sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Arters före- komster påverkas av många faktorer förutom av graden av exponering för sol och vind, exempelvis tillgång på substrat, storleken på arter- nas hemområde, populationsstorlek, etc. Exemplet visar ändå att det inte räcker med att bevara den fysiska plats där arten befinner sig för tillfället, utan tillräckliga skyddszoner behövs för att även de ekolo- giska funktionerna på platsen ska bevaras. Förslag om nya fridlysningsregler Figur 12.1 Areal inklusive skyddszoner som behövs för att skydda livsmiljön för en art Exempel räknat på cirkeldiameter samt 30 resp. 50 meters skyddszon runt ett kärnområde Areal inklusive kantzoner som behöver skyddas (ha) Livsmiljöns storlek (ha) Källa: SLU Artdatabanken . Utredningen bedömer alltså att ett sådant biotopskyddsområde som inrättas för skydd av fridlysta arter ska vara stort för att ge tillräckligt goda förutsättningar för att arterna ska finnas kvar långsiktigt. Med en bedömning att eventuella kanteffekter når in skulle ett skyddat kärnområde om då kunna ha mer långsiktigt stabila förhållanden. Med bedömning att kant- effekterna når in skulle kärnområdet omfatta . Biotopskyddsområden är avsedda som ett långsiktigt skydd för överskådlig framtid, men i situationer där det är motiverat att låta skyddet kvarstå är det möjligt att upphäva skyddet av den myndighet som har fattat det ursprungliga beslutet. Större områden med kända värden och skogliga värdekärnor bör liksom tidigare skyddas enligt nationella och regionala strategier för långsiktigt områdesskydd och därmed avsättas som nationalpark eller naturreservat. 13 Förslag om ersättningsmodell 13.1Utredningens uppdrag och genomförande Vad gäller frågan om ersättning vid rådighetsinskränkningar omfat- tar vårt uppdrag att ta ställning till om en rätt till ersättning bör in- föras i de fall pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras samt säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning, utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras. konstaterar att biologisk mångfald bevaras bland annat genom att tillräckliga arealer av de naturligt förekommande arternas livsmiljö säkerställs vilket i normalfallet förutsätter ett per- manent skydd, särskilt beträffande arter som har höga krav på sin livs- miljö. konstaterar vidare att det finns ett behov av att även kunna avsätta områden på kortare sikt vilket innebär att det behövs ett tidsbegränsat områdesskydd för förekomst av skyddsvärda arter som förekommer i skog, som i sig saknar höga naturvärden. saknas möjlighet att med formellt områdes- skydd, vid sidan av naturvårdsavtal, avsätta området för naturvård för ett specifikt ändamål. Skydd av enskilda arter, eller exemplar av arter kan, enligt skogsutredningen, kräva att enskilda platser där en sällsynt art etablerats skyddas. Om det rör sig om en skyddsvärd art som etablerats på en plats där förutsättningarna är osäkra kan det finnas goda skäl till att avsätta denna plats för natur- vård . Om arten stannar kvar på platsen och bedöms kunna överleva där efter finns då skäl att bevara livsmiljön mer långsiktigt. Detta bör, enligt skogsutredningen, kunna ske genom ett tidsbegränsat områdesskydd som under en begränsad tid ger möjlighet att besluta om föreskrifter för ett område för att därefter eventuellt övergå till ett permanent skydd. menar därför att denna fråga bör utredas inom eftersom behovet och utformningen av ett tidsbegränsat områdesskydd är nära förknippat med de övriga frågor som har att bedöma.1 I och med att våra förslag innebär att problematiken som beskrivs ovan hanteras, framför allt genom naturvårdsavtal eller genom möjligheten att inrätta biotopskydd för arters livsmiljöer, har vivalt att inte gå vidare med förslag om tidsbe- gränsat områdesskydd. Anledningen till det utvecklas i konsekvens- beskrivningen, tillsammans med övriga alternativ som vi inte går vidare med. Biologisk mångfald bevaras, som konstaterade, bland annat genom att säkerställa tillräckliga arealer. Något som lyfts och poängterats vid ett flertal tillfällen under utred- ningen är de skogspolitiska målen; att skogen ska ge hög och värde- full virkesproduktion och att skogens miljövärden ska bevaras och utvecklas. Målen anses lika viktiga och ska gå att förena. De samman- fattas ofta under devisen frihet under ansvar.2 Om man, mycket kort, ser till förarbetshistoriken framträder följande. skogspolitiska kommitté3 ut- talade bland annat följande rörande principer och förutsättningar för ett nationellt miljömål i skogen. Kommittén pekar på möjligheten att till exempel skapa skog med gamla träd genom avsättningar till reservat men poängterade att, enligt kommitténs mening, var ett bättre beaktande av de krav som ställs för biologisk mångfald över hela den skogsbrukade arealen en effektivare naturvård. Kommittén pekade här- vid på möjligheten att på ett genomtänkt sätt använda olika skogs- skötselmetoder för att öka variationen i skogen, förvisso i kombina- tion med avsättningar till reservat och avsättningar från skogägamas sida. Kommittén ansåg till exempel att trakthyggesbruk är en skogs- skötselmetod som passar väl i den boreala barrskogen där frekventa kraftiga störningar alltid förekommit men att metoder som innebär Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 613 ff. 2Se t.ex. ; . Skogspolitiken inför 2000-talet. att man undviker kalhuggning kan vara speciellt intressanta inom områden som i en naturskog skulle präglas av långa skogliga kontinui- teter. Slutsatsen i den delen blev att avsättningen av reservat i statens regi måste därför ökas men att skogsägaren har ett ansvar för att med hänsyn till förutsättningarna söka gynna eller åtminstone bibehålla diversiteten och den biologiska mångfalden vid skogens brukande.4 Med hänvisning till för miljö och utveck- lings rapport, Vår gemensamma framtid, lyftes att det är en felsyn att påstå att ekonomiska och ekologiska hänsyn nödvändigtvis skulle stå i motsättning till varandra. Produktionen måste integreras med hushållning med naturresurserna. Ansvaret för miljön måste läggas på de företag, organ och enskilda människor vars verksamheter ska- dar den som myndigheterna ansvar för utvecklingen; alla måste göras ansvariga för en på lång sikt ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. En politik som skyddar skogen ger bättre föru- tsättningar på lång sikt att utveckla skogsnäringen.5 Efter att ha granskat olika alternativ med olika former och areal- storlekar av avsättningar med formellt skydd kom kommittén fram till att det rimligaste alternativet för miljöskydd i skogen var att kom- binera avsättningar av reservat med ett bruk av den övriga arealen med sikte på hög produktion och god miljövård, eftersom det inte borde leda till några speciella problem vad gäller allemansrättsligt eller mångsidigt bruk och nyttjande av skogen. Alternativet befanns lämp- ligast för att faktiskt kunna bedriva skogsbruk och för att kunna ut- nyttja skogsmarksarealen för att uppnå en hög produktion som den biologiska mångfalden i skogsekosystemen bevaras. Slutsat- sen blev de jämställda målen som lika stor vikt ska läggas vid: pro- duktionsmålet och miljömålet.6 Kommittén delade härefter, beträffande skogsnäringens ansvar kontra statens ansvar för naturvårdsåtgärderna i skogen mellan när- ingen och staten, in skogsmarken efter behovet av hänsyn till miljön. Det handlade om vardagslandskapet (normal skogsmark) med nor- malt hänsynstagande till mera känsliga områden där det i högre grad Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 121. 5Ibid., s. 125. skogspolitiska kommitté konstaterade härvid att många av de frågor och slutsatser tar upp genomsyrat de beslut som den svenska riks- dagen har tagit om miljöfrågor och angav som exempel på detta proposition 1987/88:85 Miljö- politiken inför 1990-talet behandlad i jordbruksutskottets betänkande 1987/881Jou23 med samma namn. Aktuellast var proposition 1990/91:90 En god livsmiljö som behandlades i jord- bruksutskottets betänkande l990/91:JOU30 Miljöpolitiken. Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 130. handlar om bevarande och till naturreservat som handlar om säker- ställande.7 Inom vardagslandskapet, som är det till ytan helt domine- rande, bör ansvar och kostnader i huvudsak ligga på näringsutövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet. För de mest bevarandevärda objekten, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så käns- liga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten. Ju mer åtgärderna avser beva- rande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen. Vid åtgärder som i huvudsak av- ser att främja rekreation och friluftsliv bör ansvaret åligga kommunen.8 Det var också den innebörd som läste in. En- ligt ska skogsbruket ska bedrivas effektivt och ansvarsfullt så att det ger en uthålligt god avkastning och så att skogs- markens naturgivna produktionsförmåga bevaras samt att den biolo- giska mångfalden och den genetiska variationen i skogen ska bevaras.9 Skogsägaren gavs förvisso större frihet i valet av skogsbruksåtgärder men får ett större ansvar för att naturvårdsintressena till- godoses vilket kräver goda kunskaper om skogens ekologi. Utskot- tet förutsatte att näringen skulle ta det ekonomiska huvudansvaret för skogsvården. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag att slopa röjnings- och gallringsskyldigheten liksom skyldigheten att avverka mogen skog. Tvånget att upprätta skogsbruksplan slopades men skogs- ägaren skulle i avverkningsanmälan redovisa sin hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och det föreslogs att en miljökon- sekvensbeskrivning skulle krävas vid införande av nya skogsbruks- metoder och skogsodlingsmaterial. Det konstaterades vidare att den nya skogspolitiken kräver stora insatser, inte minst vidareutbildning av dem som är verksamma i praktiskt skogsbruk samt vikten av råd- givningsinsatser, vilka i ökad utsträckning skulle finansieras av skogs- ägaren.10 Departementschefen var i 1992/proposition också mycket tydlig med att erinra om att , miljöpoli- tiska beslut, bl.a. slog fast att förvaltande av naturen och den bio- logiska mångfalden bör bli ett normalt inslag i verksamheten och i princip inte förutsätta statliga bidrag.11 7Ibid., s. 131. 8Ibid., s. 139. 9Jordbruksutskottets betänkande 1992/93:JOU15. En ny skogspolitik. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 44. Den ovan beskrivna ansvars- och kostnadsfördelningen har i nu gäl- lande rätt lösts genom att staten vid områdesskydd som inrättas för de mest skyddsvärda objekten betalar markägaren ersättning och gör det på ett, enligt vad vi har uppfattat, relativt konfliktfritt sätt. När det gäller det hänsyn till arterna och fridlysningsreglerna har situationen blivit mer komplicerad. Nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert. Rättsfall om artskydd i skogsbruket anses ha skapat osäkerhet. Ett syfte med översynen är, enligt utredningsdirektiven, att förbättra legitimiteten för lagstift- ningen. Det framgår av direktiven att äganderätten behöver värnas och rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Det innefattar att säkerställa att markägare får ekonomisk kompen- sation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträck- ning de har rätt till [vår kursivering].12 Det är viktigt att berörda myndigheter tidigt i en ärendeprocess involverar markägare och är tydliga i sin kommunikation och för en dialog med berörda aktörer. Verksamhetsutövare, inklusive fastighets- ägare och andra rättighetsinnehavare, ska kunna förutse hur långt- gående rådighetsinskränkningar som bestämmelserna kan medföra och under vilka förutsättningar det finns rätt till ersättning. Inskränk- ningar i skogsbruket och annan pågående markanvändning, samt i planerade verksamheter, bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd.13 Vad som är nödvändigt för att uppnå ett artskydd som svarar mot arternas behov och internationella åtaganden har redovisats i föregående kapitel. När det gäller rätten till ersättning har vi, i ut- formningen av våra förslag, satt in utredningsdirektiven i den kontext som ges av skogspolitikens två mål och de riktlinjer om kostnadsan- svar som drogs upp i samband med att de fattades. Det ger som ut- gångspunkt att i den mån myndigheter, vid en tillämpning av frid- lysningsreglerna, drar slutsatsen att det handlar om så känsliga arter med så stort behov av helt intakta livsmiljöer att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan och som därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd, så ska områdesskydd inrättas. 2020:58, s. 5. 2020:58, s. 6. ett sådant skydd ska ansvaret och kostnaderna främst ligga på staten och ersättningsrätt följer således enligt vad som gäller för områdes- skydd. När det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna i övrigt, i var- dagslandskapet, är vår slutsats att de skogspolitiska målen pekar på att samexistens mellan arter och mänsklig verksamhet är förutsatt, möjlig och önskvärd. De innebär frihet under ansvar där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden är ett normalt inslag i verk- samheten och som förutsätter ett stort mått av kunskap. Vår utgångspunkt är alltså i första hand inte att söka efter nya möjligheter till områdesskydd (vi har heller inte uppfattat våra utred- ningsdirektiv som primärt inriktade på just områdesskydd) utan att med utgångspunkt i ett effektivt artskydd bidra till att skogspoliti- kens två mål kan nås. Vi påstår därmed inte att områdesskydd inte behövs, för det gör det. Det vi vill tydliggöra är att vår utgångspunkt är att mänskliga aktiviteter och andra arter måste kunna samexistera.14 En utgångspunkt blir därmed också att kostnaderna för ett sådant skydd främst ska ligga på verksamhetsutövaren (såvida det inte hand- lar om de mest skyddsvärda objekten där det i praktiken kan komma att handla om områdesskydd). 13.2Befintlig ersättningsrätt i 31 kap. 4 § 7 Av 31 kap. 4 § följer av punkten 7 i nuvarande lydelse att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som inne- bär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller före- lägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet. Det finns ingen punkt som direkt hänvisar till bestäm- melser om artskydd. Vi har redogjort översiktligt för ersättningsreglerna i 31 kap. 4 § samt för de kriterier som ska vara uppfyllda för att ersättning enligt den bestämmelsen ska aktualiseras. 14Vi vill i sammanhanget hänvisa till t.ex. och (2020), Skogens biologiska mångfald – om arter, miljöarbete och statistik, s. 78 som menar att den sparade hänsynen, de frivilliga avsättningarna samt den gröna infrastrukturen i improduktiva marker, kantzoner mot vatten och trädbärande kulturmarker, borde ge flertalet arter förutsättningar att leva vidare i det brukade landskapet. om avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Även om vi inser att det finns ett allmänt behov av klargörande av dessa kriterier (till exempel rörande vad som egent- ligen avses med berörd del av fastigheten), kommer vi inte att ytter- ligare analysera rekvisiten i sig eftersom utredningen är begränsad till artskyddet. En djupare analys, i syfte att avgränsa och identifiera dessas innebörd, skulle antagligen, direkt eller indirekt, komma att innebära en översyn av samtliga befintliga ersättningsbestämmelser i 31 kap. 4 § och det ligger utanför utredningens upp- drag. Av detta skäl kommer vi inte att gå in närmare på innebörden annat än om det är av direkt betydelse för våra förslag. 13.3Avsevärt försvårande av pågående laglig markanvändning inom berörd del av fastigheten Inverkan på den pågående markanvändningen ska bestämmas endast med hänsyn till den berörda delen av fastigheten, inte till fastigheten i dess helhet. Enligt tillkom regeln som en politisk kom- promiss och den innebär en fördel för markägaren då även ett mindre intrång kan komma över kvalifikationsgränsen (avsevärt försvårat) om man hänför intrånget bara till de berörda området. Regeln infördes i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen och finns nu även i 31 kap. 4 § miljöbalken.15 Formuleringen berörd del innebär att även om ett intrång endast berör en liten del av fastigheten så kan intrånget ändå vara av bety- delse eftersom det är inverkan på bruket just av detta område, till exempel ett skogsbestånd eller ett åkerskifte som ska bedömas, inte på fastigheten i övrigt.16 Därtill kommer att hänsyn ska tas också till andra beslut som begränsat markanvändningen , till exempel enligt andra bestämmelser i eller . Det som ska avgöras är om den sammanlagda effekten avsevärt försvårar markanvändningen, det är den ackumulerade ska- dan som är relevant. Enligt har de förts över till miljö- balken från äldre lagstiftning, fast de inte stämmer särskilt väl med balkens syfte. Det krävs dock konkreta beslut enligt vissa paragrafer för att skadan ska ackumuleras. Att markägaren redan fått inskränka (upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 251 som hänvisar till betänkande 1986/87:1 s. 147 ff., prop. 1997/98:45 I s. 554 ff. a.a., s. 252. verksamheten enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. eller andra bestämmelser som inte berättigar till ersättning, till exempel strand- skyddsreglerna, tar man däremot inte hänsyn till.17 Enligt är motivuttalandena ganska oklara, och lär del- vis vara föråldrade, i vart fall beträffande ingrepp enligt . Dels bör, menar , hänsynsreglerna i 2 kap. rim- ligen medföra att till exempel en lantbrukare eller skogsägare redan utan ett beslut om områdesskydd enligt 7 kap. är skyldig att utöva lantbruket eller skogsbruket på ett miljövänligt sätt. Vad ska då krävas för att hans markanvändning ska vara avsevärt försvårad genom beslutet?18 13.3.1Markanvändning kan inte anses försvårad av att man följer lagen Markanvändning kan till att börja med inte anses försvårad av att man följer lagen. Det måste således handla om markanvändning som är tillåten enligt och annan lagstiftning. hänvisar i sammanhanget till ett rättsfall an- gående en äldre hänsynsregel i vattenlagen (19 kap. 1 §) där länssty- relsen hade meddelat föreskrifter om skydd för vattentillgångar vil- ket medförde att markägaren inte kunde förfoga fritt över området. fann att inskränkningarna inte gick längre än vad som motsvarade skälig aktsamhet beträffande vattentäkter enligt vattenlagens hänsynsregel. Markägaren ansågs därför vara skyldig att tåla inskränkningarna utan ersättning, och föreskriftsbesluten kunde inte anses ha medfört att pågående markanvändning avsevärt för- svårades. Troligen skulle, enligt , ersättningsfrågan ha be- dömts på samma sätt enligt nuvarande regler.19 Oavsett om det handlar om 2 kap. 15 § andra stycket regerings- formen eller 31 kap. 4 § så begränsas alltså pågående mark- användning till vad som får anses vara en laglig markanvändning. Att principen om lagenlighet är central kan utläsas redan ur pro- position om ändringar i naturvårdslagen som innebar att ersättnings- rätten begränsades i syfte att motverka markspekulation och opå- 17Ibid, s. 253. 18Ibid, s. 252. a.a., s. 252 som hänvisar till Miljödomar 2/2002 s. 8 där även åberopades bl.a. Lagrådets uttalande i prop. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag m.m. s. 362. kallad markvärdestegring.20 Vid bedömningen av vad som utgjorde pågående markanvändning skulle, enligt regeringen, hänsyn tas till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmeto- der så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt [vår kursivering].21 Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar menar att principen om lagenlig markanvändning är så grundläggande att man bör kunna tala om den som ett generellt krav.22 Vi instämmer i detta. I begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning finns alltså ett inneboende krav på lagenlighet vilket i förarbetena till miljö- balken23 framhölls som en underförstådd och självklar begränsning. Hänsynsreglerna i 2 kap. har, enligt et al., väsentlig betydelse i sammanhanget och innebär att en verksamhets- utövare är skyldig att iaktta hänsynsreglerna. Om en myndighet med- delar föreläggande eller förbud för att hänsynsreglerna ska följas, till exempel ett föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § , bör detta inte innebära ett ingrepp i pågående markanvändning som medför att ersättningsbestämmelsen i 31 kap. 4 § blir tillämplig.24 Endast lagenlig användning kan berättiga till ersättning, om den lagenliga användningen inskränks genom föreläggande eller andra be- slut. Skulle hänsynskraven skärpas på grund av ny kunskap, eller där- för att markanvändningen ger upphov till nya problem, bör inte heller detta leda till att det allmänna ska behöva utge ersättning. Krav som ställs för att följa allmän hänsyn kan alltså inte berättiga till ersättning. Detta påverkar förutsättningarna för ersättning i och med be- dömningen av vad som utgör avsevärt försvårande av markanvänd- ningen.25 För att anses försvårande måste kraven gå utöver allmän hänsyn. För att anses vara avsevärt försvårande måste inskränkningen vara större än så. Det betyder också att vid tillämpningen av 31 kap. 4 § 7 (som relaterar till 12 kap. 6 § ) måste det i varje enskild situation avgöras när tillämpningen av artskyddsreg- Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten, s. 2. 21Ibid., bil. 2 s. 333 f. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 66, under hänvisning till uttalanden i prop. 1997/98:45. Del 2 s. 514 och prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 170. 1997/98:45. 24Bengtsson et al. (version 19) , kommentaren till 31 kap. 4 § . lerna går utöver de krav som hade kunnat ställas efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §. Av en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Skydda lagom,26 framgår att, med den tolkning av regeringsformens ersättningsregler som tillämpar , har myndig- heten små möjligheter att ställa relevanta krav på markägarna. Enligt rapporten är skärpta generella krav om hänsyn (av typen ”minst x meter breda skyddszoner längs alla vattendrag” eller ”minst y m3 hän- synsträd per hektar slutavverkning”) en ineffektiv och onödigt kost- sam metod att förbättra naturanpassningen och att strävan i stället bör vara att variera hänsynen efter lokala förhållanden. För att opti- mera anpassningen krävs, enligt rapporten, att ges utökade resurser att, i dialog med markägaren, avgöra vilka hänsyn som bör tas på varje fastighet eller vid varje enskild avverkning.27 Logiken kräver emellertid också att beslut om försiktighetsmått fattas i det enskilda ärendet vilket inte alltid sker . Föreskrifterna skulle kunna betraktas som sådan hänsyn som anger laglig markanvändning, särskilt då skyddszoner mot vatten kan betrak- tas som miljöskyddshänsyn som därmed inte alls är ersättnings- grundande. Om man betraktar åtgärden på så sätt blir den inte kost- sam för staten eftersom ersättning då inte ska utgå och den blir därmed inte heller ineffektiv; till exempel skulle den med automatik bidra till att skapa spridningskorridorer i landskapet. Om lagenlighetsprincipen aktualiseras i samband med pågående verksamhet behöver man avgöra när en verksamhet ska anses vara påbörjad samt vilka senare instiftade lagar man är skyldig att följa inom ramen för en pågående verksamhet. En sådan analys leder ofrån- komligen tillbaka till 2 kap. 15 § regeringsformen eftersom det är just den bestämmelsen som avgör huruvida en sådan lagstiftning är möjlig eller inte samt i vilken mån och under vilka förutsättningar ersättning ska utgå.