sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningen menar att ersättning endast är aktuell för den del av ett intrång som går utöver de allmänna hänsynsreglerna, och hänvisar till laglighetsprincipen. Jag ifrågasätter Utredningens tvärsäkra upp- fattning om laglighetsprincipen (se avsnitt 14.1). De allmänna hän- synsreglerna är alltför allmänt hållna för att avgöra vad som är olaglig markanvändning. Det blir därmed även fortsättningsvis praxis som kommer att avgöra var gränsen går för när ersättningsrätt föreligger. Jag välkomnar förslaget till ersättningsbestämmelse i MB 31 kap. 4 § första st. 8, men har svårt att se hur den ska kunna tillämpas vid sidan av laglighetsprincipen så som den uttolkas av utredningen. Även förslaget att bemyndiga regeringen att, efter förslag från myndigheterna, meddela föreskrifter om förbud och försiktighets- mått som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärdstyper öppnar för en godtycklig och osäker tillämpning av laglighetsprincipen. För- slaget leder till en osäkerhet om huruvida viss verksamhet får bedri- vas genom att det öppnar för svårförutsedda tolkningar av hur långtgående och detaljerade inskränkningar i skogsbruket som 8 kap. MB eller direktiven kan medföra (som dessutom närmast hör hemma i skogsvårdslagstiftningen). Sådan osäkerhet riskerar att försämra möjligheterna både inom produktion och naturvård. Grund- lagsskyddet ska vara vägledande för hur underliggande bestämmelser utformas och sedermera tillämpas. Enligt utredningsdirektivet ska utredningen bland annat säkerställa att det är tydligt för markägare när de har rätt till ersättning. Det för- slag i ersättningsfrågan som utredningen presenterar (t.ex. vad gäller avräkning/toleransavdrag i stället för tröskel) innebär ingen ökad tyd- lighet om ersättningen och försämrar markägares möjligheter att få ersättning jämfört med nuvarande tillämpning. Utredningen föreslår att regler om livsmiljöunderlag ska införas i . Målen för underlagen är att ekosystemens naturliga processer är intakta utan betydande påverkan från människan och att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga popula- tioner. Att göra miljökvalitetsmålen till lag vore olämpligt och ett sådant planeringsdokument med utgångspunkt i enskilda arters be- hov skulle få långtgående konsekvenser för all samhällsplanering och mänskliga verksamheter. Det finns goda skäl att arbeta med ett land- skapsperspektiv när det gäller naturvård, men jag anser inte att lag- stiftning är rätt väg att gå. Utredningen menar att underlaget inte får någon rättsverkan, inte får betydande påverkan på någons situation och inte är handlingsdirigerande för enskilda, och därför inte ska vara möjliga att överklaga. Jag ser det tvärtom som sannolikt att underlaget både får rättsverkan och påverkar enskildas situation. Utredningens förslag om livsmiljöunderlag motiveras med att det krävs proakti- vitet och landskapsplanering för att motsvara de krav kräver. Det krävs inte ett sådant förfarande för att klara de krav som ställer och förslaget om livsmiljöunderlag ligger utanför både artskyddet och utredningsdirektivet. Konsekvenserna av förslagen underskattas av utredningen Utredningens beskrivning av konsekvenser av förslagen beaktar inte de ökade kostnader som kommer drabba verksamhetsutövare och inte heller den minskade tillgången till skogsråvara som förslagen riskerar leda till. Detta är konsekvenser både för skogsägare och för möjligheter att övergå till en fossilfri ekonomi och möjlig- heten att behålla en konkurrenskraftig basindustri. I har vi ett spritt ägande av skogen och en politik som utgår från frihet under ansvar. Incitamentsstrukturen får betydelse för vilken typ av skogsskötsel som bedrivs. Ett läge där det upplevs som en risk att ha många och ovanliga arter på sin fastighet gynnar inte naturvärden och biologisk mångfald. Det är olyckligt att ytter- ligare förstärka situationen att det straffar sig att sköta skogen på ett sätt så naturvärden utvecklas. Mina förslag för en fungerande artskyddslagstiftning: •Implementera bestämmelserna i enlighet med direktiven (som ut- redningen föreslår i lagtexten, men utredningens förslag till tolk- ning av tex störning av fåglar innebär mer långtgående krav). •Återinför tidigare skrivning i 1 e § 1998-års artskyddsförordning, dvs att fridlysning inte får medföra hinder mot att marken nyttjas på ett ändamålsenligt sätt om inte annat föreskrivs, åtminstone vad gäller de nationellt skyddade arterna. •Låt ersättning utgå genom områdesskydd eller andra överens- kommelser med ersättning på samma nivå när pågående mark- användning avsevärt försvåras. •Gör till tillsynsmyndighet enligt MB 8 kap. för mark som omfattas av Skogsvårdslagen (som Utredningen också föreslår). En särskild utredare ska se över artskyddsförordningen och ta ställ- ning till om ändringar i ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås. Översynen ska säkerställa ett regelverk som effektivt och rätts- säkert kan skydda hotade arter och är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning. För att värna äganderätten ska rätts- säkerheten för markägare och företag stärkas. Det ska även säker- ställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Över- synen ska inkludera en analys av hur långtgående rådighetsinskränk- ningar som kan accepteras. Inskränkningar i skogsbruket och annan pågående markanvändning bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd. I de fall sådana rådighetsinskränk- ningar är nödvändiga och innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ska utredaren överväga en rätt till ersättning. Regelverket ska bl.a. värna äganderätten genom att bidra till en ökad förutsebarhet och en tillämpning som innebär att lika fall be- handlas lika, som det främjar bevarandet av den biologiska mångfalden . •se över artskyddsförordningen för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter och att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning, •ta ställning till om ändringar i ersättningsbestäm- melser eller andra delar av balken är nödvändiga för att över- synens syfte ska kunna nås, •se över fridlysningsbestämmelserna och ta ställning till hur långt- gående rådighetsinskränkningar de bör kunna ge utrymme för och om en rätt till ersättning bör införas i de fall pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, •utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras, •analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhanda- hålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, •se över de svenska bestämmelserna om handel med samt innehav och transport av hotade arter, •föreslå ett förbud mot äggsamlingar och utreda om det behövs särskilda bestämmelser om skadestånd vid brott mot skyddade arter, samt andra ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre före- bygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet, och •lämna de författningsförslag och eventuella förslag på övriga åt- gärder som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas . Artskyddet i svensk miljörätt Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter är samlade i 8 kap. . Kapitlet innehåller i huvudsak bemyndiganden att meddela föreskrifter om förbud och andra restriktioner för att skydda vilt levande djur- och växtarter. Utöver bestämmelserna i 8 kap. finns bestämmelser om artskydd i huvudsak i 29 kap., som innehåller bestämmelser om straff och förverkande vid överträdelser av artskyddsbestämmelser. I förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter finns vidare bestämmelser om miljösanktionsavgift för överträdelser av vissa be- stämmelser i artskyddsförordningen (2007:845). De materiella bestämmelserna om artskydd återfinns huvudsak- ligen i artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen innehåller bl.a. fridlysningsbestämmelser som innebär förbud att på olika sätt skada eller störa vilda djur- och växtarter, bestämmelser om kontroll och begränsning av handel med djur- och växtarter, bestämmelser om djurhållning för pälsproduktion samt bestämmelser om djurparker och förevisning av djur. EU-lagstiftningen påverkar i högsta grad de svenska bestäm- melserna på artskyddsområdet. Bestämmelserna i artskyddsförord- ningen utgör till stor del ett genomförande av om artskydd i art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet (rådets direktiv /43/EG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter respektive och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar). De två direktivens syfte är framför allt att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, vilda djur och vilda växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. Det finns mindre skillnader mellan art- skyddsbestämmelserna i de båda direktiven även om huvuddragen är gemensamma. De fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen som genomför direktiven återspeglar inte dessa skillnader, vilket inne- bär att samma bestämmelser tillämpas för fåglar och för övriga djur som ska skyddas enligt . Dessa fridlysningsbestämmelser har framför allt stora likheter med motsvarande reglering i art- och habitatdirektivet. På EU-nivå finns det även artskyddsregler i den s.k. Cites-för- ordningen (rådets förordning [EG] nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Det finns även EU-bestämmelser om genom- förandet av Cites-förordningen (kommissionens förordning [EG] nr 865/2006 av om närmare föreskrifter för tillämp- ningen av rådets förordning [EG] nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Cites- förordningen, som är direkt tillämplig i och som genomför (konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter) inom EU, innehåller en omfattande reglering av handeln med vilda djur och växter. Art- skyddsförordningens bestämmelser om sådan handel kompletterar Cites-förordningen och genomför även regler om handel i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Vidare genomförs det s.k. zoo- direktivet (rådets direktiv /22/EG av om hål- lande av vilda djur i djurparker) genom artskyddsförordningens be- stämmelser om djurparker. Utöver de miljörättsliga bestämmelser om artskydd som finns i , artskyddsförordningen och Cites-förordningen finns även regler som rör artskydd i jakt- respektive fiskelagstiftningen. Ifråga om jakt, fångst och dödande av fåglar och däggdjur respektive fiske gäller bestämmelser med motsvarande innebörd i jakt- respek- tive fiskelagstiftningen, i stället för fridlysningsbestämmelserna i art- skyddsförordningen. För överträdelser av bestämmelser i jakt- respek- tive fiskelagstiftningen, gäller jakt- respektive fiskelagstiftningens straffbestämmelser i stället för de i . De aktuella bestäm- melserna om skydd av hotade arter har till stor del sitt ursprung i de EU-rättsliga förpliktelser som följer av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Frågan om vilket regelverk som är tillämpligt i avgörs av såväl syftet med åtgärden som vilken art och typ av åtgärd det är fråga om. Bortsett från de begränsningar av artskyddsförordningens till- lämpning som gäller för jakt och fiske, är artskyddsförordningen generellt tillämplig. Det innebär att reglerna i artskyddsförordningen kan påverka verksamheter och åtgärder som regleras i olika sektors- lagstiftningar, exempelvis skogsvårdslagstiftningen, smittskyddslag- stiftningen och regelverket om införsel av djur och växter samt plan- och bygglagstiftningen. är part i ett stort antal internationella överenskommelser som reglerar skyddet av och handeln med hotade arter. På global nivå regleras artskyddet främst genom FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD), FN:s konvention om skydd av flyttande vilda djur () och . Inom ramen för CBD har internationella mål för biologisk mångfald och ekosystemtjäns- ter (Aichimålen) antagits, varav Aichimål 12 avser skyddet av arter. Det finns även ett antal regionala överenskommelser med stor bety- delse för artskyddet. Bland dessa kan nämnas konvention om skyddet av europeiska arter av djur och växter och deras naturliga livsmiljöer () och Avtalet om skydd av flyttande arter av vattenfåglar, deras livsmiljöer och flyttvägar (AEWA). Dessa internationella överenskommelser genomförs till stor del primärt genom . Miljökvalitetsmål för att bevara biologisk mångfald och hotade arter Bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt in- tresse. I återspeglas detta bl.a. i portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som har beslutat om. Skyddet av växt- och djurarter är av avgörande betydelse för arbetet för att bevara den biologiska mångfalden. Sju av de nationella miljö- kvalitetsmålen avser bevarandet av den biologiska mångfalden, se propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster (prop. 2013/14:141); levande sjöar och vattendrag, hav i balans samt levande kust och skärgård, myllrande våtmarker, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö och ett rikt växt- och djurliv. Särskilt det sistnämnda målet rör bevarandet av djur- och växtarter. I fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 bedömdes miljökvalitetsmålet ett rikt växt- och djurliv inte kunna nås 2020 med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Vidare bedömdes utvecklingen vara negativ. Många arter och naturtyper ris- kerar att försvinna och ekosystem att utarmas. Även för andra miljö- kvalitetsmål krävs ytterligare åtgärder för att nå målen (Naturvårds- verket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen). Uppdraget att se över artskyddsförordningen Nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert. Rättsfall om artskydd i skogs- bruket har skapat osäkerhet. Det finns ett behov av att se över art- skyddsförordningen och särskilt dess bestämmelser om fridlysning för att förbättra legitimiteten för lagstiftningen. Äganderätten behöver värnas och rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Det innefattar att säkerställa att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Artskyddsförordningen har central betydelse för att bevara hotade växt- och djurarter. Förordningen är också en viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och för att bevara den biologiska mång- falden. Det är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter . En förutsättning för att nå detta syfte är också att en tillräcklig mängd och kvalitet av arternas livsmiljöer bevaras . Lagstiftningen måste också vara rättssäker och tydlig för såväl enskilda som myndigheter och tillämpningen ska innebära att lika fall behandlas lika. Det är viktigt att berörda myndigheter tidigt i processen involverar markägare och är tydliga i sin kommunikation och för en dialog med berörda aktörer. Verksamhetsutövare, inklu- sive fastighetsägare och andra rättighetsinnehavare, ska kunna för- utse hur långtgående rådighetsinskränkningar som bestämmelserna kan medföra och under vilka förutsättningar det finns rätt till ersätt- ning. Inskränkningar i skogsbruket och annan pågående markanvänd- ning, samt i planerade verksamheter, bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd. I de fall sådana rådig- hetsinskränkningar är nödvändiga och innebär att pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, bör en rätt till ersättning övervägas. Det förhållandet att fridlysningsbestäm- melserna kan innebära begränsningar för enskilda samt att överträ- delser av bestämmelserna är straffsanktionerade, medför höga krav i fråga om tydlighet och rättssäkerhet. Det innebär bl.a. att bestäm- melser om artskydd i såväl artskyddsförordningen som i annan lag- stiftning ska vara systematiskt utformade. Det har i flera sammanhang påpekats att det finns ett behov av att se över artskyddslagstiftningen (se t.ex. prop. 2013/14:141). Vidare har i sin fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 föreslagit en översyn av artskyddsförordningen och angränsande regelverk i syfte att förbättra tillämpningen av artskyddet för att säkerställa att lagstiftningen är tillämpbar, effektiv och rättssäker. Detta har även påtalats i en gemensam skrivelse av och (, ärende M2016/01731/Nm). Vidare har bl.a. lämnat specifika förslag till lag- stiftningsändringar (rapporter , Förstärkta åt- gärder mot artskyddsbrott och 2019, Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott). Dessutom har tillkännagett för regeringen att en översyn av artskyddsförordningen bör göras för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker (miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2017/18:MJU17, rskr. 2017/18:215). Sammanfattningsvis finns det skäl att se över artskyddsförord- ningen och ta ställning till om ändringar i relevanta delar av miljö- balkens ersättningsregler eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås. Översynen syftar till att värna och stärka den privata äganderätten till skogen och säkerställa ett rätts- säkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mång- falden . Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när mark- ägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EU- rätten och med andra internationella åtaganden. Det ingår inte i uppdraget att göra en översyn av jakt- eller fiske- lagstiftningen. Det ingår inte heller i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen. Fridlysningsbestämmelserna behöver ses över Fridlysning av arter, dvs. förbud att på olika sätt skada eller störa vilda djur- och växtarter, regleras i 4–9 §§ artskyddsförord- ningen. Av respektive fridlysningsbestämmelse framgår vilka förbud den omfattar. Bestämmelser om undantag och dispens från fridlys- ningsförbuden regleras i 10–15 §§. Fridlysningsbestämmelserna om- fattar dels vilda fåglar, dels de andra djur- och växtarter som förteck- nats i bilaga 1 eller bilaga 2 till artskyddsförordningen. Arter i bilaga 1 är skyddade till följd av EU-rättsliga regleringar eller andra interna- åtaganden. För arter i bilaga 2 är skyddet i stället grundat på nationella bedömningar. I artskyddsförordningen anges vissa undan- tag från förbuden i fridlysningsbestämmelserna och vidare får läns- styrelsen i enskilda fall ge dispens från dessa förbud. Förbuden i frid- lysningsbestämmelserna gäller för såväl markägare som andra och är straffsanktionerade genom bestämmelsen om artskyddsbrott i 29 kap. 2 b § . Domstolarna har meddelat ett relativt stort antal avgöranden som har betydelse för tolkningen av fridlysningsbestämmelserna. Vissa av avgörandena innebär att rättsläget inte tydligt framgår av bestäm- melsernas ordalydelse. Som exempel kan nämnas att Mark- och i 2016:1 uttalade att när syftet uppenbart är ett annat än att döda eller störa djurarter är det rimligt att det krävs en risk för påverkan på den skyddade bevarandestatus i om- rådet för att utlösa förbuden i 4 § 1 och 2 artskyddsförordningen, dvs. att fridlysningsbestämmelsen i sådana situationer inte ska till- lämpas som ett individskydd. Domstolen har vidare, i MÖD 2017:7 (det s.k. bombmurklemålet), uttalat att en proportionalitetsbedöm- ning av förbudet i 8 § artskyddsförordningen ska göras inom ramen för ett dispensförfarande, trots avsaknad av uttryckligt författnings- stöd. I sammanhanget kan även nämnas tingsrätts, mark- och miljödomstolen, begäran om förhandsavgörande i EU-dom- stolens mål C-473/19. Domstolens frågor rör tolkningen av förbuden i art- och habitatdirektivets och fågeldirektivets bestämmelser om artskydd. Av praxis följer att EU:s medlemsstater är skyl- diga att genomföra art- och habitatdirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har juris- diktion (dom Europeiska kommissionen mot Förenade konunga- riket och , i mål C-6/04, EU:C:2005:626, punkt 117–119). Såvitt gäller Natura 2000-områden enligt art- och habitatdirektivet respektive fågeldirektivet har skyldigheten genom- förts genom 7 kap. 32 § . Regeringen har uppmärksam- mat att motsvarande bestämmelse saknas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför dessa direktiv och att bemyndigandena i 8 kap. 1–2 §§ avser föreskrifter om förbud inom landet. Fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen, med till- hörande regler om undantag och dispens, bör därför ses över. Det huvudsakliga syftet med översynen är att säkerställa att bestäm- melserna bidrar till ett effektivt artskydd och att bestämmelserna är utformade utifrån skyddsbehovet och är förenliga med EU- rättsliga åtaganden. Fridlysningsbestämmelserna omfattar ett stort antal djur- och växtarter och kan innebära begränsningar för en- skilda. Vidare är överträdelser av bestämmelserna straffsanktione- Dessa förhållanden medför höga krav i fråga om tydlighet och rättssäkerhet. Hur långtgående rådighetsinskränkningar bör fridlysningsbestämmelserna kunna medföra? När det allmänna inskränker någons användning av mark eller bygg- nad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, har denna enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsfor- men en grundlagsskyddad rätt till ersättning. Som undantag från denna huvudregel anges i tredje stycket att vid inskränkningar i an- vändningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Förbuden i fridlysningsbestämmelserna kan innebära inskränk- ningar i användningen av mark eller byggnader (rådighetsinskränk- ningar). Det finns ingen lagstadgad rätt till ersättning som följer direkt av förbuden i fridlysningsbestämmelserna. En översyn av sådan lagstiftning som möjliggör rådighetsinskränk- ningar av hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl har tidigare genom- förts av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar och redovisats i betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränkningar – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? (SOU 2013:59). Utredningen lämnade inga författningsförslag utan ansåg i stället bl.a. att frågor som rör rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen och rätt till ersättning vid sådana inskränkningar behövde utredas ytterligare. Därför ansåg utredningen att det var nödvändigt att först klargöra vilka rådighetsinskränkningar som kunde vidtas med stöd av frid- lysningsbestämmelserna för att kunna besvara frågan om huruvida en ersättningsrätt borde införas. Mark- och har i MÖD 2017:7 prövat frågan om hur långtgående rådighetsinskränkningar som de nationella frid- lysningsbestämmelserna kan innebära. Domstolen konstaterade att det inte finns några ersättningsregler knutna till regleringen och att lagstiftningen inte heller ger någon tydlig lösning för hur den intres- seavvägning mellan allmänna och enskilda intressen som aktualiseras