sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — 6.2Kommunernas befogenhet enligt kommunallagen och särskilda föreskrifter om utökad befogenhet Kommunallagen, som är uppdelad på 13 kapitel, reglerar ett antal olika sakområden. I lagen finns det en reglering om den så kallade allmänna kommunala befogenheten. Kommuner får utföra sådana uppgifter som ligger i medlemmarnas allmänna intresse och som har anknytning till kommunens område (2 kap. 1 §). Kommunernas befogenhet begränsas av ett antal principer som till exempel förbudet mot att ta hand om sådana angelägenheter som enbart ankommer på någon annan offentlig aktör (2 kap. 2 §) eller kravet på att behandla sina medlemmar lika (2 kap. 3 §). Den allmänna kompetensen ger kommunerna möjligheter att utföra frivilliga uppgifter, se avsnitt 5.3.2. 2009/10:80, s. 212. Kommunerna har vissa särskilda befogenheter enligt ett antal kompetensutvidgande föreskrifter i lagen (2009:47) om vissa kom- munala befogenheter (befogenhetslagen). Gemensamt för bestäm- melserna är att de ger kommuner befogenhet eller möjlighet att ägna sig åt verksamhet som faller utanför deras allmänna befogenhet enligt kommunallagen. En betydande del av kommunernas verksam- het grundar sig emellertid på bestämmelser i andra lagar än kom- munallagen eller befogenhetslagen. I det följande redogörs för några av de mest centrala lagarna som styr kommunala verksamheter av betydelse för kommunens brottsförebyggande arbete. 6.3Kommunernas skyldigheter enligt vissa specialförfattningar Socialtjänstlagen (2001:453) Enligt utredningens direktiv är ett av de viktigaste områdena för det kommunala brottsförebyggande arbetet. Verksam- heten styrs specifikt av socialtjänstlagen som ålägger varje kommun att svara för inom sitt område. Kommunen har det yttersta ansvaret för att enskilda som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Ansvaret innebär inte någon inskränk- ning i det ansvar som vilar på andra huvudmän (2 kap. 1 §).4 Social- tjänstlagen är en så kallad målinriktad ramlag. Lagen innehåller vissa övergripande mål och principer som ska vara styrande och bilda ramen för . Inom denna ram får kommunen i princip ordna sin verksamhet efter de förutsättningar och behov som finns lokalt. De övergripande målen och principerna för beskrivs i den så kallade portalparagrafen (1 kap. 1 §). Däri regleras att social- tjänsten, på demokratins och solidaritetens grund, ska främja männi- skors ekonomiska trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Vidare framgår att under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och grup- pers egna resurser. En annan grundläggande princip är helhetssynen som utgår från att den enskildes eller en grupps sociala situation och de problem 1979/80:1 s. 2. som den enskilde eller gruppen upplever ska ses i förhållande till hela den sociala miljön. Hit hör inte bara familjen och ”närmiljön” i övrigt, utan också den enskildes eller gruppens förhållande i vidare mening. Det rör bland annat frågor om möjlighet att få arbete, bostad och positiva fritidsförhållanden. Det gäller att kunna undvika utslagning, segregation och fattigdom i både materiell och i mer vidsträckt mening. Det är en fråga om att kunna nå värden som sammanfattas i begreppet livskvalitet. Det är utifrån dessa övergripande mål och principer som all verksamhet inom ska hanteras. Utöver de övergripande målen och principerna reglerar social- tjänstlagen särskilt vissa uppgifter för socialnämnden (3 kap.). Till dessa uppgifter hör bland annat att göra sig väl förtrogen med lev- nadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen (3 kap. 1 §). Medverkan i samhällsplaneringen ska bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Vidare handlar det om att verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer ut- formas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Även i övrigt ska nämnden ta initiativ till att bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och unga, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd (3 kap. 2 §). Det finns även särskilda bestämmelser för det förebyggande arbetet beträffande missbruk och beroende samt barn och unga. ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. ska även arbeta för att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar. ska sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns såväl genom infor- mation till myndigheter, grupper och enskilda som genom upp- sökande verksamhet (3 kap. 7 §). I fråga om barn och unga ska socialnämnden bland annat verka för att de växer upp under trygga och goda förhållanden, bedriva upp- sökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. ska också tillsammans med andra berörda uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem, med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken till en ogynnsam utveckling samt i nära samarbete med hemmen, sörja för att barn och unga som riskerar en negativ utveckling får det skydd och stöd som de behöver inklusive eventuell vård och fostran utan- för det egna hemmet (5 kap. 1 §). Till socialnämndens uppgifter hör även att verka för att den som utsatts för brott och dennes när- stående får stöd och hjälp (5 kap. 11 §). Socialtjänstlagen är föremål för en översyn och slutbetänkandet från Utredningen socialtjänst bereds i . Utredningens direktiv anger kommunens ansvar för samhällsplanering och planering för bostadsförsörjning som exempel på verksamheter vars insatser kan få brottsförebyggande effekter. Vidare anges att risken för brott kan minska genom att ett brottsförebyggande perspektiv beaktas vid planering, utformning och underhåll av exem- pelvis bostadsområden, parker och torg. Det finns flera regelverk som styr sådana verksamheter. Den mest centrala författningen i sammanhanget är dock (PBL), som innehåller ett antal bestämmelser av relevans för utredningens uppdrag. Inledningsvis finns anledning att uppmärksamma att kommuner bedriver omfattande planeringsverksamhet inom många olika sam- hällsområden. PBLs regelsystem är dock helt inriktat på den del av samhällsplaneringen som rör användningen av mark och vatten – den så kallade fysiska planeringen. Det framgår redan av lagens portal- paragraf som anger att PBL innehåller bestämmelser om planlägg- ning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna i syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsför- hållanden och god och långsiktig hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §). Även om den fysiska planeringen utgör ett klart avgränsat ämnes- område, har den ett direkt samband med övrig samhällsplanering. Inom skilda samhällsområden såsom till exempel bostadsförsörj- ning, utbildning, barntillsyn, äldreomsorg och social omvårdnad framförs markanspråk eller önskemål om utformning av miljön. är sedan mot bakgrund av bland annat sådana anspråk och önskemål som kommunen upprättar den fysiska planeringen.5 De krav som PBL ställer upp för att uppnå syftet med regleringen det vill säga främja en lämplig samhällsutveckling finns främst i 2 kap. och 8 kap. Det förstnämnda kapitlet innehåller bestämmelser som anger vilka allmänna och enskilda intressen som kommunen ska beakta vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Förutom hänsyn till exempelvis natur- och kulturvärden samt miljö- och klimat- aspekter ska planläggning enligt lagen främja en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper (2 kap. 3 § första stycket 2). Föreskriften är ett uttryck för den i portalparagrafen deklarerade inriktningen avseende främjande av goda sociala levnadsförhållanden. Av förarbeten till den äldre (1987:10) framgår att ett antal delmål som företrädare i sitt arbete med planeringsfrågor för nya bostads- områden och vid sanering av gamla ska utgå från, kan tjäna som grund för tillämpningen av bestämmelsen. –en allsidigt sammansatt social struktur, –en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap, möjlig- heter till differentierade kultur- och fritidsaktiviteter för alla, –ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service, –en lokalisering av lämpliga arbetsplatser och andra verksamheter som bidrar till att ge bostadsområdena ett mångsidigt socialt liv, –väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handi- kappades behov, –ett bostadsutbud som tillgodoser också speciella sociala bostadsbehov i icke segregerade former, –offentliga platser och byggnader så utformade att de blir tillgängliga för alla, –differentierade sysselsättnings- och utbildningsmöjligheter för grupper med behov av särskilda insatser och –en aktiv konsumentverksamhet med inriktning i första hand på att stödja resurssvaga grupper.6 5Didón, L. U. m.fl. (. 2020 ), kommentaren till 1 kap. 1 § under rubriken handlar om planläggning av mark och vatten och om byggande. 1985/86:1 s. 112. Bestämmelserna i 8 kap. behandlar krav på byggnader, byggpro- dukter, tomter och allmänna platser. Det finns inledningsvis bestäm- melser med krav på utformning som byggnader ska uppfylla och som prövas i samband med ansökan om lov samt krav på när och hur ut- formningskraven ska uppfyllas (8 kap. 1–2 §§). Därefter finns bestäm- melser med krav på byggnaders tekniska egenskaper (8 kap. 4–5 §§). Kapitlet innehåller vidare bestämmelser som avser utformning av tomter, allmänna platser och andra områden (8 kap. 9–12 §§). Skollagen (2010:800) Skolväsendet anges i utredningens direktiv som exempel på kom- munal verksamhet som bidrar med viktiga insatser för det brotts- förebyggande arbetet. Den mest centrala regleringen för skolväsendet finns i skollagen och den gäller för utbildning som anordnas av såväl det allmänna som enskilda (1 kap. 1 §). De grundläggande syftena med utbildningen inom skolväsendet är att –barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden, –främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära, –förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna som det svenska samhället vilar på samt –i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvars- kännande individer och medborgare (1 kap. 4 §). I bestämmelsen finns de viktigaste fundamenten för skolverksam- heten fastlagda, såsom lika tillgång till utbildning, likvärdighet, utbildningens syfte och värdegrund. Sådana övergripande syften har betydelse både för den enskilda individens utveckling och för samhällsutvecklingen. De allmänt formulerade syftena utgör en grund för tolkningen av mer konkret utformade föreskrifter som till exempel de bestämmelser som anger syftet med utbildningen i respektive skolform och som kompletterar portalparagrafen.7 har internationella förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter som bör vara vägledande för och genomsyra hela skol- väsendet. Det kommer till uttryck genom att bestämmelsen betonar syftet att förmedla och förankra de mänskliga rättigheterna och grundläggande demokratiska värderingar.8 Utbildningens utformning ska ske i överensstämmelse med demo- kratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människo- livets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättig- heterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. (1 kap. 5 §). Innebörden av bestämmelsen är att utbildningen i sig och de som verkar inom den aktivt och medvetet ska förmedla till barnen och eleverna vårt samhälles gemensamma värderingar så som demokrati och mänskliga rättigheter samt stimulera barnen och eleverna att förverkliga värderingarna. Det ska komma till uttryck även i praktisk och vardaglig handling.9 När det gäller åtgärder mot kränkande behandling regleras detta närmare i lagens kapitel 6. Med kränkande behandling avses ett upp- trädande som utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567) kränker ett barns eller en elevs värdighet (6 kap. 3 §). Regleringen innehåller bestämmelser om aktiva åtgärder, förbud mot kränkande behandling, skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling och förbud mot repressalier. Utöver överenstämmelse med demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter ska utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 §). För att åstadkomma en sådan skolmiljö finns när- mare reglering om arbetsmiljö (5 kap. 4 §) ordningsregler (5 kap. 5 §), disciplinära och andra särskilda åtgärder (5 kap. 6–23 §§) och om dokumentation (5 kap. 24 §). Bestämmelserna ska, om inte annat anges, gälla för samtliga skolformer utom förskolan (5 kap. 2 § första meningen). Även fritidshemmet är undantagen från de flesta av bestäm- melserna (5 kap. 2 § andra meningen). I den allmänna motiveringen 2009/10:165 s. 220. 8a.a s. 220. 9a.a s. 223. om bestämmelsernas innebörd uttrycker regeringen följande i lagens förarbeten. Det förebyggande arbetet är centralt. Det är skolans, och ytterst rektorns, ansvar att skapa trygghet och studiero i skolan. En viktig förutsättning för detta är att elever, lärare och annan personal känner ett gemensamt ansvar och har respekt för varandra i skolan samt att skolan även involverar elevernas vårdnadshavare i arbetet med att skapa gemen- samma utgångspunkter för en trygg skolmiljö. Det kräver ett aktivt värdegrundsarbete där grundläggande demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter kommer till uttryck i praktisk handling. Att skapa en miljö som bygger på respekt och delaktighet utgör grunden för en trygg och utvecklande studiemiljö. Rutiner för att säkerställa samverkan och kommunikation mellan elever, lärare och annan personal är också centrala inslag i det förebyggande och långsiktiga arbetet. Rektorns stödåtgärder kommer till stånd för elever i behov av stöd är självfallet även det en del i arbetet med att skapa en trygg och stimulerande studie- miljö för alla elever. Det finns dock situationer när de åtgärder som vidtagits i förebyggande syfte inte är tillräckliga och där disciplinära åtgärder behövs för att säkerställa en god studiemiljö.10 Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) Lagen innehåller bestämmelser som syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god för- måga att hantera krissituationer i fred. På så sätt uppnås en grund- läggande förmåga till civilt försvar. (1 kap. 1 §) Kommuner och regioner har enligt lagen i arbetet med fredstida krishantering –en skyldighet att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser (2 kap. 1 §), –ett ansvar för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid (2 kap. 8 §), –en skyldighet att till regional och central nivå rapportera om kris- beredskapsläget före, under och efter en kris (2 kap. 9 §) samt –ett ansvar att verka för samordning och samverkan mellan aktiva krishanteringsaktörer inom kommunen (geografiskt områdes- ansvar) (2 kap. 7 §). 2009/10:165 s. 321. Risk- och sårbarhetsanalysen ska föregås av en analys av vilka hän- delser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händel- ser kan påverka den egna verksamheten (2 kap. 1 § första meningen). Vidare ska kommuner med beaktande av analysen fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. En sådan plan ska fastställas för varje ny mandatperiod (2 kap. 1 § andra stycket). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får med- dela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser (12 § för- ordningen [2006:637] om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). MSB har med stöd av bemyndigandet tagit fram sådana föreskrifter och av dessa framgår bland annat att kommunen ska anpassa arbetet med analyserna till de egna behoven och till övriga förutsättningar (3 § första meningen MSBFS 2015:5). Vidare ska kommuner i den ut- sträckning det är möjligt och lämpligt samordna och integrera arbetet med riskanalysarbete som sker i enlighet med annan lagstift- ning (3 § andra meningen MSBFS 2015:5). Kommuner och regioner har enligt lagen rätt att få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför. Uppgifter som rör extraordinära händelser i fredstid berättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hantering av sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive regionens verksamhet (5 kap. 1 §). Ersättningen bestäms och betalas ut av MSB inom ramen för vad regeringen beslutar (10 § förordningen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). Vidare har MSB och SKR träffat en överenskommelse om kommunernas krisberedskap som reglerar ersättning och uppgifter och därtill kopplat stöd för kom- munernas arbete med krisberedskap –2022, se även avsnitt 15.6.2.11 Av överenskommelsens villkor för användning av ersättningen framgår bland annat att finansierade aktiviteter och åtgärder ska kunna härledas till uppgifterna i 2 kap. LEH, att åtgärderna ska avse förberedande och förebyggande arbete och att den statliga ersätt- ningen endast ska användas för att finansiera arbete med kris- beredskap och inte för till exempel brottsförebyggande arbete.12 11MSB och SKR (2018). LEH är föremål för en översyn och betänkandet från Utred- ningen om civilt försvar bereds i Regeringskansliet.13 Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Bestämmelserna i lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållanden tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 §). Ett betryggande skydd mot olyckor ska finnas oavsett var i landet man befinner sig. Den verksamhet som det allmänna bedriver får dock anpassas till lokala förhållanden och kommuner får vidta olika typer av åtgärder och olika kombinationer av åtgärder för att nå upp till målet. I lagen anges övergripande nationella mål som ska kompletteras med lokala verksamhetsmål och handlingsprogram. Ett sådant system möjliggör lokal anpassning av organisation och dimensionering av verksamheten hos kommuner. I lagen betonas kommunernas före- byggande verksamhet som ska planeras och organiseras på ett effek- tivt sätt (1 kap. 3 a §). MSB ska på nationell nivå främja att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs (1 kap. 5 § första stycket). Myndigheten ska också samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt denna lag (1 kap. 5 § andra stycket). En kommun ska ha ett handlingsprogram för sin förebyggande verksamhet och i programmet ska kommunen ange 1.målen för verksamheten, 2.de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser och 3.hur verksamheten är ordnad och hur den planeras (3 kap. 3 § första stycket). Innan kommunen antar ett handlingsprogram eller beslutar om bety- dande förändringar i programmet ska den samråda med de myndig- heter som särskilt berörs av förändringarna (3 kap. 3 § andra stycket). I detta kapitel blickar utredningen utanför gränser för att se hur andra länder valt att organisera, strukturera och bedriva lokalt brottsförebyggande arbete. Utredningen har valt att särskilt fokusera på hur arbetet bedrivs i , och eftersom det förhållandevis enkelt går att jämföra dessa länder med svenska för- hållanden. Likt har , och starka kommunala självstyren med möjlighet till ekonomisk handlings- frihet och ansvar för att genomföra uppgifter av stor vikt för samhället. Grunduppgifterna för nordiska kommuner är ungefär desamma; uppgifter relaterade till planmonopolet, barnomsorg, grundskola, äldreomsorg och uppgifter inom det sociala området. Det finns dock skillnader mellan de olika kommunsystemens uppbyggnad, ekonomi och uppgifter. Någon direkt jämförelse mellan länder går därför inte att göra. Därtill finns andra olikheter i till exempel strukturer, lag- stiftning och politisk kultur. Kapitlet avslutas med några samman- fattande slutsatser. är till ytan ett litet land med cirka 5,5 miljoner invånare som bor relativt koncentrerat. Knappt en fjärdedel av befolkningen är bosatt i . Landet är administrativt uppdelat i fem regioner och 98 kommuner. Mediankommunen i har drygt 45 000 invånare. Regionerna leds av som väljs direkt vid allmänna val och motsvarar svenska regionfullmäktige. Kommunal- bestyrelsen (borgerrepraesentationen i eller byråd i några mindre kommuner) är den danska motsvarigheten till kom- munfullmäktige och därmed det högsta beslutande organet i danska kommuner. Brottsförebyggande frågor sorterar under det danska justitie- departementet (), Politi- och strafferetsafdelingen.1 har inrättat Det Kriminalpraeventive Råd (DKR) som är motsvarighet till (Brå). DKR är, till skillnad från Brå, inte en myndighet utan ett medlems- nätverk som består av centrala organisationer, myndigheter och andra aktörer som arbetar med brottsförebyggande frågor. Även om DKR är inrättat av lyder det inte under detsamma utan utgör ett självständigt organ.2 I betonas det gemensamma ansvaret för brottsföre- byggande arbete, till exempel genom SSP-samarbetet (se närmare om SSP nedan). Intentionen är att det ska vara en uppgift för alla, inklusive offentliga myndigheter, privata företag och medborgare men det är endast myndigheter som har ett lagstadgat ansvar för brottsförebyggande arbete. DKR har utvecklat en preventions- modell som visar att brottsförebyggande frågor behöver sättas in i ett större sammanhang. Modellen som framgår av figur 7.1 nedan beskriver prevention utifrån tre delar. Den första handlar om att skapa goda och trygga levnadsvillkor för alla och utgör grunden för allt förebyggande arbete. Den andra omfattar all förebyggande verk- samhet som syftar till att hindra att något oönskat inträffar. Den tredje består av brottsförebyggande uppgifter som innebär att man fokuserar på kriminella händelser och hur de kan reduceras.3 1Danska (u.å.a). 2DKR (u.å.a). 3DKR (u.å.b). Källa: DKR. Det brottsförebyggande arbetet i organiseras utifrån tre nivåer. I landets 12 polisdistrikt finns en lagstadgad skyldighet att inrätta distriktsråd som utgör den politiska och strategiska nivån för det brottsförebyggande samarbetet (111–114 §§ retsplejeloven).4 Den koordinerande nivån utgörs av lokala råd som finns i samtliga kommuner. Det är kommunerna som har det övergripande ansvaret för det lokala brottsförebyggande samarbetet. Utförarnivån sätts samman beroende på vad saken gäller och vilket lokalt problem eller vilken utmaning som ska hanteras. Vanligen involveras representanter från polisen och verksamhet, till exempel tjänstepersoner som är involverade i SSP-samarbetet, myndighetsansvariga eller medarbetare vid gatuförvaltningar. Distriktsråden består av polischefen som är ordförande och alla borgmästare i polisdistriktet. Andra aktörer kan bjudas in till att delta i distriktsrådens möten.