sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — 326Ibid., med hänvisning till C-126/01, , punkterna 28–31, om fri insamling och omhändertagande av avfall. 327Ibid., s. 15 f. (68) och (69). 328Ibid., s. 16. 329Ibid., s. 17 (71). Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund ådömas att betala till enskilda som ersättning för en skada som myn- digheterna i fråga orsakat dessa.330 För att förbudet mot statsstöd ska aktualiseras krävs inte bara att en viss åtgärd konstituerar ett statligt stöd, åtgärden måste dessutom vara selektiv på så sätt att den gynnar vissa företag eller viss produk- tion framför andra företag eller annan produktion. För att avgöra om en åtgärd är selektiv måste man inledningsvis fastställa en referens- punkt. Bedömningen om en åtgärd är selektiv ska göras med utgångs- punkt från företag som befinner sig i motsvarande legala och faktiska situation. Precis som ifråga om stödbegreppet ska jämförelsen göras med företag i den egna medlemsstaten. För att en åtgärd ska utgöra ett statligt stöd ska fördelen endast gynna vissa företag eller viss pro- duktion. Motsatsvis träffas inte åtgärder, som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i medlemsstaten av förbudet.331 8.11.4Påverkar handeln och snedvrider konkurrensen För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statligt stöd krävs också att åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Stödet ska slutligen påverka handeln mellan medlemsstaterna. Även om det finns en teoretisk skillnad mellan påverkan på konkurrensen respek- tive på handeln mellan medlemsstaterna, görs vid den praktiska tillämp- ningen ingen större skillnad mellan dessa två begrepp. har uttalat att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen så ska denna handel anses påverkas av stödet. Det är således inte nödvändigt att det företag som tar emot stöd bedriver handel med andra medlemsstater.332 Det krävs inte att en medlemsstat har en önskan att stödja ett företag genom en viss åtgärd för att det ska kunna vara fråga om stöd enligt artikel 107.1. har förklarat att syftet med arti- keln är att förhindra att handeln mellan medlemsstaterna påverkas av förmåner som beviljats av de offentliga myndigheterna och som i olika former snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Artikel 107 tar sålunda ingen hänsyn till orsaken eller syftena med de aktuella åtgärderna, 330De förenade målen 106-120/87 m.fl. 331Lundberg och Indén (2011) a.a., s. 125. Olagligt statsstöd, s. 79 f. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund som en medlemsstat vidtar, utan definierar dem i förhållande till deras verkningar.333 8.12Undantag från förbudet mot statsstöd I FEUF artikel 107.2 och 107.3 anges ett antal situationer i vilka undantag från förbudet i FEUF artikel 107.1 kan vara motiverade. Beträffande undantagen i 107.3 har kommissionen såväl ett omfat- tande utrymme för skönsmässig bedömning av vilka typer av statligt stöd som ska anses tillåtna som ensam behörighet att förklara det förenligt med den inre marknaden. 8.12.1Stöd som kommissionen godkänner Enligt artikel 108.1 FEUF ska kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekom- mer i medlemsstaterna och lämna förslag till medlemsstaterna om lämpliga åtgärder. Hur det går till regleras i en särskild förordning.334 Förordningen inleds med ett antal definitioner i artikel 1, bland •stöd: varje åtgärd som uppfyller alla de kriterier som fastställs i artikel 107.1 i FEUF, •stödordning: varje rättsakt på grundval av vilket individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs, samt varje rättsakt på grundval av vilket stöd, som inte är hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp, •individuellt stöd: stöd som inte beviljas på grundval av en stöd- ordning samt anmälningspliktiga utbetalningar av stöd på grund- val av en stödordning, Olagligt statsstöd, s. 80 som hänvisar till mål 173/73, mot kommissionen. 334Rådets förordning (EU) 2015/1589 av om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund •nytt stöd: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd. Nya stödordningar och nytt individuellt stöd ska anmälas till kom- missionen.335 När nytt stöd anmälts ska kommissionen göra en pre- liminär granskning. Enligt förordningen ska granskningen färdig- ställas efter mottagandet av en fullständig anmälan.336 Den preliminära granskningen utmynnar i ett av fyra möjliga scenarier: 1.Beslut om att den anmälda åtgärden inte utgör ett stöd.337 Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den an- mälda åtgärden inte utgör stöd ska den fastställa detta genom ett beslut. 2.Beslut om att inte göra invändningar.338 Om kommissionen fin- ner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel 107.1 i FEUF, inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden ska den besluta att åtgärden är förenlig med den inre marknaden. 3.Beslut om att inleda formellt granskningsförfarande.339 Om kom- missionen finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden ska den be- sluta om att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 i FEUF. 4.Kommissionen fattar inget av ovanstående beslut inom 2 måna- der efter fullständig anmälan.340 Stödet anses då ha godkänts av kommissionen och får genomföras på följande villkor. Den be- rörda medlemsstaten ska anmäla till kommissionen att den avser genomföra åtgärderna. Därefter måste den vänta , från kommissionens mottagande av anmälan, för att se om kom- missionen reagerar och ändå fattar ett beslut enligt något av ovan- stående alternativ. För statsstöd som kommissionen måste godkänna enligt artikel 108 FEUF finns i de flesta fall riktlinjer/ramverk med information om 335Ibid., artikel 2. 336Ibid., artikel 4.5. 337Ibid., artikel 4.2. 338Ibid., artikel 4.3. 339Ibid., artikel 4.4. 340Ibid., artikel 4.5. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund hur statsstöd inom ett visst område ska vara utformat för att det ska kunna godkännas av kommissionen. Sådana riktlinjer finns bland annat för stöd till miljöskydd och energi. Kommissionens riktlinjer för statliga stöd till miljöskydd Kommissionen har tagit fram riktlinjer för statligt stöd till miljö- skydd och energi.341 Av dem framgår att kommissionen identifierat ett antal miljö- och energiåtgärder där statligt stöd på vissa villkor kan anses vara förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i fördraget, nämligen: •Stöd till företag som går längre än unionsnormerna eller höjer nivån på miljöskyddet i avsaknad av unionsnormer (inklusive stöd för inköp av nya transportfordon). •Stöd för tidig anpassning till framtida unionsnormer. •Stöd för miljöstudier. •Stöd för sanering av förorenade områden. •Stöd för energi från förnybara källor. •Stöd för energieffektivitetsåtgärder, inklusive kraftvärme samt fjärrvärme och fjärrkyla. •Stöd för resurseffektivitet, och särskilt för avfallshantering. •Stöd för avskiljning, transport och lagring av koldioxid, inbe- gripet enskilda delar av kedjan för avskiljning och lagring av kol- dioxid (CCS). •Stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter. •Stöd i form av sänkning av de avgifter som finansierar stödet för el från förnybara källor. •Stöd för energiinfrastruktur. •Stöd för åtgärder för att säkerställa tillräcklig produktionskapacitet. •Stöd i form av utsläppsrätter. •Stöd för omlokalisering av företag. 341Kommissionen (2014) Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010 (2014/C 200/01). Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Det anges i riktlinjerna att statligt stöd för miljöskyddsändamål ska anses vara förenligt med den inre marknaden om stödet, på grundval av de gemensamma bedömningsprinciper som anges i riktlinjerna, innebär ett större bidrag till unionens miljö- eller energimål utan att detta påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. De särskilda nackdelarna i stödom- råden kommer att beaktas. Av bedömningsprinicperna framgår att det vanligtvis ska bedömas om stödåtgärdens utformning garanterar att stödets positiva effekt när det gäller att nå ett mål av gemensamt in- tresse är större än dess negativa effekter på handel och konkurrens. Under rubriken bestämmelser om förenlighet anges att •det ska handla om bidrag till ett mål av gemensamt intresse, •det ska finnas ett behov av statligt ingripande, •den föreslagna stödåtgärden ska vara ett lämpligt policyinstru- ment med hänsyn till det berörda politiska målet, •stödet är förenligt med den inre marknaden endast om det har en stimulanseffekt, det vill säga om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende genom att höja nivån på miljöskyddet, •stödet ska vara proportionellt, vilket innebär att stödbeloppet per stödmottagare ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det eftersträvade miljöskydds- eller energimålet. I anslutning till bestämmelsen om att stödet ska vara ett lämpligt policyinstrument framhålls det att efterlevnaden av principen om att förorenaren betalar genom miljölagstiftning i princip garanterar att marknadsmisslyckanden i samband med negativa externa effekter korrigeras. Det poängteras också att statligt stöd inte kan beviljas i den utsträckning stödmottagaren kan hållas ansvarig för föroreningen enligt befintlig unionslagstiftning eller nationell lagstiftning. När det gäller stimulanseffekten, som alltså är ett nödvändigt kri- terium för att stödet ska vara tillåtet framgår det av riktlinjerna att kommissionen anser att stöd som beviljas för anpassning till fram- tida unionsnormer i princip har en stimulanseffekt, också när nor- men redan har antagits men ännu inte trätt i kraft förutsatt att det stimulerar till att investeringen genomförs att träder i kraft. Kommissionen preciserar tidsaspekten till att stöd för anpassning till unionsnormer som redan antagits men ännu inte trätt Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrundSOU 2021:51 i kraft ska ha beviljats innan unionsnormerna träder i kraftför att anses ha en stimulanseffekt. Omvänt innebär detta stöd för anpassning till tvingande EU-regler som trätt i kraft inte har en stimulanseffekt och stödet är därmed inte tillåtet. Emellertid, menar kommissionen, kan stöd för investeringar som gör det möjligt för stödmottagarna att vidta åtgärder som går längre än de tillämpliga unionsnormerna bidra på ett positivt sätt till miljö- eller energimålet. Detta omfattar till exempel åtgärder för att för- bättra vatten- och luftkvaliteten som går längre än de obligatoriska unionsnormerna. Sådana positiva bidrag föreligger också om det finns en obligatorisk nationell norm som antagits i avsaknad av unions- normer. 8.12.2Tillåtet statsstöd i vissa fall: gruppundantag och de minimis-stöd Allt statsstöd är inte otillåtet. Vissa statsstöd får lämnas enligt vill- koren i särskilda regelverk som kommissionen har beslutat. Dessa omfattar den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER) med möjlighet att ge stödsektorsspecifika gruppundantagsförord- ningar för jordbruk, fiskeri och vattenbruksverksamhet, ett undan- tagsregelverk för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse och en förordning om ersättning för kollektivtrafik. Det finns en förordning om gruppundantag för bland annat skogs- och jordbrukssektorn.342 Förordning ska tillämpas bland annat på följande kategorier av stöd: •Stöd till mikroföretag samt små och medelstora företag som är verksamma inom jordbrukssektorn, •Stöd för investeringar för bevarande av kultur- och naturarv på jordbruksföretag. •Stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer inom jordbrukssektorn. 342Kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund •Stöd till forskning och utveckling inom jordbruks- och skogs- brukssektorn. •Stöd till förmån för skogsbruk. Enligt förordningen ska stödordningar, individuellt stöd som bevil- jas enligt stödordningar och stöd för särskilda ändamål anses vara förenliga med den inre marknaden och undantas från anmälnings- skyldigheten i fördraget under förutsättning att stödåtgärderna upp- fyller samtliga villkor som anges förordningens kapitel I samt de sär- skilda villkor för den relevanta stödkategorin som anges i förordningens kapitel III.343 Av kapitel I följer bland annat villkor om vissa tröskel- värden,344 om stödets överblickbarhet,345 och att förordningen en- dast får tillämpas på stöd som har stimulanseffekt.346 Det finns också undantag för stöd av mindre betydelse (så kallat de minimis-stöd). Bestämmelser om sådant stöd finns i de minimis- förordningen.347 Förordning gäller för statligt stöd till företag och en förutsättning för att stödet ska omfattas av förordningen är att det totala stödet av mindre betydelse per medlemsstat till ett enda före- tag inte får överstiga av tre beskattnings- år. Utöver det ska vissa villkor i förordningen uppfyllas. Ett antal sek- torer är dock undantagna, bland annat vissa företag inom fiske- och vattenbrukssektorn, företag som är verksamma inom primärproduk- tion av jordbruksprodukter samt vissa företag som är verksamma inom sektorn för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter. 343Artikel 3 kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 344Ibid., artikel 4. 345Ibid., artikel 5. 346Ibid., artikel 6. 347Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund skriver följande om statsstöd.348 Frågan om ersättning för rådighetsinskränkning till följd av ett nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog utgör ett otillåtet statsstöd har analyserats både genom den advokatutredning som in- hämtat och av verksjurister i samband med de rätts- processer som avgjorts av Mark- och . Frågan kom dock inte under domstolens prövning. Genom domarna slogs det fast att ersättning ska utgå av marknadsvärdes- minskningen för rådighetsinskränkningen beräknat på samma sätt som för ett områdesskydd. ansåg inte att det var möjligt att dra någon gene- rell slutsats om ersättning enligt expropriationslagens bestämmelser ut- gör en marknadsstörande åtgärd eller ett individuellt stöd till någon en- skild näringsidkare i den mening som utgör statsstöd. Advokatbyråns utgångspunkt var att det inte är fråga om en vara eller tjänst som erbjuds marknaden eller lättnader i pålagor för viss vara eller varor och inte heller ett i förväg utpekat stöd till ett enskilt företag. Ett nekat avverknings- tillstånd innebär i stället att det rör sig om en vara eller varuslag som över huvud taget inte kommer ut på marknaden och som därför inte kon- kurrerar eller kommer att konkurrera med andra varor. Ersättningen saknar enligt advokatbyrån därmed ett subjekt med en given koppling till marknaden. I advokatutredningen ansågs det inte gå att dra någon mer näraliggande slutsats om att det är fråga om en marknadsstörande åtgärd eller något individuellt stöd till någon enskild näringsidkare i den mening som utgör statsstöd. Alla aktörer på marknaden som omfattas av reglerna i 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen, även skogsnär- ingen, kan påräkna ersättning på samma grunder enligt det regelverket. Expropriationslagens regler om ersättning utöver marknadsvärdet gynnar därmed inte vissa angivna företag eller verksamheter. Det blir då inte fråga om specifikt statsstöd i den mening som avses i ; vilket fick advokatbyrån att dra slutsatsen att jämförelsen med statsstöd haltar. invände dock mot advokatbyråns utredning i denna del. Enligt kan den ersättningsrätt som utlöses vid till- ståndsprövningen i stället ses som ett stödsystem inom ramen för den bransch som regleras i skogsvårdslagen och dessutom inom det specifika geografiska segment som omfattas av tillståndsplikten. Myndigheten ansåg därför att det troligtvis inte går att avfärda överkompensationen, som ersättning enligt expropriationslagens bestämmelser innebär, med ett generellt antagande om att ersättningsreglerna är desamma för alla 348I detta avsnitt redovisas skogsutredningens (2020:73 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 ff.) överväganden kring statsstödregelverket samt bedömning av hur nuvarande praxis förhåller sig till statsstödsregelverke. Avsnitten är i huvudsak återgivna som de står i skogsutredningen med vissa redaktionella ändringar. beskriv- ningar av statsstödsreglerna i fördraget har uteslutits. För referenser och källor hänvisas till skogsutredningens betänkande. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund ansåg i stället att genom att eko- nomin stärks för skogsföretag som äger en eller flera fastigheter med fjällnära skog kan detta hota att snedvrida konkurrensen mot företag som äger skog i andra regioner. Det kan också hota att snedvrida kon- kurrensen mot bolag som tillverkar eller säljer produkter som konkurrerar om samma kunder som produkter tillverkade av skogsråvara. Skogsstyrel- sens ansåg i sin utredning att statligt finansiellt stöd, som förstärker ett företags allmänna finansiella ställning i förhållande till andra konkurre- rande företag, i handeln inom gemenskapen ska anses påverka denna handel. Det saknas då skäl att, som advokatutredningen gjort, koppla stödet till en konkret produktion av varor. ansåg att det är troligt att kommissionen skulle anse att ersättning med mer än vad företaget skulle erhållit under normala marknadsvillkor utgör otillåtet statsstöd, förutsatt att övriga kriterier är uppfyllda. Myndighetens slut- sats var därmed att stöd , av den skada som intrånget åsamkar markägaren, kan sägas vara detsamma som marknaden hade varit beredd att betala. Det är då en ersättning på marknadens villkor vilket inte gynnar vissa företag framför andra.349 På grund av att inställningen till om statligt stöd har förändrats till en mer tillåtande syn sedan finanskrisen , finns det numera ett om- fattande regelverk och riktlinjer som reglerar undantag från anmäl- ningsplikten och genomförandeförbudet. Det finns undantag från dessa dels för stöd av mindre betydelse i den s.k. de minimisförordningen, dels genom en allmän gruppundantagsförordning. För statligt stöd till just skogsbruk finns särskilda gruppundantag för stöd som ges inom landsbygdsprogrammet.350 Den ersättning som aktua- liseras vid tillämpning av 19 § skogsvårdslagen utgår inte inom ramen för något sådant program. Det finns inte heller någon möjlighet att endast med hänvisning till EU-rättsliga förpliktelser på naturvårds- området, till exempel de som kommer till uttryck genom naturvårds- direktiven rättfärdiga ett statligt stöd. När det kommer till att bedöma punkten a) ovan [åtgärden är ett stöd] går det att konstatera att den ersättning som utgår efter ett beslut om nekat avverkningstillstånd utgör ett stöd eller en fördel i den mening som avses i artikel 107 i EUF- förordningen, eftersom det rör sig om en ersättning som ligger 25 pro- cent högre än den beräknade marknadsvärdesminskningen. Vidare utgår ersättning av statliga medel enligt punkten b) [stödet beviljas av staten och utges av allmänna medel]. Frågan är då om stödet c) gynnar vissa företag, d) snedvrider, eller hotar att snedvrida, konkurrensen och e) på- verkar handeln mellan medlemsstater. Allmänna åtgärder som vid första anblicken gäller alla företag, men som begränsas av den offentliga förvaltningens befogenhet att göra en Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 f. 350Enligt expert i utredningen handlar detta dock om ersättning för att inte bedriva skogsbruk. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund skönsmässig bedömning är selektiva. Detta är fallet när uppfyllandet av de givna kriterierna inte automatiskt ger rätt till åtgärden. Ersättningen enligt 19 § skogsvårdslagen utbetalas till en viss mottagare, de som ägnar sig åt skogsbruk i fjällnära skog, efter en enskild prövning. Det är inte alla markägare som omfattas av de särskilda bestämmelserna om fjäll- nära skog som har rätt till stöd, utan endast de som efter en särskild pröv- ning inte kan medges avverkningstillstånd. Denna prövning innefattar ett stort mått av skönsmässig bedömning från myndighetens sida. Den enskilda prövningen innebär enligt praxis att det i prin- cip är möjligt att presumera att åtgärden är selektiv, eftersom det då rör sig om ett individuellt stöd och inte en stödordning. Det rör sig därmed om ett stöd som gynnar vissa företag, enligt punkten c). När det gäller frågan om detta individuella stöd hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handel mellan medlemsstaterna måste vissa utgångspunkter anläggas. Skogen är råvarubas och förädlas för en global marknad. Att dessa produkter cirkulerar på EU:s inre marknaden är tve- klöst. Många skogsbolag är vertikalt integrerade och äger den skog som de sedan processar. Det finns inte heller någon nämnvärd marknad för de enskilda annat än att sälja till den industrin, som i huvudsak expor- terar sina produkter. En relativt stor andel av den produktiva skogsmar- ken ovan fjällnära gränsen kan komma att träffas av de bestämmelser som utlöser ersättningsrätt vilket innebär att det sammanlagt kan komma att utges ersättning för . I varje enskilt ärende utgår dock ersättning sällan med mer än någon miljon kronor, vilket får be- dömas vara förhållandevis lågt sett till virkesmarknaden i stort. Detta sär- skilt mot bakgrund av att det endast är den förhöjda intrångsersättningen, de överskjutande av marknadsvärdesminskningen, som ut- gör något stöd i egentlig mening. Den del av ersättningen som utgår enligt sedvanliga skadeståndsrättsliga principer, , utgörs näm- ligen av den ersättning som marknaden annars skulle lämnat för virket. Den ersättningsmodell som tillämpas uppfyller därmed knappast förutsättningarna för att påverka konkurrensen mellan företag och än mindre handeln mellan medlemsstaterna. Det rör sig om en lokal åtgärd i en viss region och även om det i vissa fall kan avse belopp som kan överstiga bedöms stödet inte har mer än en marginell påverkan på gränsöverskridande investeringar eller etableringar mot bakgrund av marknadens storlek i övrigt. Utredningens slutsats är där- för att ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen utgör ett stöd som upp- fyller kriterierna enligt punkterna a–c ovan. Det individuella stödet i varje enskilt fall bedöms dock inte ha tillräcklig påverkan på marknaden för att kunna konstatera att det hotar att snedvrida konkurrensen eller handeln mellan medlemsstater enligt punkter d och e. Det går därför inte att med säkerhet uttala att det rör sig om ett stöd som står i strid med statsstödsreglerna.351 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 f. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Var gränsen för ersättningsrätten går är inte tydligt men det handlar om att förtydliga ansvarsfördelningen mellan det allmänna och verksamheter eller markägare vad gäller kostnaden för att bevara biologisk mångfald.