sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Skyddade arter och livsmiljöer är de som anges i habitat- och fågel- direktiven, och i vissa medlemsstater även nationellt skyddade arter och livsmiljöer.363 Typer av händelser som kan orsaka skada på livsmiljöer och arter är bland annat direkt borttagning eller förstöring av skyddade livs- miljöer och arter, fysisk skada eller betydande störning samt avsikt- ligt dödande av skyddade arter (exempelvis genom olaglig fågeljakt).364 Enligt artikel 5 ska en verksamhetsutövare själv, utan dröjsmål, vidta nödvändiga förebyggande åtgärder om det finns ett överhängande hot om att en miljöskada kan uppkomma. 363Miljöansvarsdirektivet, artikel 2 punkt 1 a. 364Kommissionens faktablad om miljöansvarsdirektivet, pubs/pdf/factsheets/eld/ELD%20factsheet_SV.pdf. Det kan föreskrivas i direktiv att medlemsstaterna ska fastställa regler för sanktioner vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas enligt ett direktiv eller som kompletterar en förordning. Med begreppet sanktion avses såväl administrativa ingripanden som påföljder för brott. Medlemsstaterna har då en allmän skyldig- het att garantera tillämpningen och det effektiva genomförandet av . Om inget särskilt föreskrivs i rättsakten får medlemssta- terna själva välja lämpliga sanktioner men måste försäkra sig om att bestämmelserna motsvarar de materiella och processuella regler som skulle gälla för motsvarande överträdelser enligt nationell rätt. Det handlar alltså om en relativ standard som beror på hur liknande handlingar betraktas av den nationelle lagstiftaren. Ett all- mänt krav är dock att sanktionerna ska vara effektiva, proportioner- liga och avhållande.365 I miljöbrottsdirektivet366 räknas ett antal gärningar upp som en- ligt direktivet ska föranleda straff. Reglerna syftar till att harmonisera miljöbrottslagstiftningen på EU-nivå och därigenom åstadkomma en brottskatalog som anger en lägsta godtagbar miniminivå för vilka handlingar som ska vara kriminaliserade. Av artikel 3 följer att medlemsstaterna ska säkerställa att bland annat följande handlingar utgör straffbara gärningar när de är olag- liga och begås uppsåtligen eller åtminstone av grov vårdslöshet: •Att döda, förstöra, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter, med undantag för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en försumbar in- verkan på bevarandestatus. •Att handla med exemplar av skyddade vilda djur eller växter eller delar av sådana eller produkter som framställts av dem, med undan- tag för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exem- plar och har en försumbar inverkan på bevarandestatus. •Att genom någon form av handling orsaka en betydande försäm- ring av en livsmiljö inom ett skyddsområde. 365Langlet och Mahmoudi (2016); EU Environmental and Policy, s. 132. 366Europaparlamentets och rådets direktiv /99/EG av om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. Olaglig är, enligt artikel 2, varje handling som innebär överträdelse av bland annat den lagstiftning som är förtecknad i direktivets bi- laga A (här återfinns bland annat fågeldirektivet och livsmiljödirek- tivet) eller en medlemsstats lag eller annan författning eller ett beslut som en behörig myndighet i en medlemsstat fattat, vilket ger verkan åt den gemenskapslagstiftning som avses. Miljöansvarsdirektivet uppställer minimibestämmelser och med- lemsstaterna har således frihet att vidta eller behålla strängare åtgär- der som syftar till ett effektivt straffrättsligt skydd av miljön så länge dessa åtgärder är förenliga med direktivet. Enligt direktivet ska med- lemsstaterna införa straffrättsligt ansvar åtminstone för angivna hand- lingar som skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Även juridiska personer ska kunna ställas till ansvar. Vidare ska medlemsstaterna införa effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder, som för fysiska personer ska vara av straffrättslig natur. Efter att meddelat dom i mål C-440/05 (fartygsföroreningsdomen) drog kommissionen tillbaka sitt förslag på detaljerade straffrättsliga regler eftersom domstolen förklarat att gemenskapens behörighet inte omfattar att fastställa arten och nivån på tillämpliga straffrättsliga påföljder. Direktivet inne- håller således inte några sådana bestämmelser om straffrättsliga på- följder eller sanktioner.367 har inte vidtagit några lagstiftningsåtgärder med anled- ning av direktivet eftersom gällande lagstiftning har bedömts mot- svara de krav som direktivet ställer.368 Zoo-direktivet har tillkommit bland annat för att rådets CITES- förordning 338/97 ställer krav på att A-listade levande djur bara får införas till unionen om mottagaren har anordningar som är lämpliga för djuren. Syfte med EU:s zoodirektiv är att skydda vilda djurarter och bevara den biologiska mångfalden samt att stärka djurparkernas roll när det gäller att bevara den biologiska mångfalden. Regler för djurparker har därför införts i artskyddsförordningen för att säker- ställa att svenska djurparker har ett tydligt bevarandesyfte. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik, s. 160. 369Rådets direktiv /22/EG av om hållande av vilda djur i djurparker. Enligt direktivet ska medlemsstaterna anta bestämmelser rörande tillstånd till och tillsyn över djurparker inom gemenskapen, för att därigenom stärka djurparkernas roll när det gäller att bevara den bio- logiska mångfalden.370 Genom de krav som ställs i direktivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att alla djurparker genomför följande åtgärder för bevarande.371 •Deltagande i forskning som leder till att arternas bevarande främ- jas och/eller utbildning som ger relevanta kunskaper om beva- rande och/eller informationsutbyte med avseende på arternas be- varande och/eller, i förekommande fall, uppfödning i fångenskap, återinplantering och återinförande av arter till ett liv i vilt tillstånd. •Främjande av utbildning av och medvetenhet bland allmänheten med avseende på bevarande av den biologiska mångfalden, särskilt genom att tillhandahålla information om de förevisade arterna och deras naturliga livsmiljöer. •Djurhållning under förhållanden som är ägnade att uppfylla de enskilda arternas biologiska behov och behov av bevarande, bland annat genom att djurens livsmiljöer berikas på ett artspecifikt sätt och att en hög djurskötselstandard upprätthålls med ett program som har utarbetats för preventiv och kurativ veterinärvård samt näringstillförsel. •Förhindrande av att djur rymmer så att eventuella ekologiska hot mot inhemska arter undviks och förhindrande av att skadegörare och ohyra tar sig in utifrån. •Förande av uppdaterade register över parkens djurbestånd, som är anpassade till de arter som registreras. Utöver de krav som listas här omfattar zoodirektivet även krav på att medlemsstaterna inför bestämmelser för tillståndsprövning och tillsyn av djurparker (artikel 4), stängning av djurparker (artikel 6), behöriga myndigheter (artikel 7), påföljder (artikel 8) samt genom- förande (artikel 9). 370Ibid., artikel 1. 371Ibid., artikel 3. Utredningen bedömer att direktiven har relevans i olika avseenden. Direktiven har till viss del hanterats ovan i samband med avsnittet om tillgång till effektiva rättsmedel. De får också betydelse ifråga om huruvida en strategisk miljöbedömning eller specifik miljöbedöm- ning behövs i enskilda fall. Vi nämner dem endast här, som en påmin- nelse om deras existens. •SEA-direktivet: och rådets direktiv / 42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. •MKB-direktivet: och rådets direktiv / 92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering av rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). •Direktivet om allmänhetens deltagande: och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och pro- gram avseende miljön och om ändring, med avseende på allmän- hetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direk- tiv 85/337EEG och 96/61/EEG. När det gäller artskyddsfrågorna och ramdirektivet för vatten372 handlar det framför allt om samordning vilket i sin tur handlar om strategisk och integrerad planering genom nationella handlingsplaner, avrinnings- planer för avrinningsområden och förvaltningsplaner för Natura 2000-områden. Såvitt utredningen kan se i det här läget handlar det främst om artskyddets skydd av områden (främst Natura 2000) vil- ket vi inte ser att vi ska hantera. Av den anledningen går vi inte närmare in på relationen till ramdirektivet för vatten. 372Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 5.11.6Förordning om handel med sälprodukter Handel med sälprodukter är i princip förbjuden inom EU, vilket reg- leras i EU:s sälförordning. Förordningen slår fast att det endast ska vara tillåtet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden om produkterna härrör från den traditionella jakt som inuitsamhällena och andra ursprungsbefolkningar bedriver, och som bidrar till deras självhushållning. För importerade produkter ska dessa villkor vara tillämpliga vid importtillfället eller importstället.373 Viss import är undantagen, om den är av tillfällig art och ute- slutande består av varor för resenärers eller deras familjers personliga bruk. Sådana varor får inte vara av sådan art eller förekomma i sådan mängd att det kan förmodas att de importeras i kommersiellt syfte.374 Saluförande av sälprodukter ska också vara tillåten om produkterna är baserade på biprodukter från jakt som regleras i nationell lagstiftn- ing, och vars enda syfte är en hållbar förvaltning av resurser. Sådant saluförande ska bara tillåtas om det sker utan vinstsyfte. Sådana produkter får inte vara av sådan art eller förekomma i sådan mängd att det kan förmodas att de saluförs i kommersiellt syfte.375 Tillämpningen av undantagen i förordningen får inte äventyra att målet med förordningen uppnås. EU:s timmerförordning376 ska motverka handel med olagligt avver- kat virke och trävaror från sådant virke inom EU. Den som placerar virke eller trävaror på EU:s marknad är enligt för- ordningen verksamhetsutövare och ska uppfylla förordningens krav. Reglerna gäller för import från länder utanför EU. EES-länderna , och räknas som EU-länder, och den som importerar produkter från något av dessa länder anses inte vara importör enligt timmerförordningen. CITES-listade träslag är undantagna från kraven i timmerförord- ningen, liksom produkter med så kallad FLEGT-licens. 373Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av om handel med sälprodukter, artikel 3, punkt 1. 374Ibid., artikel 3, punkt 2a. 375Ibid., artikel 3, punkt 2b. 376Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden. licens är ett dokument som bekräftar att det timmer och de träpro- dukter som licensen gäller kommer från laglig avverkning i partner- landet, eller från laglig import till partnerlandet. Timmer som om- fattas av FLEGT-licens och timmer som uppfyller kraven enligt CITES-förordningen ska därmed anses vara lagligt avverkat, enligt artikel 3 i timmerförordningen. 5.11.8Rekommendationer om minimikriterier för miljötillsyn EU har beslutat om icke-bindande minimikriterier för miljötill- syn.377 Minimikriterierna anger riktlinjer för hur medlemsstaterna bör utföra miljötillsynen inom vissa särskilt angivna områden. I övrigt finns de flesta bestämmelser i relevant EU-rättsakt som anger vad som ska kontrolleras och hur kontrollen ska ske. 377Europaparlamentets och rådets rekommendation av om införande av minimi- kriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna (2001/331/EG). Syftet med det här bakgrundskapitlet är att ge en bred översikt. Dels över hur tillståndet i ser ut, baserat på de rapporteringar gör, såväl internationellt som i EU-sammanhang, dels över hur det svenska regelverket till skydd för biologisk mångfald i allmänhet och till skydd för arterna i synnerhet, har växt fram och är utformat . Den breda översikten i denna del kompletteras med en mer fördju- pad bakgrund i anslutning till utredningens olika förslag. 6.2Publikationer om det svenska landskapets historiska utveckling samt svensk miljöhistoria Eftersom det finns omfattande beskrivningar av naturlandskapets ut- veckling i väljer vi av utrymmesskäl att hänvisa till några av dessa.1 6.3Historik – utveckling av rättsligt skydd för arter i I avsnittet ges en historisk bakgrund till fridlysningsbestämmelser rörande växter och djur i . , när den första naturskyddslagen trädde i kraft, har ett antal fridlysningsföreskrifter utfärdats, främst på länsnivå av läns- styrelserna. har senare utnyttjat möjligheten till nationell fridlysning: 1982 och 1985 då ett antal kräldjur och grod- 1Naturvårdsverket (2009), Bruk och missbruk av naturens resurser, Monitor 21; Naturvårds- verket (2011), Biologisk mångfald i , Monitor 22; (2001), Skogspolitisk historia; /Stiftelsen (2001), Det svenska jordbrukets historia. djur fridlystes, samt 1992 då samtliga arter av familjen orkidéer frid- lystes över hela landet. Därtill reviderades de nationella fridlysningarna i samband med att infördes samt när den nuvarande artskyddsförordningen reviderades 2007. 6.3.11909 Lag om naturminnesmärken och fridlysning Fridlysning som begrepp och verktyg för skydd av naturområden och arter infördes i genom lagen angående naturminnes- märkens fredande.2 infördes också lagen om bildande av de första nationalparkerna.3 Vid användes ordet frid- lysning främst i betydelsen områdesskydd och syftade till att bevara små naturområden, så kallade naturminnesmärken. Lagen om fred- ning av naturminnesmärken omfattade möjligheten att skydda enskilda växt- och djurarter mer generellt, i de fall ett strikt områdesskydd inte var tillräckligt eller lämpligt för att bevara arterna. Lagen gav Kunglig Majestäts befallningshavare, det vill säga , rätt att efter framställning av besluta om fridlys- ning till skydd för arter (11 §): Finnes beträffande sällsynt djur, hvars fångande eller dödande icke är att hänföra till jakt eller fiske, eller beträffande sällsynt växt önskeligt, att utan fullständig fridlysning, som ovan sägs [fridlysning av ett område som naturminnesmärke], förbud meddelas för alla och enhvar att å om- råde, hvartill han ej har äganderätt eller nyttjanderätt, afsiktligt borttaga eller skada sådant naturföremål, äge K. Bfhde på framställning af veten- skapsakademien meddela dylikt förbud. kunde alltså besluta om förbud mot avsiktlig plock- ning eller skada på sällsynta arter. Eftersom jakt och fiske reglerades på annat sätt var fåglar, däggdjur och fiskar undantagna och fridlys- ningen omfattade i praktiken endast växter, reptiler, groddjur och ryggradslösa djur. Utredningen som föregick lag4 förde fram argument att naturen kan vara skyddsvärd av ekonomiska, naturvetenskapliga, este- tiska och kulturhistoriska skäl, tankar som står sig än i dag.5 Hoten 2Lag ang. naturminnesmärkens fredande; gifven d. 3Lag ang. nationalparker; gifven d. 1907, Betänkande rörande åtgärder till skydd för vårt lands natur och naturminnesmärken, s. 6–8. 5Regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik 2001/2:173, s. 22–24. mot naturmiljön och arter beskrevs redan då i termer av förändringar i markanvändningen och utveckling av samhället, men när det gällde mycket sällsynta arter bedömdes det främsta hotet vara insamling. Vid var handeln med herbarieväxter och preparerade insekter omfattande och sällsynta exemplar betingade både hög sta- tus i samlarkretsar och höga priser vid försäljning6. Fridlysningen infördes alltså främst för att skydda sällsynta arter som kunde tänkas vara eftertraktade av samlare, och skyddet bedömdes därmed inte be- höva omfatta markägaren eller andra nyttjanderättshavare. 6.3.21952 Naturskyddslagen med föreskrift Fridlysningsbestämmelserna års lag kvarstod i stort sett oför- ändrade , då en ny naturskyddslag beslutades.7 Enligt naturskyddslagen fick Konungen eller den myndighet bestämde meddela förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt, om det fanns fara för utrotning och det inte var lämpligt att skydda arten genom att frid- lysta ett eller flera områden som naturminne (16 §). Förbud fick också meddelas att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp å per- son eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg, rom eller bo (17 §). Liksom tidigare reglerades jakt och fiske i annan ordning. Det utfärdades aldrig något bemyndigande enligt natur- skyddslag för andra myndigheter att besluta om fridlysning. Alla frid- lysningar som har meddelats –1964 har alltså be- slutats av Kungl. Genom den nya lagen kunde fridlysning även omfatta arter som kunde komma att utsättas för fara, det blev alltså möjligt att fridlysa redan innan arten hade blivit sällsynt. Reglerna utökades också till att gälla även för markägare och andra nyttjanderättshavare. Sam- tidigt infördes en bestämmelse i lagen om att fridlysningsförbuden inte fick utgöra hinder mot avverkning av skog eller eljest mot marks ändamålsenliga nyttjande (18 §). Man kan säga att lagen ändrades från 1907, Betänkande rörande åtgärder till skydd för vårt lands natur och naturminnesmärken, s. 7. 7Naturskyddslag 1952:688 den . att reglera vem som var undantagen förbuden till en bredare formu- lering om vad som var undantaget. 6.3.31962 Naturen och samhället – naturvårdsutredning8 I sitt betänkande 1962 konstaterade att natur- vården behövde stärkas genom en ny naturvårdslag, som skulle ut- göra en sammanslagning av naturskyddslagen, strandlagen och vissa naturvårdsbestämmelser i byggnadslagen. Därutöver skulle organisa- tionen stärkas genom inrättande av en ny myndighet, statens natur- vårdsnämnd, och en förstärkning av statens naturvårdsbudget. I fråga om den allmänna målsättningen understryker utredningen bety- delsen av att det praktiska naturvårdsarbetet vilar på riktiga vetenskap- liga utgångspunkter, men framhåller även kravet på koordination med samhällsplaneringen i övrigt. Inom praktisk naturvård behandlar utred- ningen särskilt två dominerande arbetsuppgifter, nämligen ett planmäs- sigt avsättande av naturområden för kulturella och sociala behov samt en aktivare landskapsvård. Vid det förestående reformarbetet erfordras i första hand en klar mål- sättning för verksamheten, planmässighet och systematik i arbetet, lämp- ligt utformade rättsmedel i lagstiftningen, tillräckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finansiella resurser, som är av- vägda med hänsyn till verksamhetens omfattning. Förslagen från utredningen genomfördes , bland annat genom inrättandet av statens naturvårdsnämnd samt natur- vårdslagen. I förarbetena till naturskyddslag föreslogs att en natur- vårdsmyndighet skulle inrättas, men detta förslag genomfördes inte. Tankarna på en statlig myndighet för naturvård fanns dock kvar och fördes fram på nytt i SOU 1962:36 Naturen och samhället, och 1963 inrättades . Enligt myndighetens instruktion9 skulle nämnden bland annat ha överinseende över naturvården i riket och verka för att naturvårds- arbetet, såväl från kulturell och vetenskaplig synvinkel som med hän- 8SOU 1962:36 Naturen och samhället. Maj:t (SFS 1963:417). syn till behovet av mark för rekreation och friluftsliv, ordnades och utvecklades ändamålsenligt samt leda arbetet med utväljande och för- valtande av särskilda naturvårdsområden och från naturvårdssyn- punkt följa den allmänna byggnadsplaneringen och kulturlandskapets utveckling. Naturskyddslagen ersattes av naturvårdslag.10 Flera rättspolitiska synpunkter kom till uttryck i förarbetena till naturvårdslag. I betänkandet SOU 1962:36, som låg till grund för lagen, framhölls att gällande lagstiftning hade två syften. Dels den kulturella naturvården (naturskyddet) som syftade till att på veten- skapliga grunder skydda objekt i naturen mot människan, dels den sociala naturvården som strävade efter att säkerställa erforderliga områden för rekreation och friluftsliv som syftade till att skydda naturen för människan. Enligt utredningen var den motsättning som förekom mellan dessa två strävanden obefogad och farlig, eftersom den kulturella och sociala naturvården var beroende av varandra. In- ställningen godtogs av regeringen och och låg till grund för naturvårdslagen. Detta tydliggjordes i propositionen bland annat enligt följande. Utredningen har som benämning på samhällets olika åtgärder i samman- hanget använt beteckningen naturvård i stället för naturskydd, som är den vanligaste termen. Ordet skydd är knappast en lämplig be- nämning på de aktiva åtgärder i fråga om naturens användning, som bör ingå i samhällets insatser på området. Den sociala sidan av naturvården bör, såsom redan i viss mån är fallet i gällande naturskyddslag, helt jäm- ställas med den kulturellt och vetenskapligt betonade sidan. Det är av vikt att avsätta tillräckliga områden för rekreation och friluftsliv; det gäller härvid bland annat att skapa en större ansvarskänsla hos dem som vistas i naturen. I princip bör eftersträvas att tillgodose den kulturella och den sociala sidan av naturvården. Reglerna för fridlysning av arter förblev i stort sett oförändrade i den nya lagen, men språket moderniserades. Enligt kungörelse om tillämp- ningen av naturvårdslagen fick förbud som gällde fridlysning av växt- eller djurart enligt 14 § naturvårdslagen meddelas av för hela eller delar av ett län.11 6.3.61964 Naturvårdskungörelse till naturvårdslagen I den naturvårdskungörelse som togs fram med naturvårds- lagen fick länsstyrelserna bemyndigande att meddela beslut om frid- lysning för hela eller delar av ett län.12 Det framgick inte av kungörelsen om markägare skulle omfattas av fridlysningsbeslut eller att fridlysning inte fick utgöra hinder mot marks ändamålsenliga nyttjande. Eftersom undantaget för markägare togs bort i naturskyddslagen 1952 får det antas att markägare också omfattades av fridlysningsbestämmelserna. Undantaget för marks ända- målsenliga nyttjande infördes i naturskyddslagen 1952, men det fram- går inte av vare sig naturvårdslagen eller kungörelsen 1964 om undan- taget fortfarande gällde. upphörde och införlivades tillsammans med flera andra myndigheter i det nyinrättade statens naturvårds- verk . Den nya myndigheten övertog ansvaret för den övergripande naturvården i riket. Rätten att fridlysa växter låg dock kvar hos länsstyrelserna enligt naturvårdskungörelsen . När en ny naturvårdskungörelsen beslutades fick statens natur- vårdsverk bemyndigande att meddela förbud som gällde fridlysning av arter i hela landet, medan länsstyrelserna liksom tidigare fick med- dela förbud för länet eller delar av länet. Förbuden fick dock inte utgöra hinder mot marks ändamålsenliga nyttjande.13 Maj:ts kungörelse nr. 825 om tillämpningen av naturvårdslagen (naturvårdskun- görelse); given , 9 §. 1214 § Naturvårdskungörelse (1964:825). Maj:ts naturvårdskungörelse (SFS 1974:1028), 10 §. undertecknade 1973 den internationella CITES-konventio- nen som reglerar handel med hotade växter och djur. Konventionen trädde i kraft 1975.14 Bestämmelserna infördes i en svensk förordning, som också slog fast att artiklarna I–VII i konventionen skulle gälla som svensk rätt.15 Lantbruksstyrelsen utsågs till admini- strativ myndighet och till vetenskaplig myn- dighet för CITES-frågor. Förordningen utfärdades inte med stöd av naturvårdslagen. Naturvårdsförordningen genomgick en ganska omfattande bearbet- ning , men bestämmelserna om fridlys- ning bestod i stort sett intakta. fick även enligt förordning meddela föreskrifter om fridlysning i hela lan- det, medan fick meddela beslut för hela eller delar av länet.