sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Antalet svarande kommuner på varje fråga kan där- för variera. Spridningen i geografi och storlek bland tillfrågade kommuner var relativt god, från i Söder till i Norr. Enkäten skickades ut till 35 kommuner, däribland medlemmar i kommunnätverket ”Möjligheter med Mo- bility Management i Samhällsplaneringen" (MMMiS), vilket samlar kommu- ner som aktivt arbetar med hållbar mobilitet i planläggning och byggande. Enkäten skickades även ut till de tre största kommunerna , , , samt ett antal mindre kommuner. Enkäten besvarades av totalt 28 kommuner, vilket ger en svarsfrekvens på , en god svarsfrekvens trots att enkäten skickades ut i samband med sommarsemester. De svarande kommunerna har kategoriserats som stor kommun, mellanstor kommun och mindre kommun enligt tabellen nedan. Tabell 1 Svarande kommuner Nedan förklaras begrepp som är centrala i studien och som använts av kom- munerna i deras enkätsvar. Exploateringsavtal regleras i PBL och definieras i lagen som ett avtal om ge- nomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruk- tur1. Exploateringsavtal är alltså ett ”civilrättsligt avtal mellan kommun och byggherre som fastställer gemensamma mål och/eller reglerar parternas rät- tigheter och skyldigheter i samband med en markexploatering”2. I PBL definieras markanvisning som ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande3. En marköverlåtelse sker när marken byter ägare. I ett marköverlåtelseavtal regleras de frågor som behövs för att detaljplanen ska kunna genomföras. Vi- dare regleras fördelningen av kostnader och intäkter samt ansvar mellan å ena sidan byggherren och å andra sidan andra intressenten. Intressenter kan vara kommunen, samfällighetsföreningar med fler. Markupplåtelse innebär att någon får möjlighet att nyttja mark . För detta skrivs ett markupplåtelseavtal. Det är vid utformningen av detaljplanen kommunen har möjlighet att reglera och skapa förutsättningar för vissa mobilitetsåtgärder. De fysiska mobilitets- åtgärderna, som till exempel plats för bilpool, cykelställ, begränsningar av yta 1Boverkets hemsida: detaljplan/dagvatten-i-detaljplan/forutsattningar-for-genomforande/ 2Häggström, (2011). Exploateringsavtal – En analys av avtalets rättsliga karaktär och rättsliga grund. 3https:///sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/halsa-sakerhet-och-ris- ker/halsa-och-sakerhet-i-detaljplan/planbeskrivning-avtal-och-miljobedomning/ som får användas till bilparkeringar kan regleras i detaljplanen i form av plan- bestämmelser. Hur parkering ska lösas inom detaljplaneområdet samt vilka mobilitetsåtgärder som är tänkta att genomföras kan beskrivas närmre i plan- beskrivningen. Icke-fysiska mobilitetsåtgärder som rabatterade kollektivtra- fikkort eller avtal med cykelpoolsleverantör kan inte regleras i detaljplanen, utan upprättas genom civilrättsliga avtal och ligger därmed utanför PBL-pro- cessen4. Ett mobilitetsavtal reglerar de mobilitetsåtgärder som byggherren åtagit sig att genomföra samt den reduktion av parkeringstalen som skall gälla. 4Boverkets hemsida: ring_hallbarhet/verktyg/flex/ I denna kortversion av rapporten presenteras sammanfattningar och analyser för respektive avsnitt. Observera att analyser och sammanfattningar bygger på enskilda kommuntjänstemäns svar, och speglar inte nödvändigtvis kom- munernas fulla ståndpunkt. Frågor ställdes till kommuntjänstemännen om hur samverkan sker inom och utanför exploateringsavtal. Liknande frågor ställdes för både inom och utan- för exploateringsavtal och berör hur avtal ser ut, vilka typer av åtgärder det handlar om, hur de regleras när byggnationen är klar, samt hur uppföljningen ser ut. Frågor ställdes även kring vad kommunerna anser är framgångsfak- torer för att nå samverkan, om olika samverkansformer, vad som kan ge inci- tament till att samverka kring mobilitet och vad kommunerna har för behov av stöd för bättre samverkan. 2.1 Hur sker samverkan inom och utanför exploateringsavtal Avsnittet behandlar frågor kring hur samverkan om mobilitetsåtgärder sker i- och utan samband med exploateringsavtal. De som svarat att samverkan sker fick ett antal följdfrågor som rör bland annat i vilket skede avtal skrivs och hur ofta samverkan sker. 16 av de medverkande kommuner uppgav att det sker samverkan om mobili- tetsåtgärder i samband med exploateringsavtal, och 12 kommuner uppgav att det inte sker. Det är alltså lite mer än hälften av kommunerna som uppger att samverkan inom exploateringsavtal sker. De flesta kommunerna uppger att det förekommer samverkan utanför explo- ateringsavtal. 19 kommuner uppger att samverkan förekommer och 7 uppger att det inte förekommer. Det är alltså, enligt kommunernas svar, mer vanligt förekommande med samverkan utanför än innanför exploateringsavtal. 4 av de tillfrågade kommunerna uppger att kommunen tar initiativet till sam- verkan utanför exploateringsavtal. 15 kommuner uppger att både kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren tar initiativet till sam- verkan utanför exploateringsavtal. Undersöks kommunernas svar finns både likheter och olikheter i hur mobili- tetsavtal ser ut inom exploateringsavtal. Några kommuner har kommit längre vad gäller sådana avtal, medan ett antal inte genomfört några . Vanligt bland kommunerna är att krav om mobilitetsåtgärder på ett eller annat sätt skrivs in i exploaterings- eller markupplåtelseavtal. Det kan handla om att överenskomna mobilitetsåtgärder ska vidmakthållas av byggherren under ett bestämt antal år. Det kan exempelvis vara att medlemskap i bilpool är obliga- toriskt för alla byggherrar , vilket ska ingå i de boendes hyra. Medlem- skapet ska därefter visas upp innan bygglov beviljas. Det är även vanligt bland kommunerna att avtalet är knutet till parkeringsbestämmelser eller par- keringsnorm/policy. Det förekommer även att en mobilitetsplan biläggs ex- ploateringsavtal eller marköverlåtelseavtal. Ytterligare exempel är att ett sär- skilt mobilitetavtal skrivs som en bilaga till markupplåtelse- eller exploate- ringsavtal. Det är inte ovanligt att avtal inom och utanför exploateringsavtal liknar varandra. Utanför exploateringsavtal uppger flera kommuner att avtalet på något sätt är kopplat till kommunens parkeringsnorm där åtgärder enligt nor- men ger avdrag på parkeringstalen. Andra exempel är att avtal tecknas via tredjepartavtal, mellan exempelvis byggherre och bilpoolsleverantör, där för- bindelser skrivs in om att tillämpa mobilitetsåtgärder. Det skiljer sig en del i hur långt kommunerna har kommit vad gäller samver- kan både inom utanför exploateringsavtal, där någon kommun endast är i di- alogstadiet, medan andra har tecknat färdiga avtal. Kommunernas svar visar på att det saknas praxis för hur mobilitetsåtgärder ska hanteras, och visar att det går att göra och görs på flera olika sätt. Meto- derna för hur mobilitetsåtgärder avtalas och hanteras är sannolikt framtagna utifrån kreativitet, unika förutsättningar i projekt som sen standardiseras, eller från tolkningar som respektive kommunjurist gör. Ett förekommande pro- blem är att parkeringsnormen snabbt känts föråldrad, antingen beroende på en efterhand ökad förståelse och kompetens hos aktörerna, eller för att parke- ringsnormerna haft en för hög detaljeringsgrad i sina krav. Då försöker man istället att utveckla kraven i avtalen och gå lite utanför aktuell parkerings- norm. Det förekommer också att parkeringsnormen är utformad på ett sätt att det i varje enskilt projekt förutsätts förhandling (t ex att byggherren själv för- väntas föreslå åtgärder som kommunen tar ställning till utifrån det aktuella projektet). Flera kommuner har krav på att i efterhand tillskapa bilparkeringsplatser, ifall mobilitetsåtgärder inte genomförs eller om de inte uppnår förväntad effekt. Detta är problematiskt då det ofta är praktiskt svårt att i efterhand tillskapa fler parkeringsplatser. Avsaknaden av praxis visar sig ge många lokala vari- anter av avtalsvillkor och formuleringar. Sannolikt finns ett intresse både från kommunen och byggherren att göra mobilitetsåtgärder, och när varken finns lagstiftning eller nationella råd som reglerar området har istället olika krav testats fram i någon form av förhandlingsprocess. Det är rimligt att tro att detta givit både lyckade och mindre lyckade resultat. Resultaten visar även på att lärandet och erfarenhetsutbytet mellan kommuner verkar svagt, och kommunerna skapar snarare var för sig sina egna unika av- talsmodeller. Utifrån kommunernas svar tycks den nationella praxisen behöva stärkas upp och att man hittar sätt för erfarenhetskunskapsutbyte mellan kom- munerna. 2.2 Mobilitetsåtgärder som avtalas Avsnittet behandlar frågorna kring vilka mobilitetsåtgärder som kommunerna avtalar om. Frågorna ställdes som följdfrågor till de kommuner som svarat att samverkan sker i- eller utan samband med exploateringsavtal. Resultaten från enkäten visar att det finns stora likheter mellan kommunerna i vilka typer av mobilitetsåtgärder som överenskommelserna handlar om, både inom och utan förexploateringsavtal. Vanligtvis handlar det om att det ställs olika krav för olika nivåer av reducering av parkeringstalet för bil. Kom- munerna nämner alla flera olika mobilitetsåtgärder. Många av kommunerna har mer eller mindre detaljerade krav och fördefinierade mobilitetsåtgärder, men det förekommer även att kommuner lämnar det öppet till byggherren att själv föreslå och motivera lämpliga mobilitetsåtgärder. Återkommande åtgärder är cykel- och bilpool, bilpoolsmedlemsskap, leve- ransskåp, och högkvalitativa cykelparkeringar som är väderskyddade och lig- ger nära entréer. Andra mobilitetsåtgärder som omnämns är boendeparkering längre bort från boendet, gemensamma parkeringslösningar i samverkan med andra fastighetsägare, busskort till boende, last- och lådcykelpool, laddmöj- ligheter för cykel, mobility management, informationsinsatser, och startpaket till nyinflyttade. Ytterligare exempel är gemensamma parkeringsanlägg- ningar, parkering i garage under mark, servicebänk, cykelservice, samt hissar och dörrar som är breda och passar större cykelfordon. 2.3 Uppföljning, finansiering, drift och underhåll efter byggnation Avsnittet behandlar frågor om uppföljning, finansiering, drift och underhåll efter att byggnationen är klar. Frågorna ställdes som följdfrågor till de som uppgett att man samverkar om mobilitetsåtgärder i- eller utan samband med exploateringsavtal. Endast de kommuner som har svarat ja på frågan om samverkan sker inom eller utanför exploateringsavtal har fått följdfrågor om finansiering, drift, un- derhåll och uppföljning. 6 kommuner anger att finansiering, drift och underhåll av mobilitetsåtgär- derna inte regleras efter att byggnationen är klar, inom exploateringsavtal. 7 kommuner anger att detta regleras. Inom exploateringsavtal uppger: 3 kommuner att kommunen ansvarar för uppföljningen. 1 kommun att byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren an- svarar för uppföljningen. 6 kommuner att kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verk- samhetsutövaren ansvarar för uppföljningen. 2 kommuner att samtliga aktörer, kommun, byggherren/fastighetsäga- ren/verksamhetsutövaren, mobilitetstjänstleverantör/utföraren av åt- gärder, ansvarar för uppföljningen. 1 kommun anser att uppföljningen fungerar bra. 2 kommuner vet ej om upp- följningen fungerar bra. 7 kommuner uppger att uppföljningen inte fungerar bra inom exploateringsavtal. Även om avtal och driftsbestämmelser finns inom exploateringsavtal, uppger flera kommuner att det är svårt att kontrollera hur avtalet faktiskt fullföljs och att deras kontroll stannar vid bygglovet. De flesta kommunerna som svarat att uppföljningen inte fungerar bra uppger att det saknas rutiner för att följa upp avtal och driftsbestämmelser efter byggnation. Flera kommuner håller dock på att ta fram rutiner för uppföljning, och vissa har redan rutiner där antingen kommunen eller fastighetsägaren åtar sig att ansvara för uppföljningen. 9 av de tillfrågade kommunerna anger att finansiering, drift och underhåll av mobilitetsåtgärderna efter att byggnationen är klar inte regleras utanför ex- ploateringsavtal. 6 kommuner anger att detta regleras. Utanför exploateringsavtal uppger: 3 kommuner att kommunen ansvarar för uppföljningen. 1 kommun att Byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren an- svarar för uppföljningen. 8 kommun att kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verksam- hetsutövaren ansvarar för uppföljningen. 2 kommuner att annan part ansvarar för uppföljning, varav ena kom- munen uppger att det inte är uttalat vem som har ansvar men att det troligtvis hamnar hos kommunen. 2 kommuner anser att uppföljningen fungerar bra utanför exploateringsavtal, varav ena kommunen uppger att man inte har så många projekt igång som kunnat följas upp . 2 kommuner uppger att dom inte vet om uppfölj- ningen fungerar bra. 8 kommuner uppger att uppföljningen inte fungerar bra. De flesta kommuner som uppger att den inte fungerar utanför exploaterings- avtal uppger, likt inom exploateringsavtal, att det saknas organisation och ru- tin för uppföljning eller att man inte kommit så långt i processen . Svaren från kommunerna visar en tydlig ansvarskedja där det är fastighetsä- garens ansvar att ordna parkering, kommunen har planmonopol och bestäm- mer en skälig mängd parkering, men att det är individens ansvar att hitta par- kering för sin bil. Ansvarskedjan för andra åtgärder är som vi ser här odefinierad och ostrukturerad. I kommunens svar diskuteras ofta att det är exploatören som sparar pengar och ska därför vara den som tar ansvaret för mobilitetsåtgärderna. Anledningen till att kommunen tar ansvar brukar vara för att det kanske annars inte blir gjort, att de tycker fastighetsägarna saknar kompetensen, för att de är intresserade av att se hur det blir och lära sig, att det finns politiska krav på att visa att detta fungerar jämfört med traditionell parkeringsplanering. Resultaten visar vidare på att kommunerna ofta avtalar med byggherren/fas- tighetsägaren/verksamhetsutövaren att exempelvis bilpool ska finnas i ett visst antal år. Dock finns en avsaknad av reglering av kvalitetskrav för åtgär- den. I ett läge där sådant inte avtalas, finns risk för tolkningsutrymme och att byggherrens ambitionsnivå avgör mobilitetstjänstens kvalitet. Svaren från kommunen indikerar tydligt att uppföljning är något som brister. Att kommunerna upplever att uppföljningen inte fungerar beror med stor san- nolikhet på att kommunen saknar en organisation för uppföljning med avsatt budget och ansvar på specifika avdelningar. Kommuner som arbetar med flexibla parkeringstal tycks inte ha tillsatt tillräckliga resurser som arbetar lö- pande med uppföljning och operativ drift av mobilitetstjänster. Att arbeta med flexibla parkeringstal är ett betydligt större arbete och åtagande än att införa ett styrdokument. Det är dock inte självklart att peka ut vilken aktör som borde stå för uppfölj- ning och dess kostnad. Flera av kommunerna uppger att det är både kommu- nens och byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren ansvar att följa upp. Det finns anledning att tro att ett delat ansvar är en del av problemet, då delat ansvar inte sällan resulterar i ingens ansvar. Utifrån kommunernas svar tycks behov finnas av att från nationellt håll konkretisera vem som bör göra vad. Båda parterna behöver bidra, men hur behöver konkretiseras. 2.4Framgångsfaktorer för att nå samverkan i samband med pla- nering enligt PBL Avsnittet handlar om vad kommunerna ser för framgångsfaktorer för att nå bättre samverkan i samband med planering enligt . Frå- gan ställdes till samtliga kommuner. 22 av de tillfrågade kommunerna uppgav att kommunen borde kunna kräva (enligt lag) av byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren att denne ordnar med vissa utpekade mobilitetsåtgärder, 5 kommuner uppgav att de inte borde kunna kräva detta. 15 kommuner uppgav att kommunerna enligt lag kan kräva av byggher- ren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren att denne ordnar med vissa utpe- kade mobilitetsåtgärder, är den viktigaste aspekten för att implementera fun- gerande hållbara mobilitetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering. 7 kommuner uppgav att samverkan och andra former av överenskommelser, är den viktigaste aspekten för att implementera fungerande hållbara mobili- tetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering. 4 kommuner uppgav att annat, är viktigast för att implementera fungerande hållbara mobilitetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering. uppgav att båda alternativen är lika viktiga, samt flexibilitet och förvaltning. uppgav att samverkan är viktigt och att man kommit långt genom frivilliga åtaganden, men det hade underlättat mycket om det fanns ett lagut- rymme som stöttade. uppgav att på exploatörens egen mark vore det bra med lag, men att man vid markförsäljning har större makt själva att bestämma mobilitetsåtgärder. var i sitt svar tveksamma till att peka ut specifika mobilitetsåtgärder. Detta eftersom ut- vecklingen går snabbt och det finns risk att lagstiftningen låser fast vid speci- fika åtgärder som kan bli föråldrade. Flera av kommunerna anser att framgångsfaktorer för samverkan i samband med planering enligt PBL skulle vara en större tydlighet i lagen och tydligare riktlinjer för vad de kan kravställa och inte, eftersom det finns utrymme för tolkning. Flera kommuner lyfter kunskapshöjande insatser och dialog mellan samtliga parter som en framgångsfaktor för samverkan inom övrig plane- ring. Flera kommuner lyfter även politiskt mod och vilja att arbeta med mer hållbar mobilitet, samt betonar vikten av en gemensam process och målbild. Svaren från kommunerna visar på att det är en hel del saker, utöver ändringar i PBL, som behövs för att nå framgång. Utifrån kommunernas svar så åter- finns framgångsfaktorer på olika nivåer där kommunen ibland är den som har rådighet över förändringen, medan annan förändring kräver statlig styrning. Flera kommuner omnämner exempelvis politisk vilja som en framgångsfak- tor, något som inte PBL kan reglera. Något som PBL däremot kan reglera och tydliggöra är kommunernas möjligheter att ställa krav och ansvarsfördelning, något som flera kommuner efterfrågar oavsett storlek. Kommunernas svar visar även på att kunskapen i svenska kommuner är rela- tivt hög, men att de upplever det svårt att få en översikt. lyfter behovet av en kunskapssammanställning där olika åtgärders effekter samlas och utvärderas. Dock är det nog så att det främst är de mindre kom- munerna som är i behov att ha något att luta sig emot, då det varken byggs tillräckligt mycket eller har tillräcklig budget för att vara först och genomföra pilotprojekt. En gedigen kunskapsbas skulle kunna hjälpa mindre kommuner att argumentera för vikten av mobilitetsåtgärder, snarare än parkering, även där argumentet om platsbrist inte väger tungt. Det skulle alltså kunna hjälpa mindre kommuner att lyfta de positiva effekterna med mobilitetsåtgärder, som inte handlar om att staden behöver frigöra plats. 2.5 Incitament för samverkan utanför exploateringsavtal Avsnittet handlar om vad kommunerna anser skapar incitament att samverkan utan samband med exploateringsavtal. Frågan ställdes till samtliga kommu- ner. Svaren från kommunerna visar på att incitament oftast är av ekonomisk natur. De flesta av kommunernas svar kan kokas ner till ekonomiska incitament och lösningar som samtliga parter vinner på. Eftersom kommunen ofta är den som vill samverka ser flera kommuner behov av att ge exploatören/byggherren incitament för att göra det. Den stora drivkraften för exploatören är ekonomi, medan ekonomi för kommunen är ett av många andra viktiga värden, så som långsiktiga mål och visioner. Flera kommuner tror även att incitament skapas genom att hållbar mobilitet är , där mobilitetsåtgärder är det som efterfrågas från allmänheten och är en självklarhet i planeringen. Om allmänheten efterfrågar mobilitet framför parkering kommer exploatören att se vinsterna med detta. 2.6 Behov av stöd för bättre samverkan Avsnittet handlar om vad kommunerna ser för behov av stöd för att kunna samverka bättre. Frågan ställdes till samtliga kommuner. Flera kommuner ser behov av ökad kunskap kring fördelarna och effekterna av olika mobilitetstjänster. Flera kommuner uppger även att de ser behov av tydligare riktlinjer uppifrån om hur parkering och mobilitet ska hanteras och följas upp. Andra ser behov av att kunna ställa hårdare krav på exploatörerna. Utifrån kommunernas svar tycks det svårt att sätta fingret på vad som borde vara nationellt stöd, lagstiftning, kunskapsspridning, och vad kommunen själv har rådighet över. Svaren är mycket varierade och det är svårt att peka på specifika åtgärder som behövs. Att gå från traditionell planering med bil och parkering i fokus, till planering som fokuserar på olika sätt att resa håll- bart är komplext och hänger ihop med flera andra områden i samhället. Det är helt enkelt så att det behövs flera olika åtgärder för att arbetet ska bli lyckat. Flera av de svaren som kommunerna ger tycks inte bottna i brister i PBL. Ändras PBL kommer det kunna hjälpa flera kommuner att arbeta mer effek- tivt med mobilitetåtgärder, men kommer inte att förändra hela situationen. Det är viktigt att det inte skapas en övertro på att PBL formuleras om, då en del av problemet ligger i kommunens interna organisation. Det finns även kommuner som uppger att man behöver hjälp att tolka och implementera re- gelverket, vilket inte säkert avhjälps med en omskrivning. Incitament och förutsättningar påverkas även av exploateringstrycket, där för- utsättningarna för samverkan som båda parter vinner på är större vid högre exploateringstryck. Ett högt exploateringstryck är generellt förknippat med de större kommunerna. Om krav skrivs in i PBL ges även mindre kommuner förutsättningar för att arbeta med mobilitetsåtgärder, men riskerar även att minska exploateringstrycket än mer på kort sikt. En sådan utveckling leder dock troligtvis till att hållbar mobilitet och mobilitetsåtgärder blir i högre grad . Rapport 2020:151, 1.0 Byggherrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande Samverkan om mobilitetsåtgärder - Byggherrars och fastighetsä- gares erfarenheter i samband med exploatering och byggande Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), Kontakt: Trivector fick i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur kommuner samverkar med exploatörer och byggherrar om mobilitetsåtgärder. Första delen utgjordes av en enkät med efterföljande rap- port om kommunernas upplevelser. Rapport nummer två redovisade enkät- svaren samt en översiktlig analys baserad på byggherrarnas och fastighetsä- garnas svar. Denna kortversion av rapport nummer två redovisar sammanfatt- ningar och analyser. Projektledare för uppdraget har varit och kvalitetsansvarig . Beställarens representant för uppdraget var från utredningen för bostadsbyggande (Fi N 2017:08). Trivector fick i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur byggherrar och fastighetsägare samverkar med kommuner om mobilitetsåtgärder i samband med nybyggnation och exploatering. Enkä- ten skickades ut till 23 privata aktörer inom bygg- och fastighetsbranschen och besvarades av 16 aktörer, vilket ger en svarsfrekvens på . Det gick att svara på enkäten och två påminnelser skickades ut . Samverkan i- och utan samband med exploateringsavtal De flesta, 14 av 16 aktörer, uppgav att man som antingen byggherre kommit överens med kommunen om att anordna mobilitetsåtgärder, eller som fastig- hetsägare övertagit avtal från annan byggherre som kommit överens med kommunen om att anordna mobilitetsåtgärder.