sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — •störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, på- verkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter vid häckningen eller uppfödningen, •störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner, •störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet, eller påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga ekologiska funktionen i området inne- bär att populationen på regional eller nationell nivå påverkas nega- tivt, till exempel genom att utbredningsområdet förändras. Med en sådan tolkning kan vi inte se att skyddet för fåglar försämras nämnvärt relativt hur det ser ut . Dock kan det differentieras så att det blir något svagare för vanliga arter som inte störs så lätt, på ett sätt som möjliggör verksamhet i närheten av mindre känsliga arter. Vi bedömer också att vårt förslag är förenligt med det krav på skydd som följer av . Dispens från fridlysningsreglerna som avser fåglar Vi har föreslagit en dispensregel avseende fåglar som mer eller mindre helt anknyter till direktivets utformning av undantag i ljuset av EU- domstolens praxis. Möjligheten att ge dispens från förbud som gäller fåglar framgår av 14 § artskyddsförordningen. Den stora skillnaden mot dagens reglering av dispens från fridlysningsbestämmelserna, vad gäller fåglar, är att det är möjligt att få dispens för tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse. Detta begrepp finns med som dispensgrund enligt livsmiljödirek- tivet, och har exempelvis tillämpats i samband med dispensprövning för större infrastrukturprojekt av riksintresse. Ett nytt dispensskäl som införs är hänsyn till flygsäkerheten (vilket tidigare sannolikt om- fattades av det allmänna begreppet säkerhet alternativt allt överskug- gande allmänintresse). Enligt nuvarande lydelse av artskyddsförord- ningen är en förutsättning för dispens att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Den förutsättningen föreslår vi ska tas bort och ersättas med förutsättningen att beviljade dispenser sammantaget inte får medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken45. Avsedd effekt är att fågeldirektivets undantagsbestämmelse genomförs i svensk rätt.46 Vilka konsekvenserna blir av att ett dispensskäl tas bort, tillsam- mans med en av förutsättningarna för att kunna bevilja dispens, är svårt att överblicka, särskilt som situationen också påverkas av att själva fridlysningsbestämmelsen också har ändrats. Konsekvenserna av den ändrade dispensbestämmelsen måste analyseras i ljuset av den nya fridlysningsbestämmelsen. 45Vilket bygger på en skrivning i kommissionens vägledning (2007) och som förvisso gäller livsmiljödirektivet. 46I rättsfallet MÖD 2015:3 ifrågasattes huruvida det var möjligt att tillämpa dispensgrunden ifråga när det handlade om fåglar eftersom dispensskälet saknas i fågeldirektivet. Mot bakgrund av hur dispensbestämmelsen utformats i direktivet i relation till vad dispensen avsåg kom dom- stolen fram till att dispensskälet kunde prövas. Konsekvenser för fågelarterna och verksamheter som kan påverka fåglarna Att skyddet för fåglarnas livsmiljöer tas bort från fridlysningsbestäm- melsens ordalydelse kan få som konsekvens att skyddet för fåglar försämras. Emellertid har vi utformat förbudet mot att störa på ett sådant sätt att störningar omfattas om störningen motverkar syftet med skyddet. Härigenom kompenseras i viss mån den försämring av skyddet för fåglars livsmiljöer som utredningens förslag riskerar att medföra genom att särskilja bestämmelserna beroende på från vilket av naturvårdsdirektiven de härrör. har vi när det gäller fåglar tagit bort dispensgrunden ett allt överskuggande allmänintresse, men menar att förslaget, när det gäller att störa fåglar, ger en möjlighet att göra ett slags rimlighetsavvägning när det gäller just störningar (och endast störningar). Formuleringen anknyter till fågeldirektivets förbud mot störning, som begränsas av att störningen inte får sakna betydelse för att uppnå syftet med direk- tivet för att vara förbjuden, som medlemsstaterna, i valet av åtgärder för att nå syftet, får beakta även ekonomiska krav. Vår bedömning är att åtminstone sådana verksamheter eller åt- gärder som hade medgetts dispens enligt den borttagna dispensgrun- den antagligen kan komma att möjliggöras efter en sådan avvägning när det gäller själva förbudsområdet (förutsatt att detta gäller just störning). Det bör i sammanhanget åter poängteras att en rimlighets- avvägning mycket väl kan leda till att de åtgärder som krävs för att uppnå det skydd som faktiskt fordras anses orimliga och att verksam- heten därmed är olämpligt lokaliserad. Det vi beskriver som ett något differentierat skydd kan också be- skrivas som ett något försvagat skydd för mindre känsliga arter. 15.6.3Fridlysningsreglerna som härrör från livsmiljödirektivet Fridlysningsbestämmelser vad gäller djurarter finns i gällande 4 § art- skyddsförordningen och i gällande 7 § artskyddsförordningen, vad gäller växter. Våra förslag i den här delen förändrar i princip ingenting. Förslaget är i stort identiskt med vad som redan följer av 4 § art- skyddsförordningen. De effekter och konsekvenser som följer av EU- domstolens dom i Skydda skogen föreligger således redan vid tillämp- ningen av 4 kap. artskyddsförordningen. Den rättsliga effekten av våra förslag blir i huvudsak att bestämmelserna kommer att finnas i 8 kap. , vilket innebär en möjlighet till förarbetsuttalan- den rörande tolkningen av bestämmelserna. Som en konsekvens av detta följer en ökad tydlighet. Förslaget innebär således inte ett för- sämrat skydd för arterna, och enligt vår bedömning är förslagen för- enliga med det krav på skydd som följer av . I vårt förslag har ordet skada ersatts med försämra. Effekten är att texten ligger närmare den betydelse som avses i livsmiljödirektivet enligt kommissionens tolkning. I kommissionens vägledning påpe- kas att uttryckssättet ”skada eller förstöra” bör tolkas som att även en gradvis försämring bör beaktas. Det kan vara så att en försämring inte leder till förlust av ett fortplantningsområde eller viloplats, men får till följd att platsens funktion successivt förlorar i kvalitet.47 Någon förändring i sak är alltså inte avsedd med utredningens ändringsförslag, givet att nuvarande formulering tolkas i enlighet med kommissionens vägledning. Av Mark- och praxis framgår också att begreppet skada har tolkats innefatta en gradvis försämring.48 Att ordet byts ut i förtydligande syfte innebär således inte någon förändring i sak, vilket i sin tur innebär att förslaget rim- ligen inte har några märkbara konsekvenser, vare sig för arterna eller berörda verksamheter. Dispens från fridlysningsregler som avser livsmiljödirektivets bilaga IV-arter Vårt förslag ligger mycket nära nuvarande dispensbestämmelse i 14 § artskyddsförordningen. Dispensskälen följer emellertid ordalydel- sen i livsmiljödirektivet. Våra tolkningar av de olika dispensskälen, och på vilken nivå gynnsam bevarandestatus ska bedömas, är gjorda ut- ifrån praxis. Effekten av förslaget är att ordalydelsen i den svenska författnings- texten närmar sig direktivets utformning. (2007), a.a., s. 46. 48Se till exempel Mark- och avgörande av i mål M 2114-15. Vi föreslår i princip inga förändringar vad gäller de nationella frid- lysningarna. Bestämmelserna flyttas dock från artskyddsförordningen till 8 kap. . Konsekvenserna av detta förutsätts bli desamma som av att flytta fridlysningsbestämmelserna som följer av EU:s naturvårdsdirektiv. Undantag för nationellt fridlysta växter inom hemfridszon Utredningen föreslår att nationella regler om fridlysning av växter inte ska gälla inom hemfridszon. Med hemfridszon avses den yta runt ett bostadshus där allemansrätten inte gäller. Hemfridszonen är alltså en privat del, som ibland kan överensstämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet. Undan- taget ska inte gälla för djur, förutom om dessa särskilt anges i för- fattning, exempelvis undantag för huggorm på tomt. Undantaget för nationellt fridlysta arter gäller inte för arter som är fridlysta enligt EU:s fågel- eller livsmiljödirektiv. Dispens från de nationella fridlysningsreglerna Utredningen föreslår att möjligheterna till dispens från de nationella fridlysningsbestämmelserna ska kvarstå, med vissa redaktionella änd- ringar. Dispensregeln flyttas dock från artskyddsförordningen till 8 kap. . Ingen ändring i sak är avsedd och förslaget bedöms därför inte få några nämnvärda konsekvenser. 15.6.5Regeringen bestämmer artskyddsförordningens listor Vi har föreslagit att bemyndigandena i 8 kap. 1 och 2 §§ ska finnas kvar, men flyttas inom kapitlet. Detta för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vid behov ska kunna anta och utforma artskyddsförordningens bilagor med fridlysta djur och växter som anger omfattningen av fridlysningen. Bemyndigan- dena har slagits ihop och vi föreslår en något annorlunda utformning. Plundring i befintligt bemyndigande har ersatts av insamling, vil- ket är ett bredare begrepp än det hittillsvarande ordet plundring. begreppet insamling markeras att arter kan behöva fridlysas även på grund av förhållandevis begränsad insamling, om ett förbud krävs för att arten ska kunna leva kvar långsiktigt. Det kan exempelvis vara aktuellt för vissa dagfjärilar, där insamling av även ett mindre antal exemplar ändå kan påverka lokala populationer negativt, särskilt om insamling sker i följd på samma plats. I den mån plockning används menar vi att det begreppet är in- kluderat i insamling. Insamling omfattar därmed såväl plockning som plundring. Översyn av kriterier för nationell fridlysning Vi har föreslagit att regeringen ska göra en översyn över de nationellt fridlysta arterna och föreslagit att ett antal kriterier ska ligga till grund för urval av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Kri- terierna förtydligar hur bemyndigandena i 8 kap. 1 och 2 §§ ska till- lämpas. Väsentligt är att det framgår på vilka grunder nationella frid- lysta arter har valts ut. Effekterna av kriterierna är att grunderna för fridlysning blir tydligare, vilket i sin tur förväntas medföra att skyddet utformas på ett mer träffsäkert sätt och tydliggör varför arter skyd- das samt vad skyddet syftar till. Förtydligande av vilka kriterier som ligger till grund för urval av arter som ska vara fridlysta förväntas öka acceptansen för skyddet, och därmed stärka regelefterlevnaden. Effek- ten av detta bör bli att arternas fortsatta existens gynnas. En följd av utredningens förslag är att antalet nationellt fridlysta arter kan komma att ändras vid en översyn – arter kan försvinna från listan, men det är också troligt att nya arter tillkommer. I och med att även arternas livsmiljöer ska kunna skyddas kommer förekomst av fridlysta arter i ett område att leda till diskussioner om vilka för- siktighetsmått som kan behövas, i de fall verksamheter eller åtgärder planeras i området. Förbud att förstöra livsmiljöer för nationellt fridlysta växte Vi har också föreslagit att regeringen beträffande vissa nationellt frid- lysta växter ska kunna låta fridlysningen omfatta förbud att försämra eller förstöra livsmiljöer för sådana vilt levande växter. Vi har emeller- tid inte föreslagit något sådant skydd i artskyddsförordningens listor, vilket i sin tur innebär att förslaget i den delen rimligen inte har några märkbara konsekvenser i direkt närtid. Regeringen kan emellertid använda sig av möjligheten vid översynen av de nationellt fridlysta arterna. Den eftersträvade effekten med att utöka bemyndigandet till att även omfatta föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet försämra eller förstöra livsmiljöer för sådana vilt levande väx- ter, handlar om att få till stånd ett långsiktigt skydd för arten, utöver skyddet för de enskilda exemplaren. Eftersom individerna inte kan existera utan en omgivande livsmiljö kan fridlysningen för arten, om syftet är att arten ska bevaras långsiktigt som en del av naturmiljön, inte nå avsedd verkan annat än genom att närmaste livsmiljö också är skyddad. Fridlysning i form av skydd för enskilda exemplar kan vara tillräckligt för att bevara arter som enbart hotas av insam- ling, och inte av förändringar i den omgivande miljön, men för de flesta hotade arter krävs att basala ekologiska funktioner finns kvar för att den ska kunna leva kvar långsiktigt. Exempel på sådana ekolo- giska funktioner är stabil luftfuktighet, tillräcklig svalka eller värme, tillräcklig skuggning eller ljusinflöde, eller olika former av hävd som bete, slåtter eller liknande. Konsekvensen av att skyddet för fridlysta arter utökas, från att enbart gälla enskilda exemplar till att även omfatta den omgivande naturmiljön, blir att vissa åtgärder eller verksamheter inte kommer att vara tillåtna i dessa livsmiljöer. Utredningen bedömer dock att mer- parten av de markområden som kan behöva skyddas på så sätt kom- mer att bli relativt små. Behovet av skydd för nationellt fridlysta arters livsmiljöer kan inte bedömas fullt ut , eftersom detta är beroende av vilka arter som kommer att vara fridlysta efter att en översyn har gjorts av artlistorna. Det innebär också att det är svårt att överblicka vilka konsekvenser det kommer att få. Konsekvenserna av översynen bör också bedömas som en helhet. som vissa arters livsmiljöer fridlyses kommer kanske andra arter att upphöra att vara fridlysta. Dispensmöjligheterna ser också helt annorlunda ut beträffande natio- nell fridlysning än när det gäller arterna som följer av naturvårds- direktiven. Förslaget går ut på att tydliggöra att huvudregeln ska vara landet som helhet men att det, om det finns starka skäl, ska vara möjligt att be- gränsa fridlysningen till ett eller flera län, samt att fridlysning inte ska införas för mindre områden än ett län. Om fridlysningen i prak- tiken är begränsad till en eller ett fåtal förekomster kan, om det är lämpligt, fridlysningen ombildas till områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvarstå som ett kom- plement till områdesskydd, ifall arten kan komma att sprida sig till nya områden. Det vi vill tydliggöra är att om områdesskydd är lämp- ligast, ska områdesskydd användas. För arter med specifika krav på livsmiljön är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därut- över finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de eko- logiska funktioner som utgör grunden för arternas existens. Om för- utsättningar då inte föreligger för områdesskydd kan möjligheten att även fridlysa livsmiljön användas. Nya bilagor i artskyddsförordningen Enligt vårt förslag ska de arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljö- balken, eller med stöd av bemyndigande i 8 kap. , framgå av bilagor till artskyddsförordningen. Så är fallet . Emellertid anser vi att bilagorna ska bli fler och att grunden för fridlysningen ska styra i vilken bilaga en art återfinns enligt följande. 1.Prioriterade fågelarter enligt fågeldirektivets bilaga I 2.Fågelarter uppdelade enligt fågeldirektivets bilagor II och III 3.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga II 4.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a 5.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b 6.Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga V 7.Arter som är fridlysta enligt svenska regler. Effekten som eftersträvas är tydlighet. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser utöver den avsedda effekten. 15.6.6Dispens från samtliga fridlysningsregler söks hos den myndighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen Enligt gällande 14 § artskyddsförordningen får i det enskilda fallet ge dispens från fridlysningsbestämmelserna. För att underlätta för den enskilde föreslår vi att det i stället ska vara den myndighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen som prövar dispensfrågan. Det innebär i praktiken att om det handlar om åtgärder eller verksamheter som omfattas av skogsvårdslagen så är det hos som dispens ska sökas och i annat fall hos . Antalet dispensansökningar hos länsstyrelserna bör minska i antal, i och med att fler dispenser kan prövas i samband med beslut om förelägganden eller förbud. Konsekvensen av förslaget bör därför bli en minskad arbetsbelastning för men en något ökad för . Dispens inom ramen för en tillståndsansökan Redan i rättsfallet MÖD 2013:13 kom Mark- och miljööverdom- stolen fram till att artskyddsförordningen är att se som en preciser- ing av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. I MÖD 2014:47 konstaterade miljö- överdomstolen att en del i prövningen då blir att, med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, be- döma hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. I rättsfallet MÖD 2014:48 underströk Mark- och att det inte är en lämplig ordning att prövningen av artskyddsfrågorna sker separat från frågan om tillstånd. Effekten av vårt förslag, när det gäller verksamheter som tillståndsprövas, är således endast en kodi- fiering av etablerad praxis. Sannolikt kommer förslaget därför inte att få några konsekvenser. Dispens inom ramen för anmälningar Vårt förslag innebär att samma myndighet som meddelar ett förbud med stöd av fridlysningsreglerna i artskyddsförordningen också ska pröva om det finns möjlighet att meddela dispens från fridlysnings- Bestämmelsen utgår från att den som anmält en åtgärd vill få genomföra den, oaktat den rättsliga formen för medgivandet. En effekt av förslaget är att förfarandet blir enklare för den som är be- rörd. Den som ska vidta en åtgärd behöver inte vända sig till flera myndigheter, utan det räcker med en myndighetskontakt. En konse- kvens av det bör också vara att myndigheten och den berörde i ett tidigt skede kan resonera kring vilka försiktighetsmått som måste vidtas och hur dessa kan vidtas. Genom att samtliga aspekter blir föremål för bedömning av samma myndighet kan diskussioner föras på ett tidigt stadium, vilket i sin tur kan göra att framtida rättsprocesser undviks. Vi tror också att denna utökade möjlighet till resonemang mellan verksamhetsutöva- ren och myndigheten ökar förutsättningarna för att ingå naturvårds- avtal. Livsmiljöunderlagen är tänkta att utgöra ett stöd och underlag för diskussionen. Förslaget innebär alltså att även kommer att pröva dispenser från fridlysningsreglerna. Konsekvensen blir att en del av de dispensprövningar som tidigare gjordes av nu kom- mer att göras av . Att dispensen ska prövas inom ramen för en 12:6-anmälan förutses inte skapa något märkbart merarbete, då det i ett första steg endast är fråga om att avgöra huruvida dispens- skäl föreligger eller inte. Dispensskäl kan troligen endast förekomma i ytterst få fall, när det gäller areella näringar. Först om myndigheten finner att dispensskäl föreligger ska verksamhetsutövaren föreläggas att inkomma med fullständigt prövningsunderlag, med förslag på kompensationsåtgärder, etc. Kostnaden för samhället blir antagligen , men kommer att bäras av olika myndigheter, vad gäller dispensprövningen. De övriga förslag som utredningen föreslår innebär dock en utökad förhand- lingsbörda för , genom att det troligen blir fler ären- den som kräver mer kontakt med verksamhetsutövaren. För verksam- hetsutövare blir det en förenklad situation, genom att det endast är en myndighet som denne behöver ha kontakt med. Utredningens förslag: och ska ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för dispensprövning har ingen erfarenhet av att pröva dispenser enligt frid- lysningsreglerna och behöver därmed stöd och vägledning. Utredningen föreslår därför att och Skogssty- relsen gemensamt får i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för hur prövning av dispenser gällande fridlys- ningsbestämmelserna ska göras. Vägledning om hur dispensprövning ska göras finns sedan tidi- gare i Befintligt underlag behöver dock anpassas efter de ändringar som görs i regelverken samt arbetssätt. Utredningen bedömer sammantaget att uppdraget med att ta fram en ny vägledning kan genomföras med befintliga resurser, även om detta kan rymmas inom den extra års- arbetskraft som föreslås få för de nya arbetsuppgifter som följer av utredningens förslag. Oavsett vilken art dispensbeslutet gäller har vi föreslagit att om dis- pens meddelas, så ska en bedömning alltid göras av om särskilda åt- gärder enligt 16 kap. 9 § ska vidtas för att kompensera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksamheten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompen- sationsåtgärder innefattas. Krav på kompensation kan och bör ställas redan enligt befintlig lagstiftning. Skillnaden mot dagens reglering är att det tydliggörs i lagtexten att planerade kompensationsåtgärder ska redovisas och be- dömas i samband med dispenser från fridlysningsreglerna. Med de nya reglerna blir det tydligare. Fokus ligger på att ersätta förlust av biologisk mångfald och ekosystemtjänster med samma eller snarlika ekologiska värden. En konsekvens blir att för den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet som fordrar en dispensansökan kommer alltså ytterligare utredning att fordras. Kompensationsåt- gärder är oberoende av den aktivitet som orsakar själva försämringen 49Naturvårdsverket (2009), Del 1 – fridlysning och dispenser. eller förstörandet av häckningsplatsen eller viloplatsen, och avsedda att kompensera för de specifika negativa effekterna på en art. Kompensationsåtgärder får inte ersätta eller på något sätt margina- lisera något av de nödvändiga stegen för att pröva om undantag (dis- pens) kan medges.50 Kompensationsåtgärder blir aktuella först om samtliga förutsättningar föreligger för att ge dispens. Det innebär också att saknas skäl att ge in nödvändigt underlag för att pröva dispens- frågan innan myndigheten funnit att det finns särskilda skäl. Kostnader för kompensationsåtgärder i beslutsunderlaget Frågan om kompensation blir endast aktuell i de fall dispensskäl kan ges. Eftersom dispenser ska prövas restriktivt är det sannolikt ett mindre antal fall där underlag för kompensationsåtgärder behövs. Om frågan om dispens tas upp av en myndighet i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § eller inom ramen för en tillståndsprocess, och myndigheten ser att dispensskäl kan föreligga, bör myndigheten förelägga om att ge in en fullständig dispensansökan, vilket inklude- rar underlag för kompensationsåtgärder. Om myndigheten direkt kan konstatera att dispensskäl inte föreligger saknas anledning att ge in sådant underlag, eftersom en dispensansökan kan avslås redan på den grunden. Vi kan inte förutse i vilka sammanhang dispensskäl kom- mer att anses föreligga (eftersom det är något som måste utvecklas i praxis, troligen med stöd i förhandsbesked från ), och vilka krav på kompensationsåtgärder som då kommer att ställas. I stället får vi utgå från beviljade dispenser. Exempel på åtgärder som har beviljats dispens enligt 14 § art- skyddsförordningen är infrastrukturprojekt av riksintresse enligt 3 kap. samt forskning eller utbildning, men också ombyggnad av privatbostäder där det har funnits fladdermöss. Frågan är då vilken administrativ kostnad det innebär för dessa verksamheter att ta fram underlag som behövs inför kompensation. Antagligen varierar detta med vilken kompetens som finns inom företaget, eller hos den som ska vidta en åtgärd. Vi utgår här från att kompetensen inte finns, så att konsult måste anlitas, samt att den in- terna kostnaden skulle motsvara konsultkostnaden för det fall kom- pentensen finns inom verksamheten. 50Kommissionen (2007), a.a., s. 63.