sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — Det hade dock enligt vår mening inte varit lämpligt, bland annat utifrån de risker som detta skulle innebära för kontrollanterna (se avsnitt 8.8.2 för närmare resonemang). Salivprov och ögonundersökningar är, som tidigare nämnts, en form av kroppsbesiktning. Enligt regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan och liknande intrång (2 kap. 6 § regeringsformen). En rätt för polismän eller tjänstemän vid och Kustbevak- ningen att ta salivprov och genomföra ögonundersökningar utgör en begränsning av dessa rättigheter. En sådan begränsning behöver regleras i lag (2 kap. 20 § regeringsformen). 2007/08:53, s. 44. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Nuvarande lagstiftning avseende undersökning av eventuell narkotikapåverkan i trafiken – lag om ögonundersökning vid miss- tanke om vissa brott i trafiken – möjliggör ögonundersök- ningar vid misstanke om vissa brott i trafiken. Vårt förslag innebär dock en betydande förändring i förhållande till denna reglering, bland annat eftersom vi föreslår användning av icke-manuella ögon- undersökningar och salivprov. Därtill kommer att dessa åtgärder ska kunna vidtas utan krav på misstanke om brott. Mot bakgrund av detta anser vi det mindre lämpligt att förslagen ska införas genom ändringar i lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. En annan lösning hade varit att införa de föreslagna reglerna i lagen om alkoholutandningsprov. Vi bedömer emellertid att detta inte skulle öka användarvänligheten, utan snarare kom- plicera tillämpningen. Vi anser därutöver att regleringen blir tydli- gare och mer pedagogisk om den införs i en ny lag. Vårt förslag är således att en ny lag som reglerar förutsättningarna för sållning för narkotika i trafiken genom salivprov och ögon- undersökning införs, att lagen om alkoholutandningsprov kvarstår oförändrad, samt att lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken upphör att gälla genom antagandet av den nya lagen. 8.10Eventuellt införande av trafiksäkerhetskontrollanter enligt direktiv Vi har som framgår ovan tagit ställning mot ett införande av trafik- säkerhetskontrollanter. Enligt vårt direktiv ska vi dock, oavsett ställ- ningstagande, lämna förslag till en förändrad lagstiftning för att möjliggöra införandet av en sådan yrkeskategori. Vi ska även föreslå vilken myndighet som bör ansvara för uppgiften. I denna del av uppdraget ingår också att analysera vilka som ska kunna komma i fråga för tjänstgöring som kontrollanter och vad som ska krävas vad gäller utbildning, vilka befogenheter kontrollanterna ska ha samt vad som ska gälla för ledning av verksamheten. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Förslag: Trafiksäkerhetskontrollanterna ska ha rätt att, utan att använda våld, stoppa fordon för att genomföra sållningsprov för alkohol samt kontrollera körkort. Bedömning: Trafiksäkerhetskontrollanterna ska inte ha rätt att genomföra utandningsprov i form av bevisprov, undersökningar av ögon och ögonrörelser eller ta salivprov. Trafiksäkerhetskon- trollanterna ska inte heller i övrigt ha rätt att inleda förunder- sökning eller vidta andra utredningsåtgärder. Utandningsprov – sållningsprov och bevisprov En förutsättning för att utvidga den krets av personer som har befogenhet att ta nykterhetsprover är att detta sker under former som är betryggande ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Det medför att det finns anledning att vara restriktiv med vilka befogenheter som de icke polisiärt utbildade trafiksäkerhetskontrollanterna bör ha. Systemet med trafiksäkerhetskontrollanter bygger på att kon- trollanterna får rätt att bland annat genomföra sållningsprov för alkohol. Själva provtagningsförfarandet är av enkel och rutinbetonad natur. Det är dessutom fråga om en väl avgränsad och mindre komplicerad uppgift som inte utgör något mer påtagligt intrång i den personliga integriteten.112 Det framstår därför som lämpligt att kon- trollanterna, i enlighet med förslaget i hemställan, ges rätt att genomföra utandningsprov i form av sållningsprov. Vad gäller bevisprov gör vi däremot en annan bedömning. För att genomföra ett bevisprov krävs att det föreligger en misstanke om rattfylleribrott. Denna bedömning innefattar rättsliga överväganden. Ett bevisprov är dessutom ett straffprocessuellt tvångsmedel och ska tas inom ramen för en förundersökning. Om en förundersökning inte har inletts anses ett beslut om ett straffprocessuellt tvångsmedel innebära ett faktiskt inledande av förundersökning.113 En befogenhet att ta sållningsprov måste inte heller, av praktiska eller effektivitets- mässiga skäl, följas av en rätt att ta bevisprov. 2009/10:171, s. 14 f. 113Se bland annat JO 2001/02, s. 95 och SOU 1995:47, s. 155. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika visar positivt resultat, kan den trafiksäkerhetskontrollant som genomfört provet tillkalla en polis som kan ta över och genomföra ett bevisprov. Motsvarande ordning gäller redan för de civilanställda bilinspektörerna.114 Med hänsyn till vad som anförts ovan anser vi att trafiksäkerhetskontrollanterna inte bör genomföra bevisprov. Sållning för narkotika – ögonundersökning och salivprov Erfarenheterna visar att misstanke om drogpåverkan ofta uppkom- mer i samband med rutinmässiga alkoholutandningsprov. har allt fler förare ertappats med narkotiska preparat i blodet.115 Det vore därför positivt om en trafiksäkerhetskontrollant hade möjlighet att genomföra sållningsprov för både alkohol och narkotika. Vid införandet av försökslagstiftningen om trafiknykterhets- kontrollanter i hamnar ansågs det inte lämpligt att trafiknykterhets- kontrollanter gavs rätt att genomföra ögonundersökning. Som skäl för detta angavs bland annat att ögonundersökning krävde att det förelåg viss misstanke om brott samt att en ögonundersökning är betydligt mer komplicerad än ett utandningsprov.116 Vi har ovan föreslagit att det bör införas en reglering som möjlig- gör sållning för narkotika genom ögonundersökning och salivprov. Till skillnad från vad som gäller för ögonundersökning enligt lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken innefattar vårt förslag inget krav på misstanke om brott för att kunna genomföra en ögonundersökning eller ett salivprov. Som framhölls i samband med införandet av försökslagstiftningen är emellertid en ögonundersökning mer komplicerad än ett utandnings- prov. Den ställer också högre krav på erfarenhet hos den som utför provet. Vidare är resultatet av undersökningen förenat med större osäkerhet än vid ett utandningsprov.117 Detta talar för att trafik- säkerhetskontrollanterna, i likhet med trafiknykterhetskontrollan- terna, inte bör ha befogenhet att genomföra ögonundersökningar. En annan viktig aspekt är att trafiksäkerhetskontrollanterna skulle 2009/10:171, s. 16. 2007/08:53, s. 41. 2009/10:171, s. 16. 2009/10:171, s. 16. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika utsättas för stora risker om de skulle genomföra sållningsprov för narkotika. Vid en samlad bedömning anser vi därför inte att trafiksäkerhets- kontrollanter bör genomföra ögonundersökningar eller ta salivprov. Rätten att stoppa fordon m.m. Att stoppas för exempelvis en nykterhetskontroll innebär en till- fällig inskränkning i den enskildes grundlagsskyddade frihet att förflytta sig inom landet (2 kap. 8 § regeringsformen). Rörelse- friheten inskränks både för den förare som ska kontrolleras och för eventuella passagerare. Att möjliggöra nykterhetskontroller i trafi- ken har dock ansetts vara ett godtagbart ändamål för att inskränka rörelsefriheten.118 Detta gäller oberoende av vem som genomför kontrollen.119 Systemet med trafiksäkerhetskontrollanter syftar till att möjliggöra nykterhetskontroller i trafiken utan polisiär närvaro. För att trafiksäkerhetskontrollanterna ska kunna fullgöra sitt uppdrag krävs således att de har rätt att på egen hand stoppa fordon. Kontrollanternas rätt att stoppa fordon bör enligt vår bedömning motsvara vad som gällde för trafiknykterhetskontrollanter i hamnar. Detta innebär att de ges rätt att stoppa fordon utan att använda våld. Trafiksäkerhetskontrollanterna kommer, till skillnad från trafik- nykterhetskontrollanterna, att vara verksamma ute i vägnätet och inte enbart utföra kontroller i mer skyddade miljöer såsom hamnar. Detta medför att de kommer att mötas av en helt annan säkerhets- problematik (se avsnitt 8.8.2). Det skulle kunna ses som ett argu- ment för att de ska ges rätt att bruka våld. Det finns dock en rad omständigheter som talar starkt mot att ge kontrollanterna vålds- befogenheter. Det är en väl etablerad princip att det är polismän som bör ha monopol att på samhällets vägnar bruka våld. Det har visserligen gjorts vissa avsteg från detta, men principen bör dock upprätthållas så långt som möjligt.120 Även med beaktande av den arbetsmiljö som kontrollanterna skulle verka i menar vi därför att det inte kan anses försvarbart att ge trafiksäkerhetskontrollanter en generell rätt att bruka våld i sin myndighetsutövning. 118Se bland annat prop. 1996/97:175, bet. 1997/98JuU7 och rskr. 1997/98:138. 2009/10:171, s. 23. 120Ds 2008:68, s. 87. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika En trafiksäkerhetskontrollant kommer dock att, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, ha rätt att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i form av ett utandningsprov (se 29 § första stycket och 10 § första stycket 4 polislagen). Detta medför inte att kontrollanterna får rätt att använda våld för att exempelvis stoppa fordon. En förare som inte hörsammar trafiksäkerhetskontrollanternas tecken och underlåter att stanna för kontroll kan emellertid dömas till penningböter enligt 2 kap. 3 § och 14 kap. 3 § trafikförordningen. Kontroll av körkort och eventuella ytterligare befogenheter Enligt den konceptbeskrivning som tagit fram för trafiksäkerhetskontrollanterna, som i sin tur ligger till grund för hemställan, föreslås kontrollanterna även få rätt att kontrollera körkort. Detta överensstämmer med de bestämmelser som gäller för bilinspektörer. Att genomföra en nykterhetskontroll på väg utan att i samband med kontrollen försäkra sig om att föraren har laglig rätt att fram- föra fordonet framstår som olämpligt. Vi instämmer därför i för- slaget att trafiksäkerhetskontrollanterna även bör kontrollera kör- kort i samband med att sållningsprov genomförs. För att detta ska kunna ske på ett effektivt sätt krävs att trafiksäkerhetskontrol- lanterna har möjlighet att kontrollera uppgifter i vägtrafikregistret. Som redogjorts för ovan (avsnitt 8.6.3) finns det personer som har villkorade körkort och som endast får lov att köra fordon som har ett godkänt alkolås installerat. För att kunna kontrollera om föraren framför fordonet lagligt måste en trafiksäkerhetskontrollant därför också ges befogenhet att i sådana situationer kontrollera om det aktuella fordonet är utrustat med alkolås. En polisman eller en tjänsteman vid eller Kustbevak- ningen har, utöver rätten att stoppa fordon och genomföra sållnings- prov, befogenheter att vidta en rad andra åtgärder för att ingripa mot rattfylleri. De får till exempel under vissa förutsättningar göra husrannsakan, ta egendom i beslag, besluta om kroppsvisitation samt omhänderta fordonsnycklar (avsnitt 8.4.2. och avsnitt 8.4.3). Ut- vecklingen har gått mot att vissa uppgifter som varit förbehållna polismän numera även kan utföras av andra Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Detta gäller bland annat möjligheterna att leda förundersökning, hålla vissa typer av förhör samt delge information om förenklad delgivning. Vi gör bedömningen att trafiksäkerhetskontrollanterna inte bör genomföra bevisprov. Kontrollanterna kommer därför att i de lägen då sållningsproven ger positivt utslag vara beroende av assistans från en polisman för att genomföra ett bevisprov. Detta medför i sin tur att det kommer att finnas en polisman på plats när bevisprov har genomförts. De utredningsåtgärder i form av förhör samt eventuella beslut om kroppsvisitation, omhändertagande av fordonsnycklar etcetera som kan aktualiseras bör då kunna tillgodoses genom polismannens försorg. Det framstår vidare som lämpligt att det är en polisman som fattar beslut om kroppsbesiktning eller andra utredningsåtgärder även i de fall då föraren har lämnat ett positivt salivprov eller bedömts drogpåverkad efter en ögonundersökning. Trafiksäkerhetskontrollanter bör enligt vår bedömning alltså inte ges rätt att inleda förundersökning, fatta beslut om andra typer av kroppsbesiktning än sållningsprov eller besluta om andra utred- ningsåtgärder. Förslag: En trafiksäkerhetskontrollant ska stå under ledning av en polisman vid kontrollerna. Trafiksäkerhetskontrollanterna ska ha sin organisatoriska hem- vist inom . En utvidgning av den krets av personer som har befogenhet att ta nykterhetsprover bör enligt vår uppfattning inte innebära något avsteg från principen att det är som har huvud- ansvaret för allmän trafikövervakning på väg i form av nykterhets- kontroller. Systemet med trafiksäkerhetskontrollanter ska alltså inte ersätta de kontroller som utförs av poliser, utan bör snarare ses som ett komplement till dessa. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Trafiksäkerhetskontrollanter föreslås få befogenheter att stoppa fordon och genomföra nykterhetskontroller. Verksamheten är där- med av sådan art att kontrollanterna bör stå under polismans ledning. Detta förutsätter inte att det finns en polisman fysiskt när- varande vid själva kontrolltillfället. Även om kontrollanterna tekniskt sett skulle vara anställda av en annan myndighet skulle de behöva ha ett nära samarbete med Polis- myndigheten. Inför en kontroll skulle kontrollanterna exempelvis behöva samråda med om bland annat var kon- trollen ska genomföras och hur länge den ska pågå. Det skulle också krävas samordning för att säkerställa att det fanns polispatruller som hade möjligheter att assistera kontrollanterna om en förare skulle blåsa positivt eller dylikt. Trafiksäkerhetskontrollanterna kommer, som konstaterats ovan, behöva ha ett nära samarbete med . Detta behöver dock inte per automatik innebära att de bör ha sin organisatoriska hemvist inom just . Det finns emellertid fördelar med en sådan lösning. Om kontrollanterna är anställda av skulle detta sannolikt underlätta ledningen av verksamheten eftersom sam- råd och informationsutbyte då skulle ske inom en och samma myn- dighet. Av betydelse i sammanhanget är också att har en nationell organisation med regional operativ verksamhet på väg. Myndigheten har dessutom stor erfarenhet av just nykterhets- kontroller samt tillgång till vägtrafikregistret.121 Det finns givetvis andra organisationslösningar som också skulle kunna övervägas. En möjlighet hade varit att trafiksäkerhets- kontrollanterna anställdes av . I likhet med Polismyndig- heten har en viss regional verksamhet, men däremot saknas erfarenhet från operativt arbete på väg. Ytterligare ett organisationsalternativ skulle vara att kontrollan- terna anställdes av Transportstyrelsen. Transportstyrelsen har dock ingen regional organisation och saknar därtill erfarenhet av operativ 121I vägtrafikregistret framgår bland annat vilka förare som har villkorade körkort, jämför avsnitt 8.6.3. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika verksamhet på väg. Detta framstår därför som ett mindre lämpligt organisationsalternativ. Vi är av uppfattningen att det vore olyckligt med ett upplägg där ledningsansvaret för trafiksäkerhetskontrollanternas verksamhet fanns i en annan myndighet än den där kontrollanterna har sin an- ställning. En sådan lösning framstår som svårhanterlig och riskerar att leda till svårigheter avseende verksamhetsledning. har stor erfarenhet av att organisera verksam- het där poliser arbetar tillsammans med civilanställda som inte är polisutbildade. Myndigheten ska dessutom enligt regeringens mål- sättning öka med 10 000 anställda . Vid en samlad bedömning anser vi att inte bara bör ha lednings- ansvar för trafiksäkerhetskontrollanterna, utan också bör vara den myndighet som anställer kontrollanterna och organiserar verksam- heten. Förslag: En person som ska tjänstgöra som trafiksäkerhets- kontrollant ska genomgå en särskild utbildning samt en prövning med avseende på laglydnad och lämplighet. För att säkerställa den enskildes rättssäkerhet i samband med nykterhetskontrollerna bör höga krav ställas på de personer som ska tjänstgöra som trafiksäkerhetskontrollanter. I försökslagstiftningen avseende trafiknykterhetskontrollanter i hamnar angavs särskilda utbildningskrav avseende dem som skulle förordnas som kontrol- lanter. Det uppställdes dels krav på godkänd väktar- eller ordnings- vaktsutbildning, dels godkänt resultat från en för uppdraget särskild utbildning. Trafiknykterhetskontrollanterna stod, precis som trafik- säkerhetskontrollanterna föreslås göra, under polismans ledning. De var dock inte anställda utan endast förordnade av . Såväl erfarenhet från ingripande verksamhet som många av de övriga inslag som finns i utbildningen för ordningsvakter och väk- tare skulle säkerligen kunna vara användbara i arbetet som trafik- säkerhetskontrollant. Det framstår dock inte som helt okomplicerat att anställa väktare och ordningsvakter inom . Vi tycker att ett sådant upplägg vore olämpligt. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika lanterna genomgå särskild utbildning. Vad utbildningen ska inne- fatta bör ges möjlighet att bestämma närmare. Den bör dock omfatta bland annat relevanta rättsregler, hantering av sållningsinstrument samt självskydd. Det är vidare angeläget att den som tjänstgör som trafik- säkerhetskontrollant är lämplig för uppgiften. Det bör därför ställas höga krav på laglydnad och allmän lämplighet för den som kan komma i fråga för tjänstgöring. För att säkerställa att en kontrollant uppfyller dessa krav bör utdrag ur belastnings- och misstanke- registren inhämtas inför att kontrollanten anställs. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenser av utredningens förslag inom ett stort antal områden redovisas. Även konsekvenser av författningsförslag ska redovisas i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt vårt direktiv ska, utöver de områden som nämns i förord- ningen, även påverkan på de transportpolitiska målen och ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser för respektive myndighet redo- visas. I samband med överväganden om överföring av kontrollverk- samhet till annan myndighet ska de positiva sidoeffekter som Polis- myndighetens kontrollverksamhet har för trafiksäkerheten samt för att förebygga och motverka annan brottslig verksamhet beaktas. Vi ska även dokumentera vilka alternativa åtgärder som har över- vägts och ange skälen för de åtgärdsalternativ som inte analyseras vidare. Våra överväganden i dessa delar kring organisationsalternativ, sanktionsväxling, effektiviseringsåtgärder och sållning för narkotika i trafiken framgår av respektive kapitel och analyseras därför inte närmare i detta kapitel. Kapitlet inleds med en beskrivning av vilka aktörer som berörs av våra förslag. Därefter beskrivs vissa övergripande konsekvenser och konsekvenserna av de olika förslagen. Redovisningen följer betänk- andets kapitelindelning. Enligt vårt direktiv ska vi vidare, oavsett ställningstagande, lämna förslag om överföring av uppgifter inom området till en ny myndig- het samt införande av ett system med trafiksäkerhetskontrollanter. Vi har tagit ställning mot dessa förslag och redovisar därför konse- kvenserna av de båda förslagen separat sist i kapitlet. 9.1Vem berörs av våra förslag? Transportstyrelsen och berörs i hög utsträckning av våra förslag. Detta främst genom en tydligare styrning av kontroll- verksamheten av yrkestrafiken och att resurserna för den samlade verksamheten föreslås beslutas av regeringen. Våra förslag innebär att de båda myndigheterna i ökad utsträckning ska samverka och arbeta gemensamt med inriktning, utveckling och uppföljning av den sam- lade kontrollverksamheten inom yrkestrafikområdet. För Polismyn- digheten innebär förslagen också utveckling och förändring av rollen som kontrollmyndighet inom yrkestrafikområdet. Även vårt förslag om införande av en reglering som möjliggör sållning för narkotika i trafiken påverkar . För- slaget ger myndigheten effektivare verktyg för att motverka före- komsten av narkotika i trafiken och därmed öka trafiksäkerheten. Övriga myndigheter som har uppgifter som är kopplade till kon- trollerna av yrkestrafiken på väg berörs av förslagen. Detta genom att och Transportstyrelsens arbete med kontroll- verksamheten föreslås blir mer omfattande och mer strukturerat. Ett mer systematiskt och regelbundet samarbete inom fler områden bedöms påverka , och länsstyrelserna. berörs av våra förslag kring kontrollplatser där deras roll och samarbete med och Transportstyrelsen i dessa frågor förtydligas. Även , och domstolarna påverkas i viss mån av våra förslag, främst beroende på den föreslagna sanktionsväxlingen. Vad gäller vårt förslag om sållning för narkotika i trafiken bedöms detta påverka förutsättningarna för bland annat och trafiksäkerhetsarbete. Förslagen om kontrollverksamheten och om sanktionsväxling berör de företag som är verksamma inom yrkestrafikområdet. Det gäller tillståndshavare inom busstrafik, godstrafik och taxitrafik, men även företag som inte bedriver yrkesmässig trafik men som utför väg- transporter i förvärvsverksamhet. I avsnitt 2.2.1 redogör vi för de företag som har tillstånd inom yrkestrafikens tre områden. Totalt uppgick detta antal vid utgången av 2018 till cirka 25 000. Merparten av dessa var antingen egenföretagare eller företag med en till fyra anställda. Våra förslag får konsekvenser för såväl företag som är etablerade i som företag etablerade i utlandet men som utför yrkestrafik i . Förarnas sociala situation bedöms påverkas positivt av en utvecklad och utökad samlad kontrollverksamhet i enlighet med vårt förslag. Detta genom att företagens regelefterlevnad förväntas öka. Vårt förslag om införande av en reglering som möjliggör sållning för narkotika i trafiken bedöms få konsekvenser för alla trafikanter på vägarna i form av minskat antal narkotikapåverkade förare och därigenom en ökad trafiksäkerhet. Den främsta effekten för enskilda kommer dock vara att alla förare av motordrivna fordon kan bli föremål för undersökning och salivprovtagning för att avgöra huruvida de är påverkade av narkotika eller annat medel. Detta eftersom vårt förslag innebär att samt och ska ha möjlighet att, utan misstanke om brott, genomföra sållningsprov för narkotika. De förslag som utredningen lämnar i detta betänkande kommer enligt utredningens bedömning att leda till en bättre styrning, led- ning, samordning och ett effektivare genomförande av kontroller av yrkestrafik på väg. Förslagen innebär, om de genomförs, en målmed- veten satsning på att förbättra den samlade förmågan inom området. Våra förslag bedöms inte ha några effekter på det kommunala självstyret eller på möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Effekterna för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män samt miljön bedöms vara begränsade. Våra förslag bedöms vidare överensstämma med och inte gå utöver de skyldigheter som följer av . Förslagen står inte heller i strid med andra internationella regler. 9.2.1Påverkan på de transportpolitiska målen De transportpolitiska målen framgår av avsnitt 2.2.1. Vår bedöm- ning är att det övergripande målet om transportförsörjning påverkas i positiv riktning av våra samlade förslag. Detta genom att de gene- rellt förväntas leda till bättre ordning och reda på vägtransport- marknaden.