sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — Åtgärder för att förbättra situationen kan exempelvis handla om förstärkt myndighetssamord- ning och om hur modern teknik kan användas i syfte att effektivisera kontrollerna. En förbättrad kontrollverksamhet bör leda till att sank- tioner vid överträdelser får en ökad genomslagskraft och att åtgär- derna sammantaget kommer att kunna resultera i att reglerna i en påtagligt större omfattning följs. Vidare anser regeringen att det finns skäl att genomföra en mer omfattande analys av vilka ytterligare överträdelser av bestämmelser på yrkestrafikområdet utöver redan sanktionerade som bör vara före- mål för en sanktionsväxling från straffrättsliga påföljder till sanktions- avgifter. Regeringen anser också att det är mycket viktigt att förbättra trafiknykterheten och minska antalet narkotikapåverkade förare på vägarna. Det finns skäl att analysera om införande av så kallade trafik- säkerhetskontrollanter och möjligheten att utföra sållningsprov i fråga om narkotika kan bidra till detta. Syftet med denna översyn är att förbättra förutsättningarna för effektivare kontroller och på så sätt främja brottsbekämpningen och öka trafiksäkerheten samt bidra till en god arbetsmiljö och sunda konkurrensförhållanden inom yrkestrafiken. Uppdraget att lämna förslag hur kontrollverksamheten kan stärkas Kartläggning och analys av kontrollverksamheten Kontrollverksamheten av yrkestrafik på väg är främst en uppgift för och Transportstyrelsen. Även , , och genomför kontroller som är relevanta i sammanhanget. ansvar för trafikkon- trollplatserna utmed vägarna är en förutsättning för en fungerande kontrollverksamhet. Kontroller av yrkestrafiken på väg utförs främst av bilinspektörer och polismän med specialistkompetens inom . Vidare utför tulltjänstemän vissa kontroller på väg och har samma möjlighet som att hindra fortsatt färd genom fastlåsning av fordon, så kallad klampning. Även Transport- styrelsen, och utövar tillsyn över yrkestrafiken. Transportstyrelsen utövar tillsyn över tillståndsinne- havare, genomför företagskontroller och påför sanktionsavgifter vid vissa överträdelser. Transportstyrelsen har vidare tillsyn över vägarbets- tidsreglerna. och utför, i samarbete med , viss kontroll på väg kopplade till utstatione- ring, skattskyldighet och arbetsmiljö. I sammanhanget kan även näm- nas att arbetsmarknadens parter, i enlighet med den svenska arbets- marknadsmodellen, övervakar arbets- och anställningsvillkor som följer av kollektivavtal. kontroller av yrkestra- fiken omfattar en rad områden, t.ex. kontroll av föraren respektive tillstånd att få utföra transporten – inklusive att villkoren för tillfälliga inrikestransporter, så kallade cabotagetransporter, och kombinerade transporter är uppfyllda – teknisk fordonskontroll, kontroll av fordons- vikter och lastsäkring samt av farligt gods m.m. Vad gäller kontroller av kör- och vilotidsreglerna delar Transportstyrelsen och Polismyn- digheten på ansvaret, vilket innebär att hälften av förarens arbets- dagar kontrolleras av Transportstyrelsen vid företagskontroller och den andra hälften av vid vägkontroller. Kustbevak- ningen utför kontroller i hamnar av farligt godstransporter och av lastsäkring i lastbärare. handlägger trafikrela- terade ärenden där det finns misstanke om brott som kan leda till allmänt åtal, t.ex. rattfylleribrott. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bl.a. tillsyn av säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods och transportskydd. MSB ska vidare samordna tillsyns- myndigheternas verksamhet avseende landtransport av farligt gods. Regeringen anser att det finns skäl att kartlägga och analysera den nuvarande kontrollverksamheten på yrkestrafikområdet för att få en samlad bild av hur och i vilken omfattning den bedrivs av behöriga myndigheter samt vilken effekt den har på hur yrkestrafikens regler följs. Denna kartläggning behöver omfatta en redogörelse för i vilket syfte olika kontroller görs och med vilket lagstöd. Att studera andra länders lösningar och system är ofta en framgångs- rik väg för att finna inspiration och idéer. Vid genomförande av en sådan internationell utblick är det centralt att utredaren tittar på andra länder utifrån ett helhetsperspektiv och tar hänsyn till länder- nas förvaltningspolitiska modeller. Utredaren ska således även titta på vilka effekter överflyttning av verksamheter mellan myndigheter eller annan organisering har medfört för exempelvis polisens brotts- bekämpande verksamhet. Utredaren bör bedöma vilka aspekter från de internationella exemplen som är relevanta och gångbara för svenska förhållanden. Åtgärder för att stärka kontrollverksamheten Regeringen bedömer att en effektivare kontrollverksamhet av yrkes- trafiken är en förutsättning för att regelverket för konkurrens på lika villkor inom yrkestrafiken och ökad trafiksäkerhet ska få fullt genom- slag. Med detta avses ökade möjligheter för myndigheterna att upp- täcka och åtgärda överträdelser av regelverket inom yrkestrafiken på väg. Det kan exempelvis ske genom att dagens vägkontroller effekti- och genomförs mer underrättelsebaserat. För detta krävs ett fungerande informationsutbyte varför formerna för samverkan och utbyte av information mellan myndigheter bör analyseras, liksom nya tekniska möjligheter som kan bidra till en effektivare kontrollverk- samhet. I detta sammanhang bör utredaren ta del av tidigare betän- kanden och promemorior som är relevanta för denna analys, exempel- vis kan nämnas att förslag avseende tillsyn på vägtransportområdet avseende utstationering lämnats i departementspromemorian Utsta- tionering och vägtransporter (Ds 2017:22). I regleringsbrev angav regeringen att myndigheten ska vidareutveckla sitt arbete med kontroller av cabo- tagetransporter och flygande inspektioner av fordon i yrkesmässig trafik, samt säkerställa att insatserna på dessa områden förbättras. har också, efter förslag från regeringen, tillfört Polismyn- digheten ett extra anslag på åren 2017–2020 för att motverka osund konkurrens och illegal cabotageverksamhet, vilket bl.a. resulterat i att cirka 400 poliser och bilinspektörer har vidare- utbildats för att förbättra kontrollerna av tunga fordon på väg. Regeringen anser att det finns starka motiv för att åstadkomma en effektivare verksamhet och samordning av myndigheternas insat- ser när det gäller kontroll av hur yrkestrafikens regler följs. I detta arbete är det således inte enbart insatser som av- ses. Det finns anledning att även se över ansvaret och fördelningen av detta mellan samtliga aktörer som utför kontroller av yrkestra- fiken eller på annat sätt bidrar i trafiksäkerhetsarbetet. I samman- hanget ska det beaktas att möjligheter att göra kontroller är centrala verktyg i den brottsbekämpande verksamheten, inte minst vid bekämpningen av organiserad och gränsöverskridande brottslighet, och att det således är angeläget att myndighetens möj- ligheter att utföra kontroller och planera sin verksamhet inte för- sämras. Utredaren ska också beakta regeringens målsättning om att antalet anställda inom ska öka med 10 000 . Förebygga och bekämpa annan brottslig verksamhet konstaterar i sin Strategi för trafik att det är ett framgångsrikt arbetssätt att kontrollera och in- gripa i vägtrafikmiljön. Genom ett aktivt arbete kan den upplevda tryggheten i vägtrafikmiljön och dess närområde öka och brott kan förebyggas och uppdagas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är av stor vikt att utredaren i sin analys noga ta hänsyn till de positiva sidoeffekter kontrollverksamhet har för att förebygga och motverka annan brottslig verksamhet samt beakta de särskilda befogenheter som tilldelats polismän. Förslag om organisatoriska förändringar Vid överväganden om organisatoriska förändringar eller ändrad ans- varsfördelning mellan myndigheter behöver utredaren klargöra vilka konsekvenser detta får för de berörda myndigheterna. Utredaren behöver även se över vilka befogenheter utpekade personalkategorier är i behov av för genomförande av olika sorters kontroller. Vidare behöver utredaren ta hänsyn till om förslaget kommer medföra att utförare av kontrollverksamheten – om den inte fortsatt ska utföras av – kommer behöva bistånd från polis och hur den föreslagna nya ordningen säkerställer att det blir ett effektivt samarbete med polisen utifrån ett underrättelse- och brottsbekäm- pande perspektiv. Utredaren ska ta ställning till hur befintliga strukturer kan för- bättras men även arbeta fram ett alternativt förslag som innebär att vissa uppgifter överförs till någon annan myndighet än den som har ansvaret – eller till en ny myndighet. Utredaren bör även ta fram förslag till kommittédirektiv för en utredning som mer i detalj tar fram nödvändiga författningsförslag, verksamhetsplan och finansier- ingslösningar för en sådan ny ansvarsfördelning. •kartlägga och analysera myndigheternas nuvarande kontrollverk- samhet av yrkestrafik på väg, bl.a. när det gäller hur och i vilken omfattning kontrollerna sker och den effekt de har för hur regler följs och därmed för brottsbekämpning, trafiksäkerhet, miljö, arbetsmiljö och sund konkurrens, •göra en internationell utblick på hur kontrollverksamhet av yrkes- trafik på väg har utformats för att regler ska följas bättre i vissa andra länder inom och EU, •utifrån kartläggningen och analysen av den nuvarande kontroll- verksamheten och med tillvaratagande av erfarenheter från andra länder föreslå åtgärder för att stärka kontrollverksamheten och ytterligare förbättra hur regler följs – exempelvis nya arbetssätt, inklusive en effektiv användning av tekniska möjligheter, ökad myndighetssamordning och mer informationsutbyte, •ta ställning till om en förändrad organisation för att bedriva kon- troll av yrkestrafik på väg kan leda till förbättring av hur regler följs med hänsyn tagen till resurseffektivitet, •oavsett ställningstagande om en förändrad organisation lämna för- slag på en samlad organisation för kontrollverksamheten som inne- bär att vissa uppgifter överförs till någon annan myndighet än som har ansvaret – eller till en ny myndighet, •föreslå direktiv till en genomförandeutredning som mer i detalj tar fram nödvändiga författningsförslag, verksamhetsplan och finan- sieringslösningar om vissa uppgifter överförs till någon annan myn- dighet än som har ansvaret, eller till en ny myndighet, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att föreslå vilka överträdelser av bestämmelser på yrkestrafikområdet som bör vara föremål för en sanktionsväxling Vissa sanktionsväxlingar har redan genomförts Sanktionsväxling innebär att man ersätter en straffrättslig sanktion med en administrativ sanktion, t.ex. en sanktionsavgift. I Straffrätts- användningsutredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38), som bl.a. behandlar frågor om sanktionsväxling, ifrågasätts det om det är motiverat att på yrkestrafikområdet använda straffsanktioner i den utsträckning som sker . Eftersom regleringarna i huvudsak avser näringsverksamhet torde det ofta finnas betydande ekono- miska vinster att uppnå för näringsidkaren genom att åsidosätta reglerna. Om sanktioneringen av regelverket inte är effektiv, finns det därför enligt utredningen risk för konkurrenssnedvridning mellan åena sidan näringsidkare som lägger sig vinn om att följa reglerna och å andra sidan näringsidkare som mera systematiskt åsidosätter dem. Utredningen framför vidare att det på goda grunder kan antas att endast en mindre del av överträdelserna av reglerna upptäcks och lagförs. Utredningens uppfattning är därmed att sanktionsavgifter som styrmedel har möjlighet till bättre genomslagskraft än straff inom yrkestrafikområdet. Om dessutom sanktionsavgifterna utfor- mas så att de blir vinsteliminerande blir, som utredningen ser det, incitamenten för yrkestrafikföretagen att hålla sig till regelverket avsevärt starkare. Sammanfattningsvis anser utredningen att sank- tionsväxling från straff till avgift generellt bör övervägas, helt eller delvis, i de olika yrkestrafikförfattningarna. En sanktionsavgift har införts för överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransport på väg. Regeringen anförde i propositionen Sanktionsavgift för överträdelse av bestämmelserna om cabotage- transport på väg (prop. 2013/14:234) att ett tungt vägande skäl för att övergå till sanktionsavgifter i stället för böter är att sanktions- avgifter anses vara ett effektivt styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet. Fler sanktionsväxlingar bör genomföras Bestämmelserna om transportköpares ansvar, så kallat beställaransvar, är straffrättsligt sanktionerade. I propositionen Beställaransvar för ordning och reda på vägarna (prop. 2017/18:209) anges att vissa remissinstanser har framfört att det vore önskvärt att sanktionsväxla beställaransvaret så att överträdelser av reglerna avkriminaliseras och att en sanktionsavgift i stället påförs den beställare som inte följer det aktuella regelverket. Regeringen aviserade därför i propositionen att den avser att se över hur regler på väg följs för att motverka osund konkurrens och öka trafiksäkerheten, och att det i detta samman- hang kan finnas skäl att genomföra en mer omfattande belysning av om ytterligare överträdelser av bestämmelser på yrkestrafikområdet bör vara föremål för en sanktionsväxling från straffrättsliga påföljder till sanktionsavgifter. •analysera vilka ytterligare överträdelser av bestämmelser på yrkes- trafikområdet utöver redan sanktionerade som bör vara föremål för en sanktionsväxling från straffrättsliga påföljder till sanktions- avgifter, och lämna förslag till hur systemet och ansvarsfördel- ningen bör utformas, samt •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att utreda behovet av trafiksäkerhetskontrollanter Myndigheter har föreslagit att trafiksäkerhetskontrollanter ska införas och har i en skrivelse (I2019/00614/TM) föreslagit att det införs så kallade trafiksäker- hetskontrollanter som ska genomföra nykterhetskontroller på väg. Enligt nuvarande regelverk har polismän och tjänstemän vid Tull- verket och befogenhet att genomföra nykterhets- kontroller. Det fanns –2016 en försökslagstiftning som innebar att så kallade trafiknykterhetskontrollanter fick rätt att i hamnar, under polismans ledning, genomföra sållningsprov för alko- hol, det vill säga att testa förare för alkoholpåverkan utan att det finns någon brottsmisstanke. Myndigheterna anser att nödvändiga förändringar i gällande lagstiftning bör initieras i syfte att möjliggöra ett införande av trafiksäkerhetskontrollanter som ska ha befogenhet att genomföra nykterhetskontroller. Ta ställning till att införa ett system med trafiksäkerhetskontrollanter Utredaren behöver analysera vilken roll och vilket mandat en trafik- säkerhetskontrollant bör ha och hur en sådan funktion förhåller sig till redan befintliga personalkategorier. Utredaren behöver även ana- lysera flera andra frågor: t.ex. vilka som ska kunna tjänstgöra som trafiksäkerhetskontrollanter, vad som ska krävas beträffande utbild- ning etc., vilka befogenheter kontrollanterna ska ha och vad som ska gälla för ledning av verksamheten. Sållningsprov i fråga om narkotika kan sållningsprov endast tas för att undersöka om en förare kör alkoholpåverkad. Sållningsprov får enligt lagen (1976:1090) om alko- holutandningsprov genomföras av polisman, tjänstemän vid och samt den som har anställning som bilinspektör hos . Det saknas dock möjlighet för myndigheterna att genomföra motsvande sållningsprov för att finna personer som framför fordon när de är påverkade av narkotika. Eftersom sådana prov skulle kunna vara ett sätt att öka trafiksäkerheten ska utredaren se över om sållningsprov i fråga om narkotika ska införas och vilka personal- kategorier som i så fall ska få genomföra sådana prov. •ta ställning till om det finns skäl att införa ett system med trafik- säkerhetskontrollanter, •oavsett ställningstagande lämna förslag, utifrån och begäran, till en förändrad lagstiftning för att möjliggöra införandet av trafiksäkerhetskontrollanter inklusive vilken myndighet som ska ansvara för uppgiften, •utreda förutsättningarna för att utföra sållningsprov i fråga om narkotika i trafiken, och •lämna övriga nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska också redovisa vilken påverkan förslagen har på de transportpolitiska målen. Utredaren ska redogöra för ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser av förslagen, inklusive kon- sekvenser för respektive myndighet. I detta ingår att i övervägandena om överföring av kontrollverksamhet till en annan myndighet noga beakta de positiva sidoeffekter som kontrollverk- samhet har för trafiksäkerheten, samt för att förebygga och motverka annan brottslig verksamhet. Vilka alternativa åtgärder som har över- vägts ska dokumenteras och för de åtgärdsalternativ som inte analy- seras vidare ska skälen till detta anges. Utredaren ska beräkna påverkan på statens inkomster och ut- gifter. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering lämnas. Kontakter och redovisning av uppdraget När uppdraget genomförs ska utredaren föra en nära dialog med relevanta myndigheter såsom , Åklagarmyndighe- ten Transportstyrelsen, , , Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, , och liksom med berörda departement inom . Utredaren ska också samråda med andra aktörer som berörs av fråge- ställningarna, t.ex. bransch- och intresseorganisationer samt arbets- givar- och arbetstagarorganisationer. Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta annat relevant arbete som bedrivs inom , utredningsvä- sendet och inom EU. Deluppdraget att föreslå sanktionsväxling från straffrättsliga på- följder till sanktionsavgifter för överträdelser av bestämmelser på yrkestrafikområdet samt uppdraget att utreda införande av trafik- säkerhetskontrollanter ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Utredningen om effektivare kontroller av yrkestrafik på väg (I 2019:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att en särskild utredare ska se över hur kontrollverksamheten av yrkestrafik på väg bedrivs och lämna förslag på förbättrande åtgärder, inklusive organisatoriska åtgärder, för att fler ska följa reglerna på området (dir 2019:51). Ett krav på delredovisning tas bort vilket innebär att även den delen av uppdraget ska redovisas . Utredningen om effektivare kontroller av yrkestrafik på väg (I 2019:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att en särskild utredare ska se över hur kontrollverksamheten av yrkes- trafik på väg bedrivs och lämna förslag på förbättrande åtgärder, inklu- sive organisatoriska åtgärder, för att fler ska följa reglerna på området (dir. 2019:51). Regeringen beslutade om tilläggs- direktiv till utredningen om att ta bort ett krav på delredovisning (dir 2020:65). Uppdraget ska i stället redovisas . Nedan följer en presentation av det regelverk som är av särskilt intresse för utredningens arbete. Presentationen sker utifrån sak- områden där såväl den nationella som den internationella regleringen beskrivs kortfattat. Vi har i vår presentation inte beaktat det så kallade mobilitetspaketet. Dock finns en kortfattad redogörelse för mobilitetspaketet sist i denna bilaga (avsnitt 13). Ramlagstiftningen för EU:s vägtransportmarknad, det så kallade vägtransportpaketet, består av tre EU-förordningar som alla har till syfte att skapa en mer enhetlig tillämpning av reglerna för yrkesmässig trafik på väg inom EU. Grundförutsättningarna för aktörerna på yrkestrafikmarknaden anges i förordning (EG) nr 1071/20091 (till- ståndsförordningen). Villkor för tillträde till den internationella mark- naden för godstransporter anges i förordning (EG) nr 1072/20092 (godsförordningen). Villkor för tillträde till den internationella mark- naden för persontransporter med buss anges i förordning (EG) nr 1073/20093 (bussförordningen). Tillståndsförordningen kompletteras genom yrkestrafiklagen (2012:210). I yrkestrafiklagen finns även bestämmelser om vissa internationella vägtransporter. Godsförordningen och bussförord- ningen kompletteras genom förordningen (1998:786) om interna- vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). 1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 av om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direktiv /26/EG. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg. 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 av om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss och om ändring av förordning (EG) nr 561/2006. Taxitrafik utgör också yrkestrafik. Regleringen är främst natio- nell och beskrivs huvudsakligen i avsnitt 11. 2.Tillstånd att bedriva yrkesmässig gods- och persontrafik Yrkestrafikområdet karakteriseras av att bara den som har tillstånd får bedriva yrkesmässig trafik. Tillståndsförordningen reglerar rätten att bedriva yrkesmässig trafik och utövandet av yrket. Med yrkesmässigt bedrivande av godstransporter på väg avses enligt förordningen verksamhet som bedrivs av ett företag som med motorfordon eller fordonskombinationer transporterar gods för annans räkning. Med yrkesmässigt bedrivande av persontransporter på väg avses att ett företag bedriver persontrafik för allmänheten eller särskilda användar- kategorier mot ersättning som betalas av de transporterade perso- nerna eller av organisatören, med motorfordon byggda och utrustade på sådant sätt att de är lämpliga att transportera fler än nio personer – inklusive föraren – och avsedda för detta ändamål. Tillståndsförordningen anger vilka krav som ett företag ska uppfylla för att få bedriva yrkesmässig trafik. För att få bedriva sådan trafik ska ett företag vara faktiskt och fast etablerat i en medlemsstat, ha gott anseende, ha tillräckliga ekonomiska resurser och ha erforderligt yrkeskunnande. Vidare anges vilka villkor som ska vara uppfyllda för att dessa olika krav ska anses vara uppnådda. I fråga om kravet på gott anseende ska medlemsstaterna beakta hur företaget, dess trafikansvariga och andra relevanta personer enligt medlems- statens beslut uppträder. Medlemsstaterna ska själva fastställa de villkor som ett företag och en trafikansvarig ska uppfylla för att anses ha det goda anseende som krävs för tillstånd. Villkoren ska dock enligt förordningen som minst omfatta vissa särskilt uppräk- nade krav. Exempel på omständigheter som ska påverka bedöm- ningen är bristande laglydnad i fråga om nationella regler och gemen- skapsregler som rör vägtrafik eller transportverksamhet. Även bristande laglydnad i fråga om bestämmelser som gäller insolvensrätt och löne- och anställningsförhållanden i branschen omfattas. Tillståndsförordningen innehåller vidare bestämmelser om kontroller av att de företag som beviljats tillstånd fortlöpande upp- fyller kraven för att få bedriva yrkesmässig trafik. Medlemsstaterna ska genomföra kontroller inriktade på företag med högre risk. För detta ändamål används ett riskvärderingssystem. Om företaget inte längre uppfyller kraven, ska tillståndet tillfälligt dras in eller åter- kallas. Enligt förordningen ska varje medlemsstat föra ett nationellt register över de vägtransportföretag som har fått tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik. För att tillgängliggöra denna information inom unionen finns det europeiska registret över vägtransportföretag, ERRU4. Via ERRU får Transportstyrelsen information om över- trädelser som begås utomlands av de företag som myndigheten beviljat gemenskapstillstånd till. I detta sammanhang bör även nämnas förordning (EU) 2016/4035 (kategoriseringsförordningen).