sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Stokastiska hälsoeffekter kan uppkomma och det kan inte uteslutas att en ökad cancerincidens kan beläggas på populationsnivå. De skadliga effekterna av joniserande strålning delas in i determi- nistiska och stokastiska hälsoeffekter. Deterministiska hälsoeffekter är effekter som karakteriseras av en tröskeldos där allvarligheten ökar med ökad dos. Dessa effekter betecknas som allvarliga om de är dödliga, livshotande eller resul- terar i en bestående skada som försämrar livskvaliteten. Stokastiska hälsoeffekter är slumpmässiga hälsoeffekter som kan uppstå som en följd av exponering för joniserande strålning. Sannolikheten att de ska inträffa ökar med ökande stråldos, men hur allvarlig hälsoeffekten blir om den inträffar är oberoende av strål- dosens storlek. Stokastiska hälsoeffekter utgörs av cancer och ärft- liga effekter. De stokastiska hälsoeffekterna uppkommer genom skador på cellernas DNA. Om skadan repareras korrekt av cellen uppstår ingen effekt. Om DNA-skadan inte repareras korrekt kan det antingen uppstå en kromosomavvikelse som leder till att cellen dör eller så kan det uppstå en stabil kromosomavvikelse (mutation) där cellen kan dela sig. En mutation i en sådan cell kan i förläng- ningen leda till att cancer utvecklas. Om mutationen uppstått i en könscell kan den leda till ärftliga effekter. Mutationen kan dock vara så lindrig att inga effekter uppstår eller så allvarlig att den delade cellen dör. Även vid exponering för joniserande strålning i låga doser finns det sannolikt en risk för mutationer som ökar risken för cancer5. För doser under 100 mGy är det dock i de flesta fall inte möjligt att upp- täcka en ökad incidens av cancer i epidemiologiska studier. Risken för skador beror på flera faktorer, främst utsläppets stor- lek och förlopp, vädret samt vilka skyddsåtgärder som genomförs. I närheten av kärnkraftverket sker exponering främst från plymen (det moln av radioaktiva ämnen som sprids i luften vid ett utsläpp) och från markbeläggningen samt genom att radioaktiva ämnen andas in. På större avstånd från kärnkraftverket sker exponeringen främst via intag av kontaminerade livsmedel. Denna exponering kan dock reduceras betydligt genom införande av livsmedelsrestriktioner. Även vid en mycket allvarlig olycka med härdsmälta och reaktor- tankgenomsmältning kan akuta strålskador sannolikt uteslutas om utsläppen går genom fungerande haverifilter. Stokastiska hälsoeffekter kan dock uppkomma, men det är mycket osannolikt att en ökad can- cerfrekvens kan detekteras på populationsnivå. Om en olycka av det värsta slaget skulle inträffa, så kan akuta strålskador inträffa. Även dödsfall inträffade vid , men inte i . Stokastiska hälsoeffekter kan uppkomma för denna typ av olyckor och det kan inte uteslutas att en ökad cancer- 5Se Report of Radiation 2010, paragraph 31 och jfr ICRP Publication 104, Scope of Radiological Protection Control Measures, paragraph 64. frekvens kan detekteras på populationsnivå som i fallet med en ökad incidens av sköldkörtelcancer hos barn som exponerades för höga nivåer av radioaktiv jod i samband med olyckan i Tjernobyl. På individnivå går det inte att fastställa ett samband mellan expo- neringen för joniserande strålning och uppkomsten av stokastiska effekter eftersom det inte finns någon biomarkör som kan tala om orsaken till att en person insjuknar i cancer. Det kan dock tänkas att exponeringen för joniserande strålning kan utgöra en trolig förklar- ing. Problemet är att det normalt saknas kunskap om vilken expo- nering enskilda individer utsatts för i samband med allvarliga olyckor. Det är dock tänkbart att en domstol skulle tillämpa ett lågt beviskrav så att den skulle godta ett kausalsamband i ett fall av följande slag: En ung person insjuknar i sköldkörtelcancer i tiden efter en allvarlig olycka och har vistats i ett svårt drabbat område och konsumerat mjölkprodukter innehållande höga halter av radioaktiv jod. Även om det inte går att veta hur mycket strålning enskilda indi- vider utsatts för, så går det att uppskatta ett genomsnitt för större grupper. och vetenskapliga strål- ningskommitté (UNSCEAR) har, baserat på enkäter samt typiska scenarion för exponeringsvägar, utrymning, intag via mat m.m., gjort en uppskattning av stråldoser från exponering efter olyckan för invånarna i prefektur. Genomsnittliga effektiva doser till vuxna i både utrymda och inte utrymda områden i prefekturen uppskattades av UNSCEAR ligga mellan några mSv och cirka 10 mSv. För barn uppskattas de genomsnittliga effektiva doserna vara ungefär de dubbla. I angränsade prefekturer uppskat- tades de genomsnittliga effektiva doserna vara lägre. Personskador kan uppstå även på ett annat sätt än orsakade av strålning. Det kan då uppkomma frågor om orsakssambandet är ade- kvat. Evakueringen av ett sjukhus kan leda till att en behandling behöver avbrytas med förvärrat sjukdomstillstånd eller dödsfall som följd. Olyckans konsekvenser kan leda till psykiska sjukdomstill- stånd såsom depression. 4.3.3Sakskada (7 § första stycket 1) Definition och ersättningens beräkning Begreppet sakskada används i skadeståndslagen synonymt med egen- domsskada. I första hand syftar begreppet på genom fysiska medel direkt tillfogad skada på fysiska föremål, vare sig dessa är fast egen- dom eller lösa saker. Också förlust av ett föremål är sakskada, och detta även om förlusten endast är tillfällig. Berövas ägaren möjligheten att bruka ett föremål föreligger alltså sakskada. Även en estetisk förändring som påverkar utseendet på ett föremål men inte dess användbarhet omfattas av begreppet. Ett utsläpp av drivmedel kan orsaka en sådan markförorening att det uppkommer en sakskada, om föroreningen är tillräckligt omfattande och inte kan undanröjas genom obetydliga åtgärder.6 Beräkning av skadestånd för sakskada Även skadestånd för sakskada beräknas enligt skadeståndslagen (1972:207). Skadestånd med anledning av sakskada omfattar enligt 5 kap. 7 § skadeståndslagen ersättning för –sakens värde eller reparationskostnad och värdeminskning, –annan kostnad till följd av skadan, –inkomstförlust eller intrång i näringsverksamhet. Sakskador som kan uppkomma vid en radiologisk olycka Sakskador får antas uppträda främst till följd av strålning. Visserligen kan en explosion eller liknande leda till skador, men skador på egen- dom inom anläggningsområdet är i allmänhet undantagna från ersätt- ningsansvaret (skador på saker som inte är avsedda för användning i anläggningen är dock ersättningsgilla, t.ex. anställdas tillhörigheter). Kontaminering av mark, byggnader och lös egendom bör betrak- tas som sakskador. Djur kan behöva avlivas och grödor förstöras 6Se och , Skadeståndslagen En kommentar, avsnitt 5.7.2, , . inom områden som påverkats av nedfall. Även omfattande följd- skador kan uppstå i form av bl.a. kostnader för ersättningsbostäder och ersättningslokaler kontaminerade byggnader inte kan användas, samt stilleståndsersättning för näringsverksamheter. 4.3.4Ekonomisk förlust som är en direkt följd av personskada eller sakskada (7 § första stycket 2) Förslag: Innehållet i 7 § första stycket 2 LRO ska utgå. Punkten 2 i 7 § första stycket LRO tar sikte på sådan förlust till följd av personskador och sakskador som omfattas av skadestånd för sådan skada enligt skadeståndslagen (se 5 kap. 1 § första stycket 2 och 7 §). Att det ska vara en direkt följd av personskada eller sakskada över- ensstämmer med allmänna svenska skadeståndsrättsliga principer, enligt vilka s.k. tredjemansskada inte ersätts. En förmögenhetsskada som inte är en följd av personskada eller sakskada – en ren förmögen- hetsskada enligt 1 kap. 2 § skadeståndslagen – ersätts inte enligt denna punkt men under vissa förutsättningar enligt nästa punkt i 7 § LRO. Enligt 1 kap. 1 § skadeståndslagen tillämpas den lagens bestäm- melser om skadestånd om inte annat är särskilt föreskrivet (jfr även upplysningen därom i 46 § LRO). Definitionen av radiologiska skador behöver därför endast ta sikte på sådant som avviker från skadestånds- lagens bestämmelser. Begreppet ”ekonomisk förlust” i 7 § första stycket 2 LRO är avsett att betyda samma sak som följer av skade- ståndslagens tillämpning. Anledningen till att denna punkt ändå inkluderats är att man har velat åstadkomma en samlad reglering och en precisering för att svensk rätt fullt ut ska stämma överens med konventionen (se prop. 2009/10:173 s. 79 f., 86 och 119). Dubbelregleringen gör emellertid definitionen onödigt svårtolkad, särskilt eftersom olika uttryck används i de båda lagarna. LRO:s re- glering gäller före skadeståndslagen men är inte avsedd att betyda något annat. Som ovan angetts kräver konventionerna att denna skade- typ ersätts men konventionsstaterna är fria att bestämma skadeståndets form och omfattning. Det finns därför inte någon risk att konven- tionens krav i detta hänseende inte uppfylls om bestämmelsen i 2 p. utgår. Utredningen föreslår därför att så sker. 4.3.5Inkomstförlust som inte är en direkt följd av person- eller sakskada, men som till följd av en betydande försämring av miljön har orsakats av en skada på ett ekonomiskt intresse som är direkt knutet till miljön (7 § första stycket 3) Definition och ersättningens beräkning Förslag: Det sakliga innehållet i 7 § första stycket 3 ska inte ändras, men lagtexten ska förtydligas genom att den utformas i närmare anslutning till konventionstextens lydelse. Enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen ska den som vållar ren förmögen- hetsskada genom brott ersätta skadan. Skadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada kan även därutöver förekomma under vissa förut- sättningar, enligt vad som uttalats i rättspraxis. Enligt förarbetena till atomansvarighetslagen (1968:45) omfattar den lagens skadebegrepp ren förmögenhetsskada. I LRO:s förarbeten har man dock bedömt att detta inte avsetts gå utöver vad som gäller enligt allmänna skade- ståndsrättsliga regler, dvs. i huvudsak endast när skadan vållats genom brott (se prop. 2009/10:173 s. 78–81 med hänvisningar). Som radiologisk skada enligt LRO däremot räknas – i enlighet med tilläggsprotokoll – inte varje form av ren för- mögenhetsskada, utan bara sådana som på visst sätt kan kopplas till en försämring av miljön. Det kan nämnas att enligt motsvarande regler även annat slags förmögenhetsskada är ersätt- ningsgill, om den behöriga domstolens lag tillåter det (se arti- kel 2(1)(k)(vii)). Någon motsvarande bestämmelse har inte införts i , eftersom konventionsstaterna inte var överty- gade om att övriga uppräknade skadetyper inte omfattade sådan för- mögenhetsskada.7 Ansvaret enligt LRO är strikt, och gäller därmed även om anlägg- ningshavaren inte vållat skadan genom brott, uppsåt eller oaktsam- het. Som radiologisk skada räknas enligt 7 § första stycket 3 LRO en inkomstförlust som till följd av en betydande försämring av miljön 7Se punkt 12 i Explanatory Report by the Representatives of the Contracting Parties on the Revision of the Convention and the Supplementary Convention, to the Final Act of the Conference on the Revision of the Convention and of the Supplementary Convention, 12 February 2004. har orsakats av en skada på ett ekonomiskt intresse som är direkt knutet till miljön. Enligt lagtexten ska alltså inkomstförlusten till följd av en för- sämring av miljön ha orsakats av en skada på ett ekonomiskt intresse. Lydelsen är inte alldeles lyckad – det är svårt att förstå vad det inne- bär att en inkomstförlust har orsakats av något till följd av något annat. Lagtexten kan förtydligas genom att den utformas i närmare anslutning till konventionstextens lydelse. Det är artikel 1(a)(vii)(5) i som har implementerats genom 7 § första stycket 3 LRO. Av konventionstexten framgår att det är fråga om en förlust av inkomst från ett direkt ekonomiskt intresse i miljön, till följd av att samma miljö i betydande mån försämrats. Som exempel anges i Exposé des motifs (se p. 60) att fiskare kan sälja sin fångst, eftersom den kontaminerats, samt att en hotellägare förlorar gäster därför att en närbelägen strand – som han inte äger – förorenats. Att det ska vara ett ”direkt” ekonomiskt in- tresse innebär enligt motiven att det däremot inte är en ersättnings- gill skada om en leverantör kan sälja utrustning till fiskare i exemplet, eller om hotellägarens rörelse inte är beroende av stranden, t.ex. eftersom den inte ligger tillräckligt nära hotellet. Punktens tillämpning förutsätter att miljön försämrats i ”bety- dande mån”. Enligt LRO:s motiv kan vägledning för bedömningen av vad detta innebär fås från dels oljeskadefondernas praxis, dels regleringen om allvarliga miljöskador i 10 kap. . Inkomstförlust enligt denna punkt som kan orsakas av en radiologisk olycka För att rätt till ersättning för ren förmögenhetsskada ska föreligga måste skadan kunna kopplas till ett ekonomiskt intresse som är direkt knutet till miljön. Eftersom det finns en hel del näringsverk- samheter som är beroende av sådant som naturturism eller fiske, bör detta slags skador ändå kunna vara ganska omfattande. 4.3.6Kostnad för att återställa miljön eller kompensera för förlorade miljövärden (7 § första stycket 4) Närmare om definitionen och förutsättningarna för ersättning Bedömning: En kostnad för återställande av miljön kan vara en ersättningsgill radiologisk skada bara om ett godkännande från behörig myndighet lämnats innan åtgärden vidtas. Förslag: I lagtexten ska anges att nuvarande 7 § första stycket 4 LRO inte omfattar sådant återställande av miljön som kan er- sättas som sakskada. Punkten ska förtydligas genom att den utformas i närmare anslutning till konventionstexten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska vara ansva- rig myndighet för godkännande av återställandeåtgärder. En kostnad för att återställa miljön kan vara ersättningsgill som skadestånd med anledning av sakskada, nämligen om det är en fastig- hetsägare som drabbas och behöver genomföra en sanering för att kunna fortsätta att utnyttja sin fastighet. Den aktuella punkten gäller dock sådan sanering som inte kan ersättas som sakskada, vilket anges uttryckligen i konventionstexten. Detta bör förtydligas även i para- grafen (jfr nedan angående dubbelkompensation). Skadelidande och därmed ersättningsberättigad är den som utfört återställande- eller kompensationsåtgärder i enlighet med LRO. Enligt Exposé des motifs (se p. 59) är det lagen i den stat där skadan uppstått som avgör vem som har rätt att vidta återställandeåtgärder (se artikel 1(a)(viii) i ), men man påpekar att det oftast är fråga om sanering av miljö som inte tillhör någon, varför det normalt kommer att vara det allmänna som genomför saneringen och begär ersättning för den. I LRO anges inte vem som kan ha rätt till ersättning för återställ- ande- och kompensationsåtgärder. I förarbetena anförs att det kan vara staten, men att åtgärderna också kan beröra privata intressen och ersättning begäras av privatpersoner. Man nämner även personer som drabbats på så sätt att de kan utnyttja ett område med stöd av allemansrätten. (Se prop. 2009/10:173 s. Om det inträffar en olycka kommer återställandeåtgärder att vid- tas av enligt lagen om skydd mot olyckor. Det är svårt att bedöma i vilken mån återställandeåtgärder därutöver kommer att bedömas som rimliga enligt den aktuella punkten. När privatper- soner utför sanering av egen mark bör kostnaden ofta kunna ersättas som sakskada. Se vidare avsnitt 4.4.4 om vem som kan ha rätt till ersättning för återställandekostnader. För att kostnaden ska omfattas av definitionen av radiologisk skada måste enligt 7 § första stycket 4 LRO de åtgärder som kostnaden avser ha godkänts som rimliga av den myndighet som regeringen bestämmer. I förarbetena anges med hänvisning till konventions- texten men utan egentlig motivering att godkännandet måste ha skett innan åtgärderna vidtas (se SOU 2006:43 s. 140 och a. prop. s. 84). Artikel 1(a)(viii) i anger i aktuell del: “… reasonable measures which have been approved by the compe- tent authorities of the State where the measures were taken …”, respektive “… mesures raisonnables qui ont été approuvées par les autorités compétentes de l’État où les mesures sont prises …”. Det går inte att av det utläsa att godkännandet behöver ske i förväg. Möj- ligen kan man göra denna tolkning av Exposé des motifs, där det an- ges: “… they must have been approved by the authorities of the State where they are taken …” (se p. Av lagtexten i 7 § första stycket 4 LRO framgår inte uttryckligen att godkännandet ska ske i förväg. Att det är avsikten framgår dock genom förarbetsuttalandet. Regeringen ska i enlighet med bemyndigandet i 7 § första stycket 4 utse en ansvarig myndighet för godkännande av saneringsåtgärder. ILRO:s motiv anges att bör vara lämpad att handha den uppgiften (se prop. 2009/10:173 s. 84). Så är det utan tvivel, men kommer att vara särskilt hårt belastad om det inträffar en radiologisk olycka och det bör därför övervägas om uppgiften kan anförtros en annan myndighet. Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap har föreskriftsrätt och är tillsynsmyndighet i frågor som rör samordning och planering av sane- ring efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anlägg- ning (se 4 kap. 16 § andra stycket och 32 § samt 5 kap. 2 § förord- ningen (2003:789) om skydd mot olyckor). Det är därför lämpligt att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap godkänner sane- ringsåtgärder. Den fjärde punkten innehåller en oklar syftning (”det”) och ett begrepp som inte är definierat: ”miljöskada som inte är obetydlig”. Begreppet miljöskada definieras inte heller på annat håll i lagstift- ningen. I synes det inte ha varit nödvändigt med en defi- nition, eftersom balken är generellt tillämplig på både skada och olägenhet för miljön (se t.ex. 1 kap. 1 § ). I de fall där enbart ett visst slags miljöskada avses, så definieras i stället denna (se 10 kap. och 32 kap. 1–5 a §§ ). Begreppet miljöskada definieras däremot i artikel 2(1) i Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (miljö- ansvarsdirektivet). Definitionen motsvaras i svensk rätt av ”allvarlig miljöskada” enligt 10 kap. 1 § andra stycket . Defini- tionen avser betydande effekter på miljön i olika avseenden, vilket stämmer överens med konventionstextens krav på att obetydlig för- sämring av miljön inte får omfattas (jfr artikel 1(a)(vii)(4) i Paris- konventionen). En möjlighet skulle därför kunna vara att i den aktu- ella punkten i LRO använda definition av allvarlig miljöskada. Radiologiska skador har, till synes med goda skäl (jfr nedan i av- snittet om vem som ansvarar för återställandeåtgärder), undantagits från tillämpningsområdet för 10 kap. . Det hindrar i och för sig inte att samma definitioner används, men det framstår ändå som olämpligt eftersom det riskerar att leda tanken fel. Vidare är det vissa aspekter av definitionen i 10 kap. 1 § andra stycket som inte lämpar sig särskilt väl för radiologiska skador. Inte heller synes det underlätta punktens tillämpning att använda definitionen i 10 kap. 1 § första stycket . I konventionerna överlåts till de enskilda staterna att bestämma i vilken omfattning skadetypen ska ersättas. Det är dock inte utred- ningens uppgift att göra en sådan avgränsning. Däremot bör para- grafen i förtydligande syfte ges en struktur som närmare ansluter till konventionstexten. Termen ”kompensation” bör behållas i lagtexten, eftersom det kan finnas ett värde i att anknyta till hur ekologisk kom- pensation tillämpas enligt (jfr 10 kap. 5 § första stycket 3 och 7 kap. 29 § första stycket 3 ). Kostnader för sanering som kan uppkomma vid en radiologisk olycka Av Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om läns- styrelsens beredskap för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning (SRVFS 2007:4) framgår följande angående saneringsåtgärder. Det finns tre huvudsakliga sanerings- principer för att återställa mark, vatten, anläggningar och egendom efter ett nedfall av radioaktivt ämne, nämligen avklingning, skärm- ning, och dekontaminering. Vid avklingning vidtas inga särskilda åtgärder, utan det radioaktiva ämnet får klinga av på platsen. Området kan i dessa fall behöva utrymmas och spärras av under . Vid skärmning tas det radioaktiva materialet inte bort utan den joniserande strålningen skärmas, till exempel genom att det förorenade jordlagret täcks med ren jord eller förs längre ner i jord- profilen. Strålnivån vid ytan blir därmed lägre. Vid dekontaminering avlägsnas hela eller delar av det radioaktiva materialet och deponeras på annan plats. Exempel på åtgärder som behöver vidtas tidigt för att få önskad effekt, dvs. efter nedfallet, är att damm- suga och spola trottoarer och gator, avlägsna snö och klippa gräs. Exempel på åtgärder på är spolning av tak och väggar, bortskaffande av ytskikt och djupplöjning. Inom jordbruket beror valet av saneringsmetoder till stor del på mark- och vegetationsför- hållanden samt under vilken årstid som nedfallet sker. 4.3.7Kostnad för förebyggande åtgärder och skador till följd av förebyggande åtgärder (7 § andra stycket) Närmare om definitionen och förutsättningarna för ersättning Med radiologisk skada avses enligt 7 § andra stycket LRO dels kost- nad för rimliga åtgärder som syftar till att förebygga skador som avses i 7 § första stycket, dels skador till följd av åtgärder av sådant slag. Att ”förebygga” skador innefattar både att helt förhindra och att mildra skador (”prevent or minimize” enligt artikel 1(a)(ix) i Paris- konventionen). Med att åtgärden är rimlig avses detsamma som för avhjälpande- åtgärder, utom att även risken för en skada kan vägas in (se arti- kel 1(a)(x) i ). I Exposé des motifs anges att det kan vara fråga om att ta jodtabletter, men också om mer omfattande åtgärder som utrymning (evakuering) av en hel stad (se p. Att personer på eget initiativ flyttar från ett drabbat område bör dock inte omfattas utan kostnaderna kan vara ersättningsgilla bara om ut- rymningen beslutats av en myndighet (se prop. 2009/10:173 s. 86). Myndigheters åtgärder av detta slag regleras i lagen om skydd mot olyckor och brukar i det sammanhanget benämnas skyddsåt- gärder. Det som i den lagen benämns förebyggande åtgärder gäller förebyggande av olyckor, inte förebyggande av skador när en olycka väl inträffat. Sådana åtgärder träffas därför inte av den här aktuella punkten i LRO. Konventionstexten i artikel 1(a)(ix) förutsätter att nationell lag kan kräva tillstånd för förebyggande åtgärder. Om så är fallet är det enbart kostnader för åtgärder i enlighet med givet tillstånd som är ersättningsgilla skador. Något sådant krav har inte ställts upp i LRO. Skador som kan uppkomma i form av kostnader för förebyggande åtgärder Exempel på ersättningsgilla förebyggande åtgärder som brukar näm- nas är utrymning av befolkningen i det område som angränsar till olyckan och utdelning av jodtabletter. för de cirka 12–inre beredskapszonerna runt kärn- kraftverken (jfr 23 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor och bilagan till förordningen) Enligt en ändring i förordningen som träder i kraft ska det kring kärnkraftverken finnas inre och yttre beredskapszoner med en ungefärlig utsträckning , och ska det i beredskapszonerna finnas en planering för utrymning, inomhusvistelse och intag av jodtabletter. Sådana och andra åtgärder skulle dock vid en radiologisk olycka mycket väl kunna aktualiseras inom ett större område. Utrymning och utdelning av jodtabletter ger upphov till kostna- der för personal och transporter. Utrymning kan behöva genomföras med tvång, med biträde av polis. De personer som utrymts ska tas emot på plats och bistås med mat och husrum samt psykosocialt stöd. Utöver utrymning och utdelning av jodtabletter skulle vid en radiologisk olycka ett flertal åtgärder utföras av länsstyrelser och andra myndigheter inom ramen för räddningstjänsten med kost- nader som följd. En stor del av personalen hos berörd länsstyrelse skulle larmas och tas i anspråk.