sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — I yrkestrafiklagen har vi valt att föra in bemyndigandena att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter i en helt ny paragraf; detta eftersom ett införande av de nya bemyndigandena i befintliga 7 kap. 3 § yrkestrafiklagen hade inneburit att den bestämmelsen enligt vår mening hade blivit alltför omfattande. I författningskommentaren redogörs närmare för vår avsikt om vilken sanktionsväxling respek- tive bemyndigande ska omfatta. Det är dock fullt möjligt att fram- över nyttja bemyndigandena även för annan sanktionsväxling. Förslag: , Transportstyrelsen, ska vara den myndighet som prövar frågor om sanktionsavgift. Reglerna om sanktionsavgifter ska utformas i enlighet med befintlig reglering om sanktionsavgifter inom yrkestrafiken, främst regler om sanktionsavgift vid överträdelse av bestämmelser om cabotagetransport i godsförordningen samt av bestämmelser om kör- och vilotider. Det innebär att sanktionsavgiften tillfaller staten, att den som påförs avgiften ska ges tillfälle att yttra sig innan avgiften påförs, att sanktionsavgift får sättas ned eller efterges om det finns särskilda skäl, att sanktionsavgifter ska 60Jämför med motsvarande sanktionsavgifter enligt bestämmelserna i förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m., prop. 2009/10:20, s. 65 f. betalas till tillsynsmyndigheten efter att be- slutet har vunnit laga kraft, att beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har vunnit laga kraft, att sanktionsavgift får påföras bara om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förut- sättningarna att besluta om avgift har uppfyllts, att en sanktions- avgift faller bort om beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet vann laga kraft. Vidare får beslutet om sanktionsavgift överklagas till allmän förvaltnings- domstol enligt förvaltningslagen. Beloppen för de nya sanktionsavgifterna i förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES), yrkestrafikförordningen och taxitrafik- förordningen ska uppgå till för varje överträdelse. Någon differentiering av sanktionsavgiftsbeloppen ska inte ske. Sanktionsavgifterna ska inte påverkas av eller påverka sanktions- avgiftsberäkningar enligt andra regelverk. Det ska inte finnas något maxbelopp ifall sanktionsavgift enligt de nu föreslagna bestäm- melserna påförs för flera överträdelser vid ett och samma tillfälle. Bedömning: Sanktionsavgiftsbeloppen ska fastställas i förord- ning. I likhet med dagens reglering om sanktionsavgifter inom yrkes- trafiken föreslår vi att tillsynsmyndigheten, Transportstyrelsen, ska vara den myndighet som påför sanktionsavgift. Vi avser inte heller i övrigt att avvika från den befintliga regleringen om sank- tionsavgifter. Därför har vi formulerat bestämmelserna utifrån främst förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Våra förslag till sanktionsväxling avser bestämmelser som gäller inom näringsverksamhet. Ett regelverk i form av sanktionsavgifter måste vara enkelt att tillämpa för att det ska leda till avsedda effek- tivitetsvinster. Av rättssäkerhetsskäl framstår det som mest lämpligt att sanktionsavgiften utgår med ett på förhand fastställt belopp. Vi bedömer att de föreslagna sanktionsavgifterna ska uppgå till samma belopp och har inte funnit tillräckliga skäl för att göra en differen- tiering utifrån överträdelsernas art. De överträdelser som föreslås sanktionsväxlas, det vill säga avseende bristande medförande och uppvisande av dokument respektive bristande anmälan, är av mer administrativ art. Överträdelserna bör därför på ett relativt enkelt sätt kunna ringas in av den myndighet som påför sanktionsavgiften eller förskottet för denna. Differentiering av sanktionsavgiftsbelopp skulle även kunna ske på annat sätt, exempelvis utifrån företagets omsättning eller storlek. Vi föreslår dock inte sådan differentiering, detta eftersom det vid ett och samma tillfälle endast kan bli fråga om ett fåtal överträdelser. Det sammanlagda sanktionsavgiftsbeloppet torde därför komma att ligga på en rimlig nivå oavsett företagets omsättning eller storlek. I praktiken kan det vid en kontroll komma att uppstå situationer där sanktionsavgift påförs enligt såväl de nu föreslagna bestämmel- serna om sanktionsavgift, som enligt andra bestämmelser. Exempel- vis kan det, förutom avsaknad av dokument, upptäckas överträdelser av kör- och vilotidsregler vid en och samma kontroll. När det gäller överträdelser av kör- och vilotidsregler är det inte ovanligt med flera överträdelser vid samma tillfälle. Om flera överträdelser av kör- och vilotidsregler upptäcks ska sanktionsavgiften för varje enskild över- trädelse läggas ihop till en sammanlagd sanktionsavgift. Det finns särskilda regler för hur maxbeloppet för sådana sanktionsavgifter ska beräknas.61 Vi anser att de föreslagna sanktionsavgifterna inte ska påverkas av eller påverka sanktionsavgiftsberäkningar enligt andra regelverk. Det ska inte heller finnas något maxbelopp för de före- slagna sanktionsavgifterna om flera överträdelser upptäcks vid ett och samma tillfälle. Detta eftersom det sannolikt kommer att handla om ett fåtal överträdelser enligt de nya reglerna. Förutom att sanktionsavgifterna ska vara effektiva, bör de vara avskräckande och stå i rimlig proportion till det intresse som de är avsedda att tillgodose, det vill säga intresset av effektivare sanktio- nering. får penningböter bestämmas till högst . Som gemensamt straff för flera brott får penningböter bestämmas till högst . Sanktionsavgiften för överträdelse av bestäm- melser om cabotagetransport är . Det framstår mot denna bakgrund som rimligt att avgiften uppgår till för att den ska ha en avskräckande effekt. Vi är medvetna om att de företag som kommer att påföras sanktionsavgifterna är av varierande storlek och därmed påverkas i olika omfattning av beloppets storlek. 6110 kap. 3 § förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Den föreslagna avgiften, , är dock enligt vår mening inte oproportionellt hög, inte ens för de mindre företagen. 7.6.4Förfarandet i samband med påförande av sanktionsavgiften Förslag: Polisman, bilinspektör och tulltjänsteman ska kunna be- sluta om förskott för sanktionsavgift enligt 5 § förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) och enligt 6 kap. 1 a § 3 yrkestrafikförord- ningen. Möjligheten att besluta om förskott ska föreligga endast när det handlar om företag som inte har hemvist i . Om det förskott som beslutats inte betalas i samband med kon- trollen, ska polismannen, bilinspektören och tulltjänstemannen kunna besluta att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. Det krävs synnerliga skäl för att avstå från att fatta ett sådant beslut. Ett beslut om förskott eller att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden ska skyndsamt underställas Transport- styrelsens prövning. Transportstyrelsen ska överpröva beslut om förskott och beslut om att inte fortsätta färden. Beslut om förskott för sanktionsavgift eller beslut om att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden ska inte kunna överklagas. Vi föreslår att polisman, bilinspektör och tulltjänsteman ska kunna besluta om förskott för sanktionsavgift enligt 5 § förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) och 6 kap. 1 a § 3 yrkestrafikförordningen. De nämnda bestämmelserna ställer krav på att medföra och visa upp tillstånd och kontrolldokument enligt godsförordningen, bussförord- ningen och Interbus-överenskommelsen respektive att medföra sådant bevis om tillstånd som avses i 3 kap. 3 eller 5 § yrkestrafiklagen. Vi har tidigare (avsnitt 7.5.1) kommit fram till att dokumenten ska visas upp för en polisman, bilinspektör eller tulltjänsteman. Dessa befatt- ningshavare bör följaktligen kunna besluta om förskott för sank- tionsavgift om dokumenten inte kan visas upp. Möjligheten att besluta om förskott bör endast finnas när det handlar om företag som inte har hemvist i och där möjlig- heten att få till stånd en effektiv sanktion på grund av verkställig- hetsproblem annars kan bli problematisk. Skälet till att förskott ska tas ut av transportföretag som inte har hemvist i är att det finns begränsade möjligheter att i andra länder verkställa en i påförd sanktionsavgift. Syftet med förskottsbetalning är att få till stånd en effektiv sanktion. Verkställighetsåtgärder avseende sanktions- avgift omfattas inte av tillämpningsområdet för lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. Om det förskott som har beslutats inte betalas i samband med kontrollen, ska polismannen, bilinspektören och tulltjänstemannen besluta att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. Det krävs synnerliga skäl för att avstå från att fatta ett sådant beslut. I samband med kravet på förskottsbetalning uppkommer frågan om huruvida rättssäkerheten kan tillgodoses. Vi anser att kravet på rättssäkerhet tillgodoses genom den föreslagna hanteringen. Beslut om förskott för sanktionsavgift eller beslut om att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden, ska skyndsamt underställas Transportstyrelsens prövning. Med skyndsamt avses . Transportstyrelsen har en jourverksamhet för hantering av dessa beslut. Vi föreslår att Transportstyrelsen ska pröva om besluten om förskott eller att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden ska bestå. Möjligen skulle man kunna överväga om kravet på skyndsamhet och omedelbar prövning skulle kunna begränsas till att ärendet ska hanteras hos Transportstyrelsen under kontorstid. Om en sådan hantering kan utformas så att den går att förena med kravet på rättssäkerhet är dock någonting som får övervägas i ett annat sammanhang. Just nu bedömer vi att den befintliga jourverksamheten hos Transportstyrelsen bör kunna ta hand om överprövningen under samma former som . Transportstyrelsen ska vidare, om beslut om att inte fortsätta färden gäller, utan dröjsmål handlägga det ursprungliga ärendet om påförande av sanktionsavgift för överträdelsen. I samband med hand- läggningen ska Transportstyrelsen pröva om förskottet ska sättas ned eller efterges helt. Om det finns synnerliga skäl får Transport- styrelsen upphäva beslutet om att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. Det är alltså Transportstyrelsen som fattar det slutliga beslutet om påförande av sanktionsavgift. Beslut om sanktionsavgift ska vara möjligt att överklaga till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med gällande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900). Däremot föreslår vi, i likhet med vad som framgår av befintlig reglering, att beslut om förskott för sank- tionsavgift eller beslut om att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden inte ska få överklagas. 7.6.5Möjligheter att vidta åtgärder för att säkra verkställighet av sanktionsavgift Förslag: Egendom ska få omhändertas eller fordon få klampas när ett beslut att ett fordon eller fordonståg inte får fortsätta färden har fattats för att säkerställa betalning av ett förskott för sanktionsavgift enligt yrkestrafikförordningen. En sådan möjlig- het ska införas i lagen om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd. Bedömning: Egendom ska få omhändertas eller fordon få klam- pas när ett beslut att ett fordon eller fordonståg inte får fortsätta färden har fattats för att säkerställa betalning av ett förskott för sanktionsavgift enligt 5 § förordningen om internationella väg- transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Denna möjlighet omfattas dock av befintlig reglering i lagen om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd. Något tillägg behöver således inte göras i lagen. Enligt lagen (2014:1437) om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd får de i lagen angivna åtgärderna vidtas när ett fordons fortsatta färd har hindrats eller ett beslut att ett fordon eller fordonståg inte får fortsätta färden har fattats. Sådana förbud mot fortsatt färd kan med- delas enligt en rad författningar. I lagen anges enligt vilka författ- ningar sådana förbud ska ha meddelats för att åtgärder ska få vidtas. De åtgärder som enligt lagen kan komma i fråga är att en polisman eller tulltjänsteman omhändertar fordonsnycklar eller annat föremål som behövs för färden, frakthandlingar och registreringsskyltar. Kan det av särskilda skäl antas att ett omhändertagande inte är tillräckligt för att säkerställa att beslutet följs, får eller besluta att fordonet eller fordonståget förses med en mekanisk, elektronisk eller annan typ av låsanordning (klampning). En åtgärd kan i majoriteten av fallen bestå i högst . Åtgärderna är ämnade att se till att ett fordon som har förbjudits att fortsätta färden faktiskt också står stilla. Avsikten är att framtvinga bättre efterlevnad av de regler som finns och beslut som har fattats enligt dessa regler. Åtgärderna utgör verktyg bland annat för att säkra verkställighet av vissa avgifter på yrkestrafikområdet. Det saknar betydelse vem som har meddelat ett beslut om förbud mot fortsatt färd. Om ett beslut att färden inte får fortsätta har meddelats av någon som enligt underliggande författningar har rätt att meddela ett sådant beslut, kan ett beslut om omhändertagande fattas av såväl polisman som tulltjänsteman och ett beslut om klampning av såväl som Tullverket.62 I 7 § lagen om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd anges när omhändertagande eller klampning får vidtas i syfte att säkra verkstäl- lighet av sanktionsavgift. Som framgår av den föreslagna regleringen om förskott för sanktionsavgifter i förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och yrkestrafikförordningen, ska en polisman, bilinspektör och tull- tjänsteman kunna besluta om förskott för sanktionsavgift och att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. Vår bedömning när det gäller sanktionsavgifter enligt 5 § förordningen om inter- nationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES) är att förskott för dessa avgifter och efterföljande förbud mot fortsatt färd redan omfattas av ordalydelsen i 7 § 4 lagen om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd. I den aktuella paragrafen nämns beslut enligt 7 d § förordningen om internationella vägtrans- porter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), det vill säga beslut om att fordonet eller fordonståget på grund av obetald sanktionsavgift inte får fortsätta färden. Komplettering av lagen behöver därför inte ske i denna del. Däremot behöver 7 § lagen kompletteras för att omhändertagande eller klampning ska kunna ske när ett beslut att fordon eller fordonståg inte får fortsätta färden har fattats för att säkerställa betalning av förskott för sanktionsavgift enligt yrkestrafikförordningen. 2013/14:256, s. 31. 7.7Företagsbot som alternativ till sanktionsväxling Ett skäl för att övergå till sanktionsavgifter inom yrkestrafikområdet är att de skulle ha bättre effekt när det gäller näringsidkare som begår brott. I detta sammanhang har vi även övervägt om företagsbot (avsnitt 7.1.4) skulle kunna vara ett alternativ till sanktionsavgift. I 36 kap. finns bestämmelser om företagsbot. Före- tagsbot är en särskild rättsverkan av brott och kan på yrkande av åklagare åläggas företag som har begått brott. avses enskilda näringsidkare och juridiska personer. Ett företag kan åläggas att betala företagsbot för brott i företagets verksamhet om företaget inte har gjort vad som kan krävas för att motverka brottet eller om brottet har begåtts av någon i ledande ställning eller om brottet har begåtts av någon i företaget som har särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Det är åklagaren (strafföreläggande om högst ) eller domstolen som beslutar om företagsbot. Vilket företag som helst som har verksamhet i kan åläggas företagsbot, alltså även utländska företag. Företaget behöver inte ha någon fast förankring här i landet med chefer, kontor eller andra lokaler, det räcker att det bedriver en yrkesmässig verksamhet här. Företagsboten är som lägst och som högst . Det finns även möjlighet att i vissa fall meddela förhöjd företagsbot uppgående till . Beloppet bestäms utifrån ett sanktionsvärde. Sanktionsvärdet är beroende bland annat av hur allvarligt brottet är, bakgrunden till brottet, hur det har gått till och vilka följder det fått. Företagsbot kan verkställas i annan medlemsstat med stöd av lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. När det kommer till utländska företag uppstår särskilda problem vid påför- andet av företagsbot. Bland annat finns praktiska svårigheter med delgivning av företagsföreträdare och hantering för att få till stånd en betalning av företagsboten. Lagen (2014:1437) om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd, som kan användas för att säkra verkstäl- lighet av förskott för sanktionsavgift, kan inte användas. I stället hänvisas till kvarstadsbeslut enligt 26 kap. . Är någon skäligen misstänkt för brott och kan det skäligen befaras, att han genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller annorledes undandrager sig att betala exempelvis företagsbot, som kan antagas komma att på grund av brottet ådömas honom, får för- ordnas om kvarstad på så mycket av hans egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. Kvarstad får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Det finns alltså ett krav på proportionalitet. Det krävs en väldigt hög företagsbot om det ska vara proportionerligt att belägga ett fordon, som kan vara värt några , med kvarstad. Att meddela beslut om förskott för sanktionsavgift och beslut om att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden framstår därför som en enklare lösning. har riktat in sig på ett ökat användande av företagsbot inom trafikområdet. har haft en försöksverksamhet där man koncentrerat handläggningen av företagsbotsärenden inom trafikområdet till trafikenheterna vid Åklagarkamrarna i och . Det har visat sig fungera väl och inneburit en väsentlig ökning av andelen ärenden som lagförs genom företagsbot. I den rapport som tagit fram med anledning av försöksverksamheten anges att många brott inom yrkestrafikområdet tidigare endast resulterade i lagföring av chauffören, vilket i regel stannade vid penningböter.63 Genom att även utreda arbetsgivarnas ansvar och i förekommande fall lagföra dem med företagsbot uppnås en mer kännbar sanktion som även träffar mer rätt, då den straffar den som är den som haft egentlig kontroll över under vilka förutsättningar transporten ägt rum. I rapporten finns även resonemang kring konkurrens på lika villkor. Det framgår av rapporten att någon framställan om interna- tionell rättslig hjälp i brottmål eller utfärdande av europeisk utred- ningsorder aldrig har gjorts i de trafikärenden som letts av åklagare vid lokala åklagarkamrar. Förundersökningar där den misstänkte har funnits utomlands har i flera fall lagts ner med hänvisning till att det inte bedömts proportionerligt att begära internationell hjälp. Att på detta sätt systematiskt underlåta att driva förundersökningar mot utländska misstänkta företag och lagföra dem, men lagföra dem med svensk anknytning medför, enligt rapporten, en snedvriden konkur- renssituation inom transportnäringen till nackdel för svenska före- tag. Ett sådant arbetssätt medför i praktiken en avkriminalisering av Utvärdering av projektet ”en utvidgning av trafikenheternas verk- samhet”, , ÅM2018-1771, s. 26. yrkestrafikreglerna för utländska bolag. Trafikenheterna hos Åklagar- myndigheten har därför haft som utgångspunkt att förundersök- ningar mot utländska aktörer ska bedrivas på samma sätt som mot svenska, vilket bland annat innebär att begära hjälp av andra stater i ärenden där det behövs. Vi har tagit del av erfarenheter och anser att företagsbot, trots de praktiska problem med delgivning och verk- ställighet som nämnts ovan, borde kunna användas i större omfatt- ning än . För flertalet överträdelser inom yrkestrafiken är det emellertid stadgat penningböter. Detta innebär att företagsbot inte kan påföras. En straffskärpning från penningböter till böter i vissa fall skulle innebära att företagsbot kan användas och skulle därför kunna vara lämpligare än en växling till sanktionsavgift. Detta medför bland annat att de straffrättsliga sanktioner som redan finns i dagens system kan användas fullt ut. Vi har inom ramen för utred- ningen inte haft möjlighet att närmare undersöka vilka brott som skulle kunna bli aktuella för straffskärpning. Vi anser inte heller att en sådan utredning har ingått i vårt uppdrag. 8Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika I syfte att främja trafiksäkerheten har och Trafik- verket tillsammans arbetat fram ett förslag om inrättande av så kal- lade trafiksäkerhetskontrollanter. Myndigheterna inkom 2018 med en gemensam hemställan1 till regeringen om att nödvändiga föränd- ringar i nu gällande lagstiftning skulle initieras av berörda departe- ment i syfte att möjliggöra införandet av den nya yrkeskategorin. I hemställan anges att syftet med förslaget är att skapa förutsättningar för andra än att genomföra nykterhetskontroller på väg genom att stoppa fordon och genomföra utandningsprov i form av sållningsprov. Det övergripande syftet med ett system med trafiksäkerhetskon- trollanter är att öka trafiksäkerheten. En viktig del i arbetet med att främja säkerheten i trafiken är att minska förekomsten av alkohol- och narkotikapåverkade förare. I genomförs ett stort antal alkoholutandningsprov, så kallade sållningsprov. Däremot är det inte tillåtet att genomföra sållningsprov för narkotika, alltså att genomföra provtagning eller undersökning utan misstanke om brott. I vårt direktiv anges att vi ska ta ställning till om det finns skäl att införa ett system med trafiksäkerhetskontrollanter. Vi ska vidare, oav- sett ställningstagande, lämna förslag till en förändrad lagstiftning för att möjliggöra införandet av en sådan yrkeskategori, inklusive vilken myndighet som bör ansvara för uppgiften. Utöver detta ska vi utreda förutsättningarna för att utföra sållningsprov i fråga om narkotika i trafiken. Vi ska som ett led i detta studera hur andra länder löst frågan samt komma med nödvändiga författningsförslag. 1I2019/00614/TM. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika 8.1.1Nollvisionen och trafiksäkerhetsmål om nykterhet i trafiken Det svenska trafiksäkerhetsarbetet utgår från den nollvision som beslutade om 1997. Det långsiktiga målet för visionen är att ingen ska dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor samt att vägtransportsystemets utformning och funktion ska anpas- sas till de krav som följer av detta.2 För att uppnå nollvisionen har fastställt etappmål som följs upp av . Det etappmål som gällt för vägtrafiken fram inne- bär att antalet omkomna skulle halveras –2020, vilket innebär högst 220 omkomna 2020. Vidare skulle antalet allvar- ligt skadade i vägtrafiken reduceras med en fjärdedel . Målnivån utgår från ett medelvärde av antalet omkomna –2008, närmare bestämt 440 personer. omkom 221 personer i vägtrafikolyckor. Utifrån rådande utveckling av antalet omkomna, samt övriga indikatorer, gör bedömningen att det är möjligt att målet om högst 220 omkomna i trafiken 2020 kommer att nås.3 beslutade regeringen om ett nytt etappmål som innebär att antalet omkomna i vägtrafiken ska halveras till 2030 och att antalet allvarligt skadade ska minska med . I faktiska tal innebär det 133 omkomna och 3 100 allvarligt skadade i vägtrafiken 2030. Tabell 8.1 Antal omkomna och allvarligt skadade i vägtrafiken –2019 Källa: Trafikanalys.