sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningens slutsats är också att den mest betydande förändring som behövs när det gäller småelektronik är en ökad återanvändning. Utredningen har också visat att användarna framhåller andra åtgärder än en pant som avgö- rande för att de i högre utsträckning skulle lämna elavfall för återvin- ning. Utredningens bedömning är därför att det krävs andra åtgärder än ett pantsystem för att åtgärda de problem som identifierats. Vi ser att ökad information, ökad trygghet i insamlingen samt ett ökat fokus på förberedelse för återanvändning och återanvändning skulle medföra större miljönytta och det till en lägre kostnad. 10.3Behov av förbättrad insamling, stärkta incitament och bättre förutsättningar för återanvändning Regeringen har som utgångspunkt för beslutet att låta utreda pant för småelektronik identifierat att det nuvarande producentansvaret inte ger önskat resultat. Utredningen delar den bedömningen. I kom- mittédirektivet är utgångspunkterna brister i insamlingen och be- hovet av ökade incitament. Utredningen har visat att detta endast är en del av problembilden. Även om insamlingsnivåerna för småelektronik i vissa fall bedöms som låga visar utredningen att det endast till viss del beror på att små- elektronik slängs i restavfallet, sorteras fel på återvinningscentralen eller återvinningsstationerna. En förklaring är i stället att stora mäng- der småelektronik används i samhället och att det även sker en viss upplagring av produkter som inte längre används Orsakerna till upplagringen är komplexa men går tillbaka till att småelektronik har den naturliga egenskapen att ta liten plats och därför enkelt kan läggas undan och glömmas bort. Av utredningen framgår att ökade servicenivåer, mer och tydli- gare information samt stärkta incitament, såväl ekonomiska som andra incitament, skulle ha betydelse för att få konsumenter att lämna sitt elavfall till återvinning. Utredningen visar också att det dominerande skälet till att konsumenter inte lämnar ej fungerande mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer till återvinning är en rädsla för att den personliga information som de innehåller ska komma i orätta händer. 10.4Använd det som fungerar Avgörande för utredningens bedömning om att det framför allt behövs andra åtgärder än ett pantsystem är att en stor andel av de produkter som lagras hos hushåll och i verksamheter, fortfarande fungerar. Småelektronik är inte en förbrukningsvara på samma sätt som exempelvis förpackningar. I många fall köper konsumenterna en ny produkt innan den gamla slutat fungera. Det nuvarande producentansvaret bygger huvudsakligen på att samla in avfall för att efter demontering smälta ned det för återvin- ning. Det är uppenbart att en sådan insamling inte kan möta behovet av att cirkulera produkter som kan återanvändas. Utredningens slutsats är också att det finns ett flertal möj- ligheter att skänka, byta in eller sälja produkter för återanvändning. Erbjudanden finns från flera kommersiella aktörer och producenter. För framför allt mobiltelefoner finns det även erbjudanden om in- byte och återköp från flertalet återförsäljare. Produkter som exempel- vis leksaker, verktyg och hushållsapparater har i de flesta fall ett lägre andrahandsvärde. För dessa finns i stället möjligheten att skänka produkterna för ideell andrahandsförsäljning eller att sälja själv via olika plattformar. Av utredningen framgår att privathushåll upplever ett motstånd mot att lämna eller sälja produkter för återanvändning. Dels finns bristande kännedom om möjligheterna till och nyttan av återanvänd- ning. Återanvändning upplevs också som krångligt, kombinerat med exempelvis oro för att inte få betalt. Att lämna fungerande produkter i återvinningen ses ibland som den enklaste lösningen. En enligt utredningen oacceptabel konsekvens av nuvarande producentansvar och insamlingssystem med ensidigt fokus på återvinning. Det är därför utredningens slutsats att det behövs en mer generell utveckling av producentansvaret. En utveckling som i denna utred- ning begränsats till insamling och återanvändning. 10.5Ge producenterna ansvar att verka för återanvändning En avgörande förändring som utredningen vill se är att producent- ansvaret moderniseras så att det utvecklas från traditionell insamling och återvinning till att även verka för och ta vara på möjligheter till återanvändning av småelektronik. Vi föreslår därför att det införs krav på att all elutrustning som lämnas till ett insamlingssystem med tillstånd ska bedömas för, och när så är möjligt förberedas för åter- användning. är det snarare så att insamlingen sker på ett sätt som omöjliggör förberedelse för återanvändning. Vi menar att det är viktigt att återanvändning ska fortsätta att ske på en fri marknad. Det är också utredningens bedömning att detta är en marknad som är under snabb utveckling och ska ses som en fram- tidsbransch. Vi anser också att det krävs åtgärder för att öka känne- domen om värdet av och möjligheterna till återanvändning. Samord- nande åtgärder kan vara nödvändiga för att höja kvaliteten på och förtroendet för de erbjudanden till återanvändning som finns. Vi föreslår därför att producenterna ska ges ansvar för att verka för att konsumenterna har goda möjligheter att återanvända elutrustning. Målet är att det ska vara en självklarhet att produkter som man inte längre har användning för cirkulerar till nästa användare . 10.6Stärkta incitament, nationellt ansvar för information och ökad trygghet för hur personliga uppgifter hanteras Utredningen anser också att åtgärder behövs för att förbättra insam- lingen av elavfall. Det finns goda möjligheter att inom nuvarande producentansvar ställa krav på förbättrad service i insamlingen. Det finns en möjlighet för att vid nästa tillståndspröv- ning av insamlingssystemen göra en ny bedömningen av vad kri- terierna lättillgängligt och enkelt innebär. Till detta bör ett krav infö- ras om att producenterna ska använda ekonomiska incitament och andra incitament, som är nödvändiga för att motverka upplagring och uppnå önskade insamlingsnivåer. Vi vill också att insamlingssy- stemen ska ges ett ansvar för information på nationell nivå, något Till det ska också särskilda åtgärder vidtas för att skapa större trygghet om hur produkter innehållandes personlig information hanteras vid återvinning av avfall. 10.7Stora svårigheter med att införa ett traditionellt pantsystem för småelektronik Vi har utifrån kommittédirektivet utrett och tagit fram förslag till pantsystem. Vi har dels utrett en möjlighet till ett traditionellt pant- system, dels en lösning som vi kallat pantbevis. Utifrån vårt direktiv att ta fram förslag till pantsystem redovisar vi författningsförslag för båda lösningarna. Vi förordar dock inte något av dem, se bedömning nedan. Vi har valt att fokusera våra utredningar kring pantsystem på mobiltelefoner. I ett traditionellt pantsystem betalas en pant vid köp av en pro- dukt som sedan återfås när samma produkt lämnas in som avfall. Vår bedömning är att detta är svårt och kostsamt att genomföra . Det krävs att produkterna som omfattas av pant är möjliga att identi- fiera så att det kan säkerställas att pant endast betalas för de pro- dukter för vilka pant erlagts vid köpet. Vi har inte hittat någon lös- ning som vi bedömer är praktiskt genomförbar till en rimlig kostnad. Eftersom småelektronik som är konsumentelutrustning nästan ute- slutande tillverkas utanför och där utgör en väldigt liten marknad internationellt sett ser vi inga möjligheter att ställa krav på märkning vid tillverkning. Att se till att produkter ska gå att identifiera innan försäljning i blir sannolikt mycket kostsamt. En tradi- tionell pant skulle inte ha någon effekt på de produkter som redan är upplagrade eftersom någon pant inte betalades för dessa produk- ter vid inköp. En pant skulle också ha en fördröjningseffekt till följd av produkternas långa livslängd. Utöver det innebär ett traditionellt pantsystem att av inbe- tald pant finns upplåsta i systemet till följd av att det tar mellan inbetalning och återbetalning av pant. Detta skulle kräva någon form av statlig kontroll över pengarna eller ekonomiska säker- heter för mycket stora belopp. Med anledning av svårigheterna som är förknippade med en tradi- tionell pant har vi också utrett en variant av pantsystem, benämnd pantbevis. Lösningen frikopplar panten från den enskilda produkten och kräver därför inte att produkten går att identifiera. En pant er- läggs vid köp och användaren får ett, förslagsvis, digitalt pantbevis som är unikt för varje köp av en pantbelagd produkt. Pantbeviset ger rätt till återbetalning av panten mot att en produkt av samma typ som pant betalades in för, lämnas till insamlingssystemet. Denna lösning skulle innebära att redan upplagrade produkter kan lämnas in för att få tillbaka panten. Upplåsningen av medel antas bli mycket mindre då användare kan förväntas lösa panten betydligt snabbare. Eventuellt skulle, inledningsvis, en betydande andel av pant- bevisen lösas in direkt genom att användaren har med sig en gammal mobiltelefon när en ny köps in. Vår bedömning är att ett system med pantbevis är mer genomförbart än ett system som kräver att produkterna kan identifieras inom pantsystemet. Oavsett vilket pantsystem som väljs skulle det medföra en del nack- delar och svårigheter. Båda lösningarna ger producenterna och de god- kända insamlingssystemen ansvar för en betydande administration och kontroll över stora flöden av pengar. Pantlösningarna är också komplicerade att kombinera med återanvändning. En hög pant, kanske så hög som skulle krävas för att skapa kraftfulla incitament, skulle störa och konkurrera med marknaden för återanvändning. Det är också svårt att hitta fungerande lösningar för hur panten ska lämnas vidare vid andrahandsförsäljning utan att negativt påverka den återanvändning som sker . Det är efter en andrahandsförsäljning som panten skulle få störst betydelse då intresset att säkerställa att den samlas in för återvinning ökar. Utredningen har landat i att det åtminstone inledningsvis vore klokt att begränsa ett eventuellt pantsystem till mobiltelefoner. Detta av flera skäl. Mobiltelefoner innehåller dels värdefulla metaller som är viktiga att återvinna. Mobiltelefoner är också den produkt som upplagras i störst utsträckning hos hushållen. till svårigheter att administrera och säkerställa ett välfungerande pantsystem kan det också vara klokt att börja med en produkttyp. Detta uppmärksammar en av de avgörande nackdelarna med ett pantsystem då det innebär en reglering och administration av varje enskild produkt eller produktgrupp då produkterna är väldigt hete- rogena. Sammantaget bidrar begränsningen till enstaka eller ett fåtal produktgrupper kraftigt till att minska kostnadseffektiviteten i pant- systemet. Ett omfattande system måste utvecklas, underhållas och administreras för ett begränsat flöde av avfall. De produkter som används eller lagras kommer så små- ningom, i stor utsträckning, att lämnas för återvinning, även utan en pant, det sker bara med viss fördröjning. Ett pantsystem kan skynda på inlämnandet till viss del, men för att leda till en ökad insamling som får genomslag i statistiken krävs att många produkter ingår i pantsystemet. Att införa ett pantsystem kommer att medföra relativt stora kost- nader som konsumenterna förväntas få stå för. Det förväntas bli ett visst överskott av pengar i pantsystemet, hur stort detta över- skott blir beror på insamlingsnivån. Överskottet, som egentligen är konsumenternas pengar, kan användas till att delfinansiera systemet. Att införa ett pantsystem kommer att ta resurser, både från kon- sumenter, producenter, insamlingssystemen och medan nyttan bedöms vara begränsad eftersom det framför allt inne- bär en tidigarelagd materialåtervinning. Undersökningen som Novus gjort på uppdrag av utredningen visar dessutom att den främsta orsaken till att mobiltelefoner lagras hemma har med hanteringen av personligt lagrad information att göra. Trots att det finns stora möjligheter att sälja fungerande mobil- telefoner till andrahandsaktörer, lagras det en betydande mängd fungerande telefoner i hushållen. Detta tyder på att det framför allt inte är ett ekonomiskt incitament som skulle få konsumenter att ändra beteende och göra sig av med sina upplagrade mobiltelefoner. Det finns en informations- och kunskapsbrist när det gäller hante- ringen av uttjänta mobiltelefoner. Det kan inte ett ekonomiskt incita- ment som en pant åtgärda. Utredningen konstaterar också att pantsystem respektive premie har utretts i och . I båda dessa fall gjordes samma bedömning som görs i denna utredning. konstatera att en pant för småelektronik inte prövats i något annat land och att det inte finns något fungerande exempel att utgå ifrån. som denna utredning har pågått utreder EU-kommis- sionen möjligheten att införa ekonomiska incitament, exempelvis pantsystem för elektronik. Det kan finnas anledning att avvakta de bedömningar som görs inom EU för att inte riskera att införa ett administrativt relativt komplicerat system endast för . 10.10 Genomförande av ett pantsystem Om regeringen väljer att genomföra en lösning med ett pantsystem i någon form menar utredningen att det förutsätter en fortsatt dialog med de ansvariga aktörerna. Som framgår av utredningen innebär ett pantsystem flera praktiska och administrativa moment. Det har varit utredningens utgångspunkt att ett fungerande pantsystem måste lämna utrymme för aktörerna att hitta lösningar på hur dessa mo- ment ska genomföras. Det kan exempelvis avse den praktiska lös- ningen för själva pantbeviset och hur pengar ska tas in, fonderas och betalas ut. Utredningen kan konstatera att det saknas driv- kraft hos de ansvariga aktörerna att medverka till att hitta sådana lösningar för ett pantsystem. En orsak till att panten på burkar och flaskor fungerat väl är att de ansvariga aktörerna själva utformat mycket av den praktiska hanteringen. Grunden till drivkraften att lösa hanteringen har troligen, åtminstone inledningsvis, varit ett hot om förbud mot produkterna ifråga. Det är utredningens bedömning att någon sådan drivkraft inte finns för småelektronik och att det inte heller finns förutsättningar eller anledningar till att skapa en sådan. 10.11Nackdelar och fördelar med att välja att utveckla producentansvaret Producentansvaret är, om än lagreglerat, formulerat på ett sätt som ger producenterna stort utrymme att genomföra ansvaret på det sätt de finner effektivt. Det finns som sagt krav på att ett insamlingssystem för att få tillstånd ska vara lämpligt och rikstäckande. Det finns ett ansvar att inte motverka återanvändning. Det finns också krav på butiksinsamling. Det är utredningens bedömning att dessa krav inte fått genomslag fullt ut i producenternas ansvar. vårdsverkets tillsyn har inte förmått säkerställa att så har skett. Det finns en risk att de utökade kraven på att verka för återanvändning, möjliggöra förberedelse för återanvändning, använda incitament och informera med mera inte heller kommer få ett tillräckligt genomslag. Det är dock utredningens bedömning att producentansvaren också givit mycket goda resultat. Det relativt öppna ansvaret har tillsammans med samarbetet med kommunerna inneburit att svenska producenter byggt upp en effektiv insamling som troligen ger de högsta insamlingsnivåerna i världen. som utredningen arbetat har EU inlett arbetet med att utveckla hållbarhetsprinciper för bland annat elektronik. Dessa avses utmynna i krav på resurseffektiva produkter i ekodesigndirektivet. Det är utredningens bedömning att ett pantsystem skulle ockupera en stor del av såväl producenternas som myndigheternas resurser. Detta skulle kunna innebära att chansen att utveckla återanvändning eller att påverka EU:s arbete för resurseffektivitet skulle försämras. Det är därför utredningens bedömning att det, trots vissa brister i nuvarande producentansvar, finns flera skäl till att som alternativ till ett pantsystem välja att utveckla det befintliga producentansvaret. 10.12Åtgärder behövs för en hållbar användning av småelektronik Som slutord vill vi anföra att utredningen varit begränsad till frågor som rör insamlingen, återvinningen och delvis återanvändningen av småelektronik. Oavsett hur regeringen väljer att hantera frågan är detta lösningar i slutet av produkternas livscykel. Åtgärder som ett pantsystem eller andra incitament för att öka insamlingen kan också bidra till en snabbare och ökad konsumtion. En pant men också andra incitament för att lämna in produkter kan i viss utsträckning användas för att rättfärdiga köpet av en ny produkt. Utredningen menar att detta inte ska hindra åtgärder för ökad återanvändning och ökad insamling. Åtgärderna behöver kombi- neras med krav på åtgärder för hållbara affärsmodeller som innebär att producenten återtar produkter, eller att krav finns på livslängd, reservdelar och rätt till reparation med mera. I detta kapitel redovisar vi utredningens förslag. Avsnitt 11.2 utgörs av det förslag som utredningen förordar och som avser ett utvecklat producentansvar. Avsnitt 11.3 avser förslaget om pantsystem. Av- snitt 11.4 avser bemyndiganden. Förslag som följer av EU:s minimi- krav för ett utökat producentansvar presenteras i kapitel 5. 11.2.1Möjliggör förberedelse för återanvändning vid insamling av elavfall Förslag: Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska se till att insamlingen sker på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning möjliggörs för avfall som kan förberedas för återanvändning. Det har under utredningens gång framgått att det avfall som lämnas i producenternas system i många fall hanteras på ett sådant sätt att möjligheterna till förberedelse för återanvändning är små. Det gäller såväl det avfall som samlas in vid kommunernas återvinningscen- traler som i butiksinsamlingen. En förklaring är att insamlingen varit inriktad på materialåtervinning varför förberedelse för återanvänd- ning inte beaktats i tillräcklig omfattning. Flera kommuner har tillbaka en urskiljning av inkommande elavfall som är lämp- ligt för återanvändning. Ofta görs detta i samarbete med ideella orga- nisationer som ansvarar för vidare hantering och försäljning. Livscykelanalyser visar tydligt att återanvändning som leder till att nyköp av produkter undviks innebär en betydande miljövinst jämfört med återvinning. Vi anser att det är tydligt att det finns en potential att förbereda mer av det elavfall som lämnas i insam- lingssystemen för återanvändning. Vi vill därför att denna väl etable- rade hantering ska ske vid all insamling. En möjlighet är att införa krav på att den som driver ett insam- lingssystem ska se till att insamlingen och hanteringen av avfallet sker på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning möj- liggörs. Kravet ska gälla det avfall som är praktiskt och ekonomiskt rimligt att förbereda för återanvändning. Kravet omfattar inte avfall som av miljö- eller säkerhetsskäl är olämpliga att återanvända. Det insamlade elavfallet ska hanteras och transporteras på ett sådant sätt att det ger förutsättningar för förberedelse för återanvändning. Kravet avser sådant som kommer in i avfallsinsamlingen och därmed har klassats som avfall. Den fortsatta hanteringen bör vara sådan att produkterna inte skadas. Den vidare hanteringen och försäljningen kan genomföras i samarbete med såväl ideella organisationer som kommersiella aktörer. På samma sätt som för annan återvinning bör entreprenörer för förberedelse för återanvändning upphandlas eller väljas på ett sätt som uppfyller lagstiftning om upphandling och kon- kurrens. Medlemsstaterna ska se till att insamlingen och transporten av avfall görs på ett sådant sätt att optimala villkor möjliggörs för förbe- redelse för återanvändning och materialåtervinning (artikel 6 WEEE- direktivet). Det ställs redan krav på att insamlingen ska ske på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning eller material- återvinning inte försvåras (46 § 2 förordningen om producentansvar för elutrustning). För att åstadkomma en återvinning av hög kvalitet bedömer utredningen att bestämmelsen bör skärpas och justeras så att det ställs krav på att den som driver insamlingssystemet ska se till att insamlingen och hanteringen av avfallet sker på ett sådant sätt att förberedelse för återanvändning möjliggörs för avfall som har poten- tial för att förberedas för återanvändning. Avfall som är lämpligt för materialåtervinning ska hanteras så att återvinningen inte försvåras. För att fullgöra de nya skyldigheterna behöver insamlingssystemen förbättra insamlingsmetoderna. 11.2.2Ge producenterna ansvar att verka för återanvändning av elutrustning Förslag: En producent ska verka för att användare av elutrustning får goda förutsättningar att återanvända denna. Kravet gäller för elutrustning som är lämplig att återanvända. En producent ska vara skyldig att verka för att användare av elutrust- ning har goda möjligheter för att skänka, byta och sälja använd elutrustning för återanvändning. Kravet ska begränsas till produkter som är lämpliga att återanvända. Resultaten från Novus undersökning (bilaga 2) visar att ungefär hälften av den småelektronik som lagras upp i hemmen inte är avfall, utan fungerande produkter som skulle kunna fortsätta att cirkulera och återanvändas. En orsak till detta är att konsumenter köper en ny produkt innan den gamla slutat att fungera. Den produkt som ersätts kan däremot vara attraktiv för andra användare, särskilt om de kan få tillgång till den . Producenternas insamlingssystem som är inriktat på insamling och återvinning av elektronik som är avfall, är inte anpassat för dessa produkter. För flera produktgrupper, särskilt informations- och kommunikationsteknologi som mobiltelefoner, surfplattor och bär- bara datorer, finns en kommersiell andrahandsmarknad. För övriga produkter som exempelvis hushållsapparater, verktyg och leksaker finns en ideellt organiserad andrahandsförsäljning och plattformar där produkter kan säljas från privatperson till privatperson. Trots detta sker en upplagring av elektronik. En anledning är osäkerheten på hur och till vem använd elektronik som inte är avfall kan lämnas. Konsumenterna vill troligen vara försäkrade om att den elutrustning som lämnas för återanvändning hanteras på ett tryggt och hållbart En orsak till upplagring kan också vara en låg kunskapsnivå hos konsumenterna om möjligheten till och nyttan av återanvändning. Utifrån den problembild och analysen av orsaker till problemen vibeskrivit i kapitel 6 ser vi ett behov av att konsumenternas möjlig- heter att lämna produkter till återanvändning förbättras. Vi ser att producenterna har ett ansvar och en möjlighet att bidra till att öka konsumenternas möjligheter att lämna produkter till återanvändning. Det är däremot inte vårt syfte att producenterna ska bygga upp en egen organisation eller hantering för försäljning med mera av pro- dukter för återanvändning. Här bör i stället existerande kommer- siella och ideella lösningar användas inklusive de möjligheter som producenter och exempelvis mobiltelefonoperatörer redan erbjuder. Det är vår avsikt att endast reglera ett öppet formulerat ansvar för producenterna att verka för att konsumenterna har goda möjligheter för återanvändning. I begreppet att verka för inbegrips åtgärder som avser att sprida kunskap om nyttan med återanvändning, motivera konsumenter att välja återanvändning, ge information om möjlig- heterna att återanvända, bidra till att återanvändning sker på ett kvali- tetssäkrat sätt med högt skydd för miljö och hälsa samt goda sociala förutsättningar. Detta ska göras på ett sätt som bibehåller sund kon- kurrens och goda förutsättningar för företagsamhet och ideella orga- nisationer. Producenterna ska själva ha möjlighet att välja hur de ska uppfylla kravet. Utredningen bedömer inte att det finns erfarenhet och underlag nog för att reglera nivån på producenternas ansvar närmare, exempelvis genom att ange mål för återanvändning.