sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — I utredningens direktiv görs ingen närmare definition eller av- gränsning av begreppet brottsförebyggande arbete. Regeringen hänvisar bland annat till Brås uppföljning av arbetssätt och organi- sation. Direktivet innehåller också en omfattande exemplifiering av hur kommunerna kan bidra i det brottsförebyggande arbetet. Den inbegriper en mängd åtgärder på alla de så kallade preventions- nivåerna, se avsnitt 4.2. Utredningen tolkar detta som att ett brett anslag är avsett. För utredningens arbete har avsaknaden av en enhetlig använd- ning av begreppet brottsförebyggande arbete utgjort en utmaning. Även för många som arbetar med brottsförebyggande frågor före- faller avsaknaden av en gemensam definition vara en källa till frustration. Det har framförts önskemål om att utredningen ska formulera en sådan definition. Som utredningen tolkar direktivet är uppdraget först och främst att föreslå en lagreglering av kom- munernas ansvar för brottsförebyggande arbete som främjar ett brett och utvecklat förebyggande arbete med potential att leda till 3Polismyndigheten (2018b), s. 3. 2016/17:126, s. 7. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Många tänkbara definitioner av vilken typ av åtgärder som ett sådant brottsförebyggande arbete ska innefatta riskerar att bli för begränsande i förhållande till detta syfte eller för otydliga för en tvingande lagstiftning. Utredningens arbete har där- för i stället inriktats på att identifiera vad som kan vara ändamåls- enligt att kräva att alla kommuner gör för att den eftersträvade utvecklingen ska uppnås, för att sedan formulera detta i ett lag- förslag. Inledningsvis behöver dock vissa ytterligare utgångspunkter för utredningens överväganden fastslås. 8.2Behovet av en reform Utredningens bedömning: Samhällets samlade insatser för att förebygga brott behöver intensifieras och utvecklas. Det handlar framför allt om att säkerställa att det brottsförebyggande arbetet bedrivs på ett effektivt sätt. Att lagstifta om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete kan bidra till det. Brottslighetens utveckling och påverkan Brottslighetens omfattning och karaktär varierar . Att beskriva utvecklingen är komplicerat av flera skäl och beror till stor del på vilket tidsperspektiv som anläggs. över har brottslig- heten minskat i hela västvärlden. har emellertid drabbats av en allvarlig, gängrelaterad brottslighet som präglas av dödligt skjutvapenvåld, sprängningar och narkotikahandel. Denna typ av brottslighet är i stor utsträckning kopplad till vissa bostads- områden, vilket bland annat framgår av kartlägg- ning och identifiering av så kallade utsatta områden, se avsnitt 2.3.2. Den har fått stort utrymme i media och i samhällsdebatten. Liksom all brottslighet har gängkriminaliteten förorsakat stort lidande för många enskilda och stora kostnader för samhället. Situationen har också bidragit till att människors otrygghet har ökat i stora delar av det svenska samhället. Särskilt gäller det kvinnors otrygghet i förhållande till männens och särskilt kvinnor som bor i utsatta områden, se avsnitt 3.3 och 15.10. Otrygghet är en känsla som kan leda till många negativa och allvarliga effekter både på individ- och Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Den är nära kopplad till tilliten i samhället. Otrygghet och bristande tillit har stor påverkan på enskildas hälsa i betydelsen fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande. På befolkningsnivå talar man om effekter på folkhälsan. Brottslighetens påverkan på sam- hället handlar därför inte bara om stora kostnader och faktiskt lidande för de som har blivit utsatta för brott. Att hantera brottsligheten betraktas av många som en av nutidens mest angelägna samhälls- utmaningar. För att stävja utvecklingen har regeringen vidtagit ett antal åtgärder. En del av dem, inklusive tillsättandet av denna utredning, framgår av regeringens 34-punktsprogram mot gängkriminaliteten. Behovet av ett effektivt förebyggande arbete Målet för svensk kriminalpolitik är att minska brottsligheten och öka tryggheten. Det är grundläggande att brottsligheten bekämpas genom att begångna brott utreds och lagförs. Detta är huvudsakligen en uppgift för rättsväsendets myndigheter. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att stärka myndigheternas samlade förmåga. Många straffskärpningar har också genomförts. Utöver dessa mer reaktiva insatser är det viktigt att samhället också bedriver ett proaktivt arbete för att förebygga att brott överhuvudtaget begås. Den före- byggande arbetsprocessen ställer visserligen höga krav på många inblandade aktörer, bland annat vad gäller samordning och lång- siktighet, men de potentiella vinsterna är mycket stora och det är därför angeläget att samhället utnyttjar den fulla potential som det brottsförebyggande arbetet erbjuder. Det brottsförebyggande arbetet kräver insatser på alla samhälls- nivåer och av många aktörer och mycket görs redan. I många kom- muner pågår till exempel ett aktivt brottsförebyggande arbete i bemärkelsen att många åtgärder med brottsförebyggande potential vidtas. Enligt kommunstyrelseordförandenas svar på utredningens enkät vidtas sådana åtgärder i av landets kommuner. Sannolikt finns det på sina håll anledning att vidta ytterligare brotts- förebyggande åtgärder men utredningens bedömning är att det först och främst är angeläget att så långt möjligt säkerställa att det brotts- förebyggande arbete som bedrivs är effektivt. Att arbetet är effektivt innebär att de resurser som satsas, i form av tid och pengar, ger så stor effekt som möjligt i förhållande till målet att minska brottslig- Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag heten och öka människors trygghet. I detta finns sannolikt en stor utvecklingspotential på alla samhällsnivåer. Behovet av att på detta och andra sätt utnyttja samhällets samlade resurser så effektivt som möjligt kan förväntas accentueras ytterligare som en följd av covid19-pandemin. En viktig del av det brottsförebyggande arbetet behöver bedrivas på lokal nivå, nära människor och nära potentiella brottstillfällen. Kom- munerna ansvarar för många brottsförebyggande verktyg, det gäller både inom den sociala och den situationella brottspreventionen. Enligt Brå finns det kommuner som inte prioriterar det brottsföre- byggande arbete tillräckligt och myndigheten anser därför att kom- munerna bör ges ett lagstadgat ansvar för brottsförebyggande arbete. Även , som enligt polislagen (1984:387) har ett uttalat ansvar för brottsförebyggande arbete, har i den allmänna debatten och i andra sammanhang påpekat att andra aktörer och sär- skilt kommunerna bör ta ett större ansvar för arbetet. I en inlaga till regeringen har myndigheten föreslagit att ska förstärka sina insatser för barn och unga i riskzonen för kriminalitet, att skolan ska vidta åtgärder för att upprätthålla en bra skolmiljö och erbjuda läxläsning och andra aktiviteter efter skoltid samt att till- synsverksamheten över krogar bör utökas.5 Även många andra myndigheter och aktörer i övrigt har önskemål och förväntningar på kommunala åtgärder inom det brottsföre- byggande området. En del av dem har kommit till uttryck i utred- ningens referensgrupp, se kapitel 13 och avsnitt 14.1. gav regeringen tillkänna att lagstiftningen bör förtydligas så att kommunerna får en uttalad uppgift att arbeta brotts- förebyggande inom ramen för sina ansvarsområden.6 Enligt är kommunen en nyckelaktör i det brottsförebyggande arbetet efter- som det behövs långsiktighet och förankring i den lokala miljö där det bedrivs. Mot denna bakgrund, och som ett komplement till polisens arbete, anser att kommunernas roll i det brottsföre- byggande arbetet bör få en tydligare reglering i lag. 5Polismyndigheten (2018a). 2017/2018:KU33 punkt 17, rskr. 2017/18:213. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag I utredningens direktiv hänvisar regeringen till att Brå bedömer att det brottsförebyggande arbetet är lågt prioriterat, att det bör finnas förutsättningar att förebygga brott och att bryta en kriminell bana i hela landet samt att de satsningar som gjorts på det brotts- förebyggande arbetet nationellt behöver följas upp med åtgärder på lokal nivå och att det därför bör utredas hur ett lagstadgat brotts- förebyggande ansvar för kommunerna bör utformas. Enligt SKR betraktar kommunerna det brottsföre- byggande arbete som angeläget och bedriver ett sådant arbete. Det sker bland annat med hjälp av de brottsförebyggande verktyg som utgör kommunala åligganden enligt nuvarande lagstiftning. I de kommuner som har stora problem med brottslighet finns, enligt SKR, ett utvecklat brottsförebyggande arbete och en god samverkan med polisen.7 I utredningens expertgrupp har SKRs expert framhållit att ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete framför allt kommer att innebära att mindre kommuner, som inte har så stora brottsproblem, tvingas lägga mer resurser på arbetet. Situationen i kommuner med större problem och behov av ett aktivt brottsförebyggande arbete kommer däremot inte att påverkas nämn- värt. Ändamålsenligheten i att ge kommunerna ett lagstadgat ansvar för brottsförebyggande arbete har därför ifrågasatts. Att ytterligare utveckla det stöd som Brå och länsstyrelserna redan ger kom- munerna är enligt SKRs expert ett bättre sätt att främja och stärka kommunernas brottsförebyggande arbete. Av utredningens enkät till landets samtliga kommunstyrelseordförande framgår att av de svarande anser att det brottsförebyggande arbetet i allra högsta grad är prioriterat i deras kommuner. Ingen svarar att arbetet inte alls är prioriterat. Utredningen konstaterar att det råder olika uppfattningar om i vad mån det brottsförebyggande arbetet är prioriterat i kommunerna och vad detta innebär. Det finns också olika uppfattningar om vad som är viktigt att satsa på och var de största utvecklingsbehoven finns. Enligt utredningens bedömning får det i vart fall anses uppen- bart att det finns potential att utveckla samhällets insatser för att förebygga brott – och då särskilt effektiviteten i arbetet – och att det även gäller den lokala nivån. Att lagstifta om ett kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete kan vara en åtgärd som bidrar till detta. Med detta sagt bör det emellertid framhållas att den eftersträvade 7SKR (2019). Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag utvecklingen av samhällets brottsförebyggande arbete ställer krav på fler aktörer än kommunerna och sannolikt på fler åtgärder än ett lag- stiftat kommunalt ansvar. 8.3Förutsättningarna för en reform Utredningens bedömning: Ett lagstiftat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete behöver beakta principerna för den kommunala självstyrelsen, behovet av samordning med andra aktö- rers arbete samt kommunernas olika behov och förutsättningar. Den kommunala självstyrelsen och behovet av samordning har ett långtgående kommunalt självstyre med historiska anor. Det anses bygga på två grundläggande värden; demokrati och effektivitet. Demokrativärdet handlar om att beslutsfattandet sker nära människor vilket gör dem delaktiga i den demokratiska pro- cessen och effektivitetsvärdet handlar bland annat om möjligheten till flexibilitet och anpassning till lokala behov.8 Den kommunala självstyrelsen är grundlagsfäst och en proportionalitetsprincip gäller, vilket innebär att en inskränkning i självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de skäl som har föranlett den. Den analys som ska göras innehåller flera steg och frågeställningar: –Innebär den tänkta regleringen en inskränkning i den kommunala självstyrelsen? –Väger de nationella intressen som ska tillgodoses tyngre än det kommunala självstyrelseintresset? –Finns det inte något annat, mindre ingripande, sätt att tillgodose de aktuella nationella intressena? som den kommunala självstyrelsen behöver beaktas är det viktigt att alla kommuner har ett brottsförebyggande arbete och att det arbetet kan samordnas med andra aktörers arbete – på lokal, 8Statskontoret (2011), s. 15–16. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag regional och nationell nivå – och på så sätt utgöra del i samhällets samlade insatser för att förebygga brott. Utredningen återkommer till frågor om reformens förhållande till den kommunala självstyrelsen i avsnitt 15.9. Kommunerna skiljer sig åt Landets minsta kommun , i har cirka 2 500 invånare, landets största kommun har knappt en miljon. Folkmängden är en faktor som ger landets 290 kommuner olika förutsättningar för det brottsförebyggande arbetet. I kommun i är det av invånarna som uppger att de varit utsatta för brott. I stadsdelen i är motsvarande andel . En stor majoritet av de kom- muner/stadsdelar där utsattheten är störst tillhör någon av de tre storstäderna, eller kommuner nära dem emedan en stor majoritet av de kommuner/stadsdelar där utsattheten är minst tillhör mindre städer/tätorter eller landsbygdskommuner. Men det finns också likheter. I de kommuner/stadsdelar där man enligt Brås uppföljning gjort kartläggningar av brottsproblemen är de vanligaste identi- fierade problemen kopplade till narkotikabrott, ordningsstörningar och skadegörelse.9 är gängkriminalitet ett mer påtagligt problem i storstadsmiljöer, smugglingsbrott oftare förekommande i kommuner med gränsövergångar och jaktbrott sannolikt vanligare i glesbygdskommuner. Förutom att brottsligheten ser olika ut i olika kommuner skiljer sig förutsättningarna även i övrigt åt. Olika kommuner har olika utmaningar att hantera och också olika tillgång till ekonomiska och personella resurser. I vissa kommuner är brottsligheten och otrygg- heten en av de största utmaningarna, i andra kommuner kan det vara andra utmaningar som står i förgrunden. I en särskild studie har Brå jämfört resultaten från sin Nationella trygghetsundersökning (NTU) med resultaten från uppföljningen av kommunernas brottsförebyggande arbete. Slutsatsen är att det brottsförebyggande arbetet är mer strukturerat i kommuner/stads- delar med högre nivåer av självrapporterad utsatthet för brott på så sätt att de brottsförebyggande samordnarna har mer tid avsatt för 9Brå (2020e), s. 13–14 och 17. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag arbetet, i högre grad har brottsförebyggande utbildning samt att lägesbilder, orsaksanalyser och uppföljningar av arbetet görs i större utsträckning. I analysen konstateras att de skillnader som finns kan bero på att landsbygdskommuner överlag har mindre resurser men att det också kan bero på att det brottsförebyggande arbetet blir mindre prioriterat för att utsattheten för brott och brottsrelaterade problem är mindre.10 Kommuner skiljer sig också åt när det gäller andra faktorer som är viktiga för det brottsförebyggande arbetet. I många mindre kom- muner finns till exempel en större social kontroll och närhet mellan människor än i större kommuner. Social kontroll är ett verktyg som –rätt använt – kan spela stor roll i det lokala brottsförebyggande arbetet. Närhet mellan olika yrkespersoner liksom till engagerade näringsidkare och ett aktivt föreningsliv är andra förutsättningar som kan utgöra viktiga tillgångar när det gäller att förebygga brott. Det gäller inte minst för den samverkan som är central i arbetet. Den svenska kommunmodellen bygger på en symmetrisk ansvars- fördelning, det vill säga att alla kommuner i huvudsak har samma upp- gifter och följer samma lagstiftning. Motsatsen, ett asymmetriskt system, har enligt den av regeringen tillsatta flera negativa konsekvenser och är inte en lämplig kapacitets- stärkande åtgärd för kommunerna.11 Utredningen ansluter sig till den bedömningen. Det innebär att trots att förutsättningarna ser så olika ut ska kommunernas lagstiftade ansvar för brottsförebyggande arbete gälla alla kommuner och kunna tillämpas överallt. Nivån får inte vara sådan att den blir omöjlig att uppnå i en kommun, men heller inte leda till en ambitionssänkning i en annan. Regleringen måste ge möjlighet till lokala anpassningar i förhållande till de brottsproblem som finns men också i förhållande till de möjligheter och utmaningar som kommunen har i övrigt. 10Brå (2020e), s. 33. 11SOU 2020:8, s. 493. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag 8.4En reform för hållbar utveckling Utredningens bedömning: För att skapa förutsättningar för hållbar utveckling bör utredningens förslag, så långt möjligt, vara samordnade med andra relevanta utvecklingsarbeten på nationell nivå. Det ansvar som kommunerna föreslås få bör också vara möjligt att samordna med andra krav som ställs inom närliggande områden. Hållbar utveckling och Agenda 2030 Hållbar utveckling är ett begrepp som används för att peka ut en önskvärd samhällsutveckling. Det har sitt ursprung i den så kallade Brundtlandrapporten som skrevs på uppdrag av FN 1987 och defi- nierades där som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfreds- ställa sina behov. Begreppet förknippades då främst med klimat- och miljöfrågor, men används numera ofta i en bredare innebörd. I arbetet med Agenda 2030, se avsnitt 5.2.2, talar man om utveckling i tre dimensioner – social hållbarhet, ekonomisk hållbarhet och miljö- mässig hållbarhet. Alla tre dimensioner ska beaktas och balanseras mot varandra. Långsiktighet är en central faktor. Flera mål i agendan har anknytning till det brottsförebyggande arbetet och (SCBs) uppföljning 2019 av hur lever upp till målen berör två av tre konstaterade utmaningar förekomsten av våld och våldsutsatthet.12 används begreppet hållbar utveckling i en mer allmän betydelse för att betona vikten av att utvecklings- arbete ska kunna leda till bestående förändringar och inte enbart tillfälliga effekter. Då, och även när man pratar om hur arbete bör bedrivas för att agendans målsättningar ska uppnås, är det centralt att anlägga ett helhetsperspektiv och att betrakta frågor ur flera perspektiv än det egna. För utredningens del innebär det bland annat att sätta den nu aktuella reformen i ett större sammanhang vad gäller dels andra pågående reform- och utvecklingsarbeten, dels andra när- liggande krav som ställs på kommunerna. Agenda 2030-delegationen har konstaterat att förmågan i att driva arbete framåt inom olika politikområden är god, men att 12SCB (2020), s. 11. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag förmågan att arbeta övergripande och att samordna sig är svagare. Delegationen noterar också att det finns utmaningar i samordningen mellan nationell, regional och lokal nivå.13 I det mål som beslutat för Agenda 2030-arbetet uttalas att agendan ska genomföras genom en samstämmig politik.14 Att identifiera potentiella synergier och målkonflikter samt områden för samverkan mellan olika utgifts- områden är enligt regeringen centralt. Det gäller även samspelet mellan åtgärder och initiativ på olika samhällsnivåer.15 För den sociala dimensionen saknas i ett sammanhållet målsystem16 vilket utgör en särskild utmaning för arbetet med att förebygga brott. Kommunernas arbete med tvärsektoriella frågor Brottsförebyggande arbete är tvärsektoriellt och skär på så sätt in i många olika områden och verksamheter, med krav och förvänt- ningar. Många andra tvärsektoriella frågor har också sina egna struk- turer, mål, handlingsplaner och utvecklingsarbeten som lokal nivå behöver anpassa sig till. Dessutom ska operativa åtgärder som regel utföras lokalt. Inom de flesta sakområden fungerar det på liknande sätt. När det gäller områdena socialtjänst, skola och samhällsbyggnad som är viktiga ur ett brottsförebyggande perspektiv pågår till exem- pel ett aktivt och kontinuerligt reform- och utvecklingsarbete som har stor påverkan på de lokala verksamheterna. Slutligen ska allt detta, för kommunernas del, kombineras med lokala prioriteringar och förutsättningar. Situationen innebär uppenbara utmaningar och risker. Den kommunala organisationen är uppbyggd av nämnder och förvaltningar för olika sakfrågor. Arbetet med tvärsektoriella frågor hanteras ofta av en eller flera samordningsfunktioner. Särskilt i mindre kommuner är det vanligt att en person får ansvar för flera sådana. Det brottsförebyggande arbetet kan till exempel kombineras med säkerhetsarbete, kris- och beredskapsarbete, folkhälsoarbete eller arbete inom området alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS). En samordning med säker- hetsarbetet förordas av SKR och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i skriften Ta ett samlat grepp om trygghet och 13SOU 2019:13,s. 2020/21:FiU28. 2019/20:188, s. 15. 16Agenda 2030-delegationen (2017), del 1, s. 84. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag säkerhet.17 Om insatser av socialpreventiv karaktär står i fokus finns många beröringspunkter med folkhälsoarbetet. Och om man ser till hur vanligt det är att kommuner identifierar problem med narkotika- brottslighet kan det finnas skäl att hantera det brottsförebyggande arbetet tillsammans med ANDTS-arbetet. I sammanhanget kan påpekas att regeringens förnyade ANDTS-strategi har ett ökat fokus på narkotikaprevention.18 Vissa kommuner bedriver ett omfattande arbete med det som kallas trygghetsfrågor och har en särskild organi- sation för det. Vad som omfattas av arbetet varierar men ofta ingår många åtgärder av brottsförebyggande slag. Utöver detta finns flera andra frågor som hänger nära samman med det brottsförebyggande arbetet och som ställer krav på liknande åtgärder och arbetssätt, såsom till exempel arbetet för att bekämpa och förebygga mäns våld mot kvinnor inklusive utsatthet för hedersrelaterat våld och förtryck samt arbetet mot våldsbejakande extremism. En del av de utmaningar som kan finnas i samordningen av olika tvärsektoriella frågor speglas i Statskontorets uppföljning och analys av centrala myndigheters arbete med den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor.19 Statskontoret har också konstaterat att allt fler aktörer använder Agenda 2030 som en struktur i sitt arbete. Enligt en enkätstudie som myndigheten gjort är det av kommunerna, nästan alla regioner och samtliga länsstyrelser som gör det.20 I en del kommuner, framför allt resursstarka sådana, har arbetet med agendan lett till åtgärder för att öka förmågan att hantera tvärsektoriella frågor. Det kan handla om organisationsförändringar eller att strategier och handlingsplaner slagits samman. Statskontoret har rekommenderat regeringen att ge kommunerna stöd och mer likvärdiga möjligheter i arbetet med agendan. Regeringen har tillsatt en nationell sam- ordnare med uppdrag att bland annat stärka, främja och fördjupa olika aktörers arbete med att genomföra Agenda 2030.21 Hur resurser och satsningar ska fördelas mellan kärnverksam- heter och tvärsektoriella områden är en stor och svår fråga, såväl på nationell nivå som på lokal nivå. Det är också svårt att avgöra när det är mest ändamålsenligt att hantera en fråga eller ett område inte- 17SKL (2013), s. 8. 2020/21:132, s. 1. 19Statskontoret (2021). 20Statskontoret (2020a), s. 26. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag grerat med en eller flera andra frågor eller områden – och i så fall vilken helhet och vilka andra frågor eller områden – respektive när det är mest ändamålsenligt att frågan eller området ges en särskild hantering. Svaren kan variera mellan olika situationer och . Avvägningen kan också vara en fråga om tillgängliga resurser. Det som kan konstateras är att det alltid är angeläget att nya initiativ blir föremål för den typen av överväganden. Nationell och strategisk nivå får anses ha ett särskilt ansvar för att på detta och andra sätt ge den i många avseenden hårt belastade lokala och operativa nivån så bra förutsättningar som möjligt för sitt arbete. Utredningens uppdrag är att föreslå ett lagreglerat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete.