sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — och med påståenden om att marknadsaktörer inte är intresserade av reglernas materiella innehåll, utan endast efterfrågar klara och tyd- liga regler som de kan anpassa sig till och planera efter. Det är, på- pekar , en annan form av förutsebarhet än den som vanligt- vis diskuteras av jurister. En sådan förväntningsförutsebarhet tar sikte på reglernas materiella innehåll.81 Ur det perspektivet är det emeller- tid i princip omöjligt att åstadkomma total förutsebarhet eftersom rätten är genomsyrad av osäkerhet. Rättsregler är generellt skrivna men ska tillämpas i specifika situationer; det kommer alltid att finnas ett mått av osäkerhet om innehållet i rätten och därför kommer vi aldrig att uppnå total förutsebarhet även om vi strävar efter det.82 Det centrala för funktionerna i ett adaptivt styrsystem är relationen mellan de olika komponenterna i systemet – i det här fallet relationen mellan naturen med de biologiska system som ska skyddas och det rättsliga systemet. Vissa adaptiva funktioner kommer vi att använda i konsekvens- analysen som ett sätt att få en fingervisning om huruvida det system viförslår förmår omfatta dessa funktioner. Det handlar kortfattat om att: 1.genomföra det skydd som följer av naturvårdsdirektiven, internationella åtaganden och nationella mål, 2.arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen sätter gränsen, 3.kunskap krävs om arternas behov av skydd och behov av livsmiljö, 4.nuvarande regleringsmodeller och måluppfyllnad, 5.på vilket sätt olika verksamheter påverkar olika arter, 6.överväga kostnader och vem som ska bära dessa kostnader, 7.möjlighet att avgränsa skyddsåtgärder och rum samt möjlig- heten att utvärdera skyddsåtgärderna och göra en återkoppling så att dessa inte är mer ingripande än nödvändigt (proportionalitet och förutsebarhet), 8.möjlighet att differentiera skydd så arter inte omfattas av en högre skyddsnivå än vad som behövs för att nå målet, a.a., s. 62 f. a.a., s. 63. Förslag på nytt 8 kap. 9.flexibilitet så att överflödiga försiktighetsmått kan upphöra medan otillräckliga försiktighetsmått kan skärpas, 10.överväga olika modeller för skydd/åtgärder och vad som bör vara utgångspunkten i det enskilda fallet, 11.överväga hur berörda kan involveras i beslutsfattandet i syfte att överföra kunskap mellan aktörer samt öka beslutens legitimitet. Ovanstående är alltså något vi avser använda som utgångspunkt när våra förslag analyseras med avseende på adaptiva funktioner och inte ett förslag i sig. Det ska finnas möjlighet att överklaga de beslut som fattas rörande bestämmelserna i 8 kap. (och de rättsakter som antagits med stöd av kapitlet). Enligt artikel 19.1 FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säker- ställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättig- heterna, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel, och som före- skriver att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättig- heter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. Artikel 47 i stadgan motsvarar artiklarna 6 och 13 i Europakonven- tionen och behandlar rätten till en rättvis rättegång respektive rätten till ett effektivt rättsmedel. Ett effektivt rättsligt skydd är nära kopp- lat till enhetliga tolkning av unionsrätten och möj- ligheten till, ibland även kravet att, de nationella domstolarna ska be- gära förhandsavgörande av enligt artikel 267 i FEUF. Artikel 19.1 i FEU och artikel 47 i stadgan är förvisso endast till- lämpliga på unionsrättens område. är också part till Aarhuskonventionen som i artikel 9 be- handlar tillgång till rättslig prövning. har förklarat att det ankommer på nationella domstolar att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställts upp i Aarhuskonventionen, för att säkerställa ett effektivt domstols- skydd inom de områden som omfattas av unionens miljölagstiftning. Förslag på nytt 8 kap. Vikten av och innebörden av rätten till tillgång till rättsmedel en- ligt FEU, stadgan och Aarhuskonventionen, såsom den uttolkats av , beskrivs i den EU-rättsliga bakgrunden. 11.4Nytt 8 kap. i sammanfattning Utredningens övergripande förslag (se nedan om varje del separat): En inledande målbestämmelse ska införas i 8 kap. miljö- balken. I bestämmelserna ska målet med bestämmelserna i 8 kap. regleras. Bestämmelserna ska vara inriktade på att med utgångs- punkt i arternas skyddsbehov bidra till en god förvaltning av de naturligt förekommande arter som är knutna till respektive miljö- typ. För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl EU- rättsliga och internationella åtaganden som nationella miljömål beaktas som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd ska genomföras genom att nuvarande status för arterna, mål samt åtgärder för att nå målen, ska dokumenteras i livs- miljöunderlag som på länsnivå ska uppdateras minst . Livsmiljöunderlagen ska bland annat baseras på mål för hänsyns- krävande biotoper, landskapsplanering och samrådsförfaranden. 11.5Förslag: Målsättning i 8 kap. 1 § Utredningens förslag: Bestämmelser om artskydd ska införas i 8 kap. . I bestämmelserna ska målet med tillämpningen av kapitlet regleras. Målet, i ett längre tidsperspektiv, måste vara att bevara de natur- liga processerna i miljön, och att artförändringar sker i ett naturligt tempo som inte hotas av mänsklig verksamhet. Detta långsiktiga mål, i kombination med övriga delar av miljö- och naturvården, kan sammanfattas i begreppet ekologisk integritet, som innebär att ekosystemens naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande försämring genom påverkan från män- niskan. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar. Mänsklig verksamhet ska be- Förslag på nytt 8 kap. drivas med anpassning och hänsyn, så att denna verksamhet inte medför något långsiktigt hot mot de naturliga processerna. Målet i 8 kap. 1 § ska precisera 1 kap. 1 § på så sätt att det korresponderar med preciseringarna för det nationella miljö- målet Ett rikt växt- och djurliv. För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl EU- rättsliga och internationella åtaganden som nationella miljömål beaktas, som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. 11.5.1Ett tydligt mål för skyddet av arter i 8 kap. Skyddet av arter bör koppla till ett tydligt mål som ska framgå av 8 kap. 1 § miljöbalken.83 Målet ska svara mot preciseringarna av det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv, vilket bland annat innebär att bevarandestatusen för i naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats, samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. Mycket förenklat kan målet sammanfattas som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer, vilket inkluderar tillräcklig genetisk variation. Alla syftar här på att även de mest krävande arterna i en viss miljö ska bevaras, även specialiserade arter, med förbehåll för att den natur- liga ut utvecklingen påverkar artsammansättningen . Naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och åter- skapande i tillräcklig omfattning. Livskraftiga populationer innebär detsamma som gynnsam beva- randestatus för en art, det vill säga summan av de faktorer som på- verkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarande- status anses gynnsam när •uppgifter om den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö, 83Om behovet av tydliga mål; se et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk mångfald och ett varierat skogsbruk, 6909, sammanfattningen, s. 9. Förslag på nytt 8 kap. •artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och •det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en till- räckligt stor livsmiljö för att populationer ska bibehållas på lång sikt. Det är till viss del en planerings- och skötselfråga att säkerställa dessa miljöers tillräckliga omfattning och rum. Härvid ska särskilt be- aktas att ansvariga myndigheter ansvarar för att se till att förbuden enligt direktiven och nationella bestämmelser inte överträds. Detta fordrar en fungerande tillsyn. Enligt de senaste årens utvärderingar av miljökvalitetsmålen finns det flera anledningar till att målen som berör biologisk mångfald inte nås. Exempel på anledningar är bristen på livsmiljöer, fragmenter- ingen av livsmiljöer och bristande spridningsvägar i landskapet, vil- ket bland annat försvårar för hotade arter att återetablera sig efter en störning. Stora insatser görs av samhället för att bevara naturmiljöer och hotade arter, exempelvis genom formellt områdesskydd, åtgärds- program för hotade arter, restaureringsinsatser, stöd för anläggande av våtmarker, länsvisa handlingsplaner för grön infrastruktur, med mera, men än har detta inte varit tillräckligt för att vända negativa trender. Det finns med andra ord ett behov av att, utöver vad som redan görs , fortsätta skydda befintliga värden, restaurera och återskapa nya livsmiljöer liksom att etablera spridningsvägar i land- skapet. För detta behövs kunskap om var naturvårdsinsatser behövs liksom en landskapsansats vid förvaltning av arter och livsmiljöer. Således behövs strategisk landskapsplanering för att nå miljömålen.84 Vi påstår därmed inte att det skulle vara ett tillräckligt medel för att nå målet. 11.5.2Hur målsättningen i 8 kap. 1 § ska användas Målet i 8 kap. 1 § ska precisera portalpara- graf, 1 kap. 1 §, genom att korrespondera med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv (att alla naturligt före- 84Michanek et al. a.a., s. 17. För fullständiga referenser och källor, se rapporten. Förslag på nytt 8 kap. kommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer). inledande paragraf anses spegla idén att det genom lagstiftning är möjligt att driva samhällsutvecklingen i en bestämd riktning. Här handlar det om att främja en hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lag- stiftning ska givetvis inte ses som det enda hjälpmedlet i denna process, utan utgör ett av flera instrument som ska styra utvecklingen i önskad riktning. Detsamma gäller tillsyn, förvaltning, planering, med mera. Lagrådet anförde i sitt yttrande beträffande portalparagrafen att bestämmelserna i är avsedda att vara ett av flera hjälp- medel för att styra utvecklingen på området. Lagstiftning kan endast ge den rättsliga grundvalen för reformarbetet, men bidrar därigenom verksamt till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande stadgandet utformas på det sättet, att vad som sägs om tryggandet av en hållbar utveckling inte endast anges som ett mål med , utan som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet. kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling.85 Av portalparagrafen framgår vidare att naturen ska skyddas inte bara som livsmiljö för människan, utan också för att den anses ha ett eget värde. Detta tydliggörs genom det förvaltaransvar som stadgas i första stycket och som innebär att de som lever nu inte får uppträda på ett sätt som skadar miljön och utarmar naturresurserna, utan varje generation anses ha ett ansvar för att förvalta arvet inför kommande generationer.86 Vid sidan av mål finns de av beslutade nationella miljömålen.87 Av miljöbalkspropositionen framgår att miljö- balken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålen och att miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § innebär.88 Genom begreppet hållbar utveckling finns alltså en koppling mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljökvalitet och regelverket i . I takt med att miljökvalitetsmålen fått en alltmer konkret 1997/98:45. Del 1 s. 166. 86Jämför det av fastställda generationsmålet: Det övergripande målet för miljöpoliti- ken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. 87Se t.ex. prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. 88Den koppling som finns mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljö- kvalitet och regelverket i återfinns genom begreppet hållbar utveckling. Förslag på nytt 8 kap. inriktning, har hållbarhetsbegreppet och därmed miljökvalitetsmålen också fått en tydligare inriktning i det enskilda fallet och domsto- larna har i ett antal fall också hänvisat till tolkningen av hållbarhets- begreppet.89 I portalparagrafens andra stycket anges bland annat att miljöbal- ken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras. I begreppet innefattas såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. Markanvändning och samhällsbyggande måste enligt propositionen utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart sam- hälle och slå vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta sägs ligga att ekosystemens långsik- tiga produktionsförmåga ska bevaras och värdefulla natur- och kultur- miljöer skyddas. Planeringen måste kombineras med skyddsåtgärder och ibland måste även med restaurering eller andra åtgärder som innebär någon form av biologisk kompensation vidtas. Portalpara- grafens andra stycke kan därmed sägas innebära en viss precisering i fråga om hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas.90 Genom att ange en målsättning för arbetet med artskyddet i 8 kap. som direkt anknyter till miljökvalitetsmålen ges en an- visning om hur hållbarhetsbegreppet i 1 kap. 1 § ska tolkas när det gäller artskyddsbestämmelserna. Målsättningen i den före- slagna bestämmelsen i 8 kap. 1 § syftar således till att pre- cisera 1 kap. 1 § i andra stycket vad avser hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas för artskyddets del. 11.5.3Målsättning: alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer Flera internationella överenskommelser har slutits om mål och åt- gärder för att bevara biologisk mångfald. konvention om biologisk mångfald (CBD) beslutade parterna att stoppa förlusten av biologisk mångfald och att ekosystemen ska vara resilienta och fortsätta att erbjuda väsentliga ekosystemtjänster (se avsnittet om den internationella bakgrunden). Vid 10:e partsmötet för konventionen, i , , 2010 antogs de så kallade Aichimålen, där det femte innebär att förlusten av alla naturliga livsmiljöer åtminstone ska halveras och om möjligt 89Några tidiga exempel är MÖD 2005:66 och MÖD 2010:38 och MÖD 2006:53. 90Bengtsson et al. (, NJ, version 19), kommentaren till 1 kap. 1 § . Förslag på nytt 8 kap. hindras nästan helt (close to zero), samt att degradering och fragmen- tering ska minska väsentligt senast 2020.91 Det är vetenskapligt belagt att den biologiska mångfalden mins- kar kraftigt globalt.92 Nätverk av biotoper i landskapet vidmakthålls och utvecklas av olika naturliga processer och störningsregimer, och av människan genom hävd eller naturvårdande skötsel. Detta fokus på arter i sitt ekologiska sammanhang speglar också en lång nordisk tradition, där kunskapen om vår flora och fauna jämfört med många andra länder är ovanligt god. Givet jämförelsevis goda kunskaper om samband mellan arter, livsmiljöer och processer för svenska miljöer, menar et al. att det är möjligt att planera för bevarande av biologisk mångfald genom att studera hur livsmiljöer är fördelade i landskapet.93 När det gäller att tolka miljömålen finns det, enligt Angelstam et al., tre centrala ord och uttryck: alla, naturligt förekommande och livskraftiga populationer. Ordet alla relaterar till att inte bara arter som är generalister, och som har små krav på livsmiljöns kvalitet eller storlek, ska finnas i våra landskap. Tvärtom tolkas skogs- och miljöpolitiken därför som att även specialiserade arter, som ofta har stora krav på arealen livsmiljö och dess kvaliteter, ska bevaras, det vill säga en noll-vision för förlust av biologisk mångfald. Begreppet naturliga betingelser skogs- politik talar samma språk. Detta kopplar till begreppet paraplyart, det vill säga att vi ska bevara de mest krävande arterna i en viss miljö. På detta sätt är sannolikheten stor att även mindre specialiserade och arealkrävande arter följer med på köpet. Fältstudier för både land- och vattenlevande djur bekräftar att detta är ett rimligt betraktelsesätt.94 91COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020. /decision/cop/?id=12268. 92Michanek et al. a.a., s. 16 f. För fullständiga referenser och källor, se rapporten. 93Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogs- styrelsens rapport 2010:4, s. 8. 94Angelstam et al. a.a., s. 9 som hänvisar till Oberge och Angelstam (2004). Usefulness of the umbrella species concept as a conservation tool. Conservation Biology 18(1): 76–85 samt Roberge och Angelstam (2006). Indicator species among resident birds – a crossregional evaluation in northern Europe, Biological Conservation 130: 134–147. Förslag på nytt 8 kap. Det finns viss vägledning om vilka arter som är i fokus i preciser- ingarna av de olika miljömålen. Där framgår exempelvis av Levande skogar att naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet ska ha gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. Vidare ska hotade arter ha återhämtat sig och deras livsmiljöer ska ha återställts i värdefulla skogar. För de arter som specificeras i livsmiljödirektivet finns därtill det EU-rätts- liga kravet på skydd. Typiskt sett fordras till exempel äldre skogar, stora mängder död ved, kontinuitet, konnektivitet, våtmarker och variation av substrat och habitat.95 Miljömålet Ett rikt odlingslandskap beskrivs enligt följande: Odlingslandskapet ska vara öppet och variationsrikt med betydande in- slag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbiotoper och vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infrastruktur och erbju- der livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter. Hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig. Biologiska värden och kultur- miljövärden i odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig tradi- tionsenlig skötsel är bevarade eller förbättrade. Med stöd av resonemanget ovan finner utredningen att relevanta arter att utgå ifrån och som ska nå och bevara gynnsam bevarande- status är naturligt förekommande arter knutna till natur- och kultur- landskapet, med särskilt fokus på fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter. Begreppet naturligt förekommande har med begreppet representati- vitet att göra. Det handlar då om två saker. Dels om att är ett avlångt land med många olika naturgeografiska och kulturgeografiska regioner. Dessa regioner omfattar en lång rad livsmiljöer med olika artuppsättningar. Våra arter har genom naturligt urval anpassat sig till olika natur- liga processer i ekosystemen (exempelvis brand och översvämning) och i det förindustriella kulturlandskapet, och till olika typer av tra- ditionella sätt att bruka naturen (exempelvis bete och hamling). Om processerna försvinner eller minskar kraftigt i omfattning, då mins- kar även livsmiljöernas utbredning. Som en följd av 95Michanek et al. a.a., s. 21. Förslag på nytt 8 kap. minskat livsutrymme minskar gradvis arternas individantal, och där- igenom den genetiska mångfalden, och minskar antalet arter. För att anpassa människans verksamhet i syfte att bevara arterna krävs detaljerade kunskaper om olika miljöers ekologi och landskapets historiska utveckling i olika delar av landet. Det finns en lång historia bakom dagens tillstånd för den biologiska mångfalden i . Här är det viktigt att notera att skillnaderna är stora mellan olika regioner i landet. I söder har vi brukat landskapet med hög intensitet , medan landets norra delar har en betydligt kortare historia av intensiv användning. Förhållandena förändras också i och med ett skiftande klimat. Att bevara naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och återskapande i tillräcklig om- fattning.96 Vi går här inte in på huruvida målsättningen är realistisk eller inte. Det handlar just om en målsättning och om ett sätt att, vad gäller artskyddet, precisera den ambitiösa målsättning som redan framgår av portalparagraf. Livskraftiga populationer eller stammar handlar kortsiktigt om popu- lationsekologi, och långsiktigt om populationsgenetik. Kombinerat med alla och naturligt förekommande så innebär detta att man måste betrakta både tid och rum. En population består av en samling indi- vider som finns i ett område . Grupper av indi- vider kan bilda så kallade metapopulationer, som sammantaget tillhör totala utbredning. Småvuxna arter behöver i regel mindre area- ler än stora arter för att finnas i livskraftiga populationer. Livskraf- tighet är kopplat till att en population ska finnas kvar . För att kunna svara på frågan om hur mycket livsmiljö som be- hövs på lång sikt för naturligt förekommande arter, bör man försöka uppskatta hur mycket livsmiljö som de mest krävande arterna behö- ver på lång sikt för varje naturtyp i varje naturgeografisk region. Eftersom många egenskaper i en naturtyp är dynamiska, måste man betrakta hela landskaps dynamik . 96Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. 2010:4, s. 9. Förslag på nytt 8 kap. vissa arters livsmiljöer kommer att kunna finnas endast i vissa områden, exempelvis fuktiga bergbranter, medan andra kom- mer att kunna flytta runt i landskapet över tiden (exempelvis hål- träd). Det är en planerings- och skötselfråga att säkerställa dessa livs- miljöers tillräckliga omfattning och rum. Bevarande av biologisk mångfald är en komplex fråga som kräver nytänkande hos alla in- blandade aktörer.97 Geografiska skillnader i berggrund, jordmån, klimat, nederbörd, med mera påverkar förutsättningarna för alla arter. Större områden med likartade förhållanden brukar delas in i biogeografiska regioner, som bygger på både biologiska och geologiska faktorer i landskapet. I har vi fem olika sådana regioner: alpin, boreal, kontinental, marin östersjö- och marin atlantisk region. Övervakningen av arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv delas upp efter de biogeografiska regionerna. Bedöm- ning av bevarandestatus utvärderas i varje enskild region. Indelningen i regioner gör det enklare att identifiera gemensamma prioriteringar inom EU och koordinera insatser inom samma region för att bättre kunna bevara arter och naturtyper som lever under liknande natur- liga förhållande. 97Angelstam et al. a.a., s. 9 f. Förslag på nytt 8 kap. Figur 11.1 Karta över län och biogeografiska regioner i Arter och naturtyper i livsmiljödirektivet – bevarandestatus i . Ambitionsnivåer och funktionella nätverk av naturmiljöer som behöver bevaras och återskapas långsiktigt