sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Det finns i princip inte något hinder mot att förena ett före- läggande eller förbud med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föranleda någon annan sanktion, till exempel sanktionsavgift. Detta gör att en handling eller underlåtenhet att agera kan komma att omfattas av såväl ett vitesföre- läggande eller vitesförbud som en bestämmelse om sanktionsavgift. Motsvarande gäller i den föreslagna lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning. I den lagen har en bestäm- melse som uttryckligen förhindrar risken för dubbelbestraffning före- slagits (SOU 2020:49 s. 519). En motsvarande bestämmelse bör också tas in i genomförandelagen. Det är inte bara ett slutligt avgörande som innebär ett hinder mot en andra prövning utan även en pågående prövning. Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande om vite. Ett förbud mot dubbelbestraffning bör därför utformas på så sätt att sanktions- avgift inte ska kunna påföras en ekonomisk aktör, om överträdelsen har föranlett straff eller om överträdelsen omfattas av ett föreläggande eller förbud med vite och samma överträdelse ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Det finns exempel på sådan reglering i 5 kap. 13 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- nadsmissbruksförordning och 30 § livsmedelslagen. Bestämmelsen i genomförandelagen bör utformas på motsvarande sätt. I utredningens uppdrag ingår att bedöma vilka ekonomiska konse- kvenser eventuella förslag kan ha för enskilda personer, för företag och för myndigheter. Utredningen ska även göra en bedömning av konse- kvenserna av att mikroföretag som tillhandahåller tjänster ska undan- tas från skyldigheten att uppfylla tillgänglighetskraven. Nedan redogörs för de bedömningar som utredningen gjort i dessa avseenden. Bedömning: Den troliga investeringskostnaden för svenska före- tag att uppfylla kraven i tillgänglighetsdirektivet uppgår till . Av den kostnaden svarar bank och e-handel till- sammans för . De totala löpande kostnaderna uppgår till . En stor andel av de företag som levererar tjänster som omfat- tas av tillgänglighetsdirektivet är mikroföretag, vilket kan påverka vilket genomslag direktivet får i praktiken. Troliga nyttor för företag är lägre kostnader om fler handlar på webben samt en ökad kundkrets om e-handelsplatser blir tillgäng- liga för fler. Företaget har på utredningens uppdrag genomfört en undersökning med fokus på kostnader och nyttor för företag med anledning av tillgänglighetsdirektivets genomförande. Analysys Masons utredning bygger på intervjuer med branschaktörer inom sex identi- fierade produkt- och tjänsteområden. De som intervjuats är it-kon- sulter, experter inom tillgänglighet och it-utveckling, samt represen- tanter från myndigheter och organisationer med specialistkunskap inom sina respektive områden. Analysys har också inhämtat sekundärdata i form av rapporter och tidigare genomförda studier. Rapporten finns i sin helhet som bilaga 3 till utredningen. I detta och följande avsnitt redovisas de viktigaste slutsatserna av rapporten, liksom i förekommande fall när utredningen gör en annan bedömning än Analysys . Likaså redovisas de synpunkter som lämnats av experter och sakkunniga på Analysys Masons rapport. För att få en heltäckande bild av rapporten och de eventuella kompletteringar och invändningar som förs fram mot den, krävs alltså att man tar del av både rapporten och detta avsnitt. Att genomföra en utredning av det slag som Analysys gjort är förenat med svårigheter. I rapporten framhålls att uppskattningarna av kostnader och nyttor i många fall är komplicerade och beroende av en mängd antaganden. När det gäller kostnader handlar det exempelvis om hur den gene- rella tekniska utvecklingen i samhället kommer att påverka utveck- lingen av produkterna och tjänsterna. Eftersom en del av utvecklingen mot högre tillgänglighet skulle kunna ha skett oavsett direktivet, blir det svårt att skilja de kostnader som är en direkt följd av direktivet från de kostnader som företaget ändå skulle ha haft. En farhåga som förs fram i rapporten är att kostnaden för att upp- fylla kraven i värsta fall kan hämma utvecklingen av nya produkter och tjänster. När det gäller svårigheten att beräkna nyttor, handlar det exempel- vis om att det är vanskligt att bedöma vilken potentiellt ökad mark- nad som finns och hur konsumenternas beteende kan förändras. Det beror delvis på vilken påverkan på slutpriset den högre tillgängligheten av enskilda produkter och tjänster får, liksom vilken priskänslighet som finns hos konsumenterna för respektive produkt eller tjänst. Det har inte ingått i Analysys Masons uppdrag att göra en sådan analys. Utredningen har i stort inga invändningar mot Analysys Masons beskrivningar av vilka svårigheter man står inför när det kommer till att beräkna kostnader och nyttor. Den metod som använts synes vara den mest ändamålsenliga för att åtminstone göra en uppskattning av hur direktivet kan påverka svenska företag. Nedan redogörs i tabellform för de viktigaste slutsatserna i under- sökningen. Det förs också en diskussion i de fall där utredningen gör en annan bedömning än Analysys . I förekommande fall redo- visas också de synpunkter som utredningen fått in från sakkunniga och experter. Analysys har i sina beräkningar av vilka kostnader som kan uppstå för företag utgått från ett intervall som består av en minimi- och en maximikostnad för respektive berört område av näringslivet. En tro- lig kostnad har beräknats som genomsnittet av minimi- och maximum- kostnaden. Modellen har valts för att ta hänsyn till den stora osäker- het som ligger i att uppskatta kostnaderna. Den beräknade genomsnittskostnaden benämns i rapporten som trolig kostnad. Den troliga investeringskostnaden för svenska aktörer att uppfylla kraven i direktivet uppgår till . Av den kostnaden svarar bank och e-handel tillsammans för 9,4 miljar- der kronor. De totala löpande kostnaderna uppgår till . Tabell 18.1 Investeringskostnad per område Uppskattade investeringskostnader för tillgänglighetsdirektivet (5 mdkr 2017) Analysys Masons rapport . Tabell 18.2 Löpande kostnader per område Uppskattade årliga kostnader för tillgänglighetsdirektivet Analysys Masons rapport . I totalkostnaden ingår en utgiftspost om för att göra webbplatser tillgängliga. Experter som Analysys intervjuat uppger att teknikutvecklingen och uppdateringsbehovet innebär att en webbplats har en livslängd . Analysys har, i korthet, utgått från tidsåtgången multiplicerad med timkostnaden för att göra en webbplats tillgänglig enligt kriterierna i WCAG 2.1 och då landat i den ungefärliga kostnaden på 3,4 miljar- der kronor. Å andra sidan kan man, utifrån resonemanget om webb- platsernas förväntade livslängd, i stället hävda att webbplatserna ändå måste förnyas till 2025. Vilka kostnader som är hänförliga till direk- tivets krav och vilka kostnader som beror på allmän teknikutveckling är svårt att bedöma. Enligt Analysys kan därför kostnaden om för att tillgängliggöra webbplatser behöva beaktas separat. har till utredningen uppgett att bilden behöver nyanseras. Livslängden för en webbplats är enligt bankföreningen ofta längre än . Orsaken är att en webbplats måste ses som något som utvecklas , särskilt när det gäller så omfattande tjänstekata- loger som den som en fullservicebank presenterar. I början på 2000- talet byggde man en webbplats, byggde man en ny webb- plats. Men är det vanligare med ständiga förbättringar där delar av webbplatsen byts ut . Enligt kan ett enskilt gränssnitt leva uppemot 8–, givet att man fortsätter utveckla det . Utredningen konstaterar att Analysys har tillfrågat experter på området. Å andra sidan finns det ingen anledning att ifrågasätta de uppgifter som inkommit från om hur de ser på webb- platsers livslängd. Det är, som Analysys också konstaterar, svårt att avgöra huruvida kostnaden drivs av direktivet – och det alldeles oavsett den beräknade livslängden av en enskild webbplats. bör där- för kvarstå, dock med förbehållet att en del av kostnaderna skulle kunna ha uppstått ändå. När det gäller banktjänster har Analysys bland annat räknat med en kostnad om för att byta ut samtliga befint- liga bankdosor till sådana som uppfyller tillgänglighetsdirektivets krav på att identifieringsmetoder ska vara uppfattningsbara, hanter- bara, begripliga och robusta (se bilaga I avsnitt IV e). Utredningen gör här en annan bedömning. Bankdosor är inte en produkt som i sig om- fattas av direktivets krav. Däremot omfattas ett flertal banktjänster, inbegripet identifieringsmetoder och elektroniska signaturer. Utred- ningens uppfattning är att detta är att se enbart som tjänster, dvs. det är tjänsten identifieringsmetod som ska vara tillgänglig, inte produkten bankdosa. Det är med ett sådant synsätt fullt tillräckligt att tillhanda- hålla olika alternativa identifieringsmetoder som tillsammans innebär att tillgänglighetsdirektivets krav uppfylls. Det kan till exempel vara fråga om röststyrda bankdosor för dem som behöver det, eller bank- dosor med större knappar för personer som har detta behov. Enligt utredningen bör därför totalsumman för att leva upp till direktivets krav minskas i motsvarande mån, det vill säga med omkring 1,3 miljar- der kronor. Möjligen uppstår någon kostnad men den torde rymmas inom ramen för kostnaden för att tillgängliggöra banktjänster. Analysys har räknat med att det kostar att publicera en redan utgiven e-bok i formatet E-PUB 3. E-PUB 3 är inte uttryckligen det format som direktivet ställer som krav att e-böcker ska vara publicerade i. Det är dock en lämplig utgångspunkt när man ska beräkna eventuella kostnader eftersom formatet delvis möjliggör de tillgänglighetskrav som direktivet ställer. Det finns ingen anledning att ifrågasätta hur kostnaden beräknats. Analysys har dock utgått från att även redan utgivna böcker behöver publiceras i ett nytt format, dvs. i E-PUB 3. Det rör sig om cirka 50 000 titlar. Totalkostnaden blir då omkring 200 miljoner kro- nor. Utredningen anser, som framgår i avsnitt 11.3, att redan publice- rade böcker inte omfattas av direktivets krav. Investeringskostnaden för e-böcker bör därför minskas i motsvarande mån. har när det gäller e-böcker uppgett att de löpande kostnaderna för e-böcker i Analysys Masons rapport, som uppskattas till för hela branschen, torde vara rejält i underkant. Enligt förläggarföreningen är det omöjligt för förlagen att förutse storleken på de löpande kostnaderna för produktion av e-böcker i E-PUB 2025, men det betyder inte att förlagen inte kommer att ha löpande kostnader för att uppfylla tillgänglighetskraven. Filformatet E-PUB 3 erbjuder möjligheten att publicera tillgängliga e-böcker men detta kräver enligt förläggarföre- ningen i många fall handpåläggning från förlagen för att åstadkomma. Formatet i sig genererar inte tillgängliga böcker. Handpåläggningen behöver göras på redaktionell nivå där kunskapen finns om hur till exempel bilder ska texttolkas, för att ta ett exempel. Det innebär att det generellt sett kommer att ta mycket tid i anspråk för att uppfylla kraven och därmed kräva utökade resurser på förlagen. För barnboks- förlag som i princip uteslutande ger ut illustrerade böcker eller förlag som ger ut illustrerade faktaböcker kan man enligt förläggarföre- ningen tänka sig betydande kostnader för att uppfylla kraven genom E-PUB 3. Analysys har i sina beräkningar av antalet företag som omfattas av kraven utgått från en definition av mikroföretag som ett företag med mindre än tio anställda. Detta är förvisso riktigt, men om före- taget har en omsättning som överstiger är det inte att anse som ett mikroföretag oavsett hur få anställda det än har. Detta innebär med all säkerhet att fler företag än som anges i Analysys Masons rapport kommer att omfattas av tillgänglighetsdirek- tivets krav avseende tjänster. Analysys har inte heller räknat med de administrativa kost- nader som företag (oavsett storlek) har för att kunna åberopa undan- tag från tillgänglighetskraven på den grunden att dessa innebär en oproportionerligt stor börda. Det framgår av Analysys Masons utredning att ett relativt stort antal företag som levererar tjänster som omfattas av direktivet faller under definitionen för mikroföretag. Enligt finns det till exempel 618 operatörer som har anmält sin verksam- het enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Efter exkludering av mikroföretag och aktörer som träffas av webbtillgäng- lighetsdirektivet återstår 196 aktörer. Av 58 distributörer av beställ- tv har vidare 24 uteslutits antingen på grund av att de är mikroföretag eller för att de omfattas av webbtillgänglighetsdirektivet. När det gäller e-böcker har Analysys uppskattat att endast åtta av 10–15 aktö- rer kommer att omfattas av direktivet. De som faller bort är mikro- företag eller omfattas av webbtillgänglighetsdirektivet. Med reservation för den eventuella felmarginal som beskrivits ovan vad avser anställa och omsättning landar Analysys i att endast 7715 av totalt 151 692 e-handelsföretag med säkerhet kommer att om- fattas av kraven i tillgänglighetsdirektivet. En relativt säker slutsats är, trots felmarginalen, att en stor andel av företagen inom samtliga sektorer som omfattas av tillgänglighetsdirek- tivet kommer att falla utanför kraven eftersom de är mikroföretag. Det innebär i sin tur en risk för att direktivet inte får det genomslag i praktiken som från början avsetts. Åandra sidan måste mikroföretag som vill tävla i en offentlig upp- handling överstigande tröskelvärdet uppfylla tillgänglighetskraven (se 2 § lagen om offentlig upphandling och 9 kap. 2 § lagen om upp- handling inom försörjningssektorerna). Det torde vara ett incitament för alla företag, det vill säga även mikroföretag, att uppfylla kraven. Med de förbehåll som angetts ovan instämmer utredningen i Analysys Masons beräkning av kostnader för företagen. Beräkningarna ligger även väl i linje med de beräkningar som gjordes i de konsekvensana- lyser som genomförde innan den lade fram sitt för- slag till direktiv. Utredningens invändningar gäller i huvudsak investeringskostna- derna för bankdosor (trolig kostnad ) och e-böcker (trolig kostnad ), som skulle minska de uppskat- tade totala kostnaderna med jämfört med Analysys Masons beräkning. Å andra sidan är det möjligt att det har skett en viss underskattning av kostnaderna eftersom Analysys har betraktat alla företag med mindre än tio anställda som mikro- företag, när det i själva verket torde vara ett antal företag som trots att de har mindre än tio anställda inte faller under definitionen för mikro- företag. Dessutom är kostnaden för löpande publicering av e-böcker troligen betydligt högre än vad som angetts i rapporten. I slutändan skulle resultatet ändå kunna landa i närheten av Analysys Masons upp- skattning. Utredningen ifrågasätter däremot träffsäkerheten när man använ- der ett genomsnitt av minimi- och maximiscenariot för att definiera ”troliga” kostnader. En sådan beräkningsmetod förutsätter en så kallad normalfördelning av företag inom alla sektorer, eftersom företagens storlek bedöms som väsentlig när det gäller vilken typ av tillgänglig- hetsprojekt företaget bedöms vara i behov av (se bilaga 3). Det finns dock inga belägg för att fördelningen av företag, när det kommer till storlek, ser ut inom och mellan sektorerna på det sättet att en snittkost- nad är den bästa metoden för att beräkna en trolig kostnad. 18.1.7Universell utformning ger lägre kostnader Slutligen kan nämnas att det i detta sammanhang är viktigt att ha i min- net att enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning som har antagits av och trätt i kraft i åtar sig konventionsstaterna att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning utan diskriminering av något slag på grund av funktionsnedsättning. I detta syfte åtar sig konventionstaterna bland annat att genomföra eller främja forskning och utveckling av uni- versellt utformade produkter, tjänster, utrustning och anläggningar, som skulle fordra minsta möjliga anpassning och lägsta kostnad för att tillmötesgå de särskilda behoven hos en person med funktionsnedsätt- ning, att främja tillgängligheten till och användningen av dem samt att främja universell utformning vid utveckling av normer och riktlinjer. Utredningen har i avsnitt 16.6 beskrivit det främjandeuppdrag som bör läggas på myndigheter som bedriver tillsyn och marknadskontroll av tillgänglighetsdirektivets krav. Främjandeuppdraget bör, som där framgår, också innefatta kunskapsspridning gällande universell utform- ning och om vikten av att göra rätt från början. Förutom att det är i linje med den av beslutade funktionshinderpolitiken är uni- versell utformning vid utvecklingen av nya produkter och tjänster också något som kommer att innebära lägre kostnader jämfört med att göra produkter och tjänster tillgängliga i ett senare skede. Företag som står i begrepp att utveckla tjänster och produkter som omfattas av direk- tivets krav har därför mycket att vinna på att redan från början tänka i banor av tillgänglighet, i stället för att avvakta till dess att kraven blir skarpa (se vidare om detta avsnitt 16.6.3). Analysys skriver i sin rapport att direktivet medför både indi- rekta och direkta nyttor. De indirekta nyttorna träffar inte bara företag, utan även samhället i stort och enskilda individer. Indirekta nyttor kan vara bland annat en högre grad av digital inkludering men också ökad kundnöjdhet och att fler personer kan nå självförverkligande. De direkta nyttorna är av monetärt slag. Det kan enligt Analysys Masons rapport vara konkreta kostnadsbesparingar och intäktsök- ningar för de aktörer som tillhandahåller tjänster och produkter som omfattas av direktivet. Analysys presenterar i sin rapport räkneexempel för att ge en bild av direkta nyttor. Dessa ska dock ses enbart som exempel och ger enligt Analysys inte en heltäckande bild av de potentiella monetära nyttorna. En ekonomisk nytta som återkommer på alla områden som omfat- tas av direktivet är den minskade kostnaden när fler sköter ärenden på webben. I sina exempel räknar Analys med en ökning av kund- kretsen med motsvarande bland personer med funk- tionsnedsättning. Beräkningen av antalet personer med funktionsned- sättning utgår från den statistik som presenteras senare i detta kapitel (avsnitt 18.3.2 och 18.3.3). Alternativet är inköp och andra företags- kontakter via telefon eller på plats i butik. Kostnaden per besök på till exempel bankkontor beräknas uppgå till , medan kostnaden per ärende som kunden sköter själv i internetbanken uppgår till . It- och elektronikbranschen uppskattar att ett kundärende i butik kostar . Att hantera ett ärende via mejl kostar 608 kro- nor, via telefon och på webbplats . För branschen audiovisuella medietjänster beräknas ett kundärende i telefon kosta medan motsvarande kostnad för att hantera ärendet via webben uppgår till . Även biljettinköp till persontransporter via webben eller i automat är betydligt billigare för säljaren än motsvarande transaktion i butik –1,mot . Det går alltså att se möjliga besparingar på de flesta områden som omfattas av direktivet. Analysys har baserat sina beräkningar på att fler personer med funktionsnedsättning kommer att sköta sina kundärenden på annat sätt än i butik när tillgänglighetsdirektivets krav blir lag. Utredningen har ingen anledning att ifrågasätta den uppskatt- ning som Analysys har gjort, dock med det förbehållet att be- räkningen förefaller synnerligen svår att göra och att resultatet får betecknas som mycket osäkert. Den bedömningen gör för övrigt också Analysys . För en fullständig bild kan hänvisas till Analysis Masons rapport som återges i sin helhet som bilaga 3 till betänkandet. Det är enligt Analysys än svårare att beräkna ökade intäkter. På området e-handel finns i vart fall en potentiell marknad. Andelen äldre respektive andelen personer med funktionsnedsättning som inte e-handlar uppgår enligt undersökningar till . Om e-handelstjänsterna blir mer tillgängliga räknar Analysys med en ökad försäljning via dessa kanaler. Det räkneexempel som finns i Analysys Masons rapport utgår från att fler inom respektive grupp kommer att välja att e-handla. Uppskattningen torde vara svår att göra, men utredningen har ingen anledning att ifrågasätta att den ökade handeln skulle uppgå till i vart fall det som Analysys kommer fram till. Bedömning: av den vuxna svenska befolk- ningen har en eller flera funktionsnedsättningar. För den gruppen kan tillgänglighetsdirektivet leda till nyttor i form av ökad frihet och självförverkligande samt ett minskat digitalt utanförskap. Tillgängliga produkter och tjänster kan innebära högre slutpriser, och därmed en högre kostnad för konsumenter. Å andra sidan bör beaktas att de företag som gör sina produkter och tjäns- ter tillgängliga från början enligt principen om universell utform- ning troligen kommer att få en lägre kostnad än de företag som väljer att göra produkter och tjänster tillgängliga i efterhand. Hur direktivet påverkar slutpriset kan bero på sådana faktorer. Företag som väljer att redan från början beakta tillgänglighet torde få en prismässig konkurrensfördel när kraven ska börja gälla. Det finns ingen direkt kostnad för privatpersoner som orsakas av att direktivet genomförs i svensk rätt. Däremot kan det bli dyrare för privatpersoner att köpa vissa varor och tjänster beroende på hur stor tillverkarens kostnad är (i relation till de totala produktionskostnaderna) för att tillgängliggöra produkterna eller tjänsterna och hur mycket av kostnadsökningen som kommer att överföras till konsumenten i form av ett högre slutpris. Möjliga effekter på konsumentpriser har inte analyserats. Beroende på effekten på slut- priserna och på priselasticiteten för olika varor och tjänster hos kon- sumenter skulle det i vissa fall till och med kunna leda till en minskad efterfrågan och/eller en negativ effekt på individens konsumtionsut- rymme. En sådan effekt kan befaras särskilt för de tjänster som har en löpande månadskostnad som till exempel mobil-, internet- eller tv-abonnemang. En sådan effekt borde särskilt beaktas för personer med funktionsnedsättning som har låga inkomster. Det skulle givet- vis vara en oönskad effekt om personer med funktionsnedsättning tvingas avstå från konsumtion av det skälet att en vara eller tjänst blivit dyrare på grund av att den gjorts tillgänglig. Å andra sidan bör även här beaktas att de företag som gör sina produkter och tjänster tillgängliga från början troligen kommer att få en lägre kostnad än de företag som väljer att göra produkter och tjänster tillgängliga i efterhand (se ovan avsnitt 18.1.7). Hur direktivet påverkar slutpriset kan bero på sådana faktorer. Företag som väljer att redan från början beakta tillgänglighet torde få en prismässig konkurrensfördel när kraven ska börja gälla. Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har pekat på att till- gänglighetsdirektivet kan medföra att den som har behov av att läsa böcker i ett tillgängligt format blir mer hänvisad till den kommersiella marknaden för att hitta tillgängliga e-böcker. Det finns då en risk att mer ansvar läggs på den enskilde individen att själv skaffa en tillgäng- lig e-bok, läsutrustning etcetera. Detta kan leda till att det blir både dyrare och svårare för personer med olika funktionsnedsättning att till- godogöra sig litteratur. MTM har vidare framhållit att många personer med funktionsnedsättning har låga inkomster och i högre utsträck- ning än andra står utanför arbetsmarknaden. Detta kan påverka huru- vida man har råd att köpa utrustning i form av en smart telefon, surf- eller läsplatta.