sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — I genomförandeavtalen avtalas ibland om att byggherren ska tillse och bekosta att de icke-fysiska åtgärderna för transport- effektivitet ska finnas . Exempel på detta är bilpoolsplatser som byggherren i avtalet åtar sig att avtala om med en bilpoolsaktör för tre eller och byggherren ska då stå kostnaden för detta. Det saknas emellertid ofta bestämmelser i avtalen med kvalitetskrav Samverkan mellan aktörer i samband med planering Avsaknaden av kvalitetskrav riskerar att byggherrens ambitionsnivå avgör mobilitetstjänstens kvalitet.43 Ett annat vanligt villkor i genomförandeavtalen är att byggherren åtar sig att tillse att ny fastighetsägare vid eventuell överlåtelse av fastigheten ska överta ansvaret för åtagandena i avtalet om åtgärder för transporteffektivitet. Villkoret förenas ofta med en bestämmelse om vite för det fall byggherren inte uppfyller denna förpliktelse. har inrättat Uppföljningsportalen, som är ett digitalt stödsystem för att följa upp hållbarhetskrav som byggaktörer och staden kommit överens om i samband med markanvisning och överenskommelse om exploatering på stadens mark. Aspekter som följs upp avseende transporter och parkeringstal i överenskommelser framgår av exempel på skärmbilder ur Uppföljningsportalen samman- ställda i bilaga 11. 7.4Samverkan på annat sätt i ett tidigare skede eller helt utan samband med genomförandeavtalen Erfarenheterna års Stockholmsförhandling och Sverige- förhandlingen , som lämnade förslag till reglerna om medfinan- sieringsersättning, var att fastighetsägare kan ha intresse av att eko- nomiskt bidra till offentliga investeringar i transportinfrastruktur. Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.4 är skälet att transportinfra- strukturen medför att fastigheter som berörs ökar i värde. Erfaren- heterna visade att det inte fanns någon självklar avtalsform för dessa bidrag, vilket hade lett till en flora av avtal utan tydlighet i ömsesidiga åtaganden. Incitamenten för fastighetsägare att medfinansiera trans- portinfrastruktur så att den kom till stånd verkade ändå vara till- räckligt stora för att frivilliga bidrag utan garanterad motprestation ändå skedde. Några exempel är bolagen och fastighetsägarna Locum, , och Akademiska Hus, som har bidragit med , , respek- tive till kommun, för kommunens med- finansiering av dåvarande kostnader för att bygga ut 43Trivector (2020). Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i samband med exploatering och byggande, s. 10. Samverkan mellan aktörer i samband med planering En annan form av frivilliga bidrag är direkt medfinansiering till den aktör som gör investeringen, som till exempel Kilenkrysset som tillsammans med kommun med- finansierade trafikplats på statliga E4, Uppsalavägen.44 Kommuner upprättar ibland ett hållbarhetsprogram för hela staden eller för ett visst område som ska bebyggas. Syftet är ofta att det ska ge vägledning för framtida fastighetsägare, boende, verk- samhetsutövare med flera i området. Dokumenten kan användas i såväl planerings-, som bygg- och förvaltningsskede. upprättas programmen tillsammans med byggherrar eller bostadsutvecklare för ett specifikt område som ska bebyggas. De syftar ofta på hållbar- het ur flera perspektiv, varav klimatpåverkan är en. Programmen antas ofta av kommunfullmäktige. I dessa planer och program kan kommunerna ta upp just åtgärder för transporteffektivitet och hur kommunen avser att arbeta med dessa. Planerna innebär inte i sig samverkan, men får sägas bidra till att samverkan för åtgärder för transporteffektivitet kan uppstå och fungera väl. 7.4.2Godsnätverk och andra nätverk I och har kommunen och aktörerna skapat så kallade godstrafikprogram och godsnätverk. I nätverken samarbetar åkerier, speditörer, fastighetsägare och köpmannaföreningar för att få en bättre trafiksituation i staden. Nätverken involverar ibland även verk- samhetsutövare. I nätverken kan kommunen informera om kom- mande och pågående åtgärder som kan påverka aktörerna och aktö- rerna kan komma med förslag och inspel till kommunen. Etablerade kanaler av detta slag möjliggör snabbare lösningar på problem. 44SOU 2015:60 s. 47–49. Samverkan mellan aktörer i samband med planering 7.4.3Samverkan i flera frågor eller andra frågor än åtgärder för transporteffektivitet Det ska slutligen nämnas att kommunen samverkar med aktörerna på flera olika sätt. Det är avtal där aktörerna för att ta samhällsansvar och gå samman mot någon negativ utveckling väljer att åta sig att utföra vissa åtgärder. Dessa typer av avtal sker företrädesvis i redan befintlig bebyggelse och utan samband med planering enligt PBL. Samverkan genom nätverk och samarbeten mellan kommunen och fastighetsägare kan röra sig om många olika frågor där stadens fastighetsägare behöver bidra för att nå en god effekt för hela staden, exempelvis för att arbeta för att minska förekomsten av klotter på byggnader. Fastighetsägarna åtar sig då att inom ta bort klotter på fastigheten. Det kan också handla om att fastighetsägare åtar sig att erbjuda kommunen hyresavtal för att kommunen ska kunna ordna tillfälliga bostäder till personer som brådskande behö- ver byta bostad, så kallade bostadssociala kontrakt. Samverkan i stadskärnor finns i många städer i . Före- ningen Svenska Stadskärnor har modeller och processverktyg för samverkan i olika frågor. Det gäller exempelvis gåfartsgator där fastighetsägare och verksamhetsutövare betalar för en högre gatu- standard som gynnar handeln och begränsar bilframkom- lighet. Det förekommer i en del fall att denna form av samverkan sker genom ett slags större helhetsgrepp inom ramen för ett så kallat Business Improvement District, BID. Inblandade aktörer inom en stadskärna kan vara hyresfastighetsägare, bostadsrättsföreningar, lokal- hyresgäster, bostadshyresgäster, bostadsrättsinnehavare eller andra boende, företagarföreningar, myndigheter och andra offentliga aktörer såsom kommunala bostadsbolag, som samverkar och avtalar för att göra stadsdelen eller området tryggare och mer attraktivt genom investeringar i den fysiska miljön, ansvar för renhållning, klotter- sanering, ibland vakthållning, marknadsföring. I och innebär BID att de fastighetsägare som inte vill gå med i en överens- kommelse tvångsansluts. I har, som framgår av avsnitt 7.2, frivilliga och förhandlingsbaserade avtal varit det främsta tillväga- gångssättet. Ett skäl till denna skillnad kan vara att svenska kommuner har egen beskattningsrätt, medan de i andra länder har fastighetsskatt Samverkan mellan aktörer i samband med planering eller motsvarande som enda inkomst. Förutsättningarna för stärkt platssamverkan i utreds av Boverket45. 7.5Berörda aktörers syn på samverkan Som framgår ovan har utredningen låtit undersöka i vilken omfatt- ning och hur samverkan sker samt vad kommuner, byggherrar och fastighetsägare upplever som problematiskt. I en enkätunder- sökning kontaktades med Mobility Manage- ment i Samhällsplaneringen (MMMiS), som består av 25 kommuner, samt ytterligare några kommuner. Totalt tillfrågades 35 kommuner varav 28 besvarade enkäten. Vidare kontaktades ett urval av aktörer inom bygg- och fastighetsbranschen. Enkäten skickades till 23 aktö- rer i branschen och besvarades av 16. Sammanställningar och analy- ser av enkätsvaren redovisas i bilaga 6 och 7. Utredningen har även låtit undersöka vad mobilitetsaktörer som erbjuder cykel- och bilpooltjänster upplever som problematiskt. Enkätundersökningen vände sig till 16 mobilitetsaktörer och besva- rades av nio. En sammanställning och analys av enkätsvaren redo- visas i bilaga 8. Frågorna till mobilitetsaktörer utgick från deras upp- levelser och vad de ser som viktigt för utvecklingen mot fler mobi- litetsåtgärder. Frågorna var således delvis av annat slag än de som ställdes till kommuner, byggherrar och fastighetsägare i de andra enkäterna. Av kommunernas enkätsvar framgår att villkoren i exploaterings- avtalen om mobilitetsåtgärder ofta kopplas till kommunens parker- ingsnorm, där åtgärder enligt ger avdrag på parkeringstalen. Flera kommuner uppgav att det är svårt att kontrollera hur avtalet faktiskt fullföljs och att deras kontroll stannar vid bygglovet. De flesta kommunerna som svarat att uppföljningen inte fungerar bra uppger att kommuner saknar rutiner för att följa upp avtal och driftsbestämmelser efter byggnation. Flera av kommunerna menar att framgångsfaktorer för samverkan i samband med planering enligt Samverkan mellan aktörer i samband med planering PBL är en större tydlighet i PBL och tydligare riktlinjer för vad kommunen kan ställa som krav och inte. De menar att det finns stort utrymme för tolkning. Utöver ändringar i PBL visar svaren från kommunerna också på att det är annat som behövs för att nå framgång. Flera kommuner omnämner att framgångsfaktorer är politiskt mod och vilja att arbeta med mer hållbar mobilitet. Flera kommuner nämner att kunskaps- höjande insatser och dialog mellan samtliga parter är framgångs- faktorer för samverkan. Flera kommuner nämner även behovet av en gemensam process och målbild. Kommunernas svar visar även på att kunskapen i svenska kom- muner är relativt hög, men att de upplever det svårt att få en översikt. Flera kommuner ser behovet av en kunskapssammanställning där olika åtgärders effekter samlas och utvärderas. Det behovet kan vara allra störst hos de mindre kommunerna som inte bygger i så stor utsträckning. Vikten av ekonomiska incitament för att uppnå god samverkan och lösningar som samtliga parter vinner på är sådant som flera kom- muner nämner. Flera kommuner uttrycker också vikten av att nor- men ändras, att incitament skapas om hållbar mobilitet är . En del kommuner är just nu i färd med att organisera uppföljning av tjänsterna i genomförandeavtalen. Se vidare bilaga 6. 7.5.2Byggherrars och fastighetsägares synpunkter Likt enkätsvaren i kommunenkäten tyder svaren från byggherrar och fastighetsägare på att reglering och uppföljning är områden som brister. Flera av aktörerna avtalar att bilpool ska finnas , men svaren indikerar att även då drift, underhåll och finansiering regleras efter att byggnationen är klar, saknas kontroll av hur kvalitet och skötsel ska säkerställs. Uppföljningen är ibland lagd på fastighetsägaren, ibland på kommunen. En av aktörerna framförde att det behöver finnas en uppföljnings- plan samt eventuella straffavgifter, regler och sanktioner som sanno- likt kommunerna behöver ta fram. Andra aktörer menade att det är ineffektivt att detaljreglera mobilitetsåtgärder eftersom det som efterfrågas av användarna är föränderligt. För detaljerade krav riske- rar då att leda till omoderna erbjudanden till de nyinflyttade. Samverkan mellan aktörer i samband med planering rerna önskade snarare flexibilitet för att kunna utvecklas och kunna erbjuda attraktiva lösningar. Den snabba utvecklingen inom mobi- litetsåtgärder gör det dock svårt att i förväg veta vad användarna kommer att efterfråga . Flexibilitet löser därmed inte hela problemet med att kunna ”efterfrågestyra” mobilitetsåtgärderna. En stor majoritet av aktörerna ansåg att man bör fortsätta att utveckla arbetssättet med mobilitetsavtal som tecknas tillsammans med exploateringsavtal eller markanvisningsavtal. Några av aktö- rerna betonade att den utvecklingen är ett steg i klimatomställningen och att en sådan utveckling kan leda till ett minskat behov av bil. Dock menade flera av aktörerna, både de som är positiva och de som är negativa till ett sådant arbetssätt, att det behöver finnas flexibilitet i hur och vilka åtgärder som implementeras. De menade också att de åtgärder som implementeras måste vara sprungna ur efterfrågan hos användarna. Som ett antal kommuner nämnde i sin enkät ska avtalen följa fastigheten, men att man upplevde det svårt att följa upp och säker- ställa att avtalen efterlevs. Aktörernas svar tyder dock på att de i praktiken avtalar om att mobilitetsåtgärderna ska följa fastigheten. Se vidare bilaga 7. Enkätsvaren visar att de flesta av de tillfrågade mobilitetsaktörerna hade vana av att bli upphandlade av byggherrar i nybyggnadsprojekt. Svaren visade även att aktörerna inte sällan levererar mer än en mobilitetstjänst. Några av aktörerna erbjöd lösningar i form av en mobilitetspool som bestod av både bilar och cyklar eller pooler med flera typer av cyklar. Enkäten innehöll också frågor om vad som är viktigt för aktö- rerna. Likt byggherrarna och fastighetsägarna fanns det aktörer som såg fördelar med att anordna mobilitetsåtgärder på högre nivå än fas- tighetsnivå. Viktigt var generellt att deras fordon skulle vara lättill- gängliga och i nära anslutning till användarna, att fordonen skulle vara väl synliga och väderskyddade samt att platserna skulle vara rymliga och anpassade till ändamålet. Detta handlar sannolikt om att fordonens attraktivitet ligger i dess tillgänglighet. Samverkan mellan aktörer i samband med planering tjänsten ska upplevas som attraktiv behöver det helt enkelt vara lättare att nå och använda ett poolfordon än den privatägda bilen. En aktör uppgav att de strävade efter att erbjuda en så pass bra lösning att den ses som en självklarhet i fastigheten, men att det finns brister i hur mobilitetstjänster upphandlades. Skälet till detta menade aktören var att mobilitetstjänster behandlas som en engångsföreteelse som byggherren implementerar för att få ett godkänt bygglov, snarare än som en hållbar lösning för framtiden som kan inkluderas i drift- budgeten. Mobilitetsaktörernas svar kan tolkas som att de flesta har någon form av rutin för uppföljning genom avstämningar och återkoppling från användarna av tjänsterna. Aktörernas uppföljning av använd- ningen förefaller vara för egen räkning och för att kunna utveckla och leverera attraktiva lösningar. Kvalitet och användning verkar inte vara något som avtalas mellan kommun, byggherre och fastighetsägare. De avtalstider som omnämndes i enkätsvaren var, likt svaren hos kommunerna och byggherrarna, mellan fem och . Vissa svar indi- kerade att långa avtalstider kan vara problematiska. Skälet till detta är att utvecklingen inom delad mobilitet går snabbt framåt. Aktörerna lyfte även hur lösningarna är kortsiktiga och att avtal om fordonspool tecknas , medan privata parkeringsplatser subventioneras . Det fanns även aktörer som upplevde att exempelvis tillhanda- hållande av bilpool slentrianmässigt åberopades i mobilitetspaket i utbyte mot sänkta parkeringstal. Likt byggherrarna lyfte mobilitetsaktörerna möjligheten till flexi- bilitet i hur och vilka mobilitetsåtgärder som ska implementeras. En av aktörerna menade att det gröna sättet att planera borde vara utgångsläget och att motivering snarare borde krävas för det ohåll- bara sättet att planera för bil och parkering. Som kommentarer i fråga om hur mobilitetsaktörerna påverkas av dagens sätt att avtala om mobilitetsåtgärder uppgav aktörerna att det är svårt att överblicka bygglovsförfarandet och att det finns otydliga krav från kommunens sida. Mobilitetsaktörerna blev ofta ombedda att lämna offert med kort varsel för en byggnad som ska uppföras fram i tiden. är det svårt att veta vad som händer i processen. I analysen av enkätsvaren konstateras att dagens sätt att avtala om mobilitetsåtgärder gör mobilitetsaktörerna passiva i förhållande till kommun och byggherre genom att de inte är med i processen när Samverkan mellan aktörer i samband med planering Mobilitetsaktörerna, som är exper- ter på sina tjänster, borde i någon del av processen vara med och utforma utbudet av mobilitetstjänsterna. Vidare framförs att mobilitetsaktörernas svar visar på vikten av att alla förstår fördelarna med att dela snarare än att äga och förståelse för vad som är en attraktiv tjänst för användaren. Aktörerna betonade att det krävs en förståelse för komplexiteten i hur beteendeförändring sker. Detta är en aspekt som inte fördes fram av kommunerna, bygg- herrarna eller fastighetsägarna. I analysen av enkätsvaren framgår också att så länge det är enkelt och billigt att äga, köra och parkera sin privatägda bil är det svårt att leverera lyckade delningskoncept. Bara genom att parkering inte längre subventioneras och att användaren får betala den faktiska kostnaden får mobilitetståtgärder bättre konkurrensförutsättningar. Vidare sägs att kontentan är att det krävs en omdaning av vilken roll mobilitet och parkering har. Det delade och det gröna behöver ses som norm framför det ägda och det ohållbara. Detta kräver för- ändringar på flera plan, från lagstiftningen som anger kraven på parkering, till skäliga avgifter på parkering, till krav på införandet av mobilitetsåtgärder som håller . Se vidare bilaga 8. 7.6Samverkan om mobilitet i andra europeiska länder Utredningen har låtit sammanställa en jämförelse av hur planering av åtgärder för transporteffektivitet sker i fem andra europeiska länder: , , , och . Av samman- ställningen framgår att de studerade länderna har liknande utmaningar som i denna fråga. Det saknas till stor del strukturerade metoder att följa upp antagna planer och avtal. handlar det om ad hoc-lösningar för uppföljning eller ingen uppföljning alls. Städerna utvecklar också helt egna metoder för att följa antagna planer. Angående de icke-fysiska åtgärderna i de studerade länderna före- faller det ofta inte finnas med bestämmelser om dessa i avtal mellan stad och byggherre. I förefaller det dock finnas likheter där byggherren i avtal kan utfästa att bilpoolen ska finansiera systemet och underhålla det . Samverkan mellan aktörer i samband med planering Här redovisas också några resultat av det genomförda EU- projektet och principer för att bättre integrera hållbara transporter med planeringsprocessen för markanvändning, och hur man bättre integrerar mobility management med markanvändnings- planeringen46. I betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsut- veckling47 återfinns också några internationella jämförelser som rör transportplaner. 7.7Analys och slutsatser av dagens samverkan Utvecklingen om samverkan för transporteffektivitet Som beskrivs i analysen av enkätsvaren krävs för att nå klimatmålen en omdaning av vilken roll mobilitet och parkering har. Det delade och det gröna behöver ses som norm framför det ägda och det ohållbara. Detta kräver förändringar på flera plan, från lagstiftningen som anger kraven på parkering, till skäliga avgifter på parkering, till krav på införandet av åtgärder för transporteffektivitet/mobilitets- åtgärder som håller . Samverkan för transporteffektivitet sker på flera nivåer i sam- hället och på olika sätt. Samverkan sker genom strategiska överens- kommelser där staten och kommuner ingår avtal och där kommunen därutöver ingår avtal med privata aktörer. Samverkan sker också genom exploateringsavtal i konkreta detaljplaneprocesser och genom markanvisningsavtal som en följd av aktiv markpolitik. De förekommer även ”efterhandsavtal” vid sidan av PBL när exploa- teringsavtal har ingåtts och detaljplanearbetet är avslutat. Avtalen omfattar en rad olika åtgärder för transporteffektivitet och utveck- lingen med olika lösningar går snabbt. Såväl kommuner, byggherrar, fastighetsägare som mobilitets- aktörer är positiva till avtal om åtgärder för transporteffektivitet, såsom mobilitetsavtal och liknande. De flesta byggherrar och fastig- hetsägare stödjer arbetssättet med mobilitetsavtal som tecknas till- sammans med exploateringsavtal eller i markanvisningsavtal. 46De Tommasi, R. (2009) WP D – MaxLupo Riktlinjer för integration av Mobility Manage- ment med fysisk planering, . 47SOU 2019:17, s. 132. Samverkan mellan aktörer i samband med planering ligare fastighetsägare kan inkluderas i detta arbete och sammanföras med de byggherrar som står inför att genomföra sina projekt. Mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster är nytt och behöver öka Mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster är i sig tämligen nya före- teelser i stadsmiljöerna. Sättet människor rör sig i stadsmiljöerna präglas alltjämt av transport och parkering av egenägda bilar liksom av kollektivtrafik och hållplatser för denna samt av cykel och gång i varierande grad. När en ny företeelse uppkommer behöver lagstiftning ofta ses över. För vissa företeelser, såsom elsparkcyklar, syns behovet av reglering tydligt då sparkcyklarna ibland ställs på trottoarer och gator och därmed orsakar sämre tillgänglighet och risker för syn- skadade med flera. Även för andra, nu kända eller upp- funna, lösningar för mobilitet kan regleringar krävas för att lös- ningen ska fungera i samhället. Många kommuner arbetar också med att anpassa sig för detta. Därutöver finns också behov av att de hållbara mobilitetsåtgärderna får ett snabbt intåg i städerna. Anled- ningen till det är förstås att dessa åtgärder, tillsammans med minskad användning av bilar för eget bruk med fossila drivmedel, kan bidra till att klimatutsläppen minskar. Detta behov är något som gör denna översyn av lagstiftningen viktig. Planeringen underlättar målen med samhällsbyggandet och ska därför bidra till dem. Målet är att städerna ska fungera på ett bra sätt. Mobilitetslösningarna kommer att kunna bidra till målet med minskade utsläpp. Osäkerhet om vilka tekniska lösningar som kan vara långsiktiga Ingen vet hur marknaden för exempelvis bilpool och leveransskåp kommer att utvecklas. Vi kan i detta sammanhang återigen se till begreppet ”hållbara avtal” som vi bedömt i inledningen till detta kapitel. Utöver vad som anges där kan hållbara avtal också sägas handla om vilket innehåll som faktiskt är ”hållbart” i betydelsen möjligt att avtala om enligt lag. Det kan också vägas in vad som är lämpligt att avtala om utifrån vad parterna har faktisk möjlighet och rådighet att åta sig att utföra. Det finns en gräns där avtalet kan bli Samverkan mellan aktörer i samband med planering alltför långsiktigt vilket kan leda till att avtalets villkor i stället låser in aktörerna i något som längre fram i tiden är önskvärt eller ens tillgängligt. Som exempel kan nämnas ett exploateringsavtal med villkor att en byggherre ska tillhandahålla en bilpoolstjänst i exempelvis . Det kan vara omöjligt för fastighetsägaren att upp- fylla det villkoret om tekniken och marknaden under den tiden har utvecklats så att bilpoolstjänster inte är efterfrågade. En helt annan typ av mobilitetslösning kan ha konkurrerat ut bilpoolsmarknaden. 7.7.1Vår syn på reformbehovet Utifrån de slutsatser vi nu har dragit kan vi se att det finns behov av reformer. De rättsliga reformbehoven som utredningen bedömer finns handlar om en förskjutning av fokus genom lagändringar i PBL. De rättsliga reformbehoven som utredningen bedömer finns när det gäller samverkan är i 6 kap. 40 § PBL. Det finns också behov av lagändringar i 4 kap. 13 och 14 §§ samt 8 kap. 9 och 10 §§ PBL i fråga om detaljplanering och bygglov. Vi har också identifierat ett behov av en ny lag om kartläggning av mobilitetsåtgärder och mobi- litetstjänster. Det behövs tydligt lagstöd för att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal Utredningen har i uppdrag att undersöka hur byggherrar, fastighets- ägare och verksamhetsutövare, genom exempelvis utvecklade avtals- former, kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt , PBL, så att åtgärder för ökad transport- effektivitet som bl.a. leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås. Utredningen har i uppgift att utreda om det är lämpligt att ge kommunerna tydligare möjlighet att också främja de icke- fysiska åtgärderna, såsom tjänster och drift av cykel- eller bilpool och utrymme för leveransskåp. PBL är en lag om fysisk planering och markanvändning. avtalar parterna om de fysiska och icke-fysiska åtgärderna för trans- porteffektivitet genom exploateringsavtal och andra avtalsformer. Tjänsterna har ett direkt samband med de fysiska åtgärderna. De fysiska åtgärderna genomförs för att möjliggöra en funktion och Samverkan mellan aktörer i samband med planering funktionerna möjliggörs genom tjänsterna.