sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Till denna kategori hör exempelvis åtgärder som behövs för att kommu- nikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köpcentrum, exempelvis finansiering av nödvändiga avfarter eller andra investeringar i teknisk infrastruktur.20 Att ett exploateringsavtal ”får” avse vissa frågor ska enligt författnings- kommentaren inte tolkas som att det ”inte får” avse även andra frå- gor. Ett exploateringsavtal ska således kunna omfatta alla ekono- miska mellanhavanden mellan kommunen och en byggherre eller fastighetsägare.21 I bestämmelsens sista stycke anges att åtagandena ska stå i rimligt förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Detaljplaneläggning leder vanligen till att fastigheterna inom plan- området stiger i värde. Detta följer av att detaljplanen normalt ger ökade möjligheter att bebygga mark och därmed även ökade möjlig- heter till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i 2013/14:126 s. 151. 2013/14:126 s. 156. 2013/14:126 s. 304. Samverkan mellan aktörer i samband med planering sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. Tillämpat på exploateringsavtal blir reglerna om skälighet och nytta närmast komplementära till bestämmelser om vad avtalet får omfatta. Så länge byggherren eller fastighetsägaren uppnår någon ekonomisk nytta med avtalet är lagens krav uppfyllda. Någon möjlighet för kommunen att framtvinga ett avtal finns inte.22 I förarbetena till bestämmelsen anges några exempel på vad som kan anses vara andra åtgärder. Det kan exempelvis vara att markför- oreningar avhjälps eller att vissa skydds- och säkerhetsåtgärder vid- tas. Det kan också gälla frågor om bebyggelsens utformning, bland annat genom hänvisning till gestaltningsprogram, samt utform- ningen av allmänna platser. Det kan vidare gälla frågor av mera admi- nistrativ karaktär, såsom tidsplanering, kontroller och garantitider för exploatörens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar, frågor om säkerheter och förfarandet vid tvister med mera.23 Rekvi- sitet andra åtgärder ger således möjligheter att avtala om andra åtgär- der, så länge det är nödvändigt för att detaljplanen ska kunna genom- föras och står i rimligt förhållande till nyttan. Det anges vidare i 6 kap. 40 § andra stycket PBL att ett exploater- ingsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsätt- ning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde. Offentliga investeringar i infrastruktur som ökar tillgängligheten till en fastighet bidrar till att fastigheter ökar i värde. Ökad tillgänglighet vidgar marknadsunderlaget genom minskade rese- och transportkostnader.24 Medfinansieringsersättning innebär att den som får ekonomisk nytta av infrastruktur också kan få bidra ekonomiskt till den utbyggnaden. Denna möjlighet medför alltså att delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av offentliga investeringar i transportinfrastruktur kan återföras till kommunen (även kallat värdeåterföring). 2013/14:126 s. 157. 2013/14:126 s. 157 och 303–304. 2016/17:45 s. 14. Samverkan mellan aktörer i samband med planering Efterlevnad av exploateringsavtal och prövning av tvister Lagstiftaren har tagit ställning till om det behövs några regler i fråga om exploateringsavtalets efterlevnad. Regeringen anförde i prop. 2016/17:45 att exploateringsavtalet, även om det upprättas i nära samband med detaljplanen, är ett civilrättsligt avtal mellan kommu- nen och fastighetsägaren eller byggherren. Beträffande efterlevnad av avtalet uttalade regeringen att det inte framstår som lämpligt eller ens möjligt att reglera sådana frågor. I stället bör de enligt regeringen hanteras av parterna. Situationerna kommer enligt regeringen att vara olika beroende på vilken typ av åtgärd det är fråga om.25 Likaså har lagstiftaren ansett att tvister om ett exploateringsavtals innehåll, tolkning eller giltighet inte bör prövas enligt PBL. I stället bör den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor vara hän- visad till att väcka talan vid allmän domstol.26 Frågor som inte får regleras i exploateringsavtal I 6 kap. 41 § PBL finns bestämmelser om vad ett exploateringsavtal inte får innehålla. Det får inte innehålla ett åtagande för byggherren att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhanda- hålla. Bakgrunden till denna reglering är att kostnader för anlägg- ningar, byggnader eller verksamheter som kommunen har ett lag- stadgat ansvar att ombesörja, exempelvis vård, skola och omsorg av principiella skäl inte kunna föras över till och finansieras av en byggherre eller fastighetsägare.27 Ett exploateringsavtal får enligt 6 kap. 42 § PBL inte heller avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad eller avtalet omfattar medfinansieringsersättning. Med etappvis ut- byggnad avses att detaljplanen är en av flera planer som ingår i arbetet med att planlägga ett område som omfattas av ett och samma detaljplaneprogram. Om något detaljplaneprogram inte finns kan det i stället framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal att ett visst område är föremål för etappvis utbyggnad och att kom- 2016/17:45 s. 19. 2013/14:126 s. 164. 2013/14:126 s. 158–159. Samverkan mellan aktörer i samband med planering munen har för avsikt att låta finansiera vissa åtgärder i det området genom framtida exploateringsavtal.28 I praktiken påbörjas förhandlingar om exploateringsavtal ofta före eller i anslutning till att det kommunala detaljplanearbetet påbörjas. Vid större exploateringsprojekt kan utrednings- och planeringskost- nader vara betydande. Ett så kallat föravtal (avsiktsförklaring) kan i sådana fall tecknas innan planprocessen inleds. När en byggherre äger mark med exploateringsmöjligheter är det naturligt att byggherren vill få en uppfattning om vad som kan byggas. Byggherren är också intres- serad av att få ett preliminärt besked om förväntade exploaterings- kostnader. Avtalet ingås ofta eller i omedelbar anslutning till planantagandet. Avtalets giltighet villkoras normalt med att planen vinner laga kraft. Beroende på exploateringssituationen kan ett exploa- teringsavtal vara mer eller mindre omfattande.29 I exploateringsavtalen förekommer bestämmelser om gatukostnads- ersättning. Regler om gatukostnadsersättning finns i 6 kap. 24–38 §§ PBL. Vid exploatering av mark har kommunen skyldighet att anlägga allmän platsmark. Om exploatörer eller fastighetsägare bedöms ha nytta av anläggningen har kommunen, då denne är huvudman, möj- lighet till kostnadstäckning genom gatukostnadsersättning. Gatu- kostnadsersättning används för att återföra den värdeökning som uppstår vid markexploateringen till kommunen. Kostnaderna för fastighetsägarna ska fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt, utifrån den nytta fastigheterna har av åtgärderna. I kostnadsunderlaget får endast räknas in kostnader för gator som fordras för områdets egen funktion.30 Det har varit vanligt att kommuner i stället söker få ersättning genom exploater- ingsavtal. Skälen är att det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som betungande och att regelsystemet inte 2013/14:126 s. 158. 29SOU 2015:60 s. 55–56. 1980/81:165 s. 26. Samverkan mellan aktörer i samband med planering har vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer.31 7.3Samverkan genom markanvisningsavtal och exploateringsavtal Mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster bidrar till att uppnå trans- porteffektivitet. Utredningen konstaterade i betänkandet Bebyg- gelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling32 att PBL erbjuder stora möjligheter att arbeta för ett transport- effektivt samhälle och att styra vilka transporter som alstras genom bebyggelseutvecklingen. PBL ger möjlighet att arbeta med tillgäng- lighet och efterfrågan på transporter genom rumsliga strukturer, gränsdragning (indelning) mellan allmän platsmark och kvarters- mark och användningen av mark för bebyggelse och andra kategorier såsom exempelvis gata, parkering, naturmark m.m. Utredningen såg vidare att kommunen genom egenskapsbestäm- melser enligt PBL kan åstadkomma en långtgående reglering både för kvartersmark och för allmän platsmark. Om det finns angelägna syften kan dessa motivera en högre detaljeringsnivå. Utredningen fann i betänkandet att den största begränsningen är möjligheten att reglera drift och förvaltning av beteendepåverkande, verksamhetspåverkande icke-fysiska åtgärder. Bestämmelser för detta efterfrågas dock av många aktörer som arbetar med omställ- ning av transportsektorn till fossilfrihet. Ibetänkandet beskrev utredningen vidare att de icke-fysiska åt- gärderna samt drift och underhåll av ett område eller ett byggnads- verk inte kan regleras i form av bestämmelser i detaljplanen, men att vissa åtgärder kan ingå i avtal exempelvis vid markanvisning och i exploateringsavtal i samband med detaljplanering. Åtgärderna kan också regleras genom andra civilrättsliga avtal och reglereras helt utanför planprocessen enligt PBL. En byggherre eller fastighetsägare kan exempelvis ge de boende tillgång till bilpool och vidta cykel- främjande åtgärder. I större städer är det allt vanligare att sådana åtgärder knyts till sänkta parkeringstal för byggherrar. Åtgärderna behöver inte knytas explicit till detaljplaneprocessen, utan kan också 31SOU 2012:91 s. 103. Samverkan mellan aktörer i samband med planering regleras genom andra civilrättsliga avtal och reglereras därmed helt utanför planprocessen enligt PBL. Samverkan och avtal om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjäns- ter sker både i samband med genomförandeavtalen (markanvisnings- avtal och exploateringsavtal) och genom andra avtalsformer. Sam- verkan och avtal om detta i genomförandeavtalen beskrivs nedan. Därefter beskrivs annan samverkan i annat skede som sker i kom- munerna med fokus på åtgärder för transporteffektivitet. 7.3.1Mobilitetsåtgärder, tjänster, flexibla parkeringstal och parkeringsköp Detaljplanens grunduppgift är som nämnts att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa. Utöver att tillämpa bestäm- melserna i PBL kan kommunen påverka var och hur bebyggelsen till- kommer och utformas genom olika typer av avtal mellan kommunen och byggherren eller fastighetsägaren. I många fall tillkommer större utbyggnadsområden först efter förhandlingar med en byggherre och andra aktörer. Vanligen behandlas antagande av detaljplanen i kom- munfullmäktige parallellt med godkännande av genomförandeavtalen. Kommuner och Regioner, SKR, har tagit fram ett under- lag för exploateringsavtal som kan användas som stöd när en kommun tillsammans med en byggherre/exploatör utarbetar och förhandlar fram ett avtal kopplat till ett detaljplanearbete. Ett exploateringsavtal kan enligt SKR:s underlag innehålla en rad frågor, exempelvis gång- och cykelvägar samt gemensamhetsanläggningar på kvartersmark, utformning av allmänna platser, det vill säga gator/vägar, torg, parker och grönområden, ledningar för el och telekommunikationer, par- keringstal för bilar, mopeder och cyklar och förutsättningar för bil- pooler, el/laddstolpar, väderskydd för cyklar mm. Se beträffande hela uppräkningen det underlag för exploateringsavtal SKR har gett ut.33 Många kommuner arbetar i sin planering med omställning till långsiktigt hållbara stadsmiljöer. En viktig del i detta arbete är den samverkan mellan kommuner och byggherrar som sker i samband med planering enligt PBL och de genomförandeavtal som parterna då ingår. I samband med denna samverkan och tecknande av genom- 33https:///samhallsplaneringinfrastruktur/planerabyggabo/ detaljplaneringgenomforande/underlagforexploateringsavtal.7868.html. Samverkan mellan aktörer i samband med planering förandeavtalen avtalar parterna om åtgärder för transporteffekti- vitet. Åtgärderna införs i form av villkor i genomförandeavtalen, som bilaga till genomförandeavtalen eller i samband med genom- förandeavtalen men i ett eget avtal. I genomförandeavtalen knyts åtgärder för transporteffektivitet ofta till sänkta parkeringstal för byggherrar och det tillsammans med icke-fysiska åtgärder (och ofta även fysiska åtgärder). Enligt sker överenskommelser om parkeringsköp och om flexibla par- keringstal ofta genom andra civilrättsliga avtal. I kunskapsunderlag i betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveck- ling anges följande34. Även om avtalsfrihet är en grundprincip i svensk lag får kommunen inte använda sin ställning som myndighet för att i avtal lägga på annan part ekonomiska och andra ålägganden utan stöd i lagstiftningen. Det fram- går av förarbeten till att kommunen inte får avtala om sådana åtaganden och åtgärder från byggherrens sida som går utöver vad kommunen skulle kunna uppnå vid tillämpning av offentligrättslig lagstiftning. Men eftersom insynen i avtal som berörda parter är överens om är begränsad, kan naturligen också avtalen vara mer långtgående än vad de formella reglerna ger vid handen. I betänkandet konstateras att det är ytterst ovanligt att en byggherre i efterhand vänder sig mot kommunen om vad parterna har avtalat.35 Vanligt förekommande fysiska mobilitetsåtgärder i exploaterings- avtal är mobilitetshus, infrastruktur för hemleveranser och leverans- skåp, högkvalitativa cykelparkeringar som är väderskyddade och ligger nära entréer, parkering i garage under mark, cykelpump, ser- vicebänk samt hissar och dörrar som är breda och passar större cykel- fordon samt solceller. Andra exempel på fysiska åtgärder är nya buss- gator, gångväg till hållplats, tidtabelltavla, boendeparkering längre bort från boendet, gemensamma parkeringslösningar i samverkan 34Carl-Johan (2019). Om krav på transportplaner i planläggning enligt . Bilaga 4 i SOU 2019:17, s. 251. 35Det är mycket ovanligt att byggherrar vänder sig till domstol med krav på ogiltigförklaring. I rättsfallet NJA 1980 s. 1 hade en kommun i ett exploateringsavtal angett att fastighetsägarna solidariskt skulle fullgöra avtalet och att det var ett krav för att byggnadslov skulle kunna erhållas. ansåg att kommunen genom avtalet hade tillförsäkrat sig åtagan- den från de enskilda parternas sida som gick längre än som är förenligt med byggnadslag- stiftningens syften. Kommunen ansågs därigenom ha utövat tvång mot fastighetsägaren och tvånget ansåg som rättsstridigt tvång enligt 29 § avtalslagen. Kommunen kunde därför inte göra det solidariska ansvaret gällande mot fastighetsägaren. Samverkan mellan aktörer i samband med planering med andra fastighetsägare, last- och lådcykelpool, laddmöjligheter för bil och cykel.36 Exempel på icke-fysiska åtgärder som förekommer i avtalen är mobility management, cykel- och bilpool, mobilitetspool, cykel- service, startpaket till nyinflyttade med information, årliga aktivi- teter, information om kollektivtrafik, kollektivtrafikkort, utbild- ning, cykelkarta, events om hållbara transporter, present som upp- muntrar till att gå eller cykla, samt digitala hjälpmedel. Utredningen har genom enkäter låtit undersöka vilka former som är vanliga för samverkan om transporteffektivitet/mobilitet. Av rap- porten Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners er- farenheter i samband med exploatering och byggande (bilaga 6) framgår att det är mer vanligt förekommande med samverkan på annat sätt än genom exploateringsavtal. Flera kommuner uppger att avtal utanför exploateringsavtal på något sätt är kopplat till kommunens parker- ingsnorm. Det finns stora likheter i vilka typer av mobilitetsåtgärder som överenskommelserna handlar om, både inom och utanför exploa- teringsavtal. Av rapporten om mobilitetsåtgärder – Bygg- herrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande (bilaga 7) framgår att enkätsvaren från byggherrarna skiljer sig från kommunernas svar. Enligt byggherrarna är det mer vanligt förekommande med samverkan i samband med än utan samband med exploateringsavtal. Detta kan troligtvis bero på att aktörerna arbetar med flera olika kommuner och att det ser olika ut i olika kommuner. Det kan också vara så att de byggherrar och fastighetsägare som svarat på enkäten inte är representativa för hela gruppen fastighetsaktörer som är verksamma i svenska kommuner. Bilden varierar alltså när det gäller vilka avtalsformer som används. Närmare om avtalsvillkoren för åtgärder som främjar transporteffektivitet i genomförandeavtalen I exploateringsavtalen förekommer bestämmelser om parkerings- köp. Vid bygglovsgivning krävs det enligt 8 kap. 9 § PBL att fastig- hetsägaren ordnar parkeringsutrymme. Det måste finnas ett lämpligt område för parkering i första hand inom fastigheten alternativt i dess Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i sam- band med exploatering och byggande, s. 8, och Samverkan om mobilitetsåtgärder – Byggher- rars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande, s. 7. Samverkan mellan aktörer i samband med planering Som alternativ till att fastighetsägaren själv anlägger parker- ingsplatser inom den egna fastigheten finns ofta möjligheten att par- keringsfrågan i stället löses genom så kallade parkeringsköp. Kom- munen och fastighetsägaren tecknar då ett avtal om parkeringsköp som innebär att fastighetsägaren mot betalning får tillgång till par- keringsplatser i närheten av den egna fastigheten. Motparten är oftast kommunen eller ett kommunägt parkeringsbolag. Det kan emellertid även vara en privat aktör som tillhandahåller parkerings- platser och som fastighetsägaren ingår ett avtal med.37 Det finns inga lagregler beträffande parkeringsköp. Syftet med parkeringsköp är att det ger en effektivare och mer hållbar mark- användning genom att värdefull mark kan användas för exempelvis bostäder och grönytor i stället för parkering. Med parkeringsköp kan samnyttjande av parkeringar uppnås vilket medför att färre par- keringsplatser behöver anläggas. Enligt går allt fler kommuner från de statiska parker- ingstalen till en ökad flexibilitet i bedömningen av parkeringsbeho- vet. Kommunerna ser värdet av att byggherren kan vara med och på- verka parkeringstalet beroende på vad exploateringen gäller och var den sker. Genom att vidta mobilitetsåtgärder kan byggherren få ytterligare reducerat parkeringstal om åtgärderna anses ge förut- sättningar för minskat bilinnehav hos de boende och även underlätta för alternativa färdmedel.38 antog riktlinjer för hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov39. Rikt- linjerna anger flexibla, projektspecifika parkeringstal och fokuserar på mobilitet. De utgår från stadens styrande dokument och ska bidra till att minska behovet att äga och använda bil genom att underlätta för gång-, cykel- och kollektivtrafik. I riktlinjerna anges att mobili- tetsåtgärder är ett frivilligt erbjudande till byggherren med ytter- ligare en sänkning av parkeringstalet om byggherren och staden ingår avtal om mobilitetsåtgärder – ju fler och större åtgärder som avtalas desto större sänkning. Avtalstiden ska vara så lång att kom- munen bedömer att åtgärderna bidrar till att påskynda en övergång till hållbara transporter. I praktiken innebär det ofta en avtalstid om 1990/91:146, s. 26. 38www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/parkering_hallbarhet/ verktyg/flex/. 39Göteborgs kommun (2018). Riktlinjer för mobilitet och parkering – Hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov, s. 4. Samverkan mellan aktörer i samband med planering Avtalet ska utgöra en bilaga till avtal om markupplåtelse eller exploateringsavtal och ska följa fastigheten. Avtalet ska inklu- deras i bygglovsansökan.40 Syftet med mobilitetsåtgärder är att ge nya möjligheter till mobi- litet och minska behovet av att äga och använda bil. Syftet är vidare att bidra till förutsättningar för en god ekonomi i bostadsbyggandet och attraktiva stadsmiljöer. Exempel på mobilitetsåtgärder som kan ge sänkta parkeringstal är bilpool eller medlemskap i bilpool, last- cykelpool, förstärkt utbud av kollektivtrafik, årlig cykelservice samt rabatter på kollektivtrafikresande och taxi. Staden är öppen för nya innovativa mobilitetslösningar och för tillämpningar av mobilitet som tjänst.41 I anvisningarna till riktlinjerna anges att mobilitetsavtalet tecknas mellan och berörd fastighetsägare. Mobilitets- avtalet ska enligt anvisningarna följa fastigheten, inte byggherren/ exploatören och tecknas därför med fastighetsägaren. Exploater- ingsavtal/genomförandeavtal följer inte fastigheten, varför mobili- tetsavtalet enligt anvisningarna måste utformas så att det själv- ständigt kan överföras till nästa ägare vid en eventuell försäljning eller överlåtelse av en byggrätt. ska vara tecknat innan detaljplanen antas respektive innan bygglovsansökan anses ha kompletta handlingar.42 7.3.2Avtal om servitut och bildande av gemensamhetsanläggning Det förekommer också att parterna i genomförandeavtalen överens- kommer om att de fysiska delarna av åtgärderna för transporteffek- tivitet ska tillgodoses genom att byggherren löser behovet av utrym- met genom avtal om parkeringsplatser eller bilpoolplatser med en annan fastighetsägare i närheten. Fastighetsägare kan då ingå ett avtal om servitut. Servitut regleras bland annat i 14 kap. jordabalken. Ett servitut är knutet till fastigheten och inte till en viss person. Servitutet gäller alltså oavsett vem som äger fastigheten. Det gäller också i regel tills vidare och har inget slutdatum. Det finns också möjlighet till 40Ibid, s. 15. 41Ibid, s. 15. 42Göteborgs Stad (2018). Anvisningar till Riktlinjer för mobilitet och parkering i , Hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov, s. 42. Samverkan mellan aktörer i samband med planering inskrivning i fastighetsregistret (enligt fastighetsbildningslagen 1970:988) och även möjlighet att genom ansökan till Lantmäteriet framtvinga servitut i vissa fall, så kallade officialservitut. Det kan beträffande åtgärder för transporteffektivitet handla om att flera byggherrar åtar sig att bilda en gemensamhetsanläggning för fastigheterna för anläggande och drift av ett parkeringsgarage, vari finns bilpoolsplatser. Det skulle också kunna handla om andra åt- gärder såsom gemensam cykelpoolplats, gemensam yta för leverans- skåp eller liknande. Gemensamhetsanläggningen ägs gemensamt av de fastigheter som har andelar i anläggningen. En gemensamhetsan- läggning har en särskild registerbeteckning och dess delägare finns antecknade i fastighetsregistret. Gemensamhetsanläggningar regle- ras i anläggningslagen (1973:1149) och fastighetsbildningslagen (1970:988). Det finns två olika sätt för delägarna att sköta en gemensamhets- anläggning, nämligen föreningsförvaltning och delägarförvaltning. innebär att delägarna bildar en samfällighets- förening där varje delägare är medlem. regi- streras hos Lantmäteriet och blir då en juridisk person. Föreningen kan då ta lån, bygga upp fonder för framtida behov och teckna för- säkringar för att bygga och underhålla gemensamhetsanläggningen. Om delägarna inte bildar en samfällighetsförening samhetsanläggningen genom delägarförvaltning. Det innebär att an- läggningen förvaltas direkt av delägarna. Delägarna måste då vara eniga om varje beslut som rör anläggningen. 7.3.3Villkor för tiden efter planens genomförande Som nämnts ovan har parterna funnit olika sätt för att säkerställa att åtgärderna för transporteffektivitet fortsätter efter planens genom- förande.