den som avvisas eller avlägsnas stör den allmänna ordningen. Avvisande eller avlägsnande i samband med annan ordningsstörande folksamling När en folksamling, som inte är en allmän sammankomst enligt ordningslagen, genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får deltagarna i folksamlingen avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas (13 c § polislagen). Denna bestämmelse tillkom, liksom nämnda 13 b §, . Den innebär att polisen kan inskränka sin prövning till frågorna om folksamlingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ordningen och om den mot vilket ingripandet riktar sig kan betraktas som en deltagare i folksamlingen.18 Befogenhet att fatta beslut om avvisande eller avlägsnande enligt denna bestämmelse tillkommer i första hand . 2005/06:11 s. 15 f. med där gjorda hänvisningar. 18Ändringar i polislagen m.m. (prop. 1996/97:175) Bara om det är så brådskande att myndighetens beslut inte kan av- vaktas får beslutet fattas av en enskild polisman. Gränsdragningen mellan ingripanden mot den allmänna sammankomsten som sådan och en enskild I rättslitteraturen har uttalats att det förhållandet att polisen genom de nu redovisade bestämmelserna i polislagen och ges befogenheter att påverka sammankomster utan att formellt in- gripa mot dem gör att det finns en risk för att ordningslagens rigo- rösa regler till skydd för mötes- och demonstrationsfriheterna kringgås. Problemet illustreras av ett beslut från JO. En markägare hade tillkallat polis för att köra i väg oönskade demonstranter. Eftersom de inte efterkom polisens uppmaningar att avbryta sammankomsten, medtogs ledaren till en annan plats där situationen förklarades för denne. Efter att ledaren förts bort avbröts sammankomsten själv- mant av deltagarna. JO konstaterade att det inte kunde råda någon tvekan om att det var bortförandet av ledaren som ledde till att sammankomsten avbröts. Ingripandet kunde därför inte förstås som något annat än en upplösning av sammankomsten. Eftersom ingen oordning eller fara förelegat, saknade ingripandet laglig grund (JO 1975 s. 82 II).19 Redan i förarbetena till 2 kap. regeringsformen uppmärksam- mades de svårigheter som gränsdragningen mellan ingrepp mot sam- mankomsterna som sådana och enskilda kan ge upphov till. Där an- gavs som grundläggande regel, som redan nämnts i avsnitt 7.2, att ett ingrepp som är föranlett enbart av att någon deltar i en samman- komst ska betraktas som riktat mot sammankomsten och därmed som ett ingrepp i mötes- och demonstrationsfriheterna. Tillfälliga omhändertaganden (jfr 13 § polislagen) och straffrättsligt motive- rade ingrepp (främst 16 kap. 1 och 3 §§ ) ska däremot inte ses som riktade mot sammankomsten, utan mot den enskilde.20 Vissa åtgärder som polisen kan vidta med stöd av bestämmelserna i polislagen och kan dock som framgått i praktiken (och kanske undantagsvis) leda till att sammankomsten upplöses. 19Bull a.a. s. 570 f. 1975/76:209 s. 144. Se även Medborgerliga fri- och rättigheter, Regeringsformen (SOU 1975:75) s. 306. Det är endast svårare oordning osv. som utgör grund för att upplösa sammankomsten. I rättslitteraturen anges slutsatsvis att man vanligen kan falla till- baka på straffrättsliga regler för att ingripa mot enskilda som begår brott i samband med sammankomster. Undantaget från detta är då ett ingrepp skulle medföra en faktisk upplösning av sammankoms- ten. Polisen bör i en sådan situation avvakta tills omständigheterna medger att ingrepp kan ske med stöd av ordningslagen, se vad som i samma arbete sagts om ”svårare oordning” i det föregående, eller tills sammankomsten avslutas och då ingripa.21 Det finns inte några vägledande avgöranden i gränsdragnings- frågan från eller . Beslut om upplösning och ingripanden fattas ju av polisen på plats och blir därför sällan föremål för domstolsprövning. 21Bull a.a. s. 572 8 Olika slag av organisationer Med rasistiska organisationer avses i kommitténs uppdrag samman- slutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Vid ställningstagandet till ett förbud mot rasistiska organisationer måste principerna för den svenska organisationslagstiftningen beak- tas. Detta gäller särskilt i den del som gäller ett förbud mot organisa- tionerna som sådana i form av en ny möjlighet till tvångsupplösning. 8.2Allmänt om olika organisationer Det finns egentligen inte någon allmängiltig definition av vad en orga- nisation är. Det är ett brett begrepp som kan ges något olika inne- börd beroende på i vilket sammanhang det ska användas. Också i rättslitteraturen används begreppet organisation med växlande inne- börd. Både offentligrättsliga och privaträttsliga sammanslutningar brukar dock innefattas. I svensk rätt finns inte heller någon generell organisationsrättslig lagstiftning. I stället har regler för de olika typerna av organisationer fastställts i flera skilda lagar och vuxit fram i rättspraxis. Man brukar tala om associationsrätt, varmed avses reglerna om privaträttens bo- lag, föreningar och stiftelser.1 Stiftelsen har varken delägare eller medlemmar och är således ingen association, men reglerna om stif- telser betraktas ändå vanligen som en del av associationsrätten. Bo- lag, föreningar och stiftelser är normalt juridiska personer och har därmed tillhörande rättssubjektivitet och rättskapacitet. 1Offentligrättsliga sammanslutningar (t.ex. kommuner) är inte av intresse i detta samman- hang och lämnas därför därhän. Olika slag av organisationer bär att de kan ingå avtal, äga egendom, ansöka om bidrag, ha an- ställda och uppträda som parter inför myndigheter och domstolar. De privaträttsliga associationerna (dvs. bolag och föreningar) grundas i princip uteslutande genom avtal mellan två eller flera fysiska eller juridiska personer. En associations uppgift är att genom sin verksamhet främja ett visst för avtalsparterna och medlemmarna gemensamt ändamål, ett bolags- eller föreningsändamål. Enkla bo- lag, handelsbolag och aktiebolag är de vanligaste bolagsformerna. Det finns två huvudtyper av föreningar, ekonomiska föreningar och ideella föreningar. För de ekonomiska föreningarna gäller en särskild lag medan de ideella föreningarna inte omfattas av någon lagstift- ning. En ideell förening behöver i regel bara anta stadgar och styrelse för att bli en juridisk person, medan högre krav ställs på en eko- nomisk förening där registrering som utgångspunkt är nödvändig för att den ska bli en sådan person. Flera allmänna associationsrätts- liga principer är gemensamma för bolag och föreningar. Särskilt lag- stiftningen som gäller aktiebolag och ekonomiska föreningar har därför många gemensamma drag.2 Föreningar anses typiskt sett, till skillnad från bolag, vara öppna sammanslutningar. Föreningens medlemstal är inte fastställt på för- hand och kan variera utan att föreningens stadgar behöver ändras. I bolag finns ett bestämt antal delägare (eller aktier), som inte kan ändras utan att bolagsavtalet (eller bolagsordningen) ändras. Föreningar samt enkla bolag och handelsbolag brukar dessutom be- skrivas som personassociationer i motsats till aktiebolaget, som be- skrivs som en kapitalassociation. Det väsentliga i en personassociation anses vara delägarna eller medlemmarna, medan det i en kapital- association är kapitalinsatsen och avkastningen på denna som står i fokus. I detta sammanhang kan också nämnas att juridiska personer – till skillnad från fysiska personer – enligt svensk rätt inte kan begå eller straffas för brott. Det utesluter inte att de kan drabbas av olika sanktioner eller andra rättsverkningar som en följd av en fysisk persons brott, t.ex. företagsbot, förverkande, skadestånd eller admi- nistrativa sanktionsavgifter. Som redovisas i avsnitt 3.4 gäller regeringsformens föreningsfri- het för alla sammanslutningar, oavsett syfte eller form. 2Mallmén m.fl., Lagen om ekonomiska föreningar (, Version 5A, ), Inled- ning Olika slag av organisationer juridiska personer som nämnts skyddas utan även sammanslut- ningar som inte är självständiga rättssubjekt. Avslutningsvis sägs i detta kapitel något om sådana s.k. sociala organisationer. Handelsbolag och enkla bolag Ett handelsbolag föreligger om två eller flera (fysiska eller juridiska) personer har avtalat att gemensamt utöva näringsverksamhet i ett bolag och bolaget har förts in i det handelsregister som för. Varje bolagsman har ett obegränsat ansvar för bolagets för- pliktelser. Ett kommanditbolag är ett handelsbolag i vilket en eller flera bolagsmän har förbehållit sig att inte svara för bolagets för- bindelser med mera än den bolagsmannen har satt in eller åtagit sig att sätta in i bolaget.