sou · H9B332 · 2022-01-01 00:00:00 — INorge, och kan plikten fullgöras genom leverans av material, genom att material överlämnas till de mottagande myn- digheterna efter rekvisition samt genom att webbpublicerat material är tillgängligt för insamling av pliktmottagaren.6 Genom att införa en liknande lösning i svensk lagstiftning möjliggörs en pliktinsam- ling av fler uttryck för det offentliga samtalet jämfört med vad som omfattas av gällande regelverk. Detta eftersom de tillkommande in- samlingsmetoderna kan tillämpas på material som av olika skäl inte kan eller bör omfattas av leveransplikt, t.ex. för att materialet till- gängliggjorts av aktörer som inte bör omfattas av en skyldighet att på eget initiativ leverera material. En kombination av olika metoder för pliktinsamling gör också den föreslagna regleringen mera följsam i förhållande till för- ändringar som inte går att förutse när det gäller teknik, medieformer eller mediemarknaden i stort. Även om nya viktiga aktörer av något skäl inte kommer att omfattas av den föreslagna leveransplikten, finns det möjlighet för den pliktansvariga myndigheten att samla in pliktmaterialet åtminstone delvis med övriga metoder. Vi föreslår att pliktmaterial ska kunna samlas in genom leverans- plikt, rekvisition och egeninsamling. De tre insamlingsmetoderna är tänkta att användas parallellt. Insamlingen ska alltså även fortsätt- ningsvis bygga på att den myndighet som samlar in plikten får material lämnat till sig, men inte enbart. Med de kompletterande metoderna 4Ds 2009:61, s. 80. 2019:84, s. 4. 6Se den danska, den finska samt den norska pliktlagen. Tre metoder för pliktinsamling ska den pliktansvariga myndigheten kunna rekvirera eller hämta in pliktmaterial på egen hand. På så vis anser vi att lagen blir mer flexibel och långsiktigt hållbar. Allt material som samlas in med stöd av lagen kommer dock, oavsett insamlingsmetod, att ha status som insamlat pliktmaterial. Detta är en fördel i förhållande till möjligheterna att lösa frågor som rör exempelvis tillhandahållandet. Den gemensamma statusen inne- bär också att det insamlade pliktmaterialet i förhållande till upphovs- rätten kan hanteras oberoende av om det levererats eller egen- insamlats. Det ökar i sin tur tydligheten för hur t.ex. egeninsamlat material kan användas jämfört med . Egeninsamlingen är dock inte helt okomplicerad. Avgörande för möjligheterna att genomföra våra förslag i denna del är i vilken mån lösningarna kan förenas med annan lagstiftning (se avsnitt 9.5). Att materialet betraktas som pliktmaterial oavsett insamlingsmetod får också betydelse i för- hållande till våra överväganden rörande skyddet för personuppgifter (se kapitel 14). Vårt förslag innebär att plikten ska anses uppfylld när materialet har inkommit till den pliktansvariga myndigheten. Lagen ska inne- hålla regler för när de olika metoderna ska tillämpas. Den plikt- ansvariga myndigheten föreslås i enskilda fall kunna medge undantag från skyldigheten att lämna pliktexemplar med leveransplikt. Förut- sättningarna för ett sådant beslut behandlas i avsnitt 10.9. 9.2Skyldigheterna kan träffa alla Enligt våra förslag ska pliktinsamlingen avgränsas till material som görs tillgängligt för allmänheten här i landet och som är avsett för och riktar sig till allmänheten här (se avsnitt 8.3). Detta gäller oavsett vilken insamlingsmetod som används. Avgränsningen tar endast sikte på vilket material som omfattas av plikt, inte på vem som är skyldig att lämna pliktmaterial enligt lagen. I teorin kan alla och envar vara skyldiga att lämna pliktmaterial. De skyldigheter som följer enligt lagen kan dock endast utkrävas av de som står under svensk jurisdiktion, eftersom andra aktörer inte kan tvingas att medverka. För att få till en flexibel pliktinsamling har vi ovan föreslagit att insamling ska ske genom leveransplikt, rekvisition och egeninsam- Tre metoder för pliktinsamling För att skapa tydlighet för såväl den vars material omfattas av plikt som den pliktansvariga myndigheten måste lagen utformas så att det framgår vad som gäller i det enskilda fallet. Det är alltså inte tillräckligt att precisera vilket material som omfattas av plikt utan det ska även framgå i vilka fall det finns en leveransskyldighet, vem som ansvarar för att leveransen sker samt vad skyldigheten innebär. Det- samma gäller i förhållande till såväl rekvisition som egeninsamling. Regelverket ska således peka ut vilken insamlingsmetod som ska tillämpas i förhållande till olika materialtyper och till den som låtit tillgängliggöra materialet. Det är därför ofrånkomligt att regelverket i viss utsträckning anknyter till materialets medium, teknik och format. En tydlighet i dessa delar är särskilt viktig eftersom det är fråga om skyldigheter för enskilda och en underlåtenhet att fullgöra förpliktelser enligt lagen kan leda till sanktioner. Den som åläggs skyldighet att lämna pliktmaterial kan och ska identifieras för sådan insamling som ska ske genom leveransplikt och rekvisition. Vem som omfattas av leveransplikten ska framgå direkt av lagen. I lagen anges också vilka som kan omfattas av ett beslut om rekvisition. Leveransplikt och rekvisition ska endast omfatta den som fyllt och som är folkbokförd i samt juridiska personer som har säte i eller som på annat sätt är etablerade här. Vi diskuterar detta närmare i avsnitt 10.3.1. För egeninsamling ser vi ingen motsvarande möjlighet att när- mare peka ut den som träffas av plikten. Detta eftersom alla har möjlighet att tillgängliggöra material för allmänheten här i landet som den pliktansvariga myndigheten i många fall inte kommer att kunna identifiera avsändaren och då inte heller kan av- göra om denne omfattas av svensk lag. Egeninsamling kan därför komma att träffa även andra än de aktörer som kan tvingas att med- verka aktivt genom leverans eller rekvisition. När material samlas in genom egeninsamling kommer det inte krävas att den som har gjort materialet tillgängligt vidtar några åtgärder. I många fall kommer den som har gjort materialet tillgäng- ligt inte ens vara medveten om att det samlas in. I sådana situationer kan det framstå som överflödigt eller rent av fel att påstå att den som har gjort materialet tillgängligt har skyldigheter enligt vårt förslag. Den pliktansvariga myndigheten kommer dock att kunna förfoga över det insamlade materialet på ett sätt som den som har gjort det tillgängligt inte har kontroll över och normalt inte kan motsätta sig. Tre metoder för pliktinsamling Enligt vår uppfattning medför det att även den vars material samlas in genom egeninsamling har skyldigheter enligt pliktlagstiftningen. Mot den bakgrunden menar vi att alla som tillgängliggör material för allmänheten här i landet bör pekas ut som sådana som kan ha skyldigheter enligt lagen. Definitionen av vem som ska vara skyl- dig att aktivt medverka till pliktinsamlingen genom att lämna pliktmaterial bestäms dock ytterst till de som kan tvingas med stöd av svensk lag. Skyldigheten att medverka aktivt utlöses om materialet har tillgängliggjorts på så sätt att det omfattas av plikt (jfr avsnitt 8.3) av någon som omfattas av vårt förslag till regler för leveransplikt och rekvisition. För den som inte pekas ut i bestäm- melserna om leveransplikt eller rekvisition, kan skyldigheterna enligt lagen aldrig bli andra än att tåla att material som denne har tillgängliggjort på så sätt att det omfattas av plikt kan komma att samlas in genom den pliktansvariga myndighetens egeninsamling. Vad skyldigheterna närmare innebär behandlar vi vidare nedan. Att pliktskyldigheten som huvudregel läggs på den som har gjort materialet tillgängligt möjliggör en i stor utsträckning medie-, teknik- och formatoberoende reglering. För att med tillräcklig tydlighet kunna peka ut vad det innebär att leverera, att besvara en rekvisition eller att tåla egeninsamling behövs dock enligt vår bedömning bestäm- melser som knyter an till materialtyp och medieform. I vårt förslag bestäms därför pliktskyldighetens innebörd i det enskilda fallet av vem som tillgängliggör materialet och utifrån vilken materialtyp och medieform som används för tillgängliggörandet. Förslaget bygger på att nuvarande ordning bibehålls såtillvida att leveransplikt i första hand ska gälla för yrkesmässiga publicister och andra som kan upp- fattas som stora medieaktörer medan pliktinsamlingen från de som kanske inte i första hand uppfattas som aktörer inom det offentliga samtalet främst ska ske genom rekvisition och egeninsamling. Detta behandlas vidare i avsnitt 10.3. 9.3Skyldighet att lämna pliktexemplar på eget initiativ (leveransplikt) Dagens lagstiftning bygger, som redan nämnts, uteslutande på att den som i lagen identifieras som pliktskyldig ska leverera materialet till de pliktmottagande biblioteken. Denna ordning, som både tillämpas Tre metoder för pliktinsamling för dokument enligt pliktexemplarslagen och elektroniskt material enligt e-pliktlagen, har visat sig fungera väl i förhållande till de större aktörerna inom förlagsutgivningen, dagspressen, public service m.fl. och föreslås därför finnas kvar. Insamlingsmetoden är etablerad och fast förankrad i förhållande till rättssystemet i stort, t.ex. till URL. Att frångå leveransskyldigheten framstår inte heller som motiverat med hänsyn till den ökade administrativa börda det skulle innebära för den pliktansvariga myndigheten utan att ge minst motsvarande fördelar för leverantörerna. Leveransplikt är fördelaktig för den myndighet som ska ta emot pliktmaterialet eftersom metoden innebär att myndigheten behöver vidta förhållandevis få aktiva åtgärder. I stället kommer materialet in fortlöpande enligt uppställda kriterier. Mottagarens insats begränsas till att kontrollera att det kommer kontinuerliga leveranser, att de innehåller det som plikten avser samt att följa upp eventuella brister. Leveransplikt har även fördelar för den som ska lämna pliktmaterial genom att vara förutsägbar och känd, men fördelarna i denna del förutsätter att den som ska lämna material producerar en så stor mängd pliktmaterial att leveranserna blir en återkommande rutin. När det gäller leveransplikten måste lagen tydligt ange vilket material som omfattas och vem som är skyldig att lämna materialet. Plikten fullgörs genom att det som omfattas av leveransplikt leve- reras i enlighet med lagen. Lagen ska inte begränsa den leverans- skyldiges rätt att avtala med en annan aktör, som en aggregator, en publiceringstjänst, en plattformsinnehavare eller liknande, om att den aktören ska fullgöra leveransplikten. Ytterst vilar dock ansvaret för att skyldigheterna fullgörs på den som är pliktskyldig enligt lagen. De närmare övervägandena i fråga om vad som omfattas av leveransplikt och vem som ska vara leveranspliktig utvecklas i kapitel 10. 9.4Skyldighet att lämna pliktexemplar eller uppgift efter särskilt beslut (rekvisition) Vi föreslår som ovan nämnts att metoderna för pliktinsamling ut- ökas på så sätt att den som tillgängliggjort ett material ska vara skyldig att efter ett särskilt beslut, en rekvisition, lämna plikt- exemplar till den pliktansvariga myndigheten. Metoden ska kunna användas för att få del av en uppgift som behövs för att den plikt- Tre metoder för pliktinsamling ansvariga myndigheten ska kunna samla in pliktmaterial på egen hand eller för att samla in pliktexemplar av pliktmaterial som inte omfattas av leveransplikt (rekvisition). Skyldigheten för den som tillgängliggjort materialet kombineras alltså med att den plikt- ansvariga myndigheten ges rätt till viss insamling efter rekvisition. Rekvisitionsrätten ingår på något olika sätt i de nordiska län- dernas pliktlagstiftningar. I kan begära in en digital förlaga, t.ex. en tryck- eller masterfil, vid sidan av de exem- plar som levereras på det medium materialet publicerats.7 Den finska lagen ger möjlighet att på begäran hämta och lagra nätmaterial som tillgängliggjorts för allmänheten men som inte kan samlas in med hjälp av program; det gäller t.ex. dynamiska webbsidor och material som försetts med användarbegränsningar i form av registrering eller avgifter. Kan utgivaren inte ge sådan åtkomst ska materialet i stället överlåtas till det finska Nationalbiblioteket.8 har i sin tur infört en rekvisitionsrätt som omfattar dels de lösenord och liknande som krävs för att pliktmottagaren ska kunna kopiera och tillgänglig- göra material, dels upplysningar om förekommande domäner och registrerade innehavare till internetdomäner etc. som särskilt till- delats Danmark.9 Enligt vårt förslag ska rekvisitionsrätten avse alla slags plikt- material. Den ska även få tillämpas för insamling av en uppgift, lösen- ord och motsvarande, som krävs för att ett pliktmaterial ska kunna samlas in med egeninsamling. En sådan uppgift etc. kan samlas in med rekvisition om vem som helst kan få tillgång till den genom registrering, köp eller dylikt. Är det material som den pliktansvariga myndigheten önskar samla in med hjälp av uppgiften enbart privat tillgängligt eller åtkomligt för en sluten krets som inte vem som helst kan få tillgång till utgör materialet inte pliktmaterial och uppgiften får inte samlas in med rekvisition. Rekvisitionsrätten är således ett verk- tyg som den pliktansvariga myndigheten ska kunna använda för att samla in pliktmaterialet som sådant eller för att få åtkomst till plikt- material som skyddas av lösenord eller liknande så att pliktmaterialet 74 § första stycket den norska pliktlagen. 88 § den finska pliktlagen. Enligt förarbetena omfattar den finska rekvisitionsrätten inte material som anses obetydligt i fråga om information, bild eller ljud, material som ingår i nyhets- och diskussionsgrupper i öppna datanät eller motsvarande eller material som har lagts upp utan upphovsrättsinnehavarens samtycke eftersom en sådan insamling anses oförenlig med lagens syfte. Undantag finns också för nätmaterial som är så omfattande att det är tekniskt omöjligt eller oskäligt att överlåta. Se RP 68/2007 rd, s. 45 f. 910–11 §§ den danska pliktlagen. Tre metoder för pliktinsamling kan samlas in med egeninsamling. I kapitel 11 återkommer vi till de närmare förutsättningarna för rekvisitionsrätten. Den pliktansvariga myndighetens uppgifter i detta avseende berörs också i avsnitt 15.1.1. Skulle ett beslut om rekvisition riktas mot någon som inte anser sig ha rätt att lämna materialet eller av andra orsaker motsätter sig beslutet, kan denne överklaga beslutet. Möjligheten att överklaga beslut enligt pliktmateriallagen behandlas i avsnitt 13.2. 9.5Insamling av pliktmaterial genom den pliktansvariga myndighetens egen försorg (egeninsamling) Vid sidan av insamling genom leveransplikt och rekvisition föreslår viatt den nya lagen ska omfatta egeninsamling, dvs. att den plikt- ansvariga myndigheten får samla in pliktmaterial på egen hand och utan medverkan av den som gjort materialet tillgängligt. Insamlings- metoden föreslås kunna tillämpas både för en kontinuerlig insamling av visst pliktmaterial och för riktade insamlingsinsatser där insam- lingen utvidgas till pliktmaterial som vanligtvis inte samlas in men där det fångas för att belysa en viss händelse eller en företeelse. Egeninsamlingen föreslås vara medieneutral på så sätt att den ska vara möjlig att tillämpa oberoende av medium. I dagens medielandskap bör den främst vara aktuell för insamling av digitalt nätpublicerat material, men det kan finnas tillfällen då det är aktuellt att samla in tryckta medier som distribueras gratis och är tillgängliga för alla och en var, t.ex. broschyrer tillgängliga för besökare i offent- liga lokaler eller som delas ut på stan. Det kan inte heller uteslutas att egeninsamling kan vara en välfungerande metod för insamling av nya materialtyper. Egeninsamling möjliggör en bred insamling sam- tidigt som kretsen leveransskyldiga kan begränsas. KB har viss erfarenhet av egeninsamling genom Kulturarw3 samt genom riktade insamlingsinsatser. Egeninsamlingen av digitalt material är huvudsakligen automatiserad. Riktade in- samlingar sker med de verktyg myndigheten anser kan fånga önskade yttringar. Det innebär att insamlingsmetoderna liksom medietyperna varierar utifrån syftet med insamlingen (se kapitel 6). Vid införandet av e-pliktlagen ansågs inte egeninsamling genom automatiserad robotteknik av webbmaterial som ett alternativ till en Tre metoder för pliktinsamling lagstadgad leveransplikt för nätpublicerat material. Däremot lyftes metoden fram som ett viktigt komplement till pliktleveranserna på så sätt att det robotinsamlade materialet bidrog till en representativ skildring av det svenska samhället genom att inkludera sådant som inte fångades genom pliktleveranserna.10 Redan innan e-pliktlagen trädde i kraft hade förordat att medlemsländerna bör utöka den natio- nella pliktlagstiftningen med bestämmelser som tillåter en aktiv insamling av material från datanät med hjälp av webbinsamlings- teknik, s.k. ”webharvesting”.11 Kommissionen rekommenderar effek- tiva bestämmelser och metoder för lagstadgad deponering. Bl.a. pekas på att särskilt utsedda institutioner genom webbinsamling själva kan hämta material från internet i stället för att de som pro- ducerat materialet ska åläggas att lämna in pliktexemplar. En sådan egeninsamling anses minska den administrativa bördan för dem som producerar digitalt material.12 Egeninsamling ingår inte i dagens svenska pliktlagstiftning, men används för pliktinsam- ling i , och . Här kan särskilt nämnas att utformat lagen så att plikten för nätpublicerat material är uppfylld när pliktmottagaren har åtkomst att rekvirera eller fram- ställa exemplar av materialet.13 KB:s önskemål (avsnitt 6.3) om att egeninsamlingen ska inkluderas i pliktlagstiftningen följer alltså rekommendationer och ligger i linje med ut- vecklingen i våra nordiska grannländer. Med tanke på att KB redan har erfarenhet av egeninsamling, att metoden rekommenderas av och att egeninsam- ling setts som betydelsefull av tidigare utredningar kan vårt förslag anses oproblematiskt. Att egeninsamlingen inkluderas i flera nordiska länders pliktlagar förstärker den uppfattningen. I samma skrifter som rekommenderar egeninsamling av internetmate- rial konstateras emellertid att det dokumentära kulturarvet måste hanteras med hänsyn till upphovsrätt, personlig integritet, männi- skors trygghet, säkerhet samt sekretess. har framfört liknande synpunkter. Hur dessa avvägningar bör göras beskrivs inte närmare.14 10Ds 2009:61, s. 77 f. 11Punkt (14) rekommendationen 2006/585/EG samt punkt (17) rekommendationen 2011/711/EU. 12Rekommendationen 2011/711/EU. 134 a § den norska pliktlagen. 7 § den finska pliktlagen. 8 § den danska pliktlagen. 14Punkt (10) rekommendationen 2006/585/EG samt punkt (7) och (11) rekommendationen 2011/711/EU. , Charter on the Preservation of the Digital Heritage, artikel 2. , Skydd av världsminnen. Tre metoder för pliktinsamling Våra överväganden i fråga om integritet och upphovsrätt presenteras nedan jämte våra motiv till förslaget. 9.5.1Egeninsamlingen i förhållande till den personliga integriteten och förespråkar alltså egeninsamling i sina rekommendationer men pekar också på behovet att ta hänsyn till den personliga integriteten och upphovsrätten. fram- håller att utgångspunkten ska vara att sträva efter maximal tillgänglighet till det insamlade materialet. Åtgärder som begränsar tillgängligheten bör definieras tydligt, utgå från den nationella lag- stiftningen, begränsas och kunna överklagas.15 Därtill har uppmuntrat sina medlemsländer att agera så att allmänheten har förtroende för urval och bevarande. Enligt bygger för- troendet på att minnesinstitutionerna har de rättsliga ramar och det oberoende som krävs för att bevara och tillhandahålla dokument- arvet.16 De internationella rekommendationerna uppehåller sig huvud- sakligen vid hanteringen av det insamlade materialet, snarare än vid själva insamlingen. Vi delar uppfattning att det egeninsamlade materialet kompletterar det material som samlas in med leverans- plikt.17 Vi ser också tydliga fördelar med att en myndighet samlar in material direkt från internet i enlighet med och rekommendationer. Med hänsyn till att fler och fler publi- cerar sig på nätet och att allt mer material publiceras där menar vi att pliktlagstiftningen bör utökas med egeninsamling av webbmaterial, t.ex. med hjälp av automatiserad robotteknik och riktad insamling. Härigenom kan det pliktinsamlade materialet ge en mer rättvisande bild av det offentliga samtalet så som det tar sig uttryck på nätet. Dessutom möjliggörs en insamling av material från aktörer som trots att de tillgängliggör material inte bör åläggas en skyldighet att på eget initiativ leverera material till den pliktmottagande myndigheten. Fördelarna med att inkludera egeninsamlingen i pliktlagstift- ningen begränsas dock inte till att utöka möjligheterna att samla in det offentliga samtalet. Minst lika viktigt är att legitimera den plikt- 15Unesco, Skydd av världsminnen, 3 kap. särskilt 5 punkten. 16Unesco, Skydd av världsminnen, 3 kap. 1 punkten. 17Ds 2009:61, s. 77 f. Tre metoder för pliktinsamling ansvariga myndighetens automatiserade sökningar av internet då de kommer att träffa allt material som antas ingå i det offentliga sam- talet här i landet, dvs. även sådant som skapats av eller rör enskilda fysiska personer. Vid egeninsamling av material som tillgängliggörs online sker sökning och nedladdning enligt de förutsättningar som beslutats för insamlingen, utan hänsyn till de eventuella villkor som informationsägaren och plattformen satt upp.18 Att myndigheter söker och samlar in material från internet är inte oproblematiskt, vilket i sig ökar behovet av att insamlingen sker öppet och transparent. Formerna för en eventuell egeninsamling är alltså inte bara en fråga om det är en effektiv insamlingsmetod av material från internet, från nya medier eller från de som inte bör avkrävas pliktleverans. Det handlar också om att överväga i vilken mån en myndighet ska få söka och samla in material, för vilka syften och hur en sådan eventuell insamling bör regleras. Frågan om i vilken mån staten kan och bör samla in digitalt material om alla svenskar har aktualiserats . Ett av de mer kända fallen är de stora protesterna i samband med införandet av FRA-lagen år 2008.19 senast har integritetsaspekterna förts fram i diskussionen kring användandet av appar för smittspårning i samband med covid-19-pandemin.20 Av Internetstiftelsens under- sökning Svenskarna och internet 2020 framgår att drygt hälften av de svenska internetanvändarna känner sig övervakade på internet, medan nästan var femte oroar sig för att myndigheterna ska inkräkta på deras personliga integritet. Oron för myndigheternas agerande som ökade från –2019, låg på 18 procent.21 Det finns alltså goda skäl för att göra en intresseavvägning mellan integritetsaspekterna och behovet av att en myndighet söker, samlar och lagrar material. Digitala flöden har numera till stor del ersatt den analoga infor- mationsöverföringen. För den som ser ett värde i att material som tillgängliggjorts för allmänheten bevaras för eftervärlden går det inte att bortse från det som överförs till allmänheten via digitala medier. För att alls kunna fånga detta material har KB framfört att de – vid 18Exempel på de problem som kan aktualiseras diskuteras t.ex. i blogg, Web Scraping and Crawling Are Perfectly Legal, ? 19Se t.ex. Klamberg, FRA:s signalspaning ur ett rättsligt perspektiv. , Växande protester mot FRA-lagen. Protesternas omfattning framgår av t.ex. av , FRA-lagen. 20SVT, nobbar smittspårning via mobiler, . 21Internetstiftelsen, Svenskarna och internet 2020, s. 59 f. samt Svenskarna och internet 2019, s. 64 ff. Tre metoder för pliktinsamling sidan av dagens e-plikt – behöver ha en insamlingsrätt. Annars saknas nödvändiga grundförutsättningar för att insamlingen ska kunna ligga i takt med utvecklingen av nya medieformer och för att kunna samla in e-publikationer som inte omfattas av e-pliktlagen.22