sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Genom livsmiljöunderlagen blir det möjligt för myndigheterna att få tillgång till det strategiska planeringsinstrument40 som är nöd- vändigt för att kunna vidta sådana nödvändiga konkreta och före- byggande åtgärder som diskuterar i Skydda skogen.41 På så sätt är en konsekvens av livsmiljöunderlagen att de bidrar till att säkerställa att lever upp till de EU-rättsliga åtaganden som följer av naturvårdsdirektiven. För den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet blir konsekvensen av livsmiljöunderlagen att det finns ett tillgängligt underlag med fokus på artförvaltning att utgå från när den egna verk- samhetens eller åtgärdens påverkan på arterna ska beskrivas. För- slaget väntas inte innebära några ökade kostnader för företag. I vissa fall kan företagen spara in på resurser för undersökningar om infor- mationen redan sammanställts i livsmiljöunderlagen. Hur information som innefattar bedömningar hanteras av myn- digheter har, enligt vad utredningen erfar, upplevts som problema- tiskt av markägare och verksamhetsutövare. Särskilt gäller det i fall då en verksamhetsutövares eller markägares egen inventering eller bedöm- ning skiljer sig från de uppgifter myndigheten har tillgång till. I och med att informationen tillgängliggörs får verksamhetsutövare till- gång till de delar som inte är sekretessbelagda. Genom att livsmiljö- underlagen beslutas efter samråd finns också en möjlighet till insyn och påverkan i och med samrådet. Härigenom kan också en mark- ägares eller verksamhetsutövares egen inventering bidra till livsmiljö- underlaget. 15.5.3Sammanfattade konsekvenser av förslagen rörande kunskap, utredning samt livsmiljöunderlag Berörda aktörer är: 40EU-kommissionen (2007) Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer, s. 33. 41De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77. •Myndigheter (inklusive universitet och högskolor) som använder data •Aktörer som använder data. Även om vi ser en risk för ett ökat antal överklaganden genom för- slaget om att tydliggöra klagorätten (se under Övriga förslag), så menar vi att upprättandet av livsmiljöunderlag kommer att motverka ett sådant scenario. Förutsättningarna för den som ska starta en verk- samhet eller vidta en åtgärd att ta fram ett bra underlag, med bäring på ett specifikt område, ökar genom livsmiljöunderlagen. Genom sam- råden ökar förutsättningarna att få med även den information som kommer från miljöorganisationer i underlaget. Därigenom ökar också förutsättningarna för att ställa relevanta krav på försiktighetsmått, eller föreskriva om tillräckliga villor, vilket minskar risken för att till exempel en miljöorganisation överklagar beslutet när det väl fattas. Enligt vår bedömning kommer regleringen i här redovisade avse- enden inte att få några negativa konsekvenser av betydelse för före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Inte heller kommer förslagen att få effekter för kommuner eller regio- ner eller innebära några förändringar av kommunala befogenheter eller skyldigheter, respektive grunderna för kommunernas eller regio- nernas organisation eller verksamhetsformer. När det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande är det viktigt att de är anpassade efter livsmiljö- underlagen ska vara framtagna. I övrigt är vår bedömning att särskilda hänsyn inte behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelser- nas ikraftträdande. Inte heller kan vi se att det finns något behov av speciella informationsinsatser i den här delen. Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen Bättre kunskapsunderlag i ansökningar och anmälningar kommer att ge bättre beslutsunderlag för myndigheter och därmed öka möjlig- heterna att uppnå miljömålen. Tillgängliga beskrivningar av natur- miljön bidrar till ett bättre underlag även i de delar där ansvaret för utredningen ligger på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd. har inte alla myndigheter i alla delar av landet ställt de krav som följer av andra kapitel i tillräcklig utsträckning. Detta har medfört att verksamheters påverkan på miljön inte har kunnat bedömas korrekt i det enskilda fallet. Möjligheterna att nå miljömålen ökar om kunskapskravet börjar tillämpas så som det är avsett enligt förarbetena till . En trolig konsekvens av vår analys och vårt klarläggande av sta- tens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utredningsansvar är att bestämmelserna faktiskt börjar tillämpas. Efter- som ska användas som redskap för att nå de svenska miljö- målen bör tillämpningen av bestämmelser öka möjlig- heterna att nå miljömålen.42 Därtill bör en mer konsekvent tillämpning av regelverket för artskydd bidra till att uppfyller internatio- nella åtaganden inom området, exempelvis kraven i EU:s fågel- och livsmiljödirektiv samt konventionen om biologisk mångfald. Möjligheterna att nå miljömålen bedöms också öka med livsmiljö- underlag som stöd för både myndigheter, företag och andra verk- samhetsutövare. Konsekvenser för företag och verksamheter Det finns förvisso ett antal kunskapsportaler och doku- ment med information om såväl arter som livsmiljöer, men för många är det ändå oklart vilken information som kan hittas var samt vilka slutsatser som ska dras av den. Det är den stora vinsten med ett livs- miljöunderlag; myndigheternas befintliga kunskap är samlad och analyserad ur artskyddsperspektiv. Därtill har det samråtts kring in- formationen, även med berörda markägare och verksamhetsutövare som, om de vill, kan bidra till underlaget med de utredningar som 1997/98:45. ligger inom deras ansvarsområde men som normalt inte tas fram förrän i samband med tillståndsansökan eller anmälan. När det sedan är dags för att anmäla åtgärden eller ansöka om till- stånd kan livsmiljöunderlagen utgöra ett bra stöd och en utgångs- punkt för de verksamhetsutövare som annars ansvarar fullt ut för kunskapsunderlaget. Livsmiljöunderlaget ger på så sätt en grund och något att utgå från när verksamhetsutövaren/den som vidtar en åt- gärd, utifrån sin kunskap om den egna verksamheten/åtgärden ska ta fram kunskap om hur den egna aktiviteten påverkar omgivande miljö, och vad som kan göras för att begränsa denna påverkan. Genom livsmiljöunderlagen skapas en länk mellan myndigheternas kunska- per (som också ska tillgängliggöras) och det utredningsansvar som åligger en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd. Det har även här framförts farhågor av experter i utredningen. Dessa handlar till exempel om marknadsvärdeseffekter på fastighe- ter till följd av att beslut fattas i linje med livmiljöunderlagen. Detta eftersom det kan bli så att mäklarbranschen kommer att använda dem som underlag vid värderingar av jord- och skogsfastigheter, och den som vill köpa en jord- eller skogsbruksfastighet kommer att påverkas av hur möjligheterna ser ut att kunna bruka den. Betalnings- viljan kommer sannolikt att variera med dessa möjligheter, eftersom syftet med att äga skog är att kunna bedriva verksamhet. Kan man inte vara säker på att det är möjligt avstår många köpare. Vi menar inte att farhågorna utan vidare kan avfärdas, men har svårt att se att ett eventuellt förändrat marknadsvärde är konsekven- ser av vårt förslag. Att verksamheter måste anpassas efter förekoms- ter av arter och arternas behov är något som gäller redan enligt nu gällande lagstiftning. De krav som härvid ställs, och kan ställas på verksamheter och åtgärder, följer av lagstiftningen som i sin tur, till stor del, bygger på naturvårdsdirektiven. För att inte riskera att vidta åtgärder eller bedriva verksamhet i strid med artskyddet krävs kun- skap om vilka arter som finns i ett område, och om hur den egna verk- samheten eller åtgärden kan påverka arterna. Det kunskapsunder- laget åligger det, vilket diskuterats ovan, verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd att ta fram. Om det helt saknas prövningsunderlag kan åtgärden eller verk- samheten inte tillåtas. Kunskap om artförekomster och de egna åt- gärdernas inverkan på dessa är således en förutsättning för att kunna bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd. Vi menar att det är viktigt att beakta, att det som påverkar mark- nadsvärdet, i det ovan beskrivna scenariot, inte är förekomsten av kunskap om artbeståndet utan den reglering som begränsar möjlig- heten att bedriva vilken verksamhet eller vidta de åtgärder man vill. Det är också fullt möjligt att vända på resonemanget, och se det som en möjlighet att inte behöva betala dyrt för mark som det sedan visar sig inte vara möjligt att bruka på det sätt man förväntat sig. Frågan är om vårt förslag kan få liknande negativa konsekvenser för verksamhetsutövare som nyckelbiotopsinventeringen ansågs leda till. Vårt förslag om livsmiljöunderlag omfattar förvisso en analys av befintlig kunskap, vilket skulle kunna ses som en bedömning av land- skapet på liknande sätt. Emellertid är inte syftet att analysen ska resul- tera i att mark eller områden klassificeras på olika sätt. Vi har heller inte introducerat en begreppsapparat som anknyter till olika certi- fieringssystem. Därför förutser vi inte heller den typ av konsekven- ser som nyckelbiotopsinventeringen ledde till. Även kommuner bör ha samma nytta som verksamhetsutövare av att det finns tillgängliggjord information och livsmiljöunderlag. Läns- styrelserna bör, i och för sig, i granskningspro- cessen av både översikts- och detaljplaner, informera kommunen om vilka artskyddsuppgifter som finns, eventuellt behöver kompletteras samt om planens genomförande kan kräva dispens eller hellre, leda till ändring av planen i samrådsskedet (i stället för när den antagits) men redan innan granskningsprocessen påbörjas kommer kommu- ner att ha tillgång till livsmiljöunderlagen, som ger en bild av myndig- heternas kunskapsläge och vad som ytterligare kan behövas. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Om verksamhetsutövare får bättre kunskapsunderlag minskar ris- ken för att artskyddsbrott begås av oaktsamhet, till exempel att fort- plantningsområden eller viloplatser förstörs för arter som skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv. Också genom livsmiljöunderlagen ska- pas ett bättre kunskapsunderlag, vilket bidrar till att minska risken för att artskyddsbrott begås. Förbättrat kunskapsunderlag kan där- med ses som en brottsförebyggande åtgärd. Offentligfinansiella effekter kunskaps- och utredningsansvar Förslaget att utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering bedömer vikommer att kräva en halv (0,5) årsarbetskraft hos Statskontoret. Genomförandet av uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i som behöver kompletteras, där- för att kunskap saknas bedömer vi kommer att fordra en halv (0,5) års- arbetskraft på för själva analysen. Samrådande myn- digheter bedöms kunna genomföra detta med befintliga resurser. Resursåtgången för uppbyggnad av informationen om fridlysta arter bedömer vi uppgå till sammanlagt en halv (0,5) årsarbetskraft som belastar . Därutöver bedöms behöva köpa uppdragstjänster av SLU Artdatabanken motsvarande en halv (0,5) årsarbetskraft. Vår bedömning är att en (1) årsarbetskraft per länsstyrelse behövs för framtagandet av livsmiljöunderlagen, uppföljning samt revider- ingar. För hantering av informations- och kartmaterial bedömer ut- redningen att befintliga system för digital karthantering och webb hos länsstyrelserna är tillräckliga. och Havs- och vattenmyndighetens uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land och i vatten bedöms fordra resurser motsvarande en (1) årsarbetskraft vardera för Havs- och vatten- myndigheten respektive . Uppdraget bedöms kunna genomföras . uppdrag att i samråd med berörda myndig- heter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade bedöms behöva en halv (0,5) årsarbetskraft. uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade bedömer vi kom- mer att kräva en (1) årsarbetskraft. uppdrag att sammanställa information om be- grepp som fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med mera, be- döms kunna utföras med befintliga resurser. uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras bedöms kräva en (1) årsarbetskraft under ett inledande år. Arbetet ska genomföras med stöd i det underlag som finns angå- ende grön infrastruktur. Totalt bedöms alltså utredningens förslag som handlar om ansvar för kunskap och utredning fordra sex (6) årsarbetskrafter för be- gränsad tid och 21 årsarbetskrafter löpande för länsstyrelsernas arbete med livsmiljöunderlagen. Tabell 15.1 Sammanställning av kostnader för berörda statliga myndigheter gällande förslag om kunskaps- och utredningsansvar Alla kostnader i kronor eller årsarbetskrafter krafter, åa) arbete (åa) Analys av bristande kunskap Information om fridlysta arter Råd och riktlinjer för hänsyns- krävande livsmiljöer på land Ta fram riktlinjer för arbete Råd och riktlinjer för på land och i vatten Bättre kunskapsunderlag bidrar till möjligheterna att nå miljömålen och uppfylla internationella åtaganden när det gäller frid- lysta arter. Kostnaderna för verksamhetsutövare och den som vill vidta en åtgärd bedöms minska i och med att det finns ett tillgänglig- gjort kunskapsunderlag att utgå ifrån när kunskapsunderlag beträf- fande den egna verksamhetens påverkan ska tas fram. En oro som framhållits av ett par av utredningens experter är att om den tillgäng- liggjorda informationen är felaktig, så kommer det antagligen att inne- bära begränsade möjligheter för markägaren att bruka marken, eller kostnader för att ta fram eget underlag i syfte att visa att myndig- heternas är felaktigt. Här menar vi att såväl livsmiljöunderlagen i sig som samrådsför- farandet kan bidra till delaktighet för den enskilde markägaren eller verksamhetsutövaren. Genom att delta i samrådet, och till exempel ge in en uppdaterad skogsbruksplan, inklusive naturvärdesinventer- ing, kan markägarens kunskap om marken beaktas i ett tidigt skede och således påverka utformningen av livsmiljöunderlagen. Livsmiljö- underlagen i sig ger i anmälans- eller ansökningsskedet information om hur myndigheternas kunskapsläge ser ut, vilken ytterligare kun- skap som krävs av verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd samt, för det fall denne skulle ha information som avviker från vad som framgår av livsmiljöunderlaget, en indikation på vad som kan krävas för att motbevisa det som står i livsmiljöunderlaget. Dis- krepanser i uppfattningen, till exempel om artförekomst, synliggörs alltså tidigare och skapar bättre möjligheter till planering och för- utsebarhet. Om verksamhetsutövare, markägare och andra får bättre kunskaps- underlag minskar dessutom risken för att artskyddsbrott begås av oaktsamhet. Dessa positiva effekter uppväger enligt utredningen de kostnader som kommer att belasta myndigheterna. Kostnaderna för den verksamhetsutövare som är skyldig att ta fram beslutsunderlag kommer därtill sannolikt att minska eftersom grundläggande förut- sättningar och en grundläggande analys utifrån ett artskyddsperspektiv redan finns genom ett livsmiljöunderlag. Prövningsmyndigheter och tillsynsmyndigheter kommer att ha nytta av livsmiljöunderlagen i form av ett överblickbart beslutsunder- lag med sammanställd kunskap att utgå från i de enskilda besluten. Livsmiljöunderlag förutsätts dessutom minska mängden överklagan- den, vilket innebär minskade kostnader för samhället i form av dom- stolsprocesser. Möjligheterna att nå miljömålen bedöms också öka, liksom möj- ligheterna för att leva upp till sina EU-rättsliga skyldigheter enligt naturvårdsdirektiven. Dessa positiva effekter av livsmiljöunder- lagen uppväger enligt utredningen de kostnader som kommer att be- lasta det offentliga och som enligt vad vi redovisat förväntas uppgå till 21 årsarbetskrafter för löpande arbete. Konsekvenser av att våra förslag inte kommer till stånd Om förslagen som handlar om tillgängliggörande av information inte genomförs kommer markägare själva att fullt ut behöva stå för kostnaderna för den utredning som krävs för att kunna fullgöra de krav som bland annat skogsvårdslagen och kräver, och som den rådande skogspolitiken förutsätter finns för all skogsmark. Det kommer i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon för att utföra en beskrivning av naturmiljön. Det kommer också att bli svårt att arbeta för en funktionell och kostnadseffektiv naturvård i landskapet, byggd på konnektivitet, vil- ket i sin tur riskerar innebära att en större areal skogsmark behöver avsättas för naturvård för att nå målen om bevarande av biologisk mångfald.43 Utan livsmiljöunderlag måste en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd att lägga mer resurser på att ta fram under- lag i samband med att en verksamhet ska påbörjas eller en åtgärd ska vidtas. Med livsmiljöunderlag finns ett samrått underlag och en ana- lys i artskyddshänseende att utgå från. Livsmiljöunderlaget bidrar också till viss förutsebarhet för verk- samhetsutövare på så sätt att denne, genom programmet, kan få en viss överblick, som i sig kan leda till vissa slutsatser om vad som är möjligt att göra i ett visst område, och vilka försiktighetsmått som kan komma att fordras, en förutsebarhet som saknas. Skulle verksamhetsutövaren ha kunskap om artförekomster som avviker från vad som anges i livsmiljöunderlaget, vet denne om detta redan innan anmälan eller ansökan ges in, och kan därmed se till att det Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 1096. egna underlaget håller så pass god kvalitet att det visar att livsmiljö- underlaget är bristfälligt i dessa avseenden. 15.6Förslag som handlar om fridlysning Nedan går vi igenom de effekter och konsekvenser vi ser av de för- slag på fridlysningsbestämmelser som vi har föreslagit, relativt befint- liga fridlysningsregler. Det är här viktigt att notera att nollalterna- tivet är 4 § artskyddsförordningen, som praxis, vad gäller befintliga regler, i vissa avseenden behöver ändras, se dom i Mark- och mål M 7168-19 (dom av ). Att artskyddsbestämmelserna ska tillämpas är alltså varken en effekt eller konsekvens av våra förslag. Det har legat inom utred- ningens uppdrag att vid behov föreslå nya regler. Vi har också före- slagit nya regler, men i sak innebär de inte någon större förändring. fridlysningsregler som har sin grund i naturvårdsdirektiven tyd- liggörs den skillnad som finns mellan direktiven, medan de nationella fridlysningsbestämmelserna har överförts från artskyddsförordningen till 8 kap. mer eller mindre oförändrade. 15.6.1Bestämmelserna delas upp efter vilket direktiv de härrör från Den primära effekten av att dela upp fridlysningsbestämmelserna i olika lagrum, beroende på vilket direktiv de genomför, blir att det blir enklare och tydligare att avgöra vilken bestämmelse i vilket direk- tiv som bestämmelsen syftar till att genomföra. I respektive artikel (artikel 5 i fågeldirektivet och artikel 12 i livsmiljödirektivet) följer emellertid förbuden av olika led, och i varje led anges huruvida för- budet omfattar avsiktliga handlingar, eller om förbudet på något sätt anknyter till direktivets syfte, och i så fall på vilket sätt. Också detta skiljer sig mellan direktiven, vilket är ytterligare ett skäl för att dela upp de svenska bestämmelserna i olika lagrum. Vi har även delat upp fridlysningsbestämmelserna som syftar till att implementera naturvårdsdirektivens förbudsartiklar, så att varje led i artikel 5 respektive artikel 12 motsvarar ett lagrum i 8 kap. miljö- balken. Syftet med uppdelningen är att åstadkomma tydlighet, och det är också den effekt vi förutser. En ytterligare effekt är att i den mån EU:s praxis utvecklas genom arbete så blir det tydligare och lättare att avgöra vilken bestämmelse som behöver tol- kas, och i vilken utsträckning den behöver tolkas i ljuset av praxis. Utredningen ser inga nackdelar med en sådan uppdelning, däremot många fördelar. 15.6.2Fridlysningsreglerna som härrör från fågeldirektivet Fridlysningsreglerna finns i gällande 4 kap. artskyddsförordningen. Utredningens förslag avviker från nuvarande reglering endast på så sätt att vissa förtydliganden görs (till exempel vad avser förbudet att samla ägg), samt att det uttryckliga förbudet mot att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser tas bort. ISkydda skogen bekräftar tidigare uttalanden om att fågeldirektivet gäller alla fåglar. Artikel 5 i fågeldirektivet utgör därmed hinder för en nationell praxis som innebär att förbuden i prak- tiken endast omfattar sådana arter som är förtecknade i fågeldirek- tivets bilaga I, som är hotade på någon nivå eller som har en långsik- tigt vikande populationstrend.44 Våra förslag ligger mycket nära direktivstextens ordalydelse men med viss modifiering av avsiktlighetsrekvisitet för att tydliggöra att det som avses inte endast är direkt avsiktliga handlingar. Vi har, i samband med avsnittet som innehåller förslagen, redogjort för hur vianser att ska tolkas med avseende på skyddet för fåglar, särskilt vad avser omfattningen av förbudet att störa fåglar och hur detta relaterar till skyddet av fåglarnas livsmiljöer. I anslutning till direktivstextens avsiktligt har gjorts ett tillägg, eller genom att accep- tera en sådan konsekvens av sitt handlande. Tillägget syftar till att tyd- liggöra tolkning av avsiktlighetsbegreppet som kom- mit till uttryck i dess praxis, främst rörande livsmiljödirektivet. Mot bakgrund av uttalanden i Białowieska, och att direk- tiven i övrigt har tolkats på snarlikt sätt, har vi inte funnit stöd för att det skulle tolkas på något annat sätt vad gäller fåglar. Att då endast ha ordet avsiktligt i förbudstexten ger att förbuden endast avser jakt, och jakt regleras i jaktlagstiftningen, vilket riskerar innebära en till- ämpning i strid med . Eftersom bestämmelserna i 8 kap. främst operationaliseras genom myndigheters försorg och det är märk- 44De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 45. ligt att, vad gäller myndigheter, diskutera i termer av avsiktlighet har viövervägt att helt slopa ett subjektivt rekvisit, på samma sätt som har gjorts i den tyska lagstiftningen. Subjektiva rekvisit är ju egent- ligen endast relevanta i strafflagstiftningen och finns också i 29 kap. Förslaget om att helt ta bort ett sådant rekvisit har dock mötts av mycket kritik då det ansetts avvika för mycket från direktiven varför vinu i stället föreslår en skrivning som nära ansluter till direktiven, i ljuset av praxis. De omedelbara konsekvenserna av våra förslag är antagligen ganska små, eftersom den större effekten följer redan av avgörande i Skydda skogen och tidigare praxis. Förslagens verkliga effekt handlar om tydlighet genom att bestämmelserna just förtyd- ligas och kommer att finnas i 8 kap. , vilket innebär en möj- lighet till förarbetsuttalanden rörande tolkningen av bestämmelserna. Ökad tydlighet är således den främsta konsekvensen av detta förslag. En befarad konsekvens som har lyfts är ett sänkt skydd för fåglars livsmiljöer, eftersom vi genom förslaget tar bort den bestämmelse som finns i gällande 4 § punkten 4 artskyddsförordningen vad gäller fåglar. Om konsekvensen blir verklighet beror emellertid av hur för- budet mot att störa fåglar kommer att tolkas. En störning är inte för- bjuden om den saknar betydelse för fågeldirektivets syfte. Enligt vår tolkning ska en störning inte anses sakna sådan betydelse om