sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Den största delen av dessa bistånd hade till huvudsyfte att hantera dessa frågor.211 har i sin rapportering till konventionen för biologisk mång- fald (CBD) redovisat att genom miljömålssystemet genom- för konventionens bestämmelser om nationella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mång- fald och om integrering av biologisk mångfald i relevanta sektorer. Det var också just i syfte att genomföra kraven på parterna till kon- ventionen för biologisk mångfald att utarbeta strategier med till- hörande aktionsplaner för biologisk mångfald som svenska berörda sektorsmyndigheter tog fram en aktionsplan och sektorsplaner för biologisk mångfald. Dessa kom sedermera att er- sättas av nationella miljökvalitetsmål som syftar till en hållbar utveck- ling i . antog en uppsättning konkreta och mätbara delmål som komplement till miljökvalitetsmålen. 210Ibid., s. 175. 211SCB (2019), Genomförandet av Agenda 2030 i Statistisk lägesbild 2019, s. 112. Miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljö- kvalitetsmål och etappmål för olika områden.212 För del har Aichimålen utgjort ett viktigt underlag för utformningen av några av de svenska etappmålen.213 Generationsmålet ingick i den målstruktur för miljöarbetet som fastställdes av efter regeringens för- slag214 och har följande lydelse: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Generationsmålet anger den övergripande inriktningen för miljö- politiken och ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. De sju så kallade strecksatserna förtydligar generations- målets innebörd och visar vad miljöpolitiken ska fokusera på. Streck- satserna omfattar bland annat att den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Gene- rationsmålets strecksatser är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. Strecksatserna ska därför utgöra en grund i arbetet med att utveckla etappmål och strategier inom miljömålssystemet. konstaterar i den årliga uppföljningen 2020215 att generationsmålet är omfattande och att målets utveckling är starkt kopplat till graden av nationell rådighet. konstaterar också att på viktiga områden som miljö- och klimatpåverkan från konsumtion samt ekosystemens åter- hämtning och bevarandet av biologisk mångfald, går utvecklingen i många avseenden åt fel håll.216 De 16 miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som behöver nås för att samhället ska vara ekologiskt håll- bart. Varje miljökvalitetsmål har ett antal preciseringar som förtyd- ligar vad målet innebär. Åtta olika myndigheter ansvarar för uppfölj- ning och utvärdering av miljökvalitetsmålen. Etappmålen är etapper på vägen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen. 212Naturvårdsverket (2020) Miljömålen Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 20, hänvisning till fördjupade rapport. 213Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 5. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 215Naturvårdsverket (2020), Miljömålen Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser, rapport 6919. 216Ibid., s. 20, med hänvisning till fördjupade rapport. riktningen och takten för olika aktörer. En årlig uppföljning visar vilka statliga insatser som görs för att nå miljömålen och görs en fördjupad utvärdering av förutsättningarna att nå miljömål. Ett antal miljökvalitetsmål är inriktade på biologisk mångfald. Det som tydligast har direkt bäring på biologisk mångfald är målet Ett rikt växt- och djurliv. Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Vidare ska arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer värnas: arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation och människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Utvecklingen i miljön är negativ och målet bedöms inte kunna nås. Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas. Främmande arter fortsätter att öka. Större hänsyn behövs när resurser nyttjas, liksom ökat skydd och bättre skötsel av natur- miljöer. Styrmedel ges inte tillräckliga resurser eller tillämpas inte, vilket leder till att biologisk mångfald och ekosystemtjänster inte be- varas . Ökade medel har möjliggjort insatser för skydd och skötsel men på en för låg nivå.217 Eftersom Ett rikt växt- och djurliv är det mest specifika miljö- kvalitetsmålet för biologisk mångfald och artskydd redogör vi nedan, översiktligt, även för målets preciseringar jämte uppföljning för samtliga preciseringar. Beskrivningarna av preciser- ingar inom miljömålet samt det arbete som pågår för att uppnå dessa är hämtade från senaste rapportering.218 217Sveriges miljömål, webbplats: . 218Naturvårdsverket (2020), a.a. Precisering 1: Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation Bevarandestatusen för i naturligt förekommande natur- typer och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen för- bättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål: Bedömning av bevarandestatus för de arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv görs . Resultatet som redovisades till EU visade att av naturtyperna och av arterna inte har gynnsam bevarandestatus i . levererades också rapportering enligt arti- kel 12 i EU:s fågeldirektiv. En betydande skillnad gentemot habitat- direktivet är att fågelrapporteringen är en ren tillståndsbeskrivning, därför saknas såväl referensvärden som bedömningar av bevarande- status. Rapporteringen visar att vi på lång sikt ser en generell ut- armning av fågelbestånden i . Bland de arter vars populationer fortsätter att minska kan nämnas sådana som är starkt knutna till jord- och skogsbrukslandskapen, som exempelvis sånglärka och tofs- vipa i odlingslandskapet samt talltita och entita i skogen. Flera av fjällens fåglar visar på fortsatt nedåtgående trender, vilket kan antas vara en effekt av ett förändrat klimat. Det har även varit dramatiska minskningarna hos ejder och övervintrande alfågel i . Arter som det däremot går mycket bra för är till exempel havsörn och även flertalet gåspopulationer, som ökar markant i antal. Åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper (ÅGP) är verk- tyg för att identifiera viktiga åtgärder och var åtgärderna gör störst naturvårdsnytta. Totalt pågick 132 åtgärdsprogram, var- av 93 prioriterade program som utgör underlag till länens medels- fördelning. redovisades och bedömdes 29 åtgärdsprogram som löpt ut . 28 av dessa har förlängts ytterligare en program- period, medan ett har avslutats. gäller sötgräs, där det nu finns fler än 75 lokaler med över 25 tuvor, vilket var det långsiktiga målet. Den totala populationen i uppgår till cirka 19 000 tuvor, vilket överskrider visionen. Andra exempel där goda resultat i bevarandearbetet har uppnåtts är humlepälsbi, vityxne i och guldvinge. Vad gäller humlepälsbi har främst informationsåtgärder och hjälp med renovering av husväggar med bivänliga material varit framgångsrikt. Humlepälsbi har ökat i populationsstorlek till cirka 600 repro- ducerande individer. Arten har klassats om från akut hotad till starkt hotad i den svenska rödlistan som publicerades . Skötsel- och restaureringsåtgärder för vityxne i har varit fram- gångsrika och gett goda resultat, men mindre arbetsintensiva skötsel- metoder behöver utvecklas för att skötseln ska bli hållbar i längden. För guldvinge finns , tack vare samverkan med kraftbolag, skogsbolag och myndigheter, en chans att vända trenden och inte bara förhindra utdöende.219 Precisering 2: Påverkan av klimatförändringar Den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar. Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål: 10: Vulnerable ecosystems. Enligt Artdatabanken påverkas drygt 700 arter i flera olika artgrup- per negativt av klimatförändringar. Endast för knappt 60 arter antas effekten av klimatförändringarna vara positiv. Förändringar i art- sammansättningen kan också leda till förändringar i naturtyper och ekosystem. Det finns få styrmedel specifikt inriktade på klimatanpassnings- åtgärder för de arter och naturtyper som enligt klimatscenarier har en förhöjd risk att dö ut. Undantag är två gränsöverskridande sam- arbeten för att rädda . beslutades första nationella strategi för klimatanpassning, vilket innebär en förstärkt 219Naturvårdsverket (2020), a.a. s. 398 f. nationell samordning, lagändringar och ett förtydligat mandat för myndigheterna. Flera nationella myndigheter har genomfört insatser för att minska klimatets påverkan på arter och naturmiljöer. Om andra påfrestningar minskar – såsom exempelvis fragmentering, överex- ploatering, föroreningar och invaderande arter – ökar också möjlig- heten för arter och ekosystem att kunna anpassa sig till klimatför- ändringen och dess effekter.220 Precisering 3: Ekosystemtjänster och resiliens Ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatför- ändringen och dess effekter. Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål: 2.Integration of biodiversity values 4.Use of natural resources Kunskapen om tillståndet för ekosystemens funktioner och pro- cesser på nationell nivå är i många fall bristfällig. Det innebär att det också saknas kunskap om ekosystemens förmåga att klara av stör- ningar och att anpassa sig till ett ändrat klimat. Stora kunskapsbrister finns också om var i landskapet olika ekosystemtjänster produceras, hur ekosystemen kan skötas för att främja många olika ekosystem- tjänster och hur ekosystemtjänster påverkas av planerings- och exploa- teringsbeslut. Det innebär både att värdet av ekosystemtjänster inte integreras i verksamheter och beslut och att det inte går att följa upp hur ekosystemtjänsterna förändras över tid.221 220Ibid., s. 401 f. 221Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 404. Precisering 4: Grön infrastruktur Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nytt- jande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras. Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål: Integration of biodiversity values 7.Areas under sustainable management har , i dialog och samverkan med läns- styrelserna och andra myndigheter, fortsatt det långsiktiga arbetet med att genomföra grön infrastruktur i . Fokus i arbetet har varit att på olika sätt underlätta kunskapsspridning och engagemang hos olika aktörer att bidra i genomförande av åtgärder för grön infrastruktur för att bevara och stärka biologisk mångfald och bibe- hålla fungerande ekosystem.222 Eftersom en stor andel av landyta utgörs av skog har det stor betydelse för Ett rikt växt- och djurliv vad som sker i skogen, både vad gäller arealer och kvaliteten på. Andelen av den produktiva skogen som är formellt skyddad i nationalpark, naturreservat, natur- vårdsområde eller Natura 2000 ökar i långsam takt.223 tecknade 457 avtal och beslut om godkännande om intrångsöverenskommelse, vilket var färre än de 534 som teckna- des . Anledningen till minskningen är att man genomfört flera mycket stora uppgörelser. har totalt säkerställts genom 1:14-anslaget (skydd av värdefull natur). Se även nedan om miljömålet Levande skogar. 222Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 407. 223Ibid., s. 409. Precisering 5: Genetiskt modifierade organismer Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden är inte introducerade. Preciseringen kopplar till Cartagenaprotokollet om biosäkerhet, som specificerar hur länder ska skydda den biologiska mångfalden från tänkbara risker med spridning av levande modifierade organismer som utvecklats med modern bioteknik. Ingen genetiskt modifierad växt odlades kommersiellt i . Antalet fältförsök fortsätter att minska. Genetiskt modi- fierade organismer har introducerats i miljön i väldigt liten utsträck- ning och befintliga styrmedel är väl utvecklade och används.224 Precisering 6: Främmande arter och genotyper Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mång- falden. Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål: Invasive Alien Species. Invasiva främmande arter (IAS) har identifierats som ett av de största hoten mot biologisk mångfald både på land och i akvatiska miljöer. De kan även ha negativa effekter på människors hälsa och förorsaka ekonomisk skada. EU har därför infört en förordning om förebyggande och hantering av invasiva främmande arter225. har infört en förordning med kompletterande nationella bestämmelser226. Det finns risk att främmande arter introduceras till EU och till , bland annat genom den ständigt ökande globala och regio- nala transporten av gods och människor eller att de importeras av- siktligt av trädgårds-, jordbruks- och pälsnäringen. Invasiva arter har även satts ut medvetet i naturen som jaktbart vilt. 224Ibid., s. 413. 225Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 226Förordning (2081:1939) om invasiva främmande arter. I finns cirka 2 200 främmande arter, arter som med män- niskans hjälp spridits till platser utanför deras naturliga hemvist. Av dessa bedöms 257 utgöra en hög eller mycket hög risk medan 53 arter bedöms vara potentiellt invasiva. Av de totalt 66 arterna som listas i EU-förordningen om invasiva främmande arter samt genomförande- förordningarna återfinns 20 arter i den svenska naturen, åtminstone sporadiskt.227 Precisering 7: Biologiskt kulturarv Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena. Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål: 2.Integration of biodiversity values 7.Areas under sustainable management beskriver i sin rapport att behovet av åtgär- der för att bevara det biologiska kulturarvet är fortsatt stort. Precisering 8: Tätortsnära natur Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är till- gänglig för människan. Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål: 1.Awareness of biodiversity values 14.Essential ecosystem services. 227Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 413 f. Människors tillgång till natur- och kulturmiljöer med ett rikt växt- och djurliv bidrar till en allmän förståelse av landskapets och den biologiska mångfaldens värde samt till rekreation och en god folk- hälsa. Den tätortsnära naturen har en särskild betydelse i detta hän- seende. Det finns ingen vedertagen definition av tätortsnära natur och det saknas en hel del statistik vilket försvårar förvaltning och upp- följning av den tätortsnära naturen. För att avhjälpa detta pågår bland annat arbete med att ta fram förbättrad statistik. Övriga miljömål som berör biologisk mångfald konstaterar i uppföljningen att arbetet för att nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att merparten av de övriga miljökvalitetsmålen nås.228 De viktigaste övriga miljökvali- tetsmålen för biologisk mångfald behandlas mycket översiktligt nedan. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras varia- tionsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekolo- giska och vattenhushållande funktion ska bevaras, som förutsättningar för friluftsliv värnas. Med avseende på möjligheterna att nå miljömålet går det inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön. Målet bedöms inte kunna nås.229 Den nya lagstiftningen som innebär att vattenkraften ska få moderna miljövillkor är ett viktigt steg i rätt riktning. Utbyggnad och exploatering i strandzonen fortsätter, vilket påverkar den biologiska mångfalden och friluftslivet negativt genom att biotoper försvinner och tillgängligheten minskar. Endast en liten andel av de naturreser- vat som bildas har ett tydligt limniskt syfte.230 Tre av miljökvalitets- målets preciseringar har bäring på ämnet för artskyddsutredningen. Precisering 6: gynnsam bevarandestatus och genetisk variation. Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar och 228Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 396. 229Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 203. 230Ibid., s. 204. vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk varia- tion inom och mellan populationer. Precisering 7: hotade arter och återställda livsmiljöer. Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla sjöar och vattendrag. Precisering 8: främmande arter och genotyper. Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och ska ha en långsiktigt hållbar produk- tionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upple- velsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyd- das mot ingrepp och andra störningar. Med avseende på möjligheterna att nå miljömålet går det inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön.231 Målet bedöms inte kunna nås. Kust- och havsmiljön är fortfarande negativt påverkad bland annat av fiske av vissa arter. Andra problem är förekomst av marint skräp, syrebrist, samt att känsliga livsmiljöer och kulturmil- jöer påverkas eller förstörs genom exploatering och fragmentering. Återhämtningstiden i havet är lång och alla de insatser som är viktiga för att nå miljökvalitetsmålet kommer ta att genomföra. Havsplaneringsförordningen är central för ett hållbar nyttjande av havsområden, genom de kommande havsplanerna. Genom en koor- dinerad förvaltning av både våra sötvatten- och havsområden, och dess flöden av vatten och ämnen från källa till hav, ökar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet.232 231Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 247. 232Ibid., s. 247. Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i land- skapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för fram- tiden. Utvecklingen i miljön är negativ och målet bedöms inte kunna nås. Genomförda åtgärder ger bra resultat, men åtgärdsarbetet behöver skyndas på och öka i omfattning för att vända den negativa trenden för våtmarkerna i stort. Problemen härrör bland annat från kväve- nedfall, klimatförändringar och främmande arter. Dessutom krävs större hänsyn vid mark- och vattenanvändning.233 Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Målet bedöms inte kunna nås. Miljöarbetet har inte varit till- räckligt för att nå samhällets mål för skogen. För att bevara skogens biologiska mångfald krävs åtgärder för att motverka fragmentering och förlust av livsmiljöer. Skydd av skogar med höga naturvärden, naturvårdande skötsel samt det pågående arbetet med att förbättra miljöhänsynen vid avverkning är viktiga insatser vars värde ökar över tid.234 har i nio preciseringar angett vad miljömålet Levande skogar innebär, bland annat följande: •Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogs- landskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. •Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla skogar. Genomförda åtgärder har inte varit tillräckliga för att nå sam- hällets uppsatta miljömål för skogen. För att nå närmare miljökva- 233Sveriges miljömål, webbplats: . 234Sveriges miljömål, webbplats: . litetsmålet är åtgärder och styrmedel som syftar till att minska frag- mentering och ytterligare förlust av livsmiljöer för hotade arter i skogslandskapet avgörande. Satsningar på att öka arealen som brukas med hyggesfria metoder, kunskapsuppbyggnad om skogslandskapets höga naturvärden, och arbete med att skapa en sammanhängande grön infrastruktur är exempel på sådana viktiga områden. Inom skogs- branschen pågår ett arbete för att förbättra skogsbrukets hänsyns- tagande inom ramen för arbetet med målbilder för god miljöhänsyn. Ökade motsättningar mellan produktions-och miljöintressen riske- rar ge försämrade förutsättningar då det minskar möjligheten till samsyn och konstruktiva dialoger gällande miljöförbättrande åtgär- der. För att bibehålla biologisk mångfald är ambitionen att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras, antingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar, fortsatt av avgörande betydelse. Många naturvärden kan inte återskapas och avverkas dessa skogar är värdena förlorade. Stora ansträngningar bör därmed göras av såväl staten som skogsbruket för att undvika att skydds- värda skogar avverkas. Höga naturvärden i det boreala skogsland- skapet är i stor grad knutna till skog med kontinuitetsvärden, det vill säga skogar som aldrig har kalavverkats tidigare. Sådana skogar mins- kar . Klimatförändringarna är ett växande hot för biologisk mångfald, och betydelsen av en utvecklad grön infrastruktur med syfte att förse arterna med spridningsvägar i landskapet ökar.235 Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. ansvarar för uppföljning av miljömålet och använ- der en rad indikatorer, bland annat för att visa om fåglar och fjärilar ökar eller minskar. De indikatorer som följs upp är: 235Hela detta avsnitt är hämtat från (2020) a.a., s. 290 f. •ekologisk produktion i slättbygd •skördenivåer vårkorn och höstvete. I värdefulla ängs- och betesmarker följs utvecklingen av fjärilar, humlor, kärlväxter, med mera. Även biologisk mångfald i följs upp samt nya och invasiva arter.236 Utvecklingen för miljömålet är sammantaget negativ och målet bedöms inte kunna nås, men utvecklingen går åt olika håll. Flera preciseringar bedöms ha ett god- tagbart tillstånd, andra är långt ifrån målet. Många arter och natur- typer saknar ännu gynnsam bevarandestatus. För flera av dessa är ut- vecklingen fortsatt negativ. Omfattande insatser görs, men viktigast för att klara målet på lång sikt är att det även fortsättningsvis finns jordbruk i hela landet.237 Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verk- samheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Utvecklingen i fjällmiljön är negativ och målet bedöms inte nås. Många nyttjar fjällen, och behovet att kartlägga och jämka mellan de olika intressena är stort. Klimatförändringar och minskad hävd utgör hot mot det öppna fjällandskapets värden och mot dess värdefulla naturtyper. Mer kunskap och resurser behövs för fjällens kulturmiljö. Restaurering av fjälleder är positivt för friluftsliv och fjällsäkerhet. Terrängkörning är ett problem på främst våtmarker. 236Jordbruksverkets webbplats: ett-rikt-odlingslandskap ().