sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Även en del anspråk på grund av saneringsåtgärder kan inkomma , medan icke akuta personskador kan uppkomma först . En prioritering av ersätt- ning för skador som uppkommit under de första två eller tre åren skulle underlätta proportioneringsbedömningen och för de flesta ska- dor möjliggöra en slutlig reglering med konventionsmedlen inom en rimlig tid. Det är därför utredningens uppfattning att skador som anmäls från olyckan bör prioriteras. Det innebär att pro- portioneringsbeslutet ska avse skador och att medel som återstår i första hand ska fördelas mellan ditintills anmälda skador. Utredningen föreslår att ersättningsansvaret ska omfatta en myn- dighets kostnader för åtgärder som myndigheten är skyldig att utföra. Det kan bli fråga om omfattande ersättningsgilla kostnader för samhället för förebyggande åtgärder och sanering, vilka kostna- der kan uppstå snart efter olyckan. Enskilda skadelidandes anspråk bör ha företräde framför myndigheters anspråk av detta slag, vilka därför inte ska omfattas av prioritering även om de framställs från en olycka. Anspråk av detta slag ska prioriteras sist och ersättas först om det står klart att de medel som ska garanteras enligt kon- ventionerna kommer att räcka till full ersättning för alla andra skador. Akuta utbetalningar som inte kan invänta proportionering Bedömning: I händelse av en olycka finns det en risk för att behovet av akuta utbetalningar blir så stort att kommunerna inte har tillräckliga resurser för att hantera dem. Det behöver därför finnas en möjlighet för den som sköter skaderegleringen att göra utbetalningar i direkt anslutning till en olycka. Sådana utbetal- ningar bör alltså inte hindras av reglerna om proportionering och prioritering. De akuta utbetalningarna ska dock beaktas vid be- dömning av om ytterligare skadestånd ska betalas ut till samma skadelidande inom ramen för proportioneringen. Enligt 2 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453) gäller att varje kommun svarar för inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. I andra stycket påpekas att detta inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Det kan emellertid uppstå situationer då kommunen får sörja för nödvändig hjälp i väntan på att en annan huvudman in- griper.7 En kommun får inte lämna understöd åt enskilda kommun- medlemmar utan stöd i författning.8 Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan till- godose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av försörjning. Biståndet får enligt 9 kap. 2 § första stycket socialtjänstlagen återkrävas bl.a. om det har lämnats till någon som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och till- gångar. Ekonomisk hjälp som lämnats i annat fall än enligt 4 kap. 1 §, får återkrävas om den lämnats under villkor om återbetalning. Enligt 4 kap. 3 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, får kommuner och regioner under en extraordinär hän- delse i fredstid lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen. I förarbetena till bestämmelsen anges följ- ande (se prop. 2001/02:184, s. 23): Vid en extraordinär händelse kan det dock finnas ett behov av att kunna ge en enskild, såväl kommunmedlemmar som andra som vistas i kom- munen, visst stöd. Det föreslås därför att det skall bli möjligt att lämna sådant stöd. Exempelvis kan det handla om att ge tillgång till kommu- nikationsmedel, t.ex. taxi, eller möjlighet att använda mobiltelefoner i ett akut krisläge då sedvanlig behovsprövning enligt socialtjänstlagen inte kan avvaktas. Stöd kan på detta sätt också utgå till personer som annars inte är berättigade till bistånd enligt socialtjänstlagen. Stöd är endast avsett att vara möjligt att lämna under den extraordinära hän- delsen. Reparativa stödåtgärder i efterhand omfattas således inte av för- slaget. Ersättning för skador orsakade av extraordinära händelser är i första hand försäkringsfrågor som skall lösas på privaträttslig väg. Det är inte möjligt att exakt förutse i vilka situationer som det skall vara möjligt att ge stöd. Någon ytterligare precisering av lagtexten bör därför inte ske. Det är en uppgift för domstolarna att klarlägga den 7Se , Nya sociallagarna, . 2019, , kommentaren till 2 kap. 8Se 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) och kommentar till lagrummet (Karnov/, besökt ), med hänvisningar till praxis. Förslaget innebär en möjlighet för kommuner och landsting att frivilligt stödja enskilda. Det är således inte fråga om en rättighet för drabbade enskilda. Kommunen har således en skyldighet att efter en behovsprövning ge ekonomiskt bistånd, och det även om behovet beror på att den en- skilde till följd av en radiologisk olycka inte kan förfoga över sina inkomster och tillgångar. Det finns även en möjlighet för kommu- nen att i ett akut krisläge ge stöd för åtgärder som inte kan avvakta en behovsprövning. Någon rättighet för den enskilde till understöd utan behovspröv- ning i akuta situationer finns alltså inte. Men med hänsyn till det kommunala yttersta ansvaret som framgår av 2 kap. 1 § socialtjänst- lagen, måste man utgå från att kommunen frivilligt kommer att ge nödvändig hjälp i sådana situationer. De pengar som betalats ut kan sedermera återkrävas, om det funnits villkor om återbetalning. Någon rätt för kommunen att kräva anläggningshavaren på ersättning för sådant understöd synes däremot inte finnas, eftersom det inte kan hänföras till någon av punkterna i 7 § LRO. I händelse av en olycka finns det dock en klar risk för att behovet av akuta utbetalningar blir så stort att kommunerna inte har till- räckliga resurser för att hantera dem. Det kan behövas en möjlighet för försäkringsbolaget att göra utbetalningar i direkt anslutning till en olycka, i syfte att förebygga ytterligare skador. Sådana utbetal- ningar kan inte uppfylla det syftet om de måste anstå på grund av föreskrifter om proportionering. Frågan är då om detta är ett skäl för prioritering av sådana betalningar. Mottagarna av de akuta utbetalningarna får antas i många fall komma att ha ytterligare anspråk på ersättning. De akuta utbetal- ningarna kommer i sådana fall, på samma villkor som andra ford- ringar, att beaktas vid proportioneringen. De kommer således att räk- nas av från den – eventuellt proportionellt nedsatta – ersättning från konventionsmedel som respektive skadelidande har rätt till. I andra fall, där den skadelidande inte har rätt till ytterligare ersätt- ning, kan en tidig utbetalning dock leda till en prioritering av ersätt- ningsanspråk av detta brådskande slag. Det framstår som motiverat. De utbetalningar som avses kan lindra följderna av olyckan och där- med minska omfattningen av den slutliga skadeersättningen. De tjänar därmed alla berörda aktörers intresse: Anläggningshavaren och den som ställt säkerhet kan begränsa sin ersättningsskyldighet och det kan bli lättare för övriga skadelidande att få den ersättning de har rätt till. Sådana utbetalningar bör därför inte hindras av reglerna om proportionering och prioritering. 6.6Fördelning vid en olycka med skador utanför gränser Bedömning: ska ersättning betalas för skador som är tillämplig på, med den begränsning som följer av bestämmelsen om reciprocitet i 29 § LRO. Gemensamma statsmedel får endast betalas för sådana skador som Brysselkonventionen är tillämplig på. Ersättningsansvaret enligt LRO gäller i ett flertal fall för skador utomlands, förutom i konventionsstater även i länder som är parter till och det gemensamma protokollet, i länder som inte har några kärntekniska anläggningar och i länder som har likvärdiga regler som gäller i förhållande till konventionsstaterna (se 9 § LRO och artikel 2(a)(iv) i ). Enligt 29 § LRO ska dock ersättningsansvaret enligt LRO be- gränsas för skador i ett land utanför så att ersättningen inte överstiger det belopp som enligt det landets bestämmelser gäller i fråga om ersättning för skador i . Denna regel grundar sig på artikel 7(g) i när det gäller icke-konventions- stater. avser att göra en reservation inför ratificeringen av tilläggsprotokollen för att kunna ställa krav på ömsesidighet även i förhållande till konventionsstater (se prop. 2009/10:173 s. 70 f.). Bestämmelsen i 29 § LRO har i sig ingenting att göra med för- delningen av de medel som garanteras enligt konventionerna, utan det är endast fråga om en begränsning av hur mycket pengar som kan betalas för skador som uppkommer i ett visst land. Om ansvaret är begränsat till t.ex. i ett land så kan inte ersätt- ning betalas med mer än för skador i det landet, trots att anläggningshavarens skadeståndsansvar som utgångspunkt är obegränsat. Brysselkonventionens system gäller enligt artikel 2 för radiolog- iska skador i de länder som är anslutna till konventionen. som garanteras enligt konventionerna ska dock för- delas enligt (se artikel 3(b)(i) i Brysselkonven- tionen). En följd av detta kan tyckas vara att samtliga medel i intervallet 700–enbart får fördelas på skador i Brysselkon- ventionsstater. I Exposé des motifs till Brysselkonventionen (se p. 6) anges dock i stället att offentliga medel som tillgängliggörs en- ligt konventionen enbart ska användas för ersättning av skador i Brysselkonventionsstater. Samma slutsats förefaller man ha kommit fram till i LRO:s förarbeten. De aktuella bestämmelserna har imple- menterats genom 45 § LRO, av vilken följer att ersättning med gemensamma statsmedel endast får betalas för sådana skador som Brysselkonventionen är tillämplig på (se prop. 2009/10:173 s. 89 ff.). De nämnda reglerna i LRO utesluter däremot inte att andra medel som garanteras enligt Brysselkonventionen (i intervallet 700– ) betalas för skador i stater som inte är anslutna till den konventionen. Det kan inträffa om en icke ansluten stat i för- hållande till tillämpar en ersättningsbegränsning som över- stiger . Utredningen godtar den i LRO:s förarbeten gjorda bedömningen att detta är förenligt med konventionerna. Vid en olycka med skadeverkningar utomlands kommer det att vara nödvändigt att inför proportioneringsbeslutet ta hänsyn till att inte alla skador ska ersättas, eftersom det finns begränsningar i ersätt- ningsansvaret i förhållande till olika länder. Vidare behöver Kammar- kollegiet ta med i bedömningen att de gemensamma statsmedlen endast ska fördelas på skador i Brysselkonventionsstater. Motsva- rande hänsyn behöver tas vid själva skaderegleringen. Det sagda kan leda till att anläggningshavaren måste betala ersätt- ning från sina tillgångar innan konventionsmedlen förbrukats. Låt säga att omfattande skador uppstår i en stat som inte är ansluten till Brysselkonventionen. Staten i fråga har inte någon begränsning i ersättningsansvaret beträffande skador i , så 29 § LRO hind- rar inte att full ersättning utgår. De gemensamma statsmedlen kan inte användas för att ersätta dessa skador, utan anläggningshavaren måste uppfylla sin ersättningsskyldighet på annat sätt. 6.7Bör ränta utgå ur konventionsmedlen? Bedömning: Den skadelidande kan inte få ränta och ersättning för rättegångskostnader betalda ur de medel som garanteras enligt konventionerna. Hur ränta ska betalas regleras inte i konventionerna utan av nationell rätt. Däremot finns en regel i artikel 7(h) i (jfr artikel 3(g) i Brysselkonventionen) om att ränta och rättegångskost- nader inte ska anses som skadestånd utan ska betalas utöver det belopp som skadeståndsansvaret omfattar. Artikeln har implemen- terats genom 59 § LRO, enligt vilken ränta och ersättning för rätte- gångskostnader inte ska anses som ersättning enligt lagen utan betalas av den ersättningsskyldige utöver ersättningen enligt lagen. När ersättningsansvaret – såsom i – är obegränsat, är det inte självklart vad denna regel får för betydelse. Ersättningen ska betalas oavsett om det anses ske enligt LRO eller inte. Enligt författ- ningskommentaren innebär bestämmelsen att ränta och rättegångs- kostnader inte ska räknas in i det belopp för ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som krävs enligt LRO. Det måste förstås så att den skadelidande inte kan få betalt för ränta och rättegångs- kostnader ur säkerheterna, vilket stämmer med ordalydelsen i 59 § LRO. Man kan ifrågasätta om det är en lämplig reglering – åtmin- stone i de fall medlen räcker till kunde det vara bra att säkerställa att de skadelidande får även denna typ av fordringar betalda. Tanken med regleringen i konventionerna synes vara att säker- ställa en miniminivå för anläggningshavarens ersättningsansvar, sna- rare än att reglera vad konventionsmedel får användas till. Men oav- sett det så ger konventionstexten tydligt uttryck för att ränta och rättegångskostnader inte är skadestånd i konventionens mening. 59 § LRO bör därför inte ändras. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren bl.a. •lämna förslag på vilken aktör som bör ha helhetsansvaret för skaderegleringen vid en radiologisk olycka samt vilken rätt den aktören, eller någon eller några andra aktörer, ska ha att även begära in medel för ersättning, besluta om prioritering och pro- portionering av ersättning samt förvalta medlen, •identifiera de olika centrala aktörerna vid en radiologisk olycka och beskriva vilken roll och vilket ansvar de ska ha före, under och efter en olycka, •överväga om det bör införas ett system för tvistelösning utanför domstol och hur det i så fall ska organiseras och regleras, •ta ställning till om en skadekommission med representanter från de centrala aktörerna bör inrättas och föreslå hur den i så fall ska vara organiserad och vilka uppgifter den ska ha, •föreslå hur praktiska frågor som informationshantering och kom- munikation ska hanteras och regleras. 7.2Gällande regler av betydelse för utformningen av ett system för skadereglering Rätten till ersättning för radiologisk skada orsakad av en radiologisk olycka får utövas endast mot den anläggningshavare som är ansvarig enligt konventionen eller, om nationell rätt tillåter det, mot den som ställt säkerhet. Anläggningshavaren ska inte ha något ansvar för sådan skada utöver det som följer av konventionen. (Se artikel 6(a) och arti- kel 6(c)(ii). I artikel 6 finns dock vissa undantag från denna princip.) De skadelidande ska kunna göra sin rätt till skadestånd gällande utan att behöva föra talan särskilt beträffande var och en av de källor som ersättningen härrör ifrån (se artikel 7(j)). Rätten till ersättning enligt konventionen preskriberas efter en olycka beträffande personskada och efter olyckan för andra radiologiska skador, om inte den skadelidande väckt talan. I nationell rätt får dessutom föreskrivas en preskrip- tionstid, , från det att den skadelidande kände till eller hade bort känna till både skadan och ansvarig anläggningshavare. (Se artikel 8(a) och artikel 8(d).) En sådan korttidspreskription får enligt Exposé des motifs utformas så att den kan avbrytas inte bara genom att talan väcks utan redan genom att krav framställs (se p. Bestämmelserna om preskription hindrar inte att en väckt talan justeras på grund av att den skada som talan avser har förvärrats (se artikel 8(f)). Enligt artikel 10(c) ska den konventionsstat i vilken anläggningen är belägen tillhandahålla medel som minst täcker ansvaret enligt artikel 7(a), dvs. , för det fall den säkerhet som ställts inte är tillgänglig eller tillräcklig. Enligt artikel 3(b) ska skadestånd enligt konventionen tillhanda- hållas upp till från en finansiell säkerhet eller från offentliga medel enligt artikel 10(c) i , 1För en beskrivning av konventionerna och Exposé des motifs, se kapitel 3. och därutöver och från offentliga medel som tillhandahålls av den konventionsstat inom vars territorium anläggningen är belägen. Det finns således en skyldighet för konventionsstaten att tillhandahålla medel i den mån de finansiella säkerheterna inte räcker till. Anläggningshavarens skyldighet att betala ersättning ur stats- medel kan enligt artikel 3(d) inte verkställas mot honom förrän medlen har ställts till förfogande. I Exposé des motifs görs det för- tydligandet att artikeln har särskild betydelse i de fall anläggnings- havare har ett ersättningsansvar som uppgår till . Om de gemensamma statsmedlen ännu inte är tillgängliga, kan ansva- ret bara göras gällande mot anläggningshavaren . (Se p. Artikel 7 innehåller en regel om korttidspreskription, motsva- rande den i artikel 8(d) i . Enligt artikel 9(a) bestäms systemet för betalning av statsmedel enligt konventionen av den konventionsstat vars domstolar är behö- riga. Enligt Exposé des motifs (se p. 41) kan det innebära att medlen betalas ut direkt till de skadelidande, till försäkringsgivaren eller till anläggningshavaren. Vidare anges följande: Such a procedure should, in any event, take account of the choice made by that Contracting Party under Article 3(c)(i) or (ii) with respect to establishing the amount of the operator’s liability. Enligt artikel 3(c) i Brysselkonventionen finns två tillåtna sätt att implementera kravet på säkerhet för ersättning ur det tredje steget2. har valt det sätt som innebär att anläggningshavarens ersätt- ningsansvar omfattar och att detta ansvar täcks av samtliga de källor som stadgas för de tre stegen. Även skade- reglering från de gemensamma statsmedlen är således ett sätt att uppfylla anläggningshavarens ersättningsskyldighet, och det är detta som avses i motivuttalandet. Enligt artikel 9(a och b) gäller följande. Regler om betalningen av sådana medel som ska tillhandahållas enligt konventionen fastställs av den fördragsslutande part vars domstolar har domsrätt. Varje för- dragsslutande part ska se till att de skadelidande kan göra sin rätt till skadestånd gällande utan att behöva föra talan särskilt beträffande var och en av de källor från vilka medlen till ersättningen härstam- 2Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. I anslutning till artikel 9(a) sägs i Exposé des motifs bl.a. följ- ande: In order to effectively implement this provision, it may be preferable for each Contracting Party to establish a procedure by which those funds are to be distributed, such as by giving them directly to the vic- tims concerned, providing them to the liable operator or providing them to the liable operator’s insurer. Notwithstanding that compensation funds under the Convention are provided by three different sources according to the three compensation tiers (the operator’s financial secu- rity, public funds from the Contracting Party in whose territory the liable operator’s nuclear installation is located and public funds from all Contracting Parties collectively), Contracting Parties shall ensure that victims are not required to institute separate actions for compensation according to the source of the funds. Such a requirement, if imposed, would result in expensive and time consuming procedures both for vic- tims and for those against whom the claims are instituted. It would also be inconsistent with the principles of exclusive liability and unity of jurisdiction laid down under the Convention, principles which are designed to ease a victim’s ability to claim compensation for nuclear damage. Enligt artikel 9(c) ska gemensamma statsmedel tillhandahållas från den tidpunkt då storleken av det skadestånd som ska betalas stiger till , oavsett om de medel som anläggningsinne- havaren anvisat för skadeståndet ännu står till förfogande eller anlägg- ningsinnehavarens ansvarsbelopp har begränsats. I Exposé des motifs påpekas att detta gäller även om nationell rätt ställer krav på säkerhet motsvarande ett större belopp än (se p. Enligt artikel 10 gäller bl.a. följande. Så snart det uppenbaras att skadorna överstiger eller sannolikt kommer att överstiga 1 200 mil- joner euro, så ska övriga fördragsstater underrättas av den part vars domstolar är behöriga. Staterna ska då utan dröjsmål bestämma sina inbördes förhållanden i samband med olyckan. Endast den part vars domstolar är behöriga har rätt att begära att de gemensamma stats- medlen ställs till förfogande. Eftersom atomansvarighetslagen (1968:45) kommer att ersättas av lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid en radiologisk olycka (LRO), redogörs här endast för en bestämmelse av intresse för fram- ställningen. Enligt atomansvarighetslagen gäller som utgångspunkt att ersätt- ningsansvaret måste täckas av ansvarsförsäkring. Enligt 27 § atom- ansvarighetslagen kan dock regeringen eller myndighet som reger- ingen bestämmer från försäkringsplikten befria en anläggningshavare som ställer betryggande säkerhet för sina förpliktelser och visar att han på tillfredsställande sätt sörjt för reglering av uppkommande skador. 7.2.3Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Enligt 26 § LRO gäller att, om en anläggningshavare är ersättnings- ansvarig enligt lagen, anspråk på ersättning enligt lagen eller motsva- rande bestämmelser i ett annat land får riktas endast mot anläggnings- havaren, om inte annat följer av lagen eller internationella åtaganden. Den skadelidande har dock enligt 33 § LRO rätt att få ut ersättningen direkt av den som har ställt säkerhet. I 42 § LRO regleras statens subsidiära betalningsansvar ifall ersätt- ning inte kan fås från anläggningshavarens säkerhet. Det gemen- samma statsansvaret framgår av 43 §. Enligt 51 § LRO gäller såväl treårig som tioårig respektive trettio- årig preskription i enlighet med konventionerna. 7.3Tidigare överväganden och utländska förhållanden föreslog att alla ersättningsmedel skulle koncentreras till Nordiska Kärnförsäkringspoolen (NNI). Genom en statlig återförsäkring kunde NNI försäkra alla skador . Det föreslogs att skaderegleringen mellan och också skulle anförtros NNI, genom en särskild avtalslösning mellan NNI och staten. övervägde den möjligheten att en myn- dighet eller domstol skulle ansvara för hela skaderegleringen. Man konstaterade att en sådan uppgift vore främmande för en domstols verksamhet och att det inte fanns någon myndighet med ett etablerat system för att hantera massanspråk, varför helt nya rutiner för skadereglering skulle behöva inrättas. Vidare framhöll man att det inte var troligt att försäkringsgivaren skulle vilja avhända sig skade- regleringen. (Se SOU 2006:43 s. 273 ff.) instämde i huvudsak i Atomansvarsutred- ningens förslag, men eftersom utredningen avvisade statlig åter- försäkring som säkerhet lämnades ett alternativt förslag. Försäk- ringsbolaget skulle sköta skaderegleringen ur försäkringen, medan en myndighet som kontrollerade de kompletterande säkerheterna skulle handha skaderegleringen med medel från dessa. En samord- ning skulle äga rum mellan försäkringsbolaget och myndigheten. (Se SOU 2009:88 s. 400 ff.) Utredningen har inhämtat information gällande andra länders sy- stem för skadereglering från , som är en samarbetsorganisation för atomenergifrågor inom och utveckling (). Det förefaller som om få länder har skapat ett komplett system för skadereglering efter en radiologisk olycka. Några länder beträffande vilka informa- tion finns tillgänglig är och , som beskrivs nedan, samt , där en myndighet ansvarar för att ta emot och pröva anspråk samt betala ut ersättning. I betänkande beskrivs hur skaderegler- ingen efter en radiologisk olycka är avsedd att hanteras i några kon- ventionsstater. I korthet är det enligt betänkandet så att i och försäkringsgivaren har åtagit sig att sköta skaderegler- ingen även för statens räkning, medan i en domstol är exklusivt behörig att som första instans pröva ersättnings- anspråken. De system som återges bygger alltså på att antingen det offentliga eller en försäkringsgivare genomför för skaderegleringen i sin helhet (se SOU 2006:43 avsnitt 10.5). En mellanvariant finns i . Där är det som utgångspunkt ansvarsförsäkringsgivaren som reglerar skadorna, och den skadelid- ande som är missnöjd kan vända sig till domstol.