sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Frågan om parkering handlar inte längre endast om utrymmet för uppställning av privatägda bilar utan behöver betraktas utifrån kon- kurrens om mark för stadsutveckling och kraven på ett transport- effektivt samhälle. som bilen har medfört fördelar för människors möjligheter till rörlighet har utvecklingen skapat stora problem. Se avsnitt 4.3.2. Bilinnehavet i har vuxit från 200 000 bilar till dagens fem miljoner (SCB 2020). Fler styrmedel efterfrågas av kom- muner för att minska bilanvändandet och parkeringsytorna i städer, för att därigenom uppnå såväl klimatmål som god hushållning med mark. En förändring av synen på parkering har skett internationellt och i synnerhet under . Det är inte längre självklart att attraktiva centrala ytor i städerna ska upptas av bilpar- kering8. Historiskt sett har inriktningen hos den förda parkeringspoli- tiken varit att fullt ut tillfredsställa de parkeringsbehov som uppstått och erbjuda fri parkering för alla ändamål i så stor utsträckning som möjligt. Effekten av detta är att många städer, och städers omland, byggt in biltrafiken i stadsmiljön på ett genomgripande sätt. I stor- stadsregionerna är minskad trängsel ett av de viktigaste argumenten för att föra en aktiv parkeringspolitik. Det finns dock argument för en aktiv parkeringspolitik även i mindre städer utan trängselpro- blematik såsom attraktiva stadsmiljöer, klimatmål och mål för luft- kvalitet för att minska biltrafiken till förmån för cykel- och kollek- tivtrafik. Skärpt efterlevnad av förmånsbeskattningen av subventionerad arbetsplatsparkering är också något som har efterlysts. Branschorga- nisationen Svensk Kollektivtrafik framhåller att skattebortfallet till följd av bristande efterlevnad vid förmånsbeskattning av arbets- platsparkering enligt beräkningar uppgår till drygt 1,5 miljarder kro- nor . Enligt regeringens proposition En samlad politik för kli- matet – klimatpolitisk handlingsplan9 anser regeringen att Skattever- ket bör göra en bedömning av omfattningen av felaktigheter när det gäller att redovisa förmån av parkering vid arbetsplats. 8IVL (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet – kommunala parkerings- styrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554. 2019/20:65. Utvärdering av parkeringsnormer i små och medelstora städer Kommuner och Regioner, SKR, har tagit initiativ till ett FOI-projekt om utvärdering av parkeringsnormer i små och medel- stora kommuner10. Syftet är bland annat att utreda vilket lagstöd som kommunen skulle kunna agera med för att få till ett mer effektivt samutnyttjade av allmänna parkeringsplatser. Avsikten är också att stödja kommuner om hur frågor om parkeringsnormer kan hanteras i små och medelstora stadskärnor. SKR konstaterar bland annat att gällande parkeringsnormer ofta är en begränsande faktor vid utveckling av stadskärnor. SKR har konstaterat att gällande bestämmelser och par- keringsnormer är statiska då de bara används initialt och lagkravet om parkeringsnorm endast aktualiseras i bygglovskedet medan det vid äldre byggnader inte har ställts krav på parkeringsplatser. Några andra erfarenheter i projektet är att bilen upplevs spela en stor roll för mobilitet i mindre och mellanstora kommuner, att alter- nativen till bil är inte tillräckligt attraktiva och att parkering är en känslig fråga. Allmänheten upplever ett underskott på parkering när det egentligen råder ett överskott. Synen på avgiftsreglering är kom- plex och förståelsen för parkeringsavgifters konsekvenser är brist- fällig. Flera kommuner anser att bestämmelsen om parkering i PBL inte är tydlig. Flertalet av de undersökta kommunerna tillämpar flexibla parkeringstal men endast en av 14 tillfrågade städer tillämpar ”maxtal” för parkering (se avsnitt 6.2 och bilaga 5). Tjänstepersoner är mer öppna för att begränsa parkering än poli- tiker. har större fastighetsägare börjat se behovet av vistelsevärden, inte enbart parkering, för att kunna konkurrera med externhandeln. Handeln anses ha ett stort behov av parkeringsplat- ser för bilar, men forskningsresultat efterfrågas. Parkeringars miljöpåverkan behöver synliggöras Tillgången på parkeringsplatser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av transportmedel och för resmönstret. Konse- kvenserna på miljö och klimat från biltrafiken handlar om föroren- 10Sveriges Kommuner och Regioner, SKR(2020) Utvärdering av P-normer i små och medel- stora kommuner. Projektet ska redovisas i sin helhet . ingar av luft, mark och vatten, utsläpp av växthusgaser, ekologiska barriärer, resurskonsumtion till fordon och energi. Fler parkerings- platser till lågt pris medför i sin tur negativa effekter för miljö och klimat. Parkeringens direkta miljöpåverkan består av fler hårdgjorda ytor med negativ effekt på grönska och biologisk mångfald. En yta med växtlighet tar hand om åtta gånger mer dagvatten än en hårdgjord parkeringsyta. De hårdgjorda ytorna ökar belastningen på avlopps- systemen och minskar således stadens motståndskraft mot ökad nederbörd i form av kraftiga regn, som är en av följderna av klimat- förändringarna. Delar av den mark som går åt till uppställning av bilar skulle som alternativ kunna användas för utökning av arealen stadsgrönska och ekosystemtjänster och därigenom bidra till bättre klimat och miljö. Parkeringars markåtgång behöver begränsas Det saknas uppgifter om hur mycket mark som upptas av fordons- parkering i . Fastighetsägarna i et al visar i rap- porten Framtiden för parkering och nya bostäder11 att det finns upp- skattningsvis 20 miljoner parkeringsplatser i , vilket innebär att det sannolikt finns mer parkeringsyta i än det finns boyta12. Det motsvarar parkeringsyta för varje svensk. Möjlighet till parkeringsköp och att underlätta samnyttjande är några åtgärder för att minska parkeringens markåtgång. Effekten av att ersätta parkeringsplatser för bilar för enskilt bruk med platser för bilpoolsbilar kan enligt rapporten medföra att den sammanlagda par- keringsytan skulle kunna minska och följ- aktligen även påverka kostnaden för ett byggprojekt. 11Fastighetsägarna i , , (2020): Framtiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljökonsekvenser. 12I är den genomsnittliga boarean per person (SCB 2018). Skillnaden mellan parkering på allmän platsmark och kvartersmark behöver uppmärksammas Beroende på om parkering ska ordnas inom allmän platsmark eller kvartersmark gäller olika regler enligt PBL. Uppdelningen av privat tomtmark och gatumark är grundläggande för regler- ingen av parkering i städerna. Olika regler gäller även för prissättning av parkeringsplatser. I rapporten för parkering och nya bostäder13 betonas att uppdelningen av privat tomtmark och () gatumark är grundläggande för regleringen av parkeringen i städerna. Författarna pekar i sin rapport på att driften av markparkering i beräknas subventioneras eller . Boendeparkering infördes med det huvudsakliga syftet att de som bor i ett område inte ska tvingas använda sina bilar endast på grund av att parkeringsregleringen gör det omöjligt för dem att långtidsparkera i närheten av bostaden14. De som bor i ett område kan få rätt att ställa upp sitt fordon på allmän platsmark inom området på mer förmånliga villkor än andra kommuninvånare, alternativt kan parkeringsplatser reserveras för de boende så att andra därmed utestängs från att parkera på dessa platser. lyfter i sitt betänkande Motorfordonspooler –på väg mot ökad delning av motorfordon15 frågan huruvida detta förfarande kan anses vara förenligt med att allmän platsmark ska användas för gemensamma behov16. Boendeparkering borde, enligt , kunna ses som ett främjande av bilägande eftersom det vid dess införande förutsattes att de boende ägde bilar och behövde parkeringsplatser för dessa. 13Fastighetsägarna i , , (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser. 1984/85:14, s. 9. 15SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av , s. 119. 16Med allmän plats avses, enligt 1 kap. 4 § PBL, en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Trafikutredningsbyrån17 framhåller att parkeringsutbudet på kvar- tersmark inte är en tillräcklig åtgärd för att undvika ökat parkerings- tryck i närområdet. Bilägare är fria att parkera var de vill. Många bil- ägare är beredda att leta länge efter parkering på gatumark när sådan parkering är billigare än att stå i den egna fastighetens garage. Kostnader och avgifter för parkering är komplexa Parkeringskostnaden ingår ofta i boendekostnaden I skriften Parkering för hållbar stadsutveckling18 påpekade SKR att kostnaden för parkering ofta ingår i lägenhetspriser, hyror, varor, etc. och att de som använder parkeringen sällan eller aldrig behöver betala den fulla kostnaden. Undantaget är parkeringsköp (se ovan avsnitt 6.2). Anläggningskostnad ingår inte och driftskostnader subventioneras på allmän plats Avgifter för parkering på allmän plats täcker ofta inte ens driften av parkeringsplatserna. Enbart byggkostnaden för en parkering varierar per plats19. (Se avsnitt 4.3.2). I rapporten för parkering och nya bostäder framhålls att driften av markparkering i beräknas subventio- neras eller . kommun20 har låtit ta fram en beräkning som belyser relationen mellan kostnader och intäkter när det gäller parkering på mark. Enligt Parkering finns 10 000 parkeringar på mark i . 3 800 av dem är avgiftsbelagda, resten är gratis. De cirka 10 000 kommunala parkeringsplatserna kostar skattebetalarna totalt att underhålla. Intäkterna från parkeringsavgifterna för dessa platser är dock bara . 17Trafikutredningsbyrån (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov. 18Sveriges Kommuner och Landsting, SKL,(2013): Parkering för hållbar Stadsutveckling. Nu- mera benämns organisationen och Regioner, SKR. 19Stockholm parkering (2018): Kostnader för att anlägga parkering, 20Uppsala (2018): Parkeringsvärden. Studie på uppdrag av stad. Det finns hinder för att styra parkering genom avgifter Kommunen får inte ta ut avgifter för nyttjande på allmän plats utan stöd i kommunala avgiftslagen, , vilken ger kommunen rätt att endast ta ut avgift för gatuparkering ”i den omfattning som behövs för att ordna trafiken”. När avgiften för att parkera på gatumark är låg kan det bli svårt att ta ut avgifter som ger en reell kostnadstäck- ning för anläggning på tomtmark. För att minska boendeparkering på gatumark och flytta in denna i parkeringsanläggningar krävs att det blir betydligt dyrare att parkera på gatan. Många aktörer efter- frågar en fungerande marknad för parkering som matchar utbud och efterfrågan. IVL pekar på att parkeringsanläggningarnas ekonomi inte vägs in i den skälighetsbedömning som ska göras vid tillämpning av 8 kap. 9 § PBL. Detta leder till att styrningen av parkeringars lokalisering försvåras. Om det finns gott om gratis (eller billig) parkering i när- området och det är dyrt att parkera i fastighetens garage väljer många boende att parkera gratis. Flera aktörer, bland annat IVL21, betonar att frigöra bilparkering från bostaden är viktigt och skapar en marknad med rätt priser. Föränd- ringen skulle kunna leda till högre parkeringsavgifter och i förläng- ningen minskad biltrafik. Ett överutbud av parkeringsplatser som regleras fram innebär att det blir svårt att ta betalt för parkering på kvartersmark eftersom bilägaren alltid kan söka sig till en billigare parkeringsplats i närhe- ten, ofta en kantstensparkering på allmän platsmark. Kostnadspro- blematiken är nära kopplad till uppdelningen av parkering på kvar- tersmark respektive gatumark. Driften av markparkering subventioneras eller . påpekar att forsk- ning visar att höjda parkeringsavgifter leder till överflyttning från bil till kollektivtrafik22. 21IVL (2020): Att styra mot minskad bilparkering-om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet – kommunala parkerings- styrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554. 22Start (). Parkeringskrav påverkar mängden tillkommande bostäder I rapporten för parkering och nya bostäder23 framhålls att en halvering av dagens parkeringstal skulle öka fysiska byggareal och skulle överstiga beräknade bostadsbehov med . En halvering av parkeringstalet kan öka nyproduktionen i och i . Det skulle också innebära en poten- tial för större bostadsproduktion i socioekonomiskt svaga områden. Enligt en uppskattning i rapporten uppgår gatuparkeringen i svenska städer till . Om det byggdes en tvåvånings radhusbebyggelse på denna yta i skulle det bli en byggrätt som motsvarar 2,3 miljoner nya bostäder. Rapportförfat- tarna betonar att detta är en högst teoretisk beräkning, men vill belysa mängden mark som används för parkering i relation till bostadsbyggnadsbehovet. Parkeringsreglering fordrar ett områdesperspektiv på stadsdelsnivå och det saknas verktyg Fordonsparkering behöver ses ur ett områdesperspektiv. Att planera för mobilitet innebär ett helhetsgrepp om ett större område, vilket innebär att flera olika aktörer måste samverka. När kostnad, taxa och tider förändras för parkering av fordon i ett område får det effekter på utbud och efterfrågan på parkering i närliggande områden. Om det exempelvis finns gott om gratis (eller billig) parkering i närområdet och det är dyrt att parkera i fastig- hetens garage väljer många boende att parkera gratis. Att kräva fler parkeringsplatser inom fastigheten leder då inte till färre parkerade bilar på gatan. IVL24 framhåller att det efterfrågas bättre strategiska verktyg för att kunna arbeta med parkering inom ett eller flera områden. För den som bygger kan det vara svårt att bedöma om det finns möjlighet att samnyttja användningen av befintliga parkeringar i närområdet. 23Fastighetsägarna i , , (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser. 24IVL (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet – kommunala parker- ingsstyrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554. Också för kommunen är det svårt att utvärdera helheten och analy- sera styrningseffekter. Något heltäckande register över parkerings- platser finns inte. Detta leder till krav på att parkeringen ska lösas inom varje projekt i stället för mer områdesvis. Förutsättningar för lastning och lossning och andra former av angöring behöver utvecklas E-handeln ökar snabbt. Hänsyn till hållbarhet, minskad trängsel och buller samt en levande stadsmiljö ska matchas med boendes krav på service och leveranstjänster25. Godstransporter behöver integreras i planeringsprocessen då utrymmet för logistikinfrastruktur och pro- jektspecifika logistikåtgärder behöver utredas. IVL26 konstaterar i rapporten godstransporter i detalj- planering att många städer i just nu befinner sig vid en bryt- punkt. Städerna planerar för täta stadsdelar med höga krav på attrak- tivitet och hållbarhet. Det är en utmaning att e-handeln med många lokala leveranser ökar snabbt. IVL redovisar i sin rapport hur godstransporter kan integreras i planeringsprocessen genom att riktlinjer för godstransporter tas fram och tillämpas genom en logistikutredning som kommunen genomför i samverkan med fastighetsägaren i samband med planläggning. En sådan utredning kan utmynna i en projektspecifik lösning som beskri- ver utrymmet för logistikinfrastrukturen och lämpliga logistikåtgär- der för fastigheten och stadsdelen. Tillgänglighet till delningsfordon behöver öka Utredningen om cirkulär ekonomi har i sitt betänkande27 föreslagit ökad tillgängligheten till bilpooler i syfte att öka nyttjandegraden av bilar och på det sättet minska behovet av parkeringsplatser och ny- tillverkning av bilar. Utredningen redovisade att bilpooler medför att färre bilar används mer intensivt och att färre bilar behöver pro- duceras, vilket i sin tur innebär en effektivare användning av natur- resurser. 25IVL (2019): godstransporter i detaljplanering. 27SOU 2017:22: Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi. Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi. Regeringen tillsatte därefter en ny utredning, Bilpoolsutred- ningen, för att komplettera förslaget. I betän- kande28 föreslås att en lag om motorfordonspooler införs och att lagen ska syfta till att främja en ökad användning av motorfordons- pooler29 och därigenom bidra till omställningen till ett transport- effektivt samhälle. Betänkandet har remitterats . Delad mobilitet i form av bland annat bilpool, delning av cykel och elsparkcykel utgjorde före coronapandemin av det totala resandet. WSP har beräknat att en subvention upp mot sammantaget leder till att bilresandet minskar med . Endast små förändringar kan åstadkommas i det övergripande resmönstret fram enligt WSP30. Vi menar att studien pekar på att det fordras mer kraftfulla åtgärder för att åstadkomma förändrade resmönster och att det är nödvändigt att närmare beakta kopplingen mellan delad mobilitet och kollektiv- trafiken. konstaterar att tillgång till parkeringsplatser är central för att främja bilpooler och föreslår att kommunerna ska ges möjlighet att reservera parkeringsplatser för delningsfordon på allmän platsmark. Genom att växla över en del av gatumarken från boendeparkering till bilpoolsparkering skulle effekten bli att till- gången till bil ökar som gatumark frigörs och därmed kan nyttiggöras för andra allmänna intressen. Möjligheten att reservera parkeringsplatser för delningsfordon enligt förslaget innebär att alla sådana fordon ges möjlighet att par- kera på de reserverade platserna. Vi menar att en sådan möjlighet skulle främja motorfordonspoolernas tillväxt och synliggöra dessa i städerna. påpekar att reservera parkeringsplatser för delningsfordon hänger samman med konceptet mobilitet som tjänst. I sådana kombinerade mobilitetstjänster utgör kollektivtrafiken rygg- 28SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. 29Bilpoolsutredningen framhåller att det inte finns någon juridisk definition av begreppet bilpoolstjänster och att utredningen har haft i uppdrag att ta fram en sådan definition. Såväl bilar som motorcyklar och mopeder ska omfattas av definitionen. Utredningen föreslår därför att begreppet motorfordonspooler används som benämning på dessa tjänster. Motorfordons- pool avser enligt utredningen en tjänst där registrerade användare delar på användningen av ett eller flera motorfordon med undantag för moped klass II. 30WSP (2019): Delad mobilitet och . raden som kan kopplas ihop med till exempel bilpool, hyrbil, taxi, lånecykel etc. för att täcka resenärernas efterfrågan på resor31. Åtgärder för transporteffektivitet och parkeringsreglering behöver ha beredskap för framtida utvecklingstendenser Forskningen visar att nya analysverktyg för transporteffektiv stads- planering är på väg att tas fram och testas nu i praktiken32. Skriften Smart mobilitet och mobilitetstjänster33 tar upp de fem viktigaste utvecklingstrenderna som påverkar digitalisering av trans- portsystemet: elektrifiering, automatisering, tjänstefiering, uppkopp- ling och Big Data34. Parallellt med enskilda mobilitetstjänster och delad mobilitet utvecklas olika integrerade system. Mobilitetsstationer som erbjuder fysisk integration mellan olika färdmedel genom samlokalisering av bilpooler, cykelpooler och andra tjänster för delad mobilitet vid eller nära knutpunkter för kollektivtrafik kan bli en framtidslösning. Det finns analyser som pekar på att konceptet mobilitet som tjänst i grunden kommer att förändra transportsystemet och göra person- transporterna mer hållbara, medan andra spår att företeelsen kommer ha marginell betydelse. Ett stort intresse finns redan från det offent- liga, forskningsvärlden, kollektivtrafikaktörer och företag. Reger- ingen har gett i uppdrag att genomföra informations- och kunskapshöjande insatser inom området35. Se även avsnitt 4.6. Parallellt med att nya former av mobilitet utvecklas växer det fram nya synsätt på stadsplanering som handlar om att stärka befint- liga och lokala strukturer och kulturer vilka innebär att behovet av att resa minskar. 31Kopplingen mellan definition av kollektivtrafik och konceptet mobilitet som tjänst framgår av bilaga 4. 32Spacescape AB (2020): Kunskapsunderlag om samband mellan bebyggelseplanering och trafikalstring. I samarbete med . 33Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Smart mobilitet och mobilitetstjänster. Så kan kommuner och regioner arbeta. Trivector har tagit fram underlagtill skriften på uppdrag av SKR. 34Big data innefattar tekniker för (), datalager (data warehouse) och informationsutvinning (data mining). fick sitt genomslag . Ingen svensk översättning har blivit etablerad, men ”stora datamängder” har använts. 35Trafikverket (2021): Regeringsuppdrag om mobilitet som tjänst. Mobilitet som tjänst - . 6.4.1Problemanalys när det gäller parkeringsreglering enligt Som har nämnts ovan speglar dagens bestämmelser reglerna i 1950- talets byggnadsstadga. Att ordna kort- och långtidsförvaring av for- don ansågs utgöra del av att förbättra tätorternas trafikförsörjning. Den snabba ökningen av fordonsbeståndet bidrog dessutom till att staten tidigt överförde ansvaret för att anordna parkering på tomtmark till fastighetsägarna. Minimitalen har varit den rådande riktlinjen i då detta var ett sätt för kommunen att garantera att fastighets- ägaren uppfyllde sitt ansvar att anordna parkeringsplatser i ett nytt område. Minimitalen anses ha har lett till en överkapacitet vad gäller parkeringsplatser. Bestämmelserna i syftar fortsatt till att ålägga fastighetsägare kostnadsansvar för bilägares parkering med rötter i lagstiftningens intentioner . Trafikutredningsbyrån36 framhåller att hantering av parkering i samband med detaljplanering och bygglovs- prövning uppvisar en spretig bild med en övertro på lösningar genom normer, rädsla att göra fel som gör att man håller fast vid gamla arbetssätt, brist på rätt kompetens både hos kommuner och bygg- aktörer samt inte minst det faktum att planupprättaren kan reglera parkeringsutbudet men saknar möjlighet att reglera kollektivtrafik- utbudet. Tillsammans med annan parkeringslagstiftning (exempelvis trafik- förordningen och avgiftslagen), tillhörande anvisningar och den kom- munala planeringspraktiken utgör PBL ett av de viktigaste styrmed- len, för en mer hållbar mobilitet i tätort. IVL37 vittnar om att det inte sällan finns en skepsis mot låga par- keringstal, eller parkeringstal noll, som grundar sig i att det inte spelar någon större roll hur mycket man informerar inflyttare om parkeringsbetingelserna, eftersom dessa ”ändå tar med sig bilen” och snart kommer klaga på bristande parkeringsmöjligheter. I städer där man tillåtit omfattande gatuparkering finns också en oro för att underskott av parkering på kvartersmark spiller över till gatumark 36Trafikutredningsbyrån (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov. 37IVL (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet – kommunala parker- ingsstyrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554. och försvårar trafiksituationen. Om de boende trots allt fortsatt har egna bilar och använder parkeringsplatser utanför tomten kan regler i PBL leda till krav på fastigheten att ändå ordna med parkering på fastigheten eller genom parkeringsköp. Hinder i PBL för att avstå från att kräva utrymme för parkering i högre utsträckning än