sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Behovet av kunskapsuppbyggande noterades i samband med kon- staterandet av en utveckling mot att allt fler skogsägare saknar en naturlig förankring i lantbruket, då skogsfastigheter i ökad utsträck- 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. 37–38. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar ning förvärvas i kapitalplaceringssyfte eller genom arv. Utan ökade kunskaper hos skogsägarna bedömdes det inte som möjligt att nå de föreslagna målen.22 10.2.5Särskilt om kunskap i odlingslandskapet Grundläggande bestämmelser om hänsyn till natur- och kulturvär- den i jordbruket finns i 2 kap. , förordningen om miljö- hänsyn i jordbruket23 samt i föreskrifter24. Enligt föreskrifterna får brukningsvägar, åkerrenar och hägnadsrester inte skadas, ändras eller tas bort, inte heller träd och buskar som är präg- lade av jordbruksmarkens skötsel eller som är viktiga för den bio- logiska mångfalden. Vidare får nyodling eller kultivering i betesmark inte ske om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden, inte heller får material i form av sten eller massor placeras på betesmark. Ett antal olika biotoper och strukturer i odlingslandskapet omfattas också av generellt biotopskydd enligt 7 kap. 11 § , vilka framgår av förordningen om områdesskydd25. Sammantaget innebär dessa bestämmelser att en markägare, för att kunna följa gällande regler och för att uppfylla kraven enligt jord- bruksstöden, redan bör ha god kännedom om var dessa strukturer och miljöer förekommer i odlingslandskapet. Preliminära bedömningar av var fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan förekomma i odlingslandskapet bör till stor del kunna göras utifrån befintligt kunskapsunderlag. Det finns dock arter vars förekomster inte är så lätt förutsägbara. Det kan exempelvis gälla vilka miljöer som är nödvändiga för insekter och vilda pollina- törer under olika skeden av deras livscykel, men också var fåglar kan tänkas häcka i odlade grödor eller vall. Här krävs mer specialiserade bedömningar där rådgivning har stor betydelse, exempelvis art- och naturtypsinformation som har tagit fram, men också artfynd och annan kunskap som finns hos myndigheter eller ideella organisationer. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 39 och 82. 23Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 24Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2). 25Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar 10.2.6Vem som ska ha kunskapen Kunskapskravet i 2 kap. träffar alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Det är alltså verk- samhetsutövaren eller den som avser vidta en åtgärd som har ansvaret för att skaffa sig kunskap. Det framhålls av att det är vanligt förekom- mande, särskilt bland mindre skogsägare, att rätten att avverka över- låts till en annan aktör, vanligtvis ett skogsbolag eller en skogsägar- förening. resonerar kring vem som då ska anses som verksamhetsutövare huvudsakligen enligt följande.26 Avverkningsrätten är en nyttjanderätt enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Den innebär att skogsägaren är skyldig att hålla träden reserverade för skogs- bolagets (nyttjanderättsinnehavarens) räkning som anges i kontraktet, dock längst (7 kap. 5 § jordabalken) Sådana nyttjande- rätter tillåter avverkning utan markägarens medgivande (NJA 2009 s. 570) och överlåtelserna är sakrättsligt skyddade redan genom avtalet (NJA 1979 s. 451). Så länge ett träd inte har avverkats utgör det tillbehör till fast egen- dom, se 2 kap. 1 § jordabalken. Ett träd som huggs ned får därigenom karaktären av lös egendom. Skogsbolagen köper således en nyttjanderätt till att avverka träd. Äganderätten till träden övergår först när träden av- verkats och därmed blir lös egendom. Som nämnts ovan åligger kunskapskravet i verksamhets- utövaren. En verksamhetsutövare är den som har de faktiska och rätts- liga möjligheterna att vidta åtgärder mot störningar och olägenheter. Vad gäller det offentligrättsliga kravet på kunskap i utgör det ett krav som ska vara uppfyllt innan en åtgärd vidtas. Markägaren är den som har det författningsreglerade kravet att lämna in en avverkningsanmälan. Det innebär att den hänsynsredovisning som ska göras enligt skogsvårdslagen åligger markägaren. Markägaren äger fortfarande marken och de träd som avverkningsanmälan omfattar. Det gäller även om markägaren genom avtal överlåtit ansvaret att lämna in en avverkningsanmälan genom ett ombud eller ingått avtal om avverk- ningsrätt. Som har redogjort för är den hänsyn som anges i anmälan inte bindande för markägaren. Hur avverkningen utförs och vilken hänsyn som tas i praktiken bör därför i många fall vara helt beroende av kunskaperna hos den som utför avverkningen och efterföl- jande föryngringsåtgärder, som markberedning och plantering. I det läge när avverkningen faktiskt utförs kan det hävdas att mark- ägaren förlorat den faktiska och rättsliga rådigheten över själva avverk- ningen av träden och därmed inte bör ses som verksamhetsutövare. Mark- och har i ett flertal avgörande anfört att vem som Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. Resten av detta avsnitt är hämtat från skogsutredningens betänkande. För referenser se skogsutredningens betänkande. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar är verksamhetsutövare ofta måste avgöras utifrån förhållanden i det en- skilda fallet. Domstolen har i ett avgörande (MÖD 2010:23) bedömt att verksamhetsutövaransvaret ålegat den som har varit ansvarig att anmäla en viss verksamhet till tillsynsmyndigheten trots att uppdraget att utföra verksamheten till viss del överlämnats på uppdrag till annan aktör. Domstolen la i detta fall viss vikt vid att uppdragstagaren var utbytbar. Iett annat avgörande (MÖD 2005:64) har Mark- och miljööverdom- stolen ansett att ett bolag var verksamhetsutövare då bolaget enligt avtal på uppdrag ställt i ordning en plats och ansvarade för underhåll samt för att erforderliga lov och tillstånd fanns för den verksamhet som bedrevs på platsen. Dessa uttalanden har dock gjorts i andra avseende än just kunskaps- kravet. Någon omfattande praxis på detta område i fråga om skogsbruk har inte kunnat hitta. Mark- och har i ett avgörande (Mark- och dom i mål nr M 425-16) prövat om ett bolag som förvärvat en avverkningsrätt av en fastighetsägare och som därefter på beställning från fastighetsägaren plante- rat granplantor kunde anses utgöra verksamhetsutövare enligt . hade förelagt bolaget att ta bort de granplantor som plan- terats då planteringen hade utförts i ett naturreservat i strid med reservats- föreskrifter. Mark- och bedömde att bolaget inte kunde anses utgöra en verksamhetsutövare. Avgränsningen av området hade inför avverkningen utförts av fastighetsägaren, dennes konsult och representanter från grannmarkens ägare. Uppdraget till bolaget gällde så- ledes en av beställaren redan utpekad plats. Enligt domstolen kunde därför bolaget inte anses ha något bestämmande inflytande över var planteringen skulle ske. Bolaget hade agerat på fastighetsägarens uppdrag i enlighet med uppdraget. Såsom uppdraget var utformat hade bolaget inte heller haft någon anledning att själv utreda eller ifrågasätta fastighetsgränserna och avgränsningen av planteringsområdet. Markägaren har alltid den faktiska och rättsliga möjligheten att innan en avverkning utförs påverka hur den ska utföras. Utgången i nämnda avgörande talar således för att en markägare som avser att avverka skog på sin fastighet som huvudregel bör kunna anses utgöra verksamhetsutövare enligt . I vilken utsträckning en markägare i praktiken har möj- lighet att påverka beror i stor utsträckning på markägarens egen kompetens iatt bedöma åtgärdens påverkan på naturvärden. Det kan krävas en sär- skild kompetens för att kunna bedöma om ett område har särskild betydelse för biologisk mångfald eller inte. Det kan inte heller uteslutas att det i vissa fall kan finnas flera aktörer som utför delar av en skogsbruksåtgärd och som idessa delar kan anses utgöra verksamhetsutövare i mening. har inte kunnat hitta några avgöranden som behandlar hur en sådan situation ska hanteras i fråga om skogsbruksåtgärder. I två hov- rättsavgöranden (RH 2013:43 och RH 2007:8) har domstolarna prövat vem som i straffrättsligt hänseende kan hållas ansvarigt för underlåtelse att lämna in en avverkningsanmälan innan avverkning. Skyldigheten regleras i skogs- vårdslagen och den åligger uttryckligen markägaren. be- dömer därför inte att utgången i dessa avgöranden har någon avgörande be- tydelse vid bedömning av begreppet verksamhetsutövare enligt . Förslag kunskapskrav och utredningsansvar instämmer i den analys som gjorts av Skogs- utredningen beträffande att det är markägaren som är verksamhets- utövare, oaktat om markägaren anlitar någon annan för att utföra själva arbetet i skogen. Detsamma bör gälla inom jordbruket, exempelvis om lantbrukare anlitar maskinstationer för åtgärder som att plöja, så, skörda eller rensa diken. 10.2.7Vilken information behövs? Information på olika nivåer behövs för att en verksamhetsutövare ska kunna uppfylla kunskapskraven. Ansvaret för att ta fram infor- mationen kan översiktligt sammanfattas på följande sätt: Tabell 10.1 Information som behövs för att uppfylla kunskapskravet i Ansvar för att ta fram och tillgängliggöra sådan information Lagar, förordningar, föreskrifter Fakta om arter och Stat och myndigheter, universitet, inventeringar, basfakta om arter: ekologi, utbredning, namn och Rådgivning, riktlinjer, beskrivning av faktorer som kan gynna respek- tive skada arter och livsmiljöer eller andra faktorer i naturland- Miljöövervakning, rödlistan, rappor- tering enligt EU-direktiv: fågel-, livsmiljö-, vatten- och havsdirektiven Förekomst av naturtyper, arter, Markägare, verksamhetsutövare, ideella organisationer, allmän- heten, stat och myndigheter på ett övergripande plan, univer- sitet, högskolor och forskningsinstitutioner Förslag kunskapskrav och utredningsansvar Sammantaget betyder ovanstående att markägare och verksamhets- utövare inte har ansvar för att ta fram övergripande information om arters ekologi eller funktioner i landskapet. Däremot har dessa aktö- rer ansvar för att ta fram den naturgeografiska information, i vid bemärkelse, som behövs för att konsekvenserna av en verksamhet eller åtgärd ska kunna bedömas utifrån den övergripande informa- tion som staten och olika myndigheter tillhandahåller. Saknas grund- läggande information faller även det på den som vill vidta en åtgärd eller påbörja en verksamhet att ta fram denna. Det ankommer också på verksamhetsutövaren eller markägaren att känna till regelverket och ha tillräcklig kunskap om ett geografiskt område för att kunna bedöma om en planerad åtgärd kan komma att påverka naturmiljön på ett sådant sätt att det behövs en anmälan eller prövning enligt miljö- balken. Utredningen konstaterar alltså att staten har ett övergripande ansvar för att ta fram kunskap om natur och biologisk mångfald, samt att samordna och tillgängliggöra denna kunskap, så länge en mark- ägare eller verksamhetsutövare inte gör anspråk på att utföra någon åtgärd som riskerar att påverka naturen. Ansvaret att ta fram kun- skap faller på markägaren eller verksamhetsutövaren först då denne av- ser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd som kan komma att påverka naturmiljön. 10.2.8Kunskapskrav utgår från effekten och ska vara rimliga Regeringen framhåller i miljöbalkspropositionen att det rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning hur långt skyldigheten att skaffa kunskap bör sträcka sig.27 Enligt pro- positionen beror kraven som kan ställas bland annat på verksamhe- tens eller åtgärdens art och omfattning. Vid bedömningen av vilken kunskap som kan anses motiverad att inhämta måste beaktas graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för mål. Det är dock alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller ut- övar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs. 1997/98:45. Del 1 s. 211. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar I det dagliga livet begränsar sig kraven för gemene man till att skaffa sig sådan information som förmedlas genom produktinformation och liknande lättillgänglig information på varor eller förpackningar. För yrkesmässig verksamhet kan det däremot ställas krav på att skaffa kunskap inom och utom landet och att, om tidigare erfarenhet sak- nas, göra egna undersökningar.28 Därtill omfattas kunskapskravet av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § . En utgångspunkt för bedömningen är att de krav ska ställas som behövs för att mål ska uppnås. En cen- tral del av tillämpningen av denna bestämmelse är sedan att bedöma proportionerna mellan nyttan av det man gör och kostnaderna för att göra det. Detta innebär att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värde- ras i de olika fallen. Vad gäller vikten att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse. Även graden av känslighet i det område där påverkan sker och graden av känslighet hos dem som utsätts för störning ska beaktas.29 Kun- skapskravet kan på så sätt sägas vara differentierat beroende på •risken för störning från aktuell verksamhet/åtgärd, •hur stor effekten riskerar bli beroende på störningens art, •hur stor effekten riskerar bli beroende på vilka arter som riskerar att drabbas. Det finns utrymme för att ställa högre krav på enskilda vid yrkes- mässig verksamhet. 10.2.9Olika sätt att ta fram kunskapen Det är alltså verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska presentera ett underlag som innebär att åtgärdens/verksam- hetens påverkan på miljön kan bedömas och i möjligaste mån motver- kas. Frågan är då hur verksamhetsutövaren skaffar sig denna kunskap. 28Kruse (, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § , not 22. 29Kruse (, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § , not 53. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar Det finns mycket information om biologisk mångfald i , men informationen kan vara spridd mellan olika myndigheter och aktörer. Det kan därmed vara svårt att få överblick över den informa- tion som finns, och som inte alltid är så lätt att tolka. Naturinventeringar utförs av många olika aktörer: projektörer, konsulter, branschföretag inom skogsnäringen, kommuner, länssty- relser, centrala myndigheter, ideella organisationer, privatpersoner, grund- och högskolor mer mera. Eftersom metoderna kan skilja sig mycket åt kan det vara svårt att jämföra resultaten och underlagen är inte alltid kvalitetssäkrade. Det finns en nationell standard för hur en naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald ska genom- föras.30 Syftet med standarden är i första hand att ensa metoder för framtagande av underlag inför exploatering och fysisk planering, men metoden kan även användas i andra sammanhang som exempelvis naturvårdsplanering. Denna metod kan vara användbar som utgångs- punkt för inventering och bedömning av naturvärden i ett större per- spektiv, till exempel på landskapsnivå eller för det totala markinne- havet hos en större markägare. Viktigt är dock att utgå från vilken kunskap som behövs i det enskilda fallet då inventeringar enligt SIS inte alltid kan hantera detta. Naturinventeringar utförs också av olika konsultföretag, både större aktörer och mer specialiserade företag. utför naturvärdesinventeringar som betaltjänst om en markägare önskar det. Även med flera större aktörer inom skogsbruket har tagit fram rutiner för naturvärdesbedömningar. Det kan också finnas andra metoder som används inom en bransch, exempelvis har Vatten- fall tagit fram en metod för bland annat fågelinventeringar i samband med vindkraftsetablering. 10.2.10 bedömning och förslag Utredningen konstaterar att , som lämnade sitt be- tänkande31 , har gjort en noggrann genomgång av kunskapskravet enligt skogsvårdslagen och . Artskydds- utredningen instämmer i den bedömning som har gjort av ansvarsfördelningen mellan stat och verksamhetsutövare lik- 30SIS (). Svensk standard SS 199000:2014: Naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald (NVI) – Genomförande, naturvärdesbedömning och redovisning. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar som att kunskapskravet gäller även för åtgärder inom pågående mark- användning. bedömning lyder enligt följande. Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och . Det är i många fall svårt att skilja på när respektive lags kun- skapskrav ska tillämpas av myndigheter. Det finns behov av att förtyd- liga vilket krav på kunskap som finns för markägaren.32 slutsats innebär att reglerna i riktar sig till den som är verksamhetsutövare och därmed till den som är ansvarig för att vidta åtgärder för att hindra eller motverka att verk- samheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. instämmer i slutsatsen att det är viktigt att tydliggöra att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet har ett ansvar, enligt 2 kap. , att ha eller skaffa sig tillräcklig kunskap. Det är verksamhetsutövarens eller den som vidtar en åtgärds ansvar att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive under- lag, i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen. Mycket information om biologisk mångfald finns framtagen och tillgänglig hos myndigheter. Här kan ett samråd tjäna till att sam- rådande myndighet(er) tillhandahåller sådana offentliga uppgifter. Även uppgifter om inventeringar och kunskapsunderlag med tidigare genomförda bedömningar som finns tillgängliga bör på förfrågan till- handahållas. Myndigheterna ska även vid behov hjälpa verksamhets- utövaren/den som ska vidta en åtgärd med förtydligande om vad som krävs för att ett kunskapsunderlag ska vara tillräckligt i ett enskilt ärende. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet.33 När det sedan kommer till hur den egna verksamheten påverkar miljön, är det verksamhetsutövaren/den som vidtar åtgärden som har att bekosta undersökningar och underlag för att utröna detta. Sammantaget innebär våra slutsatser att vi instämmer i Skogsut- redningens analys och bedömning av kunskapskravets placering. Hur omfattande utredningar och artinventeringar som kunskapskravet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 805. 2017/18:243. Vattenmiljö och vattenkraft. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar kommer att generera beror av omständigheterna i det enskilda fallet. Här menar vi att de livsmiljöunderlag som vi föreslår (se kap. 11) kan utgöra ett bra underlag för att bedöma utredningsbehovet. Visar underlaget att det är sannolikt att vissa arter förekommer kommer kraven att ställas högre. Ett sätt för verksamhetsutövaren/den som ska vidta åtgärden att minska utredningskostnaden kan då vara att utgå från att arten ifråga finns där och redan utifrån vad som framgår av livsmiljöunderlaget vidta försiktighetsmått. Det är i slutänden den ansvariga myndigheten som måste bedöma om underlaget är tillräck- ligt för att kunna ligga till grund för ett beslut och att det beslutet inte fattas i strid med fridlysningsbestämmelserna. De förslag som har lagt i anledning av detta handlar om förtydliganden i skogsvårdslagen, vilken ligger utanför ramarna för denna utredning. Förslagen inverkar emellertid inte heller på vårt utredningsuppdrag. förslag om att en under- rättelse till om avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning inte längre ska utgöra en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § , och att markägaren själv ska bedöma om åtgärden omfattas av samråd enligt 12 kap. 6 § eller inte, bedömer vi kan vara ett bra sätt att tydliggöra skillnaden mellan de båda lagstiftningarna. 10.3Förslag: Utred SLU Artdatabankens roll och finansiering Utredningens förslag: Statskontoret får i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som för arter och biologisk mång- fald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten. Kunskapsunderlag och webbtjänster som tillhandahålls av SLU Art- databanken har en avgörande roll för många myndigheters dagliga verksamhet och ärendehandläggning. Bland tjänsterna kan nämnas Artportalen, Artfakta, Analysportalen, Dyntaxa, SKUD (Svensk kul- turväxtdatabas) den svenska rödlistan samt det svenska artprojektet, där böckerna i . Förslag kunskapskrav och utredningsansvarSOU 2021:51 Webbtjänsten Artportalen är en databas för observationer av väx- ter, djur och svampar i , där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar. Fram hade 74 miljoner fynd registrerats i Artportalen34, och an- talet ökar ständigt när nya fynd rapporteras. Fynden som registreras i Artportalen härrör till från offentlig verksamhet, medan övriga rapporteras in av allmänheten.35 Genom denna så kallade citizen science, medborgarforskning, kan information om naturen registreras i en omfattning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel. Artportalen används i mycket stor utsträckning som underlag för ärendehandläggning och planering av myndigheter som kommuner, länsstyrelser, , , , med flera, men också av kommersiella aktörer som exempelvis konsult- företag. I Artportalen kan dessa aktörer, och allmänheten, söka fram artfynd inom större eller mindre områden samt läsa närmare infor- mation om varje enskilt fynd. var antalet unika användare i Artportalen 680 000, varav 200 000 återvändande användare.36 400 handläggare hos läns- styrelserna och 211 handläggare hos har tillgång till verktyget via en särskilt utvecklad tjänst för offentlig verksamhet. Totalt hämtade länsstyrelserna ut fynd från Artportalen 18 miljoner gånger och 500 000 gånger. Kommuner har direkt åtkomst till Artportalen och enskilda uttag registreras inte, men ett hundratal kommuner har behörighet att se även skyd- dade artuppgifter. I genomsnitt får Artportalen cirka 500 förfråg- ningar från konsultföretag med begäran om uttag av skyddade artuppgifter ur databasen. SLU Artdatabanken finansieras till genom statliga an- slag och till övriga genom uppdrag, bidrag och övriga intäkter. står ensamt för av intäk- terna genom de uppdrag och bidrag som myndigheten lämnar till verk- samheten.38 34SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8. 35SLU Artdatabanken e-post . 36SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8. 37SLU Artdatabanken e-post . 38SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 13. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar stod SLU Artdatabanken inför stora budgetnedskär- ningar på grund av minskad extern finansiering.39 Som en följd av de minskade intäkterna varslades personal och avgifter infördes för bland annat behörighet till åtkomst till skyddsklassade data. Endast tre länsstyrelser valde att betala avgiften, vilket medförde att övriga länsstyrelser stängdes av från tjänsten. Avstängningen av behörighet till skyddsklassade data berörde fler än 100 handläggare hos länssty- relserna. avböjde att betala avgiften och även där stängdes alla behörigheter till skyddsklassade arter av för hundratals handläggare. Drygt 100 kommuner hade behörighet innan avgiften infördes, avböjde att betala avgiften och stängdes därmed av från tjänsten. Utredningen konstaterar att Artportalen fyller en mycket viktig funktion som kunskapsunderlag för flertalet av myndig- heter som arbetar med miljö, natur och biologisk mångfald, liksom för många företag.