sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningen kan inte se att det finns skäl att i genomförandelagen införa bestämmelser som inne- bär en begränsning av överklagandeinstitutet i förhållande till vad som gäller enligt förvaltningslagen respektive förvaltningsprocesslagen. Då de allmänna bestämmelserna om överklagande i dessa författningar har ett mycket brett tillämpningsområde, ser utredningen inte heller något behov av att ytterligare utvidga överklagandeinstitutet utöver vad som redan framgår av lag. Förvaltningsprocesslagen reglerar inte vilka mål eller måltyper som omfattas av krav på prövningstillstånd. Sådana regler återfinns i stället i de materiella reglerna. I 40 § FL slås fast att beslut överklagas till all- män förvaltningsdomstol, dvs. till förvaltningsrätt, och att det krävs prövningstillstånd vid fullföljd till kammarrätt. Om inget annat anges i annan lag eller föreskrift krävs det alltså prövningstillstånd för att ett beslut ska prövas av kammarrätt. Utredningen bedömer att det inte heller här finns skäl att frångå den allmänna ordning som gäller enligt Prövningstillstånd bör därför krävas för att ett beslut ska tas upp till prövning i kammarrätten. 17.2Konsumenters möjligheter att påverka ärenden om bristande överensstämmelse Artikel 29 ställer krav på vilka förfaranden som ska finnas i de natio- nella rättssystemen för att säkerställa efterlevnad av lagstadgade krav på tillgänglighet. Det första kravet innebär att en konsument ska kunna vidta åtgärder i domstol eller hos behöriga förvaltningsmyndigheter för att säkerställa att de nationella regelverken med krav på tillgäng- lighet efterlevs. För att säkerställa en korrekt implementering av direk- tivet behöver utredningen därför undersöka hur de krav som ställs i artikel 29 tillgodoses i befintlig förvaltningsrättslig lagstiftning samt i övriga förslag som utredningen avser att lägga fram. 17.2.1Konsumenter ska ha möjlighet att anmäla brister Bedömning: Svensk förvaltning tillåter som regel att enskilda per- soner kan anmäla brister till kontrollmyndigheter. Myndigheterna avgör vilket tillvägagångssätt som ska gälla för granskningsför- farandet. Det vore dock vid kontrollen av efterlevnaden av genom- förandelagen lämpligt om myndigheterna tillhandahåller en tillgäng- lig klagomålsportal som kan hantera anmälningar om bristande tillgänglighet på ett effektivt och tydligt sätt. Som konstaterats ovan i avsnitt 17.1.1 gör utredningen bedömningen att regelefterlevnad enligt svensk rätt bör säkerställas i enlighet med det ordinarie förvaltningsrättsliga förfarandet. Svensk förvaltning tillåter som regel att enskilda personer kan anmäla brister till kontrollmyndigheter. Dessa anmälningar kan därefter läg- gas till grund för ett ärende om tillsyn. Detta gäller inte minst i ärenden som rör konsumenträttigheter. Även ärenden om krav på tillgänglig- het ska kunna initieras genom anmälningar från enskilda. Utredningens förslag i denna del behandlas närmare i avsnitt 14.4.5 och 15.7.2. Utred- ningen rekommenderar även i avsnitt 16.3.4 att det hos den samord- nande tillsynsmyndigheten ska finnas ett system med en anmälnings- portal som skapar en samlad ingång dit konsumenter kan vända sig för att påtala brister. Möjligheten att anmäla brister innebär emellertid inte att det per automatik skapas ett granskningsförfarande hos den behöriga myndig- heten. Det vanliga är att marknadskontroll- eller tillsynsmyndig- heter själva fattar beslut om vilka granskningar som ska genomföras. I detta förfarande medför anmälningar om brister viktig information som läggs till grund för analyser om vilka granskningar som ska prioriteras. Om inget annat anges är det myndigheten själv som bestämmer vilket tillvägagångssätt som ska gälla för granskningsförfarandet. Hur myndigheter väljer att omhänderta anmälningar och genomföra gransk- ningar är därför individuellt från myndighet till myndighet och beror på vilka övriga uppgifter som myndigheten har och vilka resurser den totalt har att förfoga över. Av rättspraxis följer att en tillsynsmyndig- hets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla inte kan över- klagas, se till exempel RÅ 2010 ref. 29. Enligt utredningens bedöm- ning vore det dock lämpligt, i enlighet med vad som anges ovan och i linje med det som förts fram av den referensgrupp som biträtt utred- ningen, om myndigheten tillhandahåller en tillgänglig klagomålsportal som kan hantera anmälningar om bristande tillgänglighet på ett effek- tivt och tydligt sätt. Tillgänglighetsdirektivet är ett inremarknadsdirektiv som ska undan- röja handelshinder på den inre marknaden och motverka snedvriden konkurrens. Direktivet har också till syfte att främja jämlikhet i lev- nadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet men innebär inte att det införs någon ny rättighetslagstiftning (se avsnitt 10.6). Svensk rätts- tradition är ytterst restriktiv med att skapa förvaltningsrättsliga för- faranden där alla klagomål behöver hanteras och bemötas. Detta gäller särskilt vid granskning som inte syftar till att kontrollera efterlevnad av rättighetslagstiftning. 17.2.2Möjlighet för konsumenter att vara delaktiga i ärenden om bristande överensstämmelse Ett granskningsärende kan inledas till följd av anmälningar och tips från allmänheten och andra myndigheter eller offentliga aktörer eller på eget initiativ från granskningsmyndigheten. Bestämmelser om hur en ärendehandläggning inleds och vad som gäller för den fortsatta handläggningen av ett ärende finns i förvaltningslagen (2017: 900) (FL). Det är den ekonomiska aktören som är föremål för gransk- ningen som kontrollmyndighetens beslut riktar sig mot och som beslu- tet får omedelbara verkningar för. Det blir därmed den ekonomiska aktören som i första hand är att betrakta som part i ett ärende om even- tuell bristande överensstämmelse. Enligt 19 § FL kan en enskild inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Av framställ- ningen ska det framgå vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Som framgår ovan följer det emellertid inte per automatik att en kontrollmyndighet inleder ett granskningsärende utifrån varje anmälan som den får in. Myndighe- ten har däremot enligt 23 § FL ett ansvar att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Paragrafen ger uttryck för den så kallade officialprincipen och innebär att det är myn- digheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Vilken omfat- tning av utredningsåtgärder som krävs kan variera med hänsyn till ärendets karaktär. När ett granskningsärende har inletts följer det av 9 § FL att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möj- ligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Den som är part i ett ärende har enligt 10 § FL rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Det finns ingen legaldefinition i förvaltningslagen av vem som är att betrakta som part. Sökande, klagande och annan part brukar näm- nas som aktörer som skulle kunna ges ställning som part i ett förvalt- ningsärende. Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen (till exempel en ansökan om försörjningsstöd, sjukpenning eller serverings- tillstånd). En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut till en högre instans. Det kan vara en sökande som fått avslag på sin fram- ställning eller någon som drabbats av ett ingripande och vill att beslu- tet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbegriper bland annat den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar ställ- ning som så kallad förklarande part. Den som i någon annan egenskap har ett intresse i saken anses nor- malt sett inte som part i första instans. Skulle dennes intresse i saken vara sådant att han eller hon anses ha rätt att överklaga myndighetens beslut, kan personen i fråga bli part i högre instans. En förutsättning för att någon i dessa fall ska anses som part i första instans är därför att denne bedöms ha ett sådant intresse i saken som ger en rätt att över- klaga det kommande beslutet, det vill säga att personen i fråga har sak- legitimation och även i övrigt anses vara berättigad att överklaga ett beslut enligt 42 § FL. Utanför partsbegreppet faller som regel en anmä- lare eller förslagsställare, exempelvis någon som tar initiativ till en åtgärd genom att anmäla ett visst förhållande utan att ha någon närmare anknytning till ärendet.1 Även den som inte är part har dock möjlighet att tillföra informa- tion i ett ärende, till exempel genom att skicka in ett skriftligt yttrande. Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, enligt 25 § FL, som huvudregel underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Det är som regel den handläggande myndigheten som avgör om personen i fråga ska ha partsbehörighet i ärendet. Offentlighetsprincipen innebär att även den som inte är part har möjlighet att begära ut och ta del av det som framkommit i ett specifikt ärende, förutsatt att materialet inte omfattas av sekretess. 17.2.3Möjlighet att överklaga en kontrollmyndighets beslut i ett granskningsärende De ärenden rörande bristande överensstämmelse som konsumenter kan tänkas ha ett intresse av att medverka i avser främst två situatio- ner. Den första situationen handlar om förvaltningsmyndighetens ställ- ningstagande till om ett kontrollärende ska inledas. Denna situation är av särskilt intresse för den enskilde konsument som har lämnat in en anmälan med klagomål om bristande överensstämmelse hos den aktuella produkten eller tjänsten. Som framgår ovan är dock sådana beslut som regel inte överklagbara. Den andra situationen avser utfallet av ett eventuellt kontrollärende. Som framgår ovan är det den ekono- miske aktören som i första hand är föremål för verkningarna av ett till- synsbeslut och som är den som är part i ett ärende. Under vissa omstän- digheter kan emellertid även andra aktörer beviljas partsbehörighet samt vara berättigade att överklaga ett beslut. 1Se Förvaltningslagen En kommentar, och , Juri- dik, Upplaga 1, lagkommentar till 10 §. En förvaltningsmyndighets beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Behörighet att överklaga beslutet har den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot. Detta framgår av 41 och 42 §§ FL. Frå- gan om ett beslut får överklagas ska prövas före frågan om klaganden har rätt att klaga. I praktiken är det dock inte alltid möjligt att på detta sätt skilja överklagbarhet från klagorätt. I båda fallen beror nämligen prövningen av vilka verkningar beslutet har. Bedömningen av om ett beslut har gått den klagande emot anses därför ofta vara underord- nad bedömningen av den effekt som det överklagade beslutet kan antas ha för den som klagar. Avgörande för om ett beslut är överklagbart och vem som har rätt att klaga är således i första hand vilka verkningar som beslutet har för den som överklagat beslutet. Som regel förut- sätts för klagorätt att beslutets effekt drabbar klaganden direkt. Det ska också vara fråga om negativa verkningar. Frågan om ett beslut är över- klagbart och vidare om klagandens klagorätt prövas av den myndig- het som ska pröva överklagandet (47 § FL). Klagorätt har i första hand den som är part. Ett beslut kan dock även angå andra än den som varit part under ärendets handläggning hos förvaltningsmyndigheten. Även intressenter som inte tidigare upp- trätt i ärendet kan därför vara klagoberättigade. Allmänt sett brukar det för klagorätt krävas att beslutet antingen påverkar personens rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsord- ningen. Sådant så kallat skyddssyfte kan komma till uttryck till exem- pel genom bestämmelser om att de ska beredas tillfälle att yttra sig innan beslut fattas eller genom att det på annat sätt framgår att besluts- myndigheten ska ta hänsyn också till av dem företrädda intressen.2 Bestämmelsen om vem som har rätt att klaga på ett förvaltnings- beslut har varit i huvudsak den samma sedan 1971 års förvaltningslag och det finns en omfattande rättspraxis i frågan. I SOU 2010:29 och lagkommentar till förvaltningslag finns utförliga redogörelser för den praxis som utvecklats på området. Utöver vad som redogjorts för ovan har utredningen valt att avgränsa sig genom att hänvisa till dessa verk och avstår i detta betänkande från att när- mare redogöra för befintlig praxis. Sammanfattningsvis kan det dock konstateras att förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen ger en möjlighet för enskilda att träda in som part i mål, givet att vissa förut- 2Jfr SOU 2010:29 s. 645 f. samt Förvaltningslagen En kommentar, och , Juridik, Upplaga 1, lagkommentar till 42 §. sättningar är uppfyllda. Bedömningen för om en person ska ges parts- behörighet ligger emellertid hos den instans som har att pröva över- klagandet och bedömningen som görs kommer som regel alltid att behöva göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. 17.3Behörighet för intresseorganisationer med flera att delta i ärenden om bristande överensstämmelse Enligt direktivets artikel 29.3 ska det finnas bestämmelser varigenom offentliga organ eller privata sammanslutningar, organisationer eller andra rättsliga enheter, som har ett legitimt intresse av att säkerställa att direktivet följs, enligt nationell rätt kan delta vid domstolarna eller de behöriga förvaltningsmyndigheterna, antingen till stöd för eller på klagandens vägnar och med hans eller hennes tillstånd, i alla de rätts- liga eller administrativa förfaranden som föreskrivs för att säkerställa att skyldigheterna i detta direktiv efterlevs. Utredningen sammanstäl- ler i detta avsnitt de möjligheter som finns för offentliga organ och intresseorganisationer med flera att delta i rättsprocesser och ärenden hos förvaltningsmyndigheter och gör avslutningsvis en bedömning av om ytterligare lagstiftningsåtgärder är nödvändiga för att leva upp till direktivets krav i denna del. 17.3.1Möjlighet att vända sig till () Bristande tillgänglighet är en diskrimineringsgrund i den svenskadis- krimineringslagen. En konsument som upplever sig diskriminerad på grund av bristande tillgänglighet kan vända sig till allmän domstol med krav på åtgärder och skadestånd. Konsumenten kan också välja att vända sig till DO. DO har sedan möjlighet att i allmän domstol föra den enskildas talan. Ett sådant förfarande är, även om det skulle leda till skadeståndsansvar för den diskriminerande ekonomiska aktören, inte att betrakta som dubbelbestraffning vid en samtida talan om sank- tionsavgift eller vite (se avsnitt 10.4.7). 17.3.2Möjlighet för intresseorganisationer med flera att agera ombud Utredningens förslag innebär att behörig myndighet i ett kontroll- ärende ska ges möjlighet att besluta om förelägganden och förbud, samt att förena dessa med vite, samt i vissa fall också besluta om sanktions- avgifter. Åtgärderna kommer att riktas mot de berörda ekonomiska aktörerna, som därmed kommer att ha partsbehörighet och klagorätt i dessa ärenden. Som redogjorts för ovan kommer troligtvis även enskilda personer att i vissa fall kunna vara berättigade att agera part och ha klagorätt i ärenden om bristande överensstämmelse. Enligt 14 § FL får den som är part i ett ärende anlita någon som är lämplig för uppdraget som ombud eller biträde. Det finns därmed inget i befintlig lagstiftning som hindrar att representanter för organisatio- ner, vare sig det är ideella föreningar eller andra juridiska personer, med fullmakt från en konsument påtalar brister till tillsynsmyndigheten eller skriftligen yttrar sig i de ärenden som avhandlas hos myndig- heten. 17.3.3Möjlighet för intresseorganisationer och enskilda med flera att i övrigt yttra sig i ärenden om bristande överensstämmelse Vid handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet och förvalt- ningsdomstol finns ett flertal bestämmelser som reglerar möjligheten att låta andra än de som är parter i ärendet uttala sig i den fråga som är uppe till prövning. Som redogjorts för ovan är en myndighet enligt 23 § FL skyldig att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Motsvarande bestämmelse finns även för förvalt- ningsdomstolar i 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL). En myndighet kan enligt 26 § FL inom ramen för sitt utredningsansvar begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild. På samma sätt kan en förvaltningsdomstol enligt 24 § FPL inhämta yttrande över fråga, som kräver särskild sakkunskap, från myndighet, tjänsteman eller den, som eljest har att gå till handa med yttrande i ämnet, eller anlita annan sakkunnig i frågan. En förvaltningsdomstol kan även förordna om förhör med vittne eller sakkunnig (25 § FPL). Handläggningen ska vara skriftlig (9 § FL samt 9 § FPL) och beslut ska grundas på vad handlingarna innehåller samt vad som i övrigt före- kommit i ärendet (jfr 30 § FPL). Utredningsskyldigheten för myndigheter och förvaltningsdom- stolar innebär att det är myndigheten eller domstolen som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Vilken omfattning av utredningsåtgär- der som krävs kan variera med hänsyn till ärendets karaktär. En myn- dighet eller domstol som handlägger ett ärende om bristande överens- stämmelse kan därmed både på begäran från en enskild part eller på eget initiativ behöva begära in yttrande från en som har särskild sak- kunskap i en fråga som är av relevans för utgången i ärendet. Därutöver finns det inget i vare sig förvaltningslagen eller förvalt- ningsprocesslagen som hindrar att andra som, trots avsaknad av parts- behörighet, har intresse av utfallet i ärendet skickar in sina synpunkter i ett yttrande till den handläggande myndigheten eller domstolen. 17.4Möjlighet att väcka talan i allmän domstol Utredningen har även sett över möjligheten för enskilda att väcka talan i allmän domstol mot en ekonomisk aktör som inte uppfyller direkti- vets krav. Detta skulle i sådant fall ske inom ramen för en civilrättslig process och därmed enligt bestämmelser avseende tvistemål. Till skillnad mot vad som gäller för processen i allmän förvaltnings- domstol krävs inget myndighetsbeslut som ska ligga till grund för en sådan process. Den som vill inleda en rättegång mot någon ska i stället skriftligen ansöka om stämning hos rätten. En sådan stämningsansökan ska bland annat innehålla ett bestämt yrkande, en utförlig redogörelse för de omständigheter som åberopas till grund för yrkandet samt upp- gift om de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. Det är dock osäkert vad som är möjligt att uppnå med en sådan talan. Som tidigare konstaterats utgör tillgänglighetsdirektivet och den lagstiftning som genomför detta inte någon rättighetslagstiftning för enskilda. En enskild kan därmed inte enbart med hänvisning till denna lagstiftning föra talan i domstol om att dess rättigheter har blivit kränkta. En fråga om åtgärder mot en ekonomisk aktör till följd av bristande överensstämmelse ska prövas enligt det förvaltningsrätts- liga förfarandet och ska därmed behandlas i de allmänna förvaltnings- domstolarna. En allmän domstol torde därmed anses sig förhindrad att ta upp en sådan fråga till prövning. 17.5.1Artikel 29 kräver inga författningsändringar för ett korrekt genomförande av tillgänglighetsdirektivet Bedömning: Befintliga bestämmelser i svensk författning är till- räckliga för att säkerställa att svensk rätt lever upp till direktivets artikel 29. Direktivets artikel 29 föreskriver att en konsument ska kunna vidta åtgärder hos behörig förvaltningsmyndighet för att säkerställa att nationella regler efterlevs. Exakt vad som avses med att ”vidta åtgärder” anges inte närmare i direktivet och innebörden av begreppet är där- med för vagt för att en bokstavstolkning av begreppet ska kunna göras. Bestämmelsens syfte synes emellertid vara tydlig, nämligen att en- skilda konsumenter ska kunna påtala brister i tillgänglighet till behörig myndighet. Denna ska sedan inom ramen för sin myndighetsutövning säkerställa att de påtalade bristerna följs upp och vid behov åtgärdas. Förutsatt att de behöriga myndigheterna följer processer som leder till detta resultat ska det inte vara nödvändigt att enskilda konsumenter agerar part och driver ärenden om bristande tillgänglighet. Svensk förvaltning bygger på att det är oberoende myndigheter som, utifrån allmänna förvaltningsrättsliga principer och vad som i övrigt anges i lag eller annan författning, utreder ett ärende, fattar beslut samt säkerställer att identifierade brister åtgärdas. Den lagstiftning som utredningen föreslår föreskriver att enskilda, inklusive konsumenter, ska kunna anmäla brister till behörig kontrollmyndighet. Officialprin- cipen, som kommer till uttryck i både förvaltningslagen och förvalt- ningsprocesslagen, föreskriver myndighetens utredningsskyldighet. Nämnda lagar ger även den som inte är part i ett ärende möjlighet att tillföra information i ett ärende och att under vissa omständigheter inträda som part och överklaga ett beslut. Offentlighetsprincipen ska- par förutsättningar för att även den som inte är part har möjlighet att följa ett ärendes handläggning. Principerna är väl etable- rade i svensk förvaltning och som nämnt ovan är syftet att det är det offentliga, genom en myndighetsutövande aktör, som ska utreda och säkerställa att regler efterlevs. Utredningens bedömning är att det krävs väldigt starka skäl för att principerna för det ordinarie förvaltningsförfarandet ska frångås på så sätt att den som anmäler en felaktighet även per automatik ska ges partsbehörighet i den fortsatta processen och därmed vara berättigad att överklaga alla beslut som fattas i ärendet. I detta hänseende måste det beaktas att tillgänglighetsdirektivet är ett inremarknaddirektiv. De svenska författningar som genomför detta kommer inte att innehålla någon rättighetslagstiftning och den tillsyn och marknadskontroll som ska genomföras kommer därför inte heller att omfatta granskning av om enskildas rättigheter har kränkts. Utredningen kan mot bak- grund av detta inte se att det föreligger sådana starka skäl som skulle kunna föranleda ett avsteg från det ordinarie förvaltningsförandet. Utredningen noterar även att den svenska förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen inte hindrar att vare sig enskilda eller offent- liga organ eller intresseorganisationer på eget initiativ yttrar sig skrift- ligen i ett ärende. Ett sådant yttrande kommer att utgöra en handling i ärendet eller målet och ska beaktas tillsammans med allt vad som i övrigt framkommit i ärendet. Offentlighetsprincipen möjliggör även för utomstående att ta del av de handlingar som finns i ett ärende, för- utsatt att handlingen ifråga inte omfattas av sekretess. Det finns såle- des inget i svensk förvaltningsrättslig lagstiftning som hindrar den som har intresse av utgången av ett ärende att bevaka och framföra sina synpunkter i en fråga. Utredningens bedömning är därmed att befintlig svensk lagstift- ning är tillräcklig för att svensk rätt ska leva upp till artikel 29. Bedömning: Regeringen bör följa upp effektiviteten i myndighe- ternas handläggning av ärende om tillsyn och marknadskontroll, i synnerhet vad gäller anmälningar som gjorts av konsumenter och utfallet av den granskning som genomförts till följd av dessa. Som framgår ovan kan även andra än den berörde ekonomiske aktören få partsbehörighet i ett ärende. En förutsättning för detta är att ett beslut i ärendet får verkningar som är av direkt betydelse för personen i fråga. Den avvägning som här behöver göras är emellertid inte okom- plicerad.