sou · H9B3101d2 · 2022-01-19 00:00:00 — Enligt direktiven ska utredningen göra en översyn av den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget bland annat i syfte att utreda hur målsättningen kan upprätthållas att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och rymliga bostäder. En sådan målsättning kan enligt utredningens mening svårligen nås med enbart ett ekonomiskt stöd till hushållen. En central utgångspunkt för att Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken uppnå ett sådant mål är att det finns en tillgång till goda och rymliga bostäder i sådana upplåtelseformer som hushållen med utgångspunkt i sin bland annat ekonomiska situation kan efterfråga. En allmänt utbredd brist på bostäder, särskilt i storstadsregionerna där merparten av hushåll med barn bor och där trångboddheten är som mest utbredd11, är ett stort hinder för att uppnå målet. Trots det finns det goda skäl att utforma ett bostadsbidrag, inte minst till hushåll med barn, så att det bidrar till målet. Inom ramen för det formulerade målet kan två skilda komponenter identifieras. Den första är att målet avser ekonomiskt svaga hushåll. En sådan inriktning stämmer väl överens med de generella målen för bostadsbidraget och diskuteras därför också på annan plats i betänkandet. Den andra är begreppet goda och rymliga bostäder. Detta begrepp pekar mer på den specifikt bostadspolitiska dimensionen, till just den del som är särskilt viktig för hushåll med barn. Det finns begränsat genomslag för denna dimension i regelverket och i de beslutade nivåerna för bidragsberättigande bostadskostnader. Visserligen adresseras dimensionen i den så kallade ytbegränsningen som särskilt tar sikte på rymlighet, men då endast med avsikten att begränsa stödet till bostäder som annars skulle anses vara för rymliga. Om bostadsbidragets bostadsanknutna del ska kunna bidra till målet krävs, utöver en fördelningspolitisk träffsäkerhet, att det stimulerar efterfrågan på goda och rymliga bostäder. De bostadskostnadstak som gäller i bostadsbidraget kan enligt utredningens mening inte anses leda till sådan stimulans. Om inte ett bidrag till ekonomiskt svaga hushåll alls påverkas av att bostaden för ett hushåll med ett antal barn anpassas till att vara tillräckligt rymlig (och god i övrigt) är risken stor att sådana bostäder inte efterfrågas av dessa hushåll. I en rapport från Boverket12 påpekades att bostadsbidraget kommer allt längre ifrån att uppfylla det bostadspolitiska syftet, bland annat på grund av att bostadskostnadstaken hade varit oförändrade . De har fortfarande inte ändrats. 11Se t.ex. , Rapport 2016:28. 12Bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med bostadsbidrag – med anledning av regeringsuppdrag avseende bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med och utan bostadsbidrag, , Dnr 2011-1853/2004. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken 11.2.7Nivåerna på bidraget för barnkostnader är otydligt definierade Ända sedan bestämmelserna om statliga bostadstillägg till barnfamiljer infördes har en del av bidraget till hushåll med barn utgjorts av ett belopp som inte är beroende av bostadskostnaden eller ens att hushållet har någon bostadskostnad. Länge var denna del av bidraget, från början benämnd grundbeloppet, reserverad för hushåll med hemmavarande barn och olika stort beroende på antalet sådana barn i hushållet. infördes också bidrag för umgängesbarn och 2018 bidrag för växelvis boende barn.13 Barndelen av bostadsbidraget, benämnt särskilda bidrag och umgängesbidrag, har alltid varit ett belopp som varit högre för det första barnet än för vart och ett av de ytterligare barn som beaktas. beaktas högst tre barn och något ytterligare bidrag ges inte för den som har fler barn än så. I gengäld innebär flerbarnstillägget som infördes att hushåll med fler barn får ett generellt, inte behovsprövat, bidrag som ökar ju fler barn som bor i hushållet. Syftet med barndelen av bidraget är att ge hushåll med låg inkomst i förhållande till de utgifter som barn innebär ekonomiskt stöd att klara dessa utgifter. Barndelens storlek har ökat inte minst , vilket förklarar en del av bostadsbidragets omvandling till ett allmänt konsumtionsstöd. Inte minst har bidragen för hushåll med flera barn höjts i relation till bidraget för det första barnet. Detta har motiverats med att det framför allt är hushåll med flera barn som är ekonomiskt utsatta. Nivån på bidragsbeloppen har dock aldrig uttryckligen motiverats. Exempelvis har det aldrig uttalats att det särskilda bidraget för ett hemmavarande barn ska motsvara en viss del av de kostnader som ett barn innebär, på det sätt som exempelvis görs i bostadsdelen av bidraget genom att bidraget ska utgöra av bostadskostnaden i ett visst intervall. Enligt utredningens mening är detta olyckligt eftersom det innebär svårigheter att identifiera när en nivåförändring skulle kunna vara befogad och också att jämställa eller i varje fall jämföra bidraget för olika hushållstyper. Vi vill understryka att avsaknaden av en tydligt uttalad motivering till bidragets nivå inte i sig behöver 13Se vidare avsnitt 3.1. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken innebära att bidraget inte kan vara träffsäkert och effektivt för att uppnå den ekonomiska familjepolitikens mål. Utredningens analyser av de nivåer som bidragen är satta till visar emellertid att det är stora skillnader mellan hur stora bidrag som ges till olika hushållstyper när bidragsnivåerna relateras till skillnaden i utgifter för de barn som ingår i hushållet. Det gäller såväl skillnaden mellan hushåll med olika antal barn, särskilt mellan hushåll med ett barn jämfört med hushåll med fler barn, som skillnaden mellan hushåll med barn som vistas olika stor del av tiden i hushållet, särskilt skillnaden mellan barn som bor växelvis och övriga barn. 11.2.8Ekonomiska incitament styr hur underhållet regleras Föräldrarna är underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När ett barn bor varaktigt med bara den ena föräldern ska den andra föräldern fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Underhållsbidrag fastställs genom avtal mellan föräldrarna eller genom en dom. Genom underhållsstödet garanterar samhället att barn till särlevande föräldrar får en viss försörjning om en bidragsskyldig förälder av olika anledningar inte fullgör sin underhållsskyldighet enligt (FB). Samhällets ansvar är med andra ord sekundärt i förhållande till föräldrarnas underhållsskyldighet för sina barn. Två stora problem som kan uppstå mellan föräldrar som separerar är dels att det finns en misstro om att underhållet kommer barnet till del, dels misstro om de inkomstuppgifter som den andre föräldern lämnar stämmer. Därtill ska kostnaderna för barnet fastställas. Det handlar om kostnader för basbehov och tillkommande behov av typen dyrare fritidssysselsättning. Ska barnets kostnader fördelas helt mellan föräldrarna tillkommer också andra kostnader som barnet har, men som inte är att betrakta som basbehov. Om barnet ska kunna leva som tidigare eller ha samma standard som föräldrarna bör alla kostnader finnas med. Vidare ska föräldrarnas inkomster fastställas efter avdrag för behov av att försörja sig själv och eventuella andra barn och boendekostnader. Då föräldrarna är separerade kan frågan om att låta den andra föräldern få full insyn i sin ekonomi förstås vara känslig. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Reglerna om underhållsbidrag är relativt komplicerade och många väljer det tryggare underhållsstödet framför möjligen högre men mindre säkra belopp. Att lösa detta i domstol är oftast tidskrävande och dyrt, dessutom ligger det i sakens natur att utgången är osäker. Det kan också vara så att den separerade boendeföräldern ansöker om underhållsstöd för att slippa konflikter om pengar med den andra föräldern. Boföräldern vet att pengarna kommer att betalas ut och när utbetalningen sker. För många är en separation där barn är inblandade en mycket känslomässig process och i dessa fall kan administration av underhållsstödet fungera konfliktdämpande. Storleken på de belopp som betalas ut i underhållsstödet kan vara en orsak till att föräldrar väljer att använda sig av underhållsstödet snarare än att komma överens om ett underhållsbidrag. Statens strävan att få föräldrarna att lösa underhållet till sina barn på egen hand kommer att påverkas av hur attraktivt alternativet framstår så länge det finns två olika sätt att reglera underhåll som baseras på olika beräkningsgrunder och lagar. , och , var bidragsförskottet och underhållsstödet relativt generöst. De som underhållsstödsbeloppet var från början, som var en direkt överföring av bidragsförskottets beloppsgräns som var uttryckt som en viss procentandel av gällande prisbasbelopp, innebar i dåvarande prisläge ett relativt högt bidrag. I takt med att den beloppsgräns som infördes i underhållsstödets regler urholkades, genom att beloppet inte anpassades till utvecklingen av levnadsomkostnader, blev stödet mindre generöst. De senaste årens höjningar av underhållsstödet har åter gjort det mer generöst, vilket förstärker den ovan nämnda konflikten. Det är viktigt att understryka att underhållsstödets bedömning av barns levnadskostnader är generöst i förhållande till det som normalt används vid bestämmande av underhållsbidrag, alltså inte, enligt utredningens mening, i förhållande till barns faktiska kostnader. Det finns inte en given metod för att beräkna vilka kostnader som ska ingå i bedömningen av barns behov när underhållsbidrag ska bestämmas. Det har konstaterats att de metoder som används ger väldigt olika resultat när de används för att beräkna ett underhållsbidrags storlek. Detta innebär ur utredningens perspektiv att målet att få underhållsstödet att ge mer lika reglering av underhållet mellan föräldrar som underhållsbidraget, är svårt att Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Uppgiften om vad ett barn kostar är en mycket avgörande faktor när det gäller att fastställa ett underhållsbidrag. När föräldrarna har relativt stora skillnader i inkomster uppstår ekonomiska incitament att välja det ena systemet framför det andra. Om till exempel boförälderns inkomster är högre än den frånlevande förälderns inkomster kommer boföräldern att få stå för ett högre underhåll åt barnen, det vill säga underhållsbidraget blir lägre. Det finns alltså situationer där det är ekonomiskt mer fördelaktigt för boföräldern att ansöka om underhållsstöd än att beräkna ett underhållsbidrag enligt kvotdelningsmodellen. En skillnad mellan de båda rättsområdena som kan uppmärksammas i det här sammanhanget är förmögenhetsprövningen. Någon sådan prövning görs inte längre i underhållsstödet, vare sig för bidragsskyldig förälder eller för barnet. Däremot kan både boförälderns och barnets förmögenheter beaktas när ett underhållsbidrag fastställs. Regeringen har som ambition att öka regleringen av barns underhåll utanför underhållsstödet. Det finns emellertid en bestämmelse i FB som på olika håll har lyfts fram som ett hinder för detta. Av 7 kap. 2 a § FB följer att den förälder som är betalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Bestämmelsen infördes med syftet att en bidragsskyldig förälder ska få tillgodoräkna sig betalningsskyldigheten gentemot staten när den civilrättsliga skyldigheten att betala underhållsbidrag ska bedömas. Upp till det belopp barnet får i underhållsstöd träder alltså betalningsskyldigheten enligt reglerna i socialförsäkringsbalken in i stället för underhållsskyldigheten enligt reglerna i 7 kap. FB. I dessa fall ersätts sålunda förälderns underhållsskyldighet av en betalningsskyldighet avseende hela eller delar av det belopp som föräldern skulle utge till barnet i form av underhåll. Bestämmelsen är tillämplig såväl när ett underhållsbidrag är fastställt av domstol eller genom avtal som när något underhållsbidrag inte är fastställt. En konsekvens av bestämmelsen är att det som regel blir aktuellt att fastställa ett underhållsbidrag till barnet endast när underhållsbidraget kommer att överstiga underhållsstödets belopp. Genom bestämmelsen får beräkningsreglerna för betalningsskyldighet i underhållsstödet direkt inverkan på huruvida en frånlevande förälder ska anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet. Om betalningsbeloppet är litet har många därmed ingen kvarstående underhållsplikt, även Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken om ett korrekt beräknat underhållsbidrag skulle ha varit högre än detta belopp. Bestämmelsen kan i sig innebära att underhållsstödet är att föredra. Det inkomstbelopp som den bidragsskyldiga föräldern får förbehålla sig för egna levnadskostnader, det så kallade grundavdraget, uppgick till . Avdraget har höjts avsevärt och är . Sedan reformen har procentsatserna som avgör hur stor del av inkomsten över grundavdraget som den bidragsskyldiga föräldern högst behöver betala höjts. Sammantaget togs dock en större del av bidragsskyldigas inkomster i anspråk för reformen än vad som görs . När underhållsbidraget bestäms kan förälderns hela överskott, efter att förbehållsbeloppet dragits ifrån, tas i beaktande för underhåll åt barnet. En bidragsskyldig kan därför i vissa situationer ha fördel av att underhållsskyldigheten regleras via . I underhållsstödet används upp till inkomster när betalningsskyldigheten fastställs till skillnad från aktuella alternativt framtida inkomster som används när underhållsbidraget bestäms. En bidragsskyldig förälder kan alltså ha ekonomiska incitament att föredra underhållsstödet framför underhållsbidraget om inkomsterna har ökat . Underhållsstödets belopp är för många högre än det som en boförälder får eller skulle kunna få i underhållsbidrag. Detta kan innebära att kommuner kräver att en person som ansöker om ekonomiskt bistånd först ansöker om underhållsstöd om inget underhållsbidrag är fastställt eller understiger det maximala beloppet som kan lämnas i form av underhållsstöd. Eftersom betalningsbeloppet i underhållsstödet beräknas på ett annat sätt än underhållsbidraget innebär det ofta att den frånlevande föräldern får betala ett högre, eller lägre, belopp än vad hen betalar i underhåll enligt ett avtal om underhållsbidrag. Om ett avtal om underhållsbidrag innefattar att ansvaret för att betala vissa eller stora delar av utgifterna fördelas mellan föräldrarna riskerar en ansökan om underhållsstöd att kullkasta det ingångna avtalet. Visserligen finns regler i underhållsstödet som innebär att detta kan lämnas som ett utfyllnadsbidrag, vilket i princip innebär att bara betalar ut mellanskillnaden mellan det som den frånlevande föräldern betalar och ett fullt underhållsstöd. Utfyllnadsdelen beräknas emellertid inte som skillnaden mellan det som den frånlevande föräldern betalar till boföräldern enligt av- Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken talet och ett fullt underhållsstöd. Utfyllnadsbidraget bestäms i stället som mellanskillnaden mellan vad den frånlevande föräldern skulle ha betalat till om ett fullt underhållsstöd hade beviljats och det fulla underhållsstödet. Reglerna kring utfyllnadsbidraget, som dock används i en liten del av fallen () med underhållsstöd, är ett exempel där underhållsstödet är direkt normerande även för avtal om underhållsbidrag. Reglerna föreskriver att utfyllnadsbidraget ska användas så länge den frånlevande föräldern betalar minst det belopp som hen annars skulle ha betalat till enligt det offentligrättsliga regelverket. Den frånlevande föräldern kan alltså betala ett högre belopp men behöver inte göra det för att ett utfyllnadsbidrag ska betalas ut i stället för ett fullt underhållsstöd. En annan direkt påverkan på vilket underhåll som frånlevande föräldrar betalar till boföräldrar som underhållsstödets regler har, är att reglerna också föreskriver att underhållsstöd inte ska beviljas om den frånlevande föräldern betalar eller på annat sätt ser till att barnet får ett motsvarande underhåll som minst uppgår till det som skulle ha betalats ut i underhållsstöd. Återigen kan den frånlevande föräldern stå för underhållet på en högre nivå, men underhållsstödets nivå är tillräckligt för att underhållsstöd inte kan beviljas. Även de gällande reglerna om indragning av underhållsstödet om den frånlevande föräldern i rätt ordning har skött sina betalningar till har en direkt normerande effekt. Följden av en sådan indragning torde i nästan alla fall bli att den frånlevande föräldern betalar samma belopp direkt till boföräldern efter indragningen. Studier14 har visat att underhållsstödets normerande verkan på avtal om underhållsbidrag är långt mer långtgående än så. En betydande majoritet av de föräldrar som reglerar underhåll utan underhållsstöd har en mer eller mindre formaliserad överenskommelse om att reglera ett belopp som motsvarar underhållsstödet. Sammantaget innebär de ekonomiska incitament som kan medföra att föräldrar reglerar underhållet via underhållsstödet och den normerande effekt som reglerna om underhållsstöd har även på underhåll som inte regleras med underhållsstöd att fördelningen av det ekonomiska föräldraansvaret sällan, av allt att döma i en mycket liten utsträckning, är fördelat mellan föräldrarna på ett sätt som ut- 14Se t.ex. SOU 2011:51 Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnens skull, kapitel 11. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken går FB:s princip om att i ”kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga”. Också FB:s och principer om att det är föräldrarna som är primärt ansvariga för barnens försörjning riskerar att försvagas av underhållsstödets nuvarande konstruktion. 11.2.9I praktiken fördelas ansvaret för barns underhåll sällan som avsett Av de mer än två miljoner barn som bor i bor tre fjärdedelar med båda sina föräldrar. Av de barn som inte bor med båda sina föräldrar bor hälften hos sin mamma och knappt tre av tio lika mycket hos båda föräldrarna, det vill säga växelvis. Lite drygt ett av tio barn till särlevande föräldrar bor hos sin pappa. Ett av tio barn bor mest hos den ena föräldern men också hos den andra och bland dessa är det något vanligare att merparten av tiden tillbringas hos mamman.15 Av de ungefär en halv miljon barn som bor med särlevande föräldrar betalas det ut underhållsstöd för drygt 200 000 barn. Eftersom underhållsstöd inte kan betalas ut om ett barn bor växelvis, och det är cirka 150 000 barn som bor så, och underhållsbidrag normalt inte heller fastställs i sådana situationer återstår ungefär 150 000 barn för vilka den frånlevande föräldern enligt bör betala underhåll16. Hur mycket underhåll som betalas, i vilka former regleringen sker mellan föräldrarna och vilka principer som legat till grund för fördelningen av det ekonomiska föräldraansvaret för dessa barn har vi egentligen mycket liten kunskap om. En undersökning som har genomfört17 visar att den normerande effekten som underhållsstödet har på överenskommelser om underhållsbidrag är mycket stark. En majoritet (knappt två tredjedelar eller drygt tre fjärdedelar beroende på om det är en frånlevande förälder eller en boförälder som tillfrågas) av alla underhåll som regleras utanför underhållsstödet innebär ett underhåll som ungefärligen, och i de allra flesta fall exakt, motsvarar underhållsstödets belopp. Bland dem som inte reglerar underhållet med ett 15Källa SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden avseende åren 2018–2019. 16Vi bortser här från att även när ett utfyllnadsbidrag betalas ut i underhållsstödet så förutsätts att den frånlevande föräldern också betalar ett underhåll för barnet vid sidan av underhållsstödet. 17Socialförsäkringsrapport 2011:5 Särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken belopp som är ungefär detsamma som underhållsstödet uppskattar att det är mycket vanligt att inget underhåll alls regleras. bedömer att var tionde barn som skulle få ett underhåll inte får det alls. Att det belopp som regleras mellan föräldrar är det som fullt underhållsstöd innebär kan innebära att föräldrarna delar på det ekonomiska föräldraansvaret på det sätt som FB föreskriver. Det förutsätter emellertid att det överskott som föräldrarna har, efter förbehåll för egna och andra barns kostnader och för boendekostnader, är lika stora. Underhåll som regleras via underhållsstödet innebär per definition att en fördelning av föräldraansvaret enligt FB:s principer inte görs. Den absoluta merparten av de föräldrar som reglerar underhållet utanför underhållsstödet reglerar ungefär samma belopp, och det innebär bara i en liten andel av fallen att beloppet svarar mot en fördelning enligt nämnda principer. En inte obetydlig andel reglerar inget underhåll alls. Den enda rimliga slutsats som kan dras av detta är att det är ovanligt att det ekonomiska föräldraansvaret för barn till särlevande föräldrar regleras som det enligt FB ska regleras. 11.2.10En ansökan om underhållsstöd riskerar leda till en konflikt även då inget betalningsbelopp kan bestämmas Det finns enligt vad som beskrivits ovan många olika situationer då en ansökan om underhållsstöd inte kan anses vara det bästa sättet att se till att barnets försörjning kan ordnas på ett sätt som ligger i linje med principer om fördelningen av försörjningsansvaret mellan föräldrar och mellan dessa och samhället. Trots detta är underhållsstödet i många situationer nödvändigt för att en boförälder ska kunna klara av att försörja barnen. De indirekta ekonomiska krav som boföräldern genom ansökan om underhållsstöd riktar mot den frånlevande föräldern kan väcka en konflikt eller förvärra en redan pågående sådan. Det kan argumenteras för att en ansökan om underhållsstöd både kan vara mer och mindre konfliktdrivande än att på annat sätt försöka få till stånd en rimlig överenskommelse om underhåll, men det torde vara klart att varje ansökan om, och handläggning av, ett underhållsstöd riskerar vara konfliktdrivande. Denna risk kan påverkas av hur stora ekonomiska krav som i slutändan faktiskt riktas mot den frånlevande föräldern, men redan det faktum att en ansökan har lämnats in, och en Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken utredning av betalningsskyldigheten görs, utgör en risk för konflikt. I en specifik situation, nämligen den där det står klart att den frånlevande föräldern helt saknar möjlighet att bidra till barnets försörjning, kan denna risk för konflikt uppfattas särskilt onödig. Det kan med visst fog hävdas att utredningen om, och den frånlevande förälderns inblandning i den utredningen, är ett instrument för att betona förälderns försörjningsansvar även om det i praktiken inte kan infrias. Frågan är dock hur denna signal om ansvaret bör vägas mot den risk för konflikt, med potentiellt stora konsekvenser för alla inblandade, som den kan ge upphov till. En betydande del av alla bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet har inte någon förmåga alls att bidra till barnets försörjning.18 I en stor del av dessa fall vet högst sannolikt boföräldern att så är fallet redan innan utredningen om betalningsskyldigheten inleds. Om boföräldern har ett behov av det ekonomiska tillskott som ett underhåll innebär, och underhållsstödet i en sådan situation är den enda möjligheten att få tillgång till detta tillskott, är det upp till boföräldern att bedöma de ekonomiska fördelarna mot riskerna med en ansökan. Lämnas en ansökan in kan boföräldern och barnet drabbas av den konflikt som kan uppstå, lämnas ingen ansökan in kan stora svårigheter att försörja sig i stället uppstå.