sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Uppgiften att godkänna säkerheter flyttas från till , som ska bedriva kontinuerlig tillsyn över säkerheterna Bedömning: ökade kostnader ska fullt ut finan- sieras genom avgifter. Inkomsterna kan delvis disponeras av myn- digheten. nya uppgifter blir mer omfattande än de Finans- inspektionen utför . Detta medför en kostnadsökning för staten. uppgifter föreslås i likhet med vad som gäller för finansieras fullt ut genom avgifter. disponerar sina avgiftsinkomster från prövning av ansvarsförsäkringar enligt atomansvarighetslagen (se regeringens beslut , Fi2019/04274/RS, punkt 6). Riks- gäldskontorets uppgifter blir annorlunda och består i en kontinuer- lig tillsyn av säkerheterna. Avgifternas omfattning kommer därmed inte helt att styras av efterfrågan, vilket enligt riktlinjer är en förutsättning för att myndigheten ska få disponera avgifts- inkomsterna. En lämplig ordning kan vara att tar ut fasta prövningsavgifter, vilka disponeras av myndigheten, och där- till tillsynsavgifter till täckande av kostnader i enskilda fall där det krävs tillsynsåtgärder. Inkomsterna av de sistnämnda avgifterna skulle då inte få disponeras. Konsekvensen av förslaget kommer därför att bli en högre kost- nad för , vilken kostnad åtminstone delvis medför behov av höjda anslag till myndigheten. Den ökade årliga kostnaden för myndigheten kan beräknas motsvara tre årsarbetskrafter, kanske mer inledningsvis. ska ta ut avgifter med full kostnadstäckning, vilket medför en motsvarande inkomst för staten. prövningsavgift för årligt godkännande av ansvarsförsäkring och för befrielse från försäkringsplikt är (se 3 och 4 §§ samt bilagan till förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos ). Efter- som prövning omfattar fler slags säkerheter kom- mer avgiften att bli högre. Därtill kommer tillsynsavgifter, vilka kom- mer att variera beroende på hur omfattande tillsyn som krävs för olika anläggningshavare. Det blir således en kostnadsökning för anlägg- ningshavarna. Den är framför allt beroende av om säkerheter ställs vilka genast kan godtas. Den kan därför inte beräknas på förhand. Andra statliga garantier än återförsäkringsåtaganden möjliggörs Bedömning: Den utökade möjligheten att ställa statlig garanti medför inte ökade kostnader för anläggningshavarna och inte heller för staten, utom om en garanti behöver infrias efter en olycka. Det enda sättet att i förväg finansiera en sådan kostnad är genom avgiften för garantin. Om en statlig garanti behöver ställas, så kommer det att generera administrationskostnader för . Dessa täcks av av- giften för garantin, vilken får antas vara lika hög som eller högre än den marknaden kräver för motsvarande ansvarsförsäkring eller annan privat säkerhet. Denna högre kostnad för anläggningshavaren är dock inte en konsekvens av möjligheten till statlig garanti, som är avsedd att användas endast om och när det saknas alternativ för att uppfylla kravet på säkerhet. Om en radiologisk olycka skulle inträffa så medför det omfatt- ande samhällsekonomiska konsekvenser. Om anläggningshavarens finansiella säkerhet utgörs av en statlig garanti, så kommer olyckan att leda till en stor kostnad för staten. Den enda möjligheten att på förhand finansiera denna kostnad är genom den avgift som anlägg- ningshavaren betalar. Det är dock inte säkert att en sådan finansiering täcker kostnaden, särskilt med hänsyn till svårigheten att beräkna den risk som normalt ska ligga till grund för avgiftens storlek. Anläggningshavaren måste ha ordnat med skaderegleringen i förväg för att en säkerhet ska godkännas Bedömning: Kravet på anläggningshavaren att i förväg ordna med skaderegleringen från säkerheter bör inte påverka kostna- derna mer än marginellt. I den utsträckning säkerheten utgörs av ansvarsförsäkring kommer skaderegleringens utförande att vara betalat i förväg genom premien. På samma sätt ska anläggningshavaren i förväg anlita och betala någon som efter en olycka genomför skaderegleringen från ett annat slags säkerhet. Det är en förutsättning för att säkerheten ska godkännas. Det är alltså fråga om en tillkommande kostnad för anläggningshava- ren, men en motsvarande kostnad uppkommer även genom försäk- ringspremien. Sammantaget bör därför anläggningshavarens kostna- der inte påverkas mer än marginellt. Kammarkollegiet ska ha ett helhetsansvar för skaderegleringen Bedömning: Kammarkollegiets ökade kostnader bör finansieras genom avgifter från anläggningshavarna. Inkomsterna bör inte disponeras av myndigheten. Kostnader hänförliga till uppgifter som ska utföras när en olycka har inträffat kan dock inte alltid avgiftsfinansieras. Det finns inte förutsättningar att föreslå en annan finansiering. De tillkommande uppgifterna för Kammarkollegiet kommer att gene- rera kostnader för myndigheten, i olika omfattning i olika skeden. Ett mer omfattande arbete behöver utföras inledningsvis, när rutiner, organisation och en beredskap i övrigt ska byggas upp, än längre fram när det är fråga om vidmakthållande. Om en olycka skulle inträffa, ökar förstås kostnaderna avsevärt. De ökade kostnaderna kan uppskattas till efter det att de nya reglerna har trätt i kraft och därefter . Det framstår inte som möjligt att i förväg uppskatta de tillkommande kostnaderna efter en olycka. Eftersom kostnaderna uppstår till följd av den kommersiella verk- samhet som anläggningshavarna bedriver, är det skäligt att finansi- eringen så långt som möjligt sker genom uttag av avgifter från dem. Avgifterna behöver utformas så att de utgår för en specificerad mot- prestation från Kammarkollegiets sida (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket 2 regeringsformen samt prop. 1993/94:198 s. 64 f. och 163). Exempel på sådana motprestationer är handlägg- ning och bedömning av anläggningshavarens redovisning enligt 13 § i förslaget till förordning, och utförande av uppgifter som har att göra med den skadeprövningsnämnd som anläggningshavarna enligt för- slaget är skyldiga att bekosta. En annan uppgift består i förberedelser i syfte att föreskrifter om proportionering ska kunna meddelas snabbt efter en olycka. Även sådana förberedelser får anses utgöra en sådan motprestation som kan avgiftsfinansieras. De flesta uppgifter som åläggs Kammarkollegiet är sådana att in- komster från avgifter som ska finansiera uppgifterna inte bör dispo- neras av myndigheten. Ett undantag kan vara de uppgifter som hör samman med skadeprövningsnämnden. Det framstår dock inte som lämpligt att dela upp finansieringen av Kammarkollegiets uppgifter. De ökade kostnaderna bör alltså i sin helhet motsvaras av ökade anslag. De tillkommande kostnader som uppkommer för Kammarkol- legiet på grund av uppgifter som ska utföras om en olycka har in- träffat kan inte nödvändigtvis i alla delar finansieras genom avgifter. Det kan visa sig omöjligt att kräva ut avgifter från en anläggnings- havare som drabbats hårt ekonomiskt av en olycka, kanske med en konkurs som följd. De medel som garanteras enligt konventionerna får endast användas för betalning av skadestånd och kan inte tas i anspråk för avgifter. Det framstår inte heller som rimligt att låta andra än den ansvarige anläggningshavaren betala avgifter i ett sådant fall. Vidare är det inte säkert att det går att ta ut avgifter för med- delande av föreskrifter om proportionering, vilket är en uppgift som kommer att kräva ett omfattande arbete av myndigheten. Utredningen föreslår inte någon annan finansiering för dessa fall. Det är fråga om kostnader som inte förväntas uppkomma och vars finansiering staten får ta ställning till om något så osannolikt som en allvarlig radiologisk olycka skulle inträffa. 9.3.5Beslut som kan överklagas till domstol Bedömning: Det bör förekomma få överklaganden, varför det inte behövs någon resursförstärkning för domstolarna på grund av de författningsändringar som föreslås. förelägganden om komplettering av säkerheter föreslås kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Det samma gäller för och Kammarkollegiets beslut i olika frågor. Det är sannolikt att anläggningshavarnas skyldigheter att ställa säkerhet alltjämt i huvudsak kommer att kunna fullgöras genom ansvarsförsäkring. har det såvitt utredningen känner till inte förekommit att en ansvarsförsäkring inte godkänts. Sådana överkla- ganden kan alltså förväntas bli få. nya uppgift att bestämma om undan- tag från LRO:s tillämpning bör huvudsakligen kunna fullgöras genom föreskrifter snarare än genom beslut. Det samma gäller i betydande mån för sänkning av det belopp som ska täckas av säkerhet för vissa slags transporter. Det kommer dock även att förekomma beslut som kan överklagas till förvaltningsdomstol. Kammarkollegiet ska utan att en olycka inträffat få en årlig redo- visning av anläggningshavaren i vissa frågor. Det kan tänkas bli nöd- vändigt för myndigheten att utfärda förelägganden i detta syfte, men det framstår inte som särskilt sannolikt att dessa skulle överklagas. Till detta kommer överklaganden av beslut om avgifter. Om en olycka inträffat tillkommer ytterligare myndighetsbeslut som kan överklagas, men eftersom de besluten avser den specifika olyckan, så kan de bara generera enstaka överklaganden. Sammantaget bör det förekomma få överklaganden, varför det inte behövs någon resursförstärkning för domstolarna på grund av de författningsändringar som föreslås. 9.4Särskilt om effekter för företag Företag som berörs av regleringen Bedömning: De företag som berörs är anläggningshavarna, genom höjda och tillkommande avgifter och genom ökad administration. De företag som berörs av regleringen är anläggningshavarna, genom höjda och tillkommande avgifter och genom ökad administration. Det finns tre kärnkraftverk i drift i : Forsmarks, och . Anläggningshavare är Fors- marks kraftgrupp AB, respektive . Utöver kärnkraftverken finns ett antal andra kärntekniska anlägg- ningar i drift. Svensk kärnbränslehantering (SKB) äger anläggningar för mellan- och slutförvaring. dri- ver en kärnbränslefabrik. AB Svafo och innehar anläggningar för behandling av radioaktivt avfall. har laboratorier för undersökning av bl.a. kärnbränsle. Det finns också ett antal kärntekniska anläggningar som är under avveckling. Rivningen av , som förvaltas av och kärnkraftverk, som ägs av fall AB, har inletts. Avvecklingen av forskningsreaktorerna R2 och R2-0, är i det närmaste färdig. Av de nämnda bolagen är AB Svafo och medel- stora företag enligt Europeiska kommissionens definition (färre än 250 anställda och en årsomsättning som inte överstiger eller en balansomslutning som inte överstiger ). De övriga är stora företag. Vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader Bedömning: De nya kraven på anläggningshavarna medför viss ökad administration, som inte framstår som betungande. Anläggningshavarna kommer att behöva redovisa sina säkerheter år- ligen. Säkerheterna måste antas alltjämt bestå i ansvarsförsäkringar, dock att det därutöver åtminstone inledningsvis kommer att behövas ytterligare en säkerhet för sena personskador. Vidare ska företagen ordna med skaderegleringen från säkerheterna. Dessutom ska företagen hantera betalning av avgifter till Riks- gäldskontoret. Dessa motsvaras dock delvis av dagens avgift för prövning av ansvarsförsäkringen. Anläggningshavarna ska också överväga hur skaderegleringen vid behov kan ordnas i det tredje steget1 och återkommande redovisa dessa överväganden till Kammarkollegiet. De nämnda uppgifterna medför en viss utökad administration. Uppgifterna är dock inte så omfattande att företagen behöver anställa mer personal för ändamålet. Sammantaget framstår inte den utökade administration som förslagen medför som betungande. 1Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. Andra kostnader som den föreslagna regleringen medför för företagen och förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen Förslagen medför något högre kostnader för anläggningshavarna i form av avgifter till för bedömning av säkerhe- terna, vilka får antas överstiga de avgifter som företagen betalar för prövning av ansvarsförsäkringar. Anläggningshavarna behöver därtill i förväg betala för skade- reglering från säkerheter som kompletterar ansvarsförsäkringarna (jfr avsnitt 9.3.3 ovan). Regleringens påverkan på konkurrensförhållandena för företagen De ökade kostnaderna för anläggningshavarna kan möjligen i någon mån påverka konkurrensförmågan för de anläggningshavare som producerar i el i förhållande till andra elproducenter. En sådan effekt bör dock bli marginell. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet I paragrafen läggs till en punkt enligt vilken ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas om skyldigheten att ha säker- het för ersättningsansvaret enligt lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (LRO) i väsentlig mån åsido- sätts. Det framstår i och för sig som osannolikt att en anläggnings- havare skulle underlåta att se till att godtagbar finansiell säkerhet ställs. Skyldigheten är vidare straffsanktionerad enligt 57 § LRO, och utredningen föreslår därtill att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att meddela förelägganden vilka får förenas med vite. Det kan ändå finnas en risk att detta inte räcker för att förhindra att en anläggning drivs utan godtagbar säkerhet. I ett sådant fall bör det vara möjligt att ingripa med ett återkallande av tillståndet för anläggningen. 10.2Förslaget till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104) Paragrafen ändras på så sätt att ett stycke läggs till enligt vilket lagen inte tillämpas på ansvarsförsäkringar till den del sådana försäkringar regleras av lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radio- logiska olyckor (LRO), som innehåller ett antal särlösningar i jäm- förelse med försäkringsavtalslagen. Det gäller uppsägning av ansvars- försäkringen, preskription, direktkrav och proportionering. Den skadelidandes direktkrav mot försäkringsgivaren kommer praktiskt taget i sin helhet att regleras av LRO. Hur proportioneringen ska gå till kan också regleras i verkställighetsföreskrifter som Kammar- kollegiet bemyndigas att meddela, se 18 § i förslaget till förordning. Även sådana anslutande föreskrifter till LRO har företräde framför försäkringsavtalslagens bestämmelser. Genom det nya stycket klargörs att LRO har företräde framför försäkringsavtalslagen när lagarnas bestämmelser skiljer sig åt. I övrigt ska försäkringsavtalslagen alltjämt gälla för ansvarsförsäkringar enligt LRO. Närmare överväganden finns i avsnitt 7.9.1. 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Paragrafens andra punkt ändras för att den säkert ska stämma över- ens med konventionstexten (jfr artikel 1(a)(iv) i ). Nuvarande lydelse kan uppfattas så att definitionen av kärnavfall inte omfattar ett ämne som tagits ur en anläggning för att användas för angivna ändamål, och som transporteras till en annan anläggning för att färdigställas för sådan användning. Det kan leda till osäkerhet om ersättningsansvaret enligt 15 § lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (LRO) omfattar en olycka som inträffar med ett sådant ämne, även om det i många fall i stället skulle kunna falla under definitionen av kärnämne i 2 § första stycket 2. Ändringen innebär att definitionen av kärnavfall i något större utsträckning avviker från motsvarande definition i kärntekniklagen. En sådan överensstämmelse är visserligen eftersträvansvärd men det är viktigare att definitionen i LRO överensstämmer med Pariskon- ventionen (jfr SOU 2006:43 s. 343 och prop. 1992/93:98 s. 23). Paragrafen ändras så att första stycket 2 tas bort och nuvarande första stycket 3 ändras i förtydligande syfte och för att texten ska stämma bättre överens med konventionstextens lydelse (jfr arti- kel 1(a)(vii)(5) i ). Även första stycket 4 ändras i förtydligande syfte. Ingen ändring i sak är avsedd. Närmare över- väganden finns i avsnitt 4.1. Enligt nuvarande första stycket 2 avses med radiologisk skada en ekonomisk förlust som är en direkt följd av en personskada eller sak- skada. Detta gäller dock även enligt första stycket 1 och 46 § (jfr prop. 2009/10:173 s. 79 f., 86 och 119). En dubbel reglering bör und- vikas. Punkten tas därför bort. Enligt nu gällande första stycket 3 ska inkomstförlusten till följd av en försämring av miljön ha orsakats av en skada på ett ekonomiskt intresse. Lydelsen är inte alldeles lyckad – det är svårt att förstå vad det innebär att en inkomstförlust har orsakats av något till följd av något annat. Punkten förtydligas därför. Nuvarande första stycket 4 förtydligas bl.a. genom en anpassning till konventionstexten. Ändringen i andra stycket är enbart redaktionell. Både åtgärder för återställande av miljön (jfr 7 § första stycket 4) och förebyggande åtgärder (jfr 7 § andra stycket) kommer efter en olycka att vidtas framför allt av länsstyrelserna, som är skyldiga därtill enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Kostnader för åtgärder som myndigheter är skyldiga att utföra är inte skadeståndsgrundande utan särskilt lagstöd (se NJA 2004 s. 566 med där gjorda hänvisningar). Sådant lagstöd införs genom paragrafen i syfte att stärka principen att förorenaren ska betala. Det läggs därför till i lagtexten att myndigheters kostnader för sådana åtgärder är skadeståndsgrundande. Liknande bestämmelser finns i 10 kap. 2 § fjärde stycket och 10 a kap. 4 § första stycket sjölagen (1994:1009). Ändringen medför en viss utvidgning av anläggningshavarens ersättningsansvar, eftersom myndigheters kostnader av aktuellt slag omfattas. Däremot utvidgas inte skadebegreppet i 7 §. Myndighet- ernas kostnader av detta slag ska således endast ersättas om kostna- derna verkligen uppkommit på grund av åtgärderna. Det bör inne- bära att ordinarie lönekostnader för redan anställd personal inte om- fattas och inte heller kostnader för införskaffad utrust- ning och liknande. Närmare överväganden finns i avsnitt 4.3.2. I paragrafen anges de belopp som en ansvarsförsäkring eller annan säkerhet ska täcka. Enligt punkten 2 gäller ett högre belopp om anlägg- ningen är en kärnkraftsreaktor i drift för att utvinna kärnenergi. Det har påpekats att det är otydligt vad som avses med en kärnkraftsreak- tor ”i drift” (se avsnitt 3.5.2). Paragrafen förtydligas därför. Bestämmelsen motiveras i aktuell del av att en olycka i en kärn- kraftsreaktor i samband med ett härdhaveri kan ge mer omfattande skador än olyckor vid andra kärntekniska anläggningar (se prop. 2009/10:173 s. 57). En risk för sådana olyckor med särskilt all- varliga konsekvenser föreligger även efter det att anläggningen inte längre producerar el, så länge det finns kärnbränsle i reaktorn, eller i de bränslebassänger inom reaktorbyggnaden i vilka använt kärn- bränsle lagras före transport till mellanlager. ”Kärnkraftsreaktor” definieras inte i LRO men däremot finns en definition i 2 § kärntekniklagen. Det är inte en praktisk ordning att regeringen beslutar vilket belopp som behöver täckas av säkerheter beträffande de cirka 150 trans- porter som försäkras . Paragrafen ändras så att regeringen kan låta sådana beslut meddelas av myndighet. Ändringen möjliggör vidare att regeringen eller en myndighet meddelar föreskrifter om dif- ferentierade nivåer för olika slags anläggningar och transporter, i de fall det är lämpligt. Till exempel gäller enligt 17 § andra stycket atomansvarighetslagen (1968:45) ett belopp om 10 miljoner SDR för transport av obestrålat uran. Sannolikt kan beloppet för sådana transporter i en föreskrift bestämmas till miniminivån . Eftersom dessa transporter är vanligt förekommande minskar en sådan föreskrift behovet av ansökningar i enskilda fall. Om föreskrifterna finns på plats vid LRO:s ikraftträdande, går det att delvis undvika den olägenheten att säkerheter motsvarande behövs för alla trans- porter beträffande vilka den ansvarige inte har hunnit ansöka om ett lägre belopp. En ny övergångsbestämmelse till LRO föreslås för sådana fall som inte kan hanteras med föreskrifter (se avsnitt 8.2.1). Paragrafen innehåller en bestämmelse om att ansvarsförsäk- ringar ska användas i första hand för att fullgöra ersättningsansvaret. Den bestämmelsen tas bort. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.7. En ny bestämmelse införs om ianspråktagande av andra säker- heter än ansvarsförsäkring efter en olycka, för det fall att medel från ansvarsförsäkringarna inte kan väntas täcka det ersättningsansvar som ska täckas av säkerhet. Regeringen bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter i frågan, se 15 § i förslaget till förordning. Övervägan- dena finns i avsnitt 5.5. Paragrafen ändras i första stycket, så att den tillåter statliga garantier i andra former än återförsäkring. Vidare införs en delegationsmöjlig- het för regeringen. Andra och tredje styckena ersätts med en hänvis- ning till budgetlagens bestämmelser. En statlig garanti bör komma i fråga endast i undantagsfall (jfr prop. 2009/10:173 s. 63). Om det uppstår ett behov av en statlig garanti, är i allmänhet en återförsäkring inte den bästa lösningen. Det behöver därför finnas utrymme för andra möjligheter. Statliga kreditgarantier utställs normalt av och det framstår som lämpligt att så sker även i sådana här fall. Det införs därför en möjlighet för regeringen att delegera uppgiften till myn- dighet. Innehållet i de nuvarande andra och tredje styckena framgår av 6 kap. 4 § budgetlagen (2011:203) och de tas därför bort. I 6 kap. 4 § andra stycket budgetlagen finns dessutom den viktiga bestämmelsen att EU-rättsliga bestämmelser om statsstöd kan föranleda en högre avgift. Den nuvarande bestämmelsen i 42 § är i viss mån otydlig eftersom den kan uppfattas så att staten ska betala ersättning med även i sådana fall där en skadelidande inte kan få ersättning från anläggningshavarens säkerhet därför att den redan fullt ut tagits i anspråk. Paragrafen ändras i förtydligande syfte och ges en lydelse som närmare ansluter till artikel 10 (c) i . Enligt utredningens förslag ska ersättning i de fall som paragrafen behandlar inte betalas av staten utan av skadereglerare som anlitas av anläggningshavaren. Paragrafen formuleras om i enlighet därmed. Enligt utredningens förslag ska ersättning från det tredje steget inte betalas av staten utan av skadereglerare som anlitas av anläggnings- havaren. Paragrafen formuleras om i enlighet därmed. 48 och 49 §§ Paragraferna reglerar prioritering och proportionering i sådana situa- tioner där de medel som enligt lagen ska finnas tillgängliga för ersätt- ning – från anläggningshavarens säkerhet och i form av statliga medel – inte räcker till full ersättning åt alla skade- lidande. Medlen ska då användas för att ersätta i första hand skador som anmäls efter olyckan och i andra hand senare anmälda skador. Det gäller dock inte sådana skador som utgörs av en myndig- hets kostnader för åtgärder som myndigheten är skyldig att utföra. Sådana kostnader ersätts i sista hand. Proportionering ska ske enbart med avseende på de skador som ska ersättas i första hand. Vid en olycka med skadeverkningar av så pass stor omfattning att dessa paragrafer blir tillämpliga, ska den ersätt- ningsskyldige bedöma om det kan befaras att medlen inte heller kommer att räcka till full ersättning för alla skador som kan förutses anmälas från olyckan (utom myndigheters kostnader av ovan nämnt slag). Det krävs alltså en uppskattning av den totala ersätt- ningsskyldigheten för dessa skador, och ersättning ska endast betalas med så stor andel av full ersättning som tillgängliga medel utgör av den uppskattade totala ersättningsskyldigheten för de först priorite- rade skadorna. Vilka skador som kan förväntas anmälas får bedömas främst uti- från den radiologiska olyckans karaktär och omfattning. Avgörande för bedömningen kommer att vara vilka områden som drabbas av radioaktivt nedfall och i vilken omfattning. Det är en svår bedöm- ning.