sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — att inneha fågelägg................................................ Särskilt om förslag rörande nationellt fridlysta Åtgärdsförslag som rör särskild rättsverkan av brott........ Förslag: Underlätta förverkande av CITES- listade djur och växter .......................................... Förslag: Artvärdesförverkande i samband Åtgärdsförslag för effektivare genomförande, tillsyn, lagföring och kontroll av befintliga bestämmelser ............ Förslag: Utökat krav på tillstånd för handel enligt 26 § artskyddsförordningen ...................... 16.6.2Förslag: får befogenhet att vid inre gräns kontrollera vissa arter ................................ 16.6.3Förslag: tar över tillsyn över timmer och produkter tillverkade av CITES- 16.6.4Förslag: Inför möjlighet till sekretess för vissa 16.7 Åtgärdsförslag för att tillgängliggöra information och tydliggöra myndigheters ansvar, m.m................................ 16.7.1 Översiktlig problembeskrivning och 16.7.2Förslag: Ansvar för artskydd förtydligas 16.7.3Förslag: Uppdrag om att ansvara för 16.7.4Förslag: får utökad befogenhet att besluta vid beslag och förverkande av CITES-exemplar ........................ 16.7.5Förslag: Utredningsuppdrag om att förtydliga information om regler för monterade djur ........ 16.7.6 Förslag: Uppdrag om en gemensam handlingsplan för prioriteringar gällande 16.7.7Förslag: Utredningsuppdrag om register för A- och B-listade CITES-djur ........................ 16.8 Åtgärdsförslag som rör internationella åtaganden m.m. .. 1569 16.8.1Förslag: Resurser för internationell samverkan 16.8.2Förslag: Havs- och vattenmyndigheten blir vetenskaplig för 16.9 Åtgärdsförslag som avser övriga bestämmelser Problembeskrivning och nollalternativ .............. Förslag: 49 § Prövning av djurparker ................. 16.9.3Förslag: Djurparksdjur får endast säljas till andra djurparker ............................................. 16.10 Samlade effekter och konsekvenser av utredningens Samlade offentligfinansiella konsekvenser ......... och det brottsförebyggande arbetet .................... 16.10.3 Konsekvenser av att regleringen inte kommer 16.11 Konsekvensbeskrivning övriga förslag gällande ändringar i artskyddsförordningen..................................... 16.11.1Förslag: Undantag i 11 § från fridlysningsbestämmelser gäller även åkergroda..1578 16.11.2Förslag: 37–39 §§ artskyddsförordningen upphävs och en ny 41 b § införs i 16.12 Förslag gällande artskyddsbrottslighet som vi inte går vidare med...................................................................... 16.12.1 Övervägt förslag: Förbjud innehav av illegala exemplar av CITES-listade växter och djur........ 16.12.2 Övervägt förslag: Möjlighet att förverka exemplar som är listade på CITES- förordningens bilaga A eller B............................. 16.12.3Övervägt förslag: Information till allmänheten .1585 16.12.4Övervägt förslag: Koordinera forskning samt insamling av statistik om artskyddsbrottslighet ..1586 16.12.5Övervägt förslag: Rutiner för hantering av beslag av levande djur och växter samt 16.12.6 Övervägt förslag: Kontroll av CITES- exemplar vid import/export ................................ 16.12.7Övervägt förslag: Finansiellt stöd ges till internationella insatsområden som är särskilt 16.12.8Övervägt förslag: Registrera beslut om företagsbot för att underlätta myndigheternas 16.12.9 Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål ska handläggas av tingsrätt vid mark- och 16.12.10 Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål bör handläggas av miljöåklagare ................................ 16.12.11 Övervägt förslag: Ansvar för information om biologisk mångfald i 16.12.12 Övervägt förslag: Inför sekretessbestämmelser för vissa artuppgifter............................................ 16.12.13 Övervägt förslag: Utred implementering i särskild ordning...................... 16.12.14 Övervägt förslag: Registrering av verksamheter som förökar CITES-djur och -växter ........................................................... Förslaget om lag om ändring i (1998:808).... Förslaget om ändring i jaktlag (1987:259) ........................ Förslaget om ändring i fiskelag (1993:787)....................... Förslaget om ändring i lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror.................................................... Förslaget om ändring i lag (2000:1225) om straff Förslaget om ändring i offentlighets- och sekretesslag (2009:400)............................................................................ Förslaget om ändring i lag (1996:701) om befogenhet vid inre gräns mot ett annat land Förslaget om ändring i lagen (1992:1140) om Förslaget om ändring i artskyddsförordningen ................ Förslaget om ändring i jaktförordningen (1987:905) ....... Förslaget om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ..................... Förslaget om ändring i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m......................................... Förslaget om ändring i förordningen (1998:1252) Förslaget om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................................... Förslaget om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ............................................................................ Förslaget om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) .............................................................................. Förslaget om ändring i förordning (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................................... Förslaget om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för ....................... Förslaget om ändring i förordning (2009:1393) med instruktion för ................................... Förslaget om ändring i förordning (2012:989) med instruktion för ............................... Förslaget om förordning om värden för fridlysta djur och växter ..................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:58.......................................... Bilaga 2 Lagar, förordningar och föreskrifter om artskydd i – historik....................................................... 10Förslag kunskapskrav och utredningsansvar Enligt utredningsdirektiven ska vi analysera och klarlägga statens re- spektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utrednings- ansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd. 10.2Kunskapskravet i 2 kap. gäller alla Utredningens bedömning: 2 kap., inklusive kun- skapskravet och beviskravet, gäller alla i den mån en åtgärd inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Hur kraven ska till- godoses i olika verksamheter utvecklas lämpligen i olika vägled- ningar. Utredningens uppgift är att analysera och klarlägga statens respek- tive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens utrednings- ansvar i frågor om artskydd. I denna del lägger vi således inte ett förslag om förändring utan vi redogör endast för vad som följer av lagstiftningen. Vår bedömning utgör endast ett sådant klarläggande som vi ska göra en- ligt utredningsdirektiven och innebär således inte någon förändring av rättsläget. Under arbetets gång har dock ett antal förslag lyfts om hur och på vilket sätt utredningsansvar skulle kunna anpassas, framför allt när det handlar om verksamheter eller åtgärder inom de areella näringarna och när verksamhetsutövaren (eller den som vidtar en åtgärd) är en enskild. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar Utredningens överväganden har resulterat i att vi ser ett behov av att förtydliga det som gäller enligt 2 kap. . Vi ser emellertid inte något skäl att föreslå ändringar i . Det finns utrymme att differentiera kunskapskravet inom ramen för bestämmelser. 10.2.1Alla typer av åtgärder omfattas av utredningsansvaret Vår utgångspunkt i detta är uttalandena i miljöbalkspropositionen, som innebär att reglerna i 2 kap. är bindande för var och en, oavsett om det handlar om sådant som man gör i det dagliga livet eller inom ramen för en näringsverksamhet.1 Det framgår vidare av miljöbalkspropositionen att alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas av utredningsansvaret, och att det i vissa fall inte är endast själva åtgärden eller verksamheten som kan få konsekvenser för människors hälsa och miljön, utan också en anläggning i sig. I pro- positionen exemplifieras det med att en väg, oavsett trafiken på den, kan ha betydelse för till exempel landskapsbilden, tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö. Det är tydligt att reglerna gäller för alla, oavsett om någon myndighet har föreskrivit särskilda krav eller inte. Det som faller utanför bestämmelsernas tillämpningsom- råde är åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Vad gäller åtgärder eller verksamheter inom de areella näringarna omfattas alltså även dessa av , ofta parallellt med annan lagstiftning.2 Detta tydliggörs till exempel i de gemensamma riktlin- jerna för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket som Natur- vårdsverket och har tagit fram.3 gäller alltså parallellt med skogsvårdslagen. Frågan är hur 2 kap. ska förhålla sig till 30 § skogs- vårdslagen med tillhörande föreskrifter. Det finns nämligen proposi- tionsuttalanden som tyder på att 30 § skogsvårdslagen ska ses som lex specialis i förhållande till 2 kap. . specialis är en all- män lagvalsprincip som innebär att detaljerade föreskrifter går före allmänna. 1997/98:45. 21 kap. 3 § . 3Naturvårdsverket och (2016) Gemensamma riktlinjer för handläggning av art- skyddsärenden i skogsbruket Version 1.1 . Förslag kunskapskrav och utredningsansvar Av propositionen4 som behandlar följdlagstiftning till m.m.framgår att målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormer utfärdade med stöd av är till- lämpliga på skogsmark och skogsbruk, det vill säga inom skogsvårds- lagens tillämpningsområde.5 Därav följer, enligt propositionen, att föreskrifter som meddelas med stöd av skogsvårdslagen ska vara för- enliga med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och att de ska främja uppfyllandet av mål, sådant som detta kommer till uttryck i 1 kap. 1 § . Regeringen påpekar vidare att i den mån en fråga får anses vara olämpligt reglerad i skogsvårds- förordningen eller föreskrifter ska reglerna natur- ligtvis ändras samt att förskrifterna givetvis ska medverka till att miljö- målet för skogsbruket uppnås. Vid utfärdandet av nya eller ändrade föreskrifter ska dessutom beaktas hur frågan behandlas i . Det finns dock situationer där skogsvårdslagen eller skogsvårds- förordningen eller annan föreskrift inte ändrats på så sätt. Det kan då inträffa att två bestämmelser är tillämpliga på samma fråga men leder till olika resultat. Bestämmelserna är alltså oförenliga. En be- dömning då måste göras av vilken bestämmelse som ska tillämpas. Det är i sådana situationer som frågan om lex specialis aktualiseras.6 Lagvalsregeln säger då att en mer detaljerad föreskrift ska gå före en allmän föreskrift. Enligt propositionen innebär principen, i föreva- rande fall, att de detaljerade föreskrifterna om miljöhänsyn i skogs- vårdsförfattningarna ska tillämpas före allmänna hän- synsregler.7 Innebörden blir att en tillsynsmyndighet inte, med stöd av allmänna hänsynsregler, får meddela förelägganden om bredden på skyddszoner med träd och buskar som lämnas kvar mot vattendrag, eftersom bestämmelser om sådana skyddszoner finns i föreskrifter. Vidare innebär, enligt propositionen, lagvalsprövningen att hänsynsregler endast kan läggas till grund för ingripanden om en fråga om miljöhänsyn är oreglerad i skogsvårdsförfattningarna. hänsynsregel om försik- tighetsmått (2 kap. 3 §) blir således tillämplig i de frågor som inte är särskilt reglerade i skogsvårdsförfattningarna. Detsamma gäller i prin- cip lokaliseringsregeln (2 kap. 6 §). Ifråga om denna regel finns det dock naturliga begränsningar i samband med skogsbruk. 1997/98:90. 1997/98:90. Följdlagstiftning till m.m. s. 240 f. 1997/98:90. Följdlagstiftning till m.m. s. 241. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar till alternativ lokalisering är naturligtvis av betydelse vid bedömn- ingen av om en plats kan godtas.8 Andra hänsynsregler i kommer, enligt propositionen, att gälla så gott som utan inskränk- ning, eftersom inga eller endast få föreskrifter på området finns i skogsvårdsförfattningarna. Enligt propositionen gäller detta till exem- pel kravet på kunskap och produktvalsprincipen. Av propositionen följer vidare att någon begränsning av möjligheten att ställa krav inte bör gälla i fråga om föreläggande och förbud i samband med anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.9 Även vid en tillämpning av principen om lex specialis är således, enligt propositionen, bestäm- melsen om kravet på kunskap tillämplig. Om tillämpligheten av hänsynsreglerna i övrigt kan följande note- ras. När det kommer till det synsätt som etablerats i Mark- och miljö- överdomstolens praxis, att artskyddsreglerna ska ses som en preci- sering av allmän hänsyn, bör även 4 § skogsvårdslagen noteras. Av bestämmelsen följer att bestämmelser i skogsvårdslagen eller dess föreskrifter inte ska tillämpas i den mån det vad där sägs strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd 8 kap. . Det inne- bär att de allmänna hänsynsreglerna har preciserats på ett sätt som möjligen skulle innebära att de är än mer precisa (eftersom de utgår från arternas artspecifika behov) än de generella hänsynsreglerna i skogsvårdslagstiftningen. Framför allt innebär det att det finns en lag- valsregel i skogsvårdslagen som uttrycker att det är skogsvårdslagen som inte ska tillämpas om resultaten av bestämmelsernas tillämpning är oförenliga. Det innebär att reglerna i 2 kap. omfattar såväl miljö- farliga verksamheter som vattenverksamheter, liksom allt annat som kan få betydelse för de intressen som avser att skydda. Att 2 kap. är tillämplig bör innebära att även 2 kap. 7 § ska tillämpas, såväl ifråga om kunskapskravet som i övrigt, när artskyddsbestämmelserna tillämpas. Vad tillämpningen av 2 kap. 7 § kan leda till, när det är fråga om de fridlysningsregler som följer av naturvårdsdirektiven, är emellertid en annan fråga.10 Vi återkommer till den frågan i samband med förslagen om fridlysnings- regler. hänsynsregler ska alltså tillämpas fullt ut även med hänvisning till prop. 1997/98:45, del 1, s. 219. 1997/98:90. Följdlagstiftning till m.m. s. 242. 10Se t.ex. och (2015). Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid prövningen av vindkraftverk – analys, del II. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar ifråga om areella näringar, åtminstone såvitt avser bestämmelserna om artskydd. 10.2.2Innebörden av bevisbörderegeln: 2 kap. 1 § Av 2 kap. 1 § följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas. Det gäller ifråga om tillåt- lighetsprövning, tillståndsprövning, vid godkännande och dispens, villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt . Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön. Första stycket ger uttryck för en princip som delvis framträtt redan innan : den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska visa att hänsynsreglerna enligt kapitlet iakttas.11 Det anses naturligt att den utövar en verksamhet är den som bäst kan klargöra hur denna bedrivits eller ska bedrivas och därför också får komma med utredning i frågan, om det blir diskussion om huruvida verksamheten ska tillåtas. Bevisbördan är gene- rell, både när det gäller verksamhetens tillåtlighet och vid tillsyn av verksamheter, oavsett om de behöver tillståndsprövas eller inte. Bevis- regeln gäller samtliga skyldigheter enligt andra kapitlet.12 10.2.3Vilken kunskap krävs enligt 2 kap. 2 § Av miljöbalkspropositionen framgår att en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön innebär att 1 kap. 1 § miljö- balken ska beaktas i alla de delar som är relevanta i sammanhanget.13 En sådan hänvisning finns i 2 kap. 2 § i och med att be- stämmelsen anger att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som be- hövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfatt- ning för att skydda människors hälsa och miljön. Bestämmelsen syftar på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av bal- ken.14 För att avgöra hur mycket kunskap som behövs finns det alltså 11Bengtsson et al. (, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. 12Bengtsson et al. (, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. 1997/98:45. Del 2 s. 7. 14Kruse (, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § , not 22. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar skäl att se till 1 kap. 1 § i alla relevanta delar. Det ut- trycks också tydligt i propositionen att med risker för hälsa och miljö avses i bestämmelsen, liksom i balken i övrigt, risker beträf- fande allt som omfattas av mål.15 Bevarande av biolo- gisk mångfald och resurshushållning är, enligt propositionen, utan tvivel av betydelse för skyddet av miljön.16 Regeringen framhåller i förarbetena till att det alltid är den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.17 Var och en som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kun- skap som behövs om åtgärdens effekter på den omgivande miljön. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § stadgar att nödvändig kunskap måste föreligga redan innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Den innebär alltså ett krav på adekvat planering och förberedelse av den som tänker vidta en åtgärd. Kravet innebär vidare en skyldighet för verksamhetsutövaren att fortlöpande hålla sig informerad om verksamheten eller åtgärden och dess inverkan på människors hälsa och miljön.18 Enligt regeringen understryker kunskapsregeln vikten av att i för- väg överväga konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Den menar att ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön och att sådant ansvar i sin tur förutsätter kunskap om miljön och hur vi påverkar den.19 Det räcker alltså inte att en verksamhetsutövare vet och förstår vad denne avser göra; hen måste också kunna redogöra för miljökonsekvenserna av sitt hand- lande, i det här fallet hur en åtgärd/verksamhet påverkar fridlysta, röd- listade eller regionalt prioriterade arter. Erforderlig kunskap vad gäller artskyddet omfattar därmed hur de arter som förekommer i området påverkas av verksamheten eller åtgärden samt vilka försiktighetsmått som krävs för att minimera den negativa påverkan på människors hälsa och miljön. Det är den som planerar en verksamhet eller att vidta en åtgärd som bäst vet vad den avser göra. Då är det också denne som måste fundera över hur om- givningen kommer att påverkas av den åtgärden. 1997/98:45. Del 1 s. 211. 1997/98:45. Del 2 s. 7 f. 1997/98:45. Del 1 s. 211. 18Kruse (, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § , not 22. 1997/98:45. Del 1 s. 212. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar anta att beviskravet kan variera i olika sammanhang; exempelvis när miljöriskerna är mycket påtagliga kan det fordras en fullständig ut- redning om vidtagna eller avsedda försiktighetsmått, medan man i mindre allvarliga fall kan nöja sig med en viss sannolikhet för detta.20 De flesta verksamheter inom areella näringar kräver någon form av planering som utgår från platsens geografi och fysiska miljö. Det är också rimligt att anta att en verksamhetsutövare eller markägare har en sådan planering och därmed överblick över områdets förutsätt- ningar. Med ledning av vilken naturtyp som finns i ett område, kom- binerat med uppgifter om markens brukningshistorik eller hävd, före- komst av strukturer som död ved, bergbranter, raviner eller liknande i skogsmark, är det möjligt att dra i varje fall preliminära slutsatser om vilka arter som är sannolika att finna inom området. I odlingslandskapet förutsätter inkomststöd och ersättningar enligt EU:s gemensamma jordbrukspolitik att brukade marker kar- teras efter typ av mark och skötsel, så kallade block. En markägare är skyldig att kontrollera att informationen om blocken är korrekt, och att den uppdateras löpande när det sker förändringar i det bru- kade landskapet. Strukturer som är av betydelse för biologisk mång- fald i odlingslandskapet, exempelvis diken eller stenmurar, kan ibland ingå i blocken, men kan också utgöra så kallade tvärvillkorselement, som också ska kartläggas. Sammantaget innebär detta att det bör finnas tillgång till tydligt underlag gällande marker och strukturer som kan vara av betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet. Enligt kraven i de skogliga certifieringarna ska det finnas skogs- bruksplaner (PEFC) eller skötselplaner (FSC) som underlag för alla skogliga åtgärder som omfattas av certifieringen. Därmed ska alla certi- fierade markägare och verksamhetsutövare ha tillgång till ett skogligt planeringsunderlag som kan utgöra underlag för bedömning av åt- gärders påverkan på fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Eftersom all planering av åtgärder i skogen baseras på bestånd bör sådana underlag finnas även hos icke certifierade markägare. Det finns heller inte något som hindrar att verksamhetsutövare och mark- ägare, utöver befintliga underlag, hämtar kompletterande informa- tion från myndigheter. För både odlingslandskapet och skogen finns det generella råd och målbilder framtagna för olika naturtyper och deras betydelse för arter och biologisk mångfald. 20Bengtsson et al. (, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. Se även prop. 1997/98:45. Del 1 s. 210. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar kan tillämpas direkt av markägare och verksamhetsutövare utifrån den dokumentation som finns om deras markinnehav. De livsmiljö- underlag som utredningen föreslår ska givetvis utgöra ytterligare ett underlag för bedömning av vilken påverkan en planerad åtgärd kan medföra för artskyddet. Eftersom artskyddet utgår från behov måste ett kunskaps- underlag också omfatta information om när, vid vilken tid, fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan befinna sig inom verk- samhetens/åtgärdens påverkansområde. Den aktuella arten kanske endast finns på platsen under en planeringspro- cess som sträcker sig över . Sådan kunskap är viktig efter- som det då kan vara möjligt att bedriva verksamheten/vidta åtgärden utan att berörda arter påverkas. Information om specifika arter och deras ekologi finns bland annat i Artfakta hos SLU Artdatabanken, samt i de åtgärdsprogram som har tagits fram för cirka 200 hotade arter och vissa naturmiljöer. Sammantaget bedömer utredningen att flertalet markägare/verk- samhetsutövare bör ha tillgång till information som kan ge en preliminär bild av var fridlysta, hotade eller regionalt priorite- rade arter kan förekomma. Med utgångspunkt från denna kunskap ska markägaren/verksamhetsutövaren söka kompletterande informa- tion som specifika artförekomster och delge denna information till myndigheter i samband med en anmälan eller tillståndsansökan. 10.2.4Särskilt om kunskap i skogen Redan i samband med avregleringen av skogsbruket 1993 betonades vikten av ökad kunskap hos skogsägare och andra aktörer. I proposi- tionen underströks också att varje skogsägare bör ha en åtgärdsplan för sin fastighet.21 Även om det poängterades att också myndigheter behöver ha tillgång till relevant data om naturvärden för att kunna tillämpa befintliga styrmedel, ansågs det i första hand vara ett ansvar för varje skogsägare att skaffa sig tillräcklig kunskap för att kunna möta den nya skogspolitiken och det skärpta miljömålet.