sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — ingen bestämmer ska besluta om hos vilka arbetsgivare och upp- dragsgivare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras, och vilka arbets- tagare och uppdragstagare som skall omfattas av allmän tjänsteplikt.117 Statliga myndigheter där allmän tjänsteplikt ska fullgöras enligt vad regeringen föreskrivit enligt 6 kap. 1 § lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt, beslutar om vilka arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som ska omfattas av tjänsteplikten.118 Motsvarande be- stämmelse för kommuner och regioner saknas. Av ovanstående framgår att avtalspersonals tjänstgöring följer av den allmänna tjänsteplikten och att det är regeringen som i samband med höjd beredskap kan föreskriva om sådan tjänstgöring. Ersättning i samband med tjänstgöring som avtalspersonal Avtalspersonal har precis som övriga totalförsvarspliktiga rätt till viss ersättning. Dessa frågor regleras i förordningen (1994:523) om för- måner till frivilliga. Förordningen innehåller en rad olika bestämmelser om bl.a. ersättningar, och reseförmåner. De grundläggande bestämmelserna innebär att en frivillig under höjd beredskap erhåller dagpenning.119 När en frivillig tjänstgör under tid då det inte råder höjd bered- skap, får han eller hon dagpenning, om tjänstgöringen avser utbild- ning i till en krigsbefattning eller vidareutbildning i en krigsbefattning eller vidareutbildning till instruktör samt vid del- tagande i ledningsövning för totalförsvaret eller i lokal totalförsvars- övning. Vid annan tjänstgöring än som avses i första stycket får den frivillige dagersättning om det inte är fråga om sådan verksamhet som ersätts enligt 2 a §. Vid utbildning enligt första stycket 1 som är kor- tare än betalas dock dagpenning för dag för vilken den fri- villige visar att han eller hon förlorar arbetsinkomst på grund av tjänstgöringen.120 När personal med avtal för tjänstgöring i Försvarsmakten enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet tjänstgör i Försvarsmakten under tid då höjd beredskap inte råder, får han eller hon ersättning för arbete och tidsspillan om tjänstgöringen avser 1176 kap. 3 § ovan nämnda författning. 1186 kap 1 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. 11914 § förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga. 1202 § ovan nämnda författning. räddningstjänst eller när han eller hon medverkar när Försvarsmakten lämnar stöd till en annan myndighet eller enskild enligt lag eller för- ordning eller efter beslut av regeringen. Ersättningen lämnas enligt de grunder som senast har avtalats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän.121 Dagersättning och dagpenning betalas med det belopp som mot- svarar vad en totalförsvarspliktig får enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga.122 Dagpenning utbetalas med per tjänstgöringsdag och dagersättning utgörs av 90 pro- cent av den totalförsvarspliktiges sjukpenninggrundande inkomst enligt kapitel 25 och 26 socialförsäkringsbalken vilket motsvarar maximalt per dag.123 Av ovanstående kan man konstatera att ersättningsbestämmel- serna utgår ifrån utbildning och övning för krigsbefattning eller ersätt- ning vid höjd beredskap. Det finns dock särskilda bestämmelser för avtalspersonal när de tjänstgör i Försvarsmakten och tjänstgöringen avser räddningstjänst eller Försvarsmaktens stöd till samhället. Mot- svarande bestämmelser saknas då avtalspersonal tjänstgör vid civila myndigheter för t.ex. stöd vid fredstida kriser. Rätten för avtalspersonalen att vara ledig från sitt ordinarie arbete och tjänstgöra i totalförsvaret följer av 6 kap. 2 § lagen om total- försvarsplikt. Av 9 kap. 1 § framgår vidare att ingen arbetstagare får sägas upp eller avskedas på grund av att han eller hon fullgör sina skyl- digheter enligt lagen. Avtalspersonal har också rätt till viss ersättning vid utbildning och övning, däremot finns ingen uttrycklig rätt att vara ledig för utbildning eller övning utan detta måste ske i överenskom- melse med arbetsgivaren. Sådan rätt till ledighet finns dock för plikt- personal. 1212a § ovan nämnda författning. 1225 § ovan nämnda författning. 1232 kap. 1–2 §§ förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. Frivilliga försvarsorganisationer har enligt regeringen även en viktig roll i kris Frivilliga försvarsorganisationer har trots den förordningsstyrda in- riktningen mot totalförsvar enligt regeringen en viktig roll även i samhällets krisberedskap. har MSB:s uppdrag till de frivilliga försvarsorganisationerna huvudsakligen fokuserat på upp- gifter för att stärka den fredstida beredskapen. Regeringen liksom försvarsberedningen anser nu att deras roll i civilt försvar behöver stärkas.124 Regeringen har vid flertalet tillfällen uttalat att förmågan till civilt försvar ska bygga på samhällets krisberedskap och att sats- ningarna på krisberedskap och civilt försvar är ömsesidigt förstär- kande. Vad gäller frivilliga försvarsorganisationer kan man inte säga att man bygger på krisberedskapen eftersom deras syfte enligt gällande författningar endast är att bidra till totalförsvaret. Att däremot an- vända totalförsvarsresurser för samhällets krisberedskap kan anses vara ömsesidigt förstärkande. Eftersom det saknas författningsmässig reglering och stöd för frivilligorganisationernas användning i fredstida kriser och vid andra samhällsstörningar har MSB tagit fram en vägledning för arbete med frivilligorganisationer, vilken bl.a. omfattar att teckna avtal.125 Av väg- ledningen framgår bl.a. att MSB rekommenderar anställning som sam- verkansform för frivilliga som hjälper till med uppgifter som hör till myndighetens ansvarsområde under en kris. I och med anställningen regleras förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare t.ex. vad gäller lön, arbetsgivaransvar, försäkring och sekretessfrågor. Även myndigheter som tecknat någon form av avtal med enskilda indi- vider innan en kris har inträffat bör vid pågående krisinsats teckna anställningsavtal.126 Detta innebär att frivilliga, såvitt avser stöd då höjd beredskap inte råder, anställs som vilken tillfällig personal som helst utifrån de villkor som gäller på arbetsmarknaden. Vad gäller övning som sker hos, eller i regi av, den arbetsgivare om tecknat avtal saknas för fredstida kriser författningsstöd. Sådan utbildning måste också ske på frivillig grund genom anställning och genom eventuell tjänstledighet från ordinarie arbetsplats. Genom anslag 2:4 Krisbered- skap kan frivilliga försvarsorganisationer få finansiering för utbild- 124Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), s. 133. 125Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2022): Vägledning för offentliga aktörers sam- verkan med frivilliga försvarsorganisationer och frivilliga i civil beredskap (publ. MSB 1910). 126A.a., s. 14. ning av medlemmar för kommuners och regioners behov i totalför- svar och krisberedskap. Vad kan frivilliga försvarsorganisationer tillföra hälso- och sjukvården? Som konstaterats inledningsvis i detta kapitel har hälso- och sjuk- vården behov av många olika personalgrupper men själva bedrivan- det av sjukvård utförs av hälso- och sjukvårdspersonal. Av de 18 frivilliga försvarsorganisationer som finns är det endast två som bedriver omfattande verksamhet med inritning på sjukvård, Svenska Röda Korset, i det följande förkortat SRK och Svenska sjuk- vårdsförbundet som är en delverksamhet inom Förbundet försvars- utbildarna. Därtill ingår grundläggande kunskaper i exempelvis första hjälpen och krisstöd i utbildningar hos flera andra frivilliga försvars- organisationer, såsom Svenska Blå Stjärnan och . Ingen av organisationerna grundutbildar legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal. har ett om- fattande uppdrag från Försvarsmakten att utbilda icke-legitimerade sjukvårdare och gruppchefer till sjukvårdsgrupper i Hemvärnet.127 Försvarsmakten har traditionellt anställt och/eller krigsplacerat sin egen militära legitimerade hälso- och sjukvårdspersonal direkt, utan stöd av frivilliga försvarsorganisationer. Sådan personal får också via Försvarsmakten kompletterande utbildning. Därtill har Försvars- makten själva utbildat en stor mängd legitimerad och annan hälso- och sjukvårdspersonal för arbete i utlandsstyrkan. Den absoluta mer- parten av dessa personer har en grundanställning i en region eller i ett bolag som bedriver t.ex. ambulanssjukvård på uppdrag av en region. Därmed är denna personalkategori historiskt inget som frivilligrörel- sen inriktat sig på. I stället har inriktningen på sjukvårdsområdet varit icke-legitimerade sjukvårdare för t.ex. hemvärnets behov. Detta betyder inte att det inte finns legitimerad personal som är engagerade i frivilligorganisationer. Man kan som legitimerad personal naturligt- vis vara engagerad som sjukvårdare eller som utbildare, det är dock inte en huvudsaklig personalkategori. SRK organiserar också mycket legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal i andra delar utanför fri- villiguppdraget t.ex. frivilliga sjukvårdsgrupper som stöd vid stora 127Uppgiften löstes tidigare av Svenska Röda Korset men Försvarsutbildarna har övertagit uppgiften. arrangemang som konserter, idrottsevenemang m.m. Dessa har nor- malt sin ordinarie anställning i hälso- och sjukvården och kan där- med inte utgöra någon extra personalresurs vid kris eller krig. Annan personal än hälso- och sjukvårdspersonal Som konstaterats i de föregående avsnitten 8.2.1–8.2.9 ställs höga krav på hälso- och sjukvårdspersonal. Det är inte självklart att det ens vid kriser eller krig med bibehållen kvalitet går att använda legiti- merad personal för andra sjukvårdsuppgifter än vad de utför i vardagen. Svårigheterna för andra änsjukvårdspersonal att i vardagen utföra prehospitala sjukvårdsuppgifter framgår också av vad som beskrivs särskilt om räddningstjänsten i kapitel 11. Det är utredningens upp- fattning att uppgifter för personal utan grundläggande sjukvårdsut- bildning bör begränsas till mycket enkla livräddande åtgärder. Fri- villiga försvarsorganisationerna har främst en roll i att i stället stödja kommuner och regioners hälso- och sjukvård indirekt genom andra personalkategorier. De frivilliga försvarsorganisationerna kan bistå inom kompetensområden av central vikt för hälso- och sjukvården, t.ex. inom samverkan och ledning, robust reservsamband och it- säkerhet, kommunikation, transport och logistik, samt förplägnad och dricksvatten. De utbildar även inom krisstöd, första hjälpen och CBRN. Svenska Röda Korset finns också redan i vardagen närvarande på många sjukhus för att hjälpa till med t.ex. ledsagning, en uppgift som de säkert kan behöva upprätthålla även vid fredstida kriser eller krig. Genom att använda de frivilliga försvarsorganisationerna där de bäst kan bidra till hälso- och sjukvårdens upprätthållande bidrar de även till folkförankringen. Avtalspersonalens betydelse för hälso- och sjukvården i kris Även om förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet inte är tillämplig på krisberedskap kan det finnas kompetenser och resurser ämnade för totalförsvar via de frivilliga försvarsorganisatio- nerna som kan ha betydelse och användas i en fredstida kris. En sådan tanke är både kostnadseffektiv och stödjs av att krisberedskapen och det civila försvaret ska vara ömsesidigt förstärkande. En aktör som avtalat om personal via en frivilligorganisation för totalförsvarets behov har naturligtvis kännedom om personalens kompetens och kan bedöma om personalen också kan användas vid en fredstida kris. Avtalet som ligger till grund för totalförsvarsbehovet är dock inte tillämpligt för tjänstgöring i en fredstida kris. För sådan tjänstgöring krävs i så fall ett särskilt avtal. För sådan tjänstgöring saknas det rätts- liga stöd till ledighet för tjänstgöring som finns vid höjd beredskap och då regeringen föreskrivit om allmän tjänsteplikt. Kommuner och regioner behöver analysera sina behov av avtalspersonal Kommuner och regioner ska planera för höjd beredskap. Av pla- nerna ska bl.a. framgå krigsorganisationen och den personal som ska tjänstgöra i denna.128 Ett sådant planeringsarbete ska innefatta de delar av verksamheten som ska upprätthållas. I arbetet måste de olika personalbehov som behövs för att kunna bedriva verksamheten iden- tifieras och personal behöver säkerställas. I detta arbete är en viktig del att analysera vilket stöd som avtalspersonal kan utgöra utifrån de kompetensbehov som finns. Ett viktigt skäl till detta är att det, som framgått av de tidigare avsnitten, kommer vara brist på legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal för att utföra vårduppgifter. Det är där- för viktigt att klargöra vilka andra personalkategorier som kan frigöra vårdpersonal eller underlätta för vårdpersonal att utföra direkta hälso- och sjukvårdsuppgifter. Utifrån denna analys bör en framställan göras till relevanta frivilliga försvarsorganisationer. Kommuner och regioner kan naturligtvis även i fredstid hamna i situationer där olika typer av förstärkning med personal behöver genomföras, t.ex. vid omfattande terrorattentat, större olyckor eller pandemi. I den mån kommunen eller regionen har identifierat per- sonal som ska stödja organisationen i höjd beredskap är det naturligtvis av värde att även kunna nyttja denna personal vid sådana situationer. Det saknas dock särskilt rättsligt stöd för detta då frivilligförord- ningen endast reglerar de frivilliga försvarsorganisationernas roll i totalförsvaret. För sådana situationer behöver i så fall kommunen eller regionen upprätta särskilda anställningsavtal. Det ska då särskilt noteras att denna personal inte har någon rättslig grund till ledighet 1284 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. från sitt ordinarie arbete och inte heller något skydd av sin anställ- ning. Sådan tjänstgöring bygger helt på frivillighet. Som har framgått av texterna ovan ser inte utredningen att de frivilliga försvarsorganisationerna har en roll i försörjningen av legi- timerad hälso- och sjukvårdspersonal. För sådana åtgärder behöver beaktas vad som sagts i avsnitten 8.2.1–8.2.9 samt vad som framgår av 8.3.2 nedan. Utifrån ovanstående kan det konstateras att även om de frivilliga för- svarsorganisationerna har vissa uppdrag på sjukvårdsområdet har de ingen stor roll när det gäller legitimerad hälso- och sjukvårds- personal. Det är också tveksamt om det är effektivt att engagera hälso- och sjukvårdspersonal som redan är anställd i hälso- och sjukvården för att bemanna hälso- och sjukvård genom frivilliga försvarsorgani- sationer, för detta krävs sannolikt andra verktyg. Frivilligrörelsen fyller inte heller någon större funktion i att vidareutbilda kvalificerad legiti- merad hälso- och sjukvårdspersonal. För detta krävs andra strukturer. Frivilligrörelsen fyller däremot en viktig funktion i att rekrytera, utbilda och förmedla personal för regionernas krigsorganisationer vad avser andra stödjande funktioner till hälso- och sjukvården. För att de frivilliga försvarsorganisationerna ska kunna göra detta krävs att kommuner och regioner genomför analyser av och framställer sina behov. Kommuner och regioner kan anställa de individer som planeras ingå i organisationen för totalförsvaret även i andra situationer. Det kan finnas stora fördelar med detta om denna personal är utbildad och övad. Det saknas dock särskild reglering kring detta och sär- skilda anställningskontrakt måste tecknas. Naturligtvis kan även andra organisationer eller privata aktörer än de utpekade 18 frivilliga försvars- organisationerna bidra med personal vid fredstida kriser. Exempel på sådana organisationer är olika trossamfund, scouterna eller PRO. Om regeringen avser att frivilliga försvarsorganisationer ska ha en tydligare roll vid samhällsstörningar eller kriser än vad som avses i förordningen om frivilliga försvarsorganisationer bör regeringen tydligt klargöra det så att det finns en rättslig grund för sådan tjänst- . Inte minst frågan om ledighet från den ordinarie arbetsgiva- ren och frågan om ersättning är då central. utgår bestämmelser om frivilliga försvarsorganisationer och avtalspersonal på samma sätt som mycket annan lagstiftning på området utifrån att det finns en tyd- lig reglering kring höjning av beredskapen genom lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. 8.3Förslag för en bättre personalförsörjning för hälso- och sjukvården i fredstida kriser och krig I ovanstående avsnitt har utredningen redogjort för och bedömt hur olika åtgärder kan vidtas för att öka personalresurserna inom hälso- och sjukvården i fredstida kriser och krig. Fokus har legat på legiti- merad hälso- och sjukvårdspersonal eftersom det är denna grupp som är kärnan i vårdverksamheten och då det är denna personalgrupp som bedöms vara svårast att rekrytera eller ersätta på grund av att det är en begränsad resurs redan i vardagen. Flera av resonemangen kan dock användas även för andra personalgrupper. I det följande redo- visas de konkreta förslag som utredningen anser kan stärka personal- försörjningen ytterligare. Utredningen har också i delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning redogjort för ett antal olika åtgärder som alltjämt är relevanta inför situationen vid höjd beredskap. Det handlar om behovet av civilplikt129, tillgång till uppgifter om legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal130 samt fri- villiga försvarsorganisationers bidrag131. 129Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning (SOU 2020:23), s. 132 ff. 130A.a., s. 136 ff. 131A.a., s. 141 ff. Bedömning: Planering av tillgången på personalresurser är en av de viktigaste åtgärderna inom hälso- och sjukvården för att kunna möta utmaningarna vid händelser med plötsligt ökade vårdbehov genom många skadade eller sjuka, fredstida kriser och i höjd beredskap. Det behövs inga särskilda krav på personalpla- nering utan detta utgör en integrerad del i de krav som åligger huvudmännen vad avser planering för fredstida kriser och höjd beredskap. Planeringen måste ta sin utgångspunkt i en ana- lys av verksamhetens behov. Som utredningen redogjort för i avsnitt 8.2 ovan finns många olika redskap för att öka tillgången på personal. Det finns inga mirakel- metoder utan sannolikt behöver en kombination av de olika red- skapen användas. Därtill finns viss skillnad i vilka regler som kan tillämpas i grundberedskap respektive höjd beredskap och hur de kan tillämpas. Som framgår av texterna ovan sker också en utveckling kopp- lat till personalförsörjningen för det civila försvaret vilken inte är klar. Resultatet av detta arbete blir naturligtvis en viktig pussel- bit i kommuners och regioners framtida planering. Hur tillgången till personal ska säkerställas utgör en central del i planeringen av krisberedskap och inför höjd beredskap. För detta krävs inga särskilda förslag. Det finns redan krav på huvudmännen att planera för fredstida kriser och höjd beredskap (se vidare avsnitt 5.1). Däremot kräver sådan planering att resurser tillförs så att den tid som krävs för att genomföra planeringen är möjlig. Det innebär att personalfunktionen i en kommun eller region på ett tidigt stadium måste involveras i planarbetet. Planeringen måste ta sin utgångspunkt i behoven Det är viktigt att i ljuset av erfarenheterna från en även pressad vårdsektor se realistiskt på olika former av effektivitetsök- ningar med befintlig personal. En god grundbemanning skulle ge ett bättre utgångsläge för de påfrestningar som allvarliga samhällsstör- ningar medför. Beredskapsplaneringen behöver dock ske utifrån råd- ande förhållanden. Detta kräver att man i beredskapsplaneringen ut- går från den befintliga bristen i grundbemanningen och införlivar den som en förutsättning i planeringen, åtminstone till dess att man hinner förändra grundförutsättningarna. Planeringen av personalbehoven behöver, precis som utredningen föreslagit för försörjningen av sjukvårdsprodukter (se SOU 2021:19), ta sin utgångpunkt i den vård som ska bedrivas. Det är också den utgångpunkt som MSB förespråkar i sina vägledningar kring krigs- organisation och krigsplacering .132 Vilka uppgifter ska utföras i kris och höjd beredskap? Vilka resurser behövs för att utföra uppgiften? Vilka resurser har vi som kan allokeras och slutligen om resurserna inte finns, hur kan de tillskapas? Personalplaneringen bör då natur- ligt knyta an till de risk- och sårbarhetsanalyser som genomförs, de planeringsanvisningar som staten tar fram samt andra beslutsunder- lag (se kapitel 4.1.8 samt 5.4). Personalfunktionerna har en viktig roll i planeringen Det kan också utifrån planarbetet identifieras ytterligare behov av utveckling för att de åtgärder eller redskap som beskrivs i avsnitt 8.2 ska kunna bli än mer verkningsfulla. Det gäller t.ex. utvecklade kris- lägesavtal eller ökade investeringar i kompetensutveckling genom t.ex. breddning av personalens kompetens samt program för rota- tionstjänstgöring. Det kan också krävas fördjupad samverkan med andra bransch- och arbetsgivarorganisationer samt frivilliga försvars- organisationer kring hur personal från andra organisationer kan stödja hälso- och sjukvården. Även detta talar för att kommuner och regio- ners personalfunktioner tydligt behöver knytas till planeringspro- cessen. I den militära strukturen är personalfunktionen en viktig del av den integrerade staben. Funktionen deltar aktivt både i planering, genomförande och uppföljning av militära operationer. På samma sätt behöver personalfunktionen vara en integrerad del i planering, genom- förande och uppföljning av beredskap för och hantering av fredstida kriser och höjd beredskap inom den civila hälso- och sjukvården. Det finns sannolikt stora vinster av att kommuner och regioner använder de olika redskap som finns för att åstadkomma personal- förstärkning på ett likartat sätt, inte minst eftersom en av åtgärderna 132Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2019), Rätt person på rätt plats – kommuner, samt Rätt person på rätt plats – regioner. är att kommuner och regioner stödjer varandra med personal. Det kan därmed finnas behov av att ta fram nationella vägledningar för hur man på ett effektivt sätt kan arbeta med personalförstärkning. Sådana vägledningar bör sannolikt tas fram gemensamt av MSB, Social- styrelsen och SKR i samverkan med de fackliga organisationerna. Bedömning: Det bör tas fram särskilda beredskapskontrakt för att, i grundberedskap, kunna förstärka hälso- och sjukvården med extra personal. Kontraktsvillkoren bör tas fram av arbetsmark- nadens parter utifrån allmänna utgångspunkter framtagna av Social- styrelsen och SKR. Möjligheterna att tillföra extra personalresurser skiljer sig mellan grundberedskap och höjd beredskap. Även om civilplikten ännu inte är aktiverad finns vissa möjligheter, t.ex. allmän tjänsteplikt, i höjd beredskap som saknas i grundberedskap. Civilplikten innebär, om den återinförs, att personal som innehar viss kompetens kan placeras för tjänstgöring i höjd beredskap hos en annan arbetsgivare än där de har sin grundanställning. För hälso- och sjukvården är detta en viktig mekanism för att öka tillgången på personal. Civilplikten är dock inte tillämplig i grundberedskap annat än för utbildning och övning. Som beskrevs i avsnitt 8.2 finns i händelse av fredstida kriser möj- ligheter att hos olika vårdgivare tillfälligt anställa personal. Det finns från utbrottet av covid-19 exempel på överenskommelser mellan branschorganisationer och SKR om sådan tjänstgöring för i synner- het legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal.