sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att det råder goda anställningsvillkor och att syste- met inte missbrukas av vissa arbetsgivare. Det är därför angeläget att regelverket skyddar utländska arbetssökande från att utsättas för olika former av exploatering. har även tillkännagett för regeringen att det finns ett behov av ett förstärkt arbete mot missbruk (bet. 2016/17:SfU17 punkt 5, rskr. 2016/17:236, bet. 2016/17:SfU22 punkt 1, rskr. 2016/17:318 och bet. 2017/18:SfU17 punkt 11, rskr. 2017/18:208). För att ordningen för arbetskraftsinvandring ska upprätthålla sin legitimitet är det viktigt att det finns en balans mellan å ena sidan åtgärder som avser att underlätta för arbetstagare och arbetsgivare och å andra sidan åtgärder som avser att motverka missbruk. Regel- verket bör därför vara utformat på ett sätt som så långt möjligt förenklar handläggningen hos och möjliggör för myndigheten att hålla korta handläggningstider. Inom ramen för en översyn av reglerna för arbetskraftsinvandring bör genomgående beaktas vad som kan göras för att hålla korta handläggningstider som kravet på en rättssäker och ändamålsenlig handlägg- ning upprätthålls. Det finns mot denna bakgrund anledning att låta en utredare överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att ytterligare förbättra det svenska systemet för arbetskraftsinvandring och för att motverka missbruk. Uppehållstillstånd för högkvalificerade arbetssökande och för den som vill starta företag En tredjelandsmedborgare som vill arbeta i ska som huvud- regel ha ett erbjudande om anställning och ha ansökt om och beviljats uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd före inresan (se 5 kap. 18 § och 6 kap. 2 och 4 §§ UtlL). För den som vill arbeta i men ännu inte har ett konkret anställningserbjudande är möjligheterna att komma hit begränsade. En väg är att få en visering för att besöka en arbetsgivare i . Om arbetsgivaren sedan erbjuder en anställning kan ansökan om uppehållstillstånd för arbete göras inifrån landet, förutsatt att anställningen avser ett yrke där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenhet av att arbetstagaren måste ansöka från ett annat land eller att det annars finns särskilda skäl (se 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL). En sådan ansökan måste göras medan viseringen är giltig, dvs. från inresan i Schengen- området. Samma möjlighet har medborgare från viseringsfria tredje- länder som befinner sig här, förutsatt att ansökan görs inom den viseringsfria tiden. En särskild kategori av arbetskraftsinvandrare är entreprenörer som vill bedriva näringsverksamhet i . En utlänning får enligt 5 kap. 10 § UtlL beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet, dvs. för att starta eller driva ett företag. Även detta tillstånd ska som regel sökas före inresan i . För att erhålla ett sådant tillstånd krävs att utlänningen har förmåga att bedriva den aktuella verksamheten (se 5 kap. 5 § andra stycket UtlL). De närmare kraven framgår av praxis. Enligt denna krävs bl.a. branscherfarenhet och erfarenhet av att driva ett eget företag, relevanta språkkunskaper, tillräckliga medel för för- sörjningen samt en noggrann redogörelse för affärs- planerna. Vid prövningen av om ett uppehållstillstånd för en egen företagare ska förlängas gör bl.a. en genomgång av företaget för att se att det går med vinst, har en bestående verk- samhet och fortlevnadsförmåga. För den som vill komma till för att på plats undersöka möjligheterna att starta ett företag, utan att redan ha en konkret affärsplan, är möjligheterna begränsade. har ett generellt system för arbetskraftsinvandring. Lag- stiftningen gör i princip inte skillnad på olika typer av arbetskrafts- invandrare baserat på t.ex. utbildnings- eller lönenivå. Vissa undan- tag har gjorts på grund av genomförandet av EU-lagstiftning, med särskilda regler för exempelvis företagsintern förflyttning av personal (ICT-tillstånd) och för högkvalificerad anställning (EU-blåkort). I huvudsak söker högkvalificerade personer dock uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd på samma villkor som andra yrkes- grupper. För att öka förmåga att attrahera internationell kompe- tens bör det införas en ny möjlighet till uppehållstillstånd för hög- kvalificerade personer att söka arbete och för den som vill starta företag i landet. Ett sådant tillstånd kan i sin tur leda till att personen t.ex. erbjuds en anställning. Det bör därför vara möjligt för denna grupp att inifrån landet ansöka om och beviljas uppe- hållstillstånd för arbete och arbetstillstånd eller uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet. Det bör övervägas vilka allmänna förutsättningar som ska gälla för att en ansökan om uppehållstillstånd för att söka arbete eller starta företag ska kunna beviljas, t.ex. att sökanden kan visa att denne har tillräckliga medel för sin försörjning. Vidare behöver den personkrets som avses kvalificeras på något sätt. Tillståndet kan exempelvis knytas till en examen från ett visst universitet eller hög- skola eller med en viss inriktning eller till särskilt värdefull yrkes- livserfarenhet på ett högkvalificerat område. I sammanhanget kan någon form av poängsystem för särskilt efterfrågade kvalifikationer övervägas såsom utbildning och språkkunskaper. Det finns därtill skäl att göra en översyn av den ordning som gäller för den som vill bedriva näringsverksamhet i för att se om den alltjämt är ändamålsenlig eller om rättssäkerheten och förut- sägbarheten kan öka genom att ytterligare förutsättningar för till- stånd anges i lag. I sammanhanget bör ställning också tas till om det ska vara möjligt för den som har uppehållstillstånd som företagare att på ansökan inifrån i stället beviljas ett uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd, t.ex. i den situationen att företaget i fråga får en ny huvudägare och vill anställa den tidigare ägaren. Även frågan om längden på tillståndet i dessa fall bör övervägas. Vid bedömningen behöver en noggrann avvägning göras av dels intresset av att nya företag kan startas och utvecklas, dels behovet av en reglering som inte leder till missbruk eller till att icke livskraftiga företag drivs vidare. En ordning för svenska förhållanden kan hämta inspiration från hur länder med liknande förutsättningar har utformat sina bestäm- melser. •lämna förslag på hur en ny grund för uppehållstillstånd för hög- kvalificerade personer som har för avsikt att söka arbete och för den som vill starta företag i bör utformas, och •ta ställning till om reglerna om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet i är ändamålsenliga och vid behov lämna förslag på förändringar. Utvisningar på grund av mindre eller obetydliga avvikelser Ett förhållande som uppmärksammats i olika sammanhang är när ett uppehållstillstånd för arbete återkallas eller inte förlängs på grund av brister eller avvikelser i anställningsvillkoren som uppfattas som ursäktliga och försumbara. När prövar en ansökan om förlängning av ett uppehållstillstånd för arbete eller en ansökan om permanent uppe- hållstillstånd på grund av arbete kontrolleras det om anställnings- villkoren varit uppfyllda under föregående tillståndsperioder, i vissa fall även redan godkända sådana. Den bakåtsyftande bedömningen innebär t.ex. att den som bytt arbetsgivare riskerar att få avslag på sin förlängningsansökan på grund av brister hos en tidigare arbets- givare, även om den nya anställningen uppfyller alla villkor. En tidi- gare arbetsgivare kan rent generellt antas ha ett svagare incitament och mer begränsade möjligheter än den nuvarande att medverka till att avhjälpa en avvikelse. Frågan har sin bakgrund i 7 kap. 7 e § UtlL, som föreskriver att ett uppehållstillstånd för arbete ska återkallas om förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda, t.ex. därför att lön, för- säkringsskydd eller andra anställningsvillkor varit sämre än vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, se 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Mot bakgrund av den strikta tillämpning som lagstiftaren gett uttryck för när det gäller om ett tillstånd ska återkallas har Migrations- överdomstolen bedömt att ett motsvarande förhållningssätt bör gälla vid prövningen av om ett tillstånd ska förlängas. Migrationsöver- domstolen slog därför fast att ett arbetstillstånd inte bör förlängas om villkoren inte varit uppfyllda under den föregående till- ståndsperioden (MIG 2015:11 och MIG 2015:20). Av det följde att gjorde en bedömning månad för månad av om villkoren varit uppfyllda. Mindre avvikelser kunde leda till att arbets- tagaren miste tillståndet och utvisades. beslutade regeringen propositionen Möjlighet att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd när arbetsgivaren själv- mant har avhjälpt brister (prop. 2016/17:212). I samband med att regeringen överlämnade propositionen till fick en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag på författningsändringar som säkerställer att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gäl- lande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om uppmärksam- mat det (Ju 2017:1). Uppdraget har, när det gäller denna del, redo- visats i promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64). En efter att promemorian avlämnats kom två nya av- göranden från Migrationsöverdomstolen (MIG 2017:24 och MIG 2017:25). Av domarna, som alltså inte beaktas i promemorian, följer bl.a. att en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet måste göras för att man ska kunna avgöra om dessa är i överensstämmelse med vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit upp- fyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Eftersom avgörandena låg i linje med vad regeringen önskade åstadkomma avvaktade regeringen med beredningen av promemorians lagförslag för att kunna se effekten av den nya rättspraxisen och inte riskera att begränsa densamma. Enligt statistik har andelen beviljade förlängningsansökningar ökat inom de flesta yrkeskategorier. Trots detta har det, med hänvisning till enskilda avgöranden, framförts att det fortfarande förekommer orimliga och skadliga s.k. kompetens- utvisningar. rykte och attraktionskraft när det gäller att locka internationell kompetens skulle förbättras om sådana utvis- ningar undviks. Lagar och andra regler, avtal och branschpraxis måste respekteras när utländsk arbetskraft rekryteras. måste regelverket vara förutsägbart och enkelt att tillämpa samt beakta näringslivets behov av att rekrytera och behålla internationell kompetens. Den bakåt- syftande bedömningen av om anställningsvillkoren varit uppfyllda under föregående tillståndsperioder kan t.ex. i vissa fall leda till resultat som inte uppfattas som rimliga, bl.a. om avvikelserna har förekommit hos en tidigare arbetsgivare eller under en redan god- känd tillståndsperiod. Det har i sammanhanget också framförts att det finns olika uppfattningar om hur branschpraxis ser ut och fungerar i olika verksamheter. En bred analys bör mot denna bak- grund göras av situationen efter Migrationsöverdomstolens av- göranden i syfte att ta ställning till om ytter- ligare åtgärder behöver vidtas. I sammanhanget bör de överväganden som gjordes i prome- eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstill- stånd (Ds 2017:64), bl.a. när det gäller fel som begåtts av en tidigare arbetsgivare, beaktas. I promemorian gjordes bl.a. bedömningen att det bör vara möjligt att helt bortse från fel, oberoende av dess beskaffenhet, som begåtts av tidigare arbetsgivare. Det angavs dock också att i fall då det är fråga om missbruk eller kringgående av reglerna för arbetskraftsinvandring, t.ex. om arbetsgivare sätter i system att bedriva sin verksamhet i en ny juridisk person efter att upptäckt felaktigt agerande i den tidigare, bör även fel av tidigare arbetsgivare beaktas. finns vissa bestämmelser i utlänningslagen som skyddar den utländska arbetstagaren om anställningen t.ex. upphör under på- gående tillståndstid. Om en utlänning blir uppsagd eller säger upp sig har han eller hon på sig att skaffa en ny anställning innan tillståndet får återkallas, s.k. omställningsperiod (7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL, jfr prop. 2007/08:147 s. 61–62). Det finns även en bestämmelse som skyddar utlänningen om anställning upphör under utredning om återkallelse (7 kap. 7 e § andra stycket UtlL). Bestämmelsen innebär bl.a. att en utlänning som säger upp sig från sin anställning så att anställningen upphör innan fattar beslut om återkallelse, har fyra måna- der på sig att söka nytt arbete och i förekommande fall ett nytt arbetstillstånd innan en återkallelse av tillståndet kan bli aktuell (prop. 2013/14:227 s. 38). Den situationen att kommer fram till att en förlängningsansökan inte kan beviljas om- fattas däremot inte av nuvarande skyddsregler. Mot denna bakgrund, och beroende av vad utredaren kommer fram till i övrigt, bör det ingå i uppdraget att bedöma om det även finns behov av regler till skydd för en arbetstagare som inte kan få förlängt uppehållstillstånd för arbete, t.ex. om det bör vara möjligt att stanna kvar i för att ansöka om ett nytt arbete och beviljas uppehållstillstånd för arbete utan att behöva lämna landet. •göra en bred analys av rättsläget och dess konsekvenser när det gäller s.k. kompetensutvisningar av arbetskraftsinvandrare efter Migrationsöverdomstolens avgöranden , bl.a. när det gäller avvikelser i anställningsvillkoren hos en tidigare arbets- givare och tillämpningen av begreppet branschpraxis, samt över- väga om ytterligare åtgärder bör vidtas och vid behov lämna för- fattningsförslag, och •ta ställning till om det behövs regler till skydd för en arbetstagare som inte kan få förlängt uppehållstillstånd för arbete och vid behov lämna författningsförslag. Möjlighet att resa i avvaktan på beslut Den som ansökt om förlängning av ett uppehållstillstånd för arbete kan normalt fortsätta att vistas och arbeta i i väntan på beslut. Skulle personen lämna saknas emellertid som regel laglig grund för inresa i landet igen om det tidigare uppehållstillståndet har löpt ut. Den nuvarande ordningen kan förorsaka problem både för den enskilde arbetstagaren och för arbetsgivare som har behov av att anställda kan resa utomlands i tjänsten. •lämna förslag på åtgärder som gör det möjligt för den som har ansökt om förlängning av ett uppehållstillstånd för arbete att resa utanför . Tiden för anställning vid s.k. spårbyte Enligt nuvarande ordning får en utlänning vars ansökan om uppe- hållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut beviljas ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete utan att först lämna landet (s.k. spårbyte). För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs att sökanden har haft en anställning . Anställningen ska där- till ha en varaktighet om från ansökningstillfället och uppfylla de allmänna förutsättningarna för arbetstillstånd. En ansö- kan ska ha kommit in till från det att beslutet om avslag på ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft (5 kap. 15 a § UtlL). När bestämmelsen infördes krävdes en anställning . I samband med att tidsgränsen kortades anfördes i förarbetena att möjligheten till spårbyte även i fortsättningen skulle vara förbehållen dem som har arbetat och påbörjat en etablering på arbetsmarknaden. Även en utlänning med en kortare anställningstid än ansågs dock ha kunnat påbörjat en sådan etablering (prop. 2013/14:213 s. 30 ff.). Det förekommer att asylsökande får anställning i slutet av asyl- processen. För att underlätta spårbyte i dessa fall kan det övervägas om kravet på anställningstidens längd bör förkortas. Det måste sam- tidigt beaktas att en kortare anställningstid gör det svårare för att bedöma hur arbetsgivaren har levt upp till sina åtaganden gentemot arbetstagaren och göra en uppskattning av arbetsgivarens skötsamhet i detta avseende framledes. Även risken för att asylsystemet används av personer som vill komma till för att arbeta behöver tas i beaktande. En avvägning måste därför göras mellan de faktorer som talar för att något släppa på kraven för spårbyte och de risker som finns med en sådan ändring. •överväga om det nuvarande kravet på fyra månaders anställning vid s.k. spårbyte bör förkortas. Om utredaren finner en sådan ordning lämplig ska författningsförslag lämnas. Möjlighet för asylsökande som vill göra spårbyte att förnya sitt pass Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd när han eller hon kommer till eller därefter, får bl.a. om- händerta pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlän- ningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det (9 kap. 4 § UtlL). behåller i regel passet fram till en eventuell verkställighet för att hindra att utlänningen avhänder sig eller förstör passhandlingen i syfte att fördröja eller omöjliggöra verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. får en asylsökande, efter det att beslutet om avslag på ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft, beviljas ett tids- begränsat uppehållstillstånd för arbete genom ett spårbyte. Ett tids- begränsat uppehållstillstånd får som huvudregel inte beviljas än utlänningens pass gäller (4 kap. 23 § utlänningsförord- ningen [2006:97], förkortad UtlF, och MIG 2007:30). När asyl- sökande begär att återfå ett omhändertaget pass gör Migrations- verket en bedömning i det enskilda fallet. Den som nekas kan då få svårt att förnya passet om hemlandets ambassad begär att det gamla passet ska lämnas in eller visas upp i original. De asylsökande vars passhandling löper ut under handläggningen hos kan mot denna bakgrund ha en mera begränsad möjlighet att göra ett spårbyte. Det bör därför undersökas om möjligheten att förnya ett omhändertaget pass på något sätt kan underlättas i sådana fall. Eventuella förslag bör utgå från att handlingarna inte får förstöras eller förkomma eller att verkställigheten av ett avlägsnandebeslut på annat sätt äventyras. •undersöka om asylsökandes möjligheter att förnya ett omhänder- taget pass i samband med s.k. spårbyte kan underlättas. Marknadsföring av som ett land för högkvalificerade arbetskraftsinvandrare För att högkvalificerad arbetskraft ska söka sig till behövs kunskap i omvärlden om vilka möjligheter till arbete som erbjuds här och vilka regler som gäller. har på uppdrag av regeringen tillsammans med berörda myndigheter upprättat webb- portalen Working in , där det på ett samlat sätt förklaras vad som gäller för arbetskraftsinvandring. Svenskt näringsliv marknads- förs och stöttas genom olika exportfrämjande åtgärder av regeringen på nationell nivå. Även på regional och nivå görs insatser för att på olika sätt marknadsföra och de möjligheter som erbjuds för den som flyttar hit. Det finns skäl att undersöka hur befintliga strukturer och kom- munikationsvägar kan användas för att på ett tydligare och mera samlat sätt lyfta fram de möjligheter som finns för högkvalificerad arbetskraft och företagare att etablera sig i . •ta ställning till hur marknadsföringen av som ett land för högkvalificerad arbetskraftsinvandring och företagande kan för- bättras. Arbetskraftsinvandrare kommer i kontakt med vid ansökan om uppehållstillstånd för arbete och vid s.k. spårbyte från asylsökande till yrkesarbetande. Den som har fått uppehållstillstånd för arbete eller för näringsverksamhet behöver därefter ha kontakt med bl.a. och för att anmäla sin flytt till , få personnummer och rätt till socialförsäkringsförmåner. I detta hänseende finns det 113 statliga servicekontor. Servicekontoren, som finns runt om i hela landet, ger lokal statlig service för , och Pensionsmyndig- heten. Inriktningen är att antalet servicekontor ska utökas. Migra- tionsverket kommer att inleda en pilotverksamhet med myndighetssamverkan på servicekontor på olika platser i där det bl.a. ska finnas rådgivning kring förlängningar av arbetstillstånd. I tillägg till detta har på regeringens uppdrag, och i samarbete med bl.a. , inrättat webbportalen Working in som ger samlad information från flera myndig- heter om var och hur man söker lediga jobb, hur man ansöker om uppehållstillstånd samt vilka myndigheter man behöver kontakta vid en flytt och hur det går till. Det förekommer i andra länder att man inrättat särskilda center som bistår vid arbetskraftsinvandring, ibland beskrivet som ”one- stop-shop”. En samverkan av detta slag kan ha olika form. Berörda myndigheter kan vara samlade i gemensamma lokaler eller samverka genom samordning av information och ärendehantering t.ex. via en webbportal. Exempel på myndighetssamverkan i gemensamma loka- ler är Expat Center , Brainport och Inter- national House . Det finns skäl att undersöka om ytterligare åtgärder bör vidtas för att på ett samlat sätt bistå arbetskraftsinvandrare inom alla kate- gorier och de som vill starta företag med att etablera sig i . Om utredaren kommer fram till att det finns ett sådant behov bör förslag lämnas på hur det kan uppnås och en kostnadsbedömning göras. Även författningsförslag bör vid behov lämnas. •ta ställning till om det finns ett behov av ytterligare myndighets- samverkan vid arbetskraftsinvandring, och om utredaren finner att det finns ett sådant behov, lämna nödvändiga förslag för att åstadkomma detta. Anmälningsskyldighet vid viktigare förändringar av anställningsvillkoren För att ska vara ett attraktivt land för internationell kom- petens krävs att det råder goda anställningsvillkor. En arbetsgivare som inte sköter sina åtaganden kan förorsaka inte bara svårigheter för den enskilde, utan även skada rykte och näringslivets möjligheter att rekrytera från utlandet. Det bör därför övervägas vad som kan göras för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. En möjlig åtgärd är att införa en skyldighet för arbetsgivaren att anmäla viktigare förändringar i anställningsvillkoren jämfört med de villkor som låg till grund för beslut om arbets- tillstånd. Om en sådan skyldighet t.ex. införs i utlänningsförord- ningen kan den omfattas av straffansvar för utebliven anmälan enligt 20 kap. 6 § UtlL. Där föreskrivs även straff för den som i en anmälan medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. Det kan övervägas om anmälnings- skyldigheten bör kompletteras med en skyldighet för Migrations- verket att ta ställning till om förutsättningarna för arbetstillståndet fortfarande föreligger. I kombination med en översyn av bl.a. avvikelser som förekommit hos en tidigare arbetsgivare och tillämp- ningen av begreppet branschpraxis, kan en anmälningsskyldighet bidra till att orimliga s.k. kompetensutvisningar undviks. För att anmälningsskyldigheten inte i onödan ska öka den admi- nistrativa bördan för arbetsgivaren och är det nödvändigt att avgöra vilka ändringar i villkoren som är av sådan vikt att de måste anmälas. Förutsättningarna för mindre företag att han- tera anmälningsskyldigheten bör särskilt beaktas. De rättsliga konsekvenserna av en åtgärd av detta slag behöver övervägas noga, bl.a. i det hänseendet att arbetsgivaren blir skyldig att anmäla ändrade förhållanden trots att denne formellt sett inte är part i ärendet om arbetstillstånd. Den liknande reglering som finns i 6 b kap. 13 § UtlL om uppehålls- och arbetstillstånd för företags- intern förflyttning, och som baseras på det s.k. ICT-direktivet, bör beaktas. Det bör även tas ställning till om den nuvarande straff- sanktionerade uppgiftsskyldigheten för arbetsgivare i 6 kap. 6 b § UtlF kan vara kvar.