sou · H9B3101 · 2022-01-19 00:00:00 — Då skulle en arbetslös person eller en studerande som fått arbete inte behöva betala tillbaka bostadsbidrag i de fall de hade under- skattat de inkomster som de fått . Bostadsbidraget skulle då beviljas men inte beräknas utifrån inkomsten i genomsnitt utan baseras på inkomsten under respektive månad. Svårig- heterna att långsiktigt uppskatta framtida inkomster skulle finnas kvar vid ansökningstillfället. Men om mottagaren sedan fått större inkomster, skulle hen inte behöva betala tillbaka något av bostads- bidraget som hen fått för månaderna innan inkomstförändringen. skrivelse Ett moderniserat bostadsbidrag 2018 överlämnade en skrivelse till reger- ingen med förslag om ett moderniserat bostadsbidrag. Förslaget innebar att bostadsbidraget skulle betalas ut slutligt på en gång. Där- med skulle inga avstämningskrav uppkomma och risken för skuld- sättning hos en ekonomiskt utsatt grupp skulle minska. Förslaget byggde på tillgång till information i arbetsgivardeklarationer. redogjorde i skrivelsen för de problem som finns med dagens regelverk. Framför allt ansåg att det var bidragets konstruktion som orsakade återkrav och skuld- sättning. av det utbetalade beloppet krävdes till- baka på grund av att det preliminära bidraget hade varit för högt. Bostadsbidraget var enligt den i särklass största förmånen i fordringsstock, en fordringsstock som hade vuxit kraftigt . Enligt en mät- ning stod bostadsbidragen för drygt en tredje- del av fordringsstocken, vilket tydde på att skulder till Försäkrings- kassan på grund av bostadsbidrag översteg , exklusive räntor och avgifter. Risken med ett bidrag där inkomster ska uppskattas i förväg och sedan stämmas av är att uppskattningen slår fel. Eftersom bidraget riktas till ekonomiskt utsatta är risken stor att det utbetalade bidraget redan använts och att det inte finns någon buffert för att återbetala bidraget. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter ringskassan konstaterade att inget annat stöd inom socialförsäk- ringen stäms av på samma sätt. Förslaget innebar att bostadsbidraget skulle betalas löpande en månad i efterskott. Bidrag skulle kunna lämnas som längst och som kortast i en månad. Den bidragsgrundande inkoms- ten skulle för inkomst av tjänst beräknas som ett genomsnitt för vilka inkomster från arbetsgivardeklarationer fanns tillgängliga. Detsamma skulle gälla för vissa andra inkomster som kunde hämta in automatiskt eller som skulle uppges av den enskilda. För inkomst av näringsverksamhet och kapital och viss annan beskattningsbar inkomst skulle belopp hämtade från det senaste beslutet om slutlig skatt användas, dividerad med tolv. Möjligheten att göra avdrag, till exempel reseavdrag, på inkomst av tjänst skulle avskaffas. För att undvika missbruk föreslog Försäkrings- kassan att hushåll med en bidragsgrundande inkomst på 500 000 kro- nor eller mer under ett kalenderår skulle sakna rätt till bidrag. Några närmare beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna redovisades inte, dock bedömde att de minskade administrativa kostnaderna skulle vara större än de ökade bidrags- kostnaderna. Återkrav av bostadsbidrag – lätt att göra fel (RiR 2018:4) lämnade om granskningen av återkrav av bostadsbidrag. be- dömde i rapporten att grundkonstruktionen av bostadsbidraget med preliminära bidrag och sent liggande inkomstavstämning var huvud- orsaken till att återkrav var vanliga och ofta ledde till skuldsättning och ekonomiska besvär för mottagarna. analys visade att antalet återkrav hade ökat och att en allt större andel av bostadsbidragstagarna fick återkrav. De som i störst utsträckning drabbades av återkrav tillhörde de som hade lägst ekonomisk standard. För dessa uppgick återkravsbeloppen till en betydande del av den disponibla inkomsten. I de fall återkrav inte betalades ledde de till att hushåll fick en kvarvarande skuld. En femtedel av återkraven förblev obetalda efter påminnelsen och dessa hushåll betraktades då som skuldsatta. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter Det var vanligare att hushåll med sämre ekonomi och högre åter- kravsbelopp blev skuldsatta av sitt återkrav. Det var också vanligare att de som fick skulder av återkrav hade en högre grad av bland- inkomster som exempelvis förvärvsinkomst i kombination med sjuk- penning. Detta utmärkte också de hushåll som fick upprepade skulder av återkrav, jämfört med de som inte hade haft skulder av återkrav . Drygt en fjärdedel av de hushåll som fick återkrav av bostadsbidrag 2013–2017 hade haft ett återkrav av bostadsbidrag även . Resultaten pekade vidare mot att det fanns ett starkt samband mellan att få skuld av ett återkrav och att ha haft skuld av återkrav . Denna typ av inlåsning var enligt bedömning särskilt allvarlig, eftersom bostadsbidragstagarna i högre grad var ekonomiskt utsatta än övriga befolkningen. rekommenderade bland annat regeringen att ini- tiera en översyn av regelverket, med ovan redo- visade förslag som viktig utgångspunkt, men med en bredare ansats. Bostadsbidrag och underhållsstöd är viktiga förmåner inom den eko- nomiska familjepolitiken. Målet för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer samt minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap. I ekonomi – Resultat- indikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 20215 framgår att stöden inom den ekonomiska familjepolitiken bidrar av barnhushållens disponibla inkomst. Av dessa kom från generella bidrag (främst barnbidrag inklusive flerbarnstillägg) och från behovsprövade bidrag (där bland annat bostadsbidrag och underhållsstöd ingår). Resten av bidraget till den disponibla inkomsten kommer från föräldraförsäkringen. Ensamstående med barn är generellt mer beroende av stöden och då särskilt de behovsprövade bidragen. För ensamstående med två 5Dnr FK 2021/000490. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter barn eller fler står de behovsprövade bidragen för av den disponibla inkomsten och alla stöden för sammanlagt . Sammanboende med barn får generellt en lägre andel av sin inkomst från den ekonomiska familjepolitiken. Sammanboende med tre barn eller fler är dock ett undantag. De får av sin disponibla inkomst från stöden, men då främst från de generella bidragen vilka uppgår till . har den ekonomiska familjepolitiken haft minskad betydelse för barnhushållens ekonomi, även om bidra- gens betydelse de senaste cirka fem åren legat relativt stabil. Minsk- ningen har skett helt bland dem med låg inkomst, medan de med högre inkomst har haft ungefär lika stor andel av sin inkomst från stöden . Orsaken till det är att de generella och behovsprövade bidragen inte har förändrats i sådan takt att de kom- penserat för den allmänna pris- och löneutvecklingen. De främsta konsekvenserna av den utveckling som beskrivits ovan kan sammanfattas med figur 4.1. Figur 4.1 Andel (i procent) hushåll med relativ låg ekonomisk standard när familjeersättningarna räknas bort, åren 1999–2020 Personer 0–64 år Källa: Barnhushållens ekonomi – Resultatindikatorer för den ekonomiska familje- politiken 2021. Oavsett vad som i övrigt kan sägas om den ekonomiska familje- politikens måluppfyllnad visar det som beskrivits att utvecklingen inneburit att allt fler hushåll med barn har Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter en låg ekonomisk standard. Den fördelningsmässiga träffsäkerheten i stöden, och då särskilt de behovsprövade stöden, är inte tillräcklig för att avhjälpa bristen på inkomst i relation till den försörjnings- börda som hushåll med barn har. Vid sidan av att vara ett viktigt instrument i den ekonomiska familjepolitiken kan bostadsbidraget också ha betydelse inom bo- stadspolitiken. Det övergripande målet för samhällsplanering, bostads- marknad, byggande och lantmäteriverksamhet (del av utgiftsområde 18) är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveck- ling underlättas. Målet är också långsiktigt väl fungerande bostads- marknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bo- städer som svarar mot behoven. Det är med utgångspunkt i denna målformulering svårt att direkt härleda vilken roll bostadsbidraget skulle kunna spela. Indirekt torde dock fortfarande de mål gälla som varit uttalade för bostads- politiken, med lite olika formuleringar. Bostadspolitiken bör skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader6. I utredningens direktiv anges att det i uppdraget ingår att utreda hur den bostadspolitiska målsättningen med bidraget ”att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder” kan upprätthållas. En viktig fråga för att uppnå målen ligger i att det ska finnas tillgång till ”goda” bostäder för alla och kostnaderna för dessa bör vara rimliga för olika segment på bostadsmarknaden. Här kan bidrag till bostadskonsumtion ha en viktig roll att spela, särskilt för de två grupper som har rätt till bostadsbidrag, nämligen unga och hushåll med barn. Unga är i stor utsträckning nya på bostadsmark- naden som de kanske ännu inte är etablerade på arbets- marknaden och därför har svag ekonomi eller osäker inkomst. Ett bostadsbidrag kan i denna situation dels göra att en bostad över huvud taget kan efterfrågas, dels skapa större trygghet för en hyres- värd att hyra ut bostäder till målgruppen. För målgruppen hushåll med barn är motivet delvis ett annat. Även föräldrar kan förstås ha svag ekonomi och osäker inkomst, men det gäller även andra vuxna. Motivet för ett bostadsbidrag till hushåll med barn är kanske snarare att vad som är att betrakta som 6Just denna formulering hämtad från prop. 1997/98:119. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter en god bostad är olika beroende på om ett hushåll har barn eller inte. Främst innebär barn, särskilt om de är flera, högre bostadskostnad eftersom den goda bostaden behöver ha större yta och flera rum. Även med samma inkomst som hushåll utan barn innebär det förstås att bostadskostnaden i många fall kommer att ta en betydande andel av den disponibla inkomsten i anspråk. Utöver att högre bostads- kostnader kan motivera bidrag till bostadskonsumtion för hushåll med barn är rimligen också en bostadspolitik med mål om en god bostad för alla i hög grad en fråga om just hushåll med barn, snarare än hushåll utan barn. Trots vad som sagts ovan är det utredningens uppfattning att ett bostadsbidrag av den omfattning som stödet är inte har någon nämnvärd roll i uppfyllandet av bostadspolitikens mål. Varken som målet är formulerat eller som det varit formulerat tidigare. Främst beror det på att bristen på bostäder utgör det största hindret för att alla ska kunna efterfråga en god bostad. Detta gäller särskilt för unga och hushåll med barn. Men det beror också på att bo- stadsbidraget, i synnerhet då bara den del av bidraget som avser bo- stadskostnader beaktas, sällan är tillräckligt för att ge ett hushåll tillgång till en god bostad om inte den egna inkomsten i sig är till- räcklig, eller i vart fall nära tillräcklig. Det sistnämnda beror delvis också på den rådande bostadsbristen, men även på att många hyres- värdar inte godtar bostadsbidrag som inkomst när hyresvillkoren prövas. Beloppet som kan betalas ut i bidrag är också ofta inte till- räckligt för att komma över de inkomstkrav som ställs. Att bostads- bidraget inte bidrar nämnvärt till bostadspolitiken är emellertid i hög grad beroende på att den del av bostadskostnaden som kan ge bidrag är på en relativt låg nivå. Skulle bidragen höjas och ha en tyd- ligare inriktning på bostadskostnader skulle bostadsbidragets bety- delse kunna förändras. Både underhållsstödet och bostadsbidraget är som nämnts behovs- prövade. Hög träffsäkerhet i sådana stöd förutsätter att det fördelas efter behov, det vill säga till dem som har behov och mer till dem med större behov än till dem med mindre. Behovet av stöd kan variera . Dagens regelverk vad gäller bostadsbidrag innebär Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter att rätt till bidrag finns om ett hushåll under ett kalenderår har låga inkomster. Den som dock har låga eller mycket låga inkomster under exempelvis men högre inkomster har inte rätt till mer bidrag inkomsten är låg. Hushållet kan till och med sakna rätt till bidrag trots att behovet av bidrag är stort. Detta ger upphov till problem med träffsäkerheten i bidraget. Det kan argumenteras att den som har höga inkomster under en del av året förväntas använda en del av dessa inkomster under de delar av året då inkomsten är låg. Ett sådant argument blir dock svagt i en situation då inkomsten först är låg för att sedan bli högre. Detta helt enkelt eftersom de högre inkomsterna inte kan användas med låg inkomst eftersom de ännu inte tjänats in. Även i en situation med varierande inkomst, där högre inkomster intjänas under vissa perioder och lägre inkomster därefter, är argu- mentet bristfälligt med tanke på målgruppen för bidraget. Även med bidrag har merparten av bidragshushållens små ekono- miska marginaler. Trots att en utjämning av bidraget över kalender- året alltså innebär att bidraget ”överkompenserar” hushållet under tid med lite högre inkomster innebär de begränsade ekonomiska marginalerna att det sannolikt är svårt att lägga undan pengar för de månader när bidraget i stället ”underkompenserar” hushållet. Ett bi- drag som bättre tar hänsyn till en mer aktuell inkomst än den som gäller för ett helt kalenderår skulle därför öka träffsäkerheten genom att bättre svara mot det aktuella behovet. Den temporala träffsäker- heten skulle öka. En annan del av problemen med träffsäkerheten i bidraget hänger samman med att det finns ett stort så kallat mörkertal. Mörkertalet innebär att det finns en relativt stor grupp som inte söker bostads- bidrag trots att deras inkomster tyder på att de skulle ha rätt till bidrag. Detta kan ha flera orsaker. En orsak som ofta lyfts fram hänger samman med det faktum att bidraget baseras på inkomster som är okända vid ansökningstidpunk- ten. Om ett hushåll med låga inkomster ansöker om bidrag och anger att de förväntar sig att ha samma inkomst även framöver riskerar de att bli återbetalningsskyldiga om inkomsten därefter höjs, detta efter- som rätten till bidrag då minskar. Rädslan för sådana krav på åter- betalning brukar lyftas fram som en viktig förklaring till mörkertalet. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter Dagens regelverk när det gäller att bestämma betalningsbelopp för bidragsskyldiga föräldrar lider av ännu större problem när det gäller temporal träffsäkerhet. Betalningsbeloppet bestäms normalt utifrån den inkomst som intjänades under det kalenderår som ligger före det år som beloppet ska betalas. Även här används in- komsten under ett helt kalenderår, och betalningsbeloppet är det- samma , trots att betalningsförmågan kan variera om inkomsten varierar. En större orsak till problemen med inkomst- underlaget är att det är mycket inaktuellt. För den som inte har en helt jämn inkomst är inkomsten inte en bra indikator för inkomsten . Det är vanligare att inkomsten är högre än den var än tvärtom, i alla fall för personer i den ålder då man normalt har barn som det finns en underhållsskyldighet för. Det innebär att betal- ningsbeloppet i många fall blir lägre än om det i stället baserats på en aktuell inkomst. Eftersom ett civilrättsligt underhållsbidrag normalt baseras på aktuell inkomst kan också det lägre betalningsbeloppet göra underhållsstödet mer attraktivt i relation till ett avtal om under- hållsbidrag. Ett i många avseenden ännu värre problem med att basera betal- ningsbeloppet på en gammal inkomst är emellertid när inkomsten är betydligt lägre än den var . Den som förlorat hela eller betydande delar av sin inkomst får med dagens regelverk ett betalningskrav som hen kan få mycket svårt att klara. Den bidrags- skyldiga kan visserligen ansöka om anstånd, men den uppkomna skulden ska förr eller senare betalas, om inte eftergift beviljas. Även i underhållsstödet finns det således starka skäl att öka den temporala träffsäkerheten vid bestämmande av betalningsbelopp. Detta kan åstadkommas med ett mer aktuellt inkomstunderlag. De problem som beskrivits ovan avseende bristen på temporal träff- säkerhet i såväl bostadsbidraget som i beräkningen av betalnings- belopp i underhållsstödet får en mycket allvarlig konsekvens i skuld- sättning. Av alla som har bostadsbidrag får mer än en tredjedel mer i preliminärt bostadsbidrag än vad som fastställs slutligt, när inkoms- terna stämts av mot beslut om slutlig skatt. Cirka två tredjedelar av Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter dem som fått ett krav att betala tillbaka klarar inte av att betala skulden på förfallodagen. Knappt 58 000 frånlevande föräldrar var betal- ningsskyldiga för underhållsstöd. Nästan 35 000 av dessa, eller , hade en skuld. Det vill säga hade återstående betalnings- belopp från tidigare som ännu inte reglerats. Många av dessa skulder går vidare till indrivning hos Kronofogden. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är att komma till- rätta med denna svåra skuldproblematik. Om bostadsbidraget inte längre baseras på framtida inkomster och därmed inte heller behöver stämmas av på det sätt som dagens system med preliminära bostads- bidrag kräver, bör det innebära väsentligt färre problem. Att bestämma betalningsskyldigheten med ett mer aktuellt inkomstunderlag i under- hållsstödet bör på motsvarande sätt komma till rätta med den del av skuldproblematiken i underhållsstödet som hänger samman med lägre inkomster vid betalningstillfället än . En anpassning av betalningsbeloppet till den aktuella inkomsten bör därutöver minska risken för betalningsproblem med lägre inkomster för de som har varierande inkomster. Införandet av arbetsgivardeklarationer på individnivå har gett nya förutsättningar att använda aktuella inkomstuppgifter Regeringen föreslog i propositionen Uppgifter på individnivå i arbets- givardeklarationen7 att uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag ska redovisas på individnivå i arbetsgivardeklara- tionen som lämnas till i stället för i en kontrolluppgift. Det föreslagna regelverket har antagits av riks- dagen8 och tillämpas när det avser vissa arbets- givare som ska föra personalliggare och för övriga. De månadsuppgifter om inkomst som görs tillgängliga genom de månatliga arbetsgivardeklarationerna på individnivå innehåller bara uppgifter om inkomstslaget tjänst. Således kommer många av de uppgifter som ingår i inkomstunderlaget även fortsättningsvis bara finns tillgängliga som helårsuppgifter i samband med beslut om slutlig skatt. Två faktorer gör dock att problemet med att bara en typ 2016/17:58. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:25. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter av inkomst kommer att finnas tillgänglig som månadsuppgifter inte ska överdrivas. För det första är det rimligt att anta att den absoluta merparten av förmånernas målgrupper saknar de andra typerna av inkomster. För det andra kan många beslut fattas utan kunskap om övriga inkomster. För den som har en hög inkomst av tjänst som redan den innebär att bostadsbidrag inte ska betalas ut behövs inget ytterligare inkomstunderlag. Detsamma gäller om inkomsten av tjänst innebär att betalningsskyldigheten för underhållsstöd motsvarar hela det utbetalade underhållsstödet. Som huvudregel omfattar en redovisningsperiod en kalendermånad. Även om det kommer att finnas tillgång till uppgifter om inkomst av tjänst på månadsbasis för de flesta individer behöver vissa frågor hanteras även när det gäller dessa inkomster. Finns det inkomster i inkomstslaget tjänst som inte kommer att framgå i någon arbets- givardeklaration? Hur hanteras inkomster som beskattas i ett annat land? Finns det skäl att ta hänsyn till att de inkomster som kommer att redovisas är bruttoinkomst före avdrag? Vad händer om arbetsgivare inte lämnar uppgifter i arbetsgivardeklarationer eller lämnar felaktiga uppgifter? Hur ska ändring av tidigare lämnade upp- gifter hanteras? Huvudregeln är att den som har betalat ut ersättning för arbete och ersättning som jämställs med ersättning för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för ska lämna arbetsgivardeklaration Även den utbetalare som gjort skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det ska lämna arbetsgivardeklaration. Som ersättning för arbete räknas även bland annat. pension, livränta som inte är ersättning för avyttrade tillgångar, engångsbelopp på grund av personskada och sjukpenning. I inkomstslaget tjänst gäller den så kallade kontantprincipen. Det innebär att inkomster ska tas upp till beskattning som intäkt det be- skattningsår då de kan disponeras eller på något annat sätt kommer den skattskyldige till del. På motsvarande sätt gäller kontantprincipen för avgiftsunderlaget för arbetsgivaravgifter. Avgiftsunderlaget är de avgiftspliktiga ersättningar som har utgetts under kalendermånad. Att gå över till att använda månadsuppgifter från dagens kalender- årsuppgifter får konsekvenser som behöver bestämmas och bedömas. Likaså behöver konsekvenser och bedömningar göras för att gå över till inkomstuppgifter som lämnats av en arbetsgivare från uppgifter som fastställts av . Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter En övergång till regler baserade på månadsinkomster i stället för årsinkomster får ekonomiska konsekvenser (för staten och individer) även om inga andra förändringar görs av regelverket. Bidragstagare som kontinuerligt har bostadsbidrag och har varierande inkomster över året kommer i vissa situationer att kunna få ett lägre samman- lagt bidrag än med nuvarande regler. Det gäller om inkomsten för vissa månader understiger det belopp som innebär att avräkning av bidraget görs. På motsvarande sätt kan den som är bidragsskyldig och har varierande inkomster i vissa fall bli skyldig att betala mer om inkomsten vissa månader understiger förbehållsbeloppet. Vissa kan få högre bostadsbidrag jämfört med nuvarande situation om inkomsten ibland överstiger den högsta inkomst för vilken bidrag fortfarande kan lämnas men ibland är lägre. Den som är underhållsskyldig kan få betala mindre om inkomsten ibland överstiger det belopp som gör att betalningsskyldigheten motsvarar hela det utbetalade underhålls- stödet men inkomsten andra månader är lägre. Observera att detta inte nödvändigtvis bör betraktas som oönskade konsekvenser, utan utgör en följd av att principen för bestämning av bidragets respektive betalningsskyldighetens storlek förändras. Ett sätt att minska genomslaget av enskilda månaders inkomstökningar eller -sänkningar är att beräkna bidrags- och betalningsgrundande in- komst genom att beräkna ett genomsnitt av flera månaders inkoms- ter. tidigare förslag till bostadsbidrag baserat på månadsuppgifter innebar att bidraget baserades på genomsnittet av tre inkomstmånader. Nackdelen med att basera inkomstunderlaget på flera månaders inkomster, som förstärks ju fler månader som används, är att det blir en sämre tidsmässig koppling mellan inkomsten och utbetalning av bidrag respektive krav på inbetalning. För den som får försämrad inkomst skulle det dröja innan bostadsbidraget ökar till den nivå som behovet motsvarar vid lägre inkomst. För den som får för- bättrad inkomst skulle bidraget fortsätta att betalas ut på en nivå som överstiger behovet. På motsvarande sätt får den som får försämrad inkomst betalningskrav som är höga i förhållande till aktuell inkomst medan den som får höjd inkomst får betalnings- krav som är lägre än de som motsvaras av den aktuella inkomsten. 5Utblick mot de nordiska grannländerna I detta avsnitt redovisas en jämförelse med våra nordiska grannländer , och .