sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Kollisioner kan undvikas genom exempelvis att man vid planering av nya ledningar tar hänsyn till fågellivet och undviker att tillskapa risker, men också genom att den geometriska placeringen av linorna kan minska risken för påflygning. Det finns också olika typer av så kallade fågelavvisare, som kan placeras på ledningar för att öka led- ningarnas synlighet för fåglar. El-överföring genom kortslutning kan ske om stora fåglar kommer åt flera strömförande luftlinor vid en kollision. Kortslutn- ing kan också inträffa när en fågel sätter sig på en stolpe eller ledning intill strömförande delar av anläggningen, där kroppen eller till och med en avföringsstråle kan orsaka strömöverföring. Det kan finnas risk för markbränder om en brinnande fågel faller ner från en ledning eller stolpe. Det finns också risk att anläggningen skadas. Riskerna för kortslutning gäller både för kraftledningar och för kontaktledningar över tåg. Enligt CMS-resolutionen är riskerna för el-överföring störst i fråga om så kallade medium-voltage-ledningar, men även kontaktledningar över järnvägar kan utgöra en risk. I svenska anläggningar motsvarar medium-voltage-ledningar ledningar i lokala nät, vilket innebär storleksordningen och mindre. Det påpe- kas i resolutionen att det finns tekniska lösningar för att minska ris- kerna och i ett separat dokument finns samlat olika typer av åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna. Förslag om nya fridlysningsregler () och Ringmärknings- centralen vid i gör gällande att strömgenomgång orsakar av den kända dödlig- heten hos flera svenska ugglearter. beskriver i en rapport att fåglar står för cirka 7 pro- cent av de tågstörande felen, i bekräftade fall. Troligen finns det ut- över detta ett mörkertal där störningar orsakas av fåglar utan att det kan bekräftas. planerar förbättringar för att minska pro- blemet med skador i kontaktledningar som uppstår på grund av fåg- lar och har tagit fram en rapport som beskriver problemen och olika tekniska lösningar. har infört följande bestämmelse i sin federala natur- vårdslag (5 kap. 41 § BNat SchG). Länderna får inte avvika från den federala lagen, utom där det anges att de får ha strängare regler. Vid nyanläggning ska stolpar och teknisk utrustning för medium-volt- linor säkras så att fåglar skyddas mot elstötar. Även existerande stolpar ska säkras () om de kan utgöra en hög risk för fåglar. Gäller inte för kontaktledningar vid tåg. Utredningen noterar att har mer än kraftled- ningar. Eftersom forskning visar att riskerna för fågellivet inte är för- sumbara, vad gäller kollisioner med ledningar eller el-död vid kon- takt med strömförande delar av anläggningar, bedömer utredningen att det finns skäl att minska riskerna för fågellivet. Utredningen kon- staterar vidare att kraftledningar och kontaktledningar för tåg som är utformade för att vara säkra för fåglar även ger säkrare el-leveran- ser och minskar riskerna för störningar i samhällsviktiga funktioner. Utredningen bedömer att det vore önskvärt att införa en bestäm- melse liknande den som finns i , i syfte att påskynda en övergång till säkrare anläggningar i nät som ägs av olika aktörer. Vi konstaterar dock att utformningen av en sådan bestämmelse behöver utredas vidare, med hänsyn till att det kan behövas ändringar i regler som gäller koncessionsprövningar i ellagen (1997:857). Det kan dels behövas en koppling mellan ellagen och 8 kap. , men det kan också vara så att det finns annan författning än artskyddsförord- ningen som lämpar sig bättre för regleringen. Förslag om nya fridlysningsregler Utredningen har inte haft möjlighet att utreda detta men föreslår att regeringen gör så inom ramen för det bemyndigande vi föreslagit gällande generella föreskrifter. 12.19Förslag: En bestämmelse införs som gör det möjligt att upphäva gamla fridlysningsbeslut Utredningens förslag: En bestämmelse införs som ger myndig- heter rätt att upphäva gamla beslut om fridlysning. Under närmare var fridlysningsbesluten uppdelade i ett antal olika regionala och nationella beslut. Först när den nuvarande art- skyddsförordningen trädde i kraft samlades alla beslut i en lag, där alla nationellt eller regionalt fridlysta arter fördes in i bilaga 2 till förordningen. Flera länsstyrelser har meddelat att det förekommer äldre regio- nala fridlysningsbeslut som inte harmonierar med den nuvarande artskyddsförordningens bilaga 2. Dessa gamla föreskrifter kan inte upphävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvun- nit i samband med att äldre lagar har upphävts. Det bör därför in- föras ett begränsat bemyndigande som gör det möjligt för länsstyrel- serna att upphäva äldre, inaktuella beslut. När naturvårdslagen beslutades infördes en övergångsbestäm- melse i 45 § som innebar att fridlysningsbeslut som tagits med stöd av äldre lagar skulle anses vara beslutade enligt motsvarande bestäm- melser i den nya lagen. Därmed skulle alla beslut om fridlysning som fattas med stöd av 1909 eller lagar betraktas som gällande med stöd av motsvarande bestämmelser i naturvårdslagen. I lag (1998:811) om införande av meddelas i 3 § att om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till bestämmel- ser som har ersatts genom bestämmelser i eller i infö- randelagen, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas. Enligt 4 § samma lag ska föreskrifter som gäller vid ikraftträdande anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i bal- ken, om de har meddelats med stöd av bestämmelser i en lag som anges i 2 § eller motsvarande bestämmelser i en äldre lag. Naturvårds- lagen är en av de lagar som ersätts av och som listas i 2 § lagen om införande av . Beslut om fridlysning som har Förslag om nya fridlysningsregler tagits av länsstyrelser, med stöd antingen av naturvårdslagen eller , gäller alltså fortfarande med stöd av , i den mån de inte har upphävts. Den nuvarande artskyddsförordningen (2007:845) trädde i kraft , då den äldre artskyddsförordningen (1998:179) upphörde att gälla. I den nya förordningen finns övergångsbestäm- melser vad gäller äldre föreskrifter som omfattas av övergångsbestäm- melser till . Regeringen har inte heller beslutat om upp- hävande av tidigare föreskrifter. Eftersom det inte längre finns något bemyndigande för länssty- relserna kan äldre föreskrifter, som beslutats av dessa myndigheter, inte upphävas. Utredningen konstaterar därmed att det behöver in- föras en bestämmelse, så att myndigheter får rätt att upphäva frid- lysningsbeslut som är aktuella. 12.20Förslag: Nytt skäl för beslut om biotopskydd införs i förordningen om områdesskydd Utredningens förslag: Livsmiljöer som behövs för att bevara fridlysta arter, både arter som omfattas av EU:s naturvårdsdirek- tiv och nationellt fridlysta arter, ska kunna skyddas genom att en ny grund införs för inrättande av biotopskydd. Ett sådant bioto- pskyddsområde ska omfatta och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som om- rådet avser att bevara. 12.20.1 Nuvarande regelverk för biotopskydd Biotopskyddsområde är en form av områdesskydd som kan använ- das för att skydda små mark- och vattenområden, biotoper, som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, eller som annars är särskilt skyddsvärda. Syftet med skyddet är att långsiktigt bevara och utveckla naturmiljöer som har särskilt stora värden för biologisk mångfald. Värdena kan till exempel utgöras av strukturer och funktioner som är viktiga för säll- synta djur- eller växtarter, eller områden som utgör tillflyktsorter, Förslag om nya fridlysningsregler restbiotoper och spridningskorridorer i ett i övrigt ensartat eller frag- menterat landskap. Enligt 7 kap. 11 § får regeringen, i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda, meddela föreskrifter om 1.att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och 2.att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde. Ett sådant beslut ska gälla , även om det överklagas. Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns sär- skilda skäl får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet. En fråga om dispens ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer, om dispensen avser ett område enligt första stycket 1, och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet. Det finns alltså två typer av biotopskyddsområden. Den ena typen omfattar ett antal lätt igenkännliga biotoper som är generellt skyd- dade i hela landet, oavsett var de finns och utan att det krävs särskilda beslut för varje område. För dessa generellt skyddade biotoper beta- las ingen ersättning till markägaren. Den andra typen av biotopskydd kan införas för särskilt utpekade områden genom beslut i enskilda fall av , kommunen eller . För biotopskydd som inrättas genom beslut i ett enskilt fall utgår ersättning till mark- ägaren. I denna utredning är det den senare skyddsformen som avses, det vill säga områden som kan skyddas genom beslut i enskilda fall. Vad som kan skyddas som biotopskyddsområde regleras i förord- ningen om områdesskydd196 och, när det gäller skogsmark, i Skogs- styrelsens allmänna råd om områdesskydd. I allmänna råd definieras 19 olika skogstyper som kan skyddas med beslut om bio- topskyddsområde. Biotopskydd i skog ska enligt den nationella stra- tegin för formellt skydd av skog197 användas för: 196Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 197Naturvårdsverket och 2017: Nationell strategi för formellt skydd av skog. Förslag om nya fridlysningsregler •skydd av områden som normalt inte överstiger och som uppfyller biotopskyddskriterierna, •områden som inte kräver skötselplan för förvaltningen. Till skillnad från naturreservat innehåller ett beslut om biotopskydds- område inte några särskilda föreskrifter som begränsar användningen av området. I stället anges i 7 kap. 11 § andra stycket det väsentliga skyddet för biotopskyddsområden. Man får inte inom området be- driva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I allmänhet gäller detta arbetsföretag av olika slag. allmänna råd till bestämmelsen anger allmänna exempel; grävning, dikning, schaktning, utfyllning med eller tippning av avfall eller över- skottsmassor samt anordnande av upplag. Exempel på skogsbruksåt- gärder som enligt de allmänna råden kan skada naturmiljön är föryng- ringsavverkning, gallring, röjning, plockhuggning, selektiv avverkning av de äldsta träden, upparbetning av vindfällda träd, avverkning av ham- lade träd, uttag av bränd eller död ved, markberedning, plantering, sådd, byggande av skogsbilväg, körning med maskiner, gödsling, kalk- ning, dikning och dikesrensning.198 Om det finns särskilda skäl, får bevilja dispens från förbudet i det enskilda fallet. Lagstiftningen reglerar inte specifikt hur avgränsningen av ett biotopskyddsområde ska göras. Enligt nuvarande riktlinjer ska biotopskydd i skogsmark inte omfatta några skydds- zoner utan enbart en tydligt avgränsad biotop enligt de definierade områdestyper som framgår av förordningen för områdesskydd. Även vägledning om biotopskydd framhåller att bio- topskyddsområden vanligen inte ska omfatta skyddszoner.199 Trots att ett biotopskyddsområde geografiskt begränsas till den skyddsvärda biotopen och inte innefattar någon skyddszon ska hän- syn, enligt bland annat 2 kap. 6 § och 3 kap. 6 § , tas till områdets naturvärden, även vid åtgärder som vidtas utanför om- rådet, om dessa kan påverka naturvärdena. Bestämmelser till områdets skydd kan ges också med stöd av 7 kap. 30 § vilket inne- bär att ordningsföreskrifter för allmänheten kan föreskrivas. Det in- trång i brukandet på fastigheten som ett biotopskyddsområde, enligt 198SOU 2020:73, s. 188 som hänvisar till SKSFS 2013:1, Allmänna råd till verksamhet eller åtgär- der som kan skada naturmiljön. 199Naturvårdsverket (2012), Biotopskyddsområden, 2012:1, s. 55 och 59. Förslag om nya fridlysningsregler 11 § första stycket andra punkten, medför ger markägaren rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.200 12.20.2 Statistik om biotopskydd Utredningen konstaterar att , länsstyrelserna och kom- muner sammanlagt har inrättat 8 744 biotopskyddsområden –2020. Utredningen har inte haft tillgång till uppgifter om ersättning för beslut som meddelats av länsstyrelser eller kommuner. Eftersom dessa är fåtaliga i sammanhanget, av samtliga biotop- skydd, bedöms bristerna i underlaget vara försumbara. Utredningen vill understryka att ersättningen som betalas för in- trången kan variera stort beroende på vilket marknadsvärde den aktu- ella biotopen representerar. Värdet kan bland annat variera med natur- typ och vilken del av landet som berörs. Beslut om biotopskydd i skogsmark och kommuner får inrätta biotopskydd för sådana områden i skogsmark som anges i bilaga 2 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt med mera Skogliga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 19 biotoper som anges i bilagan. har –2020 inrättat 8 615 skog- liga biotopskyddsområden, som framgår både av kart- verktyg Skogens pärlor och av kartverktyg Skyd- dad natur. Dessa omfattar sammanlagt land, varav produktiv skogsmark. Medelstorleken för dessa skogliga biotopskyddsområden är cirka 3,7 hektar.201 Genomsnittlig areal för biotopskydd är , och genomsnittlig ersättning är /hektar, där ersättningen motsvarar 125 pro- cent av marknadsvärdet på intrånget.202 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 188. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 189 som hänvisar till , Biotopskydd och naturvårdsavtal 2019, Statistisk meddelande, JO1402 , . 202Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag . Förslag om nya fridlysningsregler kartverktyg Skyddad natur anger att 16 så kal- lade övriga biotopskydd har inrättats av kommuner –2020. Arealuppgifterna för dessa skyddade områden tyder på att även 13 av dessa områden har skyddats främst för skogliga värden, eftersom merparten av den skyddade arealen anges vara produktiv skogsmark. Genomsnittlig areal för de biotopskydd som förvaltas av kom- muner är . Utredningen har inte haft tillgång till några upp- gifter om ersättning för dessa kommunala biotopskydd. Beslut om övriga biotopskydd För odlingslandskapet saknas sammanfattande data om alla biotop- skydd, främst på grund av att många värdefulla biotoper i odlings- landskapet omfattas av generellt biotopskydd för åkerholmar, odlings- rösen, småvatten, med mera. Eftersom skyddet är generellt saknas beslut i de enskilda fallen, och därmed finns ingen lätt tillgänglig sta- tistik över antalet objekt och deras storlek eller sammanlagda areal. Länsstyrelser eller kommuner får inrätta biotopskydd för sådana övriga områden som anges i bilaga 3 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt med mera Dessa övriga biotop- skydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 16 olika biotoper som anges i bilagan. kartverktyg Skyddad natur anger att 129 övriga biotopskydd har inrättats, varav 16 av kommuner och 113 av läns- styrelser. Dessa övriga biotopskyddsområden har till viss del inrättats i odlingslandskapet och utgör den informationskälla som är tillgäng- lig vad gäller nationell statistik för denna typ av biotopskydd. Vi har redan konstaterat att kommunernas beslut främst omfattar skogsmark, därmed bör dessa ha inrättats med hänvisning till bi- laga 2 i förordningen om områdesskydd. Även när det gäller länssty- relsernas beslut utgörs dock 48 biotopskydd till mer än hälften av produktiv skogsmark, vilket innebär att även bilaga 3 i förordningen om områdesskydd delvis används för skydd av skog. Sammantaget omfattar dessa övriga biotopskydd , var- av utgörs av vattenområden. Jämfört med biotopskydd i skogsmark omfattar alltså denna typ av biotopskydd endast en mindre del. Genomsnittlig areal för samtliga övriga biotopskydd är 2,6 hek- Förslag om nya fridlysningsregler Utredningen har inte haft tillgång till några uppgifter om ersätt- ning för dessa biotopskydd. Tabell 12.4 Anslag och kostnader för formellt områdesskydd 2015–2020 Kommunernas egna kostnader ingår inte, inte heller vissa länsstyrelsers arbete med skydd av tätortsnära natur kostnad i tusental kr (antal beslut inom anslag för skydd av värdefull natur (1:14, 7 (451) 7 (432) 9 (389) och civilrättsliga avtal (1:2) Källor: årsredovisning 2016 (s. 77), 2018 (s. 88), 2019 (s. 68, 161) och 2020 (s. 70, 166), regleringsbrev 2021 samt utdrag ur kartverktyget Skyddad natur gällande beslutsdatum för övriga biotopskydd . Kompletterande statistik via e-post . statistikdatabas, utdrag , samt regleringsbrev för åren 2015–2021. För arter med specifika krav på miljön är det främsta hotet mer sällan insamling eller plockning, utan förändringar som innebär att livs- miljön är duglig för arten. Det kan gälla ändringar i luft- fuktighet, brist på död ved i ett visst stadium av nedbrytning, brist på ljus eller hävd, med mera. För dessa arter är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekolo- giska funktioner som utgör grunden för arternas existens. Förslag om nya fridlysningsregler Utredningen konstaterar att nuvarande områdesskydd som kan inrättas med stöd av 7 kap. givetvis leder till skydd av arters livsmiljöer, men utredningen konstaterar också att dessa skydds- former inte primärt är avsedda för skydd av mindre artförekomster. Den form av områdesskydd enligt 7 kap. som ligger när- mast till hands att använda för mindre naturområden är biotop- skydd, men det nuvarande regelverket tillåter endast skydd av vissa specifikt angivna biotoper/naturtyper. Med undantag för strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller nära hotade arter, eller som har en väsentlig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad, saknas möjlighet att bilda biotopskydd i om- råden där skälet för skydd främst är förekomsten av fridlysta arter. Utredningen bedömer att det bör vara möjligt att utgå från be- fintliga regelverk för områdesskydd och med vissa justeringar an- passa dessa även för skydd av specifika, mindre artförekomster. De skyddsformer som bedöms vara särskilt lämpliga är biotopskydd samt naturvårdsavtal, där naturvårdsavtal är civilrättsliga avtal enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Biotopskydd kan inrättas för mindre natur- områden som inte kräver skötselplaner, och i skogsmark skyddas van- ligen enbart den värdefulla ytan utan skyddszoner eller utvecklings- mark. Naturvårdsavtal är alltid tidsbegränsade och brukar i skogsmark tillämpas lite friare så att även skyddszoner och utvecklingsmark kan ingå tillsammans med den yta som primärt ska skyddas. Det generella biotopskyddet enligt 7 kap. 11 § , som gäl- ler för de områden som framgår av bilaga 1 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m., bedöms inte vara använd- bart som skydd för fridlysta arter, eftersom denna skyddsform krä- ver att de områden som ska skyddas generellt kan definieras på ett entydigt sätt. Eftersom det inte är möjligt att med tillräcklig tydlig- het beskriva hur ett område som hyser fridlysta arter kan se ut, be- dömer utredningen att ett generellt biotopskydd inte är lämpligt som skyddsform. Utredningen bedömer att tidsbegränsade naturvårdsavtal är den skyddsform som är lämpligast för skydd av områden som med rimlig säkerhet kommer att vara av betydelse för fridlysta arter . I de fall ett områdes betydelse för en fridlyst art sanno- likt kommer att vara bestående kan i stället områdes- skydd i form av biotopskydd införas. Förslag om nya fridlysningsregler Utredningen konstaterar att det kan vara svårt att avgränsa den exakta yta som krävs för att ett antal exemplar av fridlysta arter ska kunna bevaras på lång sikt. Därmed anser utredningen att det även för biotopskydd, i de fall skyddet specifikt avser fridlysta arters livs- miljöer, ska vara möjligt att inkludera sådana skyddszoner och ut- vecklingsmark som behövs för att säkra fortbestånd i det skyd- dade området. Många arter är beroende av stabila förhållanden, som exempelvis hög luftfuktighet. I kanter mot öppen mark eller andra naturtyper kan det uppstå zoner där naturtypen upplevs som orörd, men där känsliga arter ändå inte kan leva. Vissa arter gynnas av kant- zoner, som generellt är ljusare och torrare än sluten skog. Om syftet däremot är att bevara stabila förhållanden för särskilt identifierade arter i sluten skog, bör områden med troliga kanteffekter läggas till som skyddszoner, utöver den faktiska yta som ska bevaras. Den teo- retiska andelen kantzoner beror på formen av en yta, där ett cirkel- runt område ger mest andel kärnområde i förhållande till kantzonerna. Ett område format som en långsmal rektangel ger däremot förhål- landevis mycket kantzoner i förhållande till ett inre kärnområde. Forskning på kanteffekter i skog visar att förhållandena kan på- verkas så långt in i skogen som från kanten mot en öppen yta, men att graden av påverkan varierar beroende på vilka arter som studeras.203 Andra exempel på forskning om kanteffekter i skog visar på mätbara effekter in i skogen.204 För att uppnå stabila förhållanden kan det alltså behövas en skydds- zon för att den centrala delen av ett område ska bibehålla vissa ekologiska funktioner, som exempelvis hög luftfuktighet. Utredningen bedömer därmed att ett biotopskyddsområde som inrättas för skydd av fridlysta arter ska vara stort för att ge tillräckligt goda förutsättningar för att arterna ska finnas kvar långsiktigt.205 Som räkneexempel kan vi föreställa oss att en art behöver en viss skoglig livsmiljö med stabila ekologiska förhållanden, exempelvis stabilt hög luftfuktighet. livsmiljö riskerar att påverkas nega- 203Crockatt (2012). Are there edge effects on fungi and if so do they matter? Fungal Biology Reviews 26(s. 2–3):94–101. 204Moen och (2003) Edge Effects on Liverworts and Lichens in in a Mosaic of Boreal and Wetland Conservation Biology, p. 380–388. 205Jämför konstaterande att en önskvärd förändring i 7 kap. 11 § är möjlighet att i biotopskyddsområden inkludera även en viss areal utöver den skyddsvärda miljön eftersom det avsevärt skulle förbättra funktionaliteten i skyddsformen samt att en sådan förändring skulle även öka markägares förståelse för biotopskyddsområdets avgränsning (SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 615). Förslag om nya fridlysningsregler tivt av ändrade förhållanden, som exempelvis ökad solinstrålning, ökad exponering för vind, eller liknande. För att med god säkerhet skydda ett område där ekologiska förhållanden kan vara fortsatt stabila krävs en skyddszon mot omgivande marker. I denna skyddszon kan förändringar accepteras, utan att det ska påverka arten negativt, men kärnområdet ska inte förändras märkbart. I diagrammet nedan åskådliggörs förenklat hur stor areal som behöver skyddas totalt, inklusive skyddszoner, för att ett tillräckligt stort kärnområde ska kunna ha fortsatt stabila ekologiska förhållan- den. X-axeln anger den önskvärda storleken på en intakt livsmiljö, Y-axeln hur stort ett område totalt behöver vara för att man ska upp- nå intakta skogliga förhållanden på den önskade arealen. Den undre linjen, med fyrkantssymboler, motsvarar en kanteffekt , den övre linjen med punkter 50 m. För att skydda behövs 2,35 re- spektive yta, inklusive skyddszoner, och för att skydda behövs 3,79 respektive 5,29 ha. Modellen utgår från cirkel- ytor, i verkligheten är det naturligtvis mer komplicerat.