sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Handlings- utrymmet innebär i själva verket en skyldighet att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direk- tivens ändamålsenliga verkan med hänsyn till deras syfte.48 EU-dom- stolen har formulerat det som att medlemsstaternas frihet inte på- verkar förpliktelsen att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direktivens ändamålsenliga verkan.49 Detta innebär också att kommissionen inte kan tvinga en medlemsstat att vidta den typ av åtgärder som kommissionen anser bäst; det enda kommissionen kan göra är att kontrollera att medlemsstatens natio- nella lagstiftning överensstämmer med det mål som unionsakten ford- rar ska uppnås.50 Enligt fast praxis från måste bestämmelserna i ett direktiv genomföras på ett sätt som är rättsligt bindande (och som inte kan ifrågasättas som sådant) och som är så specifika, precisa och tydliga som är nödvändigt för att uppfylla kraven på rättssäkerhet.51 Endast en administrativ praxis, som kan ändras av myndigheterna, kan inte anses utgöra ett korrekt införlivande av en medlemsstats skyl- dighet. Endast nationell praxis utan en specifik bestämmelse är inte tillräckligt för att fullständigt införliva ett direktiv.52 I målet C-6/04, kommissionen mot , gjorde kommis- sionen gällande att inte införlivat art- och habitatdirek- tivet (livsmiljödirektivet) på ett tillfredsställande sätt i den nationella rättsordningen. Kommissionen menade att det varit fel av Stor- att införa en generalklausul. menade att livs- miljödirektivet införlivats på ett korrekt sätt genom den brittiska lag- stiftningen, som inte endast innehåller särskilda krav utan även allmänna skyldigheter och administrativa förfaranden. Enligt skulle dessa allmänna skyldigheter läsas som ett komplement till och i 48Mål C-48/75 , punkten 73. 49Mål C-48/75 , punkten 75. 50Se t.ex. mål C-392/99, kommissionen mot , punkten 95 (uttalades här inte av dom- stolen utan framfördes som argument från sida). I målet C-32/05, kommissionen mot , markerar emellertid domstolen att medlemsstaterna faktiskt har ett visst utrymme och frihet som följer av FEUF artikel 288; medlemsstaterna har frihet och kompe- tens att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade så länge direktivets ända- målsenliga verkan med hänsyn till dess syfte uppnås. 51Se t.ex. C-6/04, kommissionen mot , punkten 27. 52Se mål C-429/85, kommissionen mot , punkten 12. samband med de särskilda kraven, vilket skulle säkerställa att direkti- vet genomfördes på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.53 konstaterade att ett genomförande av livsmiljö- direktivet som innebär att naturskyddsorganen tilldelas en särskild behörighet och åläggs en allmän skyldighet att utöva sin verksamhet på ett sätt som säkerställer att direktivets krav uppfylls inte kan god- tas. hänvisade bland annat till skälen i direktivet som lyfter fram att de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv och att hoten mot dem ofta är av gräns- överskridande karaktär, vilket innebär att det, i form av ett gemen- samt ansvar, åligger alla medlemsstaterna att vidta åtgärder för att bevara dem. Följaktligen, menade domstolen, är det särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt i ett fall som detta, då det har anförtrotts åt respektive medlemsstat att förvalta det gemensamma arvet inom sitt territorium. Av detta följer, enligt domstolen, att med- lemsstaterna, inom ramen för livsmiljödirektivet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis. konstaterade slutligen att Stor- lagstiftning emellertid var så allmängiltig att livsmiljö- direktivets bestämmelser inte kunde anses ha genomförts med den precision och klarhet som krävs för att helt tillgodose kravet på rätts- säkerhet och att inte heller hade inrättat en precis rättslig ram inom det berörda området, som säkerställde att livsmiljö- direktivet tillämpades fullt ut.54 Principen om lojalt samarbete55 innebär att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säker- ställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av uni- onens institutioners akter.56 Det räcker härvid inte att endast genom- föra ett direktiv rättsligt genom att införa nationella författningar, det åligger, enligt , medlemsstaterna att också säker- ställa att de regler som inrättats också tillämpas och följs.57 Vidare har uttalat att skyldigheten att samarbeta lojalt åvilar alla statliga organ, oavsett om dessa är lagstiftande, verk- 53Mål C-6/04, kommissionen mot , punkterna 15 och 16. 54Mål C-6/04, kommissionen mot , punkterna 23–27. 55Fördraget om Europeiska unionen, FEU, artikel 4. 56Se t.ex. mål C-165/91 van där domstolen konstaterade att principen om lojalt sam- arbete innebär ett krav på de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att använda alla medel som står till deras förfogande för att uppnå fördragets syften (punkterna 32 och 33). 57Mål C-494/01 kommissionen mot , punkterna 116–117. ställande eller dömande och på alla nivåer.58 I artikel 197 FEUF ut- trycks också att medlemsstaternas genomförande av – och därmed medlemsstaternas interna organisation – ska betraktas som en fråga av gemensamt intresse. EU har således fått en tydligare grund för att övervaka de nationella förvaltningarnas arbete eftersom det i huvudsak är dessa som genomför EU-rätten.59 Handlande i strid med lojalitetsprincipen kan utgöra ett självstän- digt fördragsbrott då medlemsstaterna är skyldiga att underlätta insti- tutionernas verksamhet och principen har fått stor betydelse efter- som också tillämpar den dels som självständig grund för medlemsstaternas skyldigheter inom gemenskapen, dels i för- ening med explicita regler som uttrycker skyldigheter. Vid överträdelse av lojalitetsförpliktelsen kan kommissionen alltså komma att väcka talan mot staten.60 5.2.5Direkt effekt och direktivskonform tolkning Med direkt effekt avses att en unionsrättslig regel kan åberopas direkt vid en nationell domstol; det fordras alltså inte att det finns en regel i nationell lagstiftning som motsvarar den unionsrättsliga regeln. Allt innehåll i unionens rättsakter har inte direkt effekt och eftersom har exklusiv kompetens att tolka unionsrätten så är det upp till den att avgöra vilka regler som har direkt effekt. Gene- rellt anses en bestämmelse ha direkt effekt om den är tillräckligt klar 58Se t.ex. mål C-224/01 , punkten 32, där domstolen konstaterar att: ”En stat vars ansvar görs gällande på grund av åsidosättande av en internationell förpliktelse skall enligt internationell rätt betraktas som en enhet, oavsett om den överträdelse som är orsak till skadan kan tillskrivas den lagstiftande, den dömande eller den verkställande makten. Det måste i än högre grad förhålla sig på detta sätt i gemenskapens rättsordning, eftersom det åligger alla statens organ, inklusive den lagstiftande makten, att vid fullgörandet av sina uppgifter följa de normer som föreskrivs i gemenskapsrätten och i vilka enskildas förhållanden direkt kan reg- leras.” Härvid hänvisar domstolen till domen i de förenade målen C-46/93 och C-48/93 Brasserie du pêcheur och Factortame, punkten 34. 59Bergström och Hettne (2014) Introduktion till , s. 404. 60Se t.ex. mål C-374/89 . Fördragsbrottstalan aktualiseras när en medlemsstat inte följer sina EU-rättsliga åtaganden. Det är kommissionen som inleder ett överträdelseförfa- rande, oftast genom informella kontakter, men formellt genom att skicka en formell under- rättelse till medlemsstatens regering. I den formella underrättelsen anger kommissionen på vilka punkter man anser att överträtts. Medlemsstaten får svara och om kommis- sionen inte är nöjd med svaret skickar den ett motiverat yttrande. I yttrandet ställer då kom- missionen krav på att medlemsstaten ska rätta till de felaktigheter som kommissionen anser finns och anger en tidsfrist för detta. Om rättelse inte sker väcker kommissionen talan vid . Delar domstolen kommissionens uppfattning om att ett fördragsbrott är för handen måste medlemsstaten vidta rättelse. Ett fördragsbrott som inte åtgärdas kan i nästa skede leda till att domstolen dömer ut böter eller vite för medlemsstaten. och preciserad samt om den uppfyller ställda krav på ovillkorlighet. Bestämmelsen ska inte vara beroende av en implementeringsåtgärd. Vad gäller primärrätten så har klara, precisa och ovillkorliga regler direkt effekt i såväl förhållandet enskild-offentlig myndighet, så kal- lad vertikal direkt effekt61 som i förhållandet mellan privata rättssub- jekt, så kallad horisontell direkt effekt.62 Beträffande sekundärrättsliga rättsakter tillämpas principen analogt. De grundläggande villkoren för att ett direktiv ska ha direkt effekt gäller; reglerna ska vara klara, precisa och ovillkorliga. För att uppfylla kravet på ovillkorlighet måste imple- menteringstiden ha löpt ut.63 Den direkta effekten är dock begränsad till det vertikala perspektivet och då endast mot staten.64 Grundtanken är att en medlemsstat inte ska kunna neka den enskilde medborgaren gemenskapsrättsligt grundande rättigheter genom sin oförmåga eller bristande vilja att genomföra direktivet.65 uttrycks också att det finns en så kallad triangulär direkt effekt då vissa skyldigheter för enskilda kan uppstå för att säkra andra enskildas rättigheter.66 påpekar även förekomsten av en indirekt effekt; den skyldig- het som enligt (vilken dock ej använt termen i fråga) åvilar nationella domstolar att tolka regler i nationell rätt i överens- stämmelse med relevant unionsrätt. Principen om direktivskonform tolkning av nationell rätt innebär att nationella domstolar, så långt möjligt, är förpliktade att tolka tillämplig nationell rätt i ljuset av mate- riellt relevanta unionsrättsliga direktiv med målsättningen att för- verkliga dess syften. Denna förpliktelse inträder efter implementer- ingstidens utgång men omfattar all nationell rätt, oavsett om den tillkommit före eller efter direktivet. Av detta följer att regler i ett direktiv som implementerats bristfälligt kan få betydelse vid en natio- nell domstol även då de inte uppfyller kriterierna för direkt effekt.67 61Mål 26/62 van Gend en Loos. 62Mål 43/75 Defrenne. 63Se mål 41/74 , punkten 12. 64C-91/92 punkten 24 samt mål 152/84 (punkterna 48–49). 65Se mål 148/78 . 66Se till exempel mål C-201/02 Delena . 67Cramér (1998), Neutralitet och europeisk integration. Diss., , s. 422 f. Allmänna rättsprinciper har en stark ställning som rättskälla inom på så sätt att vissa allmänna rättsprinciper fått komplet- tera primärrätten och format rättens innehåll. Störst betydelse har rättsprinciper fått i svåra fall där avsaknaden av tydliga regler gör att domstolen är tvungen att stödja sitt resonemang på moraliska eller politiska värderingar vilka dock uttrycks i juridisk språkdräkt. Rätts- principerna anses stå för mer grundläggande och bestående värden än regler men är vagare och anger sällan någon automatisk rättsföljd.68 En regel kan dock vara ett konkret uttryck för en allmän rättsprincip och bör då tolkas mot bakgrund av denna.69 Av artikel 191.2 FEUF framgår bland annat att unionens miljö- politik ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Principerna hänger ihop och vi diskuterar innebörden med utgångspunkt i principen om att förorenaren ska betala, se avsnitt 8.11 i kapitlet om Bakgrund rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt. 68Vad som är skillnaden mellan principer och regler har länge varit föremål för diskussion. Givetvis måste Dworkin (1978) Taking Rights Seriously, s. 24 f., och dennes distinktion näm- nas, se avsnitt 8.4.3. Se även Sands (1995) Principles of international environmental law, s. 184 f. som föreslår att positivrättsliga regler ska ses som en praktisk formulering av principer och att tillämpningen av principer i de oändligt varierande situationer som kan uppstå i verkliga livet syftar till att få till stånd rättvisa () i alla rättssaker. 69Detta har uttryckts av , t.ex. i Förenade målen 201/85 och 202/85 m.fl. mot statssekreteraren för jordbruk och vinodling, punkten 9. När det gäller medlemsstaternas handlingsutrymme följer principen om spärrverkan bland annat av principen om företräde.70 Spärrverkan innebär kortfattat att medlemsstaternas lagstiftning inte får stå i strid med unionsrätten. Varje föreskrift i befintlig nationell lagstiftning som står i strid med en unionsbestämmelse blir otillämp- lig i och med att gemenskapsreglerna träder i kraft. Därtill kommer att fördragsbestämmelserna och direkt tillämpliga rättsakter hindrar att nya nationella lagstiftningsakter antas med giltig verkan till den del de är oförenliga med gemenskapsreglerna.71 Kortfattat kan, om möjligheten att införa miljöskyddande bestäm- melser när sekundärrättslig reglering saknas, sägas att ett medlems- land förvisso har möjlighet att sätta sitt miljöskydd högt, även om det innebär diskriminerande åtgärder och begränsningar i handeln. Medlemslandet måste i sådana fall visa att det verkligen är nödvändigt och rimligt att vidta åtgärden för att skydda miljön. Åtgärden måste därtill vara proportionell.72 Om sekundärrättslig reglering finns är medlemsstaternas utrymme för strängare miljöreglering beroende av vilken artikel som utgör rätts- lig grund för unionens reglering. Vanligtvis handlar det, när det gäller miljöområdet, om FEUF artikel 192 eller artikel 114. Om en åtgärd antagits med artikel 114 som grund är det primära syftet inte att skydda miljön, även om kommissionen när den utfor- mar ett förslag måste utgå från en hög skyddsnivå. Syftet med arti- kel 114 är att harmonisera marknaden, varför medlemsstaterna som huvudregel måste implementera reglerna så som de ser ut. 70I målet mot slogs de grundläggande principerna för unionsrättens företräde fast. Dessa utgår från att om den makt som utövas genom unionsrätten skulle variera från en stat till en annan på grund av senare nationell lagstiftning, så skulle det äventyra förverkligan- det av fördragsmålen. Därför måste det vara omöjligt för medlemsstaterna att senare göra gällande en ensidig åtgärd som kan strida mot unionsrätten. (Mål 6/64 mot ). I mål 106/77 mot Simmenthal ställdes frågan om en natio- nell domares förpliktelse enligt unionsrätten, att inte tillämpa en nationell bestämmelse som befunnits strida mot unionsrätten, gäller över en nationell konstitutionell förpliktelse att hänvisa alla mål som rör problem med kompatibilitet till den nationella konstitutionsdomsto- len. Frågan besvarades jakande. 71Domstolen har preciserat principen om spärrverkan och uttryckligen angett tre situationer då spärrverkan ska anses föreligga (Mål 218/85 CERAFEL, punkten 13): 1) Då unionsrätten uttömmande reglerat ett område. 2) Då nationella regler står i direkt konflikt med unions- rättens. 3) Då nationella regler stör den gemensamma marknadens funktion. Se även mål C-106/77 Simmenthal, punkten 17. 72Artiklarna 34–36 FEUF samt domar i Danska Flaskmålet (C-302/86) och Toolexmålet (C-473/98) samt Vallonska avfallsmålet (C-2/90). antas med artikel 114 som grund benämns ofta som harmoniserings- direktiv. Utrymmet för en medlemsstat att anta avvikande nationella regler är mycket begränsat – just eftersom åtgärder grundade på arti- kel 114 syftar till att harmonisera marknaden. Åtgärder som beslutats med stöd av artikel 192 är av minimi- karaktär. De utgör en minsta standard för miljöskyddet. Åtgärderna som antagits enligt artikel 192 ska heller inte hindra någon medlems- stat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock villkorat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (de får till exempel inte innebära åtgärder med motsvarande verkan73) och de måste anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger endast strängare skyddsåtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den sekundärrättsliga akten. Rättsakter som antagits med artikel 192 som grund har alltså antagits till skydd för miljön och alla medlemsstater måste implementera ett miljöskydd som når upp till minst denna nivå. Direktiv som antas med artikel 192 som grund benämns ofta som miljöskyddsdirektiv eller minimidirektiv. När det kommer till att tolka EU-rätt är det som är suverän uttolkare av . Kortfattat innebär det att medan an- svaret för den praktiska tillämpningen av unionsrätten i första hand vilar på medlemsstaternas nationella domstolar och myndigheter, så är det som har exklusiv kompetens att tolka unions- rätten.74 Detta manifesteras i att när en nationell domstol dömer i sista instans och är osäker på hur EU:s lagstiftning ska tolkas så måste domstolen fråga . Enligt art. 267 tredje stycket FEUF föreligger en klar skyldighet för sådan nationell domstol (ska, shall, verplichtet) att föra frågor om giltigheten och tolkningen av fördrag och EU-rättsliga rättsakter till . har accepterat att en sådan skyldighet dock inte föreligger om rättsfrågan är klar (acte clair) eller klargjord genom tidigare avgöranden av EU- 73”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. (Mål 8/74 Dassonville punk- ten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar. 74Se mål 26/62 en Loos. domstolen (acte éclairé).75 De nationella domstolarna måste alltid ta hänsyn till det svar de får från när de dömer i målet. Situationen skulle, förenklat, kunna uttryckas enligt följande. Med- lemsstaternas domstolar har en skyldighet att tolka nationell rätt mot bakgrund av . Denna tolkning förutsätter att man vet hur ser ut i aktuell fråga; är rättsfrågan klar eller klargjord genom tidigare avgöranden från ? Är frågan inte klar – då är det inte den nationella domstolen som ska tolka utan ställa en fråga till . På så sätt är det de nationella domsto- larna som genom att begära förhandsavgörande sätter en stor del av agenda samt ger information om natio- nell rätt och de tillämpningsproblem som uppstår i medlemsstaterna. Frågorna från de nationella domstolarna påverkar givetvis den fortgående rättsbildningen i EU-domstolen.76 Tre tolkningsprinciper kan särskilt urskiljas inom (det vill säga hur vanligtvis tolkar EU-rätt): 1.Lingvistisk tolkning, det vill säga texttrogen tolkning utifrån be- stämmelsens ordalydelse, 2.systematisk tolkning, det vill säga tolkning mot bakgrund av logiken ibestämmelsens utformning, bestämmelsens systematiska placering irättsakten och de använda begreppen samt 3.funktionell eller teleologisk tolkning (mot bakgrund av bestäm- melsens grundläggande syften, funktion eller effekter inom det unionsrättsliga regelverket). Vid den lingvistiska tolkningen måste förhålla sig till lika många språkversioner som det finns officiella språk i medlems- staterna; alla språkversioner är lika autentiska. Om det finns viktiga nyansskillnader mellan de olika språkversionerna äger samtliga fort- farande giltighet men den texttrogna tolkningen måste kompletteras med andra tolkningsmetoder.77 Unionsrätten ska tolkas autonomt i 75Mål 283/81, CILFIT mot Ministero della Sanità, Se (2005), Kommissionen ingriper mot svenska sistainstansers obenägenhet att begära förhandsavgöranden, ERT 2005:1, s. 112. 76Bernitz (2005), Kommissionen ingriper mot svenska sistainstansers obenägenhet att begära förhandsavgöranden, ERT 2005:1, s. 116. 77Se mål T-374/04, mot kommissionen, punkterna 96, 97 och 100 samt förenade målen C-6/90 och C-9/90 och m.fl. mot Italienska republiken. förhållande till medlemsstaternas nationella rättsordningar.78 Inne- börden av det är att även om ett visst begrepp används i ett direktiv på svenska så är det inte säkert att det har samma innebörd som mot- svarande svenska begrepp i svensk nationell rätt. be- traktar som ett sammanhängande normsystem där nytill- komna texter förutsätts bygga på det redan etablerade regelverket och passa in i detta. Ofta innebär tolkning att den analyserar bestämmelsen i sin kontext och baserar argumentationen på denna så som dess syfte uttrycks i preambeln eller i den fördrags- artikel som gett kompetensen att anta rättsakten ifråga.79 är placerad i . Den är sammansatt av 27 domare och 11 generaladvokater. Domarna och generaladvokaterna utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd efter hörande av en kommitté som ska avge yttrande om kandidaternas lämplighet att utöva dessa ämbeten. Mandattiden är och den kan förnyas. De ska utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domar- ämbetena i hemlandet eller som besitter allmänt erkända kvalifika- tioner.80 Generaladvokaterna bistår domstolen. De har till uppgift att full- ständigt opartiskt och oavhängigt avge ett juridiskt yttrande, kallat förslag till avgörande, i de mål där beslutat att ett sådant förslag ska avges. Justitiesekreteraren är institutionens general- sekreterare och leder dess förvaltning. Justitiesekreteraren är därvid underställd ordförande.81 sammanträder i plenum, stor avdelning (femton domare), avdelning med fem domare eller avdelning med tre domare. 78I målet CILFIT framhöll domstolen att de olika språkversionerna alla är lika autentiska och att tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse innefattar en jämförelse mellan språkversion- erna men också att unionsrätten använder en egen terminologi och att juridiska begrepp inte nödvändigtvis har samma betydelse inom unionsrätten som i en nationell rättsordning. (Mål 283/81 Srl CILFIT punkterna 18 och 19). 79Due (1999), Understanding the reasoning of the Court of . I (1999) (red) Mélanges en homage à , s. 77. 80CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den Språkfrågan regleras i rättegångsregler. Utgångs- punkten är att ett av de officiella EU-språken är rättegångsspråket i målet. Normalt är detta det språk som sökanden väljer. I fråga om för- handsavgöranden enligt artikel 267 FEUF tillämpas språket som talas i det land där den nationella domstolen som underställer EU-dom- stolen en rättsfråga är belägen. samarbetar med samtliga domstolar i medlemssta- terna. Dessa domstolar fungerar som allmänna domstolar för unions- rätten. För att säkerställa en faktisk och enhetlig tillämpning av unions- lagstiftningen och undvika avvikande tolkningar kan, och måste i vissa fall, de nationella domstolarna vända sig till för att begära ett klargörande rörande tolkningen av unionsrätten för att de exempelvis ska kunna kontrollera att den nationella lagstiftningen är förenlig med unionsrätten. En begäran om förhandsavgörande kan även avse en kontroll av att en unionsrättsakt är giltig. tar ställning till begäran om förhandsavgörande genom en dom eller ett motiverat beslut.82 Den tolkning av unionsrätten som gör är bin- dande för den nationella domstol som har framställt begäran om för- handsavgörande när den sedan avgör det mål som är anhängigt vid den. dom är på samma sätt bindande för andra natio- nella domstolar som har att ta ställning till en identisk fråga.83 Det är även inom ramen för begäran om förhandsavgörande som unionsmedborgare kan erhålla klargöranden rörande de bestämmel- ser i unionsrätten som berör dem. Begäran om förhandsavgörande kan visserligen endast hänskjutas av en nationell domstol, men alla parterna i målet vid den nationella domstolen, medlemsstaterna och unionens institutioner får delta i förfarandet vid Europeiska unionens domstol. På detta sätt har flera viktiga unionsrättsliga principer fast- ställts på grundval av tolkningsfrågor som i vissa fall har hänskjutits av nationella domstolar i första instans.84