sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — 29Lernestedt (2003) a.a., s. 88 som hänvisar till (1995), Politik och straffsystem – ett drama i utveckling. I (red) Varning för straff. Om vådan av den nyttiga straffrätten, s. 76 f. 31Ibid, s. 89. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. Det finns en överhängande risk att de som innehar stora äggsam- lingar, eller är aktiva samlare, inte överlämnar sina samlingar frivil- ligt, och att ett förfarande med en amnesti kommer att ses som en form av konfiskation. Utredningen bedömer inledningsvis att mycket få privatpersoner i , som har äggsamlingar, på ett tillförlitligt sätt kan bevisa lagligheten av hela eller stora delar av sin samling. Att innehav av lagligt åtkomna ägg kriminaliseras måste därför ses som ingripande för den enskilde. Det finns därför skäl att göra en nog- grann utvärdering av om detta ingrepp är skäligt och proportioner- ligt (jämför den prövning som ska göras enligt när det allmänna kränker egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggs- protokollet till Europakonvention). Av 2 kap. 15 § regeringsformen (1975:152) framgår bland annat att vars och ens egendom är tryggad, genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation, eller något annat sådant förfogande, eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Förbudet mot innehav av fågelägg föranleds av den betydande in- verkan på artskyddet som äggsamlingar har, och som också ligger till grund för att det anses nödvändigt att kriminalisera innehav. Ingrep- pet i egendomssfären motiveras därför av ett beaktansvärt samhäl- leligt intresse, nämligen skyddet av biologisk mångfald i allmänhet och häckande fåglar i synnerhet. Det är således en legitim inskränk- ning. Kriminaliseringen, som får anses utgöra det verkliga påtryck- ningsmedlet att lämna äggen ifrån sig, sker genom lag (8 kap. miljö- balken), vilket också förutsätts enligt 8 kap. 2 § regeringsformen när det gäller föreskrifter avser ingrepp i enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden. Härutöver ska en proportionalitetsbedömning göras. I målet om den så kallade Parkfastigheten förklarar propor- tionalitetsprincipens prövning i tre led.32 Prövningen avser om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ända- målsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen, om den fördel som det allmänna vin- ner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar 32Med hänvisning till RÅ 1999 ref. 76 avsnitt 5.5. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. den enskilde (proportionalitet i strikt mening).33 En sådan prövning överensstämmer väl med den proportionalitetsbedömning som tyd- liggjorts av , bland annat i Bugajny m.fl. mot Polen34. Förbudet mot innehav av ägg innebär att det inte längre enbart blir förbjudet att plocka ägg i naturen och att handla med ägg, utan även att inneha dem, vilket innebär att lagstiftningen blir mer hel- täckande. Att bevisa plockning av ägg och handel med ägg har visat sig vara mycket resurskrävande och i många fall svårt, vilket utreds närmare i förslagskapitlet. Utredningen bedömer därför att förbudet är ändamålsenligt. Med hänvisning till den utredning kring möjlig- heten att införa ett register över befintliga äggsamlingar, och möjlig- göra att behålla dem, som utredningen har gjort, bedömer utred- ningen att det inte finns något likvärdigt, men mindre ingripande, alternativ. Det är således nödvändigt. Utredningen bedömer att den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde. Artskyddet väger, enligt utredningens mening, tyngre än det ideella värde som samlingen har för den enskilde och den enskildes intresse av att behålla fågelägg, även om de har åtkommits på laglig väg. Totalförbudet bedöms därför vara proportionerligt och därmed acceptabelt, trots inskränkningarna i egendomsskyddet som det kan innebära för enskilda. ska, enligt utredningens förslag, bedöma de samlingar som lämnas in till myndigheterna, och ta hand om de samlingar som har ett värde för forskning, undervisning, utställning eller annat. Det är mycket svårt att bedöma hur många fågelägg som museet kommer att behöva bedöma och eventuellt ta om hand. En- ligt de uppskattningar utredningen har tagit del av kan det finnas cirka 150 000 ägg hos omkring 200 privatpersoner i landet. Utöver det finns samlingar hos många skolor och små museer, men utredningen har inte tillgång till någon uppskattning av hur många sådana sam- lingar som kan förekomma har cirka 112 000 fågelägg i sin samling, vilka förvaras i 100 skåp. Utredningen bedömer att museet 33NJA 2017 s. 753, p. 34Mål nr 22531/05, dom . Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. behöver förstärkta resurser för att hantera de fågelägg som lämnas in, samt för att bistå övriga myndigheter i deras arbete med äggsam- lingarna. Arbetet beräknas kunna utföras med en extra heltidstjänst under det år som amnestin pågår och därefter . Där- efter beräknas det löpande arbetet vid museet kunna utföras med ordi- narie resurser. Utöver arbetskraft behöver museet extra medel för förvaring av inlämnade ägg, särskilt och men även därefter. Museet kommer att behöva avsätta tid för att i samverkan med ta fram information om de nya reglerna. Detta be- döms rymmas inom ramen för befintliga och i övrigt tillförda extra resurser. Konsekvenser för , länsstyrelserna och kommer att behöva handlägga ärenden gällande ansökningar om tillstånd från mindre museer och institutioner att behålla äggsamlingar. Om antalet ansökningar ska baseras på de upp- skattningar som utredningen har haft tillgång till kan antalet ärenden uppgå till cirka 20 per län. Det finns dock en möjlighet att samlingarna inte är jämnt fördelade i landet, vissa län kan därmed komma att få en större andel ärenden än andra. Tidsåtgången för handläggning är till största delen beroende av samlingarnas omfång. kommer att behöva avsätta tid för att i sam- verkan med ta fram information om de nya reglerna. Detta bedöms rymmas inom ramen för befintliga resur- ser. Om informationen ska göras tillgänglig i tryckt form kommer myndigheten att behöva avsätta medel för tryckkostnader. Detta be- döms rymmas inom ramen för befintliga resurser för information om artskydd. behöver under den långa amnestitiden ta emot de fågelägg som allmänheten lämnar in, samt förvara dessa tills de kan bedömas och eventuellt flyttas till . Även efter amnestitiden kan ägg komma att lämnas in, men det bedöms endast vara i mindre omfattning. Utredningen bedömer att hanteringen av fågeläggen ryms inom ramen för Polis- myndighetens befintliga resurser. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter När förbudet är genomfört förväntas det ha en positiv inverkan på möjligheten för myndigheter att lagföra personer som har plockat och innehar fågelägg. I och med att innehavet av fågelägg blir för- bjudet krävs det inte lika mycket utredning för att bevisa att brott har begåtts. Utredningen bedömer att detta kan medföra att myndig- heternas möjligheter att utreda brott ökar, då befintliga resurser räcker till mer. Den amnestiperiod som utredningen föreslagit för- väntas leda till att många kan undvika att dömas för brott. En förhoppning är att majoriteten av befolkningen kommer att avstå från att samla ägg, när det blir tydligt förbjudet. I de fall någon ändå väljer att samla ökar risken för upptäckt, som myn- digheternas tillsyn och utredningar underlättas av tydliga regler. kan komma att få fler anmälningar om olagliga samlingar, när det blir känt att privat innehav av äggsamlingar har blivit förbjudet. Utredningen av sådana ärenden kan vara mycket resurskrävande för myndigheten. Syftet med utredningens förslag är dock att underlätta tillsyns- och brottsbekämpande myndigheters arbete, och en eventuell extra ärendebelastning bör vara begränsad till efter att ett förbud har införts. Utredningen be- dömer därmed att eventuell ärendehantering bör rymmas inom ramen för befintliga resurser. Samlandet kommer sannolikt att minska då det blir svårare att få nytillskott till samlingar. Detta är också syftet med utredningens för- slag. Genom att inte bara handel med ägg utan även innehav av ägg- samlingar blir förbjudet förtydligas regelverket, vilket minskar ris- ken för att enskilda ska begå brott av oaktsamhet. Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen Äggsamlande utgör ett reellt hot mot vissa fågelarter, särskilt säll- synta arter som lägger få ägg och/eller få kullar. Polisutredningar har visat att vissa samlare har plockat samtliga kullar ägg från samma fågelpar . När samlandet tar sig sådana uttryck är det akut risk för att det utsatta fågelparet aldrig får möj- lighet att föröka sig och att arten försvinner helt från området. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. Målet med förslaget är att minska incitamenten att plocka fågel- ägg i naturen. Förslaget bidrar därför till att skydda fåglar vars ägg annars plockas, och därmed till att värna den biologiska mångfalden och nå miljömålen. Förslaget väntas inte ha några samhällsekonomiska konsekvenser ut- över att berörda myndigheter kan behöva tillskott av resurser . kommer att behöva extra resurser efter att ett förbud har införts. Resurser som behövs är dels personal för att ta emot, bedöma och registrera äggsamlingar, dels utrymme för förvaring av ägg som ska sparas. Kostnaderna för att utreda och lagföra brott kan komma att öka efter att ett förbud har införts, men förväntas därefter minska. kommer att behöva extra resurser för att ta fram föreskrifter och genomföra en informationskampanj, samt ge stöd och vägledning till andra myndigheter. 16.4.5Särskilt om förslag rörande nationellt fridlysta djurarter Utredningen föreslår att det, utan tillstånd från den myndighet som regeringen bestämmer, ska vara förbjudet att importera, exportera, sälja, byta, saluföra, transportera eller förvara exemplar av djurarter som är nationellt fridlysta. Förbudet ska omfatta arternas alla lev- nadsstadier, inklusive ägg och rom, samt även döda exemplar. Vi kon- staterar att det är förbjudet enligt 6 § artskyddsförord- ningen att i naturen samla in artexemplar som omfattas av förslaget. Enligt utredningens förslag flyttas förbudet till 8 kap. . Om arterna väl blivit insamlade, trots fridlysningen, finns det inget förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Genom förslaget blir all hantering av Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. De generella undantag som framgår av artskydds- förordningen ska gälla även här. Utredningen har föreslagit att en översyn ska göras av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Översynen påverkar det aktuella för- slaget om förbud mot handel och liknande så till vida, att omfatt- ningen av de fridlysta arterna kan komma att ändras, så att fridlys- ningen kan komma att omfatta andra arter än de nuvarande. Utredningen konstaterar att det i samlingar kan finnas döda exem- plar av djur som är lagligt insamlade i innan arterna blev frid- lysta. Det kan också förekomma döda exemplar som har insamlats lagligt enligt beslut om dispens från fridlysningsreglerna. Det är där- med lämpligt att införa ett undantag för förvaring av sådana exemplar, eftersom dessa samlingar inte bedöms utgöra något hot mot arternas nuvarande populationer i naturen. Utredningen är införstådd med att samma arter kan förekomma i andra länder, där de eventuellt är lagliga att insamla. Eftersom det är svårt att skilja exemplar med olika ursprung från varandra, kan kommersiell efterfrågan på exemplar, svenska eller från andra länder, ändå totalt sett medverka till en negativ påverkan på de nationella populationerna. Utredningen anser därmed att det finns skäl att låta förbudet även omfatta import och export av fridlysta arter. Den primära effekten av förslaget är att fridlysta djurarter ges ett utökat skydd. I och med att handel, transport med mera förbjuds ger de föreslagna reglerna också ett stöd för myndigheterna i sin tillsyn samt rättslig grund för ingripande. Döda exemplar som har insamlats lagligt ska generellt vara undantagna förbudet mot förvaring, och när det gäller statliga museer, universitet och högskolor ska dessa även vara undantagna förbudet mot transport, men övriga förbud ska gälla. Museer och högskolor bedöms inte påverkas av förbudet mot för- , eftersom den insamling som har skett för forskning bör ha skett lagligt, med stöd av dispensbeslut från länsstyrelserna, och där- med ska vara undantagen från förbudet. Sammantaget bedöms förslaget innebära att regler införs som ger ett utökat skydd för fridlysta djurarter i naturen och ett stöd för myndigheternas tillsyn. Eftersom det redan finns förbud mot insam- Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. ling av arterna i naturen bedöms konsekvenserna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara. Vi har också föreslagit att motsvarande förbud ska utredas beträf- fande växter. Konsekvenser för enskilda, företag och andra aktörer Eftersom det redan finns förbud mot insamling av arterna i naturen bedöms konsekvenserna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara. Den myndighet som regeringen bestämmer kan komma att få några ansökningar om tillstånd, och länsstyrelserna något fler tillsynsären- den, men sannolikt kommer det inte att röra sig om något större antal. Handläggningen bedöms rymmas inom befintliga resurser. Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen Bestämmelsen ökar möjligheterna för myndigheter att ingripa till skydd för fridlysta djur. Vår bedömning är att det bidrar till att öka förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Det handlar om ett litet antal arter och ett oklart antal fall, men vi bedömer att även signalvärdet är av betydelse. Förslaget bidrar till att förebygga brott då det blir möjligt att ingripa även utan misstanke om att den som till exempel transporterar ett exemplar också har fångat det i naturen. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. EU-rättsliga konsekvenser, överväganden rörande förbudet att sälja/köpa/byta En av EU:s grundläggande principer35 är rätten till fri rörlighet för varor med ursprung i medlemsstaterna, och för varor som kommer från tredjeländer och som är i fri omsättning i medlemsstaterna. Det betyder att en huggorm, som fötts i fångenskap i ett annat EU-land inte är olaglig att förvara i , eftersom det bara är insamlingen inom nationens gränser som är förbjuden. Eftersom det kan vara lagligt, både att samla in och att handla med dessa djur, i något EU- land, kan de föreslagna förbuden komma att påverka den fria rör- ligheten i unionen. Varor har av definierats som pro- dukter som kan värderas i pengar och som därmed kan vara föremål för kommersiella transaktioner.36 Enligt exemplet ovan är en huggorm alltså att betrakta som en vara. Av artikel 34 i FEUF framgår att kvan- titativa importrestriktioner, samt åtgärder med motsvarande verkan, ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna.37 För att över huvud taget hamna i artikel 34 måste det emellertid först konstateras att varken rådets CITES-förordning 338/97 eller livsmiljödirektivet, och inte heller rättsakterna tillsammans, fullständigt och uttömmande har reglerat området. Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar import och export av exemplar av hotade arter till och från EU. För import till EU krävs tillstånd utfärdat av en myndighet i EU-landet eller en importan- mälan. För export från EU krävs exporttillstånd eller reexportintyg som utfärdats av en myndighet i det EU-land där exemplaren finns. Kategorier av arter beskrivs i bilagorna A–D i förordningen. Ingen av de djurarter som är aktuella i vårt förslag finns upptagna på dessa bilagor. Också förflyttning av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga B och C är i förordningen föremål för regler om certifiering och lämplig förvaring och omsorg, och bilaga D omfattar andra fall av transitering av levande djur, hela skinn och växtpro- dukter. Inte heller här omfattas de djurarter som vårt förslag avser. Av förordningen framgår därtill explicit att ytterligare restriktioner kan införas, samt att EU-länderna kan ha egna hårdare regler. 35FEUF, artikel 28. 36Mål 7/68 Europeiska kommissionen mot . 37Jfr Mål C-67/97, där konstaterade att nationell lagstiftning om förbud att på en ö som Läsö hålla andra bin än bin av rasen Apis mellifera mellifera (brunt Läsö-bi) utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i fördraget (punkten 23). Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. långt möter således vårt förslag inte något hinder i rådets CITES- förordning 338/97. För arter förtecknade i livsmiljödirektivets bilaga IV a ska med- lemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv. Ingen av de arter som omfattas av vårt förslag finns upptagen i livsmiljödirektivets bilaga IV a. Livs- miljödirektivet omfattar således inte dessa arter. Frågan är då huruvida förslaget är förenligt med fördraget (FEUF). I artikel 36 behandlas de undantagsförhållanden som trots förbudet i artikel 34 kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella reg- ler, det vill säga sådana som behandlar importerade varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. är det inte fallet här. Det hand- lar inte om diskriminerande nationella regler, utan om regler som behandlar exempelvis alla huggormar (varor) lika, oavsett ursprung. De får inte säljas, transporteras säljas, köpas, transporteras, skickas, förvaras, etc. oavsett ursprung. Eftersom det är frågan om icke-diskri- minerande, men likväl handelshindrande, regler blir i stället doktri- nen om tvingande hänsyn relevant. Utgångspunkten är att en vara som är lagligt satt på marknaden i ett medlemsland i princip inte får vägras tillträde till andra medlems- staters marknader, det följer av principen om ömsesidigt erkännande.38 För att legitimera icke-diskriminerande likabehandlande, men sam- handelshindrande åtgärder, vilka annars skulle anses otillåtna, kan undantag medges som en följd av tvingande hänsyn. Dessa undantag har skapats genom praxis och omfattar en rad olika hänsyn, bland annat biologisk mångfald.39 I sammanhanget är avgörande i mål Mål C-67/97, , intressant för resonemanget. Domstolen ansåg till att börja med att åtgärder för att bevara en inhemsk djurpopulation som uppvisar särskiljande drag bidrar till att bevara biologisk mång- fald genom att säkerställa denna populations fortbestånd. Sådana åtgärder syftar därvid till att skydda djurs hälsa och liv och kan grun- das på artikel 36 i fördraget.40 Därefter konstaterade den att vad avser detta bevarande av den biologiska mångfalden saknar det betydelse 38Mål 120/78 Cassis de . 39Mål C-67/97, . 40Ibid., punkten 33. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. att den population som skyddas utgör en egen underart, en distinkt ras inom en viss art eller endast en lokal stam, eftersom det rör sig om en population med egna särdrag som skiljer den från andra och som därför anses skyddsvärd, antingen för att skydda den från ett eventuellt mer eller mindre påtagligt utrotningshot, eller, även i fall då inget sådant hot föreligger, på grund av att det finns ett veten- skapligt eller annat intresse av att bevara en ren population inom ett visst område.41 Domstolen konstaterade sedan att det också måste undersökas huruvida bestämmelserna är nödvändiga och proportio- nerliga med hänsyn till skyddsföremålet eller om det är möjligt att uppnå samma resultat genom mindre restriktiva åtgärder.42 De av oss föreslagna åtgärderna syftar till att skydda de nationellt fridlysta arterna mot ett mer eller mindre påtagligt hot. Metoden som används är densamma som används såväl i rådets CITES-för- ordning 338/97 som i livsmiljödirektivet, och som därmed redan före- kommer i gemenskapsrätten.43 Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att förslaget är förenligt med FEUF. Att vi föreslår regler som rör just gärningar som anknyter till försälj- ning och transport, således samma åtgärder men med strängare till- lämpning avseende vilka arter som omfattas av livsmiljödirektivet, skulle emellertid kunna läsas som att vi föreslår regler som genomför direktivet, men på ett sätt som går utöver miniminivån. Detsamma gäller rådets CITES-förordning 338/97. Förordningen medger expli- cit strängare tillämpning. Livsmiljödirektivet är ett så kallat minimi- direktiv, vilket innebär att det inte hindrar någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock vill- korat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (de får till exem- pel inte innebära ”åtgärder med motsvarande verkan”44) och de måste anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger endast strängare skydds- 41Mål C-67/97, , punkten 34. 42Ibid., punkten 35. 43Jfr resonemang i Mål C-67/97, , punkten 36. 44”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna (mål 8/74 Dassonville punk- ten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. åtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den sekundärrättsliga akten. Vi menar sammanfattningsvis att om man betraktar de åtgärder viföreslår som sådana strängare åtgärder som medges i såväl rådets CITES-förordning 338/97 som genom att livsmiljödirek- tivet är av minimikaraktär, är dessa också, enligt resonemanget ovan, förenliga med fördraget. I så fall måste det emellertid anmälas till kommissionen enligt artikel 193 FEUF. Kostnaderna i form av fler tillsyns- och dispensärenden hos läns- styrelserna bedömer vi som försumbara, särskilt i relation till nyttan av de ökade möjligheterna att lagföra olagligt fångande i naturen. Att förbudet också kriminaliseras ger ett starkt signalvärde, vilket vi be- dömer motverkar det första brottet, som är själva infångandet. Sam- mantaget bedöms förslaget innebära en samhällsekonomisk nytta. 16.5Åtgärdsförslag som rör särskild rättsverkan av brott 16.5.1Förslag: Underlätta förverkande av CITES-listade djur och växter CITES-reglerna syftar till att all handel med hotade arter ska vara laglig, hållbar och spårbar. Därmed är regelverket utformat för att främst reglera handeln. Innehav av exemplar som inte används i kom- mersiella sammanhang är alltså inte reglerat . Enligt våra kontakter med polis och åklagare är detta ett betydande problem, som innebär att polis och åklagare inte på ett effektivt sätt kan ta sig an flora- och faunakriminaliteten i landet. Vårt förslag är att i 29 kap. och i smugglingslagen tyd- liggöra att CITES-listade arter kan förverkas även utan samband med brott, och på så sätt säkerställa att de tas bort från marknaden, där de utgör en risk för brottslig verksamhet. Målet med förslaget är Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.