sou · H9B3101 · 2022-01-19 00:00:00 — I bostads- bidraget görs prövningen genom att den bidragsgrundande inkoms- ten reducerar hur mycket bidrag som betalas ut. Den bidragsgrund- ande inkomsten används för att uppskatta vilken betalningsförmåga hushållet har, och därmed hur stort behovet av bidrag är. I under- hållsstödet görs behovsprövningen, som ovan beskrivits, i ett första led genom att kontrollera att boföräldern, eller egentligen barnet, inte på annat sätt får ett underhåll som minst motsvarar underhålls- stödet på annat sätt. I nästa led prövas hur stor del av det utbetalade underhållsstödet som den frånlevande föräldern kan stå för genom att bestämma ett betalningsbelopp utifrån hens inkomst. Genom att betalningsbeloppet inkomstprövas utgörs statens ekonomiska stöd till boföräldern av skillnaden mellan det underhållsstöd som betalas ut och det belopp som den frånlevande föräldern anses kunna klara att betala med sin inkomst. Det faktiska stödet kan alltså sägas be- stämmas genom en prövning av vilket behov av tillskott till den från- levande förälderns betalning som staten behöver betala för att bo- föräldern ska klara barnets kostnader. Såväl den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidraget som den betalningsgrundande inkomsten i underhållsstödet är alltså ett sätt att uppskatta betalningsförmågan. De nuvarande reglerna för hur de båda inkomsterna beräknas har betydande olikheter, men har det gemensamt att de beräknas på ett helt kalenderår. Beräkning på ett kalenderår innebär att det inte tas hänsyn till att en varierande inkomst över året rimligen i de flesta fall också innebär en varierande betalningsförmåga. I det avseendet finns det vissa problem med dagens regelverk i hur väl de inkomstunderlag som används faktiskt speglar betalningsförmågan. Ett större problem är emellertid vilken inkomst- period som beaktas i respektive stöd. I underhållsstödet beräknas betalningsskyldigheten på den inkomst som låg till grund för det senast fattade beslutet om slutlig skatt (det år underhållsstödet avser). Eftersom beslut om slutlig skatt fattas året efter inkomståret är det förrförra årets inkomst som normalt ligger till grund för be- talningsskyldigheten. I de fall inkomsten inte är helt stabil innebär sättet att beräkna den betalningsgrundande inkomsten att den dåligt Allmänna överväganden om inkomstunderlaget Det riskerar leda till att vissa betalar be- tydligt mindre än de har förmåga till och att andra får ett krav som de inte har förmåga att betala, med anstånd, betalningsplaner, skulder och ytterst en svår skuldproblematik som följd. I bostadsbidraget gäller i stället att den bidragsgrundande inkoms- ten helt motsvarar den inkomst som hushållet har hela det år som bostadsbidraget avser. Här är problemet, vid sidan av att det kan vara svårt att rätt uppskatta inkomsten framåt i tiden vilket krävs för att det preliminära bidraget ska bli korrekt, att storleken på det bidrag man har rätt till beror på inkomster hushållet ännu inte har haft. Den som har högre inkomster under den än den tidi- gare förväntas därmed kort sagt låna av framtida inkomster. Att beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst speglar den nuvarande betalningsförmågan är viktigt. Om bostadsbidrag betalas ut trots att ett hushåll inte har behov av det, eller med ett belopp som överstiger hushållets behov, är träffsäker- heten dålig. Följden är att bidraget kostar mer och legitimiteten för bidraget riskerar att minska. Motsvarande resonemang beskriver också underhållsstödet. Om kostnaderna stiger och frånlevande förälder inte betalar det de har förmåga till riskerar legitimiteten för stödet att urholkas. Om i stället en frånlevande förälder åläggs att betala mer i underhållsstöd än hen har möjlighet att betala utifrån sin nuvarande betalningsförmåga riskerar detta snabbt leda till att hen bygger upp en skuld. Förutom att även detta riskerar hota legiti- miteten och leder till dålig träffsäkerhet för det faktiska stödet från staten, det vill säga skillnaden mellan vad som betalas ut och vad den frånlevande föräldern ska betala, riskerar relationen till barnet ta skada. En sådan skada kan uppstå genom att höga betalningskrav och eventuella skulder till följd av det kan försvåra umgänget med barnet på grund av bristande ekonomiskt utrymme. Relationen kan också ta skada genom att uteblivna betalningar av underhållet kan uppfat- tas av båda föräldrar, och även av barnet, som en ovilja att betala även om orsaken är otillräcklig förmåga att betala. Om bostadsbidraget betalas ut med för låga belopp är risken att barnfamiljer får svårt att ge sina barn vad de behöver och att, i varje fall på viss sikt, att hus- hållet hamnar efter med betalningen av sina bostadskostnader. Det kan ytterst leda till att problem kan uppstå med att behålla till exem- pel hyreskontraktet. Allmänna överväganden om inkomstunderlaget 6.5Bara historiska inkomster i inkomstunderlaget Fastställande av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst handlar om att uppskatta vilken egen betalningsförmåga som den en- skilda har. Förenklat kan det uttryckas som att uppskatta hur mycket pengar den enskilda har i sin plånbok eller på sitt bankkonto för att betala sina egna utgifter. Bostadsbidraget ska då stå i relation till hur mycket som saknas i plånboken för att betala bostaden och kostna- der för barn. På motsvarande sätt ska den bidragsskyldiga inte krävas på mer än att pengarna räcker både till att betala underhållsstödet och de övriga utgifter som en enskild normalt har. Analogin med pengar i plånboken tydliggör rimligheten i att ta hänsyn till de tillgångar som den enskilda förfogar över i inkomst- underlaget för bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst. Detta till skillnad från att som i bostadsbidraget också låta framtida inkomster räknas in. Det är bara med inkomster som den enskilda redan har haft som dagens räkningar och andra utgifter kan betalas. 6.6Betalningsförmågan beror främst på aktuella inkomster Om inkomstunderlaget huvudsakligen baseras på aktuella inkomster har bidraget respektive betalningskravet förutsättningar att anpassas snabbt till förändring i inkomst och betalningsförmåga. Det är enligt utredningen en central fråga, vilken uppfylls dåligt i nuvarande regel- verk. För att ett hushåll med bostadsbidrag ska få största möjliga nytta av ett bidrag bör detta vara högre med lägre inkomst och lägre med högre inkomst. Endast då hjälper bi- draget till att tillgodose behoven, varken mer eller mindre, på ett bra sätt . På motsvarande sätt är det rimligt att den som är bi- dragsskyldig betalar en större del av underhållsstödet när inkomsten är högre, men får ett lägre betalningskrav när inkomsten är lägre. På så sätt ställs högre krav på betalning när betalningsförmågan är hög, men inte sådana krav att den enskilde får betalningssvårigheter när inkomsten är lägre. Allmänna överväganden om inkomstunderlaget Bostadsbidraget är ett behovsprövat bidrag och betalas därför ut till hushåll med små ekonomiska marginaler. Betalningsskyldig för underhållsstöd kan dock vem som helst vara, det vill säga både per- soner med stora och med små ekonomiska marginaler. Den betal- ningsgrundande inkomsten har emellertid bara betydelse för dem med små marginaler, eftersom den med god ekonomi normalt ska betala hela underhållsstödet. Det är därför rimligt att anta att hur mycket pengar de som berörs av beräkningen av bidragsgrundande och be- talningsgrundande inkomst har i sin plånbok och på sitt bankkonto i första hand beror på vilka inkomster som man haft . Den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten bör där- för fastställas främst med utgångspunkt i aktuella inkomster. 6.7Tidigare inkomster bör också beaktas om de varit höga Att tidigare inkomster, om de varit höga, också bör beaktas är viktigt ur ett legitimitetsperspektiv. Att en person som eller året haft mycket höga inkomster ändå skulle ha rätt till bostadsbidrag eller slippa betala hela eller delar av underhållsstödet är olyckligt eftersom det i sådana situationer på goda grunder kan antas finnas ekonomiskt utrymme att själv stå för alla kostnader. Ett system som på det sättet skulle ge stöd till personer med mycket god ekonomi bara för att de till exempel tillfälligt, i vissa fall helt frivilligt, sänker sin inkomst skulle minska träffsäkerheten i stöden och sänka tilltron till behovsprövningen i systemen. Vilka resurser en person med små ekonomiska marginaler har hänger som sagt främst samman med hur stor inkomsten varit . En person som har haft god ekonomi, och större ekonomiska marginaler, kan däremot ha resurser som härrör från den tidigare perioden. Utifrån detta resonemang är det inte bara i situationer då någon tidigare haft mycket höga inkomster som det kan finnas skäl att i viss mån ta hänsyn till tidigare inkomster. Det är rimligt att ta hänsyn till vissa tidigare inkomster om dessa varit så höga att det finns anledning att anta att det funnits utrymme för till exempel ett buffertsparande. är det inte rimligt att äldre inkomster ska ha samma betydelse som aktuella inkomster och inte heller att inkomster som någon intjänat för mycket sedan Allmänna överväganden om inkomstunderlaget ska beaktas med mindre än att de fortfarande utgör en resurs. En sådan resurs är en påvisbar och realiserbar förmögenhet. 6.8Den aktuella inkomsten bör beräknas som ett genomsnitt över några månader Att låta bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst beräk- nas på den senaste månadsinkomsten kan förefalla optimalt när aktua- litet eftersträvas. För personer som inte har en stabil inkomst, såsom en månadslön från anställning, kan emellertid inkomsten variera relativt mycket månad för månad. En betalningsskyldighet eller ett bidrag som skulle bero på en enskild månads inkomst skulle därför också komma att variera mycket. Skulle den inkomst som beaktades vara den som den enskilda har samma månad som bidraget betalas ut eller betalningen av underhållsstödet ska ske hade den variation inte nödvändigtvis varit dålig, eftersom det skulle ha inneburit en direkt koppling mellan inkomst och bidrag respektive betalningskrav. Det är emellertid inte möjligt att få tillgång till inkomstuppgifter så snabbt. I praktiken kommer bara inkomster som ligger till- baka i tiden kunna beaktas. Att då låta en enskild månadsinkomst som intjänades för sedan helt slå igenom i bidragets eller betal- ningskravets storlek skulle kunna leda till alltför många situationer då beloppen dåligt svarar mot betalningsförmågan. Ett sätt att komma till rätta med detta problem är att basera inkomst- underlaget på ett genomsnitt av några månaders inkomst. Variationen månad för månad kommer att minska, vilket också minskar risken för olyckliga situationer där inkomsten den månad som bidraget betalas ut eller betalning ska ske dåligt stämmer överens med bidragets eller betalningskravets storlek. Utredningens analyser, baserade på faktiska månadsinkomster, har också visat att ett genomsnitt över några månader bakåt i tiden har bättre förmåga att förutsäga inkomsten den aktuella inkomstmånaden. Det kan också argumenteras för att en mindre variation i bidrag och betalningskrav månad för månad har ett värde i sig. Mindre variation ökar möjligheten att planera, eller budgetera, för den närmaste framtiden. Allmänna överväganden om inkomstunderlaget 6.9Den aktuella inkomsten bör inte baseras på för många månader Det finns alltså fördelar med att beräkna den aktuella inkomsten som genomsnittet av några månaders inkomster snarare än bara beakta den senaste kända månadsinkomsten. En viktig del av dessa fördelar är att ett genomsnitt gör inkomstmåttet mer stabilt , det vill säga mindre påverkat av mycket tillfälliga upp och nedgångar. Denna fördel förstärks i princip för varje ytterligare månad som läggs till i underlaget för genomsnittet. Men eftersom de inkomster som används bör vara så aktuella som möjligt innebär det att varje ytter- ligare månad som läggs till blir en månad som ligger längre tillbaka i tiden. Med fler månader i genomsnittet blir alltså inkomsten mer stabil, men speglar den i allt större utsträckning en inkomst som inte är aktuell. Mot bakgrund av att utredningens utgångspunkt är att bidraget och betalningsskyldigheten ska spegla betalningsförmågan finns också andra argument för att inte låta allt för många månader ingå i genom- snittsinkomsten. Stabilitet i bidraget är inte enbart av godo. Som framförts ovan är det viktigt att bidraget och betalningskravet an- passar sig till den aktuella betalningsförmågan. Baseras den bidrags- grundande och betalningsgrundande inkomsten på många månader bakåt i tiden kommer denna anpassning att försämras. Vid en inkomst- sänkning kommer bidraget inte höjas och betalningskraven inte sjunka lika fort och vice versa vid en inkomstökning. 6.10De inkomstuppgifter som ska ligga till grund för beräkning bör så långt möjligt hämtas in automatiskt från tredje part För att beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst ska kunna göras på ett administrativt effektivt sätt bör de uppgifter som används kunna hämtas in automatiskt i så stor ut- sträckning som möjligt. Om de uppgifter som beräkningen bygger på utgörs av sådana som finns tillgängliga minskar den enskildas börda att lämna in uppgifter. administration kan då effek- tiviseras genom mindre och snabbare handläggning. Om upp- gifterna hämtas in från tredje part, det vill säga varken är uppgifter Allmänna överväganden om inkomstunderlaget från egna register eller uppgifter som den enskilda lämnar, ökar tillförlitligheten i uppgifterna genom minskad risk för oavsiktliga eller avsiktliga fel i de inkomstuppgifter som används. Sedan arbetsgivardeklarationer på individnivå infördes för hela arbetsmarknaden rapporteras huvuddelen av de in- komster som ligger till grund för beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst in till strax efter att den enskilda fått en löneutbetalning eller en förmån. Arbetsgivar- deklarationerna innehåller uppgifter som täcker nästan alla inkoms- ter och förmåner som ska beskattas i inkomstslaget tjänst. Detta inne- bär att huvuddelen av de inkomster som används vid beräkningen nu finns tillgängliga hos redan månaden efter löneutbetal- ning och också kan överföras till . Merparten av de ersättningar som betalas ut i social- och arbetslöshetsförsäkringarna finns också tillgängliga via arbetsgivardeklarationerna. Sådana ersätt- ningar som ingår i beräkningen av bidragsgrundande och betalnings- grundande inkomst som inte ska beskattas ingår dock inte. Många av dessa betalas ut av själv och andra av andra offent- liga aktörer och bör därför också kunna överföras till Försäkrings- kassan strax efter att utbetalning skett. För sådana inkomster som beskattas i inkomstslagen näringsverksamhet och kapital, finns dock inte några uppgifter tillgängliga löpande . Tillförlitliga upp- gifter om sådana inkomster finns tillgängliga först efter att Skatte- verket beslutat om slutlig skatt. Även om sådana inkomster före- kommer relativt sällan i den berörda målgruppen och dessutom ofta är relativt små kräver de en annorlunda hantering. Även uppgifter om förmögenhet kräver en annan hantering eftersom de varken finns tillgängliga löpande eller ens kan hämtas in från efter beslut om slutlig skatt, sedan förmögenhetsbeskattningen avskaffa- des . 6.11De inkomstuppgifter som används i beräkningen ska kontrolleras i efterhand De inkomstuppgifter som lämnas i arbetsgivardeklarationer är tillför- litliga. Arbetsgivare, och andra utbetalare, lämnar informationen till som använder uppgiften på samma sätt som de tidigare årliga kontrolluppgifterna. Det innebär att de förtrycks på inkomst- Allmänna överväganden om inkomstunderlaget De uppgifter som utredningen tagit del av visar att det finns skäl att tro att de uppgifter från arbetsgivardeklarationer som finns tillgängliga i efter inkomstmånaden har hög tillförlitlighet. Sådana uppgifter ändras sällan i efterhand och godkänns också i beslutet om slutlig skatt i nästan alla fall. Utbeta- laren är skyldig att lämna korrekta och fullständiga uppgifter och mottagaren har starka skäl och olika möjligheter att kontrollera att uppgifterna stämmer överens med de inkomster och förmåner som mottagaren har fått. Trots detta finns det generellt sett skäl att även efter att beräkningen gjorts kontrollera att uppgifterna är korrekta, både för att säkerställa att stöden är träffsäkra och för att bibehålla legitimiteten för dem. De uppgifter som ligger till grund för beräkningen bör i första hand kontrolleras av den enskilda i anslutning till beslut. Trots att uppgifter från arbetsgivardeklarationer är tillförlit- liga och utbetalaren har krav på sig att lämna korrekta och fullstän- diga uppgifter kan uppgifterna i vissa fall behöva kompletteras och korrigeras. Sådana korrigeringar kan göras med stöd av uppgifter från den enskilda. Även efter sådana korrigeringar kan emellertid oriktiga inkomstuppgifter fortfarande finnas. bör därför kontrollera uppgifterna. Sådana kontroller görs lämpligen i efterhand. Efterkontroller bör främst genomföras i samband med beslut om slutlig skatt eller ändring av sådana beslut. 7Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning Syftet med den inkomstprövning som görs i såväl bostadsbidraget som vid bestämmandet av betalningsskyldigheten i underhållsstödet är att avgöra behovet av ekonomiskt stöd. Det ekonomiska stödet i bostadsbidraget innebär tillskottet till inkomsten för att klara nöd- vändiga utgifter för bostad och barn, och det ekonomiska stödet i underhållsstödet innebär hur stor del av det utbetalade underhålls- stödet som ska utges utan motsvarande krav på betalning från den bidragsskyldiga. Prövningen är med andra ord snarare en prövning av vilken betalningsförmåga den enskilda har utan ekonomiskt stöd än en egentlig inkomstprövning. Eftersom de utgifter som bostadsbidraget ska ge ekonomiskt stöd till, liksom bidragsskyldigas betalning av underhåll, är löpande utgifter, är det ur träffsäkerhetssynpunkt fördelaktigt om prövningen görs utifrån en så aktuell betalningsförmåga som möjligt. Det egna an- svaret för att betala de utgifter som de ekonomiska stöden avser är långtgående och det finns därför inte anledning att bortse från några resurser som den enskilda förfogar över. Om prövningen görs i för- hållande till betalningsförmågan när det ekonomiska stödet ges ökar träffsäkerheten. Det minskar också risken för skuldsättning. De ekonomiska stöden bör därför grundas bara på sådana resurser som den enskilda redan förfogar över. Det är bara pengar som den en- skilda har i plånboken som kan användas för att betala de utgifter som uppkommer. De som tillhör målgruppen för bostadsbidrag och nedsättning av betalningsskyldigheten i underhållsstödet har vanligen små eko- nomiska marginaler. Det är därför rimligt att anta att betalnings- förmågan huvudsakligen beror på vilka inkomster de haft . Dock är det, inte minst ur legitimitetssynpunkt, ändå viktigt att Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning ta hänsyn till resurser som kan finnas på grund av tidigare höga in- komster eller förmögenhet. Det innebär att en eventuell förmögen- het bör beaktas, i vart fall om det är uppenbart att den påverkar betalningsförmågan. Det innebär också att inkomster, om de varit höga, som intjänats tidigare än under den allra bör på- verka det ekonomiska stödet. Vid prövningen bör inkomster beaktas snarare än bara en enskild månad. Ett genomsnitt över några månader minskar variationen i det ekonomiska stödet, och ger därmed bättre förutsätt- ningar för planering av ekonomin på viss sikt. minskar också risken för att enskilda månader med avvikande inkomster ger upphov till månader då det ekonomiska stödet dåligt svarar mot be- hovet. Dock bör inte prövningen normalt baseras på inkomster under alltför många månader, eftersom varje ytterligare månad som läggs till i underlaget kommer att vara en äldre månad och att inkomst- underlaget därför blir alltmer inaktuellt ju fler månader det omfattar. De uppgifter som används i prövningen bör i så stor utsträckning som möjligt hämtas in automatiskt från någon annan än den enskilda själv. Det minskar den enskildas börda att lämna uppgifter och effek- tiviserar handläggningen. Eftersom vissa uppgifter ändå behöver häm- tas in från den enskilda då alla tillgängliga resurser ska beaktas be- höver kontroller genomföras av uppgifterna. En del av uppgifterna från tredje part kan också vara ofullständiga eller inkorrekta och kan därför behöva kontrolleras. Sådana kontroller behöver i viss mån göras redan inför prövningen men också i efterhand. I detta kapitel beskrivs närmare vilka överväganden som utred- ningen gjort gällande vilka inkomster och andra resurser som ska beak- tas vid prövningen i de båda förmånerna och hur dessa inkomster ska användas i beräkningen av storleken på de ekonomiska stöden. 7.1Inkomster och resurser som bör beaktas Det finns inga egentliga skäl att bortse från någon typ av inkomster vid beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande in- komst. Det stöd som utges i form av behovsprövat bostadsbidrag förutsätts prövas mot alla inkomster som den enskilde förfogar över för att stödet ska vara träffsäkert. På motsvarande sätt förutsätter en träffsäkerhet i den nedsättning av betalningskraven för underhålls- Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning stöd att alla de inkomster som den betalningsskyldiga förfogar över beaktas. Alla beskattningsbara inkomster bör beaktas. Inkomst av förvärvs- arbete beskattas antingen i inkomstslaget tjänst eller i inkomstslaget näringsverksamhet. I inkomstslaget tjänst ingår också sådana inkoms- ter som utgör ersättning för inkomst av förvärvsarbete, till exempel arbetslöshetsersättning, sjukpenning, sjukersättning eller pension. I inkomstslaget näringsverksamhet ingår också inkomster av så kallad passiv näringsverksamhet vilken innebär att inkomsten inte nödvän- digtvis härrör från en egen arbetsinsats. Det finns inte skäl att i bo- stadsbidraget särskilja inkomster av förvärvsarbete från andra in- komster, som till exempel när ett inkomstunderlag ska fastställas för sådana inkomstbortfallsförsäkringar som bara ska grundas på inkomst av förvärvsarbete. Alla inkomster i inkomstslaget näringsverksam- het, liksom i inkomstslaget tjänst, bör alltså ingå i inkomstunderlaget för bostadsbidrag och underhållsstöd. Förutom inkomst av tjänst och näringsverksamhet, kan fysiska personer även ha inkomster som beskattas i inkomstslaget kapital. Inkomst av kapital är exempelvis ränteinkomster, hyra vid uthyrning av privata tillgångar och vinst vid försäljning av sådana tillgångar samt utdelning på aktier. Alla inkomster i inkomstslaget bör beaktas i bostadsbidraget och underhållsstödet. Vid sidan av inkomster som beskattas i kan bostadsbidrags- hushåll ha inkomster som härrör från ett annat land och därför i vissa fall inte helt eller inte alls beskattas i . Sådana inkomster bör också beaktas. Även vissa andra inkomster som inte är skattepliktiga ingår vid beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande in- komster. Till exempel beaktas studiebidrag och studiestartstöd i både underhållsstödet och bostadsbidraget. I bostadsbidraget beaktas även skattefria stipendier och etableringsersättning. Denna typ av inkoms- ter bör även fortsättningsvis beaktas. Vid sidan av de olika typer av inkomster som nämns ovan kan också såväl hushåll med bostadsbidrag som betalningsskyldiga i underhållsstödet ha tillgångar, till exempel i form av pengar på ett bankkonto eller innehav av fondandelar eller andra värdepapper. Det kan också finnas tillgångar i fastigheter. beaktas sådana till- gångar i beräkningen av bidragsgrundande inkomst genom att ett förmögenhetstillägg görs. Reglerna om att en eventuell förmögenhet Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning skulle beaktas även vid fastställandet av betalningsgrundande inkomst avskaffades i samband med att förmögenhetsskatten avskaffades.