sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Migra- tionsverket ges också möjlighet att vid vite förelägga arbetsgivare att lämna information om arbetstagarens boendeförhållanden. Kravet i 6 kap. 2 § första stycket UtlL att anställningen ska göra det möjligt för arbetskraftsinvandraren att försörja sig har i förarbetena för- klarats med att inkomsten måste vara av sådan storlek att utlänningen inte behöver försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka sina kostnader. Mot denna bakgrund har räknat fram att bruttolönen måste uppgå till . Det har diskuterats om den inkomst som krävs för att uppfylla det så kallade försörjningskravet borde höjas för att stävja missbruk och om möjligheten till deltidsanställningar ska begränsas. Av utredningens kartläggning framgår att det inte är storleken på den redovisade inkomsten som är ett problem utan att missbruket består i att vissa arbetskraftsinvandrare tvingas betala tillbaka delar av lönen till arbetsgivaren. Kartläggningen har vidare visat att inte heller deltidsanställningar eller låga löner kopplade till deltidsanställ- ningar framhålls som det huvudsakliga problemet med det missbruk som kan förekomma. Utredningen har inte heller funnit något stöd för att arbetskraftsinvandrare systematiskt skulle erbjudas deltids- anställningar men tvingas arbeta heltid. Ett höjt inkomstkrav eller en begränsning av anställningsgraden för att beviljas arbetstillstånd är därför inte ändamålsenligt för att motverka det missbruk som utred- ningen har kartlagt. För det fall det ändå bedöms finnas ett visst värde i att ställa krav på en något högre lägsta inkomst än vad som gäller och ett krav på en viss anställningsgrad för att en tredjelandsmedborgare ska få till- stånd för att komma hit och arbeta lämnar utredningen ett alterna- tivt förslag. Enligt detta förslag föreslås att anställningsgraden regle- ras på så sätt att det krävs att anställningen, som ligger till grund för arbetstillståndet, motsvarar av en heltidstjänst sam- tidigt som inkomstnivån ändras från dagens krav på att kunna för- sörja sig till att det ska vara möjligt för utlänningen att uppnå goda levnadsvillkor. Regeringen kan utfärda närmare föreskrifter om vad som avses med goda levnadsvillkor. Flera rapporter har kartlagt ett missbruk av systemet för arbets- kraftsinvandring kopplat till de som har arbetstillstånd för att arbeta som personliga assistenter. Det missbruk som förekommer i denna bransch har dock likheter med det som förekommer i andra bran- scher. Ett förbud mot arbetskraftsinvandring just för personliga assistenter medför därför knappast att problemen försvinner. De kriminella aktörer som vill utnyttja systemet skulle då bara övergå till en annan bransch. Ytterligare kontroller hos , i form av exempelvis intervjuer av arbetstagaren och arbetsgivaren, bedöms inte heller som ändamålsenligt. Effekterna av sådana kontroller framstår som osäkra och det framhålls särskilt i utredningens direktiv att regelverket bör vara utformat på ett sätt som så långt möjligt förenklar handlägg- ningen hos och möjliggör för myndigheten att hålla korta handläggningstider. kan inte ställa krav på arbetstagarens kvalifikationer som personlig assistent. Om Migrations- verket inte kan avslå en ansökan trots att mycket tyder på att per- sonen inte kommer kunna utföra sina arbetsuppgifter spelar det mindre roll om genomför intervjuer. De kontroller som utredningen har förslagit i delbetänkandet SOU 2021:5 kan dock få en särskild betydelse inom branschen personlig assistans då dessa kontroller bl.a. skulle kunna riktas särskilt mot de arbetsgivare som anställt en arbetskraftsinvandrare som personlig assistent. För att ytterligare underlätta informationsutbytet föreslås att det införs en skyldighet för att underrätta Inspek- tionen för vård och omsorg och om avslag på ansökningar om arbetstillstånd som personlig assistent enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter hos arbetsgivaren. Det nuvarande certifieringssystemet som tillämpar fungerar tillfredsställande varför inga förändringar av detta föreslås. Av utredningens kartläggning framgår att det med nuvarande straff- bestämmelser är svårt att ställa en arbetsgivare till ansvar för männi- skoexploatering i arbete eller människohandel för tvångsarbete, efter- som det i regel krävs att offret i fråga medverkar i utredningen för att åklagaren ska ha tillräcklig bevisning för att väcka åtal. När den utnyttjade arbetskraften av olika skäl inte vill medverka leder det till bevissvårigheter. Det föreslås därför att det införs en straffrättslig bestämmelse som gör det möjligt att döma till ansvar enbart utifrån hur utländsk arbetskraft behandlas i arbetet. Den som exploaterar en utlänning i arbete under uppenbart orim- liga villkor kan dömas för exploatering av utländsk arbetskraft till fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst och högst . Till skillnad mot människoexploater- ing förutsätter straffbarhet inte att den som begår brottet ska ha utnyttjat arbetstagarens situation eller tvingat eller vilselett arbets- tagaren. Detta innebär att brott även kan begås mot utlänningar som godtar att arbeta under uppbenbart orimliga villkor, t.ex. för att man vill stanna i eller själv upplever arbetssituationen som accep- tabel. Vidare har det i utredningens kartläggning kommit fram att ett förfarande som ofta förekommer när arbetskraftsinvandrare blir ut- nyttjade är att utlänningar på olika sätt får betala för att få ett arbets- erbjudande eller arbetstillstånd. Det är enligt utredningen mycket otillfredsställande att det inte är kriminaliserat att i vinst- syfte på olika sätt kräva ersättning för ett erbjudande om arbete för att någon ska kunna få arbetstillstånd. Särskilt stötande är det att den som ägnar sig åt sådan verksamhet ostraffat kan fortsätta med detta även när det kommer till myndigheternas kännedom. Utredningen föreslår därför att den som erbjuder arbete till en ut- länning, anställer en utlänning eller bistår en utlänning med att ansöka om arbetstillstånd och för detta begär, avtalar om eller tar emot en ersättning som står i uppenbart missförhållande till motprestationen döms till fängelse i högst . Om brottet är grovt döms till fäng- else i lägst och högst . Utredningen bedömer inte att det är nödvändigt att justera andra befintliga brott eller lagen om näringsförbud. Inte heller bedömer utredningen att det bör införas ytterligare en möjlighet för arbets- kraftsinvandrare att stanna kvar i landet om villkoren under föregå- ende period inte varit uppfyllda. Fördelarna med en sådan möjlighet överväger inte de nackdelar som finns. Utredningen har i sitt första delbetänkande föreslagit en rad åtgärder för att minska risken för att arbetskraftsinvandrare inte ska kunna få förlängning av sitt arbetstillstånd på grund av att villkoren inte nått upp till de krav som ställs för tillstånd. Det saknas därför skäl att in- föra en särskild ersättning för denna grupp. Därutöver föreslår utred- ningen att det införs ett nytt brott, exploatering av utländsk arbets- kraft, som bl.a. kan ge rätt till skadestånd till de arbetstagare som drabbats. De arbetskraftsinvandrare som utnyttjats på detta sätt kommer därmed kunna tillerkännas ersättning i samband med dom- stolsprövningen av brottet. Utredningen lämnar också ett alternativt förslag, eftersom det av utredningens tilläggsdirektiv framgår att utredningen ska lämna för- slag på skadestånd till arbetstagare som utnyttjas. Enligt detta för- slag ska rätt till skadestånd för arbetskraftsinvandrare regleras i en särskild lag och ge rätt till ersättning motsvarande tre månadslöner om arbetsgivaren insett eller borde ha insett att anställningen inte upp- fyllde villkoren enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL och uppehålls- tillståndet därför återkallas eller inte förlängs. För att högkvalificerad arbetskraft ska söka sig till behövs kunskap i omvärlden om vilka möjligheter till arbete som erbjuds här och vilka regler som gäller. Mot den bakgrunden har utredningen kartlagt olika nationella och regionala initiativ, både vad gäller inter- nationell talangattraktion och mottagande av arbetskraftsinvandrare i . Det som framkommit är att det pågår många bra initiativ men att de ofta bedrivs i form av tidsbegränsade uppdrag eller pro- jekt vilket medför att det saknas en långsiktighet och kontinuitet i arbetet med talangattraktion och mottagande av arbetskraft från utlan- det. Utredningen anser därför att det borde finnas ett samordnande organ med ett samlat ansvar för att koordinera det främjande arbetet för internationell kompetensförsörjning. undersöks hur en sådan samordnande funktion skulle kunna utformas inom reger- ingens samverkansprogram för kompetensförsörjning och livslångt lärande. Utredningen bedömer att resultatet av detta arbete bör av- vaktas och avstår därför från att föreslå en lämplig aktör för ett sådant uppdrag. Därutöver bedömer utredningen att de nationella initia- tiven och Flytta även fortsättningsvis bör få finansiering för att kunna vidareutvecklas. Tiden för anställning vid så kallat spårbyte För att bedöma om kravet på fyra månaders anställning bör förkortas ytterligare för att underlätta spårbyte har utredningen gått igenom statistik och avslagsbeslut från . Analysen av detta visade att ett ytterst litet antal personer skulle kunna kvalificera sig till spårbyte om kravet på fyra månaders anställning skulle kortas ytterligare. De branscher som spårbytare framför allt arbetar i är så- dana som betraktas som riskbranscher därför att det kan förekomma fusk och oegentligheter. Med en anställningstid eller ännu kortare blir det svårare för att bedöma om anställningen och arbetsgivaren uppfyller kraven i 6 kap. UtlL, vilket i sin tur ökar risken för utnyttjandet av utländsk arbetskraft. Slutli- gen kan det inte uteslutas att en alltför kort anställningstid för att få göra spårbyte kan medföra att åtminstone utlänningar från vissa länder söker asyl i i första hand för att kunna kvalificera sig till ett spårbyte. Sammantaget anser utredningen att anställnings- tiden inte bör vara kortare än och därför inte behöver ändras. On 2 February 2021, the Inquiry on Labour Immigration submitted its interim report Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring (An improved system of labour immigration) (SOU 2021:5) in which the overall goal was to improve the present regulations on labour im- migration while upholding the current system of labour immigra- tion. The Inquiry’s terms of reference also state that it is important that good terms of employment prevail and that the labour immi- gration system is not abused by certain employers. For this final report, the main remit of the Inquiry was predominantly as follows: •survey how and to what extent the regulations on labour immi- gration are being exploited for organised abuse •survey the extent to which labour immigrants working part-time, especially in labour-intensive sectors, are vulnerable to exploitation •survey the prevalence of trade in permits for work •submit proposals on tougher penalties for employers who exploit the labour immigration system and on the right to compensation of those employees exploited •consider introducing a new offence and alternative measures able to combat the exploitation of employees, shed light on the extent to which Act (2014:836) on Prohibition to Undertake Business Activities can be used in this respect, and consider an opportunity for labour immigrants to remain in during the period of validity of their permit •form an opinion on how marketing of as a country for highly qualified labour immigration and enterprise can be im- proved •form an opinion on whether there is a need for further coopera- tion between government agencies on labour immigration •consider whether the current requirement of four months’ em- ployment for “changing track” should be reduced •where necessary, propose legislation or propose other measures. A summary of the Inquiry’s survey, proposals and assessments is provided below. Based on the survey conducted by the Inquiry, a more or less con- sistent picture emerges of the problems of exploitation of foreign labour. Although the sources vary, the problems described are large- ly identical. In general, one of the main problems raised by all actors is that the permits and the documents that the labour immigrant produces are genuine but contain false information. This may, for example, involve offers of employment with terms that both parties are aware will not be met, or where no work will be performed for the employer concerned at all. One common procedure is where a citizen of a third country has to pay the employer in order to obtain an offer of employment and thus an opportunity to gain a work permit in . It is not uncommon for the cost of the permit to be designated as a debt to the employer, which the employee must repay during their stay. A system of this kind makes the pay much lower in reality than the amount reported to the and cited in the employment agreement. Once the employee is in and has started work, it is reported that labour immi- grants are exploited such that they work for very low pay, with long working hours and sometimes with no time off. In cases where the employer provides and is paid for providing accommodation, the con- ditions in such accommodation and/or the cost of the accommo- dation are unreasonable. The Inquiry has particularly examined the personal assistance sector. From the reports, and from what has emerged in conversa- tion with the actors working in the sector, the conclusion can be drawn that major problems are also found in this industry. Immigra- tion on incorrect grounds, as well as exploitation and human traf- ficking, have been identified linked to the assistance industry. Here too, the key aspect of exploitation of the system is that wages are paid correctly to the assistant but that he or she then has to repay a large sum of money to the organiser/middleman or to the client. However, it is clear from the survey that abuse of the labour im- migration system exists in all sectors, to a greater or lesser extent. Complex systems have been developed to conceal the true situa- tion. These systems often involve money being handled outside the regular banking system or the employer simply taking control of the employer’s bank account, and personal information such as their coordination number. Sometimes, both parties may have an interest in cooperating to maintain the employment relationship. The employer gains an opportunity to inappropriately exploit the em- ployee to obtain cheap labour, while the employment relationship gives the employee an opportunity to achieve their aim of in , and ultimately access to the Swedish welfare system. Em- ployers who exploit the system in a systematic and organised way are extremely familiar with the Swedish welfare system and how the government agencies operate. is it unusual for such employers to have close contacts with organised crime. When it comes to levels of earnings, the survey shows that the vast majority report monthly earnings of at least 000. This may indicate that it is not the reported incomes that are problematic but instead that, in practice, certain labour immigrants are not able to keep the earnings that they report. Regarding the proportion of full- time equivalent (FTE) employment for which labour immigrants are hired, it is found that the majority of people who apply for a permit for part-time employment will be working at least 70 percent of an FTE post. The majority of these applicants are granted a work per- mit for 75 percent FTE. The survey has shown that it is not abuse of part-time employment or low pay linked to part-time employment that are seen as being the main problem. has the Inquiry found any data to support labour immigrants systematically being offered part-time employment but being forced to work full-time. it cannot be ruled out, there is no evidence of it being a widespread problem. One major problem is that so few of the labour immigrants sub- jected to exploitation report or raise shortcomings with government agencies or other actors. Because the work permit is also linked to the employer, the employee risks finding themselves dependent on the employer and more easily vulnerable to pressure in order to retain the work permit and the opportunity to stay in . do labour immigrants who are exploited always see themselves as victims of e.g. human exploitation either, or feel that their pay or working conditions are unreasonable in general. Often they will have been made aware even before arriving in that their working conditions will be worse than those stated to the . When they themselves do not see themselves as victims, it becomes difficult to uncover the way in which they are being ex- ploited because they themselves do not engage with any investiga- tions whatsoever. Where foreign workers do see themselves as being exploited, many have stated that they do not know where to turn if they encounter problems. Abuse of the labour immigration system is a threat to healthy competition in all the sectors in which it is found. Irrespective of the sector involved, competition is distorted when the system is exploited. Companies that follow the rules find it more difficult to survive with- out abandoning compliance with the regulations themselves. Organ- ised crime is financed by the systems that the Inquiry has described to a certain extent, while the Swedish Economic Crime Authority states that abuse of the labour immigration system is one of the single largest areas of gross economic crime. This is a major problem for society in general and in several cases the Swedish welfare system is also being exploited to benefit the criminal and fraudulent activity of particular individuals. Ultimately this can undermine trust in the Swedish social system. The Inquiry’s remit has been to survey abuse of the labour im- migration system for those people covered by Chapter 6, Section 2, paragraph 1 of the Aliens Act (2005:716). No figures, estimates or calculations exclusively cover this group of employees. can the reports, witness statements or accounts received by the Inquiry be said to only refer to this group. In the Inquiry’s survey, it has emerged that the abuse can refer to people who are the victim of human ex- ploitation, work for far too low pay, work long days, sometimes with- out time off, have to repay part of their earnings, and cases where the employee has had to pay the employer in order to obtain a work permit. has it been possible to obtain information or statistics grouped according to these different situations or on situations that only involve these forms of exploitation. The Inquiry therefore re- frains from quantifying the scope of the problem by providing any figure or percentage. However, it can be stated that the problems are extensive and very serious. Multi-agency cooperation and checks In principle, all actors and reports in the survey assert that greater cooperation between government agencies and multi-agency checks are among the most important means of spotting and preventing ir- regularities. The Inquiry finds that several measures have been taken to make permanent and improve the collaboration that has already begun and that has so far proved successful. In the view of the In- quiry, there are also good reasons to await the analyses, results and reports due to come in as a result of these assignments and from the extended multi-agency cooperation that has now been made perma- nent. In summary, the Inquiry considers that the results of multi-agency cooperation, work on the Delegation against work-related crime, etc. and the effects of the proposed checks that the is to perform in line with interim report SOU 2021:5 should be awaited and analysed before any further forms of cooperation and/or checks are introduced. The Inquiry therefore does not submit any additional proposals in this regard. However, we assert that it is important that the cooperation that has begun between the agencies concerned continues to receive funding and a mandate to continue into the future. Exchanging information between government agencies There is a broad consensus between the actors involved in our survey that greater multi-agency cooperation is needed to combat abuse of the labour immigration system. At the same time, it is asserted that the legal provisions on confidentiality mean that necessary informa- tion cannot be shared satisfactorily. An inquiry has now been appointed to review the rules on ex- changing information between government agencies and the need to amend rules to ensure that information can be shared appropriately and effectively.1 It has also been proposed that a new agency be estab- to combat incorrect payments and abuse of the welfare system. This agency would enable information to be gathered by means of obli- gations to inform and provide information which would be exempt from rules on confidentiality. No further proposals regarding the obstacle posed by confidentiality and information sharing will be submitted in this report but in the view of the Inquiry, further inves- tigation is required in this regard. Information to immigrant workers There is a lack of easily accessible information on the rights and obliga- tions of immigrant workers in the Swedish labour market. Such infor- mation should predominantly be found at the , the Swedish Work Environment Authority, the and the , all of which are govern- ment agencies which labour immigrants are likely to contact either for information or in situations where they feel that they are being exploited. , the and the also lack easily accessible contact links for people wishing to pass on information or report irregular- ities in their workplace or regarding their employer. In their appro- priation letters, the Government should order these agencies to provide such necessary information. Information on the rights and obligations of employees should also be provided on the “Flytta” service, a Govern- ment online service for those looking to move to , and on the 1Ministry of Finance, Uppdrag att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myn- digheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Remit to evaluate opportunities for sharing informa- tion between agencies, municipalities and unemployment funds), 20 2021, Fi 2021/02442. website , as should references and links to relevant govern- ment agencies. This information should be provided in several differ- ent languages, in different formats and be coordinated with links to the other agencies. The information provided in decisions by the is also insufficient in terms of details of, or at least references to, information on rights and obligations and where victims of exploi- tation can turn. This kind of information should be included when decisions are notified. Foreign workers could be informed of where to find information on the rights and obligations of immigrant work- ers when providing their biometric data at an embassy. Information that the does provide also needs to be issued in more languages than Swedish and English to reach a larger target group. This information should also be coordinated with other information that is to be provided by government agencies and, for example on and the “Flytta” online service. Several different actors have stated that the general public needs information on what working conditions can look like, especially in certain industries, also in . This information can be a way of encouraging consumers to make more aware choices when purchas- ing goods or services.