sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Regressrätt för en kommuns utbetalningar enligt socialtjänstlagen (2001:453) och enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Kostnader för understöd kan inte hänföras till någon av punkterna i 7 §, och de utgör således inte i sig radiologisk skada. Även om sådana kostnader skulle kunna hjälpa till att mildra följderna av en olycka för enskilda så är det knappast avsett att kostnaderna ska falla under 7 § andra stycket. Möjligen kan kostnaderna i vissa fall hänföras till evakuering och därmed bli ersättningsgilla. I annat fall är frågan om det finns någon regressmöjlighet i förhållande till anläggningshavaren i den mån understödet täcker sådant som kunnat ersättas som t.ex. sakskada. Någon sådan rätt finns inte. Som ovan angetts ger LRO inte någon generell regressrätt för den som betalat ersättning i anlägg- ningshavarens ställe. 4.6.4Ersättning har betalats från annan försäkring För andra försäkringar än anläggningshavarens ansvarsförsäkring undantas i försäkringsvillkoren normalt radiologiska skador från rät- ten till ersättning. Frågan om regressrätt mot anläggningshavaren uppkommer således inte. Det gäller även privata sjukvårdsförsäk- ringar (jfr föregående avsnitt om sjukvårdskostnader som det allmänna står för). På ett område görs dock inte detta undantag, nämligen i den kol- lektivavtalade arbetsskadeförsäkringen, Trygghetsförsäkring vid ar- betsskada (TFA). Om ersättning betalas ut därifrån kan det dock inte bli aktuellt med regresskrav mot anläggningshavaren, som i egenskap av arbetsgivare har tecknat försäkringen, utom om skadan vållats uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet (jfr § 37 i försäk- ringsvillkoren för TFA). 4.7Riktlinjer med gränsvärden för radiologisk skada 4.7.1Utredningens uppdrag och utgångspunkter Utredningen ska analysera behovet av riktlinjer och bedömnings- kriterier för strålningsnivåer till följd av radioaktivt nedfall och vem som vid behov bör ta fram sådana. I utredningsdirektiven anges beträffande denna del av utredningens uppdrag följande. Begreppet radiologisk skada innefattar en mängd olika skador som har orsakats av eller uppkommit till följd av en radiologisk olycka. För att underlätta och effektivisera skadereglering av ett stort antal skade- ståndsanspråk behövs vägledning och riktlinjer för hur begreppet radio- logisk skada ska tolkas. Vilka gränsvärden gäller för livsmedel? Vid vilken mängd radioaktivt nedfall är det möjligt att sanera ett fordon och när är fordonet att bedöma som totalskadat? Riktlinjer för livsmedel, foder och djurhållning finns utarbetade av ansvarig myndighet (Strål- säkerhetsmyndigheten, och ). Det kan dock behövas fler riktlinjer och befintliga riktlinjer kan behöva upp- dateras och anpassas för att kunna ligga till grund för att avgöra om en ersättningsgill skada har inträffat eller inte. Uppgiften är alltså att överväga behovet av fler riktlinjer, i syfte att underlätta och effektivisera skadereglering. En inledande fråga kan då vara vad för slags riktlinjer som bäst tjänar detta syfte. Två typer av riktlinjer kan komma i fråga. För det första kan man i skaderegler- ingen använda sig av befintliga riktlinjer med gränsvärden för när livsmedel och annat får användas för sitt ändamål, och eventuellt komplettera dessa riktlinjer. En utgångspunkt kan då vara att något som inte får användas kan betraktas som totalskadat. För det andra kan man tänka sig riktlinjer som är direkt avsedda för skaderegler- ingen, innehållande schabloner enligt vilka t.ex. en viss uppmätt strål- ningsnivå ger rätt till en viss ersättning eller anses motsvara en viss värdepåverkan. Dessa två typer av riktlinjer skulle kunna komplet- tera varandra. 4.7.2Befintliga riktlinjer med gränsvärden för användning Det finns riktlinjer som sätter gränsvärden för när livsmedel, foder och andra föremål får användas. Nedan redogörs för dessa. De har inte tillkommit i syfte att användas för skadereglering även om de kan vara till stor nytta i samband med denna. Det gör dock att det framstår som svårt att motivera förslag till andra riktlinjer av denna typ för att underlätta skaderegleringen. För övrigt framstår rikt- linjerna som heltäckande, så långt sådana är meningsfulla innan en olycka inträffar. Enligt föreskrifter LIVSFS 2012:3 om främmande ämnen i livsmedel får livsmedel inte innehålla högre cesiumhalt än 300 bq/kg (huvudsakligen kött av tamboskap, spannmålsprodukter, frukt utom nötter, köksväxter utom svamp, mejeriprodukter, barn- mat och havsfisk) respektive 1 500 bq/kg (övriga livsmedel). Enligt myndighetens råd kan dock livsmedel som innehåller cesiumhalter upp till 3 000 bq/kg ätas . Dessa riktlinjer har tillkommit för att hantera följderna av ned- fallet från olyckan i Tjernobyl . De är inte heltäckande och inte utformade för en generell tillämpning på kärnkraftsolyckor. Gräns- värden finns endast för Cs-137, och dessa gränsvärden är avsedda att också täcka Cs-134 enligt den specifika fördelning mellan dessa nuklider som gällde just för nedfallet från Tjernobyl i . IEU-förordningen 2016/52 anges heltäckande gränsvärden för ett stort antal nukleider för livsmedel och foder, vilka nivåer är av- sedda att tillämpas i händelse av en olycka. Särskilda, tidsbegränsade, genomförandeförordningar ska reglera gränsvärden som får vara högst de i grundförordningen angivna, men exponeringen ska hållas så låg som rimligen är möjligt. Enligt 3 kap. 1 § strålskyddslagen (2018:396) är det förbjudet att be- driva en verksamhet med joniserande strålning som inte är berättigad. I princip all befattning med ett material som förorenats med ett radioaktivt ämne (detta definieras i lagen som radioaktivt material) är verksamhet med joniserande strålning i lagens mening (se 1 kap. 5 och 7 §§ strålskyddslagen). En verksamhet är enligt 1 kap. 10 § strål- skyddslagen berättigad om den medför en nytta som överstiger den skada som verksamheten kan medföra. Det är vidare enligt 6 kap. 1 § strålskyddslagen förbjudet att utan tillstånd bedriva en verksamhet med joniserande strålning. får dock enligt 2 kap. 5 § strålskyddslagen och 7 kap. 1 § strålskyddsförordningen (2018:506) meddela föreskrifter om undantag från lagen i fråga om bl.a. radioaktivt material samt i fråga om byggnadsstrukturer och områden som kan ha förorenats av radioaktiva ämnen från en verk- samhet med joniserande strålning men som från strålskyddssynpunkt inte behöver omfattas av lagens krav (friklassning). I SSMFS 2018:3 anges dels undantag för radioaktivt material vars aktivitet eller akti- vitetskoncentration inte överstiger vissa nivåer, dels möjlighet till friklassning om den radioaktiva föroreningen i eller på föremålet understiger vissa nivåer. När det gäller mark och byggnader kommer inte kraven på sane- ring att kunna utgå från friklassningsnivåer annat än vid mycket begränsade olyckor. Efter en olycka med utsläpp gäller i stället referensnivåer till vilka kopplas doskriterier och åtgärdsnivåer. Det är inte sannolikt att de kan vara så låga som friklassningsnivåerna för mark och byggnader. 4.7.3Överväganden gällande schabloner avsedda för skadereglering Bedömning: För deterministiska skador är det knappast menings- fullt att överväga schabloner. Det framstår inte som lämpligt eller ens möjligt att hantera ersättning av senare uppkomna cancerfall med schabloner base- rade på hur mycket strålning personen i fråga utsatts för. inte med dagens kunskap att belägga ett kausalt samband på indi- vidnivå mellan exponering för joniserande strålning och utveck- lande av cancer. Normalt går det inte heller att utreda hur mycket strålning en individ utsatts för. Inte heller är det aktuellt med schabloner som gäller skadans omfattning, eftersom skadeverkningarna kan variera mycket kraftigt mellan olika skadelidande. Det är inte lämpligt att utredningen föreslår regler om bevis- krav, utan den frågan bör överlämnas till domstolspraxis. Svensk Försäkring har utarbetat medicinska tabellverk för person- skador respektive sjukdomar. I dessa tabellverk värderas den funk- tionsförlust som den skadade/sjuke har drabbats av. har i sin tur utarbetat tabeller för beräkning av ersättning för sveda och värk, medicinsk invaliditet (men), utseendemässiga skadeföljder och för amputationer. Det finns även tabeller för ersätt- ningsnivåer för olika skador. Dessutom finns tabeller för ålders- justering, kapitalisering och omräkningsfaktorer. Tabellerna är av- sedda för trafikskador men används allmänt i skaderegleringen även vid bedömning av ersättning för andra personskador. De har godtagits av , se t.ex. NJA 2007 s. 953. Det finns antagligen fall där de nämnda tabellerna kan tillämpas på skador från en kärnkraftsolycka, men den fråga som är av intresse för utredningen är om det i något avseende går att använda liknande schabloner för att det ska bli lättare att bestämma ersättningen för personskador som beror på exponering för strålning. Man kan också tänka sig schabloner som tar sikte på orsakssambandet. Skador i direkt anslutning till en olycka När det gäller deterministiska skador, som uppstår i anslutning till olyckan, är det knappast meningsfullt att överväga schabloner utöver tabeller. Det föreligger inte några särskilda svårigheter med att bevisa vare sig orsakssambandet eller skadans storlek. Dessutom är det inte sannolikt att det vid en olycka skulle uppstå många skador av detta slag. Det framstår inte som lämpligt eller ens möjligt att hantera ersätt- ning av senare uppkomna cancerfall med schabloner baserade på hur mycket strålning personen i fråga utsatts för. Det går inte med dagens kunskap att belägga ett kausalt samband på individnivå mellan expo- nering för joniserande strålning och utvecklande av cancer. Normalt går det inte heller att utreda hur mycket strålning en individ utsatts för. Inte heller är det aktuellt med schabloner som gäller skadans omfattning, eftersom skadeverkningarna kan variera mycket kraftigt mellan olika skadelidande. Vad som däremot kan vara av betydelse är hur beviskravet utfor- mas. Det är närmast uppenbart att ett lägre beviskrav än styrkt behöver tillämpas, på grund av svårigheterna för den skadelidande att föra bevisning. Som jämförelse kan nämnas beviskravet för miljö- skador enligt 32 kap. . Orsakssamband ska enligt 32 kap. 3 § tredje stycket anses föreligga om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. Man skulle kunna ha en liknande regel för sent uppkomna personskador, där beviskravet kopplas till sådana omständigheter som talar för att personen exponerats för strålning. Det går dock knappast att på motsvarande sätt som vid miljöskador jämföra med sannolikheten för andra möjliga skadeorsaker. Cancer kan ha en mängd orsaker som det inte är möjligt att föra bevisning om, och förmodligen kommer det i de flesta fall att vara mer sanno- likt att sjukdomen hos en viss individ har en annan orsak än olyckan. När beviskravet bestäms måste också hänsyn tas till anläggnings- havarens intressen. Det är inte lämpligt att utredningen föreslår regler om beviskrav, utan den frågan bör överlämnas till domstolspraxis. Bedömning: Det är inte säkert att ägaren till varje föremål som kontaminerats av radioaktiva ämnen drabbas av en sakskada, utan saneringskostnaden kan vara att betrakta som en ren förmögen- hetsskada som inte alltid är ersättningsgill enligt LRO. Det bör inte komma på fråga att med tvingande regler om scha- blonersättning frångå skadeståndslagens bestämmelser, enligt vilka ersättningen ska beräknas på grundval av sakens verkliga värde eller reparationskostnad och värdeminskning. Däremot kan man överväga allmänna råd som frivilligt tillämpas av den som beräk- nar ersättningen, och som kan motbevisas av den skadelidande. Värdet av sådana riktlinjer kan dock ifrågasättas. Det radioaktiva nedfallet utgör i grund och botten en förorening, en nedsmutsning. I Högsta domstolens praxis har beträffande utsläpp av drivmedel följande uttalats. Att utsläpp av drivmedel och andra oljeprodukter kan innebära att mark förorenas på ett sådant sätt att det uppkommer en sakskada är klart. Detta innebär dock inte att varje utsläpp innefattar en sakskada. Om ett utsläpp är av så begränsad omfattning att det inte förorsakar något egentligt men kan någon sakskada inte anses ha uppkommit. Detsamma gäller om de negativa effekterna av ett utsläpp inte är så begränsade men kan undanröjas genom obetydliga åtgärder. (Se NJA 2004 s. Motsvarande bör gälla vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Det är således inte säkert att ägaren till varje föremål som kontaminerats av radioaktiva ämnen drabbas av en sakskada, utan saneringskostnaden kan vara att betrakta som en ren förmögenhetsskada som inte alltid är ersättningsgill enligt LRO. Från en bil kan t.ex. de radioaktiva ämnena tvättas bort. Till andra material liksom vissa växande grödor binder däremot ämnena hårdare varför det är fråga om en sakskada. Behövs riktlinjer med schabloner för sakskador? En naturlig utgångspunkt vid bedömning av sakskador bör som sagt vara riktlinjerna för när livsmedel och andra varor och föremål får användas. Ett något förenklat synsätt ger vid handen att om radio- aktiviteten överstiger denna nivå kan saken betraktas som värdelös, medan den behåller sitt värde om den understiger nivån. I verkligheten är det förstås inte så enkelt. Även om radioaktivi- teten, trots sanering, är för hög för att en vara ska få säljas, kan en köpare tänkas vara beredd att betala för en vara som kan användas , när radioaktiviteten avklingat. vänt är det troligt att många även om gränsvärdena underskrids, drar sig för att köpa en vara som exponerats, kanske i högre grad om radioaktiviteten ligger närmare gränsvärdet. Frågan är då om det går att förenkla skaderegleringen i detta sam- manhang genom att bestämma ersättningsschabloner, t.ex. så att en viss radioaktivitet – trots sanering – som visserligen är under gräns- värdet ändå berättigar till en ersättning motsvarande en viss andel av sakens värde. Det bör inte komma på fråga att med tvingande regler frångå skadeståndslagens bestämmelser, enligt vilka ersättningen ska beräknas på grundval av sakens verkliga värde eller reparationskost- nad och värdeminskning. I stället bör det i så fall vara fråga om all- männa råd som frivilligt tillämpas av den som beräknar ersättningen, och som kan motbevisas av den skadelidande. Fördelen med sådana schabloner skulle vara att det inte behövs någon utredning om värde- påverkan. Saneringskostnader måste däremot rimligen styrkas även med en schablonersättning. Det kan ifrågasättas vilket värde den här typen av riktlinjer skulle kunna ha. För många typer av saker kommer värdeminskningen att bero på andra faktorer än själva radioaktiviteten. En viktig faktor är t.ex. marknadens förtroende för myndigheterna. Litar köparna på deras bedömningar, får man anta att värdepåverkan inte blir så stor så länge gränsvärdena innehålls. Vem bör utarbeta riktlinjer och när? Om det överhuvudtaget är aktuellt med den här typen av allmänna råd för skaderegleringen, så bör dessa lämpligen utarbetas av Kammar- kollegiet, som föreslås ha ett helhetsansvar för skaderegleringen (jfr kapitel 7). Det kan också tänkas att försäkringsbranschen tar fram riktlinjer. Det går knappast att ha heltäckande sådana riktlinjer och det framstår inte som meningsfullt att utarbeta dem i förväg, utan i händelse av en olycka kommer det att bli tydligt för vilka slags sak- skador det kan finnas behov av att underlätta skaderegleringen på detta sätt. Enligt Paris- och Brysselkonventionerna samt enligt lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (LRO) är inne- havaren av en kärnteknisk anläggning skyldig att se till att ekonomisk säkerhet ställs för dennes ersättningsansvar för radiologiska skador, upp till i LRO angivna belopp. erbjuder marknaden för- säkringar som täcker samtliga skador som omfattas av Pariskonven- tionen med undantag för sena personskador, dvs. skador som upp- kommer men från tidpunkten för olyckan. Det behövs alltså en annan sorts ekonomisk säkerhet för att täcka anläggningshavarens ansvar för sena personskador. Enligt direktiven ska utredaren bland annat –föreslå vilka former av säkerhet som kan godtas för att täcka anlägg- ningshavares ersättningsansvar för sena personskador, –föreslå vilka krav som ska ställas på de säkerheter, inklusive ansvarsförsäkringar, som ställs, och –lämna förslag på vilken instans som bör pröva om de erbjudna säkerheterna, inklusive ansvarsförsäkringarna, är tillräckliga. I direktiven anges vidare följande. Ett grundläggande krav för att en säkerhet ska vara godtagbar är att den går att förena med både det skaderegleringssystem som utredaren föreslår och anläggningshava- rens ansvarsförsäkring. I detta krav ligger också att säkerheten ska kunna tas i anspråk för det avsedda syftet och att dess värde ska vara beständigt även vid bolags- eller omvärldsföränd- ringar. Därtill måste en säkerhet vara förenlig med EU:s statsstöds- regler för att vara godtagbar. Utredarens förslag ska utgå från prin- cipen att förorenaren betalar. 5.2Gällande och tidigare föreslagna regler om säkerheter För att täcka skadeståndsansvar enligt är anlägg- ningshavaren skyldig att ta och vidmakthålla försäkring eller annan finansiell säkerhet till det belopp som fastställs som ansvarighets- belopp. Om anläggningshavarens ansvar, såsom i , inte är be- gränsat, ska anläggningsstaten fastställa en gräns för säkerheten som ska vara (med undantag för sådana lågrisk- anläggningar och transporter för vilka lägre ansvarsbelopp får bestäm- mas). Försäkringens eller säkerhetens art och villkor ska godkännas av vederbörande myndighet. I den utsträckning säkerheten inte kan ianspråktas eller är otillräcklig, ska anläggningsstaten tillskjuta medel . Se artikel 10(a–c). I Exposé des motifs anges i anslutning till artikeln bl.a. följande. Financial security may be in various forms: insurance coverage, con- ventional financial guarantees or ordinary liquid assets. A combination of insurance, other financial security and State guarantee may be accepted. An operator may change the insurance or other financial security, provided that the required amount is always maintained. Al- though the operator must have financial security available for each nuclear incident, in practice insurance coverage will, it seems, only be available per installation for a fixed period of time rather than in respect of a single incident. There is nothing in the Convention which prevents this, provided that the required amount of financial security is not reduced or exhausted as a result of a first nuclear incident without appropriate measures being taken to ensure that required amount is available for subsequent nuclear incidents. It is for the competent public authority to determine the type and terms of the insurance or other financial security which the operator will be required to hold. The type and terms envisaged do not imply the of a supervisory authority to control insurance activities in those countries where such an authority does not already exist, but only the control necessary to ensure compliance with the Convention. Thus the competent public authority must ensure that insurance poli- cies are satisfactory in that they do not contain which might render them ineffective, such as those permitting the insurer or other financial guarantor to invalidate the financial security for non-payment of premiums. 1För en beskrivning av konventionerna och Exposé des motivs, se kapitel 3. Whatever conditions are laid down by the competent public authority, it may happen that the financial security maintained by the operator is not available or is insufficient to satisfy nuclear damage claims arising from a nuclear incident. This might occur, for example, where the finan- cial guarantor is bankrupt, or where the financial security corresponding to a reduced liability amount for a low-risk installation is insufficient to satisfy all nuclear damage claims resulting from an incident at that in- stallation, or where the insurance is on a per installation basis for a fixed period and after a first nuclear incident it is impossible to reinstate the financial security up to the required amount. In these circumstances, the Contracting Party in whose territory the liable operator’s instal- lation is situated shall provide the necessary funds to ensure the pay- ment of compensation for nuclear damage […] Enligt artikel 3(b) ska skadestånd enligt Brysselkonventionen till- handahållas upp till från en finansiell säker- het eller från enskilda statsmedel enligt artikel 10(c) i Pariskonven- tionen, och därutöver och från enskilda statsmedel. 5.2.2Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Enligt 30 § LRO ska en innehavare av en svensk anläggning ha en ansvarsförsäkring eller se till att annan ekonomisk säkerhet ställs som täcker ersättningsansvaret enligt LRO , eller beträffande kärnreaktorer i drift 1 200 mil- joner euro. I 31 § bemyndigas dock regeringen att sätta kravet på säkerhet lägre, lägst för anläggningar som bedöms mindre riskfyllda (gäller inte kärnkraftsreaktorer i drift), och lägst 80miljoner euro för transporter av kärnämne eller kärnavfall. Ersätt- ningsansvaret för olyckor under transport får enligt 32 § täckas av en särskild försäkring. Enligt 37 § gäller att om ett ersättningsansvar enligt lagen säker- ställs med såväl en eller flera ansvarsförsäkringar som andra ekono- miska säkerheter, ska de andra säkerheterna användas för att fullgöra ersättningsansvaret endast i den mån ansvarsförsäkringarna inte räcker för att betala full ersättning. Enligt 38 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vad som krävs för att en säker- het ska kunna godtas enligt LRO. Statlig återförsäkring regleras i 39 §. Regeringen får göra ekono- miska åtaganden för staten, genom att statliga garantier i form av återförsäkringsåtaganden ställs. Anläggningshavaren ska betala en avgift för den ekonomiska risk som staten bär för kostnader som kan uppkomma i händelse av radiologiska olyckor. Regeringen får med- dela föreskrifter om avgiftens storlek och betalning. 5.2.32011 års förslag till förordning om ansvar och ersättning för radiologiska olyckor Det förslag till förordning som remitterades 20112 innebar följande. En anläggningsinnehavare skulle ha en ansvarsförsäkring upp till ett belopp motsvarande . Om försäkringen inte gällde för vissa skador som omfattas av LRO, skulle det anges i försäk- ringen. Vid sådant fall skulle innehavaren ställa kompletterande säker- het för skador som inte omfattades, genom moderbolagsborgen och, vid behov, annan säkerhet. Säkerheterna skulle vara utan tidsbegräns- ning och fick inte utgöras av fastighet på vilken det bedrivs kärntek- nisk verksamhet. Om anläggningen var en kärnkraftsreaktor i drift skulle de kompletterande säkerheterna dessutom avse alla ersättnings- gilla skador över försäkringsbeloppet . Ansvarsförsäkringen och borgensåtagandet skulle ges in till Riks- gäldskontoret och före det kom- mande kalenderåret. (7–11 §§) En särskild försäkring för ersättningsansvaret under en transport skulle ges in till före trans- porten. (12 §) skulle pröva om en ansvars- försäkring var tillräcklig. Vid prövningen skulle hänsyn tas till andra säkerheter för ersättningsansvaret. skulle meddela regeringen om försäkringen inte var tillräcklig. (13 §) skulle ge in ett yttrande till reger- ingen i frågan om de kompletterande säkerheterna var tillräckliga med hänsyn till deras kreditvärdighet. Om det behövdes skulle Riks- 2Se avsnitt 3.4. gäldskontoret föreslå villkor som säkerheterna borde förenas med för att vara kreditvärdiga. skulle kontinuerligt bedöma värdet av de kompletterande säkerheterna och bevaka att vill- kor som säkerheterna hade förenats med följdes.