sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Förslaget motiverades med att ekonomiska aktörer ofta ställs inför olika och ofta motsägelsefulla nationella till- gänglighetskrav som hindrar dem från att utnyttja den inre markna- dens möjligheter. Förslaget motiverades även med att det skulle hjälpa medlemsstaterna att uppfylla sina åtaganden enligt konventio- nen vad gäller tillgänglighet, vilket ansågs utgöra själva kärnan i kon- 2KOM (2015) 615 final Förslag till PARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT om direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning, regler och administrativa åtgär- der avseende tillgänglighetskrav för produkter och tjänster. Kommissionen konstaterade att det finns skillnader i lag- stiftning, standarder och riktlinjer som rör tillgänglighet. Skillnaderna ökar med all sannolikhet när medlemsstaterna tar fram nya tillgäng- lighetsregler. De icke-harmoniserade nationella strategierna för till- gänglighet hade skapat ökande hinder på den inre marknaden. Leve- rantörer som verkar över gränserna, särskilt små och medelstora företag, drabbades av extra kostnader då de tvingades följa olika bestäm- melser om tillgänglighet. Detta ledde i sin tur till att konkurrensen, konkurrenskraften och den ekonomiska tillväxten hämmades. Där- till var tillgänglighet en av prioriteringarna i ”2010–2020” i vilken kommissionens förslag utgjorde ett led i Juncker- kommissionens arbetsprogram om att stärka åtagandet om tillgäng- lighet som ett sätt att skapa social inkludering. Det slutliga förslaget beslutades efter behandling i rådet och Europa- parlamentet . Tillgänglighetsdirektivet har genomförts med stöd av artikel 114 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF), vilken finns i fördragets Avdelning VII och som innefattar gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning. Denna artikel ska, om inte annat föreskrivs i fördragen, tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 26 FEUF. Enligt artikel 26 FEUF ska unionen besluta om åtgärder i syfte att upprätta den inre mark- naden eller säkerställa dess funktion i enlighet med tillämpliga bestäm- melser i fördragen. Den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördragen. Rådet ska genom beslut på förslag från kommissionen fastställa de riktlinjer och villkor som är nödvändiga för att säkerställa väl avvägda framsteg inom alla berörda sektorer. För att nå målen om en väl fungerande inre marknad i artikel 26 FEUF föreskrivs i artikel 114 FEUF att och rådet, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, ska besluta om åtgär- der för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra för- fattningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Syftet med artikeln är således att beskriva förfarandet för att vidta harmoniseringsåtgärder inom ramen för den inre marknaden i syfte att motverka snedvriden konkurrens. Den legala grunden för direktivet innebär följaktligen att direk- tivets huvudsakliga syfte är att undanröja handelshinder för de pro- dukter och tjänster som omfattas av direktivet genom att fastställa enhetliga tillgänglighetskrav, en EU-standard, för dessa. Detta bety- der att en medlemsstat vid en nationell implementering av direktivet inte är berättigad att i sin nationella lagstiftning ställa andra tillgäng- lighetskrav än de som framgår av direktivet. Även om de nationella kraven skulle vara mer förmånliga för konsumenter får de inte avvika från direktivets bestämmelser. 3.4Fullharmoniserande direktiv eller minimidirektiv Bedömning: Tillgänglighetsdirektivet är ett fullharmoniserande direktiv vad avser de produkter och tjänster som omfattas av direk- tivets tillämpningsområde. Direktivet anger inte uttryckligen om det är ett fullharmoniserande direktiv eller om det är ett minimidirektiv. Total eller full harmonisering innebär att medlemsstaterna dels måste medge fri rörlighet för de produkter och tjänster som upp- fyller kraven i de gemensamt antagna reglerna i direktivet, dels att de inte får medge marknadstillträde för produkter eller tjänster som inte uppfyller kraven. I praktiken innebär detta att det nationella lag- stiftningsområdet blir helt upptaget av harmoniserade nationella före- skrifter. Det finns inte utrymme för avvikelser. Ett alternativ till full harmonisering är s.k. optionell harmonisering dvs. att medlemsstaterna måste medge marknadstillträde för pro- dukter som uppfyller EG-kraven, men har möjlighet att behålla ett parallellt regelsystem som producenterna kan välja att rätta sig efter i stället. Att ett område är totalt harmoniserat innebär att lagstiftnings- kompetensen till fullo har förts över från medlemsstaterna till unio- nen. Harmoniseringen medför att mindre stränga krav inte får med- ges av ett medlemsland men också att inte heller längre gående krav får ställas försåvitt inte detta är särskilt sanktionerat i direktivet (RÅ 2005 ref. 2). Ett direktiv som föreskriver total eller full harmonisering, ett s.k. harmoniserande direktiv eller inremarknadsdirektiv, innebär därmed att medlemsstaterna inte får anta nationella regler som skiljer sig från det som EU har beslutat om inte sådant uttryckligen medges i unions- rätten. Ett sådant medgivande kommer ofta till uttryck genom att rättsakten innehåller en bestämmelse om minimiharmonisering. En vanligt förekommande formulering för ett sådant medgivande är att medlemsstaterna får bibehålla eller införa åtgärder i enlighet med unionsrätten som går utöver de minimikrav som fastställs i den aktuella rättsakten (se t.ex. artikel 2 i och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applika- tioner och artikel 4 i1 och rådets direktiv / 13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster). Direktiv som inne- håller sådana bestämmelser benämns minimiharmoniseringsdirektiv, vilket i vanligt språkbruk ofta kortas ner till minimidirektiv. Unionslagstiftningen kan emellertid avsiktligen vara ofullständig. Harmoniseringen är ofta vad som kan beskrivas som målinriktad, dvs. den är inriktad på vissa för den gränsöverskridande verksamheten viktiga punkter. Det är inte säkert att dessa bestämmelser räcker för den nationella tillämpningen. Utöver de bestämmelser som ska införas till följd av ett direktiv kan det därför behövas ytterligare nationella regler för att ett visst område ska bli effektivt reglerat. Det är också tänkbart att det finns närliggande nationella regleringar som inte täcks av de harmoniserade produktkraven. Den typen av regle- ringar torde kunna falla utanför även ett totalharmoniserat område. De grundläggande principerna om fri rörlighet gäller dock självfallet under alla förhållanden. Tillgänglighetsdirektivet innehåller uttryckliga bestämmelser om att medlemsstaterna måste medge fri rörlighet för de produkter och tjänster som uppfyller direktivets krav (artikel 6) och om att mark- nadstillträde inte får medges för produkter eller tjänster som inte upp- fyller kraven (artikel 4). Någon bestämmelse om att medlemssta- terna får bibehålla eller införa åtgärder i enlighet med unionsrätten som går utöver direktivets minimikrav återfinns inte i direktivet. Enligt utredningens bedömning kan tillgänglighetsdirektivet således inte definieras som något annat än ett direktiv som avser total harmo- nisering avseende de produkter och tjänster som omfattas av direk- tivets tillämpningsområde. Det finns vissa begränsade möjligheter att frångå harmoniserade krav. Enligt artikel 114.4 FEUF får en medlemsstat som anser det nöd- vändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsent- liga behov enligt artikel 36 eller som avser miljö- eller arbetsmiljö- skydd, anmäla dessa bestämmelser till kommissionen samt skälen för att behålla dem. Någon sådan anmälan har inte framförts vad gäller tillgänglighetsdirektivets krav avseende svenska förhållanden. 3.4.1Övriga syften med tillgänglighetsdirektivet Förutom det huvudsakliga syftet att undanröja hinder på den inre marknaden, syftar tillgänglighetsdirektivet, som har angetts, även till att hjälpa medlemsstaterna att uppfylla de åtaganden som åläggs konventionsstaterna om tillgänglighet i artikel 9 i FN:s konven- tion om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Enligt skäl 11 i direktivet är det övergripande målet med kommis- sionens meddelande av med titeln för en digi- tal inre marknad i att uppnå hållbara ekonomiska och sociala fördelar från en sammankopplad digital inre marknad som därigenom underlättar handeln och ökar sysselsättningen inom unionen. Efter- som den gränsöverskridande näthandeln är mycket begränsad vinner konsumenterna i unionen ännu inte alla fördelar vad gäller priser och urval av den inre marknaden. Avsaknaden av en digital marknad begränsar också efterfrågan på gränsöverskridande handelstransaktioner. Det behövs även samordnade åtgärder för att säkerställa att elektroniskt innehåll, elektroniska kommunikations- tjänster och åtkomst till audiovisuella medietjänster är helt tillgäng- liga för personer med funktionsnedsättning. Därför är det nödvän- digt att harmonisera tillgänglighetskraven inom hela den digitala inre marknaden och säkerställa att alla invånare i EU kan dra fördel av den, oavsett förmåga. Enligt åtar sig konventionsstaterna bland annat att vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på lika villkor som andra till den fysiska miljön, till transporter, till information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (it) och - system samt till andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten både i städerna och på landsbygden. Dessa åtgärder, som ska innefatta identifiering och undanröjande av hinder och barriärer mot tillgänglighet, ska bland annat gälla bygg- nader, vägar, transportmedel och andra inom- och utomhusanlägg- ningar, däribland skolor, bostäder, vårdinrättningar och arbetsplatser, samt information, kommunikation och annan service, däribland elek- tronisk service och service i nödsituationer. Tillgänglighetsdirektivet omfattar inte samtliga åtgärder som om- fattas av artikel 9. Med beaktande av den legala grund som direktivet vilar på, ligger det emellertid utanför utredningens mandat att lämna förslag på åtgärder enligt som inte omfattas av direktivet. Tillgänglighetsdirektivet består av 34 artiklar, uppdelade i 11 kapitel. Kapitel I innehåller allmänna bestämmelser som beskriver direktivets syfte (artikel 1), tillämpningsområde (artikel 2) samt definitioner av 44 centrala begrepp (artikel 3). Kapitel II handlar om tillgänglighetskrav och fri rörlighet. Artikel 4 föreskriver i vilken omfattning de produkter och tjänster som omfattas av direktivet ska uppfylla de tillgänglighetskrav som anges i direktivets bilaga I för att få släppas ut på den inre marknaden. Artikeln medger undantag från kraven för mikroföretag. Genom artikelns hänvisning till artikel 14 medges även undantag för de fall de föreskrivna kraven förutsätter sådana ändringar av en produkt eller tjänst att detta skulle innebära en grundläggande ändring av dess grundläggande karaktär och leda till en oproportionerligt stor börda för berörd aktör. Artikeln innehåller även en option för medlemsstaterna att besluta om tillgäng- lighetskrav för den bebyggda miljö som används av kunder till tjänster som omfattas av direktivet samt ett mandat för kommissionen att anta delegerade akter för att komplettera bilaga I. Persontransporttjänster som uppfyller tillgänglighetskrav enligt andra unionsrättsakter ska anses uppfylla motsvarande krav i tillgänglighetsdirektivet (artikel 5). Produkter och tjänster som uppfyller kraven i direktivet får inte för- hindras att tillhandahållas på marknaden i någon medlemsstat (artikel 6). Skyldigheterna för de ekonomiska aktörer som omfattas av direk- tivet beskrivs i kapitel III och IV. Kapitel III beskriver skyldighe- terna för de aktörer som hanterar produkter. Skyldigheterna riktar sig till tillverkare (artikel 7), bemyndigad företrädare (artikel 8), impor- törer (artikel 9) samt distributörer (artikel 10). Skyldigheterna för de olika aktörerna skiljer sig åt till viss del, men i vissa fall ska impor- törer och distributörer ha samma skyldigheter som tillverkaren (arti- kel 11). Samtliga aktörer har dock en skyldighet att på begäran kunna lämna information som gör det möjligt att identifiera hela distribu- tionskedjan (artikel 12). Kapitel IV innehåller enbart en artikel och anger vilka skyldigheter som gäller för tjänsteleverantörer (artikel 13). Även kapitel V består av enbart en artikel (artikel 14) och beskriver förutsättningarna samt förfarandet för att en oproportionerligt stor börda ska kunna åberopas. Artikeln hänvisar till direktivets bilaga VI för vilka kriterier som ska tillämpas för bedömning av om en opro- portionerligt stor börda föreligger. Kapitel VI reglerar harmoniserade standarder och tekniska speci- fikationer som ska gälla för produkter och tjänster som omfattas av direktivet (artikel 15). Produkter och tjänster som redan uppfyller rele- vanta delar av formellt antagna harmoniserade standarder ska förut- sättas överensstämma med direktivets tillgänglighetskrav (artikel 15.1). Kommissionen ges därutöver i uppdrag att begära att en eller flera europeiska standardiseringsorganisationer utarbetar harmoniserade standarder för de produkter som omfattas av direktivet (artikel 15.2). Kommissionen får därutöver mandat att anta genomförandeakter om fastställande av tekniska specifikationer som uppfyller tillgänglighets- kraven i direktivet (artikel 15.3). Produkters överensstämmelse och CE-märkning behandlas i kapi- tel VII. Genom upprättandet av en EU-försäkran tar tillverkaren ansvar för att produkten överensstämmer med direktivets krav (arti- kel 16). Om en produkt omfattas av mer än en unionsrättsakt där det ställs krav på EU-försäkran ska en enda EU-försäkran om överens- stämmelse upprättas avseende samtliga unionsrättsakter. Detta för- farande har till syfte att säkerställa den administrativa bördan för de ekonomiska aktörerna samt för att säkerställa effektiv tillgång till information för marknadskontrollmyndigheterna (se skäl 78). Produk- terna som uppfyller direktivets tillgänglighetskrav ska CE-märkas enligt vad som föreskrivs i artikel 17–18 och i enlighet med vad som gäller enligt och rådets förordning (EG) nr 765/ 2008 av om krav för ackreditering och marknads- kontroll i samband med saluföring av produkter. Kapitel VIII och IX reglerar de kontroller som ska göras för att säkerställa att produkter och tjänster uppfyller direktivets tillgäng- lighetskrav. Kontroll av produkters överensstämmelse med direktivets krav ska göras genom marknadskontroller och regleras i kapitel VIII. I kapitlet beskrivs hur marknadskontrollerna ska utföras (artikel 19), vilka förfaranden som ska vidtas på nationell nivå för att hantera produkter som inte uppfyller relevanta krav (artikel 20) eller om en formellt bristande överensstämmelse konstateras vid kontroll (arti- kel 22) samt vilket unionsförfarande som ska tillämpas om de natio- nella förfarandena enligt artikel 20 inte anses tillräckliga (artikel 21). Förfarandena som beskrivs i kapitel VIII motsvarar i tillämpliga delar de förfaranden som beskrivs i förordning 765/2008 samt i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter, vilken innehåller omfattande ändringar av förordning 765/2008. Kon- troll av tjänsters överensstämmelse med direktivets tillgänglighets- krav regleras i kapitel IX, vilket består av enbart en artikel (artikel 23). Kraven för kontroll av tjänster är således inte lika utförligt reglerad som kraven för kontroll av produkter. Tillgänglighetskrav i andra unionsakter regleras i kapitel X. Kra- ven i direktivets bilaga I är obligatoriska för de produkter och tjänster som omfattas av direktivet (med undantag för vad som föreskrivs för bebyggd miljö). Produkter som uppfyller direktivets föreskrivna till- gänglighetskrav ska därmed även anses fullgöra de relevanta tillgäng- lighetskrav som anges i andra unionsakter, om inte annat föreskrivs där (artikel 24). Överensstämmelse med harmoniserade standarder och tekniska specifikationer som har antagits med stöd av artikel 15 ska även innebära överensstämmelse enligt artikel 24 (artikel 25). Direktivets sista kapitel (kapitel XI) innehåller bestämmelser om delegerade akter, genomförandebefogenheter och slutbestämmelser. I detta kapitel finns även krav på medlemsstaterna att fastställa regler om sanktioner (artikel 30) samt att säkerställa att det finns lämpliga och effektiva medel för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna i direktivet (artikel 29). Det senare avser möjlighet att genom förfa- rande i domstol eller hos en förvaltningsmyndighet åstadkomma regel- I kapitlet ges kommissionen bland annat mandat att anta delegerade akter (artikel 26). En arbetsgrupp för kontrollmyndig- heter och brukarorganisationer ska inrättas av kommissionen (arti- kel 28) och kommissionen ska regelbundet (, med start ) rapportera om tillämpningen av direktivet till Europa- parlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt (artikel 33). Medlemsstaterna ska ha antagit och offentliggjort de författningar som är nödvändiga för att direktivet ska vara korrekt implementerat (artikel 31). Bestämmelserna i direktivet ska som huvudregel börja tillämpas (artikel 31), men i vissa fall föreskrivs en senare tidpunkt för ikraftträdande (artikel 31.3) eller särskilda övergångsbestämmelser (artikel 32). Tillgänglighetsdirektivet ska tillämpas på ett stort antal produkter och tjänster som definieras i artikel 2. Enligt denna artikel ska direk- tivet gälla för produkter och tjänster som skulle kunna anses fylla centrala funktioner för ett fungerande digitaliserat samhälle och som tillhandahålls eller släpps ut på marknaden efter . De produkter och tjänster som omfattas är i första hand avsedda att användas av konsumenter. Med produkter avses i direktivet ett ämne, preparat eller annan vara framställd genom en tillverkningsprocess. Från direktivets definition av produkter exkluderas däremot livsmedel, foder, levande växter och djur, produkter av mänskligt ursprung samt produkter av växter och djur med direkt koppling till deras framtida fortplantning (artikel 3.2) Produkter som omfattas av direktivet ska CE-märkas om de uppfyl- ler direktivets krav. Produkter som omfattas ska vara avsedda för konsumenter och omfattar datormaskinvarusystem med generella användningsområ- den, terminalutrustning med interaktiv datorkapacitet som används vid elektronisk kommunikation eller för åtkomst till audiovisuella medietjänster. I övrigt omfattas även läsplattor och självbetjänings- automater såsom bankomater, biljettförsäljningsautomater och in- checkningsautomater. Med tjänster avses all förvärvsverksamhet som egenföretagare ut- övar, som regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 57 (före detta artikel 50 FEG) FEUF. Detta är samma definition av tjänst som finns i direktiv /123/EG (tjänstedirektivet). De tjänster som omfattas utgör tjänster som tillhandahålls konsu- menter och avser elektroniska kommunikationstjänster, e-handels- tjänster, banktjänster, e-böcker, tjänster som ger åtkomst till audio- visuella medietjänster samt vissa passagerartransporttjänster. Tabell 1 visar en exemplifiering av de produkter och tjänster som kan omfattas av direktivet, uppdelat i sex olika områden. I kapitel 4 ges en mer ingående redogörelse över vilka produkter och tjänster som omfattas. Tabell 3.1 Exempel på produkter och tjänster som omfattas av direktivet fördelade utifrån områden Operativsystem (dock inte installations- och startprogram) Chromecast/Apple-tv m.m. Insättningar och uttag från Övriga tjänster kopplade till Läsplattor/utrustning för att kunna tillgodogöra sig e-böcker Digitala filer för e-böcker Tabellen anger exempel, men ger inte en fullständig bild. 3.6.1Avgränsningar av det materiella tillämpningsområdet Direktivet innehåller vissa avgränsningar till områden som inte ska omfattas av direktivets krav på tillgänglighet. Produkter som släppts ut på marknaden innan ska inte omfattas av direk- När det gäller webbplatser och mobila applikationer ska direk- tivet inte gälla för: •Förinspelade tidsberoende medier som offentliggjorts före . •Filformat för dokument som offentliggjorts före . •Kartor och karttjänster på nätet, om väsentlig information till- handahålls på ett tillgängligt digitalt sätt för kartor som är avsed- da för navigering. •Innehåll från tredje part som varken finansieras eller utvecklas eller står under kontroll av den berörda ekonomiska aktören. •Webbplatsers och mobila applikationers innehåll som kan klassi- ficeras som arkiv, det vill säga endast innehåller innehåll som inte uppdaterats eller redigerats efter . Direktivet ska inte påverka tillämpningen av och rådets direktiv (EU) 2017/1564 om viss tillåten användning av vissa verk och andra alster som skyddas av upphovsrätt och närstående rättigheter till förmån för personer med blindhet, synnedsättning eller annan läsnedsättning m.m. samt och rådets förordning (EU) 2017/1563 om gränsöverskridande utbyte mellan unionen och tredjeländer av exemplar i tillgängligt format av vissa verk och andra alster som skyddas av upphovsrätt och närstående rättig- heter till förmån för personer med blindhet, synnedsättning eller annan läsnedsättning. 3.6.2Aktörer som berörs av tillgänglighetsdirektivet Tillgänglighetsdirektivet innehåller inte någon bestämmelse om vad som är direktivets personkrets. Som utredningen ser det berörs ett stort antal aktörer av direktivet. Det handlar till stor del om de aktö- rer, främst företag och myndigheter som ska säkerställa att direkti- vets krav på tillgänglighet efterlevs. Den ökade tillgänglighet som genomförandet av direktivet väntas leda till kommer emellertid att få stor betydelse för det stora antal personer som drar fördel av att en specifik produkt eller tjänst blir mer tillgänglig. Tillgänglighetsdirektivet riktar sig framför allt till de ekonomiska aktörer som tillhandahåller de produkter och tjänster som omfattas av direktivet. Det är dessa ekonomiska aktörer som direktivet åläg- ger att vidta nödvändiga åtgärder för att deras produkter och tjänster ska kunna leva upp till direktivets krav på tillgänglighet. Produkter och tjänster som inte lever upp till kraven får inte släppas ut eller tillhandahållas på marknaden. De ekonomiska aktörerna står därmed för den ekonomiska risken för det fall att deras produkter eller tjäns- ter inte godkänns och därmed inte får släppas ut eller tillhandahållas på marknaden. Därtill riskerar en ekonomisk aktör sanktioner om den bryter mot förbudet att tillhandahålla produkter och tjänster som inte lever upp till direktivets krav. De ekonomiska aktörerna är främst företag inom näringslivet och delas i direktivet upp mellan tillverkare, importörer, distributörer respektive tjänsteleverantörer. Med tillverkare avses i direktivets mening en fysisk eller juridisk person som tillverkar eller låter konstruera eller tillverka en produkt och saluför den produkten i eget namn eller under eget varumärke (artikel 3.17). En tillverkare kan också representeras genom en bemyn- digad företrädare (artikel 8). En bemyndigad företrädare får sitt upp- drag genom en fullmakt från tillverkaren och kan inte ha uppgifter som går utöver tillverkarens ansvarsområde. Det är enbart tillverka- ren eller den bemyndigade företrädaren som får anbringa en CE- märkning på en produkt.