sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Om det visar sig att medel från säkerheten behöver användas till betalning av ersättning enligt LRO, så ska Riksgälds- kontoret betala ut medlen till skaderegleringsföretaget. Det kan ske i omgångar eller med hela det återstående beloppet på en gång. Sådan utbetalning bör ske på ansökan av anläggningshavaren eller den som ställt säkerhet. 5.5.5Riksgäldskontorets beslut ska kunna överklagas Möjligheten att kalla på säkerheterna direkt efter en olycka kan regleras i anläggningshavarens avtal med utställaren. Denna avtals- reglering kan kontrollera vid sin bedömning av om säkerheterna ska godtas. Men i vilken utsträckning medel från säkerheterna ska tas i anspråk i förväg, och när utbetalning ska ske kommer att bero på myndighetens bedömningar och beslut i dessa frågor. Det är alltså fråga om myndighetsutövning och det behöver finnas en möjlighet till överklagande av besluten. Överklagande bör ske till förvaltningsdomstol. Enligt 42 § LRO (jfr artikel 10 (c)) har staten ett subsidiärt ersättningsansvar , om ersätt- ning inte kan fås från anläggningshavarens säkerhet. I förarbetena till LRO har ett statligt garantiåtagande mot en avgift betraktats som ett sätt att reglera detta statliga ansvar. Garantiåtagandet ska enligt förarbetena inte ses som en perma- nent lösning utan lösningen bygger på att statens åtaganden minskar allt eftersom kapaciteten på den privata försäkringsmarknaden ökar eller andra försäkringsmöjligheter utvecklas. förordade ett statligt åtagande genom återförsäkring, synbarligen främst därför att det skulle medföra att ersättningsmedlen i princip skulle kunna samlas hos en och samma aktör, Nordiska kärnförsäkringspoolen (se SOU 2006:43 s. 258). ansåg att en statlig försäkringslösning och statliga kreditgarantier inte borde komma i fråga mer än i undantagsfall. Utredningen var särskilt negativt in- ställd till alternativet återförsäkring och förordade att ett eventuellt statligt åtagande borde ske genom direkt utställande av kreditgaran- tier (se s. 382 ff. och 394 f.). Varför lagtexten sedermera utformades så att de statliga garantierna enbart får ske genom återförsäkringsåta- ganden framgår inte tydligt av propositionen, men skälet kan vara att flera remissinstanser såg positivt på en sådan lösning (se prop. 2009/10:173 s. 62 f. och 139). främsta invändning mot statliga garan- tiåtaganden som säkerhet var att det är svårt att prissätta risken för allvarliga radiologiska olyckor, och därmed att bestämma avgiften för åtagandet. Vidare kunde det ifrågasättas om kärnkraftsindustrin verkligen skulle stå kostnaderna för det andra steget. Samma argu- ment upprepades i propositionen som skäl för att ett statligt åta- gande bör komma i fråga endast i undantagsfall. (Se SOU 2009:88 s. 386 och prop. 2009/10:173 s. 5.6.2Gällande rätt avseende statliga garantier Regeringen får enligt 9 kap. 8 § regeringsformen inte utan att riks- dagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åta- ganden för staten. Enligt 6 kap. 3 och 4 §§ budgetlagen (2011:203) gäller följande. Regeringen får för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för ett eller flera budgetår bl.a. ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. För åtagandet ska en avgift tas ut, som ska motsvara statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte för ett visst åtagande har beslutat annat. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i EUF-fördraget, får avgiften sättas högre än så. Enligt 39 § LRO i dess lydelse i lagrådsremissen skulle statens ekonomiska åtagande ”hanteras inom ramen för den statliga garanti- modellen”, med vilket avsågs de ovannämnda reglerna som då fanns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (jfr SOU 2006:43 s. 252 ff. och SOU 2009:88 s. 383 ff.). Bestämmelsen omformulerades sedan Lagrådet påpekat att begreppet var oprecist och inte anknöt till vedertagen terminologi (se prop. 2009/10:173 s. 240 och 260). Det hindrar förstås inte att budgetlagens regler är tillämpliga på aktuell typ av åtaganden. I förordningen (2011:211) om utlåning och garantier (garantiför- ordningen) finns närmare bestämmelser om former och villkor för åtagandet, riskbedömning, avgiftens beräkning m.m. Förordningen är enligt 2 § tillämplig på garantier som ställs ut av myndigheter under regeringen. En myndighet får enligt 5 § besluta om ett lån eller ställa ut en garanti endast när det följer av en förordning eller av regeringens beslut i ett enskilt fall. är statens centrala finansförvaltning och har bl.a. till uppgift att ställa ut och förvalta statliga lån och garantier enligt garantiförordningen (se 1 och 2 §§ förordningen (2007:1447) med instruktion för ). Staten får enligt 11 § garantiförordningen ingå avtal om bl.a. återför- säkring om kostnaden för ett sådant avtal inte överstiger kostnaden för den förväntade förlusten. Det finns dock såvitt utredningen känner till inte några statliga återförsäkringsavtal. Ett fall då ett behov av statliga återförsäkringar är förutsett är i händelse av krig eller krigsfara. Staten får under sådana förhållanden meddela skade- försäkring mot bl.a. krigsrisk och avge återförsäkring av sådana för- säkringar. (Se 1 kap. 1 och 2 §§ och 4 kap. 1 och 2 §§ lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.) Statliga återförsäkringar är undantagna från försäkringsrörelselag- ens tillämpningsområde (se 1 kap. 1 § och prop. 2009/10:246 s. 428). Särskilt om reglering av avgiftens storlek Enligt garantiförordningen gäller följande. Garantigäldenär är den för vars åtagande en garanti har utfärdats och garantitagare den till vars förmån en garanti gäller. (2 §) En garanti eller ett lån får beviljas endast den som bedöms vara redbar och kan antas ha förutsättningar att bedriva den verksamhet som garantin eller lånet avser. En garanti får vidare utfärdas endast om garantitagaren förväntas kunna fullgöra sina skyldigheter enligt garantivillkoren. (6 §) Villkoren för en garanti ska regleras genom ett avtal mellan garan- titagaren och staten, eller genom en särskild handling till garanti- tagaren utställd av staten, genom den myndighet som beslutar om garantin. Om det behövs för att tillvarata statens rätt ska även ett avtal (motförbindelse) ingås mellan garantigäldenären och staten. (8 §) Villkoren för lån och garantier ska utformas med hänsyn till sta- tens risk samt för att tillvarata statens rätt och säkerställa behovet av kontroll och uppföljning. I syfte att begränsa statens risk ska villkor eftersträvas som begränsar dels möjligheten att använda lånet eller garantin för annat än avsedda syften, dels möjligheten att i efterhand vidta åtgärder som ökar risken eller den förväntade kostnaden för lånet eller garantin. Villkoren ska innehålla en skyldighet för låntag- aren respektive garantigäldenären eller garantitagaren att lämna de uppgifter som behövs för uppföljning enligt 20 §. Villkoren ska utfor- mas med beaktande av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). (9 §) En myndighet som utfärdar en garanti ska säkerställa att garanti- tagarens rätt mot garantigäldenären överlåts till staten för den hän- delse att garantin infrias och ersättning betalas ut. (10 §) Avtal om kreditförsäkring, återförsäkring, kreditderivat eller an- nat motsvarande instrument avseende den kreditrisk som är förenad med ett lån eller en garanti får ingås om kostnaden för ett sådant avtal inte överstiger kostnaden för den förväntade förlusten. (11 §) Innan ett lån, en garanti eller en särskilt avgränsad grupp av lån eller garantier beviljas, ska en bedömning göras av statens risk. Bedöm- ningen ska inkludera en beräkning av den förväntade förlusten och dokumenteras i en rapport. (12 §) För varje garanti eller särskilt avgränsad grupp av garantier ska en garantiavgift tas ut som motsvarar statens förväntade förlust. Av- giften ska tas ut av garantigäldenären eller garantitagaren. (14 §) Med statens förväntade förlust för ett lån eller en garanti avses den förlust som kan förväntas uppstå med beaktande av sannolik- heten för att låntagaren eller garantigäldenären inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt lånevillkoren eller om staten måste infria garan- tin. (15 § första stycket) Om det krävs till följd av bestämmelserna om statligt stöd i arti- kel 107 i EUF-fördraget, får räntan eller avgiften sättas högre än vad som anges i 14 §. (16 §) Utöver vad som följer av 13 och 14 §§ ska en administrativ avgift tas ut av låntagaren respektive garantigäldenären eller garantitagaren. Avgiften ska täcka myndighetens administrationskostnader för dess lån eller garantier. Myndigheten får ta ut avgiften med räntan eller garantiavgiften. (17 §) En myndighet som enligt 24 § förvaltar lån eller garantier ska löp- ande följa upp och bevaka statens rätt avseende dessa. Myndigheten ska löpande göra bedömningar av utestående fordringar och risken för skadefall. (20 §) Allmänt om statligt stöd och notifiering Artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har följande lydelse: Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträck- ning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. En statlig garanti kan vara ett statligt stöd i fördragets mening. För att det ska vara ett sådant krävs dels att det riskerar att snedvrida konkurrensen genom att gynna ett visst företag eller viss produk- tion, dels att detta påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Statligt stöd är inte alltid förbjudet, utan enbart om inte annat föreskrivs i fördragen. I artikel 107.2 anges ett antal typer av statligt stöd som är tillåtna. Inget av dem kan tillämpas på statliga garantier för ersättningsskyldighet vid radiologiska olyckor. I artikel 107.3 räknas upp typer av statligt stöd som kan anses tillåtna, däribland en generell möjlighet för rådet att på förslag från kommissionen besluta att ett visst slags stöd kan anses tillåtet. Notifiering av statligt stöd till regleras i arti- kel 108.3 EUF-fördraget. Kommissionen ska underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stöd- De stödåtgärder som ska notifieras är sådana som avses i artikel 107.1, dvs. sådana som påverkar EU-samhandeln och kan verka konkurrenssnedvridande (se t.ex. förord- ning (EU) 651/2014, p. 1 i preambeln och , Europarättens grunder, version 6, s. 442). Om kommissionen finner att stöd- åtgärden inte är förenlig med artikel 107, så ska medlemsstaten enligt artikel 108.2 ändra eller upphäva stödåtgärden. Det finns dock även en möjlighet för medlemsstaten att begära att rådet genom ett enhäl- ligt beslut ändå godkänner stödåtgärden. För det krävs emellertid exceptionella omständigheter. Inte alla stödåtgärder behöver notifieras. Vissa slag av stödåtgär- der kan enligt artikel 109 och artikel 108.4 undantas genom för- ordning, vilket har skett i stor omfattning (s.k. gruppundantag, se förordning (EU) 651/2014). Närmare om kriterierna för att statligt stöd ska föreligga har i ett tillkännagivande (2088/C 155/02) ställt upp ett antal villkor som är tillräckliga för att stöd inte ska anses föreligga. För garantiordningar är villkoren de följande: –Ordningen är inte öppen för låntagare som befinner sig i eko- nomiska svårigheter. –Garantiernas omfattning kan mätas korrekt när de beviljas. Det betyder att garantierna måste vara kopplade till vissa bestämda finansiella transaktioner, vara fastställda till ett maximibelopp och vara tidsbegränsade. –Garantierna täcker högst av varje utestående lån eller annan finansiell förpliktelse. –De villkor som fastställs i garantiordningen bygger på en real- istisk riskbedömning, så att de avgifter som betalas av mottagarna med all sannolikhet gör garantiordningen självfinansierande. –För att en korrekt och progressiv värdering av ordningens själv- finansieringsaspekt ska kunna göras måste det minst en gång kontrolleras om avgiftsnivån är tillräcklig. –För att de avgifter som tas ut ska anses följa marknadspriserna måste de täcka de normala risker som beviljandet av garantin är förknippat med, de administrativa kostnaderna för ordningen och en årlig avkastning på ett tillräckligt kapital, även om detta kapital inte alls eller endast delvis har ackumulerats. Vissa av dessa kriterier är förmodligen svåra att applicera på garantier för ersättningsskyldighet vid radiologiska olyckor. God ledning för bedömningen i sådana fall ger dock beslut be- träffande den belgiska statliga garantin. Närmare om EU- kommissionens beslut om den belgiska stödordningen beslut beträffande den belgiska statliga garan- tin lyftes följande omständigheter fram som relevanta för bedöm- ningen. De visade sammantaget att anläggningshavarna inte gavs någon fördel genom stödordningen, varför det inte var fråga om statsstöd i fördragets mening. –Det var en garanti och inte en försäkring vilket innebar att den belgiska staten hade möjlighet att kräva tillbaka pengarna från anläggningshavaren. hade i och för sig påpekat det för- hållandet att en olycka kunde medföra att anläggningshavaren skulle komma att sakna möjlighet att återbetala pengarna till staten, men tillagt att sådana omfattande olyckor var mycket osannolika (se s. 7, not 6). –Beräkningen av avgiften var utformad så att det var helt säkert att den i alla lägen skulle var högre än vad marknaden skulle ha krävt. Beräkningen byggde på en konservativ jämförelse med försäk- ringbolagens (en linjär ökning i proportion till det garan- terade beloppet, trots att premierna på försäkringsmarknaden snarare ökar mindre och mindre ju större belopp som försäkras). Härtill skulle läggas ett tilläggsbelopp, för att avgiften säkert skulle vara högre än det marknaden skulle ha erbjudit. Inkluderas i beräkningen skulle även skattskyldighet för försäkringspremier, och till avgiftsbeloppet skulle läggas administrativa kostnader för bl.a. beräkning av avgiften och för prövning av ansökningen om statlig garanti. –Den belgiska staten skulle ompröva avgiften för garantin, bl.a. utifrån förändringar i försäkringspremierna på marknaden. –Om en olycka skulle inträffa, skulle anläggningshavaren vara skyldig att betala en ytterligare avgift, om den beräknade troliga maximala förlusten (probable maximum loss, PML, skulle över- stiga försäkrat belopp. Att den belgiska stödordningen inte var statsstöd i fördragets mening, innebär att notifieringen inte var nödvändig. Den belgiska regeringen ansåg sig dock uppenbarligen inte kunna ta detta för givet utan att göra notifieringen. Om kommissionen hade ansett att det var fråga om statligt stöd, så hade det sannolikt inte varit tillåtet, eftersom det inte faller in under något av undantagen i artikel 107. 5.6.4Utredningens överväganden och förslag När och i vilken form bör en statlig garanti kunna ställas? Förslag: Staten ska ha möjlighet att ställa garanti för ersättnings- ansvaret, för det fall att marknaden inte erbjuder tillräckliga säkerheter. Begränsningen till statlig återförsäkring ska tas bort, så att även annat slags statlig garanti kan ställas. Det är möjligt att Nordiska kärnförsäkringspoolen kom- mer att erbjuda ansvarsförsäkring för sena personskador. Redan vid LRO:s ikraftträdande kommer det dock att finnas heltäckande an- svarsförsäkringar från andra försäkringsgivare upp till 260–330 mil- joner euro. En del av det beloppet kommer att kunna användas för sena personskador. Därutöver framstår moderbolagsborgen som ett möjligt alternativ till ansvarsförsäkring. I normalfallet kommer således marknaden att erbjuda tillräckliga säkerheter för anläggningshavarens ansvar enligt LRO. Det finns emellertid en risk för att förutsättningarna förändras. Försäkrings- givarna kan behöva inskränka sina erbjudanden, till följd av olyckor, försämrat säkerhetsläge, ändrade lokala och globala ekonomiska och politiska förutsättningar eller liknande. Moderbolagens finanser kan försämras, så att ett borgensåtagande inte längre framstår som god- tagbart. I ett sådant läge behövs det en möjlighet för staten att ställa Ett statligt åtagande behöver således aktualiseras endast som en sista utväg, vilket är i linje med ambitionen i LRO:s förarbeten. Det framgår inte av förarbetena varför möjligheten till statlig garanti i 39 § LRO begränsats till återförsäkring. Detta går stick i stäv med uppfattning (se SOU 2009:88 s. 395). Anledningen till att förordade en statlig återförsäkring var framför allt att marknaden kunde erbjuda ansvarsförsäkring bara upp till ett avsevärt lägre belopp än vad konventionerna kräver. Så är inte längre fallet utan ansvarsförsäkring kan erbjudas utan stat- lig återförsäkring, dock endast delvis avseende sena personskador. En aspekt på statlig garanti eller återförsäkring är att det är avsett att en sådan ska tillgripas endast som en sista utväg (se prop. 2009/10:173 s. 63), inte som en förutsatt del av systemet. Detta innebär naturligen att anläggningshavaren i det enskilda fallet förväntas göra allt för att se till att säkerheter ställs utan statligt engagemang och först därefter begära ett sådant. En statlig återförsäkring kan dock inte gärna åstad- kommas på anläggningshavarens initiativ, utan det krävs ett avtal mel- lan staten och direktförsäkraren. En kreditgaranti kan anläggnings- havaren däremot ansöka om hos staten, vilket möjliggör en enklare hantering i det enskilda fallet. En annan nackdel med återförsäkring i jämförelse med kredit- garanti är att om staten tvingas infria sitt åtagande, så går det knap- past att återkräva pengarna från anläggningshavaren. Detta kan ha betydelse för om otillåtet statsstöd anses föreligga (jfr EU-kommis- sionens motivering till beslutet avseende stödordning). Oavsett utformning har statliga garantier betydande nackdelar. Det är svårt att bestämma en avgift på ett bra sätt och det statliga engagemanget kan vara svårförenligt med ambitionen att låta förore- naren betala. Om det inte går att undvika en statlig garanti synes det bästa sättet att hantera dessa nackdelar vara att skapa största möjliga flexibilitet i utformningen. Begränsningen till återförsäkring bör därför tas bort. Reglering av avgiften för en statlig garanti Bedömning: Det behövs inte några författningsändringar för reglering av avgiften för en statlig garanti. Utgångspunkter för reglering av avgiften En statlig garanti som utgör statligt stöd i fördragets mening faller inte in under undantagen i artikel 107 och är således förbjuden utom om ett särskilt undantag begärs enligt artikel 108.3, för vilket det knappast finns förutsättningar. Garantin måste därför utformas så att den inte utgör statligt stöd. Till säkerställande av det kan det vara aktuellt med en notifiering till . Eftersom den belgiska stödordningen har bedömts och det beslutet ger god led- ning bör en notifiering av en svensk garanti inte behövas. Det finns antagligen olika sätt att undvika att en statlig kredit- garanti eller återförsäkring betraktas som statligt stöd. En närmast självklar utgångspunkt bör ändå vara att garantin inte ska gynna anläggningshavaren, eftersom det är bäst förenligt med principen om att förorenaren betalar och målet att skadeståndsansvaret i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Om anläggningshavaren inte gynnas, så är det, liksom vad beträffar den belgiska stödordningen, inte statligt stöd i EUF-fördragets mening. Anläggningshavaren har fått en förmån om den statliga finansi- eringskällan ställs till förfogande på bättre villkor än sådana som en privat aktör skulle kunna godta på normala marknadsekonomiska villkor. Vid bedömningen om en förmån föreligger, enligt denna den s.k. marknadsekonomiska investerarprincipen, behöver man ta hän- syn till på vilka villkor ett stödmottagande företag i praktiken har att få andra motsvarande ekonomiska resurser genom att vända sig till kapitalmarknaden. Men även om det saknas sådana uppgifter kan be- dömningen – utifrån den information som finns tillgänglig – ge vid handen att det inte är fråga om en förmån (se beslut beträffande ). Det kan inte vara avgörande om den statliga säkerheten har for- men av direkt försäkring, återförsäkring eller kreditgaranti. Det centrala är i stället om anläggningshavaren får en fördel genom att säkerheten tillhandahålls. Att så inte blir fallet ska säkerställas genom att garantiavgiften i alla lägen är högre än den som marknaden kräver eller skulle kräva för motsvarande säkerhet, dock inte högre än vad som krävs till följd av artikel 107 i EUF-fördraget (jfr avsnitt 5.6.2). Eftersom den säkerhet som erbjuds på den privata marknaden i första hand är ansvarsförsäkring, bör avgiften för den statliga säker- heten, liksom i den belgiska ordningen, bygga på en jämförelse med premierna för de försäkringar som är tillgängliga på marknaden. Försäkringspremiers storlek är dock normalt konfidentiell affärsin- formation mellan parterna. Eftersom dessutom den statliga säker- heten enbart ska kunna användas för icke försäkringsbara skador, måste jämförelsen bygga på antaganden utifrån tillgänglig informa- tion. I likhet med vad som gäller för den belgiska ordningen behövs antagligen flera olika beräkningssätt för avgiften, till säkerställande av att den alltid är högre än motsvarande kostnad på marknaden. Administrativa kostnader, skatteeffekter och likande ska läggas på. Det behöver ske en årlig utvärdering av avgifterna med möjlighet till ändring av dem. Oavsett om en statlig garanti ska erbjudas initialt när LRO träder i kraft, är det lämpligt att avgiftens beräkning regleras i förordning. På det sättet underlättas hanteringen för det fall det blir aktuellt att ställa ut statliga garantier, och förutsättningarna blir på förhand tyd- liga för anläggningshavarna. Vidare möjliggörs en notifiering till , för det fall det skulle anses behövligt. Hur av- giftens närmare beräkning ska gå till beror på hur avgränsningen mot ansvarsförsäkringen (och andra säkerheter) ska vara beskaffad. I de belgiska reglerna delas beräkningen in i segment för vilka det finns en försäkringsbrist. Vid tiden för reglernas antagande var dessa seg- ment dels miljöskador, dels sena personskador. I bägge segmenten var ansvarsförsäkring möjlig upp till ett visst belopp, lägre än 1 200 mil- joner euro, vilket möjliggör den linjära uppräkning av premien som reglerna föreskriver. Behov av författningsändringar avseende reglering av avgiften? Eftersom den belgiska stödordningen gäller en kreditgaranti ligger det närmast till hands att undersöka om svenska regler avseende avgiften för en sådan – garantiförordningen – uppfyller krav. Garantitagaren får inte vara i ekonomiska svårigheter (se 6 § Liksom i fallet med stödordning finns det enligt svenska regler möjlighet att återkräva det belopp som betalas ut vid en olycka från anläggningshavaren (se 8 och 10 §§). En administrativ avgift tas ut vilken ska täcka myndighetens administra- tionskostnader för garantin (se 17 §). Myndigheten ska löpande göra bedömningar av risken för skadefall, men det finns inte uttryckligt stöd för en årlig omprövning av avgiften för garantin. Den skulle således eventuellt behöva ges i taget, för att uppfylla EU- kommissionens kriterier. Utöver de administrativa kostnaderna ska avgiften enligt 14 och 15 §§ motsvara statens förväntade förlust. Förenklat innebär det att avgiften beräknas enligt följande formel: sannolikheten för för- lust förlustens storlek + administrativa kostnader = avgift. Tillämp- ningen av denna formel förutsätter att risken kan identifieras och mätas. Såsom påpekats i betänkande är detta mycket svårt (se SOU 2009:88 s. 385 f.).