sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Genom förfogandelagen (1978:262) bedöms det vidare finnas vissa möjligheter att förfoga över viss person som åläggs tillfällig uppgift för Försvarsmakten som vägvisare, budbärare, arbetsmanskap eller sjuk- vårdspersonal.37 En sådant förfogande bedöms dock inte vara en ade- kvat åtgärd för att få vårdpersonal att tjänstgöra i en annan del av landet. Viss egendom som behövs för att utföra vård skulle dock kunna säkerställas genom bestämmelser i förfogandelagen. Genom statliga lager skulle det ytterligare kunna säkerställas att nödvändiga resurser för vård finns tillgängliga och kan skickas till en del av landet där det antas att de kommer att behövas. I en situation då vårdpersonal behöver flyttas från ett område på grund av stridshandlingar bedöms bestämmelser i lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring (5 §) och bestämmelserna i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd bered- skap ge tillräckliga möjligheter för att flytta bl.a. vårdresurser från en del av landet som förmodas drabbas av krigshandlingar, till en annan del av landet. 375 § 6 förfogandelagen (1978:262). Mot ovanstående bakgrund kan utredningen konstatera att det kan finnas skäl att i samband med en översyn av pliktlagstiftningen se över om det inom ramen för civilplikten ska vara möjligt att pla- cera personal i nationella civila förband i syfte att skapa flexibilitet eller om det kan vara möjligt med alternativa placeringar så att den pliktade personalen kan nyttjas där den bäst behövs. En sådan ord- ning behöver i så fall ta hänsyn till vem som ska vara vårdgivare. En annan ordning är att Försvarsmakten, som är en nationell aktör, för totalförsvarets behov krigsplacerar sjukvårdspersonal i militära för- band som kan nyttjas över hela . Om syftet med förbandet är att flexibelt förstärka hälso- och sjukvården i befintlig infrastruktur behöver sådana förband utrustas minimalt. Regelverket behöver ses över I utredningens första delbetänkande Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning framförde utred- ningen, på liknande sätt som MSB tidigare gjort, att regelverken kring personalförsörjning för det civila försvaret behöver ses över.38 Ut- redningen lyfte bl.a. fram att en aktivering av civilplikten skulle kunna vara ett sätt för kommuner och regioner att bemanna krigsorganisa- tioner med personal som är anställda i andra verksamheter, där de inte är krigsplacerade. Detta ställningstagande gäller alltjämt. Fram reglerades sjukvårdspersonalens i anspråksta- gande vid krig eller krigsfara i lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. I och med att lagen om totalförsvarsplikt inrättades upphävdes lagen. Regeringen menade att den inte längre behövdes genom att dels den egna anställda personalen i höjd beredskap kunde få en tjänstgörings- skyldighet genom allmän tjänsteplikt och att den eventuella ytterligare personalförstärkning som behövdes kunde placeras med civilplikt. I den mån något anställningsförhållande inte föreligger mellan det organ som har bemanningsansvaret och den som detta organ önskar ta i an- språk för övning och annan utbildning kan inskrivning för civilplikt komma i fråga. Detta kan också komma i fråga i de fall där den tjänst- som skall äga rum inte omfattas av anställningens innehåll enligt avtalet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. 38Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning (SOU 2020:23), s. 132–133. Utbildning och övning av egen personal var tänkt att ske med stöd av anställningen och vad gäller den civilpliktiga personalen med stöd av den nya lagen om totalförsvarsplikt.39 Genom att civilplikten är vilande är de redskap som regeringen skapade som ersättning till den tidigare lagen om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. inte tillgängliga. Regeringen har inte heller tagit fram något annat alternativ. Civilplikten skapar förutsättningar för utbildning och övning av krigsplacerad personal när sådan tjänstgöring inte omfattas av anställ- ningens innehåll enligt avtalet mellan arbetsgivaren och arbetstaga- ren.40 Regeringen aviserade i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 att en översyn av personalförsörjningen till det civila försvaret är angelägen41 och har därefter, som ett första steg, beslutat ett uppdrag till MSB att bedöma behovet av personalförstärkningar inom bevak- ningsansvariga myndigheter och andra berörda aktörer vid en situa- tion med höjd beredskap och ytterst krig.42 Uppdraget omfattar utöver bevakningsansvariga myndigheter även kommuner, regioner och när- ingslivets behov för att nödvändig verksamhet ska kunna upprätthållas vid höjd beredskap och krig. Utredningen bedömer att det är nöd- vändigt att en översyn av regelverken för personalförsörjningen till det civila försvaret genomförs och att en sådan översyn beaktar be- hoven av att kunna planera en omfördelning av hälso- och sjuk- vårdspersonal över landet för att värna befolkningens liv och hälsa. Behovet av att förstärka hälso- och sjukvården med hälso- och sjuk- vårdspersonal kan enligt utredningen inte på samma sätt som för annan stödpersonal lösas genom frivilliga försvarsorganisationer (se vidare 8.2.11 nedan). Sådan planerad omfördelning kräver enligt utred- ningen ett regelverk som motsvarar civilplikten. Även kollektivavtalen behöver ses över Som redovisas i avsnitt 8.2.6 finns ett krislägesavtal som kan användas i händelse av fredstida kriser. Nu- varande kollektivavtal och krislägesavtal reglerar verksamheten då 39Totalförsvarsplikt (prop. 1994/95:6), s. 118 ff. 41Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), s. 133. 42Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att bedöma behov av personal- förstärkningar inom bevakningsansvariga myndigheter och andra berörda aktörer vid en situa- tion med höjd beredskap och ytterst krig (Ju2021/0277). höjd beredskap inte råder. Vilka regler som gäller på arbetsmarkna- den i händelse av höjd beredskap är dock mer oklart. De eventuella avtal som finns är gamla.43 Vissa förändringar i lag- reglerade skyldigheter sker genom att den arbetsrättsliga beredskaps- lagen (1987:1262) tillämpas om riket är i krig eller om regeringen så föreskriver om att är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utan- för gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara.44 Lagen innehåller bl.a. bestämmelser som möjliggör begränsningar i möjligheterna till semester och föräldraledighet.45 Det är utredningens uppfattning att kollektivavtalen behöver ses över och att det tydliggörs vad som gäller i höjd beredskap och krig. Som situationen är nu kan medarbetare under krislägesavtalet arbeta betydligt mer än vad som gäller i normalläget mot en ekonomisk kom- pensation. Vad som gäller i händelse av höjd beredskap och krig är dock oklart. 8.2Metoder för att öka personalresurser Som redan framhållits kan ingen vård bedrivas utan personal. Sjuk- vårdspersonal som arbetar praktiskt med vårdens utförande, stöd- jande personalgrupper och chefer som ska leda verksamheten kan inte heller arbeta hur mycket eller hur länge som helst. Även om många olika personalgrupper behövs för att vården ska fungera är det hälso- och sjukvårdspersonalen som står i centrum för detta av- snitt. Det är allt som oftast i första hand denna personalgrupp som är den begränsande faktorn för vårdens utförande. Att utbilda ny sjukvårdspersonal tar . Huvuddelen av den legitimerade sjukvårdspersonalen arbetar redan i vardagen inom den offentligfinansierade hälso- och sjukvården. En mindre del arbetar i privat vård som inte är offentligt finansierad eller har karriärväxlat och arbetar för t.ex. företag som tillverkar eller marknadsför sjuk- vårdsprodukter eller för olika myndigheter. För andra yrkesgrupper än sjukvårdspersonal är arbetsmarknaden betydligt bredare och per- 43Kollektivavtal för krigs- och beredskapstillstånd mellan dåvarande , och Församlings- och pastortassamfund å ena sidan och , Kommunaltjänstemannakartellen samt / SR-K m.fl. daterat . 441 och 2 § arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262). 45Bilaga till 5 § arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262). sonal kan finnas att tillgå i andra sektorer, t.ex. personal som arbetar med informations- och kommunikationsteknologi eller kökspersonal. Att andra personalkategorier har en bredare arbetsmarknad kan, men behöver dock inte, betyda att de är enklare att förstärka sjukvården med dessa. Även stora delar av den stödjande personalen besitter spe- cialistkunskaper som kan vara svåra att få tillgång till, t.ex. inom it och inom medicinsk teknik. Beroende på hur samhället påverkas vid en samhällsstörning kan också behovet av personalen finnas i flera sektorer vilket kan leda till konkurrenssituationer mellan sektorer. Centralt för en välfungerande personalförsörjningen är planering (se vidare 8.3.1). Utifrån ovanstående kan konstateras att den personal som arbetar i hälso- och sjukvården och har en legitimation eller en specifik nyckelkompetens i huvudsak utgör den resurs som står till förfogande även vid fredstida kriser och krig. Förstärkningar behöver därför kanske ske på andra sätt t.ex. genom att underlätta för kvalificerad och specialutbildad hälso- och sjukvårdspersonal så att de i huvudsak ägnar sig åt sådant som bara de kan utföra. Det finns som framgår i kapitel 5 redan i gällande rätt bestäm- melser som ger vissa möjligheter för kommuner och regioner att lämna varandra stöd på frivillig grund och det finns också bestäm- melser som medför vissa skyldigheter för kommuner och regioner att lämna stöd till en annan kommun eller region i situationer som har samband med krig. Enligt vad som bl.a. redovisas i kapitel 3 finns bestämmelser i kommunallagen (2017:725) som medger s.k. avtals- samverkan och bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som med- ger att regioner under vissa förutsättningar får erbjuda hälso- och sjukvård åt den som omfattas av en annan regions ansvar. I kapitel 5 förs också längre resonemang om bl.a. kommuner och regioners för- utsättningar att vid extra ordinära händelser lämna stöd till varandra på frivillig grund. Det lämnas även förslag till bestämmelser om skyl- dighet för kommuner och regioner att i vissa fall lämna varandra hjälp. Sådan hjälp kan omfatta personal. Det finns också möjligheter för arbetsgivare och anställda i kommuner eller regioner att på frivillig grund komma överens om att personal tillfälligt ska arbeta hos en annan kommun eller region. I detta kapitel fokuseras på olika andra metoder som kan använ- das för att åstadkomma personalförstärkning, i huvudsak med hälso- och sjukvårdspersonal. Utredningen gör härvidlag ingen skillnad på olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården eller huruvida man arbetar på sjukhus eller prehospitalt. Man kan inte med självklarhet säga att man kan sänka kvalitetskraven för personal som gör det kva- lificerade prehospitala omhändertagandet även om det förstås under- lättas av om den som är först på plats kan ge akut första hjälpen. Även för- och nackdelar med de olika åtgärderna beskrivs. För en effektiv hantering av fredstida kriser behöver sannolikt de olika åtgärderna kombineras. För höjd beredskap och krig gäller som redovisats ovan särskilda förutsättningar. 8.2.1Grundbemanningen har avgörande betydelse Bedömning: Coronapandemin visar att hälso- och sjukvårdens tillgång till personal är av helt avgörande betydelse för att möta kraftigt ökade vårdbehov. Det är centralt att hälso- och sjukvår- den säkerställer en god grundbemanning så att vården kan växla upp och ställa om vid händelser som medför att vårdbehovet plötsligt ökar mycket kraftigt eller att ett stort och plötsligt vård- behov kvarstår . Sjukvård måste kunna bedrivas . I sjukvårdshuvudmännens ansvar ingår som framhållits i kapitel 5 bl.a. att planera sin hälso- och sjukvård så att befolkningens vårdbehov kan tillgodoses. Hälso- och sjukvårdslagens planeringskrav innebär att på huvudmännen måste planera och dimensionera sin verksamhet så att vården kan upprätt- hållas även vid krig. Befolkningens vårdbehov ska tillgodoses så att vårdbehövande får vård inom den tid som är medicinsk motiverad. Det går således att skjuta på viss elektiv vård, men inte på vård som inte kan anstå. De finns som framgår i kapitel 4 olika faktorer som alla har bety- delse för vårdens grundbemanning. Den som har en god tillgång till personal i vardagen har en större möjlighet att anpassa verksamheten och därmed att klara av ett ökat behov av verksamhetens tjänster. En god grundbemanning underlättar t.ex. upprätthållande av verksam- heterna . En organisations inneboende förmåga att motstå stora påfrest- ningar beror på organisationens robusthet och motståndskraft. Detta gäller inte bara byggnaders robusthet mot t.ex. stormar, it-systemens motståndskraft mot olika angrepp eller en god tillgång på förnöden- heter genom lager. Samma sak gäller för såväl hälso- och sjukvårds- personal som stödfunktioner och andra specialister. En verksamhet som redan i vardagen är sträckt till bristnings- gränsen har givetvis liten eller ingen förmåga att klara av en stor på- frestning i samhället som innebär att vårdbehovet ökar, särskilt om det ökade behovet är mycket kraftigt eller kvarstår . En sådan verksamhet har inte heller de förutsättningar som gäller för en del av de övriga åtgärder som presenteras nedan i avsnitt 8.2.2– 8.2.11.För att t.ex. kunna kompetensutveckla och handleda personal i deras utveckling krävs att det finns tillräckligt med resurser även för detta. Detta måste tillgodoses inom grundbemanningen. Det tar att utbilda hälso- och sjukvårdspersonal. Sådan ut- bildning är förenad med stora ekonomiska investeringar. Det framstår då också som rimligt att kommuner och regioner som arbetsgivare gör vad som krävs för att behålla personalen genom t.ex. att säker- ställa en rimlig arbetsbörda och arbetsmiljö i vardagen. Enligt vad som framgår av kapitel 4 har coronapandemin redan visat vilka stora utmaningar som kan uppkomma i vården, vilket inte minst den personal som arbetat inom vården fått erfara. Hälso- och sjukvårdspersonalen och personal som stödjer eller leder sådan per- sonal har haft avgörande betydelse för upprätthållandet av vården under pandemin. Det är dock mycket viktigt att hålla i minnet att vårdbehoven vid krig med tiotusentals skadade kommer att medföra utmaningar i vården som sannolikt är väsentligen större än coronapandemin. Det är inte heller uteslutet att det inträffar en ny pandemi med ett ännu högre antal svårt sjuka. Coronapandemin visar att hälso- och sjukvårdens tillgång till perso- nal är av helt avgörande betydelse för att möta kraftigt ökade vård- behov. Det är centralt att hälso- och sjukvården säkerställer en god grundbemanning så att vården kan växla upp och ställa om vid hän- delser som medför att vårdbehovet plötsligt ökar mycket kraftigt eller att ett stort och plötsligt vårdbehov kvarstår . Bedömning: Omfördelning av egen personal är ett redskap som kan användas för att tillfälligt öka de personella resurserna. Om- fördelning av personal ställer krav på att personalen har för upp- giften erforderlig kompetens. Otillräckliga möjligheter att flytta personal vid tillfälligt ökade vårdbehov kan innebära behov av en ökad grundbemanning. Arbetsledningsrätten skapar vissa förutsättningar för omför- delning av personal inom en och samma arbetsgivares verksam- het. Det är också möjligt att teckna kollektivavtal som skapar större möjligheter än de som finns att flytta anställda. Det är betydligt svårare att omfördela personal mellan olika juridiska personer. Möjligheterna att omfördela personal påverkas således också av hur en kommun eller region valt att organisera sig. Bedömningar av behovet av att kunna omfördela personal är därmed en faktor som måste beaktas då kommuner och regioners beslutar om hur vården ska organiseras. Möjligheter att omför- dela personal måste också beaktas vid avtalsskrivning med utförare av vård och när kommunalförbund inrättas. En god möjlighet till personalförstärkning av en verksamhet är intern omfördelning av personal som vårdgivaren redan har anställd. Sådan omfördelning förutsätter att den personal som flyttas besitter nöd- vändig kompetens för de uppgifter som de ska utföra. Sådan kom- petens kan finnas genom att det är en del av personalens grundkom- petens eller genom att personalen i förväg fått eller kan ges kompletterande utbildning för en specifik roll. Vad avser kom- pletterande utbildning, se vidare avsnitt 8.2.5. Allmänna regler för omflyttning av personal Om omfördelning är möjlig ur ett kompetensperspektiv kan vård- givarens möjligheter att omfördela egen personal vara begränsad av andra anledningar. Arbetsgivarens arbetsledningsrätt får utövas inom ramen för an- ställningen. Arbetsgivaren måste beakta de begränsningar av arbets- ledningsrätten som finns i lag och praxis men även i kollektivavtal och enskilda anställningsavtal. Ett anställningsavtal kan t.ex. vara ut- format på sådant sätt att omplacering inte kan göras enbart genom ett arbetsledningsbeslut. För arbetstagaren innebär arbetslednings- rätten att han eller hon har en lydnadsplikt gentemot arbetsgivaren som, om den åsidosätts, kan leda till uppsägning eller avsked om den inte följs. Att omplacera en arbetstagare till andra arbetsuppgifter inom ramen för arbetsskyldigheten följer av arbetsledningsrätten och kan i princip tillämpas vid varje behov av sådan förändring. Arbetslednings- rätten är omfattande, men arbetstagaren kan inte åläggas att utföra arbetsuppgifter som innebär att anställningen i grunden förändras, då är det i stället fråga om en omplacering eller uppsägning.46 Det finns möjlighet för arbetsgivare eller arbetsgivarförbund att skapa ökade möjligheter till omflyttning av arbetstagare genom kollek- tivavtal med arbetstagarorganisationer. Därutöver är det möjligt för arbetsgivaren att inom vissa ramar träffa överenskommelser med en- skilda arbetstagare om placering inom ett utökat område jämfört med vad som följer av det befintliga anställningsavtalet, men bestämmelser i , arbetstidslagen, arbetsmiljölagen och i förekommande fall i tillämpligt kollektivavtal måste då också beaktas. torde arbetsplatsen i ett anställningsavtal oftast anges med ”placerad vid”, vilket ger möjlighet till rörlighet inom vissa ramar. En arbetsgivare kan genom arbetsledningsbeslut åstadkomma att en arbetstagare tillfälligt placeras där verksamheten så kräver.47 Förutom tillfälliga placeringar och förändrade arbetsuppgifter inom ramen för arbetsskyldigheten, kan arbetsgivare med stöd av arbets- ledningsrätten i vissa fall beordra arbetstagaren att arbeta övertid, byta schema, fullgöra jour och beredskap samt arbeta mer än fast- ställd arbetstid.48 Utöver vad som sagts ovan menar SKR att arbetsgivaren genom beslut om så kallat vikariatsförordnande har viss möjlighet att till- fälligt ge en arbetstagare arbetsuppgifter som normalt ligger utanför arbetsskyldigheten i anställningsavtalet. Med ett sådant förordnande 46www.arbetsgivarverket.se/ledare-i-staten/arbetsgivarguiden/fragor-och-svar/ arbetsskyldighet-och-omplacering/nar-kan-arbetsgivaren-arbetsleda-och-nar-blir-det- omplacering/, besökt . 47https:///skr/covid19ochdetnyacoronaviruset/arbetsgivaresansvar/ fragorochsvaromarbetsgivaresansvar/arbetsledningochpersonalforsorjning.32719.html, besökt . skulle det vara möjligt att säkerställa att viktig verksamhet kan fort- sätta bedrivas. Vikariatsförordnandet innebär i så fall en relativt om- fattande arbetsskyldighet för arbetstagaren som även kan sträcka sig utanför avtalsområdet, men det är alltid av tillfällig natur. Exempel på vikariatsförordnande som skulle kunna ge viss nödvändig förstärk- ning på vårdområdet skulle kunna vara när administrativ personal med vårdkompetens går in för att utföra vård då det finns vakanser.49 menar dock att det inte finns en gemensam syn avseende skyldigheten att vikariera och att det inte heller följer av rättspraxis. Enligt utredningen är resonemanget dock intressant och av bered- skapsskäl vore det väl om frågan kunde redas ut mellan parterna. Utöver vad som angivits ovan finns viss möjlighet för arbetsgiva- ren att stadigvarande förflytta en arbetstagare till andra arbetsupp- gifter eller annan arbetsplats. Denna åtgärd sker då alltid inom ramen för arbetsskyldigheten enligt anställningsavtalet, vilket för Kommu- nals avtalsområde typiskt sett bedöms vara vidare än inom avtals- områden för tjänstemän. Ett beslut om stadigvarande förflyttning ska föregås av MBL-förhandling. Detta är också givetvis ett möjligt verktyg för arbetsgivaren att säkerställa att viktig verksamhet hålls igång på lång sikt. För stadigvarande förflyttning ska arbetsgivaren ha vägande skäl för åtgärden.50 Stadigvarande förflyttning ska inte blandas ihop med ett tillfälligt behov av att arbetstagaren byter arbetsplats eller arbetsuppgifter inom ramen för arbetsskyldigheten. Sådana tillfälliga åtgärder för att säker- ställa viktiga verksamheter sker utifrån arbetsgivarens arbetslednings- rätt.51 Omfördelning av personal till andra juridiska personer Kommuner och regioner organiserar som huvudmän hälso- och sjuk- vården på olika sätt. I vissa kommuner och regioner är hälso- och sjukvårdsverksamheten organiserad så att viss verksamhet bedrivs av privata eller offentligt ägda bolag eller genom kommunalförbund vilka utgör olika juridiska personer. Möjligheterna att omfördela per- sonal mellan olika juridiska personer och inom en och samma juri- diska person skiljer sig åt. När det gäller möjligheter att omfördela personal utifrån arbets- ledningsrätten, är det tveksamt som det överhuvudtaget finns möj- lighet att beordra personal att arbeta hos en annan arbetsgivare. Arbets- tagarens arbetsskyldighet gäller endast inom ramen för arbetsgivarens verksamhet samt inom de ramar som följer av anställningsavtalet, kollektivavtal och praxis. Ett alternativ till överföring av personal- resurser mellan en kommun eller region och kommunala eller regio- nala bolag är att arbetstagaren beviljas tjänstledighet från kommunen eller regionen och erhåller anställning i bolaget . Detta förutsätter att arbetstagaren accepterar lösningen.52 För resonemang angående höjd beredskap, se vidare 8.1.2. Överföring av personalresurser som bygger på arbetstagarens tjänstledighet från ”huvudarbetsgivaren” respektive anställning hos annan arbetsgivare kan, beroende på tillämpliga försäkrings- och pen- sionsplaner, medföra att arbetstagaren vid överföring till annan arbets- givare erhåller sämre försäkringsmässigt skydd och/eller får vid- kännas förluster i intjänande av och/eller behållning av tjänstepension. Ett säkerställande av lösningar som neutraliserar negativa effekter på arbetstagarnas försäkringsskydd och tjänstepension bedöms vara en grundförutsättning för att överföring av personalresurser mellan arbetsgivare ska kunna fungera tillfredställande. Omfördelning av egen personal är ett redskap som kan användas för att tillfälligt öka de personella resurserna. Otillräckliga möjligheter att flytta personal vid tillfälligt ökade vårdbehov kan innebära behov av en ökad grundbemanning. Omfördelning av personal ställer krav på att personalen har för uppgiften erforderlig kompetens. Arbetsledningsrätten skapar vissa förutsättningar för omfördelning av personal inom en och samma arbetsgivares verksamhet. Det är också möjligt att teckna kollektiv- avtal som skapar större möjligheter än de som finns att flytta an- ställda. Det är betydligt svårare att omfördela personal mellan olika juri- diska personer. Möjligheterna att omfördela personal påverkas således också av hur en kommun eller region valt att organisera sig. ningar av behovet av att kunna omfördela personal är därmed en faktor som måste beaktas då kommuner och regioners beslutar om hur vården ska organiseras.