sou · H9B377 · 2022-01-01 00:00:00 — är viktig för barns och ungas möjlighet att utveckla sitt eget skapande och som ett steg på vägen mot framtida verksamhet inom kulturområdet. Både kultur i skolan och verksamhet har begränsats av pandemin och barns och ungas möjlighet att ta del av kultur och att utveckla sina skapande förmågor har minskat.83 Ur ett barns eller en ungdoms perspektiv utgör utan möjlighet att möta profes- sionell kultur i skolan eller att ta del av undervisning en stor del av dess tid i och verksamhet. Vi ser det som angeläget att de hinder som finns för och kultur i skolan undanröjs så att barn och unga ges förutsättningar att möta och delta i kulturen igen. 4.9.1Pandemin medför långsiktiga utmaningar för kulturskolorna Under pandemin har barn och ungas tillgång till kulturskolornas verksamhet begränsats. Verksamhet har i vissa fall ställts in under kortare eller och undervisning har i varierande grad genomförts på distans med digitala verktyg. Elever som tidigare tagit del av kulturskolornas verksamhet har inte fått ta del av den på sam- ma sätt som tidigare och nya elever har i lägre grad kunnat erbjudas plats i undervisningen. I en enkätundersökning genomförd av Kultur- skolerådet framgår att en majoritet av kulturskolorna anser att det är stor eller mycket stor risk att de efter covid-19-pandemin kommer ha ett minskat antal elever.84 Totalt av kulturskolorna bedömer också att de kommer att få svårare att nå nya målgrupper. Det beror på att delar av deras verksamhet som de vet är viktig för att nå nya målgrupper har påverkats negativt av pandemin. Exempelvis handlar det om uppsökande verksamhet, orkestrar, framföranden och konserter. Totalt av kulturskolorna ser stort eller mycket stort behov av statliga insatser i form av kunskapsspridning, ökade utvecklingsbidrag respektive en ny form av statligt verksam- hetsbidrag till kulturskoleverksamhet.85 Med stöd i svaren från kulturskolorna föreslår också att en kulturskolelag ska tas fram. Syftet med såväl kulturskolelagen som med verksam- hetsbidrag till kulturskolorna skulle vara att främja en jämlik tillgång till kulturutövande för barn och unga i hela landet.86 Förslaget om en kulturskolelag har även framförts till utredningen från en del kom- munala företrädare. De behov som förslagen om verksamhetsbidrag till kulturskole- verksamhet och en kulturskolelag ska möta upp handlar dels om kom- muners minskande ekonomiska utrymme (se vidare i avsnitt 3.2.3), dels om kultursektorns svårigheter att nå ut med sitt utbud till nya målgrupper. Givet det minskande ekonomiska utrymme som kom- muner står inför skulle statliga verksamhetsbidrag kunna bidra till att stärka förutsättningarna för de kommunala kulturskolornas grund- verksamhet. Därutöver tror kulturskolorna att de kommer få svårare att nå nya målgrupper till följd av covid-19-pandemin.87 De relationer till nya målgrupper som hade byggts upp före pandemin har avbrutits. Som vi beskrivit i avsnitt 4.5.1 är barn och unga med lågutbildade föräldrar samt barn och unga med utländsk bakgrund underrepresen- terade i kulturskolornas verksamhet. Risken är att kulturskolorna efter pandemin får svårare att förändra denna underrepresentation, eller att den till och med förstärks. Enligt uppföljning av de statliga utvecklingsbidragen –2018 har bidragen använts för att nå nya målgrupper, till exempel barn och unga i socioekonomiskt utsatta områden och nyanlända.88 Att nå nya målgrupper och sats- ningar för att stärka kulturskoleverksamhet i områden med socio- ekonomiska utmaningar är också två av de ändamål som de statliga bidragen kan användas till enligt nuvarande förordning.89 I relation till målet om allas möjlighet att utveckla sina skapande förmågor framstår alltså utvecklingsbidrag till kulturskolorna som en motiverad insats, även om det är svårt att säga hur utvecklingsbidragen på- verkar deltagandet i kulturskolornas verksamhet . 4.9.2En kulturskolelag kräver en fördjupad utredning De statliga insatserna för är relativt nya och föregicks av som lämnade sitt betänkande 2016.90 bedömde i sitt betänkande att en reglering i lag vore det mest verkningsfulla för att tydliggöra det nationella 88Statens kulturråd 2021h. 89Förordning om statsbidrag till kommuner som bedriver kulturskoleverksamhet (SFS 2019:470). intresset av kulturskoleverksamhet. Mot bakgrund av den så kallade finansieringsprincipen91 bedömde utredningen dock att detta inte var genomförbart.92 I den efterföljande propositionen bedömde regeringen att kultur- skolan bör förbli och frivillig eftersom den lokala för- ankringen och frivilligheten är viktiga delar i framgång. Regeringen menade också att det är osäkert om en lagstiftning skulle stärka kulturskolan.93 Mot bakgrund av att kulturskolorna drabbats av pandemin och de svåra ekonomiska förutsättningar som kommuner står inför på (se avsnitt 3.2.3) är det motiverat för regeringen att åter överväga att införa en kulturskolelag för att säkra mer likvärdig till- gång till kulturskoleverksamhet i hela landet. En sådan kulturskole- lag kräver dock en fördjupad utredning avseende konsekvenser och utformning av regleringen. Det har inkommit synpunkter till utredningen om att finan- sieringsprincipen inte nödvändigtvis måste tillämpas på så sätt att staten ska stå för hela finansieringen av en lagreglerad kulturskoleverksamhet. I betänkande fram- går också att det är möjligt att i vissa fall göra undantag från finan- sieringsprincipens huvudregel att hela den reglerade verksamheten ska bekostas av staten. Tillämpningen av finansieringsprincipen kan ha stor påverkan för vilka konsekvenser en lag om kulturskoleverksamheten skulle få för kulturlivet i stort. Något som måste beaktas är att kommunerna står för en viktig del av finansieringen av kulturlivet i . Kommu- nerna har redan ett lagstadgat ansvar för folkbibliotekens verk- samhet. En tvingande lag även för kulturskoleverksamhet skulle kunna få till följd att finansiering av annan kulturverksamhet priori- teras ner. För många andra kulturella verksamheter som bedrivs med kommunalt stöd skulle en sådan utveckling kunna få stora nega- tiva konsekvenser. föreslog även att en ny regional funktion för samordning av kommunernas kulturskoleverksamhet skulle in- rättas inom ramen för kultursamverkansmodellen. Detta förslag skulle enligt kunna leda till ett effektivare 91Finansieringsprincipen innebär att kommuner och regioner inte bör åläggas nya utgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. 2017/18:164. nyttjande av kommunernas resurser för kulturskoleverksamhet och till en mer jämlik tillgång till kulturskoleverksamhet i hela landet. Förslaget genomfördes inte bland annat på grund av att regeringen inte ansåg det lämpligt att öronmärka medel inom kultursamverkans- modellen.94 I sitt remissvar angående betän- kande menade och (numera Kommuner och Regioner) att de medel som utredningen avsatt inte räcker för att finansiera den roll som den regionala samordnande funktionen var tänkt att fylla.95 Vi bedömer att en regional sam- ordnande funktion kan vara ett alternativ till att införa en kultur- skolelag. Även en sådan insats skulle dock behöva utredas vidare och bör utvecklas i dialog med kommuner och regioner. 4.9.3Covid-19-pandemin har synliggjort brister i utbytet mellan kultursektorn och skolan Under pandemin har många skolor helt pausat samarbetet med kultur- aktörer medan andra genomfört verksamhet på alternativa sätt, till exempel digitalt. Helt klart är att pandemin har gjort det svårare för kulturaktörer att nå ut med verksamhet riktad till skolan. I våra intervjuer med kultursektorn har det framkommit att kom- muner och skolor gjort olika bedömningar angående professionell kulturverksamhet i skolan under pandemin. På vissa håll har möten med konst och kultur möjliggjorts genom att klasser delats in i mindre grupper där grupperna tagit del av till exempel en scen- konstföreställning vid olika tillfällen. På andra håll har skolorna helt stängt dörrarna för utomstående kulturaktörer. Inom kultursektorn finns en oro för att den tid när barn och unga inte fått möta kultur i skolan kommer att få konsekvenser för deras framtida kulturkonsumtion och egna skapande. En annan oro är att det kommer att bli svårt att återupprätta relationerna till och utbytet med skolan. Detta kan i så fall även få konsekvenser för framtida elevers tillgång till kultur. I våra samtal med kultursektorn har det återkommande framgått att det även före pandemin fanns utvecklingsområden vad gäller kulturell verksamhet i skolan. Bland annat museer upplever att det blivit allt svårare att komma in i skolans verksamhet, trots 2017/18:164; SOU 2016:69. 95Sveriges Kommuner och Landsting 2017. att museerna upplever att de blivit bättre på att anpassa sina er- bjudanden till skolans läroplan. Fristående kulturaktörer har fram- fört att det är svårt för dem att veta vem de ska kontakta om de vill erbjuda verksamhet riktad till skolan: Är det en rektor, en kultur- samordnare eller utbildningsförvaltningen? Strukturen varierar mellan olika kommuner, vilket gör det svårorienterat. Många av dem vi har intervjuat har fört fram att skolans pressade schema medför ett hinder för att utveckla samverkan och utbyte mellan kulturen och skolan. En liknande bild ger även i sin översyn av bidraget Skapande skola.96 har i en kartläggning visat att tidsbrist är en stor anledning till att skolor inte tar del av museers verksamhet. Transport till museet och eko- nomi är andra vanliga hinder.97 Tidsbristen i skolan kan ha stärkts under pandemin. Både i gym- nasie- och finns en risk för att vissa moment i under- visningen kan ha blivit lidande av pandemin och att ökad frånvaro från lärare och elever bidragit till kunskapsluckor som måste hämtas igen. bedömer att risken är större inom gymnasieskolan och att de insatser som kommer att behövas för att ta igen tappet till stor del handlar om mer undervisningstid.98 Tidigare undersökningar pekar på att skolor tenderar att prioritera ner kulturella inslag i relation till annat.99 Vi bedömer att det finns en risk att skolorna efter pandemin lider av större tidsbrist än vanligt och därmed kommer nedprioritera konstnärliga och kulturella inslag. Många scenkonstinstitutioner har uttryckt en oro för att skolorna efter pandemin kommer göra färre kulturbesök, vilket gör att många barn och unga går miste om möjligheten att möta scenkonst.100 Vi vill dock lyfta fram att anser att det kan finnas anledning för skolor att satsa särskilda resurser på bland annat kultur, eftersom sådana aktiviteter inte varit möjliga att genomföra under pandemin. anser också att kulturaktiviteter kan bidra till att stärka de sociala kontakterna mellan eleverna.101 För de yngre målgrupperna skulle kulturinslag inom fritidshemmets verksamhet kunna vara ett alternativ för att möjliggöra elevernas möte med kultur. 96Statens kulturråd 2020. 98Statens skolverk 2021. 99Se till exempel 2020. 100Svensk Scenkonst 2021. 101Statens skolverk 2021. 4.9.4Kulturrådet arbetar med att utveckla Skapande skola Bidraget Skapande skola har funnits och fördelas av till konst- och kulturprojekt i skolan. Bidraget söks av skolhuvudmän och har under olika perioder riktat sig till olika åldersgrupper. Från och med /2022 kommer bidraget endast att rikta sig till förskoleklass och årskurser 1–9. Skapande skola möjliggör för ett stort antal elever att ta del av kulturaktiviteter. /2019 deltog nästan 700 000 elever från förskoleklass till årskurs 9 i aktiviteter inom , vilket motsvarar av alla elever som då gick i förskoleklass eller . Skapande skola bidrar också till arbetstillfällen och uppdrag för konstnärer och kulturaktörer. /2019 arbetade cirka 3 100 kulturaktörer över i Skapande skola-projekt i . Därutöver arbetade över 300 kultur- aktörer över i Skapande skola-projekt i förskolan.102 Trots att bidraget når ut till många elever och bidrar till arbets- tillfällen för konstnärer och kulturaktörer har vi i våra intervjuer fått höra flera kritiska synpunkter om Skapande skola. Synpunkterna har kommit från flera olika håll, till exempel från tjänstepersoner inom kommuner och från kulturproducerande aktörer.103 Vi har haft kon- takt med angående detta och fått information om att de arbetar med att utveckla Skapande skola med utgångspunkt i den översyn av bidraget som de gjorde under 2019 och 2020.104 Med anled- ning av de synpunkter som vi fått ta del av angående Skapade skola ser vipositivt på det utvecklingsarbete som bedriver och kommer därför inte att lämna några särskilda förslag om Skapande skola. I det här avsnittet återger vi däremot en sammanfattning av de synpunkter som kommit oss till del. Det är dock osäkert hur represen- tativa dessa synpunkter är för kommuner och kulturaktörer överlag. Några kommuner har framfört att bidraget Skapande skola inte är anpassat till kommunernas förutsättningar och att stödet är stelbent. Detta medför att pengarna inte kan användas på det sätt som vore 102Bättra Konsult 2019. 103Inom ramen för utredningen har vi dock inte haft kontakt med skolor eller företrädare för kommuners utbildningsförvaltningar. En företrädare har beskrivit att aktiviteter som planerats inom gör att skolorna inte har möjlighet att ta del av andra attraktiva erbjudanden om kultur i skolan, eftersom dessa kommer i ett senare skede. Här upplever flera kommunala företrädare att andra stöd från till kom- muner, exempelvis Stärkta bibliotek och stödet till kulturskolor, är uppbyggda med större lyhördhet mot kommunerna och mer flexibla vad gäller användning av de statliga medlen. Från konstnärer och professionella kulturutövare finns en kritik om att de inom ofta tvingas verka som pedagoger, trots att de saknar utbildning för detta. De skulle vilja att de inom i högre grad fick presentera konstnärliga verk för barn och unga, vilket är det som de är utbildade för. Det finns också kulturutövare som upplever att insatser inom i hög grad utgår från att de konstnärliga och kulturella inslagen i skolan ska bidra till att uppnå läroplanens kunskapsmål. Utövarna önskar att större vikt kunde läggas vid egenvärdet av barns och ungas möte med professionell kultur. Företrädare för museer har framfört till utredningen att museernas verksamhet i många fall inte inkluderas i Skapande skola. Ett besök på ett museum innefattas inte i Skapande skola eftersom fokus i Skapande skola ligger på eget skapande och konstnärlig fördjupning för eleverna. Museernas egen pedagogiska verksamhet exkluderas ofta från på grund av kraven på att de kulturaktörer som bedriver projekten ska ha en högre konstnärlig utbildning eller vara konstnärligt yrkesverksamma. Kravet på högre konstnärlig utbildning är även ett hinder för amatörkulturorganisationer, vilka annars har stor kompetens just i verksamhet med fokus på barns och ungas egna skapande. •Skolan borde få ett bättre stöd vad gäller kunskap om värdet i och tillvägagångssätt för hur utbyte och samverkan med kulturverk- samheter kan utvecklas. •Utvecklingsbidrag till kulturskolorna framstår som en motiverad in- sats i relation till målet om allas möjlighet att utveckla sina skapande förmågor. är det dock svårt att säga hur utvecklings- bidrag påverkar deltagandet i kulturskolornas verksamhet . •Kulturskolornas verksamhet har påverkats negativt av pandemin och kommunerna står inför framtida ekonomiska utmaningar. Mot den bakgrunden är det motiverat för regeringen att analysera om det behövs ytterligare statliga insatser för att främja en jämlik tillgång till kulturskoleverksamhet i hela landet. 4.10Dagens styrning hämmar arbete för breddat deltagande Viljan att sträva efter att nå delaktighetsmålet och att bredda del- tagandet tycks vara stor både från politiskt håll och inom kultur- sektorn. Av våra intervjuer med företrädare för kultursektorn framgår att det finns kunskap om hur ett arbete med att bredda deltagandet kan bedrivas, även om det också finns behov att utveckla denna kunskap (se avsnitt 4.5). I samtal med sektorn och sakkunniga till utredningen framgår emellertid att utvecklingen hämmas av behovet av självfinansiering och av att besöksantal ofta upplevs som centrala när verksamheterna följs upp och jämförs med varandra. För att nå nya målgrupper krävs ofta riktade insatser. Sådana insatser kostar vanligtvis mer i relation till hur stor publik som verk- samheten når än en satsning på att nå en etablerad publik med en välkänd och populär repertoar. För kulturverksamheter som är beroende av intäkter från publik eller besökare kan det med andra ord vara ekonomiskt svårt att prioritera att nå nya målgrupper. Museer med fri entré är inte direkt beroende av besöksintäkter, men av våra intervjuer framgår att även dessa upplever att verk- samheten i hög grad värdesätts och jämförs utifrån besöksantal. Orsaken till detta är inte bara att uppdragsgivare efterfrågar sådan statistik utan även att många museer själva använder besöksantal för att lyfta fram värdet av sin verksamhet. Vi bedömer att en positiv utveckling i riktning mot delaktighets- målet skulle främjas om kulturverksamheter som bedriver ett fram- gångsrikt arbete med breddat deltagande skulle premieras. 4.10.1Två möjliga sätt att utveckla styrningen Att skapa en styrning som främjar arbete med breddat deltagande är lättare sagt än gjort. Att införa återrapporteringskrav på utfallsdata av arbetet med breddat deltagande är förknippat med flera ut- maningar. Detta illustreras i Myndigheten för kulturanalys arbete med att följa besöksutvecklingen på centrala museer, där endast ett fåtal museer uppfyller de kriterier för statistisk kvalitet som gör det möjligt att bedöma effekten av fri entré-reformen.105 Ett sätt att förändra styrningen så att den främjar arbete med breddat deltagande är att basera resultatbedömningen av verksam- heterna på kvalitativa bedömningar av verksamheternas arbetssätt för att bredda deltagandet snarare än på vilka som faktiskt tar del av verk- samheten. Här har redan tagit viktiga steg genom att i sina dialoger med statliga museer efterfråga kvalitativa resultat. Flera centrala museimyndigheter har även inskrivet i sina regleringsbrev att de ska redovisa åtgärder för att nå nya besökare. Detta är arbetssätt som vi bedömer som positiva och som skulle kunna implementeras mer konsekvent även i riktlinjer till stiftelser och bolag med finansiering via . I regeringens riktlinjer till bolag och stiftelser inom kulturområdet finns ofta upp- drag om att nå nya målgrupper eller att nå ut brett till befolkningen. Återrapporteringskrav som liknar de som beskrivits ovan saknas dock i riktlinjerna. I kommunikationen med kulturinstitutioner kan reger- ingen även ytterligare betona betydelsen av arbete för att nå nya mål- grupper i relation till de besökssiffror som efterfrågas. Ett annat tillvägagångssätt för att främja arbete för breddat del- tagande är att införa tidsbegränsade bidrag som riktar sig till kultur- verksamheter och som kan sökas för att utveckla arbetet för breddat deltagande. Risken med sådana bidrag är dock att arbetet med breddat deltagande kommer bedrivas i tillfälliga projekt snarare än som en integrerad del av verksamheten. En erfarenhet från kultur- sektorn som utredningen tagit del av är att arbetet med breddat del- tagande behöver pågå kontinuerligt. Projektformen kan vara viktig för att införa nya arbetssätt i en organisation. Men efter projekt- avslut behöver det finnas förutsättningar för att ta tillvara de arbets- sätt och lärdomar som ett projekt genererat. 105Myndigheten för kulturanalys 2019b. •Styrningen av kulturverksamheter behöver utvecklas i syfte att skapa förutsättningar för bättre måluppfyllelse för delaktighets- målet. Ett tydliggörande från statens sida att breddat deltagande är prioriterat framför höga besökssiffror vore ett steg i rätt riktning. •Tidsbegränsade bidrag som möjliggör att kulturverksamheter kan utveckla sitt arbete med breddat deltagande kan bidra till mål- uppfyllelse. Det är viktigt att det finns förutsättningar att lång- siktigt ta tillvara nya arbetssätt och lärdomar från sådana projekt. I detta kapitel redovisar vi vår analys av vilka hinder som finns för en återstart av kulturlivet i relation till samhällsmålet och våra bedöm- ningar om hur dessa problem bör hanteras. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets ut- veckling.1 Covid-19-pandemin har tydliggjort den viktiga roll som kulturen spelar för samhällets utveckling. Kulturen ger perspektiv på männi- skan och samhället, och bidrar därigenom till reflektion, samhälls- debatt och samhällsvision. Men kulturen har också en mer direkt betydelse för samhället. Det handlar till exempel om att kulturen tillför estetiska värden i samhällsplaneringen och bidrar till ekono- misk tillväxt, arbetstillfällen, social sammanhållning och livskvalitet. I sin motivering av samhällsmålet pekar regeringen på kulturens potential att vara en positiv kraft i samhället.2 Samhällsmålet, som vi tolkar det, handlar inte om att kulturen har i uppgift att bidra till andra politikområden utan om att ta vara på de möjligheter till synergier som finns utan att göra avkall på kulturens självständighet och egenvärde. För kulturpolitikens vidkommande ska kulturuttryck kunna ta plats både inom kultursektorn och inom andra samhällsområden. För att detta ska kunna ske behöver hindren för konstens och kulturens potential att bidra till samhällets utveck- ling rivas. 2009/10:3. 2Myndigheten för kulturanalys 2020. 5.2Kulturens centrala samhällsvärde behöver tydliggöras Kultursektorn i och internationellt har drabbats hårt av pan- demin, men sektorns aktörer har också verkat för att människor ska kunna få ta del av konst och kultur trots smittspridning och rådande restriktioner. Kulturens betydelse för människor och för samhället har kanske aldrig varit så tydlig som under pandemin. I flera länder sattes människor i karantän, och situationen hade säkerligen varit ännu svårare att uthärda utan tillgång till musik, filmer, böcker och olika former av digitalt tillgängliggjord kultur. Kulturen har också ett bredare samhällbidrag som bör tas tillvara i utvecklingen av mer krisresistenta och hållbara samhällen. Betydelsen av konstens och kulturens bredare samhällsbidrag fram- träder exempelvis genom att FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål om bland annat hälsa, utbildning, hållbar tillväxt och eliminering av fattigdom verkar få ett allt tydligare genomslag i den svenska kulturpolitiken.3 På statlig nivå har , och i uppdrag att redovisa hur deras verksamheter bidrar till att uppnå de globala målen. Även kulturarv har en viktig roll när det gäller att främja en hållbar samhällsutveckling och har därmed bäring på flera av målen i Agenda 2030.4 Ett exempel på hur kulturen kan bidra till måluppfyllelse inom ramen för Agenda 2030 handlar om kulturens samarbete med biståndsområdet. inledde Sida ett samarbete med , , , Skap, Patent- och regi- streringsverket och för att utveckla ett internationellt programförslag för kulturpartnerskap och institutionsbyggande. Samarbetet mellan kulturmyndigheterna och Sida handlar om att länka ihop kultur- och biståndspolitiska insatser. Konstnärer i och internationellt ska stödjas för att bidra till biståndsmål inom exem- pelvis yttrandefrihet och demokratiskt samhällsbyggande. ska samarbetet bli en del av internationella utvecklings- och kultursamarbete.5 3Myndigheten för kulturanalys 2020. 4Museernas verksamheter visar detta mycket tydligt och av årsredo- visningar framgår hur arbetet med kulturarvet och kulturmiljön på olika sätt bidrar till målen i Agenda . 5Under pandemin har de svenska myndigheternas möjlighet att bygga nätverk på plats i sam- arbetsländerna hindrats av att resor dit inte har varit möjliga. Vidare har FN deklarerat att 2021 ska vara det internationella året för kreativ ekonomi och hållbar utveckling (International Year of Creative Economy for Sustainable Development).