sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — I beslut XIV/8 från partsmötet angavs att framsteg har gjorts för vissa av målen, men att framstegen för de flesta målen är otillräckliga för att nå dem till 2020. Parterna uppmanades därför att intensifiera sina ansträngningar att nå sådana nationella mål som bidrar till att Aichimålen kan nås. 4.14.2Biologisk mångfald och ekosystemtjänster Enligt Aichimål 11 ska en viss procent av land- och sötvattensom- råden respektive kust- och havsområden bevaras. Vid urvalet av dessa områden ska områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster särskilt beaktas. Intakta landskap med en mångfald av ekosystem där de naturliga processerna får råda är de globalt sett mest ovanliga. Biologisk mång- fald kan mätas över olika geografiska skalor: hela vår planet, ett land, ett landskap, ett skogsparti eller något annat avgränsat område. Eko- systemtjänster är alla produkter och tjänster som naturens ekosystem ger människan och som bidrar till vår välfärd och livskvalitet. Polli- nering, naturlig vattenreglering och naturupplevelser är några exempel. Ekosystemtjänster indelas ofta i fyra grupper: •Försörjande: till exempel bär, svamp, viltkött, dricksvatten, trä- virke, bioenergi. •Reglerande: till exempel luftrening, pollinering, klimatreglering. •Kulturella: till exempel friluftsliv, hälsa, natur- och kulturarv och turism. •Stödjande: för att övriga tjänster ska fungera, till exempel foto- syntes och bildning av jordmån. 4.14.3En ny strategisk plan är fördröjd förbereds en ny strategisk plan och FN-förhand- lingar pågår för att ta fram denna. Avsikten var att besluta en ny plan med mål för biologisk mångfald på , COP15, i i men med anledning av Coronakrisen har mötet skjutits upp till maj 2021.138 Ambitionen för den nya pla- nen är mål som är mer mätbara än tidigare samt att tydligare koppla till dem till de globala hållbarhetsmålen.139 De nya målen gäller bland annat tillgång till säkert och drickbart vatten, genetisk mångfald och antalet utrotningshotade växt- och djurarter. I de formella förhandlingarna finns, från , experter från , Havs- och vattenmyndigheten, , samt . har också ett upp- drag att undersöka om det är möjligt med frivilliga åtaganden för de nya målen.140 4.14.4Sverige implementerar CBD i miljömålen För del har konventionen och andra vägledande dokument framför allt implementerats i de nationella miljökvalitetsmålen. tog fram en rapport141 om ekosystemansat- sen i syfte att sprida kunskap och information om arbetsmetoden i relation till svenska förhållanden. I Regeringens proposition 2013/ 14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, presenterades regeringens samlade strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster med syfte att bidra till att nå bland annat Aichi- målen. Om miljökvalitetsmålen, den svenska användningen av ekosyste- mansatsen samt strategin för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster, se nedan i avsnittet om den svenska regleringen av biodiver- sitet och artskyddsfrågor. 138CBD, se konventionens hemsida: . 139I antog generalförsamling en resolution med 17 glo- bala mål för en bättre värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling. 169delmål och 231 globala indikatorer. 140Naturvårdsverket : /Miljoarbete-i-samhallet/EU- och-internationellt/Internationellt-miljoarbete/miljokonventioner/Konventionen-om- mangfald/ Sveriges-arbete. 141Naturvårdsverket (2008), Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser. 4.14.5Ekosystemansatsen, Malawi-principerna och adaptiv förvaltning Med ekosystemansatsen menas bland annat att bevarandet och nytt- jandet av biologisk mångfald ska sättas i ett större sammanhang; arbetet ska ske utifrån ett landskapsperspektiv som även inbegriper ekonomiska och sociala faktorer. Syftet är att kunna se vilka effekter olika åtgärder har på andra ekosystem eller områden än just de som står i fokus för en specifik åtgärd. På så sätt är ekosystemansatsen en arbetsmetod, ett verktyg, för integrerad förvaltning av mark, vatten och levande resurser. Arbetsmetoden syftar till att nå balans mellan konventionens mål; att bevara biologisk mångfald, att nyttja dess beståndsdelar på ett hållbart sätt samt att rättvist fördela den nytta som uppstår vid utnyttjandet av genetiska resurser, och bygger på att lämpliga vetenskapliga metoder tillämpas med fokus på grundläg- gande strukturer, processer och funktioner i samspelet mellan orga- nismer och deras miljö. Arbetsmetoden betonar helheten genom att påminna om att aktiviteter inom en sektor, eller inom ett ekosystem, påverkar andra sektorer eller ekosystem. Den erkänner också män- niskan, med sin kulturella mångfald, som en integrerad del av eko- systemen. Det innebär till exempel att skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande och att reducera subven- tioner som har motsatt effekt. Ekosystemansatsen preciserades under ett partsmötesbeslut142 enligt de tolv principer, de så kallade Malawi- principerna, som anses utgöra byggstenarna i arbetsmetoden. Av samma beslut framgår att ekosystemansatsen bör användas när det är möjligt, men framför allt inom de tematiska områdena som är speciellt utpekade i konventionen.143 Mervärdet av att använda eko- systemansatsen som arbetsmetod är att helheten står i fokus och att människans beroende av ekosystemen och deras tjänster betonas. En utgångspunkt är, att målet för en hållbar förvaltning är att upprätt- hålla ekosystemens långsiktiga förmåga att producera varor och tjänster som vi människor är beroende av.144 Notera dock att arbets- metodens utgångspunkt därmed skiljer sig från de fördragsslutande parterna utgångspunkt så som den kommer till uttryck i konven- tionens ingress; det inneboende värdet av biologisk mångfald. 142CBD, Partsmötet (COP V/6). 143De tematiska områdena som pekas ut enligt CBD är skog, sötvatten, odlingslandskapet, hav och kust, bergsekosystem, skyddade områden, taxonomi och slutligen teknologiöverföring. 144Naturvårdsverket (2008) a.a. antogs ett beslut145 med riktlinjer rörande när ekosystemansatsens principer bör användas. Av Malawi-principerna följer förvaltning av naturens resurser måste bygga på utgångspunkten att förändringar är ofrånkomliga (se prin- cip 9). Ekosystemen förändras liksom artsammansättningen inom dessa system och följaktligen behöver förvaltningen av systemen, naturresurserna, kunna anpassas till och hantera sådana förändringar. Som förutsättning för ekosystemansatsen lyfts därför s.k. adaptiv för- valtning fram: The ecosystem approach requires adaptive management to deal with the complex and dynamic nature of ecosystems and the absence of complete knowledge or understanding of their functioning.146 De centrala funktionerna i adaptiv förvaltning och vad detta innebär har diskuterats också i kapitlet om utredningens arbete, se ovan. 4.15Överenskommelsen om tillsyn av efterlevnad av internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder vid fiske på det fria havet (1993) Vad gäller arter bör en global överenskommelse nämnas. Pro- blemet med utrotningshotade långvandrande fiskarter har varit aktu- ellt allt . FN:s livsmedels- och jordbruks- organisation, FAO, antog 1993 överenskommelsen om tillsyn av efterlevnad av internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder vid fiske på det fria havet147. Syftet med är att bekämpa oreglerat fiske på det fria havet. 145CBD, Partsmötet (COP VII/11). 146CBD, COP 5 decision V/6. 147Överenskommelse för att tillse att fiskefartyg följer internationella bevarande- och för- valtningsåtgärder vid fiske på det fria havet, (SÖ 1995:87). 4.16Aarhuskonventionen (1998/2001) Aarhuskonventionen148 genomför princip 10 i Rio-deklarationen.149 Konventionen undertecknades i Aarhus och trädde i kraft . Parallellt med samtliga medlemsstater har EU ratificerat den. Konventionen har 47 parter. Konventionens syftar till att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande.150 För att bidra till detta ska de fördragsslutande parterna garantera tre breda kategorier av rättigheter för sina medborgare och deras sammanslutningar, nämligen rätten till tillgång till information, rätten till deltagande i beslutsprocesser och rätten till tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Dessa tre rättigheter brukar beskrivas som Aarhuskonventionens tre pelare: 1.Tillgång till information, dvs. allmänhetens rätt att ta del av miljö- information som finns hos myndigheter. 2.Allmänhetens deltagande, dvs. allmänhetens rätt att delta i besluts- processer om miljön. 3.Tillgång till rättslig prövning, dvs. allmänhetens rätt att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Första pelaren, allmänhetens rätt till miljöinformation, framgår av konventionens artiklarna 4 och 5. Kortfattat innebär rätten att myn- digheter på begäran ska ge allmänheten tillgång till miljöinforma- tion. Allmänheten har rätt att få del av sådana handlingar utan att behöva ange några skäl för begäran och som huvudregel också i den form som begärs. Härefter följer ganska detaljerade bestämmelser om vilken tid det får ta och vilken typ av information som inte behöver lämnas ut. En begäran om miljöinformation får avslås till exempel om informationen inte finns hos myndigheten ifråga eller om det handlar om internt arbetsmaterial. Vidare får begäran avslås av olika 148Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, (SÖ 2005:28). 149The on Environment and Development; Report of the on Environment and Development (, 3–), ; and Development. Riodeklarationens princip 10 anger tre grundläggande rättigheter: tillgång till information, allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning. 150Aarhuskonventionen, artikel 1. sekretesskäl, till exempel på grund av försvaret, industriell informa- tion, personuppgifter och artskydd. Sedan följer ett antal regler om hur myndigheter ska bete sig i olika situationer och hur miljöinformation ska spridas. Med jämna mellan- rum ska varje part också sprida en nationell rapport om tillståndet i miljön och stimulera verksamhetsutövare att regelbundet informera allmänheten om sina verksamheters och produkters miljöpåverkan. Därutöver ska parterna tillhandahålla, offentliggöra och tillgänglig- göra ganska olika slags information, det handlar bland annat om fakta och analyser av betydelse för miljöpolitiken, om att se till att det finns produktinformation så konsumenterna kan göra välgrundade miljöval och införa ett enhetligt landsomfattande system för regi- strering av föroreningar. Den andra pelaren handlar om allmänhetens rätt att delta i besluts- processer som rör miljön. Detta hanteras i konventionens artiklar 6 till 8. Först tillämpningsområdet för artikel 6; den ska tillämpas ifråga om beslut som rör huruvida verksamheter i bilaga 1 ska tillåtas. I bi- laga 1 finns sedan en uppräkning av verksamheter som tveklöst har en betydande miljöpåverkan. Det handlar om raffinaderier, större vär- mekraftverk, koksverk, kärnkraftverk men också om större avlopps- reningsanläggningar, pappersbruk, större järnvägar och flygplatser, motorvägar, hamnar och kajer, stora dammar, hönserier, grisfarmar, stenbrott, garverier och slakterier. Parterna ska också tillämpa artikel 6 på verksamheter som inte anges i bilaga 1 men som kan antas ha bety- dande påverkan på miljön. Härefter följer ganska omfattande anvis- ningar om hur allmänhetens deltagande bör och ska gå till. Tredje pelaren handlar om tillgång till rättslig prövning återfinns i artikel 9 och är uppdelad i punkter som reglerar olika aspekter av denna rätt. Enligt första punkten i artikel 9 ska varje part se till att den som anser att hans eller hennes begäran om information enligt artikel 4 har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits helt eller delvis, be- svarats otillräckligt eller på annat sätt inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i den artikeln ska kunna få det prövat av dom- stol. Första punkten i artikel 9 stöder alltså konventionens artikel 4. Av andra punkten i artikel 9 framgår sedan att varje part ska se till att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts har rätt att få den materiella och for- mella giltigheten av ett beslut/handling/underlåtenhet som omfattas av artikel 6 prövad av domstol. Vad som är ett tillräckligt intresse/ kränkning av rättighet ska avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med konventionens mål att ge berörd allmänhet en omfattande tillgång till rättslig prövning. Punkten 2 i artikel 9 handlar alltså möjligheten till prövning av samma slags beslut som omfattas av konventionens artikel 6. Det innebär i korthet att berörd allmänheten ska kunna överklaga tillståndsbeslut för dels större verk- samheter som är listade i en särskild bilaga, dels andra verksamheter som kan medföra betydande miljöpåverkan. I punkten 2 finns också en passus som ger vissa lättnader för vissa organisationer när det gäller att visa tillräckligt intresse; de ska helt enkelt anses ha ett sådant tillräckligt intresse. De ska även anses ha rättigheter som kan kränkas. Vilka organisationer som omfattas av detta framgår av artikel 2.5 som anger att det ska handla om icke- statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt. Genom artikel 2.5 anses sådana organisationer alltid vara berörd allmänhet. Tredje punkten i artikel 9 anger att parterna dessutom ska se till att den allmänhet som uppfyller vissa kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Medan punkterna 1 tydligt stöder rättigheterna i artikel 4 och punk- ten 2 omfattar samma beslut som punkten 6 så har alltså punkten 3 i artikel 9 en egen, självständig, betydelse. Vi återkommer till den be- tydelsen, särskilt så som den kommit till uttryck i praxis, nedan. Fjärde punkten ställer krav på de rättsmedel som erbjuds. De ska vara tillräckliga och effektiva, inbegripet möjligheten att inhibera be- sluten. De måste också vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöver- komligt kostsamma. Allmänheten ska också informeras om tillgången till prövning i domstol. Även om Aarhuskonventionen är ett självständigt instrument så bygger konventionens bestämmelser om tillgång till rättslig pröv- ning på etablerade principer och uppfattningar inom internationell rätt och förstärker bland annat EKMR:s151 artikel 6. Genom Aarhus- konventionen anpassas principerna till ett sammanhang som beaktar skyddet av miljön och människors hälsa, till exempel genom att även 151Se även EKMR artikel 13 samt artikel 19 och EU:s rättighetsstadga, artikel 47. ge miljöorganisationer tillgång till rättslig prövning.152 och skyddar varje människas rätt att leva i en miljö som inte är skadlig. Tanken, som emanerar ur Riodeklarationen, är att skapa en länk mellan så kallad miljörättigheter och mänskliga rättigheter. Aarhuskonventio- nens tre pelarrättigheter betraktas vanligen som de tre pelarna i en sund miljöstyrning. 4.17Europeiska landskapskonventionen (2000/2004) Europeiska landskapskonventionens153 mål är att främja skydd, för- valtning och planering av landskap samt att organisera europeiskt sam- arbete i landskapsfrågor.154 Enligt artikel 5 förbinder sig varje part att i lag erkänna landskapet som en väsentlig beståndsdel i människor- nas omgivningar, ett uttryck för mångfalden i deras gemensamma kultur- och naturarv samt en grund för deras identitet. Vidare för- binder sig parterna att lägga fast och genomföra en landskapspolitik som tar sikte på skydd, förvaltning och planering av landskap. Par- terna ska också införa förfaranden för medverkan från allmänheten, lokala och regionala myndigheter och andra parter med intresse för att utforma och genomföra landskapspolitiken. Landskap ska integ- reras i regional- och stadsplaneringspolitik och i politiken inom kul- tur, miljö, jordbruk, ekonomi och på det sociala området samt i alla andra politikområden som kan ha direkt eller indirekt inverkan på landskap.155 Inom landskapspolitiken ska vissa särskilda åtgärder vidtas. Dessa särskilda åtgärder handlar om ökad medvetenhet, utbildning, kart- läggning och värdering och mål för landskapskvalitet. För att genom- föra landskapspolitiken har varje part förbundit sig att inrätta instru- ment som syftar till att skydda, förvalta och/eller planera landskapet.156 I trädde Landskapskonventionen i kraft sedan gjort bedömningen att lagstiftningen i lever upp till de generella krav som ställs i konventionen och ratificerat den. 152United Nations Economic Commission for Europe. (2014) The Aarhus Convention: An Implementation Guide (second edition) /fileadmin//env/pp/ Publications/Aarhus_Implementation_Guide_interactive_eng.pdf. 153Europeisk landskapskonvention (ELK) (SÖ 2011:5). 154ELK, artikel 3. 155ELK, artikel 5. 156ELK, artikel 6. rådet i svarar för konventionens sekretariat. EU har inte ratificerat konventionen. antog en resolution, Trans- forming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development A/RES/70/1, som innehåller en 15-årig agenda för långsiktigt hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling kopplat till fattigdoms- bekämpning (Agenda 2030). Här redovisas FN:s medlemsstaters avsikt att utrota fattigdom och hunger i hela världen, bekämpa ojämlik- het inom och mellan länder samt bygga fredliga, rättvisa och inklu- derande samhällen. I detta arbete ska mänskliga rättigheter värnas, jämställdhet uppnås och kvinnors och flickors egenmakt främjas och det långsiktiga skyddet för planeten och dess naturresurser garan- teras. Avsikten är vidare att skapa förutsättningar för hållbar, inklu- derande och varaktig ekonomisk tillväxt, hälsosamma liv och välbefin- nande för alla i alla åldrar, delat välstånd och anständiga arbetsvillkor för alla. Samtliga FN:s medlemsstater har åtagit sig att genomföra agendan. Agenda 2030 innebär på ett tydligare sätt än tidigare en samlad ansats till hållbar utveckling. I den inledande deklarationen till agen- dan uttrycks att målet är att uppnå en miljömässigt, socialt och eko- nomiskt hållbar utveckling.157 Genom Agenda 2030 bekräftas även behovet av att föra en mer samstämmig politik för hållbar utveck- ling.158 Detta innebär att de tre dimensionerna av hållbar utveckling ska integreras systematiskt i den nationella och internationella policy- utvecklingen.159 I Agenda 2030 erkänns att social och ekonomisk utveckling är beroende av en hållbar förvaltning av vår planets natur- resurser. Genom agendan tydliggörs att bekämpandet av fattigdom och ojämlikhet bara kan lyckas om det görs inom ramen för de plane- tära gränserna. Agenda 2030 riktar sig såväl till alla länder enskilt som till världen som helhet. Varje land har åtagit sig att utifrån sina egna förutsätt- ningar bidra till att uppfylla agendans vision och mål både inom det 157FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, § 2. 158FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, mål 17.14. 159OECD, Policy Coherence for Sustainable Development 2018. egna landet och globalt, särskilt genom att stötta mindre utvecklade länder i deras genomförande. Det innebär också att varje land måste ta ställning till vilket angreppssätt och vilka åtgärder som ska vidtas utifrån nationella förutsättningar. Varje regering måste därför, med hänsyn till nationella förutsättningar, formulera nationella delmål ut- ifrån den globala ambitionsnivån.160 Agendan är således en samman- hållen målstruktur som förenar ett stort antal perspektiv och är på så sätt världssamfundets nuvarande definition av vad hållbar utveck- ling innebär. Agendan består av en politisk deklaration, 17 mål och 169 delmål samt förutsättningar och åtgärder för genomförande, uppföljning och översyn. Agendans mål och delmål syftar till att gagna alla män- niskor i samhällets ekonomiska och sociala grupper samt att förverk- liga mänskliga rättigheter och att uppnå jämställdhet. Hållbar utveck- ling ska uppnås genom att balansera och förena ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Målen och delmålen är resultatet av samråd och samtal med civilsamhället och andra berörda par- ter runt om i världen. Dessa har skapat förutsättningar för delaktig- het vilket är tänkt att underlätta genomförandet av Agenda 2030. Agendans mål och delmål är integrerade. De är också odelbara. Det innebär att åtgärder för att nå ett mål även kan påverka positivt eller i vissa fall inverka negativt på möjligheten att nå andra mål och agendan i stort. Synergierna och den integrerade karaktären på de globala målen är av avgörande betydelse för att säkerställa att syftet med Agenda 2030 för hållbar utveckling förverkligas. Även EU har understrukit betydelsen av samstämmighet för håll- bar utveckling. lade fram sin strategi för att uppnå Agenda 2030 och 2017 antog EU:s medlemsstater gemen- samma rådsslutsatser för agendan.161 Målen för Agenda 2030 är att162 1.avskaffa fattigdom i alla dess former överallt, 2.avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och för- bättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk, 160FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, §§ 55–59. 161Europeiska kommissionen, Nästa steg för en hållbar europeisk framtid (COM/2016/0739). 162Såsom de är återgivna i översättning i SOU 2019:13. Agenda 2030 och : Världens utmaning – världens möjlighet, bilaga 1. 3.säkerställa hälsosamma liv och främja välbefinnande för alla i alla åldrar, 4.säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvali- tet och främja livslångt lärande för alla, 5.uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt, 6.säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla, 7.säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar och modern energi för alla, 8.verka för varaktig, inkluderande och hållbar ekonomisk tillväxt, full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla, 9.bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inkluderande och hållbar industrialisering samt främja innovation, 10.minska ojämlikheten inom och mellan länder, 11.göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motstånds- kraftiga och hållbara, 12.säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster, 13.vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser, 14.bevara och nyttja haven och de resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling, 15.skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbase- rade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald, 16.främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva, och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer, samt 17.stärka genomförandemedlen och återvitalisera det globala part- nerskapet för hållbar utveckling. Uppföljning och översyn av ländernas genomförande av agendan ska ske på nationell, regional och global nivå. Det är den nationella upp- följningen som ska ligga till grund för uppföljningen på regional och global nivå. För utredningens del är det mål 14, bevara och nyttja haven och de resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling, samt, framför allt, mål 15, skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald, som är av störst betydelse. Agenda 2030 tydliggör att uppföljning av genomförandet bör genomföras på global, regional och nationell nivå och betonar att regeringarna har det huvudsakliga ansvaret för uppföljning och utvärdering.