sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Fördelningen av kostnaderna för en åtgärd mellan det allmänna och verksamhetsutövaren eller markägaren kan också ses som en parameter i proportionalitetsbedömningen. Om det i ett enskilt fall framstår som orimligt att den enskilde ska behöva bära kostnaderna för ett ingrepp påverkar det utfallet av proportionali- tets-bedömningen till den enskildes fördel. I vissa fall kan frågan om ersättning dock sägas ha en självständig betydelse vid sidan av intres- seavvägningen. har lagstiftaren uttryckt att utan en viss ersättningsfrihet skulle det allmänna ha svårt att hävda sina intressen och att skyddet av viktiga samhälleliga intressen inte får bli en fråga om ekonomi.352 Frågan om huruvida staten ska ersätta den enskilde som drabbas av en rådighetsinskränkning i ett visst fall påverkas även av EU- rättsliga regler, bland annat förbjuder reglerna om otillåtet statsstöd ett land att lämna ekonomisk kompensation till en enskild för förlust som beror på dennes anpassning till EU-rättsliga regler. I och med att flera av fridlysningsbestämmelserna grundar sig på just EU-rätts- liga regler är det här en fråga som måste hanteras särskilt. I princip kan det innebära att lagstiftaren och tillämparen måste avvika från rådande principer för bedömningen av vad som i det enskilda fallet är skäligt att kräva av den enskilde utan kompensation.353 Att det saknas en kopplad ersättningsrätt till artskyddsför- ordningen kan motiveras med att det endast är laglig markanvänd- ning som kan betraktas som pågående markanvändning. Fridlysnings- bestämmelserna anger lägsta nivån för laglig markanvändning och är därför inte ersättningsgrundande. Därtill kommer att avverkning i strid med artskyddsreglerna är förbjuden och betraktas som ett art- skyddsbrott. Med ett sådant synsätt ska ersättning inte utgå. Mot ett sådant synsätt står att naturreservatsbildning och fridlysning i prak- tiken mycket väl kan etablera ett liknande skydd för arterna (i den mån det handlar om fridlysta arter som stannar på platsen under över- 352Jfr SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 101 som hänvisar till prop. 1981/ 82:130 med förslag till ny vattenlag m.m., s. 116 och bet. 1990/91:JoU30 s. 255, NJA II 1973 s. 724. 353Ibid., s. 103. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund skådlig framtid), men att endast det förstnämnda instrumentet gene- rerar rätt till ersättning.354 Som framgick ovan anser vi att det finns ett utrymme för ersätt- ning i 2 kap. 15 § regeringsformen andra stycket i den mån föreläg- ganden och förbud med stöd av artskyddsförordningen i praktiken handlar om områdesskydd som avsevärt försvårar pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten. I de överväganden som vi har att göra i syfte att kodifiera det ut- rymme för ersättning som vi tror finns behöver vi fram- för allt beakta följande (utan inbördes rangordning). •Kravet på förutsebarhet och den enskildes legitima förväntningar. •Andra former av rättssäkerhetsgarantier. •Principen om att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen. •Kravet på viss kvalifikation på ingreppet. •De EU-rättsliga reglerna om otillåtet statsstöd. 354Jämför de slutsatser som dras av (2018), a.a., s. 92. 9Förebygga artskyddsbrott, bakgrund regleringsbrev fick i uppdrag att i samråd med bland annat redovisa ett förslag till genom- förande av om artskyddsbrott. lämnade i sin redovisning av regeringsuppdraget ett flertal förslag till ändringar av bestämmelser som kompletterar EU:s CITES- förordning eller som annars rör handel med skyddade djur och väx- ter. Myndighetens förslag avsåg bland annat att utreda om skade- stånd till staten för artskyddsbrott bör införas, ett utökat krav på verksamhetstillstånd för handel med djur och växter, utökade be- fogenheter för att agera vid inre gräns, ändrade sekretess- bestämmelser, ett nytt nationellt register över de levande djur som anges i bilagorna A och B i EU:s CITES-förordning, förbud mot bland annat innehav av illegala exemplar samt ett förbud mot innehav av äggsamlingar. har det skett en tydlig ökning av antalet artskydds- brottsärenden. De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Utifrån de upptäckta fallen finns det enligt Jordbruksver- ket även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet.1 Det finns ett behov av att se över de regler som gäller för bland annat handel med samt innehav och transport av hotade arter i i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internationella för- pliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt. En- ligt utredningsdirektiven bör det utredas om artskyddslagstiftningen 1Diemer och (2016), Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott, 2016:02. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund samt relevanta straffrättsliga bestämmelser och förverkanderegler etc. behöver ändras för att mer effektivt förebygga och bekämpa art- skyddsrelaterad brottslighet. I syfte att förbättra förutsättningarna för brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete, kan det även behöva utredas om nuvarande organisationsformer och arbetssätt kan göras mer effektiva. Det ingår dock inte att utreda domstolarnas organisationsformer och arbetssätt. Enligt utredningsdirektiven ska vi vid denna översyn överväga de förslag som har redovisat till regeringen; Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott (2016)2 och Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott (2019)3.4 Nedan kommer vi inledningsvis att gå igenom bakgrunden för olika typer av kriminaliseringar rörande artskydd, vad som är kriminalise- rat samt hur myndigheterna arbetar med detta samt de olika typerna av regleringar som finns i 29 kap. (straffbestämmelser) respektive 30 kap. (miljösanktionsavgifter). Ett särskilt utredningsuppdrag handlar om att utreda om det be- hövs bestämmelser om skadestånd vid brott mot skyddade arter. Vi tittar därför kort på vad som gäller ifråga om skadestånd i samband med brott. Mot bakgrund av att i sin rapport uttryckligen framhåller att frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter bör utredas med det finska systemet som förebild kom- mer vi redogöra för hur denna reglering utformats i . Enligt såväl den finska naturvårdslagen som finska jaktlagen handlar det om en förverkandepåföljd.5 Därav att vi redogör för såväl svenska som finska förverkandebestämmelser. I sammanhanget tar vi även upp beslag, dels därför att det är något som föregår förverkandet, dels därför att det kan ge upphov till särskilda problem just vad gäller artskyddsbrott. Avslutningsvis ger vi en bakgrund till behovet av att kriminalisera innehav av äggsamlingar samt gör en utblick mot , och för att se hur regleringen av äggsamlingar ser ut där. 2Diemer och , a.a. 3Edström och (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, Jord- bruksverket 2019:14. 2020:58, s. 16. 5Diemer och , a.a., s. 22. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund Artskyddsbrottslighet är ett allvarligt hot mot arters överlevnad. I formuleras hotet enligt följande. Illicit trafficking in wildlife contributes to the extinction of many spe- cies and damage to ecosystems and rural livelihoods, including those based on ecotourism, undermines good governance and the rule of law and, in some cases, threatens national stability and requires enhanced transnational and regional cooperation and coordination in response.6 Internationell handel med vilda arter kan å ena sidan ge kommersiella incitament för att bevara den biologiska mångfalden, men kan å andra sidan, om handeln inte är hållbar, utgöra ett hot. CITES-konventio- nen antogs just för att skydda vilda djur som är utsatta för interna- tionell handel och säkerställa att internationell handel med CITES- listade arter är hållbar, laglig och spårbar. Globalt anses mer än 38 7007 arter vara hotade i sina naturliga livsmiljöer av olaglig handel: cirka 5 950 djurarter och cirka 32 800 växt- arter är listade inom . konstaterade ()8 att handel med hotade arter utgör det största hotet mot den biologiska mångfalden i världen, näst efter den pågående världsomfattande förstöringen av naturliga livsmiljöer. Djur och växter samlas in i naturen och säljs levande för sällskap och hobby eller används för att tillverka många olika slags produkter, som exempelvis souvenirer, lyxvaror eller traditionella asiatiska medi- ciner. Olaglig efterfrågan på växter och djur skapar incitament för korrupta metoder som själva efterfrågan möjliggörs av korruption, vilket undergräver rättsstaten i de länder som är invol- verade. Handeln med arter och dess koppling till korruption, tjuv- jakt och organiserad brottslighet har uppmärksammats allt mer på internationell politisk nivå, eftersom omfattningen har ökat och konsekvenserna blivit allt större. Tankesmedjan slog i en rapport fast att den globala handeln med hotade arter är attraktiv för brottsliga aktörer genom att vinsterna är höga och risken för upp- 6UNGA resolution A/RES/73/343 av Tackling illicit trafficking in wildlife resolution/adopted by the General , preambular. 7CITES-konventionens bilagor omfattar ca 38 700 arter efter CoP 2018. 8Hagstedt och (2008) Illegal handel med hotade djur- och växtarter 2008:14. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund täckt är låg.9 I samma rapport konstaterade att den olagliga handeln med hotade arter omsätter värden motsva- rande 5–, vilket är i samma stor- leksordning som olaglig handel med vapen, och som i omfattning bara överträffas av drog- och människohandel. Förutom att olaglig insamling av växter och djur kan hota arters existens i sina naturliga miljöer kan okontrollerade frakter mellan länder sprida smittsamma sjukdomar eller andra skadliga organis- mer. Därmed kan okontrollerad handel med arter utgöra ett hot både mot människors hälsa och den biologiska mångfalden i världen. Som exempel kan nämnas viruset som orsakar Covid-19, som misstänks ha spridits till människor via handel med kött från vilda djur. Med internet har nya handelsvägar öppnats och specialintres- serade kunder kan beställa vad de vill ha via världsomspännande digi- tala nätverk. Produkter tillverkade av vilda arter eller levande exem- plar av reptiler, fåglar, stenkoraller, kaktusar, med mera kan beställas via Internet och skickas med snabb leverans mellan världens länder. Ett varuslag där handeln omfattar mycket stora belopp är olagligt avverkat timmer, men därutöver handlas även med pälsar, reptil- skinn, elfenben, noshörningshorn, klor, tänder, fjädrar och fågelägg. Därtill omfattar handeln produkter av djur och växter såsom tradi- tionell asiatisk medicin, kosttillskott med mera. 9.2.2CITES-konventionens genomförande i EU och Samtliga medlemsstater inom EU är parter till , liksom EU. Konventionen är genomförd i EU via rådets förordning 338/97, som är den grundläggande implementeringen av konventionen, kommissionens förordning 865/2006 samt kommissionens genom- förandeförordning 2019/1587 (se avsnitt 5.9). Förordningar är direkt tillämpliga. Det innebär bland annat att rättsakten inte får genomföras i nationell lagstiftning (utöver vad som föreskrivs i själva förordningen). Därför hänvisar 3 § artskydds- förordningen i vissa avseenden till rådets förordning 338/97. är administrativ och vetenskap- lig myndighet för CITES i . 9Global Financial Integrity (2017) Transnational Crime and the developing world. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund ska som vetenskaplig myndighet bistå i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön. 9.2.3EU:s handlingsplan mot artskyddsbrott Kommissionen utfärdade en rekommendation om kontroll av efterlevnaden av EU:s CITES-regler.10 Uppföljning visade att det finns betydande skillnader mellan olika medlemsstaters genomförande och kontroll av efterlevnaden av dessa gemensamma regler.11 Detta har öppnat för att kriminella kan anpassa sina handelsvägar till länder där kontrollen är av mindre omfattning. Ett sätt att garantera en mer homogen EU-täckande kontroll av efterlevnaden är ett gemensamt åtagande från EU och dess med- lemsstater. presenterade 2016 en handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter, efter en resolution från 2014.12 Handlingsplanen är ett viktigt bidrag till EU:s arbete med att nå de mål som fastställts av FN i Agenda för hållbar utveckling , särskilt delmålet 15:7, som innebär att världens länder ska vidta omedelbara åtgärder för att stoppa tjuvjakt och olaglig handel med skyddade arter av flora och fauna och att angripa både tillgången och efterfrågan på illegala produkter av vilda djur och växter.13 Genom handlingsplanen mot artskyddsbrott visar EU att unionen är beredd att leva upp till internationella förväntningar och åtagan- den och höja ambitionsnivån när det gäller åtgärder mot olaglig han- del med vilda arter. Ytterligare ett syfte med att EU ökar insatserna mot artskyddsbrott är att de investeringar som gjorts för naturskydd ihela världen genom EU-utvecklingsstöd inte ska undergrävas av brottslig verksamhet. 10EUT L 159, 20.6.2007, s. 45. 11SWE (2016) 38: Analysis and Evidence in support of the EU Action Plan against Wildlife Trafficking. 12COM(2016)0087 final mot olaglig handel med vilda djur och växter, som antogs av parlamentet som resolution av om mot olaglig handel med vilda djur och växter (2016/2076()). 13Agenda 2030 mål 15.7: Stoppa tjuvjakt och illegal handel med skyddade arter. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund Artskyddsbrott är en brottsrubricering i 29 kap. 2 b § . I korthet handlar det om brott mot fridlysningsbestämmelser i art- skyddsförordningen, brott mot förbudet mot import, export, trans- port och förvaring av djur och växter i samma förordning, samt brott mot eller om brott mot en föreskrift om förbud av utsättning av djur och växter i naturmiljö omfattas av be- greppet. Vad gäller den subjektiva sidan fordras uppsåt eller oaktsam- het. Bestämmelsen till stora delar utformad som blankettstraffbud. Artskyddsbrott är så kallade spaningsbrott. I motsats till andra typer av brott, till exempel rån, som anmäls av de drabbade, upptäcks spaningsbrott huvudsakligen genom aktiv spaning, tillsyn eller tips. Upptäcksfrekvensen och vilka typer av artskyddsbrott som upptäcks är därmed beroende av de ansträngningar samhället gör för att upp- täcka brott.14 Nedan kommer vi att hantera: •olaglig handel med CITES-listade arter, •artskyddsbrott vad avser vilda fåglar enligt fågeldirektivet och arter som skyddas i livsmiljödirektivet, •artskyddsbrott vad avser nationellt fridlysta arter, •otillåten hantering av invasiva främmande arter, •kriminalisering av innehav av fågelägg, •kort om angränsande regelverk. Vi kommer inte att utreda brott mot förbud av utsättning av djur och växter i naturmiljö, emellertid kan våra förslag påverka sådana bestämmelser. 14Diemer och , a.a., s. 3. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund 9.3.1Jordbruksverkets åtgärdsförslag mot artskyddsbrottslighet har på uppdrag av regeringen tagit fram två rappor- ter om artskyddsbrott där myndigheten föreslår åtgärder för att mot- verka illegal handel med hotade arter i Sverige.15 Rapporten syftar till att redovisa ett samlat förslag med åtgärder som möjliggör genomförandet i av mot olaglig handel med vilda djur och växter. I rapporten vidareutvecklar och komplet- terar förslagen i den tidigare rapporten . 9.3.2Myndigheters insatser vad gäller illegal handel Enligt har artskyddsbrott fortsatt låg prio- ritet inom berörda myndigheter, även om flera myndigheter förstärkt sina resurser. Exempelvis har utökat gruppen miljöåklagare som utreder illegal jakt på skyd- dade arter från tre till fem åklagare. har omorganiserats och det finns en specialiserad grupp på nationella operativa avdelningen () som ansvarar för att utreda artskyddsbrott och kulturarvsbrott. Grup- pen har även en resurs som bara jobbar med underrättelseverksamhet specialiserad på artskyddsbrott och grova jaktbrott. I och med bildandet av inom polismyndigheten har sam- arbetet mellan åklagare och polis förbättrats avsevärt. anser man sig ha möjlighet att driva flera stora utredningar vilket inne- bär en ändring från nulägesbeskrivningen . Polis och åklagar- sidan har därmed ökat resurser och tid för detta arbete.16 Också Tull- verket har satsat på artskyddsbrott med förstärkta resurser.17 Enligt kartläggning av resurserna på länssty- relserna visar utvecklingen mot bredare kunskaper på länsstyrelserna och mindre personbunden hantering. Det är fler som jobbar med artskyddstillsyn, även om den sammanlagda arbetstiden inte har ökat. Länsstyrelsernas verksamhet är därmed något mindre sårbar , genom att handläggningen fördelas på fler personer. 15Diemer och , a.a., samt och , a.a. 16Edström och , a.a., s. 27. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund länsstyrelserna arbetat mycket med att minska skillnaderna mellan behov av tillsyn och genomförd tillsyn. De ökade resurserna beror delvis på redovisningskrav till och regeringen.18 Det kommer in drygt 2 000 ansökningar om CITES-intyg och CITES-tillstånd till Jordbruksverket.19 – 2018 tog fram fyra nya e-tjänster för dessa an- sökningar: •CITES-intyg som gäller inom och andra EU-länder, •CITES-tillstånd som behövs för import från land utanför EU, •CITES-tillstånd för export eller återexport till land utanför EU, samt •CITES-musikinstrumentpass för den som behöver resa utanför EU med ett instrument som helt eller delvis består av CITES- listade djur- eller växtarter. Arbete planeras för att gå vidare med arbetet med att ytterligare digitalisera handläggningen av CITES-ärenden (så kallad E-permitting). har också kunnat se att kunskapsnivån har höjts generellt hos myndigheter, bland annat genom de utbildningsinsat- ser som skett.20 som insatser görs i så sker förändringar i om- världen. Nya listningar av arter under CITES, framför allt listningar av trädarter som handlas med i industriell skala, har avsevärt ökat antalet ärenden. Detta är en utveckling som förväntas fortsätta, efter- som sannolikt kommer att lista fler arter som förekommer frekvent i handeln.21 framhåller i sin rapport att myndighetsgemen- samt samarbete är beroende av att sådant arbete prioriteras inom respektive organisation. Den bild som aktörerna målar upp är att kun- skapen finns om hur samarbetet och bildandet av samverkansgrup- per ska kunna genomföras, men att tid och resurser inte räcker till. Samverkan handlar också om att samordna målbilder och insatser. Det handlar i grunden om att prioriteringarna mellan myndigheterna måste göras tillsammans. framhåller också att det är 18Edström och , a.a., s. 27. 19Jordbruksverket, e-post : totalt 2 100 ärenden . 20Edström och , a.a., s. 27. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund en ständig utmaning att bibehålla och dessutom öka kunskapsnivån. Dels finns det ständigt nya kunskapsbehov, till exempel på grund av att nya arter listas inom och att nya admini- strativa rutiner införs, dels har det visat sig svårt att avsätta tid för utbildningar både från utbildande myndigheter och de myndigheter som ska utbildas. Ett exempel är domstolarnas kunskapsbehov. handläggs inte dessa mål enbart av domare som arbetar på en mark- och miljödomstol, utan de olika formerna av artskyddsbrott hand- läggs av någon domare på den tingsrätt inom vars domkrets brottet är begånget, precis som alla andra brottmål. Detta medför behov av helt nya utbildningsinsatser.22 9.3.3Olaglig handel med CITES-listade arter Levande djur och växter importeras i stort antal till , liksom produkter av arterna. är också transitland för levande exemplar och produkter som skickas vidare till andra länder. Viss export sker också från av både lagliga och olagliga exemplar av arter, till exempel lagliga produkter av licensjagad björn och ille- galt insamlade växter och fågelägg. Ett hundratal av de arter som är CITES-listade förekommer i natu- ren i . Som exempel kan nämnas apollofjäril och mnemo- synefjäril (A), björn (A), lodjur (A), varg (A), håbrand (B), samtliga arter av orkidéer (minst B, några A), alla rovfåglar (A), ål (B), med flera. CITES-reglerna gäller även i de fall exemplar har åtkommits genom laglig jakt eller lagligt fiske. Tullbeslag bekräftar att hälsokostpreparat och liknande produk- ter både importeras olagligt till och exporteras från samt att bland annat levande reptiler smugglas från tredje land eller förs in olovligt från andra EU-länder. Olovliga souvenirer i form av koraller eller produkter som mobilfodral, klockarmband eller plånböcker av reptilskinn påträffas när de tas in i landet av semesterresenärer som inte är insatta i regelverket. Den olagliga handeln med hotade arter bedöms totalt sett vara omfattande i . När det gäller olaglig handel med hotade arter finns, enligt och , en bild av att:23 22Edström och , a.a., s. 28. 23Edström och a.a., s. 25. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund •Sverige är både ett import- och exportland för exotiska arter. •Inhemska arter samlas in för försäljning inom EU och för export. •Det finns starka misstankar om att insmugglade djur, framför allt reptiler, ”tvättas” inför försäljning genom att de påstås vara fången- skapsuppfödda i . •I sker avel och försäljning av vissa B-listade CITES-arter med avelsmaterial som saknar laglig bakgrund eller inte har tillräck- lig dokumentation, dvs. där det inte kan fastslås att avelsmaterialet har förvärvats lagligt inom EU eller importerats med erforderliga tillstånd. Försäljning sker både inom och resten av EU. •I sker en mer eller mindre öppen handel med B-listade CITES-arter utan tillräcklig dokumentation av laglig bakgrund för exemplar som har förvärvats i andra EU-länder med syftet att vidareförsäljas i . •Det finns nätverk, det vill säga organiserad kriminalitet, som sam- arbetar för att genomföra dessa brott. Enligt är det fortfarande inte möjligt att få en säker beskrivning av förekomsten av artskyddsbrott (inklusive olaglig handel med hotade arter av djur och växter) i , eftersom artskyddsbrott måste upptäckas genom aktiva åtgärder som kontroll, tillsyn och spaning. Tillgänglig statistik riskerar därför att endast återspegla omfattningen av dessa aktiva åtgärder snarare än omfattningen av själva artskyddsbrotten.24 I rapporten framhålls vidare att myndigheternas samlade arbete ger ett kvalitativt underlag för att beskriva olika typer av artskydds- brott i men att aktiva myndighetsåtgärder för att upptäcka artskyddsbrott inte är av det slag eller i en storleksordning som möj- liggör någon typ av kvantitativ uppskattning då det saknas tillräck- ligt bra indata för att kunna dra några säkra slutsatser. Detta för- svåras av att en stor del av såväl den lagliga som illegala handeln med CITES-listade och fridlysta arter pågår på internet i slutna grupper. Den illegala handeln upptäcks då inte via traditionell tillsyn och inte heller av allmänheten.25 24Edström och , a.a., s. 26. 25Edström och , a.a., s. 26. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund 9.3.4Artskyddsbrott avseende vilda fåglar och arter i bilaga 1 till artskyddsförordningen Fridlysningsreglerna i 4 och 7 §§ artskyddsförordningen implemen- terar EU:s fågel- samt livsmiljödirektiv och gäller för alla vilda fåglar inom EU:s europeiska territorium samt de arter som framgår av i bilaga 1 till förordningen. Fridlysningen av dessa arter innebär att det är förbjudet att samla in, förstöra, gräva upp växter, störa djur, samla ägg, etc. Enligt 23 § artskyddsförordningen är det också förbjudet att förvara eller trans- portera levande fåglar och levande arter som är markerade med N eller n i bilaga 1 till förordningen, med de undantag som framgår av 30 § artskyddsförordningen. Dispens från förbuden i 4 och 7 §§ kan medges enligt 14 § art- skyddsförordningen, under vissa speciella omständigheter, men det är det knappast möjligt för privatpersoner att förvärva sådana frid- lysta arter lagligt.