sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — SKR har till utredningen framfört att det kan behövas kunskaps- centrum även inom andra områden av hälso- och sjukvården än kata- strofmedicin t.ex. kopplat till det robusta sjukhuset, cybersäkerhet och krisberedskap för socialtjänst och hälso- och sjuk- vård. Utredningen delar uppfattningen att robusta sjukhus med fun- gerande teknisk infrastruktur är av stor betydelse för hälso- och sjukvårdens bedrivande men utredningen anser inte att det är aktu- ellt att föreslå fler i den bemärkelsen som det diskuteras här, dvs. med en tydlig koppling till kunskapsgenerer- ing och forskning. Vad gäller övriga breda satsningar på kunskap inom hälso- och sjukvård finns ett omfattande arbete inom ramen för den nationella kunskapsstyrningen (se 9.2.3). Att det behövs stöd till kommuner och regioner för hur man skapar robusta verksam- heter och en verksamhet som kan stå emot cyberangrepp bör enligt utredningen i stället hanteras genom andra stödstrukturer. Utredningen föreslog i det första delbetänkandet ett återupprättat stöd i form av SSIK-programmet för en mer robust sjukvårdsinfra- struktur.105 har fått ett uppdrag av regeringen att genomföra en förstudie om bl.a. hur återinförandet av programmet kan ske.106 Utredningen har i avsnitt 6.2.2 pekat på vikten av att SSIK verkligen kommer igång. Det är också enligt utredningen viktigt att man inom ramen för SSIK förvaltar och utvecklar de vägledningar som tidigare tagits fram om t.ex. den robusta sjukhusbyggnaden.107 Ut- redningen bedömer därför att det är rimligt att denna satsning först återupptas innan ytterligare satsningar föreslås. I en utvärdering av en sådan satsning bör det framkomma om det finns ytterligare behov som inte kan tas om hand inom ramen för programmet. Vad gäller stöd till forskning inom t.ex. energiområdet finns omfattande forsk- ningssatsningar t.ex. genom . Vad gäller satsningar på cybersäkerhet bedömer utredningen att det är av mycket stor betydelse för alla sektorer. Utredningen har i avsnitt 6.2.1 framfört behovet av att tar fram före- 105Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig (SOU 2020:23), s. 96. 106Uppdrag att genomföra en förstudie om programmet Sjukvårdens säkerhet i kris och krig (S2021/07152 [delvis]). 107Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2021): Den robusta sjukhusbyggnaden – En vägledning för driftsäkra sjukhusbyggnader (MSB1693). Forskning, utbildning och övning skrifter utifrån lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för sam- hällsviktiga och digitala tjänster. Behovet av ett särskilt kunskaps- centrum för just hälso- och sjukvårdens cybersäkerhet måste om det ska vara aktuellt grunda sig på ett tydligt underlag. Utredningen kän- ner inte till något sådant underlag. Det har genomförts ett antal satsningar på sektorsövergripande nationella strukturer som t.ex. det nationella cybersäkerhetscenter som inrättas av , Försvarsmakten, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap och Säkerhetspolisen.108 Utredningen anser att man i första hand bör stödja sig på dessa sektorsövergripande struk- turer och först om dessa inte kan svara upp mot de behov som finns överväga sektorsspecifika satsningar. Forskning i sig leder inte nödvändigtvis till ett bättre medicinskt omhändertagande. Det normala är att forskningsresultat tillgänglig- görs genom att de t.ex. publiceras i vetenskapliga tidskrifter och/ eller presenteras på vetenskapliga kongresser eller möten. För att det medicinska omhändertagandet i samband med katastrofer ska kunna utvecklas behöver forskningen omsättas till något för samhället an- vändbart. Detta kan ske på olika sätt t.ex. genom att grundutbild- ningen förändras eller genom att nya rön införs i utbildningar och praktiska övningar som riktas mot färdigutbildad personal inom ramen för deras vidareutbildning eller specialisering. Att verka för nyttig- görande av forskning är en del i högskolornas uppgift.109 Ny kunskap kan innebära nya metoder och arbetssätt. Sådana arbetssätt behöver för att de ska ge gott resultat tränas. Utbildning och träning blir därför också en viktig del i den kunskapsspridning som kommer av den katastrofmedicinska forskningen. Sådan utbild- ning och träning kan i vissa fall ske i anslutning till de katastrof- medicinska centrum som finns i landet. Det kan också göras genom att även ta fram andra typer av publikationer som är mer handgripliga och riktar sig direkt till den vårdpersonal som ska utföra vården. 108Uppdrag om fördjupad samverkan inom cybersäkerhetsområdet genom ett nationellt cyber- säkerhetscenter (Fö 2019/01330) samt uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap att vidta förberedelser för att bli nationellt samordningscenter kopplat till det europeiska kompetenscentret för cybersäkerhet (Ju2021/03097). 1091 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434). Forskning, utbildning och övning Forskning inom katastrofmedicin innebär nödvändigtvis inte heller enbart rena medicinska färdigheter utan kan även omfatta t.ex. orga- nisatoriska frågor. Forskning kan också utgöras av sammanställ- ningar av stora mängder redan publicerad forskning i metaanalyser eller systematiska översiktsartiklar. Resultatet av forskning som visar på organisatoriska effekter kan t.ex. föras in i olika typer av lednings- eller simuleringsövningar eller i samband med att myndighetsföre- skrifter ses över. Konklusioner från olika rapporter kan också behöva integreras i planverk eller utgöra grund för utvecklingsbehov som be- höver föras in processen för totalförsvarsplanering (se avsnitt 5.1). Avslutningsvis kan sägas att inte enbart behöver få tillgång till den kunskap som genereras. Samtliga regioner behöver få tillgång till kunskapen och underlagen. Det innebär att en del av de resurser som avsätts för katastrofmedicinska bör finnas tillgänglig för att kunna stödja övriga regioner som inte har denna kunskap så att även dessa når en nivå på sin kunskap som behövs för att hantera katastrofmedicinska situationer. Det kan bland annat skapas genom att samlar information, länkar, vägledningar, utbildningar, utbildningsmateriel m.m. på en gemensam webbsida för katastrofmedicin och hälso- och sjukvårdens beredskap. Vem styr över vilken forskning som behövs? Forskning delas traditionellt upp i grundforskning och tillämpad eller behovsmotiverad forskning. Grundforskning innebär systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer utan någon be- stämd tillämpning i sikte.110 Tillämpad forskning beskrivs som ett syste- matiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer med en bestämd tillämpning i sikte.111 Regeringen pratar ibland om behovs- motiverad eller behovsstyrd forskning i styrningen av forsknings- finansiärerna. Behovsmotiverad eller behovsstyrd forskning ligger vanligen närmare den tillämpade forskningen än grundforskningen. När det gäller forskning inom katastrofmedicin är det den till- lämpade eller behovsmotiverade forskningen som står i centrum. Medicinsk grundforskning kan förvisso ligga till grund även för ut- 110Nationalencyklopedin,grundforskning. /uppslagsverk//lång/ grundforskning, besökt . 111Nationalencyklopedin,forskning. /uppslagsverk//lång/forskning, besökt . Forskning, utbildning och övning veckling av den katastrofmedicinska kunskapen i ett senare skede, men när det kommer till den forskning som behöver genereras för att stödja samhället i att hantera svåra påfrestningar och många ska- dade är det den behovsmotiverade forskningen. De behov som kan behöva tillgodoses är t.ex. att hitta ett resurseffektivt sätt att stoppa blödning, att identifiera vilka skadetyper som förekommer hos mili- tär eller civil personal i moderna krig, vilka skador som kan upp- komma som effekt av klimatförändringar osv. Det kan också vara viktigt att kunna svara på frågor om hur man bäst organiserar sig för att möta en masskadehändelse eller vilket triage-system som ger det ”bästa” utfallet. Behoven kan också vara att göra en kunskapsöver- sikt inom ett visst område eller sammanställa en rapport utifrån en internationell katastrof. Även t.ex. hur man bäst behandlar personer skadade med olika CBRN-ämnen kan utgöra relevanta forsknings- områden. De ekonomiska medel som kan avsättas för katastrofmedicinsk forskning är naturligtvis, som alla andra resurser, begränsade. Där- med behöver det genomföras avvägningar av vad som är mest rele- vant att forska på. Sådana avvägningar måste grunda sig i samhällets behov t.ex. genom analyser av risk- och sårbarhetsanalyser eller de planeringsanvisningar som tas fram för totalförsvaret. Forskningen kan också grunda sig på andra forskningsresultat men där man ser en tydlig koppling och ett behov av att fortsätta forska eller avgöra om eller på vilket sätt resultat är giltiga även i en svensk kontext. Bedöm- ningarna fordrar också en god kunskap om det aktuella kunskaps- läget och var forskningen inom området står. får enligt myndighetens instruktion finansiera verk- samhet som bedrivs i vid myndigheter som Social- styrelsen valt ut i syfte att upprätthålla kvalificerad nationell kom- petens inom katastrofmedicin och krisberedskap. ska styra över inriktningen på sådan verksamhet och följa upp att den bedrivs effektivt. Detta innebär att t.ex. den forskning som bedrivs med finansiering från myndigheten ska utgå ifrån de behov som ser på området. Sådana behov torde enligt denna ut- redning stå att finna i bl.a. de risk- och sårbarhetsanalyser som tas fram i kommuner och regioner, de Kamedo-rapporter112 som myn- digheten tar fram och i totalförsvarsplaneringen. Dessa underlag torde ge gott om exempel på katastrofmedicinska händelser nationellt och 112Kamedorapporter beskrivs närmare i avsnitt 4.17. Forskning, utbildning och övning internationellt för vilka det behövs bästa tillgängliga kunskap inom flera områden som t.ex. traumatologi, psykiatri och toxikologi. Ut- ifrån totalförsvarsplaneringen borde det t.ex. finnas behov att ta fram och vidmakthålla kunskap om det moderna stridsfältets skadepano- rama (civilt och militärt i den mån det skiljer sig) och de behand- lingsmetoder som bäst används för att rädda liv i dessa situationer. Utredningen har i avsnitt 6.6.2 föreslagit satsningar på forskning kring användningen av blod. En styrning av vilken kunskap som ska tas fram torde därför fortfarande skapa goda möjligheter för de forskare som är aktiva att fortsätta vara det, men med en tydligare kopp- ling till myndighetens uppdrag och behov. Forskningen blir därmed s.k. behovsbaserad forskning. Mot ovanstående bakgrund kan det konstateras att vilken forsk- ning som ska bedrivas behöver avgöras av en nationell aktör med god insyn i den katastrofmedicinska forskningen. För att det ska finnas förutsättningar att kunna svara på de olika frågeställningar som kan komma upp efter hand måste det finnas en tillräckligt god vetenskaplig bas. Det går inte att bygga kunskapen i katastrofmedicin på tillfälliga uppdrag där man förväntar sig att det ska finnas kompetenta personer som kan svara på olika frågeställ- ningar när det behövs, om inte det finns en grund i vardagen. Grun- den i svensk forskning är de svenska universiteten. Dessa har en grundläggande ekonomisk ersättning för forskning. Därtill finns ett antal alternativa vägar att finansiera forskning, dels genom privata initiativ och stiftelser, dels genom statlig finansiering via någon av forskningsfinansiärerna, t.ex. eller för hälsa, arbetsliv och välfärd. Det finns sannolikt skäl att anta att även den katastrofmedicinska forskningen till del vilar på den grund- finansiering som finns inom den medicinska forskningen, men som framgick av inledningen till detta avsnitt är en av grundtankarna bakom satsningen på katastrofmedicinska kunskapscentra att stimulera forsk- ning som annars sannolikt blivit bortprioriterad och som utgår ifrån de behov som samhället identifierar. Det kan därför finnas skäl att säkerställa att det finns ett utrymme för sådan behovsstyrd katastrof- medicinsk forskning. Forskning, utbildning och övning väljer hur uppdraget om expertis och kunskapsspridning ska organiseras har ett tydligt uppdrag från regeringen att ansvara för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskaps sprids inom området katastrofmedicin. Detta kan myndigheten lösa på flera sätt. Ett sätt är att myndigheten själv anställer den expertis som krävs för detta. Det finns exempel på statliga myndigheter som ägnar hela eller stora delar av sin verksamhet åt forskning, exempelvis (), () och (). Att upprätthålla spetskunskap om hälso- och sjukvård fordrar dock ofta att man har en tydlig kopp- ling till den verksamhet där hälso- och sjukvården bedrivs. Den kli- niska forskningen vid universitet och högskolor har en nära anknyt- ning till den vård som bedrivs i regionerna. Det kan därför vara svårt att långsiktigt kunna bibehålla relevant expertkunskap och utföra forsk- ning på detta område vid en statlig myndighet. Det finns dock tidi- gare exempel på hur akademisk kompetens knutits till myndigheter inom hälso- och sjukvårdsområdet, t.ex. hade f.d. professorer som var tillika anställda vid Ämnet katastrofmedicin kan delas upp i flera subdiscipliner t.ex. traumatologi, katastrofpsykiatri och katastroftoxikologi, men även andra indelningsformer används exempelvis fokus på internationella medicinska katastrofer. Expertkunskapen kring dessa olika områden är spridd över svenska universitet. Ur ett katastrofmedicinskt perspektiv är t.ex. traumatologi ett ämne som är representerat på flera universitet än katastroftoxikologi. Katastroftoxikologi är starkt vid med nära anknytning till den verksamhet som och Försvarsmakten genom Total- har på orten, där CBRN står i fokus. Vad gäller traumatologi finns exempelvis Försvarsmaktens sjukvårdscent- rum och på samma ort. har ett nära samarbete med på orten med fokus på lednings- och beteendevetenskapliga frågor. Det finns därför relevans i att knyta kunskapen till dessa centra där den redan finns i en miljö kopplat till både universitet, universitetssjuk- hus och andra statliga myndigheter. 1138 § förordning (1996:609) med instruktion för . Forskning, utbildning och övning ska också som en del i uppdraget verka för att expertis inom katastrofmedicin och krisberedskap står till samhällets förfogande vid kriser och katastrofer. Även detta uppdrag kan myn- digheten välja hur de organiserar. En del i detta uppdrag är de tidigare nämnda medicinska expertgrupperna (se avsnitt 7.2.3). Statlig finansiering av forskning Att staten finansierar forskning genom att upphand- lar kunskapscenter är enligt utredningen en ovanlig lösning. Det finns krav på att viss forskning om resultaten uteslutande tillkom- mer den upphandlande myndigheten i den egna verksamheten, och den tillhandahållna tjänsten betalas helt av den upphandlande myn- digheten ska upphandlas. Den forskning som här diskuteras är inte för behov, det är forskning som är till för samhällets behov vilket också framgår av 8 § i myndighetens instruktion. Nedan beskrivs de vanligaste formerna för statlig forskningsfinansiering. Staten finansierar på olika sätt forskning och innovation. Det finns i fyra statliga forskningsfinansiärer, och , varav de tre första är forskningsråd. Forsk- ningsråden har till huvuduppgift att stödja grund- och/eller behovs- motiverad forskning vilket främst innebär finansiering. kan, förutom att finansiera statlig forskning, finansiera forskning hos pri- vata aktörer genom att myndigheten har en särskild stödordning.117 Det är inte enbart genom forskningsfinansiärerna som staten finan- sierar forskning. Forskning finansieras också t.ex. genom tilldelning av forskningsmedel direkt till universiteten. Det finns också andra myndigheter än forskningsfinansiärerna som finansierar forskning s.k. forskningsfinansierande myndigheter. Forskningsfinansierande myn- digheter skiljer sig från forskningsfinansiärerna genom att deras huvud- uppgift är något helt annat än att stödja forskning. De forsknings- finansierande myndigheterna har i stället som en del i sitt uppdrag att finansiera forskning inom ett visst område. De har därför också ett särskilt forskningsanslag. 114Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. 115Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd. 116Verket för innovationssystem. 117Förordning (2015:208) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation. Forskning, utbildning och övning myndigheter är Energimyndigheten118 och Rymdstyrelsen119 men även MSB får använda en del av 2:4 anslaget för forskningsändamål120. och Rymdstyrelsen har också stödordningar för att kunna stödja forskning vid företag.121,122 är inte formellt en forskningsfinansierande myndighet. Forsknings- och innovationspolitiken styrs generellt genom den s.k. forsknings- och innovationspropositionen. I denna proposition riktar sig regeringen primärt till forskningsfinansiärer och univer- sitet då det är dessa som står för huvuddelen av stödet till forskning. Det finns dock undantag. De statliga forskningsprogram som lyfts fram nedan har i några fall hanterats genom att medel tillförts för att sedan transfereras till en annan myndighet, exempelvis Energi- myndigheten. Villkoren för forskningsanslagen i regleringsbrev knyter också tydligt an till propositionen. Såvitt utred- ningen kan bedöma finns det inga tydliga kopplingar mellan regeringens forsknings- och innovationsproposition och satsningarna på forsk- ning inom katastrofmedicin Det förekommer också samordningsfunktioner kopplade till forsk- ningsfinansiering när denna spänner över flera olika myndigheters områden. Om så skulle anses motiverat skulle det inom en framtida beredskapssektor för hälsa, vård och omsorg kunna inrättas samord- ningsfunktioner, med de ansvariga myndigheterna, för finansiering av forskning som hanteras via forskningsfinansiärerna. En vanlig form av att tilldela medel för forskning i konkurrens är genom s.k. utlysningar i öppen konkurrens. Ett utlysningsförfarande inne- bär att olika forskare eller forskargrupper söker medel som avdelats för ett specifikt område. Det är den som utlyser som sätter ramarna för ansökningsperioden, vem som kan söka, hur medlen kan användas 118Se anslag 1:4 ap. 11 i Regleringsbrev för avseende (I2020/00582). 119Se anslag 4:4 ap. 1 i Regleringsbrev för avseende Rymdstyrelsen (U2020/06670). 120Se anslag 2:4, ap. 5 villkor 11 i Regleringsbrev för avseende Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (Ju2020/03058). 121Förordningen (2008:761) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation inom energiområdet. 122Förordningen (2020:1015) om statligt stöd till forskning och utveckling inom rymd- området. Forskning, utbildning och övning och hur det ska återrapporteras En utlysning kan medge bidrag för en period . Tilldelade medel kan t.ex. tillåtas att användas för löner, lokaler och driftskostnader. Ansökningarna bedöms sedan av myndigheten. Ett tilldelningsbeslut inom en utlysning kan i nor- malfallet inte överklagas. Utlysningar kan ske både genom forsknings- finansiärer och forskningsfinansierande myndigheter. I den forskningspolitiska propositionen presenterades s.k. nationella forskningsprogram inom sju områden med syfte att svara upp mot regeringens mål om att möta samhällsutmaningar både i och globalt.123 Bl.a. föreslog regeringen ett tioårigt nationellt forsk- ningsprogram om klimat och ett tioårigt nationellt forskningsprogram om antibiotikaresistens. Regeringen ansåg att nationella forskningspro- gram av denna typ borde utvecklas av de statliga forskningsfinansiä- rerna. Därigenom skulle det skapas goda förutsättningar för forsk- ningens medverkan i att lösa samhällsutmaningar, för tvärvetenskaplig och tvärsektoriell samverkan såväl som samband mellan forskning och utbildning. Regeringen ansåg att för att de nationella forskningspro- grammen skulle kunna skapa långsiktiga planeringsförutsättningar borde programmen vara tioåriga.124 I den senaste forsknings och innovationspropositionen förstärks många av de befintliga forskningsprogrammen och några nya läggs till.125 Där finns bl.a. nationellt forskningsprogram om virus och pandemier samt nationellt forskningsprogram om psykisk hälsa. Världsledande forskning, inom alla vetenskapsområden, kräver i allt högre grad tillgång till avancerad forskningsinfrastruktur för att utföra experiment, göra observationer och analysera insamlade data. Exempel på forskningsinfrastruktur är anläggningar, instrument, kun- skapssamlingar och tjänster som syftar till att utnyttjas av forskare eller forskargrupper inom grundforskning eller tillämpad forskning 123Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50). 124A.a., s. 85. 125Forskning, frihet framtid – kunskap och innovation för (prop. 2020/21:60). Forskning, utbildning och övning inom alla forskningsområden.126 har ett övergripande nationellt ansvar för forskningsinfrastruktur.127 Exempel på forsk- ningsinfrastruktur är den europeiska spallationskällan, på engelska European Spallation Source förkortat ESS, synkrotronljuskällan och centrum för livsvetenskaplig forskning, för- kortat SciLifeLab. Det finns även exempel på mindre satsningar inom t.ex. området biobanker eller polarforskningsfartyget är en nationell centrumbildning för storskalig molekylär- biologisk forskning. Centrumet etablerades genom ett sam- arbete mellan , , och . Centrumbildningen är placerad både i anslutning till och universitets campusområden. Verksamheten etablerades med medel från satsningen på strategiska forskningsområden som föreslogs i propositionen ett lyft för forskning och innovation.129 SciLifeLab styrs genom förordning (2013:118) om Nationellt centrum för livsveten- skaplig forskning. En bärande tanke i satsningarna på forskningsinfrastruktur är att möjliggöra att investeringarna kan komma flera aktörer till del. Genom att öppna forskningsinfrastruktur för alla aktörer kan invester- ingar i forskningsinfrastruktur göra maximal nytta i samhället. Kon- struktion och drift av forskningsinfrastrukturer täcks ofta av bidrag från både offentliga och privata forskningsfinansiärer. De universitet och högskolor som är värdar för forskningsinfrastrukturer tillhanda- håller i regel inte bara själva utrustningen utan även den personal och kompetens och det kringmaterial som behövs för att använda den. Att tillhandahålla dessa tjänster är sammantaget kostsamt. Det finns därför ett behov hos de lärosäten som tillhandahåller dessa tjänster att kunna ta ut avgifter från de som använder infrastrukturen, vare sig det är ett företag, ett annat lärosäte eller en annan organisation. De myndigheter och organisationer som är värdar för forskningsinfra- struktur bör enligt regeringen få det stöd de behöver för att på bättre sätt kunna tolka hur avgiftsuttaget kan ske. Regeringen avser att se över frågan.130 126Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/ 17:50), s. 123 f. 1272 § 3–5 styckena förordning (2009:975) med instruktion för . 128Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/ 17:50), s. 123 f. 129Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). 130A.a., s. 129. Forskning, utbildning och övning Kan strukturerna för forskning användas för katastrofmedicinska centrum? Det finns naturligtvis olika för- och nackdelar med de olika finan- sieringsformerna och hur de skulle kunna användas för hela eller delar av den verksamhet som inryms under de som ansvarar för. Forskning som begrepp innebär inte enbart att generera ny kunskap. Forskning innefattar också aktivi- teter som innebär nyttiggörande av kunskapen genom att sprida in- formation genom seminarier, konferenser och publikationer. Utbild- ning knyter nära an till forskningen. Utlysningar är det mest traditionella sättet att i konkurrens tilldela medel för forskning. Instrumentet kan hanteras både av forsknings- finansiärer och forskningsfinansierande myndigheter.