sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — All denna kunskap finns inte och kommer heller inte att kunna tas fram under de första perioderna. Livsmiljöunderlagen ska dock ge en så god ögonblicksbild som möj- ligt av den kunskap som finns. Det är viktigt att understryka att det handlar om befintlig kunskap om livsmiljöer och att ansvaret att sammanställa och analysera den i ett livsmiljöunderlag inte innebär en skyldighet att avhjälpa ett ofullständigt underlag. Det är fort- farande verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som har ansvar för att ta fram det underlag som behövs och som måste kunna redogöra för hur den egna verksamheten kan komma att på- verka arterna och vilka försiktighetsmått som kan vidtas. Livsmiljö- underlaget ska förvisso tjäna som en grund och utgångspunkt och ju mer fullständigt ett livsmiljöunderlag är, desto lindrigare blir utred- ningskravet för verksamhetsutövaren eller den som ska vidta åtgärden. 187Michanek et al. (2019) a.a., s. 48. Jämför Angelstam et al. (2010) Landskapsansats för beva- rande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. 2010:4, s. 8, som hänvisar till Angelstam, et al. (2003) Two-dimensional gap analysis: a tool for efficient conservation planning and biodiversity policy implementation. Ambio 33(8): 527–534. I diskuteras även operativ planering men det har vi uteslutit här. 188Angelstam et al. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. 2010:4, s. 8, som hänvisar till et al. (2006), Scale mis- matches in management of urban landscapes. Ecology and Society 11 (2): 16. [online] URL: www.ecology and society.org/vol11/iss2/art16. Förslag på nytt 8 kap. Oavsett livsmiljöunderlagets utformning och grad av fullständighet har fortfarande verksamhetsutövaren det fulla utredningsansvaret för den påverkan som härrör från den egna verksamheten eller åtgärden och dess miljöpåverkan. 11.8.5Förslag: Samrådsförfarande vid beslut om att anta livsmiljöunderlag Det ska införas en bestämmelse i artskyddsförordningen som anger att ett beslut om livsmiljöunderlag alltid ska föregås av ett samråd med vissa myndigheter, kommuner och berörda Det ska införas en bestämmelse i miljöbedömningsförordningen om att livsmiljöunderlag inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 3 § första stycket . Av 6 kap. 3 § följer att en myndighet eller kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning, om genom- förandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. har vi valt att kalla det föreslagna instrumentet för ett under- lag (livsmiljöunderlag) men det är viktigt att betona att begreppet plan eller program i sig inte är ett kriterium för när en strategisk miljö- bedömning måste göras. Det omarbetade 6 kap. som trädde i kraft syftade till bland annat till att anpassa terminologin till och rådets direktiv /42/ EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SEA-direktivet).189 Planer och program definieras inte i direktivet. Även om orden inte är synonyma, behandlar kraven i direktivet planer och program varför det saknas anledning att göra någon distinktion mellan dem. Det avgörande är huruvida ett doku- ment uppfyller kriterierna; de ska utarbetas eller antas av en myn- dighet på nationell, regional eller lokal nivå samt krävas enligt lagar och andra författningar.190 2016/17:200. Miljöbedömningar, till exempel s. 71. 190Guidance on the implementation of Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment (Kommissionens vägledning), s. 5. Förslag på nytt 8 kap. Begreppet myndighet har getts en vidsträckt innebörd i EU- domstolens praxis. Det kan definieras som ett organ som – oavsett sin rättsliga form och den geografiska omfattningen av sina befogen- heter (nationella, regionala eller lokala) – i enlighet med en av staten antagen rättsakt har fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverk- samhet under statens tillsyn och som med anledning härav har sär- skilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda. Att en plan utarbetats eller an- tagits av myndighet omfattar även att planen eller programmet har utarbetats av en fysisk eller juridisk person som arbetar för en myn- dighet.191 I vårt förslag är det tveklöst fråga om en myndighet som ska fatta beslut om livsmiljöunderlaget. Vad gäller begreppet krävs så har kriteriet hanterats av EU-dom- stolen. I mål C-567/10 drog domstolen slutsatsen att planer och pro- gram ska anses krävas när antagandet av den aktuella planen eller programmet regleras i nationella lagar och andra nationella författ- ningar och det i lagarna och författningarna fastställs, dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planen eller programmets utarbetande. Enligt dom- stolen går det inte att godta en tolkning som innebär att planer och program utesluts från tillämpningsområdet enbart av det skälet att det inte finns någon skyldighet att anta rättsakten.192 Vårt förslag inne- bär såväl en skyldighet att anta livsmiljöunderlag som ett faststäl- lande av vilken myndighet som är behörig att anta underlaget och ett förfarande för programmets utarbetande. Av 6 kap. 3 § framgår vidare att bestämmelserna om miljöbedömning endast är tillämpliga på de planer och program vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I 6 kap. 4 § finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa slag av planer och program ska eller inte ska antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Sådana föreskrifter har meddelats i 2–4 §§ miljöbedömningsförordningen193. Enligt 2 § miljöbedömnings- förordningen ska en sådan betydande påverkan bland annat antas i fråga om verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § (Natura 2000-tillstånd) eller omfattas av ett åtgärdspro- 191Mål C-188/89, A. m.fl. mot British Gas plc. 192Mål C-567/10, Inter-Environnement , p. 193Miljöbedömningsförordning (2017:966). Förslag på nytt 8 kap. gram enligt 5 kap. 8 § eller en avfallsplan, havsplan eller plan för moderna miljövillkor. Om en plan eller ett program inte finns med bland de som ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan måste myn- digheten undersöka om genomförandet av planen eller underlaget kan antas medföra betydande miljöpåverkan i varje enskilt fall.194 I 5 § miljöbedömningsförordningen anges vilka utgångspunkter som ska gälla vid identifieringen av de omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Det handlar bland annat om i vilken utsträckning planen, programmet eller änd- ringen anger förutsättningar för verksamheter eller åtgärder när det gäller lokalisering, typ av verksamhet, storlek eller driftsförhållan- den eller genom att fördela resurser och har betydelse för de miljö- effekter som genomförandet av andra planer eller program medför, för möjligheterna att följa miljölagstiftningen, för miljöproblem som är relevanta för planen, programmet eller ändringen, för de sannolika miljöeffekternas och det påverkade områdets utmärkande egenskaper, det påverkade områdets betydelse och sårbarhet på grund av intensiv markanvändning, överskridna miljökvalitetsnormer, dess kulturvär- den eller andra utmärkande egenskaper i naturen, och påverkan på områden eller natur som har erkänd skyddsstatus nationellt, inom Europeiska unionen eller internationellt.195 I praxis, när det gäller detaljplaner, har förekomster av fridlysta arter i flera fall varit av- görande för bedömningen av betydande miljöpåverkan.196 I och med att kommunen i en detaljplan reglerar hur mark och vatten ska an- vändas, hur bebyggelsen ska se ut och även kan reglera exploatering mer i detalj (var nya byggnader får placeras, hur höga de får vara, hur långt det ska vara mellan hus och tomtgräns etc.) och då detaljplanen dessutom blir bindande för kommande bygglovsprövningar på så sätt att enskilda får en rätt att utnyttja planen, som heller inte får ändras , anger detaljplanen i hög grad förutsätt- ningar för verksamheter eller åtgärder, framför allt när det gäller loka- lisering, tillåten verksamhet och storlek. Lokaliseringen kan innebära påverkan på de intressen som skyddas av 8 kap. Planering av var bo- städer och industrier får placeras får konsekvenser för miljöbelast- ningen som dessa ger upphov till. 1946 kap. 5 § . 1955 § miljöbedömningsförordningen. 196Se till exempel RÅ 2005 ref. 44, MÖD i dom av i mål nr P2823-13 och MÖD i dom av i mål nr P 6782-15. Förslag på nytt 8 kap. Vårt förslag om livsmiljöunderlag innebär förvisso ett underlag som kan sägas påverka förutsättningarna för vilken typ av verksam- het som kan bedrivas, driftsförhållanden för denna etc., det kan också sägas påverka möjligheterna att följa miljölagstiftningen. Dock inte på så sätt att livsmiljöunderlaget i sig är det som reglerar förutsättningar. Livsmiljöunderlaget beskriver förutsättningar. Livsmiljöunderlaget innehåller en analys av den kunskap som finns om livsmiljöns egen- skaper och sårbarhet och utmärkande egenskaper i naturen. Under- laget i sig medför inte någon påverkan på områden eller natur som har erkänd skyddsstatus. I stället ska livsmiljöunderlaget tjäna som just underlag för att kunna göra en relevant bedömning av förutsätt- ningarna för de verksamheter eller åtgärder (eller planer eller program) som kan få en sådan påverkan. Vad som framgår av underlaget kan i förlängningen innebära begränsningar av vilka åtgärder som kan till- låtas. Det kan också innebära ett synliggörande av att vissa försik- tighetsmått kan komma behövas. Ett syfte med underlagen är ju just att också ge så stor förutsebarhet som möjligt till exempel rörande huruvida artskyddsdispens kan behövas eller inte. Ändå utgör livs- miljöunderlaget endast just ett kunskapsunderlag. Det låter sig inte göras att klarlägga underlagets miljöpåverkan eftersom det inte går att förutse vilka verksamheter eller åtgärder som kommer att vidtas eftersom underlaget inte, som till exempel en detaljplan, har någon direkt styrande effekt. De miljöbedömningar som ska göras, ska göras i samband med tillståndsprövningar, anmälningar, tillsyn och dispens- prövningar och härvid ska livsmiljöunderlaget ingå i bedömnings- underlaget tillsammans med det underlag som verksamhetsutövaren tar fram. Det är viktigt att framhålla att livsmiljöunderlaget inte på något sätt ersätter den individuella prövningen eller tillsynen där de konkreta förutsättningarna för den enskilda verksamheten eller åt- gärden bestäms. Vår slutsats blir därför att en strategisk miljöbedömning inte ska göras, helt enkelt eftersom det inte finns någon miljöpåverkan att bedöma. Det som går förlorat är samrådsförfarandet som följer med en strategisk miljöbedömning. Av skäl som vi redogjort för ovan i avsnittet om planering som verktyg är samrådsförfarandet i det här sammanhanget ett mycket viktigt instrument. Därför föreslår vi att beslutet om livsmiljöunderlag ska föregås av ett samråd, trots att en fullständig strategisk miljöbedömning inte ska göras. Förslag på nytt 8 kap. Det är till att börja med viktigt att såväl kunskapen som analysen i livsmiljöunderlaget är vetenskapligt grundad. Den vetenskapliga grunden är viktigt av flera skäl. Det handlar till att börja med om att medverka till ett kostnadseffektivt skydd av arterna på så sätt att restriktioner som är oproportionerligt hårda för den enskilde fastig- hetsägaren motverkas. Ett vetenskapligt beslutsunderlag har också framhållits av i flera mål rörande naturvårdsdirek- tiven.197 För att så långt möjligt, och i rimlig utsträckning, säkerställa vetenskapligheten i underlagen ska därför samråd ske med SLU Art- databanken. Förutsättningarna för såväl ett adekvat informationsunderlag som en accepterad analys antas också öka om de enskilda markägarna eller verksamhetsutövarna aktivt deltar i planeringen. Artfynd, art- data och lokal kunskap om fortplantningsområden, viloplatser och livsmiljöer är viktig information. I grunden vilar ansvaret för att ta fram sådan information på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd (se kapitlet om kunskapskrav och utredningsansvar) men ju mer sådan information som kan tas in i underlaget, desto mer adekvat och tillförlitligt blir det. Möjligheten att utgå från ett ut- vecklat och tillförlitligt livsmiljöunderlag ökar förutsebarheten för verksamhetsutövare och minskar deras framtida kostnader i fram- tagande av underlag för prövning eller vid anmälningar. Vi ser dock ingen möjlighet att föreskriva någon form av skyldighet för mark- ägare eller verksamhetsutövare att förse med denna kun- skap i ett tidigare skede (i samband med att en åtgärd ska vidtas eller verksamhet påbörjas föreligger dock denna skyldighet), utan enskilda sakägares deltagande i samrådet måste bygga på frivillighet. Länssty- relsen har därför endast en skyldighet att ge tillfälle till samråd med organisationer och enskilda som har ett väsentligt intresse av under- laget. Väsentligt intresse har den som avser bedriva en verksamhet eller kan komma att vidta en åtgärd. Det innebär att enskilda som anser att det allmänna intresset av att bevara biologisk mångfald är väsentligt bör kanalisera detta intresse genom en sådan miljöorga- nisation som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § . Sådana organisationer ska alltid anses ha ett väsentligt intresse av livsmiljö- 197Se t.ex. Mål C-127/02 Waddenzee, mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib), mål C-418/14 kommissionen mot , mål C-97/17 Rilabergen, mål C-461/17 Holohan och mål C-674/17 Tapiola. Förslag på nytt 8 kap. underlagen Tillfälle till samråd ges lämpligast genom att samrådet kungörs. Beslut om livsmiljöunderlag får inte överklagas Av 19 kap. 1 § följer att förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Ovan har vi föreslagit att beslut om livsmiljöunderlag ska fattas av läns- styrelsen. Förvaltningslagens och regler om klagorätt innebär att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot. Livsmiljöunderlagen tillkommer förvisso genom ett förvaltnings- beslut men även om det i planen anges vilka hot som finns mot arterna och hur dessa hot kan hanteras kan det inte sägas att de har någon form av rättsverkan, inte heller kan de antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.198 Underlaget är heller inte hand- lingsdirigerande för enskilda. Det handlar om beslutsunderlag. Livs- miljöunderlaget ersätter inte den individuella prövningen eller till- synen varigenom beslut som kan antas påverka någons situation kan uppkomma. Om någon i samband med ett sådant beslut som ska fattas med livsmiljöunderlaget som grund anser att det som framgår av underlaget är felaktigt finns det inte något som hindrar denne att ta fram ett eget underlag som visar det. Det blir då upp till pröv- nings- eller tillsynsmyndigheten att avgöra huruvida livsmiljöunder- laget bygger på felaktiga eller bristfälliga antaganden. Sammanfattningsvis saknas anledning att tillåta att livsmiljöunder- lag överklagas. 11.8.6Förslag: Information som ska framgå av livsmiljöunderlagen Utredningens förslag: I artskyddsförordningens bilaga 8 ska den information som ska framgå av livsmiljöunderlagen listas. 19841 § förvaltningslagen (2017:900). Förslag på nytt 8 kap. Den information som ska framgå av livsmiljöunderlaget för ett län ska framgå av artskyddsförordningens bilaga 8. Den ska bland annat innehålla följande. 1.En allmän beskrivning av länet ur artskyddsperspektiv. Det in- kluderar vilka typer av livsmiljöer som finns i länet; en kartlägg- ning där arter, områden, strukturer och funktioner, historisk markanvändning, med mera som är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden och typer av värden lokaliseras. 2.En beskrivning av för arterna gynnsamma förhållanden, för de olika livsmiljötyper som är av betydelse för de arter som är frid- lysta enligt 8 kap. , hotade enligt rödlistan eller regio- nalt prioriterade. En beskrivning av vilka naturligt förekommande arter som förväntas finnas och som ska bevaras i livskraftiga popu- lationer i dessa livsmiljöer, gällande fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter. 3.En beskrivning av vilka fridlysta, hotade eller regionalt priorite- rade arter som är naturligt förekommande i länet. 4.Vilka fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter som är i behov av aktiva bevarandeåtgärder. En översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot med mera. 5.En karta där viktiga livsmiljöer för arter i behov av bevarande- åtgärder har markerats. 6.En karta där redan skyddade områden markeras. Kartan ska åt- följas av en beskrivning av eventuella föreskrifter som följer med skyddet samt hur dessa påverkar för området relevanta arter. 7.Redovisning av vilka naturmiljöer som behöver restaureras eller återskapas. 8.En karta där områden som är i behov av skydd har markerats med angivande av vilken typ av områdesskydd som är aktuellt. Här ska även de överväganden som gjorts om varför skyddet behövs anges samt hur sannolikt bedömer det vara att skyddet verkligen kan komma till stånd. Eventuella föreskrifter som är tänka att följa med skyddet ska anges samt hur dessa påverkar för området relevanta arter. Förslag på nytt 8 kap. 9.En tydlig redovisning av brister i kunskapsunderlaget. 10.En referenslista över vilka faktaunderlag som ligger till grund för underlaget. En sammanfattning av den information som har läm- nats till allmänheten, de samråd som har genomförts och hur sam- råden har redovisats. 11.När ett livsmiljöunderlag är reviderat ska det dessutom innehålla: –en sammanfattning av alla förändringar och revideringar som har gjorts sedan den föregående versionen, –En sammanställning av resultatet av övervakningen av oavsikt- ligt dödade eller oavsiktligt fångade arter samt information om resultatet av de forsknings- eller bevarandeåtgärder som vid- tagits för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. –Analys av vilka förstärkningsåtgärder som behövs, exempelvis i form av restaurering eller nyanläggning av miljöer för att för- stärka ekologiska samband/konnektivitet i landskapet, eller för att tillskapa mer yta av livsmiljöer som har försvunnit eller degenererat. Detta ska ses som en objektiv kartläggning som är nödvändig för att myndigheterna ska kunna bedriva ett pro- aktivt arbete för att bevara och återställa biologisk mångfald i syfte att nå miljömålet ett rikt växt- och djurliv. I sammanhanget bör det påpekas att vissa bon, häckningsplatser, växtplatser, etc. även fortsättningsvis måste sekretessbeläggas och endast kunna komma att lämnas ut i samband att behov av detta kon- staterats i ett enskilt ärende. Förslag på nytt 8 kap. 11.8.7Förslag: Uppföljning av livsmiljöunderlagen Utredningens förslag: Uppföljningen av livsmiljöunderlagen ska bidra till en målinriktad och kontinuerlig beskrivning och utvär- dering av naturens och landskapets tillstånd, dess förändringar, orsaker till förändringar samt konsekvenserna av förändringarna ska minst omfatta •tillståndet för landskap, biotoper och arter för att uppfylla internationella rättsliga skyldigheter, •bevarandestatus för naturtyper och arter av gemenskapsintresse, •oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av de djurarter som förtecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV a, liksom de euro- peiska fågelarterna och deras livsmiljöer. Prioriterade naturtyper och prioriterade arter måste beaktas särskilt. •status för andra listade biotoptyper och andra biologiska egen- skaper (se bilaga III till ramdirektivet om en marin strategi), förekomst av invasiva arter. ska härvid använda sig av befintlig övervakning och insamling av kunskap. Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande eller oav- siktlig fångst förutsätter att våra övriga förslag om detta genom- förs. Övrig övervakning bedömer vi kan ske inom ramen för etable- rade system. Ett livsmiljöunderlag måste, för att säkerställa syftet att skydda arter som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella be- hov samt till regionala och lokala särdrag, vara adaptivt. Adaptiviteten innebär att reglerna som styr programförfarandet måste innehålla återkopplingsfunktioner.199 Återkopplingsfunktioner ställer i sin tur krav på att det finns ett fungerande övervaknings- och rapporteringssystem som ger en så rättvisande bild av situationen som möjligt. Krav på återkopplings- funktioner finns i naturvårdsdirektiven, bland annat genom rappor- 199Se t.ex. (2012) Skogen som livsmiljö – en rättsvetenskaplig studie om skyddet för biologisk mångfald. Diss., , s. 71 och 233 samt (2009). Hand- bok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser. 2009:2, s. 17. Förslag på nytt 8 kap. teringsskyldigheten gentemot kommissionen.200 I livsmiljödirektivets artikel 12.4 finns även ett krav på att medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i livsmiljödirektivets bilaga 4 a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska medlemsstaterna sedan vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Enligt 65 § artskyddsförordningen ska , med biträde av , se till att det finns ett natio- nellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av sådana djurarter. I samma bestämmelse förskrivs också att Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, inom sina ansvars- områden, ska ta initiativ till att de forsknings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsikt- ligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Det finns således en bestämmelse om att det ska finnas ett system för rapportering. Emellertid saknas bestämmelser om den övervak- ning som kan leda till att det finns något att rapportera in. Bristen har uppmärksammats av kommissionen genom en formell under- rättelse den 3 juli 2020.201 I syfte att hantera bristen och se till att det finns ett övergripande system för rapportering har vi föreslagit för- ändringar i såväl 8 kap. som artskyddsförordningen (se avsnitt 12.20). I det följande utgår vi från att ett sådant övergripande system för övervakning och rapportering kommer att finnas på plats. Övrig övervakning bedömer vi kan ske inom ramen för etablerade system. 11.8.8Förslag: Justeringsintervall – 5-åriga cykler Utredningens förslag: Livsmiljöunderlagen ska ses över och vid behov revideras . Uppdrag till länsstyrelserna att se över och eventuellt revidera livsmiljöunderlagen ska läggas in regleringsbrevet inför det verk- samhetsår då revideringen ska påbörjas och vid behov tilldelas särskilda riktade resurstillskott. 200Se artikel 11 och 17 i livsmiljödirektivet och artikel 12 i fågeldirektivet. 201Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr. N2020/01882. Förslag på nytt 8 kap. Vi föreslår intervall för översyn och vid behov revidering av livsmiljöunderlag. Det är lämpligt att eventuell revidering av livsmiljöunderlag följer cyklerna för rapportering till enligt fågel- och livsmiljödirektivet, samt revideringen av den svenska rödlistan.