sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — Av 8 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksam- hetsområde. Bestämmelsen i förvaltningslagen innebär en generell samverkansskyldighet, som dock inte är obegränsad. En myndighet måste alltid prioritera sina egna huvuduppgifter och avgör själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. För förvaltningsmyndigheter under regeringen finns ytter- ligare bestämmelser om samverkan i myndighetsförordningen (2007:515). Här anges att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Vidare anges att myndigheten ska tillhandahålla information om myndighetens verk- samhet.20 Myndigheternas skyldighet att lämna varandra uppgifter följer av offentlighets- och sekretesslagen.21 Utrymmet för samverkan avgörs bland annat av regler om sekretess. Det finns dock möjligheter för myndigheterna att i vissa fall trots detta få tillgång till sekretess- belagda uppgifter. Det handlar då om sekretessbrytande regler, be- stämmelser om underrättelseskyldighet och direktåtkomst. Även om sekretess inte gäller för en uppgift behöver hänsyn tas till regelverket om behandling av personuppgifter. Ett stort antal myndigheter är beroende av information från vägkontroller för att kunna genomföra den egna kontrollverksamheten. Det mest omfattande informationsflödet finns 206 § andra och tredje stycket myndighetsförordningen (2007:515). 216 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). mellan och Transportstyrelsen men även till exempel är beroende av information från vägkontroller i frågor om undanhållande av skatt och arbetsgivaravgifter. Ett effek- tivare informationsutbyte mellan myndigheter skulle främja en effek- tivare tillsyn och därmed även en sund konkurrens och bättre arbets- villkor inom yrkestrafiken. En fråga som väcktes vid vår hearing var att myndigheter borde få möjligheter att utreda specifika ärenden tillsammans och inte bara dela information. Vi har undersökt hur de problem som identifierats kopplat till informationsflödet skulle kunna åtgärdas. Detta för att tillsynen ska kunna bedrivas på ett effektivare sätt än och att myndigheternas samarbete ska underlättas, som den personliga integriteten skyddas i tillräcklig omfattning. Vi har dock inte uppfattat att det finns några mer konkreta problem, till exempel att det skulle finnas ett behov av att ändra en specifik sekretessbestämmelse. Det pro- blem som vi identifierat tycks främst handla om praktiskt samarbete och tekniska förutsättningar som myndigheterna arbetar med och har möjlighet att lösa. En sådan fråga gäller information till Transportstyrelsen om förare som har begått brott i samband med utövandet av yrkesmässig trafik. En närmare redogörelse för våra överväganden i denna fråga finns i avsnitt 6.2. 5.3Beskrivning av tänkbara organisationsalternativ I detta avsnitt beskrivs tänkbara organisationsalternativ i korthet och de utgångspunkter som vi använt för att utvärdera dem. I avsnitt 5.4 presenterar vi vårt förslag och beskriver de för- och nackdelar vi ser med de olika alternativen. För samtliga alternativ gäller att möjliga effektiviseringar ska till- varatas. Detta till exempel genom utvecklade arbetssätt, förbättrad samordning och effektivare informationsutbyte mellan myndigheterna. I avsnitt 6 redogör vi för ytterligare förslag för en effektivare kon- trollverksamhet. Vi har identifierat och utvärderat följande tre organisations- alternativ. 1.Dagens struktur med tydligare styrning av verksamhet och resurser inom och Transportstyrelsen. 2.Överflyttning av resurser från (poliser och bilinspektörer) till Transportstyrelsen. 3.Överflyttning av resurser från (poliser och bil- inspektörer) och Transportstyrelsen till en ny myndighet. Ett viktigt ställningstagande i samband med framtagandet av de olika alternativen har varit att bedöma behovet av polisiär kompetens inom kontrollverksamheten. Som framgår av den internationella utblicken i kapitel 4 har flera europeiska länder valt att inrätta en kontrollmyn- dighet för yrkestrafik där polisiära befogenheter saknas. Enligt vår bedömning finns det emellertid betydande fördelar med att ha poli- siär kompetens inom myndigheten. Detta eftersom polismän har befogenheter som andra yrkeskategorier saknar. Det gäller framför allt befogenheten att under vissa omständigheter och i vissa situationer bruka våld, till exempel i syfte att stoppa ett fordon för kontroll. Polismäns befogenheter att vidta andra typer av utredningsåtgärder innebär också att de har bättre möjligheter att uppmärksamma och agera mot eventuell annan brottslighet som de kan komma i kontakt med i samband med kontrollerna. Därutöver skapar det också förut- sättningar för en säkrare arbetsmiljö för de som utför kontrollerna.22 Det bör vidare framhållas att kontrollverksamheten i samtliga de län- der som vi har studerat kompletteras av polisledda kontroller av exempelvis hastighet och nykterhet. Dagens struktur med tydligare styrning av verksamhet och resurser inom och Transportstyrelsen I alternativ 1 skulle en tydligare styrning inom komma till stånd genom en reglering i polislagen och i instruktionen samt genom särskild resurstilldelning i regleringsbrev. Trafikpolis- verksamheten skulle ledas och samordnas nationellt och därmed svara 22Behovet av polisiär kompetens i samband med vägkontroller diskuteras även avseende ett eventuellt införande av trafiksäkerhetskontrollanter, se avsnitt 8.8. för såväl strategisk som operativ verksamhet inom området. Den nuvarande geografiska indelningen skulle bibehållas men en tydligare nationell styrning skulle införas och trafikpolisverksamheten skulle organiseras på samma sätt inom samtliga regioner. Även för Transportstyrelsen skulle resurser för kontroller av yrkes- trafiken tilldelas i regleringsbrev. En tydligare resurstilldelning och effektivare verksamhet inom kommer direkt att påverka verksamheten inom Transportstyrelsen. Tilldelningen av re- surser till de båda myndigheternas kontroller bör därför bedömas samlat. Överflyttning av resurser från till Transportstyrelsen Överflyttningen av resurser från i alternativ 2 skulle inkludera poliser med polismans befogenheter och bilinspektörer till Transportstyrelsen. En överflyttning av poliser med polismans befo- genheter antas göras på samma sätt som gäller för de poliser som är verksamma inom . Dessa poliser är fort- satt anställda inom och leds av en chef som också har sin anställning i men som är verksam inom . För bilinspektörerna skulle en övergång till Transportstyrelsen göras genom verksamhetsövergång. Anledningen till att vi valt att utvärdera en överflyttning av resur- ser till just Transportstyrelsen är att normering, tillståndsgivning, utveckling av systemtekniska hjälpmedel och delar av kontrollerna av yrkestrafik på väg utförs här . Den kompetens och erfarenhet av frågorna som finns och det etablerade samarbetet med Polismyn- digheten skulle tas tillvara genom att välja Transportstyrelsen. Även det faktum att en sådan överföring skulle värna det trafikslagsöver- gripande perspektivet talar för att utvärdera en lösning med över- föring av resurser från till Transportstyrelsen. Vad gäller detta alternativ har framförts synpunkter att Trafik- verket eller skulle kunna vara den myndighet som kon- trollresurserna överfördes till. Vi har valt att inte särskilt utvärdera dessa. Vad gäller anser vi att en sådan lösning skulle strida mot de grundläggande principerna (avsnitt 3.1.1) för den samlade organisationsstrukturen inom transportområdet. del har vårt ställningstagande baserats på att myndighetens koppling till den samlade kontrollverksamheten inom området är allt för svag. Överflyttning av resurser från och Transportstyrelsen till en ny myndighet På samma sätt som i alternativ 2 antas överflyttningen av resurser från till en ny myndighet i alternativ 3 inkludera poliser med polismans befogenheter och bilinspektörer. Överflyttningen av resurser från Transportstyrelsen antas omfatta den verksamhet inom vägtrafikområdet som hanterar tillstånd samt tillsyn och kontroll av yrkestrafik. Även normering gällande denna trafik antas flyttas över men registerhållningen antas stanna kvar i Transportstyrelsen. Totalt handlar det om mellan 260–360 poliser, 75 bilinspektörer och 100 personer från Transportstyrelsen som arbetar med yrkes- trafikfrågorna inom de båda myndigheterna. 5.3.1Utgångspunkter för utvärdering av alternativen I vår utvärdering av de tre organisationsalternativen har vi utgått från ett antal utgångspunkter som framgår av tabellen nedan. Vi har även gjort en värdering utifrån i vilken utsträckning respektive utgångs- punkt påverkar den framtida organisationens samlade funktion och effektivitet. De kriterier som vi bedömt har den högsta påverkan är möjligheten att få genomslag för styrning och möjligheten till kom- petensförsörjning. Även de fyra perspektiven om i vilken utsträck- ning organisationen bidrar till brottsbekämpning, trafiksäkerhet, god social situation för förare och sund konkurrens bedömer vi har stor påverkan för resultatet i form av den framtida verksamhetens ändamålsenlighet. Sammanställning av utgångspunkter för utvärdering Med övergripande mål avses här det övergripande transportpolitiska målet, funktionsmålet och hänsynsmålet. Tillsyn och kontroll bör bedrivas oberoende från den verksamhet som tillsynen avser. Det finns starka kopplingar mellan normgivningen samt tillsyn och kontroll. Att främja de fyra perspektiven anges i vårt direktiv som det övergripande syftet med utredningen. till viss del de övergripande målen som angetts ovan. social situation för förare påverkar de tre organisationsalternativen på olika sätt och beaktas därför var för sig. Myndighetsstrukturen inom transportsektorn bygger på ett Genom att se trafikslagen som ett samlat system är det tänkt att synergier ska fångas och att varje trafikslag kan användas i de delar av transportkedjan där det är mest effektivt utifrån det övergripande målet. Dagens kontrollsystem bygger på samverkan mellan ett mycket stort antal myndigheter. Samverkan och dess effektivitet är avgörande för i vilken mån kontrollsystemet når sitt syfte. Möjligheten till fokus på I dagens kontrollstruktur utgör kontrollen av yrkestrafiken en mindre del av verksamheten i samtliga de aktuella Möjligheten att fokusera på yrkestrafiken och dess specifika förutsättningar lyfts ofta fram som en framgångsfaktor, inte minst vid internationella jämförelser. Alla organisationsförändringar är förenade med såväl direkta kostnader som kostnader för produktionsbortfall före, under och Kostnaden per producerad enhet för myndighetsgemensamma funktioner är beroende av storleken på organisationen. antal funktioner måste finnas även om det rör sig om en Vissa delar av den aktuella kontrollverksamheten behöver bedrivas dygnet runt. Tillskapande och upprätthållande av en sådan organisation är resurskrävande. Kontroll av yrkestrafik på väg kräver en operativ verksamhet i Både tillskapande av en heltäckande geografisk organisation och av en operativ verksamhet är resurskrävande. Möjligheten att attrahera och behålla rätt kompetens är verksamhetskritisk för den blivande tillsynsorganisationen. Möjligheten att styra verksamheten på ett effektivt sätt är beroende av nuvarande organisation och förhållningssätt samt vilja att styra och bli styrd. Vid den hearing som utredningen arrangerade presenterades de tre utredningsalternativen som presenterats ovan. Alternativ 1 har dock utvecklats i förhållande till det förslag som framfördes vid hearingen genom att det nu även innefattar en styrning av resurser till Transportstyrelsen. Även de utvärderingskriterier som framgår av tabell 5.1 behandlades vid hearingen. Totalt deltog representanter för 16 verksamheter i hearingen varav 8 var representanter för myn- digheter och 8 för organisationer. En förteckning över de myndig- heter och organisationer som deltog finns i bilaga 6. En stor majoritet av de åtta myndigheter som var representerade vid hearingen förordade dagens struktur med tydligare styrning av och Transportstyrelsen. Ett av motiven för detta var kopplingen till brottsbekämpning och behovet av våldsmonopol vid ingripande. Även problem med ytterligare en myndighet att sam- ordna sig med lyftes fram som ett viktigt skäl för att bibehålla den nuvarande strukturen. Kostnadsmässiga fördelar genom att det i dagens struktur redan finns en uppbyggd rikstäckande operativ organi- sation med dygnetruntverksamhet togs också upp. pekade på problem med att de polisiära resur- serna skulle dräneras i alternativ 2 och 3 samt att de administrativa kostnaderna skulle öka. De båda alternativen skulle enligt myndig- heten ha en negativ påverkan på såväl brottsbekämpningen som på kontrollerna av yrkestrafiken. Transportstyrelsen lyfte fram risken för att tappa kompetens och erfarenhet om man väljer att inrätta en ny myndighet. Svårigheter i form av kostnader och tidsåtgång med att etablera nya rutiner, en ändamålsenlig styrning och en förtroendefull dialog med branschens aktörer betonades också. förordade dagens struktur och om möjligt med en särskild styrning av resurser inom . Myn- digheten betonade vägkontrollernas koppling till upptäckt av övrig brottslighet och vikten av hög kompetens och hög kvalitet på de brottsutredningar som görs inom kontrollverksamheten. ansåg dock att en ny myndighet vore att före- dra. Detta eftersom myndigheter kan tolka regelverken olika och att en ny myndighet skulle ha ett samlat ansvar för tolkningen av till exempel utstationeringsdirektivet. Av de åtta organisationer som deltog i hearingen ansåg de flesta att en ny myndighet var att föredra. Detta eftersom man menade att dagens system fungerar dåligt. Omfattningen av kontrollerna anses vara för liten, vilket leder till att förseelser inom yrkestrafiken inte lagförs i tillräcklig omfattning. Fördelarna med en ny myndighet i form av möjligheten att fokusera på yrkestrafiken och med resurser som endast används för detta ändamål togs upp. Vikten av att deltar i dialog och samverkans- grupper kring kontrollverksamheten betonades. Även frågan om be- hovet av uppföljning och utveckling av de insatser som görs lyftes fram. Vad gäller Transportstyrelsen påtalades att det finns en bris- tande tillit från branschen gentemot myndigheten. En breddning av riskvärderingssystemet och en utveckling av kontrollverksamheten tillsammans med branschen efterlystes. MHF ansåg dock att alternativ 1 med tydligare styrning av resur- ser i var det bästa. Detta utifrån att det trafik- slagsövergripande perspektivet behålls och ytterligare myndighets- samordning undviks som fokuset på yrkestrafiken kan öka. En ytterligare fördel med detta alternativ menade man var att sambandet med övrig brottsbekämpning kvarstår. Transportföretagen tog inte ställning för något av alternativen men framhöll, oavsett organisationsstruktur, vikten av att resurser för väg- kontroller avsätts särskilt och att kompetensen är hög. Transport- företagen betonade även behovet av samverkan mellan bransch och myndigheter samt mellan olika myndigheter. Aktuell myndighet bör få ansvar för regelgivning och kontroller samt för att informera om gällande regelverk. upplever man att arbete i hög utsträckning är inriktat på brottsbekämpning. ansåg att ansvar och uppdrag för att kontrol- lera taxinäringen måste förtydligas. Även behovet av polisiära resur- ser när man utför granskningar av taxiverksamhet togs upp av för- bundet. Det var varken någon av myndigheterna eller någon av intresse- organisationerna som deltog i hearingen som förordade alternativet med en överflyttning av resurser från till Trans- portstyrelsen. 5.4Förslag till framtida struktur för kontroller av yrkestrafik på väg Förslag: Dagens struktur ska behållas men utvecklas. Bestämmelser om en särskild trafikpolisverksamhet ska föras in i polislagen och i instruktion. ansvar och roll som kontrollmyndighet för yrkestrafiken ska förtydligas. Den nationella styrningen av trafikpolisverksamheten inom ska stärkas och organiseringen av den regio- nala trafikpolisverksamheten ska vara densamma i hela landet. Resurserna för verksamheten inom yrkestrafikområdet i Polis- myndigheten och i Transportstyrelsen ska beslutas av regeringen. Krav på gemensam inriktning, utveckling och uppföljning av kontrollverksamheten inom yrkestrafiken mellan Transport- styrelsen och ska beslutas av regeringen. 5.4.1Dagens struktur ska behållas men utvecklas Vår slutsats är att det alternativ som bäst svarar mot de utgångs- punkter vi satt upp (tabell 5.1) är en utveckling av dagens struktur. Vårt förslag innebär att en tydligare styrning av resurser ska göras inom såväl som Transportstyrelsen och att styr- ningen av verksamheten ska förtydligas. Nedan (avsnitt 5.4.2) redo- görs för de för- och nackdelar med de olika alternativen som lett oss till vår slutsats. Utvecklingen av dagens struktur ska utgå från de svagheter som vinoterat kring kontrollernas effektivitet, uppföljning och utveck- ling, myndighetssamverkan samt av styrning och fastställande av rollen som kontrollmyndighet. En tydligt avgränsad och styrd trafikpolisverksamhet Inom Transportstyrelsen finns en avgränsad organisation för yrkestrafikverksamheten inom vilken såväl kontroller som uppfölj- ning och utveckling av dessa bedrivs. Vårt förslag innebär att en avgränsad verksamhet även bör införas inom . För att uppnå detta är vår bedömning att styrningen måste vara tydlig. Som tidigare nämnts föreslår vi att kravet på en särskild trafik- polisverksamhet införs i polislagen och i instruk- tion. I vilken form som avgränsningen av verksamheten görs, det vill säga i form av avdelning, enhet eller något annat bör vara upp till myndigheten att avgöra. En avdelning skulle enligt myndigheten själv strida mot den verksamhetslogik som låg bakom omorganisa- tionen 2015. Mot bakgrund av att en rad av de beslut som togs i sam- band med omorganisationen har omprövats har vi svårt att se att det inte skulle gå att tillskapa en samlad nationell organisation för trafik- polisverksamheten. En sådan skulle omfatta ledning, samordning och operativ verksamhet samt uppföljning och utveckling av verk- samheten. I samband med inrättandet av Polismyndigheten23 angavs att Polis- myndigheten i stor utsträckning får bestämma sin egen organisation. Detta innebar att organisationen endast i liten utsträckning författ- ningsreglerades. Vår bedömning är dock att det finns starka skäl för att ompröva detta ställningstagande. Vår tidigare analys har pekat på ett antal brister i dagens trafikpolisverksamhet och att trafikpolis- verksamheten har nedprioriterats sedan den nya myndigheten inrättades. Nedprioriteringen har skett i form av minskade resurser till den operativa verksamheten. Vår bedömning är också att de centrala resurserna för styrning och utveckling av den samlade trafikpolisverksamheten är allt för begränsade. I våra diskussioner om hur den utvecklade verksamheten bör styras har framförts att en författningsreglering skulle kunna leda till krav på att andra verksamheter och områden inom Polismyndig- heten ska behandlas på liknande sätt. Det är här viktigt att beakta att utgångspunkten i enlighet med vårt direktiv har varit att flytta resurser från till en ny myndighet eller till en befintlig myndighet. Vi har dock gjort bedömningen att verksamheten ska vara kvar inom myndigheten men att den ska styras på ett tydligare sätt. Vi anser också att det finns ett antal förutsättningar i trafikpolisverksamheten som gör att den skiljer sig från andra delar av verksamhet. Detta innebär enligt vår bedömning att ett resonemang om krav på att andra verksamheter också skulle författningsregleras inte är 2013/14:110. Exempel på förutsättningar där trafikpolisverksamheten skiljer sig från övrig verksamhet inom är följande. •Verksamheten styrs utifrån målsättningar och regelverk inom det transportpolitiska området. •Verksamheten styrs till viss del av mål som är satta utifrån regel- verk inom EU. •Verksamheten är delvis av internationell och gränsöverskridande karaktär och omfattar hela landet. •Verksamheten kräver ett utvecklat samarbete med motsvarande myndigheter i andra länder. •Verksamheten omfattar ett stort kontrollunderlag som rör sig över stora geografiska ytor vilket kräver hög grad av nationell styrning, samordning och utveckling. •Verksamheten är inte händelsestyrd utan självinitierad och upp- sökande. Detta innebär att den kan planeras långsiktigt och pågår kontinuerligt. •Huvuddelen av den verksamhet som kontrolleras är legal och kontrollerna görs i förebyggande syfte och för att upprätthålla en hög regelefterlevnad. •Det finns som regel inget brottsoffer i straffrättslig mening i verksamheten. •Arbetet kräver särskild utbildning, certifiering och fortbildning utifrån olika författningsstyrda nivåer för den personal som utför verksamheten. •Det finns en omfattande koppling till motsvarande kontrollverk- samhet inom Transportstyrelsen men även till kontrollverksamhet inom andra myndigheter. Dessa kopplingar kräver ett kontinuer- ligt gemensamt och systematiskt utvecklingsarbete myndigheterna emellan. Samtliga dessa förutsättningar talar enligt vår uppfattning för att det vore ändamålsenligt att författningsmässigt och resursmässigt styra trafikpolisverksamheten på ett tydligare sätt. En sådan styrning skulle också tillförsäkra att resurserna inom trafikpolisverksamheten inte tas i anspråk vid särskilda händelser eller för andra uppdrag i den övriga polisverksamheten. Vi är medvetna om att förutsättningarna för trafikpolisverksam- heten varierar över landet men anser trots detta att en samlad organi- sation vore den effektivaste formen för den framtida trafikpolisverk- samheten inom . En samlad trafikpolisorganisation skulle innebära att organiseringen av den regionala trafikpolisverk- samheten skulle vara densamma i hela landet. Vår bedömning är att gränsdragningen mot och kopplingen till övrigt regionalt trafiksäker- hetsarbete skulle bli tydligare. Ett ökat nationellt fokus på uppfölj- ning, utvärdering och utveckling inom området skulle gynna det samlade trafiksäkerhetsarbetet i myndigheten. En samlad trafikpolisorganisation skulle även vara gynnsam för kompetensförsörjningen inom området. I den utvärdering av de olika alternativen som vi gjort identifierade vi den framtida kom- petensförsörjningen som en av de viktigaste faktorerna. finns vissa svårigheter med att rekrytera personal till den renodlade trafikpolisverksamheten. Vår bedömning är att de bästa möjligheterna att rekrytera nya trafikpoliser uppnås genom att behålla verksam- heten inom myndigheten. De metoder som används för att slussa in poliser i trafikpolisverksamheten genom att de deltar i utvalda delar av yrkestrafikkontrollerna bör utvecklas. Även möjlig- heten att utöka antalet bilinspektörer och civila utredare bör prövas och utvärderas. Under de senaste årens personalökningar inom har generellt sett andelen civilanställda inom myndigheten ökat. Det är delvis ett resultat av att det tar tid att utbilda poliser och därför är svårare att nyrekrytera anställda i denna personalkategori. Under utredningsarbetet har vi noterat att det regelverk som tillämpas vid vägkontroller är mycket omfattande och kräver stor detaljkunskap av den som ska tillämpa det. Mobilitetspaketet som beslutades innebär en utökad regelmassa. Bland annat ska särskilda regler om utstationering av förare inom transportsektorn ha införlivats . Vi anser därför att möjligheten att tillföra kompetens vid väg- kontroller, vid sidan av poliser och bilinspektörer, bör prövas. Genom att ytterligare en yrkeskategori som är specialiserad på kontroller av till exempel farligt gods, kör- och vilotider, cabotage, utstationering och internationella tillstånd deltar vid kontrollerna kan resurser frigöras från poliser och bilinspektörer.