sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Vid deltidsarbete krävs att arbetstagaren arbetar i en sådan omfatt- ning att månadslönen före skatt uppgår till och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Det finns ingen heltidslön som är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis som endast uppgår till . En lön som är eller i nivåer nära får därför antas avse deltidsanställning. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Deltidsarbete kan vara befogat utifrån arbetsgiva- rens behov eller t.ex. för att kombinera arbete med studier. är deltidsarbetande en grupp som kan ha en förhöjd risk för exploa- tering, särskilt i arbetskraftsintensiva branscher med förhållandevis låga löner. Det kan t.ex. förekomma att arbetstagare tvingas arbeta mer än överenskommet utan att få fullt betalt för detta eller som arbetar övertid utan att det redovisas. Det är ett missbruk som kan vara svårt att upptäcka för ansvariga myndigheter. Av rapporten från hela världen145 framgår att drygt var tredje arbets- kraftsinvandrare i vissa arbetskraftsintensiva branscher erbjöds del- tidsarbete i samband med ansökan om arbetstillstånd.146 Utredningen har fått sammanställningar av uppgifter från Migra- tionsverket avseende hur många beviljade tillstånd som avser en lön om högst , oavsett tjänstgöringsgrad. Det finns alltså personer som kan ha haft deltidsanställning men med en högre lön än . Dessa omfattas inte av sammanställningarna. Samman- ställningen inkluderar alla de som erbjudits en anställning i där arbetstillstånd krävs och omfattar alla kategorier av arbetskrafts- invandrare. Sammanställningen avser vidare bara de anställningserbju- danden som kommit in elektroniskt. –2020 var det dock i snitt av alla ansökningar som gjordes elektroniskt.147 De elektroniska ansökningarna utgör alltså den största delen av ansök- ningarna och siffrorna är därför relevanta och kan ge en uppskattning av antalet deltidsanställningar. Sammanställningen avser uppgifter från eller den period som varit möjlig att ta fram. Av sammanställningen framgår att har 15 961 förstagångsansökningar och 26 614 förlängningsansökningar beviljats där anställningen avsett en deltidsanställning och/eller en anställning där lönen som erbjudits varit . Av diagrammet framgår hur fördelningen i anställningsgrad sett ut. 145Rapport 2015:9 från Delegationen för Migrationsstudier, s. 322. 146Dir 2020:8 s. 18 f. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Figur 4.3 Sammanställning av andel beviljade tillstånd med viss anställningsgrad Sammanställningen avser uppgifter från av alla som omfattas av sammanställ- ning har alltså en anställningsgrad om eller mer. Detta motsvarar knappt 27 000 beviljade tillstånd . erbjuds en anställningsgrad om eller mindre. har en anställningsgrad mellan 51–. Andelen är desamma när det gäller såväl förstagångs- som förläng- ningsansökningar. Nedan följer två figurer som visar hur fördelningen av anställ- ningsgrad har sett ut avseende förstagångs- och förlängningsansök- ningar . Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Figur 4.4 Sammanställning av anställningsgrad för beviljade tillstånd med en lön om högst Sammanställningen avser uppgifter från Både vad gäller förstagångs- och förlängningsansökningar med en lön om högst är det alltså vanligast med en anställ- ningsgrad om 71–. Av figurerna framkommer vidare att efter en anställningsgrad om 71–är det vanligast att arbetskraftsinvandraren erbjuds en anställning om 76–följt av en anställningsgrad om 51–. Det är ungefär lika vanligt att en arbetskraftsinvandrare erbjuds en anställning om 76– 80procent som 51–, både vad gäller förstagångs- som för- längningsansökningar. Drygt 100 ansökningar beviljades avseende förstagångsansökningarna med en anställningsgrad under 41 pro- cent och drygt 200 avseende förlängningar. Av de uppgifter som utredningen fått från framgår också löneläget. Uppgifter om dessa framgår nedan. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandringSOU 2021:88 Lönenivå för beviljade ansökningar Avser beviljade tillstånd med en lön om högst , Som framgår av tabellen ovan är löneläget för de beviljade ansök- ningarna väldigt lika mellan förstagångs- och förlängningsansök- ningarna. Det var flest beviljade tillstånd både avseende förstagångs- och förlängningsansökningar med en lönenivå mellan 20 000– . Löneläget är relativt jämnt fördelat från . De flesta löner i spannet 0–avsåg en uppgiven lön om . Enligt uppgifter från är detta felregistreringar i systemen. Även om det står i kolumnen för lönespannet 1 000–var det ett antal an- sökningar som avsåg denna nivå både avseende förstagångs- och för- längningsansökningarna. Det var dock så få (7 respektive 114) att de redovisas som 0 i tabellen. Även avseende dessa kan det antas att det blivit felregistreringar men det ska också påpekas att sammanställ- ningen avser så att perioden omfattar även åren innan beslutade om en försörjningskravsnivå på och de kontroller som började göras i samband med förlängningsansökningar. Utredningen har dessutom närmare undersökt hur löneläget har sett ut för de som beviljats ett arbetstillstånd med en anställning på . Det var 6 292 förstagångsansökningar och 10 020 för- längningsansökningar –2020 med en anställningsgrad om Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring av alla förstångsansökningar och av alla förlängningsansökningar avsåg en tjänstgörings- grad på . –en lön mellan 13 000–, –en lön mellan 16 000–och –en lön mellan 19 000–. När det gällde förlängningsansökningarna erbjöds –en lön mellan 13 000–, –en lön mellan 16 000–och –en lön mellan 19 000–. Det finns indikationer på att försörjningsgränsen påverkar inkomst- nivån i vissa yrkesgrupper, t.ex. för restaurangbiträden. Vid en under- sökning av hur lönerna fördelar sig är det en större andel arbets- kraftsinvandrare som tjänar strax än arbetstagare som inte är arbetskraftsinvandrare. För den senare gruppen är det en jämnare inkomstfördelningskurva och därmed en jämnare fördelning av tjänstgöringsgrader. Liknande mönster syns vid studier av alla arbetskraftsinvandrares inkomster över alla år, det är en större andel arbetskraftsinvandrare som har inkomster strax ovanför 13 000-kro- norsnivån.148 Utredningen har dock inte fått uppgifter om hur anställ- ningsgraden ser ut inom respektive bransch. var det dock endast 142 ansökningar som beviljades där månadsinkomsten skulle vara . För dessa såg anställnings- graden ut enligt följande. 148RiR 2016:32 s. 73. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandringSOU 2021:88 Alla beviljade tillstånd med en grundlön mellan Det saknades anställningsgrad i 33 av fallen. Av de erbjudanden som beviljats och där anställningsgraden framgår är det dock vanligast (35 fall) att anställningsgraden är 47–när lönen är mellan 13 000–. Det är dock nästan lika vanligt att anställnings- graden är 61–(32 fall) eller 56–(29 fall). Det var bara ett erbjudande som gällde en anställningsgrad och desamma gällde för en anställningsgrad . Problemen med missbruk av systemet för arbetskraftsinvandrare rapporteras inom flera olika branscher. Generellt kan dock sägas att problemen beskrivs som störst inom personalintensiva branscher. De branscher som särskilt pekas ut i kartläggningen är (utan inbör- des ordning): –städ och tvätt (handbilstvättar), Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring De fem vanligaste yrken som arbetskraftsinvandrare kom hit för var i storleksordning bärplockare och plantörer m.fl., IT- arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl., snabbmatsperso- nal, köks- och restaurangbiträden m.fl., skogsarbetare samt ingen- jörer och tekniker. var det samma yrken i topp tre, men fjärde vanligaste yrket var då kockar och kallskänkor och civil- ingenjörsyrken var det femte vanligaste.149 En lite mer långsiktig ana- lys visar att av antalet kvinnor som invandrade av arbetsmarknads- skäl 2011–2016 och ännu bodde i var de fem vanligaste yrkesgrupperna: –IT-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl. –Städare och hemservicepersonal m.fl. –Skötare, vårdare och personliga assistenter m.fl. –Kockar- och kallskänkor Bland män var det motsvarande fem yrken: –IT-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl. –Kockar- och kallskänkor –Snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. –Städare och hemservicepersonal m.fl.150 Som regel är det en liten andel av arbetsgivarna som använder syste- met för arbetskraftsinvandring inom respektive bransch. Undantag finns bl.a. inom hotell- och restaurangbranschen, inom vilken 149Migrationsverkets statistik inhämtad 2021. 150SCB (2020), Kockar och IT-specialister är de vanligaste arbetskraftsinvandrarna. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring av arbetsgivarna erbjudit arbete till arbetskraftsinvand- rare mellan 2008 och 2015.151 Lönenivåer inom vissa branscher Utredningen har inte haft tillgång till statistik avseende lönenivåer indelat på branscher. har dock bearbetat statistik från ärendedatabas (2016) och SCB/. Genom denna statistik har räknat fram arbetskrafts- invandrares genomsnittliga månadsinkomster –2014 in- delat efter Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Månads- inkomsterna har beräknats med hjälp av tidsmarkeringarna i kon- trolluppgifterna och sedan viktats med tillståndstiden då kortare tillståndstid antas öka sannolikheten för mätfel. Det är också viktigt att påpeka att uppgifterna avser åren . Därefter har Migra- tionsöverdomstolen konstaterat att för att en ansökan om för- längning av ett arbetstillstånd ska beviljas måste försörjningsvill- koret ha varit uppfyllt under den föregående tillståndsperioden.152 förtydligades det att ska göra en helhetsbedömning av om villkoren varit uppfyllda under föregående perioder innan en förlängning kan beviljas.153 Av statistiken, som visserligen är för åren 2012–2014, syns att bland anställda inom skönhetsvård, städare, slaktare, bagare, butiks- och kassabiträden, köksbiträden och kockar samt tidningsutdelare var det eller fler som hade en lön under försörjnings- kravet. Detta var även efter det att dessa branscher började kontrol- leras särskilt noga. Även bland skogsarbetare och trädgårdsodlare är det eller fler som inte når upp till en lön om men bland dessa antas en stor del utgöras av säsongs- arbetare varför månadsinkomsterna blir missvisande om de slås ut . De arbetsgivare som har kunnat koppla till arbetskraftsinvandrare med utebliven lön eller lön under försörj- ningskravet återfinns ofta i de branscher som är föremål för Migra- tionsverkets särskilda kontroll (se mer nedan om särskilda kontroller). 151Riksrevisionen, Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring?, RiR 2016:32, s. 53. 152MIG 2015:11 och MIG 2015:20. 153MIG 2017:24 och MIG 2017:25. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Av de arbetsgivare som betalade en arbetskraftsinvandrare under var det stora flertalet arbetsgivare som bara anställde en arbetskraftsinvandrare, vilket tyder på att det inte är fråga om ett systematiskt missbruk av reglerna i de allra flesta fallen. Enligt Riks- revisionen är en lön under försörjningskravet eller frånvaro av in- komst i relativt hög utsträckning enstaka fall som är utspridda på många arbetsgivare. Vid en jämförelse av arbetsgivare –2013 framkommer dock att vissa branscher hade en större andel arbetskraftsinvandrare som fått lägre lön än eller att arbetet inte blivit av trots att ett tillstånd har bevil- jats. Dessa branscher var: personliga och kulturella tjänster (inklu- derar skönhetsvård), uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster (inkluderar städ), hotell- och restaurang och byggverksamhet. Inom offentlig förvaltning, tillverkningsindustrin, energi- och miljöbranschen, IT-branschen, samt inom verksamheter med inriktning på juridik, ekonomi, vetenskap, teknik, utbildning, finans, försäkring och fastigheter var detta ovanligare. Av de som hade betalat ut löner under en nivå på till fler än hälften av de anställda arbetskraftsinvandrarna eller inte alls betalat samtliga arbetskraftsinvandrare under två eller fanns 40 pro- cent inom hotell- och restaurang och inom uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster. Vidare fanns inom bygg, handel, personliga tjänster och transport. Alla är branscher som särskilt kontrol- lerar.154 Särskilda utredningsåtgärder inom vissa branscher Att problemen finns inom vissa branscher är inte en ny upptäckt. Av just denna anledning tillämpar sär- skilda utredningsåtgärder inom vissa branscher. ska enligt 2 § 1 förordningen (2019:502) med instruktion för Migra- tionsverket motverka missbruk av reglerna. Myndigheten har också i regleringsbrev fått i uppdrag att motverka missbruk av regler och att särskilt redovisa insatser för att upptäcka sådant missbruk, bland annat förekomsten av skenanställningar. 154RiR 2016:32 s. 76 ff. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring att följa dessa krav och för att komma till rätta med missbruket tillämpas därför särskilda utredningskrav inom följande områden: –hotell- och restaurangbranschen, –jord- och skogsbruksbranschen, –personlig assistans och –nystartade verksamheter inom alla branscher. För att arbetstillstånd ska beviljas inom dessa branscher måste arbets- givaren visa följande: –dokumentation av utbetalda löner och tecknade försäkringar om arbetsgivaren tidigare anställt tredjelandsmedborgare samt redo- visning av inbetalda arbetsgivaravgifter, –en redovisning av hur arbetsgivaren kan garantera löner, –att sökanden har informerats om de erbjudna anställningsvill- koren och om arbetets art, –filialregistrering i i enlighet med lag om utländska filialer m.m. (det gäller enbart företag registrerade i tredje land som bedriver näringsverksamhet i ). Det ovanstående är en ram för det underlag och de kontroller som behöver för att bedöma om det rör sig om en verk- lig anställning. Det finns dock inget krav på att kontrollera all doku- mentation som nämns i punktlistan. Om handläggaren utifrån till exempel företagets årsredovisning kan konstatera att det rör sig om en etablerad arbetsgivare som driver löpande och seriös verksamhet, kan det antas att arbetsgivaren kan betala den erbjudna lönen. Om det finns tveksamheter bör en djupare utredning göras. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring som undantas från utredningskraven i sin helhet är arbetsgivare inom kommun, region och stat samt arbetsgivare där antalet anställda är 50 personer eller fler. Åtgärderna kan dock tillämpas i enskilda ansökningar om det finns skäl att utreda dessa närmare. För koncer- ner finns ytterligare utredningskrav.155 Utredningen har fått in information om avslag och bifall i branscher där särskilda utredningskrav tillämpas. Tabell 4.6 Förstagångsbeslut med särskilda utredningsåtgärder Förlängningsbeslut med särskilda utredningsåtgärder Av uppgifterna framgår att det huvudsakligen var fler bifall än avslag i de fall särskilda utredningsåtgärder använts. Undantag var för förstagångsansökningar . Utredningen har därefter jämfört de avslag som gjorts med det totala antalet avslag som görs. Denna jämförelse visade att som minst avslogs av alla ansökningar efter att särskilda utredningsåtgärder företagits och som mest avslogs av alla ansökningar efter särskilda utredningsåtgärder. Utslaget över alla år och både förstagångs- och förlängningsansökningar var det strax över hälften av alla avslag som genererades efter särskilda utredningsåtgärder. Tabell 4.8 Andel procent av alla avslag efter särskilda utredningsåtgärder 155Migrationsverket, Särskilda utredningskrav för vissa branscher och nystartade verksamheter, med dnr: 4 .15e5e0cb 167732de6f716069, . Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Utredningen har också jämfört hur många som får bifall när särskilda utredningsåtgärder vidtagits i förhållande till samtliga bifall avseende arbetstillstånd. Siffrorna redovisar alla bifallsbeslut och avser inte personer. En person kan enligt uppgift från få flera bifallsbeslut. Av dessa siffror ser vi dock att som högst är det av alla ansökningar som får bifall efter att Migrations- verket vidtagit särskilda utredningsåtgärder när det gäller första- gångsansökningar. Som lägst är det . När det gäller förlängningsansökningar är det som högst som får bifall efter särskild utredning och som lägst . Tabell 4.9 Andel procent av alla bifall efter särskilda utredningsåtgärder Avslag på ansökningar inom vissa branscher Enligt samtal med representanter från kan det bland de ansökningar som får avslag, i vart fall avseende förlängningsansök- ningar, finnas personer som blivit utnyttjade under föregående till- ståndsperiod. Det är därför relevant att se hur många ansökningar som avslagits på grund av att lönen varit för låg och inom vilka branscher det förekommer. Det ska dock beaktas att en person som inte erbju- dits tillräcklig lön under föregående ansökningsperiod ibland kanske inte ansöker om en förlängning, varför denna statistik inte ger någon heltäckande bild av hur situationen ser ut. Av tabellen nedan framgår antalet avslag av förlängningsansök- ningar för åren 2019–2020 på grund av att personen inte når upp till kraven avseende viss försörjnings- eller lönenivå. förde inte statistik över de avslag som var hänförliga till lön under kollektivavtalsnivå. Tabellen avser antalet avslagna an- sökningar. SOU 2021:88Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Tabell 4.10 Lägre lön än försörjningskravet eller kollektivavtal/bransch De yrkesgrupper som fick flest avslag på grund av att lönen under- steg försörjningskravet var städare och hemservicepersonal m.fl., snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl., kockar och kallskänkor samt skötare, vårdare och personliga assistenter m.fl. När det gäller löner som inte uppgick till kollektivavtalsenlig nivå eller nivå enligt branschpraxis skedde flest avslag för snickare, murare och anläggningsarbetare, städare och hemservicepersonal m.fl., lagerpersonal och transportledare m.fl., kockar och kallskän- kor samt snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. Inom branscherna skönhetsvård, städare, slaktare, bagare, köks- biträden och kockar är det alltså en överrepresentation av personer som fick avslag på ansökningar för att personen inte nådde upp till de krav som ställts avseende lönen och som dessutom enligt sta- tistiken ovan hade en högre andel arbetstagare (eller fler) som inte tjänade . Det är också i flera av de branscher som pekas ut som extra problematiska som flest avslag förekommer på grund av misstänkta skenerbjudanden och oseriösa arbetsgivare, att arbetsgivaren saknar ekonomisk förmåga och på grund av information som framkommit genom myndighetssamverkan. ska motverka miss- bruk, som t.ex. förekomsten av skenanställningar. Vid prövningen av ansökningar om arbetstillstånd är därför observant på att anställningsavtalet inte är ett s.k. skenavtal. Enligt Migrations- verket bör begreppet skenanställning endast användas i de fall Migra- tionsverket gör bedömningen att det är sannolikt att ett anställ- ningserbjudande har upprättats uteslutande i syfte att möjliggöra för den sökande att beviljas uppehålls- och arbetstillstånd i . Om- ständigheterna i varje enskilt fall blir avgörande för bedömningen av om ett åberopat erbjudande om anställning har upprättats i syfte miss- bruka reglerna om uppehålls- och arbetstillstånd eller inte. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring digheter som kan beaktas vid bedömningen är bl.a. om det finns en uppenbar diskrepans i kompetens mellan sökandens kvalifikationer och de krav som ställs i annonsen eller på anställningen, om den som sökt tillstånd saknar kännedom om arbetet och anställningsvillko- ren, om arbetsgivaren har förekommit i andra ärenden som har bedömts som skenanställningar, om det har lämnats felaktiga upp- gifter av betydelse för bedömningen i det aktuella ärendet, om anställningserbjudanden har lämnats till fler personer än vad verk- samheten kräver med hänsyn till företagets omsättning och eko- nomi, om arbetstagaren har betalat en penningsumma för att få ett anställningserbjudande, om arbetsgivaren och arbetstagaren har bris- tande kunskap om varandra, till exempel i fråga om namn, medborgar- skap, yrkeskvalifikationer och/eller verksamhetsområde samt om arbetsgivaren har en ansträngd ekonomisk situation eller att arbets- givaren förekommer i flera ärenden . Vissa av ovan an- givna omständigheter kan också medföra att arbetserbjudandet inte bedöms vara seriöst och/eller att arbetsgivaren inte bedöms ha eko- nomiska förutsättningar att uppfylla villkoren i anställningserbju- dandet.156 Tabell 4.11 Avslag på förstagångsansökningar När man ser på de fem yrken som genererar flest avslag i samtliga kategorier ovan (misstänkta skenerbjudanden och oseriösa arbets- givare, att arbetsgivaren saknar ekonomisk förmåga och information som framkommit genom myndighetssamverkan) återfinns dessa i kategorierna snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl, snickare, murare och anläggningsarbetare. Städare och hemservice- personal m.fl. samt kockar och kallskänkor är överrepresenterade när det gäller misstänkta skenerbjudanden och oseriösa arbetsgivare samt att arbetsgivaren saknar ekonomisk förmåga. 156Migrationsverket, Rättsutredning om begreppet skenanställning, med dnr 1.3.4-2018-18814. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring förekom också många avslag på ansökningar rörande skötare, vår- dare och personliga assistenter då det bedömts vara fråga om en skenanställning eller en oseriös arbetsgivare och för gjutare, svetsare och plåtslagare m.fl. när informationen kommit via myndighetssam- verkan. Situationen ser liknande ut även vid avslag på förlängnings- ansökningar på dessa grunder.157 4.4.4Särskilt om personlig assistans Utredningen har fått i uppdrag att närmare undersöka på vilket sätt och i vilken utsträckning arbetskraftsinvandring används för orga- niserat missbruk av arbetstillstånd, t.ex. med s.k. cirkeltillstånd där familjemedlemmens uppehållstillstånd är beroende av arbetskrafts- invandrarens tillstånd som arbetskraftsinvandrarens an- ställning är beroende av familjemedlemmens rätt att vistas i och överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas utöver vad utred- ningen i övrigt kommer att föreslå.158 Tillvägagångssätten kan variera men förfaranden som förekommer är t.ex. så kallad brukarimport, då en person med funktionsnedsättning ges möjlighet att få uppe- hållstillstånd i i syfte att begära assistansersättning för denne. Det förekommer även så kallade pappersassistenter, vilket innebär att en person redovisar tid för utförd assistans men i själva verket inte arbetar som assistent. Från flera olika aktörer och i olika rapporter framhålls att det finns ett omfattande missbruk av systemet med arbetskraftsinvandrare inom branschen personlig assistans. Det har konstaterats att arbets- tillstånd inom personlig assistans systematiskt utnyttjas för ekono- misk snarare än för att tillsätta en vakans bland personalen.159 –2018 fyrdubblades arbetskraftsinvandringen inom assistansområdet.160 –2019 har sammanlagt omkring 5 300 ansökningar om arbetstillstånd som personlig assistent handlagts, avseende cirka 3 000 unika individer. Mellan 2009–2018 låg den generella bifallsfrekvensen på . Den har senare sjunkit vilket framgår av tabellen nedan. 157Migrationsverkets statistik avseende avslag och bifall inom yrken och branscher. 158Dir 2020:8 s. 18. 159Olle – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet. 160Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet (2019) s. 8.