sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Aktörer inom det civila samhället har möjlighet att inom ramen för sin verksamhet skaffa sig stor kunskap om de människor de möter och om de fysiska platser och geografiska områden som de verkar i. Det kan handla om att identifiera individer som behöver samhällets stöd på olika sätt eller urskilja platser och områden där brott förekommer eller riskerar att förekomma. De kan också ha möjlighet att nå människor, vidta åtgärder samt verka på tider och sätt som till exempel offentliga aktörer inte kan. Det kan även vara viktigt att identifiera platser där det saknas utrymme för aktörens verksamhet till exempel idrottsanläggningar eller andra fysiska akti- vitetsmiljöer, ändamålsenliga lokaler och bostäder för specifika verk- samheter eller tillgång till det offentliga rummet. Enskilda individer har stor potential att själva bedriva eller delta i brottsförebyggande arbete. Sådana initiativ som drivs av enskilda är ideella eller motiverade av privata skäl. Inte sällan syftar de till att skydda den egna egendomen eller rättssfären. Arbetet bygger på samarbete, informell kontroll och medmänskligt engage- mang. Några exempel där enskilda individer kan bidra i arbetet är deltagande i nattvandringar och grannsamverkan. Många människor är engagerade och villiga att hjälpa till men det kan vara svårt att veta hur man som enskild individ kan vara till nytta eller var man ska vända sig. Här har det allmänna ett stort ansvar att involvera enskilda genom att uppmärksamma och ta tillvara deras engagemang, vilja och inställning som en kompletterande resurs. Föräldrars ansvar är värt att uppmärksammas särskilt eftersom föräldrar är centrala för en individs utveckling av såväl självkontroll som sociala band, det vill säga det som binder samman människor med varandra, samhället och med gemensamma värderingar och mål. Föräldrarna har en avgörande betydelse för de normer och värderingar som barnet utvecklar. Bristande kontakt eller en otrygg relation till föräldrarna kan vara en faktor som bidrar till brottsligt beteende. Föräldrar kan behöva stöd i sin roll och även här åvilar ett ansvar det allmänna för att involvera och stödja föräldrar, se avsnitt 5.2.1. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt Ett annat exempel på deltagande från enskilda är Polismyndig- hetens volontärverksamhet som bland annat syftar till att utgöra ett komplement i det brottsförebyggande arbetet och ta tillvara med- borgarnas kunskaper och erfarenheter. Volontärerna ska fungera som en länk mellan polis och allmänhet och användas företrädesvis i det brottsförebyggande, trygghetsskapande eller kontaktskapande arbetet samt som stöd till brottsoffer.42 5.4Det lokala brottsförebyggande arbetets arbetssätt och samverkansformer Många aktörer förespråkar ett så kallat kunskapsbaserat arbetssätt för det brottsförebyggande arbetet. Brå illustrerar metoden så här: Figur 5.2 Kunskapsbaserat arbetssätt Källa: Brå. 42Polismyndigheten (u.å. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt Arbetssättet utgör också grund för den bok om Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete som tagits fram i ett samarbete mellan Brå, SKR och Polismyndigheten.43 I boken beskrivs en samverkansprocess som även inkluderar användningen av så kallade samverkansöverens- kommelser och medborgarlöften. Samverkansöverenskommelsen är enligt modellen ett verktyg för att skapa struktur och systematik i samverkan och den träffas mellan kommunen, företrädd av kommun- styrelsens ordförande och polisen, företrädd av chefen för lokal- polisområdet. Överenskommelsen ska beskriva de problem som parterna valt att samverka kring. Den ska också ange troliga bakom- liggande orsaker till problemen, avgränsade och mätbara mål för arbetet, hur arbetet ska dokumenteras och hur uppföljningen ska genomföras. Enligt Brås uppföljning 2021 var det av kom- munerna som hade en sådan samverkansöverenskommelse.44 Medborgarlöften utgör en utveckling och förstärkning av sam- verkansöverenskommelsen. De består dels av ett arbetssätt som inne- bär att medborgare, medarbetare och andra samhällsaktörer engageras och involveras i arbetet, dels av ett dokument med utlovade åtgärder som och dess samverkansparter ska vidta.45 Genom medarbetar- och medborgardialoger fördjupas den lägesbild som överenskommelsen bygger på och en större delaktighet kring genomförandet skapas. Medborgardialoger kan genomföras i form av så kallade trygghetsvandringar där boende och verksamma i ett område träffas tillsammans med en kunnig arrangör för att samtala om hur området kan bli tryggare och mer trivsamt. I en utvärdering av polisens arbete med medborgarlöften 2018 konstaterar att metoden dittills lett till ytterst små förändringar när det gäller medborgarnas känsla av delaktighet, förtroende för polisen eller trygghet. Några effekter på brottsligheten kunde inte heller noteras.46 Det kunskapsbaserade arbetssättet har såvitt känt inte utvärderats. 43Brå (). 44Brå (2021c), s. 6. 45Brå (2018b), s. 15. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt 5.4.2Former för samverkan inom det brottsförebyggande arbetet Som har framgått involverar det lokala brottsförebyggande arbetet en mängd olika aktörer och när det sker en samordning av insatser utgör det en framgångsfaktor för arbetet. Mycket handlar därför om att hitta olika former för samverkan för att åstadkomma en sådan samordning. Lokala brottsförebyggande råd eller motsvarande sam- verkansorganisationer utgör en viktig form för strategisk sam- verkan. I Allas vårt ansvar, där regeringen lanserade idén om lokala brottsförebyggande råd, beskrevs de som en kontaktpunkt för en- skilda, företag och organisationer som vill bidra i det lokala brotts- förebyggande arbetet, se avsnitt 5.1. Rådens uppgift skulle bland annat vara att samordna olika initiativ och förmedla kunskap inom det brottsförebyggande området. I Tillsammans mot brott kon- staterar regeringen att det i de flesta kommuner finns någon form av strategisk samverkansorganisation för brottsförebyggande frågor och att de till exempel kan heta lokalt brottsförebyggande råd, trygghetsråd eller folkhälsoråd. Regeringen ser positivt på sam- verkansformen, men poängterar att det är viktigt att råden inte bara blir ett forum för informationsutbyte och att de som deltar behöver ha mandat från sina respektive organisationer. Enligt Brås uppfölj- ning av det brottsförebyggande arbetet svarade av kommunerna att de har ett brottsförebyggande råd eller mot- svarande strategisk samverkansorganisation. Inom det brottsförebyggande området finns en stor mängd nätverk. Brå har i uppdrag att stödja och utveckla en nationell nätverks- struktur och har utifrån det inrättat ett nationellt kärnnätverk med representanter för Brå, , SKR och länsstyrelserna. arbetade nätverket bland annat med att vidareutveckla samverkan i det nationella och regionala stöd som ges av de som ingår i nätverket. Målet med den nationella nätverksstrukturen är att från nationellt håll nå ut till lokala aktörer på ett gemensamt och samordnat sätt. Vid sidan av kärnnätverket har Brå medverkat till Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt flera mer operativa nätverk, kopplade till specifika frågor och områden som till exempel situationell prevention, unga lagöverträdare, eko- nomisk brottslighet samt för att stödja lokalt näringsliv i att bidra till det brottsförebyggande arbetet.47 Även länsstyrelserna arbetar med nätverk inom och i vissa fall även mellan sina respektive län. SKR är ytterligare en aktör som driver flera nätverk inom området brottsförebyggande arbete såsom nätverket för kommunalt brotts- förebyggande (NKB), nätverket för kommuner som vill utbyta erfarenheter om sitt arbete med sociala insatsgrupper och nätverket mot våldsbejakande extremism (NVE).48 Grannsamverkan är en annan typ av nätverk som kan belysas i detta sammanhang. är huvudman för Grann- samverkan och det handlar kortfattat om att grannar samverkar i ett nätverk för att motverka brott i bostadsområdet. Genom nätverket kan de boende hjälpas åt att hålla uppsikt över varandras bostäder och närområde. Arbetet bedrivs i samverkan även med Polismyndig- heten och på vissa håll även med andra aktörer såsom till exempel kommunen eller fastighetsägare. Dialogen och samarbetet med är grundläggande, bland annat handlar det om att kvalitetssäkra verksamheten och undvika risker för medborgargarden eller liknande. Internationella studier visar att grannsamverkan har stor potential när det gäller att förebygga brott och öka tryggheten.49 Det finns olika modeller för samverkan inom specifika problem- områden till exempel ungdomar i riskzon, droganvändning eller kriminalitet bland unga. Samverkan kan ske på olika nivåer. Ofta utgör modellerna huvudsakligen en struktur eller ett ramverk för samverkan på strategisk nivå men det kan också vara fråga om sam- verkan i individärenden. Flera av de modeller som beskrivs nedan förutsätter informationsdelning mellan de samverkande aktörerna. Vilken information som delas är förstås beroende på vad samverkan avser. Det kan handla om övergripande information om till exempel organisation och arbetssätt men det kan också vara fråga om infor- 47Brå (2021e). 48SKR (2021c). 49Ceccato, V., m.fl. (2019), s. 83. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt mation om enskilda individer. När informationsutbyte sker mellan olika offentliga aktörer kan de behöva beakta och ta ställning till olika sekretess- och dataskyddsfrågor. Utredningen belyser sådana frågor senare i betänkandet, se avsnitt 12.5. I det följande beskrivs övergripande några av de samverkansmodeller som förekommer . Ofta anpassas modellerna efter lokala förutsättningar och de kan därför se olika ut även om de benämns lika. Business Improvement Districts (BID) BID är ett sätt att organisera och formalisera samverkan mellan fastighetsägare och offentliga aktörer. Metoden handlar om att sam- verkansparter gemensamt finansierar åtgärder för att förbättra situationen inom ett specifikt geografiskt avgränsat område. Det kan till exempel ske genom ökad handel, olika attrak- tioner och fysiska åtgärder. Syftet är att skapa välvårdade, trygga och attraktiva offentliga platser och bostadsområden.50 Communities That Care (CTC) CTC är en samverkansmodell, som används av kommun, där aktörer i lokalsamhället som kan bidra till att förebygga drog- användning och kriminalitet bland unga kan ingå. Exempel på aktörer är skola, socialtjänst, polis, lokala brottsförebyggare, föreningslivet och företagare. –en struktur för att engagera samhällsaktörer, –en process för att ta fram en gemensam vision i lokalsamhället, –verktyg för att bedöma förekomst av risk- och skyddsfaktorer lokalt och processer för att prioritera dessa faktorer samt –stöd för att formulera specifika mätbara mål för lokalsamhällets förebyggande insatser.51 50Boverket (2019b). 51Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (u.å. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt Effektiv samordning för trygghet () är ett systematiskt arbetssätt som bygger på kunskapsbaserad brottsprevention. Målet är att minska och förebygga brott och otrygghet genom tidiga insatser när problem uppstår eller är på väg att kunna inträffa. I korthet går arbetssättet ut på att information om brott och otrygghet i det offentliga rummet samlas in till en gemensam lägesbild som analyseras gemensamt av de sam- verkande aktörerna. Det systematiska arbetet innebär att man har fasta rutiner avseende deltagare (funktioner), dagordningar, formulär, checklistor, mötestider och dokumentation. Samordnade åtgärder kan därmed sättas in och även utvärderas kontinuerligt. Läges- bilderna som tas fram baseras på områdeslokal information från polis, kommun och fastighetsägare, men kan även inkludera flera verksamheter som till exempel , SOS alarm och lokaltrafiken. Ofta samverkar man även med civilsamhället exem- pelvis föreningslivet, trossamfund och medborgare.52 Samverkan mellan skola, socialtjänst, polis och fritid (SSPF) SSPF-modellen syftar till samverkan kring barn och unga i riskzonen för kriminalitet eller drogmissbruk. Organisationsstrukturen kan skilja sig något åt beroende på lokala förutsättningar och problem men vanligen finns en styrgrupp, en arbetsgrupp eller operativ grupp samt en eller flera koordinatorer. Modellen går ut på att aktörerna samarbetar med vårdnadshavare för att vända en negativ utveckling hos det aktuella barnet. De professionella som finns eller som behöver finnas i barnets nätverk träffas, utbyter information och planerar för vad som behöver göras och vem som ska göra det.53 Sociala insatsgrupper (SIG) Sociala insatsgrupper är en arbetsmetod för samverkan mellan social- tjänst, skola och polis för att hjälpa unga att sluta begå brott. Det är som ansvarar för att andra myndigheter och aktörer görs delaktiga utifrån den unges behov. Arbete ska utföras och insatser 52Brå (2019c). 53Se t.ex. i Väst/GR (2015), s. 20 ff. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt vidtas inom ramen för respektive organisations ordinarie verksam- het. Metoden avser samverkan på individnivå med regelbundna möten där representanter från samtliga aktörer och även individen själv deltar under ledning av . Samverkan bygger på att individen själv eller dennes vårdnadshavare ger sitt samtycke.54 Den gängkriminalitet som drabbat kopplas till stor del samman med utsatta områden, se avsnitt 2.3.2 och 3.2. Det finns arbetssätt och samverkansformer som tar särskilt sikte på situationen där. Inledningsvis kan nämnas att det pågår en myndighets- gemensam satsning på nationell nivå mot organiserad brottslighet. Myndigheternas samarbete är formaliserat genom att det framgår av respektive myndighets instruktion. Deltagande myn- digheter är Arbetsförmedlingen, , Försäkrings- kassan, Kriminalvården, , , , , , , och . finns även ett nät- verk med ytterligare myndigheter, till exempel , och , som bidrar i arbetet. Enligt ett inriktningsbeslut ska det myndighets- gemensamma arbetet inriktas mot strategiska personer och utsatta områden. utgör lokal organiserad brottslighet, som före- kommer i utsatta områden, en särskild inriktning inom den myndig- hetsgemensamma satsningen.55 Inriktningen har bland annat medfört förändrade arbetssätt för att underlätta hanteringen av operativa ärenden med koppling till utsatta områden. Brå har tagit fram en strategi, den så kallade FAS-teorin, som kan användas vid långsiktiga samverkansprojekt mot brottslighet och otrygghet i utsatta områden. Grunden för teorin är att ett område kan befinna sig i tre olika faser och att varje fas innebär olika förut- 54SKR (2021d). 55Polismyndigheten (2019b), s. 4 och 27. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt sättningar för såväl brottsbekämpande som brottsförebyggande arbete. Fas 1 kännetecknas av att det är svårt för polis och kommun att arbeta i området. De prioriterade åtgärderna handlar då om att ”återta” området genom ökad närvaro av polis och andra samhälls- aktörer. I fas 2 har det etablerade samhället lyckats återta viss kon- troll i området. Det finns då större utrymme för förebyggande aktiviteter och även möjlighet att utöka antalet förebyggande sam- verkanspartners. Ett område som befinner sig i fas 3 uppvisar god- tagbara resultat vid mätningar av upplevd trygghet och förtroende för polisen och samhället. I fas 3 finns möjlighet att arbeta även mot den mindre synliga brottsligheten som våld i hemmet, ekonomisk och organiserad brottslighet.56 GVI (Group violence intervention), Sluta skjut GVI är en strategi som ursprungligen är framtagen av professor vid organisationen for Safe Com- munities vid i . Strategin har utvecklats för att minska skjutningar, sprängningar och grovt våld bland krimi- nella grupperingar. Kortfattat handlar det om att flera aktörer i samhället till exempel rättsväsendet, kommuner och det civila sam- hället tillsammans riktar sina resurser mot ett fåtal individer och de grupper som individerna tillhör. Budskapet från samhället till indi- viderna vilar enligt strategin på tre delar: –Våldet måste upphöra. –Rättsliga konsekvenser för hela gruppen. –Hjälp finns att få för den som vill lämna det kriminella livet.57 Med utgångspunkt i strategin initierade Brå och ett pilotprojekt i – Sluta skjut – tillsammans för ett tryggt –som genomfördes –2020 och finansierades delvis av EUs fond för inre säkerhet. I projektet anpassades GVI till de lokala förutsätt- ningarna.58 56Brå (2016a). 57Ivert, m.fl. (2020), s. 9 f. 58Brå (2021f). Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt 5.5Kunskap om lokalt brottsförebyggande arbete På samma sätt som många olika sakområden, aktörer och profes- sioner är berörda av det brottsförebyggande arbetet så aktualiseras också många olika forskningsområden. Först och främst handlar det om det kriminologiska forskningsfältet som är det vetenskapliga studiet av brottsligheten, där bland annat frågor om brottslighetens orsaker och struktur studeras. Inom det sociologiska fältet bedriver flera discipliner, till exempel barn- och ungdomsvetenskap, folkhälsovetenskap, psykologi och socialt arbete, forskning av betydelse för brottsförebyggande arbete. Det kan handla både om frågor kopplat till brottslighetens orsaker och till dess konsekvenser. Samhällsbyggnad är ett annat relevant kunskapsområde inom vilket akademin bedriver forskning av betydelse för det brotts- förebyggande arbetet. Det handlar om vetenskapliga studier om till exempel hur städer, byggnader och infrastruktur bör utformas och byggas samt om hur institutioner och regelsystem bör utvecklas för att ge en bra livsmiljö. Vid sidan av den kunskap som universitet eller andra lärosäten producerar så producerar även andra institutioner i samhället kun- skap av betydelse för det lokala brottsförebyggande arbetet. Brå ska på olika sätt bidra till kunskapsutvecklingen inom det kriminal- politiska området. Bland annat ska myndigheten förse brottsföre- byggande aktörer med kunskapsbaserade underlag för åtgärder och prioriteringar (1–3 §§ förordningen [2016:1201] med instruktion för ). Därtill finns en mängd myndigheter som, med eller utan ett uttalat ansvar för brottsförebyggande frågor, tar fram kunskap av betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Det gäller till exempel Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB), , Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF), Delmos, och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Brå och andra myndigheter fördelar också bidrag till kunskapsutvecklande projekt inom området. Flera lärosäten ger kurser och program med anknytning till brotts- förebyggande och trygghetsskapande arbete. Brå erbjuder också utbildningar framför allt för regionala och kommunala samordnare av brottsförebyggande arbete. Enligt Brås uppföljning 2021 av det Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt brottsförebyggande arbetet hade samordnarna i av kom- munerna som besvarade enkäten gått en utbildning i brottsföre- byggande arbete.59 arrangerar Brå den nationella konferensen för framtiden som tar upp olika frågor kopplade till brottsföre- byggande arbete. hade konferensen cirka 600 deltagare, de flesta från och landets kommuner. var kon- ferensen digital med ett deltagarantal på omkring 1 100. Därutöver anordnas en stor mängd andra konferenser med brottsförebyggande tema av nationella, regionala och lokala arrangörer. Länsstyrelsernas samordning av det brottsförebyggande arbetet ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet inom det brotts- förebyggande området. En viktig uppgift är att stödja kompetens- utveckling och tvärsektoriella utbildningsinsatser (2 § förordningen [2016:1258] om regional samordning inom det brottsförebyggande området). Länsstyrelserna anordnar också olika konferenser och utbildningar. De driver även utvecklingsprojekt inom fler olika områden. SKR är en annan aktör som bedriver både ett generellt arbete och gör specifika insatser för att främja utveckling och spridning av kun- skap på området. Vissa kommuner, särskilt de större, har möjlighet att själva ta fram kunskap och verktyg för arbetet. Ett sådant exempel är kartläggningsverktyget Trygghet på karta som används i stad.60 I takt med att frågor om brottslighet och trygghet har ökat i betydelse har också en allt större marknad vuxit fram, där kommuner kan köpa kunskapsstöd för sitt brottsförebyggande arbete i form av bland annat olika vägledningar och andra verktyg. Till exempel har det tagits fram ett digitalt verktyg – Embrace – med tillhörande kom- petensstöd som marknadsförs som ett sätt att möjliggöra effektivare brottsförebyggande arbete i enlighet med ett kunskapsbaserat arbets- sätt, se avsnitt 5.4.61 Ett annat exempel är handboken som säljs av Stiftelsen och som handlar om att implementera situationell brottsprevention i stadsbyggandet.62 59Brå (2021c), s. 63. 60Stockholms stad (2021), s. 32. 61Embrace (u.å.a). 62Stiftelsen (u.å.a). är en enhetsstat med ett grundlagsfäst och starkt kommunalt självstyre. Den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom själv- styrelse (1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). Principen för den kommunala självstyrelsen innebär att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kom- munala självstyrelsens grund, att närmare bestämmelser om detta finns i lag och att kommunerna på samma grund sköter även övriga angelägenheter som bestäms i lag (14 kap. 2 § regeringsformen). Bestämmelsen innebär att principen om självstyrelse gäller för all verksamhet, det vill säga såväl den som regleras i kommunallagen (2017:725) som den som följer av annan lag. Varken regeringsformen eller dess förarbeten preciserar inne- börden av den kommunala självstyrelsen närmare. Förklaringen är att det inte är lämpligt eller möjligt att i grundlagen dra preciserade gränser för den kommunala självstyrelsen. Arbets- och befogenhets- fördelningen mellan stat och kommun måste i stället kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.1 Föreskrifter som avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen). Även om självstyrelsen är grundlagsskyddad är det alltså som bestämmer for- merna och innehållet i den kommunala självstyrelsen. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt pro- portionalitetsprincipen (14 kap. 3 § regeringsformen) inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett 1973:90, s. 190. Härigenom regleras att en prövning av de kommunala själv- styrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämp- ning av en proportionalitetsprincip. Regleringen innebär att regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintresse när begränsningar av självstyrelsen övervägs.2 För att ska kunna göra denna prövning ställs höga krav på det underlag som lämnas till . I förarbetena uttalar regeringen följande härom. I likhet med anser regeringen att en proportio- nalitetsprövning av detta slag bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör riks- dagen av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestäm- manderätten. Det bör framhållas att detta givetvis förutsätter att det i lagstiftningsprocessen har gjorts noggranna analyser av den påverkan olika förslag har på den kommunala självstyrelsen.3 Avsikten med regleringen är inte att bedömning i pro- portionalitetsfrågan kan bli föremål för lagprövning i efterhand, utan snarare att prövningen ska bli föremål för Lagrådets granskning enligt 8 kap. 21 § andra stycket 5 regeringsformen och därmed ut- göra underlag för bedömning.