sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund och eftersom den föreslagna lagstiftningen ska reglera endast kommunernas ansvar, anser utred- ningen att lagens bestämmelser om samverkan med andra aktörer bör utformas likt den som finns i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Det innebär att kommuner ska ges ett särskilt ansvar att verka för att uppnå samordning av det lokala brottsföre- byggande arbetet genom samverkan mellan kommunen och andra berörda aktörer. Kommunen ska således vara drivande när det gäller att forma en gemensam inriktning för det brottsförebyggande arbetet och de nödvändiga strukturerna för samverkan kring detta. En sådan reglering syftar till att skapa förutsättningar för att arbetet ska ske samordnat och effektivt samt gör det möjligt för kom- munerna att involvera även andra än offentliga aktörer. Även om det har varit svårt att åstadkomma den önskvärda utveck- lingen avseende samverkan kring det brottsförebyggande arbetet är det viktigt att på nytt uppmärksamma att det i många kommuner bedrivs ett ambitiöst och engagerat arbete i samverkan med såväl polis som övriga aktörer. Detta poängteras även i utredningens direktiv. Att det enligt Brås uppföljning finns samverkansöverenskommelser mellan kommun och polis i av de kommuner som besvarat enkäten visar också på detta. I samma riktning talar resultatet av utredningens enkät till kommunstyrelseordföranden där av de svarande anger att kommunen har en etablerad extern sam- verkan. Det finns därför all anledning att vara försiktig med förslag som kan medföra problem för dessa kommuner och andra aktörer att fortsätta med en redan fungerande ordning. behöver innehållet i kommunernas samordningsansvar preciseras. I de allra flesta kommuner behövs samverkan både på strategisk och operativ nivå, i allt ifrån övergripande samhällsplaneringsfrågor till enskilda individärenden. Till detta kommer naturligtvis också ett stort behov av att utbyta information i en mängd frågor och mellan flera olika aktörer, utan att det finns något direkt samordningssyfte. Utredningens bedömning är att ett skriftligt ramverk i kombination 2016/17:180, s. 293. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete med ett forum för dialog utgör en grundläggande struktur för sam- verkan kring de brottsförebyggande frågorna som bör finnas i alla kommuner. Att verka för att en sådan grundstruktur etableras och upprätthålls bör därför utgöra kärnan i kommunernas samordnings- ansvar. Att kommunerna ges ett visst ansvar för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet innebär naturligtvis inte per auto- matik att samverkan kommer till stånd eller får de åsyftade effek- terna. Att åstadkomma detta ställer krav även på övriga inblandade parter vilket utredningen återkommer till i kapitel 13. Samverkan kring det lokala brottsförebyggande arbetet kan behövas mellan två eller flera aktörer, om en mängd olika frågor av såväl strategisk som operativ karaktär samt med deltagande av olika personer. är behovet tillfälligt men ofta finns behov av kon- tinuerlig och långsiktig samverkan. I det senare fallet kan det vara påkallat att ingå en överenskommelse om samverkan. Sådana över- enskommelser bör ingås av beslutsfattare på hög nivå inom de in- blandade organisationerna. På så sätt kan förutsättningar skapas för löpande samverkan kring olika frågor, i de former och med de del- tagare som är nödvändiga i förhållande till de olika behov och syften som finns. Överenskommelserna bör ta avstamp i parternas olika uppdrag och utifrån det ange ramarna för parternas samverkan och särskilt innehålla uppgifter om med vilket syfte och inom vilka områden samverkan ska ske. Det kan även vara lämpligt att det av överenskommelserna framgår med vilka målsättningar samverkan ska ske, vilka roller som parterna har i samverkan, de närmare formerna för samverkan, mandat för enskilda befattningshavare i organisationerna eller särskilda samverkansfunktioner som inrättas samt hur överens- kommelsen om samverkan ska följas upp. Resursfrågor bör också hanteras. För den händelse att samverkan ska avse individärenden behöver sekretess- och dataskyddsfrågor uppmärksammas särskilt. I kommunens ansvar för samordningen av det lokala brottsföre- byggande arbetet bör ingå att identifiera behovet av överenskom- melser, verka för att dessa överenskommelser träffas, säkerställa att En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete överenskommelsernas tillämpning följs upp samt att revideringar sker när det är påkallat. träffas överenskommelser om samverkan framför allt mellan kommunerna och . bör även fortsättningsvis vara en självskriven samverkanspart för kommunerna. Som utredningen förstått det har dessa samverkans- överenskommelser på flera håll kommit att få karaktären av gemen- samma, och i vissa fall mer operativa, handlingsplaner. Om så är fallet kan befintliga överenskommelser behöva ses över för att säkerställa att de även utgör det grundläggande ramverk för parternas samverkan som avses här. Det kan också finnas anledning att överväga om fler parter bör tas in i överenskommelserna, alternativt bör behovet av separata överenskommelser med ytterligare parter övervägas. Sam- tidigt förtjänar påpekas att samverkan naturligtvis kan – och i de flesta fall sannolikt bör – förekomma utan att den formaliseras i en överenskommelse. Frågan om vilka parter en kommun har anledning att ingå överenskommelser med kan inte besvaras generellt utan är beroende av de lokala brottsproblemen och förutsättningarna i övrigt. Några områden och potentiella samverkansparter som kom- mit upp under utredningsarbetet bör dock nämnas. När det gäller insatser som syftar till att minska risken för att barn och unga dras in i kriminalitet är skolan en mycket viktig arena och aktör för det brottsförebyggande arbetet. Att även enskilda skolhuvudmän som driver utbildningsverksamhet i kommunen är delaktiga i det lokala brottsförebyggande arbetet är därför mycket angeläget. Till detta kan en överenskommelse om samverkan bidra. Även inom det civila samhällets organisationer finns det ett stort engagemang och många parter att samverka med kring detta. Det återfallsförebyggande arbetet, det vill säga arbetet för att hjälpa de som vill lämna en kriminell livsstil eller förändra ett krimi- nellt beteende att göra det, kräver i stort sett alltid samverkan mellan flera parter. Ingen enskild part har som regel möjlighet att hantera alla de behov och frågor som aktualiseras. Kriminalvården, , Arbetsförmedlingen, olika organisationer inom det civila samhället samt det lokala näringslivet är alla viktiga sam- verkansparter till kommunen i detta. Handlar det om personer som vill lämna ett kriminellt gäng, en våldsbejakande extremistisk miljö eller som vill upphöra med våld mot närstående kan andra sam- En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete verkansparter också vara aktuella. Utredningen återkommer till frågor om möjligheterna att lämna en kriminell bana i avsnitt 14.1. Lokala fastighetsägare och deras organisationer liksom aktörer med olika roller när det gäller kollektivtrafik och andra transporter är andra parter med vilka det också kan vara viktigt för kommunen att ha tydliga och långsiktiga överenskommelser om samverkan. För att förebygga olika typer av ekonomisk brottslighet krävs som regel samverkan med ett antal parter. Det gäller inte minst många statliga myndigheter som , , och . Inom kommunen är dessutom flera förvaltningar som regel berörda, det handlar bland annat om ansvariga för tillstånds- och tillsynsverksamhet, bidrags- givning samt för upphandlingsfrågor. Slutligen förtjänar påpekas att arbetet med att upprätta och under- hålla skriftliga överenskommelser i varje enskilt fall måste vägas mot behovet av ett sådant tydligt ramverk för parternas samverkan. Den andra beståndsdelen i utredningens förslag om kommunernas samordningsansvar handlar om att kommunerna ska verka för att strategiska brottsförebyggande frågor hanteras av närmast berörda aktörer i ett forum – ett strategiskt råd – för brottsförebyggande arbete. Vikten av att inrätta lokala brottsförebyggande råd betonades redan i regeringens första brottsförebyggande program Allas vårt ansvar och frågan har därefter drivits med framgång av flera andra centrala aktörer såsom Brå och . Av Brås uppfölj- ning framgår att det finns lokala brottsförebyggande råd i över- vägande del av landet (av de svarande kommunerna uppger att de har ett brottsförebyggande råd eller motsvarande strategisk samverkansorganisation). Enligt utredningens enkät till landets kom- munstyrelseordförande framgår också att av de svarande själva deltar i ett strategiskt råd för brottsförebyggande frågor. Liksom när det gäller befintliga samverkansöverenskommelser är det givetvis av betydelse att den föreslagna regleringen inte stjälper redan fungerande system utan i stället kan bidra till att komplettera eller utveckla dessa. Det övergripande syftet med det råd som utredningen föreslår är att det ska utgöra ett forum för strategisk En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete dialog mellan de aktörer som är närmast berörda av det lokala brotts- förebyggande arbetet. Utöver det finns sannolikt behov av en mängd andra mötesformer, för olika frågor, med olika deltagare och med mer eller mindre fasta strukturer. För vissa kom- muner kan det vara ändamålsenligt att hantera flera närliggande frågor i samma strategiska råd. Namnet på rådet kan också variera. Det finns ingenting som hindrar sådana lösningar under förutsätt- ning att det inte går ut över det angivna syftet med det för brottsförebyggande frågor. Såsom för alla typer av funktioner och forum är det viktigt att syftet, rollen och uppdraget är tydligt beskrivet. Arbets- och rappor- teringsformer behöver också klargöras. Återigen är detta frågor som ytterst måste avgöras utifrån lokala behov och förutsättningar. Den centrala uppgiften för råden bör vara att föra dialog om kommunens brottsproblem samt behovet av åtgärder. Särskilt angeläget är det att rådet kan identifiera frågor där samordning och vidare samverkan bör ske. Det kan gälla samverkan mellan rådets deltagare, men även i förhållande till andra aktörer. Att ge rådet ett beslutsmandat är sannolikt positivt för de brottsförebyggande frågorna, men kan vara förenat med svårigheter för de deltagande aktörerna. Om så sker behöver det naturligtvis vara särskilt tydligt beskrivet. För att rådet ska kunna fylla sitt syfte är det däremot av stor vikt att de aktörer som deltar är representerade på ledningsnivå. Att använda rådet för att utbyta information mellan deltagarna kan ha ett stort värde, men bör inte vara den huvudsakliga funktion som rådet fyller. För att dialogen som förs i rådet ska bli riktigt meningsfull behöver det också finnas tydliga kanaler från rådet och vidare in i respektive deltagarorganisation. Att rådet består av representanter för ledningsfunktioner bidrar till detta. Generellt är det viktigt att uppmärksamma frågor om hur rådets verksamhet förhåller sig till olika berörda kärnverksamheter liksom till liknande organ för andra tvärsektoriella frågor. Att på så sätt skapa sammanhängande och ändamålsenliga system för hantering av olika frågor är sannolikt en större utmaning i stora kommuner än i små. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete Utredningens förslag: Kommunerna ska ha en samordnings- funktion för brottsförebyggande frågor. Det behövs en särskild funktion för att hantera den nya lagens krav och samordna kommunens brottsförebyggande arbete såväl internt som i förhållande till externa parter. Arbetet med att ta fram en läges- bild, formulera en åtgärdsplan, göra uppföljningar samt ansvaret för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet behöver koordineras och hållas samman av en särskilt utpekad funktion inom kommunen. Såsom framgått berör det brottsförebyggande arbetet och de brottsförebyggande åtgärder som kommunen behöver vidta i stort sett alla kommunens nämnder och förvaltningar. En samord- ning av arbetet och åtgärderna så att olika delar kan komplettera och förstärka varandra, bidrar, enligt utredningens uppfattning, till att öka effektiviteten. Under utredningsarbetet har bristen på intern samordning i det kommunala brottsförebyggande arbetet påtalats som ett problem från flera håll. Att säkerställa att en sådan samordning mellan kom- munens olika verksamheter kommer till stånd är i första hand en fråga om styrning och ledning. Utredningen gör dock bedömningen att en i lag utpekad samordningsfunktion för de brotts- förebyggande frågorna kan främja detta på flera sätt. Samordning och samverkan förutsätter till exempel ömsesidig kunskap och för- ståelse såväl vad gäller innehållet i aktuella sakfrågor som i fråga om arbetssätt och andra förutsättningar. Till detta har en särskilt ut- pekad samordningsfunktion för de brottsförebyggande frågorna stora möjligheter att bidra. Även när det gäller att skapa stödjande strukturer och att ta fram hjälpmedel som underlättar arbetet och den mer praktiska samordningen av det kan en sådan funktion fylla en viktig roll. För att kommunens brottsförebyggande arbete ska nå sin fulla potential behöver det också finnas en samordning och samverkan med andra aktörer både lokalt och på andra samhällsnivåer. Detta främjas i hög grad om det finns en utpekad kontaktpunkt i kommunen som andra aktörer kan vända sig till i frågor som rör det brottsföre- byggande arbetet. Att utgöra en sådan kontaktpunkt är en annan mycket viktig uppgift för den kommunala samordningsfunktionen. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete Ytterligare en angelägen uppgift för samordningsfunktionen är att bidra till att korrekt information om brottsligheten i kommunen liksom om det brottsförebyggande arbete som bedrivs når kom- munens invånare och andra som kan ha intresse eller behov av denna information. Brottsförebyggande samordnare finns i flertalet av landets kommuner. Enligt Brås bedömning är det emellertid också viktigt att en sådan samordnare arbetar av en heltid med det brottsförebyggande uppdraget. Enligt myndighetens upp- följning är det av samordnarna som gör det. Särskilt i mindre kommuner är det vanligt att det brottsförebyggande sam- ordningsuppdraget är kombinerat med uppdrag att samordna till exempel folkhälso- ANDTS- eller säkerhets- och krisberedskaps- frågor, se avsnitt 5.3.3. Som utredningen ser det är den närmare ut- formningen av den brottsförebyggande samordningsfunktionen liksom hur den ska bemannas en arbetsledningsfråga. Utredningen ser det inte som möjligt eller lämpligt att reglera vare sig hur mycket tid som kommunens brottsförebyggande samordnare ska avsätta för detta uppdrag eller om – och i så fall hur – uppdraget kan eller bör kombineras med andra arbetsuppgifter. Uppdragets faktiska tids- omfattning är en fråga som måste avgöras av de kommunala besluts- fattarna. är det självklart så att den avsatta tiden är en faktor som kan förväntas påverka resultatet av funktionens arbete. En annan är placeringen i organisationen och närheten till ledningen. En samord- ningsfunktion som arbetar nära kommunledningen kommer att få större genomslag i organisationen. Även den kompetens som funk- tionen besitter – både när det gäller de brottsförebyggande frågorna och i förståelsen av de verksamheter och sakfrågor som är berörda av arbetet – kommer att vara en viktig framgångsfaktor. Utredningens förslag: Kommunstyrelsen ska, om kommunfull- mäktige inte beslutar om annat, ansvara för ledningen av kom- munens brottsförebyggande arbete samt för att rapportera till kommunfullmäktige om arbetet. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete Ledningens roll är helt central för det brottsförebyggande arbetet i allmänhet och för den nu aktuella reformen i synnerhet. Det är en tydlig framgångsfaktor för arbetet att ledningen är aktiv, tar ansvar och styr det brottsförebyggande arbetet. Att ta ställning till prioriterings- och resursfördelningsfrågor liksom att skapa förutsättningar för ett effektivt arbete, i det här fallet ett arbete som är kunskapsbaserat och samordnat, är i allt väsentligt ledningsfrågor. En viktig lednings- uppgift är också att följa upp hur fattade beslut implementeras och faller ut. Den föreslagna lagregleringen ger en ram och vissa utgångs- punkter för kommunernas brottsförebyggande arbete. Hur arbetet ska utformas i praktiken kommer dock i stor utsträckning vara upp till respektive kommunledning. En viktig förutsättning för att kunna ta ställning till de frågor som aktualiseras är kunskap om vad det brottsförebyggande arbetet innebär och vilka möjligheter det inne- fattar. Det är angeläget att beslutsfattare får tillgång till sådan kun- skap som till innehåll och form är anpassad efter deras behov och arbetsförutsättningar. Den föreslagna regleringen innebär att ett antal ställnings- taganden behöver göras. Det handlar om frågor kopplat till läges- bildsarbetet, framtagandet och fastställandet av en åtgärdsplan samt med anledning av kommunens ansvar för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet. De beslut som behöver fattas kan beröra stora delar av kommunens verksamhet, kräver helhetssyn och långsiktighet, men har även en operativ prägel samt ekonomiska implikationer. Vissa beslut som är övergripande och styrande för fler förvaltningar kommer med hänsyn till kommunallagens (2017:725) reglering att behöva fattas av kommunfullmäktige. Andra frågor med en högre detaljeringsgrad eller av mer operativ karaktär lämpar sig sannolikt bättre för andra funktioner inom kommunen att besluta om. Det saknas skäl att i den föreslagna lagen peka ut vem som ska eller bör besluta om vad. Det bör i stället ankomma på kom- munerna själva att bestämma inom de ramar som allmänt gäller för verksamhet enligt kommunallagen. Däremot anser utred- ningen, av skäl som angetts ovan, att den föreslagna regleringen bör peka ut vilken funktion som i första hand ska leda kommunens brottsförebyggande arbete. Utredningen konstaterar att kommun- styrelsen ansvarar för att leda och samordna allt arbete inom kom- munen samt för kommunens ekonomi och är därför den funktion som har bäst förutsättningar att ansvara även för ledningen av det En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete brottsförebyggande arbete som den nya lagen förskriver. Av utred- ningens enkät till landets kommunstyrelseordförande framgår att av dem deltar i beslut om vilka brottsföre- byggande åtgärder som kommunen ska vidta och att själva deltar i ett lokalt brottsförebyggande råd eller annat strategiskt råd där brottsförebyggande frågor behandlas. Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ och fattar beslut om kommunens inriktning, verksamhet och eko- nomi. I kommunerna finns stora organisatoriska variationer och det går inte att utesluta att det i vissa kommuner kan finnas någon annan nämnd än kommunstyrelsen som har bättre förutsättningar att leda arbetet. Det finns därför inte skäl att genom den föreslagna lagen begränsa kommunfullmäktiges rätt att fördela uppgifter i kommunen. Lagen bör följaktligen innehålla en möjlighet för kommunfullmäktige att besluta att någon annan nämnd än kommunstyrelsen ska ansvara för ledningen av kommunens brottsförebyggande arbete. Enligt utredningens bedömning är det av största vikt att kom- munfullmäktige hålls informerat såväl om läget i kommunen vad gäller brottslighet och otrygghet som om vilka förebyggande åtgär- der som vidtas med anledning av det. Av lagen bör därför framgå att kommunstyrelsen, eller den nämnd som kommunfullmäktige beslutar, har ansvar för att kommunfullmäktige kontinuerligt får rapporter om detta. Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att särskilt reglera möjligheten att träffa avtal om samverkan mellan kommuner för att utföra uppgifter åt varandra enligt den nya lagen. Den föreslagna lagen innehåller flera skyldigheter som för en enskild kommun – särskilt av det mindre slaget – kan vara svåra att uppfylla helt på egen hand. Det kan gälla skyldigheten att ha en samordnings- funktion, men även skyldigheten att tillämpa vissa arbetssätt, efter- som det i båda fallen förutsätter att kommunen har tillgång till personal med rätt kompetens. Det är viktigt att alla kommuner har eller ges förutsättningar att kunna efterleva den nya lagen. Av utredningens direktiv framgår också att det är angeläget att ett reglerat kommunalt En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete ansvar får genomslag i hela landet och att det därför ska lämnas förslag som bedöms bidra till att lagstiftningen kan tillämpas på ett effektivt sätt. Som exempel på områden att analysera nämns i direk- tivet samarbete mellan kommuner vid kommunöverskridande serie- brottslighet eller placeringar av individer med skyddsbehov. Genom de dialoger som utredningen har fört med ett flertal kommuner har framkommit att frågan om att samarbeta mellan kommuner aktua- liseras inte enbart vid viss typ av brottslighet eller vissa insatser utan är mer generell till sin karaktär. Utredningen behandlar därför frågan utifrån det bredare perspektivet och inte avseende viss brottslighet eller brottsförebyggande åtgärd. förkommer samarbete mellan kommuner när det gäller det brottsförebyggande arbetet. Det finns exempel där frågan hanteras i så kallade kommunalförbund, till exempel , men även mer lösare former av samverkan förekommer. Samarbete mellan kommuner kan ske på olika sätt beroende på förutsättningar och behov. Av kommunallagens (2017:725) bestäm- melser framgår att samverkan kan ske till exempel genom att kom- munerna bildar ett kommunalförbund (9 kap. 1 §) eller tillsätter en gemensam nämnd (9 kap. 19 §). Kommunallagen innehåller därut- över närmare reglering av förutsättningar och villkor för respektive form av samverkan. finns dessutom en bestäm- melse i kommunallagen om avtalssamverkan som innebär att en kommun eller en region får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (9 kap. 37 §). Sådan avtalssamverkan hindras inte av kravet i 2 kap. 1 § samma lag på anknytning till kommunens eller regionens område eller dess medlemmar. Avsikten med avtalssamverkan är att förenkla möjligheterna att samverka inom det aktuella området och exempelvis ge flera mindre kommuner möjlighet att samverka om viss uppgift med effektivitetsvinster som följd.3 I samband med att bestämmelsen i kommunallagen trädde i kraft upphävdes ett flertal specialregleringar eftersom avtalssamverkan så långt som möjligt skulle regleras i kommunallagen. Från några håll har det framförts till utredningen att de krav som kommunallagen ställer upp för att kunna samarbeta över kommungränser innebär en onödigt tung administrativ börda för kommunerna och att det gäller även den för- hållandevis nya regleringen om avtalssamverkan. 2017/18:151, s. 24 f. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete punkt har det emellertid inte framkommit några skäl som motiverar ett avsteg från principen om att kommunallagen ska utgöra huvud- reglering för avtalssamverkan. Befintlig reglering ger således, enligt utredningens bedömning, tillräckliga förutsättningar för kommuner att samarbeta kring uppgifter som följer av den föreslagna lagen. 11.5Uppföljning av lagens tillämpning Utredningens förslag: Brå ska ansvara för uppföljningen av lagens tillämpning. Regeringen ska ge Brå i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna lämna förslag på hur ett system för uppföljning kan konstrueras. När en ny lag införs är utgångspunkten naturligtvis att lagen ska implementeras på ett ändamålsenligt sätt. Detta kan säkerställas med hjälp av tillsynsinstrumentet.