sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningen konstaterar att , länsstyrelserna och kom- muner sammanlagt har inrättat 8 744 biotopskyddsområden –2020. Utredningen har inte haft tillgång till uppgifter om ersättning för beslut som meddelats av länsstyrelser eller kommuner. Eftersom dessa är fåtaliga i sammanhanget, av samtliga biotop- skydd, bedöms bristerna i underlaget vara försumbara. Utredningen vill understryka att ersättningen som betalas för in- trången kan variera stort beroende på vilket marknadsvärde den aktu- ella biotopen representerar. Värdet kan bland annat variera med naturtyp och vilken del av landet som berörs. Beslut om biotopskydd i skogsmark och kommuner får inrätta biotopskydd för sådana områden i skogsmark som anges i bilaga 2 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Skogliga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 19 biotoper som anges i bilagan. har –2020 inrättat 8 615 skog- liga biotopskyddsområden, som framgår både av kart- verktyg Skogens pärlor och av kartverktyg Skyd- dad natur. Genomsnittlig areal för biotopskydd är , och genomsnittlig ersättning är /hektar, där ersättningen motsvarar av marknadsvärdet på in- trånget. kartverktyg Skyddad natur anger att 16 så kallade övriga biotopskydd har inrättats av kommuner – 2020. Arealuppgifterna för dessa skyddade områden tyder på att även 13 av dessa områden har skyddats främst för skogliga värden, eftersom merparten av den skyddade arealen anges vara produktiv skogsmark. Genomsnittlig areal för de biotopskydd som förvaltas av kommuner är . Utredningen har inte haft tillgång till några uppgifter om ersättning för dessa kommunala biotopskydd. Beslut om övriga biotopskydd Länsstyrelser eller kommuner får inrätta biotopskydd för sådana övriga områden som anges i bilaga 3 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Dessa övriga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 16 olika biotoper som an- ges i bilagan. kartverktyg Skyddad natur anger att 129 övriga biotopskydd har inrättats, varav 16 av kommuner och 113 av läns- styrelser. Vi har redan konstaterat att kommunernas beslut främst omfattar skogsmark, därmed bör dessa ha inrättats med hänvisning till bilaga 2 i förordningen om områdesskydd. Även när det gäller länsstyrelsernas beslut utgörs dock 48 biotopskydd till mer än hälf- ten av produktiv skogsmark, vilket innebär att även bilaga 3 i förord- ningen om områdesskydd delvis används för skydd av skog. Genomsnittlig areal för samtliga övriga biotopskydd är 2,6 hek- tar. Utredningen har inte haft tillgång till några samlade uppgifter om ersättning för dessa biotopskydd. Om det är aktuellt att bilda ett biotopskyddsområde ska eller , enligt 34 § förordning (1998:1252) om områdes- skydd enligt m.m., på statens vägnar söka träffa uppgö- relse med sakägare som gör anspråk på ersättning. Det finns en lag- stadgad rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § . När markägaren och myndigheten är överens om att ett bio- topskydd ska inrättas har markägaren alltså rätt till ersättning av marknadsvärdet för det berörda området. Därmed undantas området från annan verksamhet och får i stället naturvård som ändamål för överskådlig framtid. Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl får dispens från för- budet ges i det enskilda fallet. En fråga om dispens ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer, om dispensen avser ett om- råde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1 , och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsom- rådet. och har utvärderat hur mark- ägare upplever genomförandet av formellt skydd på deras fastigheter. Majoriteten av markägarna är nöjda med myndigheternas informa- tion, agerande samt med den ekonomiska ersättningen vid inrättan- det av formellt skydd.75 Nackdelen för en verksamhet med att ett biotopskydd inrättas är att området inte, utan dispens, får användas inom överskådlig fram- tid. Fördelen är att ersättning utgår . 2019/20:1 Budgetproposition , utgiftsområde 20, s. 63. 15.7.3Sammanfattade effekter och konsekvenser av förslag om ersättningsmodell Först några ord om arbetets utgångspunkter och syften i den här delen (att analysera förslagens rättsliga effekter mot). Vi har under arbetets gång vid ett flertal tillfällen medvetandegjorts om skogs- politikens två mål. Vi har därför funnit anledning att gå tillbaka till de överväganden som gjordes i anledning, och som en följd av, skogspolitiska beslut. Våra slutsatser är i korthet följande. I den mån myndigheter, vid en tillämpning av fridlysningsreg- lerna, drar slutsatsen att det handlar om så känsliga arter, med så stort behov av helt intakta livsmiljöer, att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, och som därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd, så ska områdesskydd inrättas. För det ändamålet har vi föreslagit ett biotopskydd som kan inrättas till skydd för arter. För ett sådant skydd ska ansvaret och kostnaderna främst ligga på staten, och ersättningsrätt följer således enligt vad som gäller för om- rådesskydd. När det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna i övrigt, i var- dagslandskapet, är vår slutsats att samexistens mellan arter och mänsk- lig verksamhet både är möjlig och önskvärd, samt att det också är utgångspunkten för de skogspolitiska målen. Frihet under ansvar, där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden bör, enligt regeringen, bli ett normalt inslag i verksamheten, som i princip inte förutsätter statliga bidrag, men ett stort mått av kunskap.76 Syftet med våra förslag är alltså i första hand inte att bidra till att tillräckliga arealer säkerställs genom områdesskydd (främst eftersom vi inte upp- fattat våra utredningsdirektiv som inriktade på just områdesskydd), utan att bidra till att skogspolitikens två mål kan nås, genom att tillämpa principen om frihet under ansvar. Vi påstår därmed inte att områdesskydd inte skulle behövas. Det vi vill tydliggöra är att det är samexistensen mellan människan och andra arter, i områden som inte är så känsliga att de fordrar områdesskydd, som varit vårt fokus. En utgångspunkt blir därmed också att kostnaderna för ett sådant skydd främst (inte alltid till fullo) ska ligga på verksamhetsutövaren, såvida det inte handlar om de mest skyddsvärda objekten, där om- rådesskydd bör användas, och där har vi föreslagit att biotopskydd ska kunna inrättas. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. Den rättsliga, handlingsdirigerande, effekten Det vi vill åstadkomma med vårt förslag är ett system som tillgodo- ser det skydd arterna behöver, som det ska vara möjligt att nå det resultatet genom att anpassa olika verksamheter på ett sådant sätt att mänsklig verksamhet och arter kan samexistera. Den som är bäst skickad, men också skyldig, att ta fram underlag och förslag på hur detta kan göras är markägaren eller verksamhets- utövaren, men denne måste ha grundläggande och sammanställda kunskaper om naturen och landskapet att utgå från. Här kommer de föreslagna livsmiljöunderlagen in i bilden. De kan ge ett sådant stöd. Med stöd i dessa ska allmänna hänsynsregler följas. Härvid är frid- lysningsreglerna att se som en precisering av allmän hänsyn. Det är myndigheterna som i sin tillsyn och tillsynsprövning uttolkar och ser till att hänsynsreglerna följs. Vad som, i praktiken, är allmän hänsyn måste alltså avgöras i det enskilda fallet, och om det handlar om en åtgärd som ska anmälas för samråd, så kommer frågan i slutänden att avgöras av den myndighet som tar emot samrådsanmälan. Sådan allmän hänsyn måste tas av den enskilde och häri ingår att anpassa verksamheter eller åtgärder så att fridlysningsreglerna inte överträds. I normalfallet bör det alltså inte handla om att upphöra med en verksamhet, utan om att anpassa den. Det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som ska komma med förslag på hur det kan göras, men myndigheten ska avgöra om det är tillräckligt. Vad som är tillräckligt kan mycket väl rymmas inom ramen för vad som är allmän hänsyn, och i sådana fall saknas helt grund för att framställa ersättningsanspråk. Emellertid kan det i diskussionen mellan myndighet och verksam- hetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, visa sig att det finns åtgärder att vidta som skulle främja arterna och deras livsmiljöer, men som verksamhetsutövaren inte är skyldig att vidta. Här finns ett utrymme för att ingå naturvårdsavtal. I den mån den hänsyn som måste tas för att följa fridlysningsreglerna ligger över gränsen för vad som är rimlig hänsyn, efter en teoretisk avvägning enligt 2 kap. 7 § , finns ytterligare skäl att försöka komma överens om ett naturvårdsavtal, om inte annat i syfte att undvika en rättslig process och kunna använda pengarna för att skydda fler vär- den än endast den fridlysta arten. Om en tillämpning av fridlysningsbestämmelserna resulterar i be- dömningen att det behövs ett förbud för överskådlig framtid, bör myndigheten överväga att besluta om att inrätta biotopskydd. Om förutsättningar för att bilda biotopskydd finns, innebär det att det handlar om så känsliga arter eller så känslig miljö att kostnadsan- svaret har gått över på staten, vilket också konkretiseras genom att det finns en rätt till ersättning för sådana områdesskydd, förutsatt att det innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Om biotopskydd inte är lämpligt och något naturvårdsavtal heller inte kan förhandlas fram, och parterna inte kan komma överens om huruvida den hänsyn som krävs går utöver vad som är rimligt, eller inte kan komma överens om vad överskjutande hänsyn är värd, så åter- står för den som vill framställa ersättningsanspråk att stämma det allmänna. Stämningsansökan ska i sådana fall lämnas in från det att ett beslut om nekad dispens från fridlysningsbestämmelserna fatta- des. Om ersättning utgår ska det endast utgå för den del som överstiger avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att ersättningen i sådana fall är så pass begränsad i omfattning, vad avser ersättnings- grundande intrång, bör få effekten att ett avtal, där parterna själva förfogar över såväl avtalsvillkoren i form av åtgärder/vinster för natur- miljön respektive ekonomisk ersättning/kostnader som för vilken tid det ska gälla, är betydligt mer attraktivt än en domstolsprocess med oviss utgång. En förväntad och avsedd effekt av våra förslag är att användningen av naturvårdsavtal ska öka. Om det sluts ett naturvårdsavtal blir ersättningen föremål för för- handling i det enskilda fallet. Naturvårdsavtal som har inrättats av har generellt ersatts med lägre belopp än bio- topskydd. Detta är en följd av att biotopskydd har ersatts med 125 pro- cent av marknadsvärdet, medan ersättningen för naturvårdsavtal be- räknas från fall till fall. Sammantaget har till och med slutit 5 454 naturvårdsavtal omfattande pro- duktiv skogsmark, med en genomsnittlig ersättning om 15 500 kro- nor/hektar. Om även improduktiv skogsmark ska inräknas omfattar arealen som ingår i avtal , och den genomsnittliga ersättningen är /hektar. Naturvårdsavtal har därmed i genomsnitt ersatts med ett värde per hektar som motsvarar de lägsta taxeringsvärdena för skogsmark i landet.77 Enligt har det genomsnittliga taxerings- värdet för produktiv skogsmark ökat från /hek- tar till /hektar . Om taxerings- värdet ska motsvara av marknadsvärdet har alltså detta ökat från /hektar till /hektar. Värdet på skogsfastigheter har därmed ökat betydligt under perio- den, men det är stora prisskillnader mellan olika delar av landet. låg det genomsnittliga taxeringsvärdet för produktiv skogs- mark på 10 000–/hektar i och Väster- bottens län, kusttrakterna undantagna, där värdenivån var högre. I södra tredjedelen av ligger priserna på skogsmark mycket högre, i genomsnitt mer än /hektar, med högst nivå i där taxeringsvärdet kan vara /hektar.78 statistik redovisar att myndigheten under perio- den till och med har inrättat 8 615 biotopskyddsom- råden i skogsmark, omfattande produktiv skogsmark, till en intrångskostnad för staten om . Ersätt- ningen för den produktiva skogsmarken motsvarar / hektar. Det innebär i sin tur att skogliga biotopskydd i genomsnitt har ersatts med ett värde per hektar som motsvarar de högsta taxer- ingsvärdena i landet för skogsmark. I dessa biotopskydd ingår därtill en mindre andel improduktiv skogsmark, totalt . Sam- mantaget, om både produktiv och improduktiv skogsmark inräknas, har ett hektar skogligt biotopskydd kostat staten i genomsnitt . Sammantaget har det kostat staten mer per hektar att inrätta biotopskydd än att sluta naturvårdsavtal. Att in- rätta biotopskydd är således mycket dyrt. Tanken i vår ersättnings- modell är dock att biotopskydd endast ska användas när myndighe- ten anser det lämpligt och det bör vara i fall där skyddet behöver vara omfattande och bestå . I första hand ska myndighe- terna sträva efter att ingå naturvårdsavtal, som kan vara mer flexibla 77Skogsstyrelsens webbplats: /statistik/statistik-efter-amne/ biotopskydd-och-naturvardsavtal/ (). 78Statistiska centralbyrån, SCB (2019) Markanvändningen i , s. 53. i tid och rum, och inkludera skötselplan för hävdberoende arters livsmiljöer. Målet bör vara att arter och mänsklig aktivitet ska kunna samexistera genom att verksamheter och åtgärder visar tillräcklig hänsyn.79 Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen Fridlysningsbestämmelserna kan aldrig bli föremål för förhandling. De gäller och gäller alla. Våra förslag i den här delen kom- mer därför att stärka möjligheterna nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv. Enligt rapporten mångfald - om arter, miljöarbete och statistik har skogssektorn frivilligt avstått från avverkning (för- utom naturvårdande skötsel) frivilliga avsätt- ningar och hänsynsytor. Det innebär totalt . Frivilliga avsättningar är en del av sektorsansva- ret, men kan också betraktas som en kostnad eftersom det innebär ett intäktsbortfall.80 Den hänsyn som tas innebär också sänkta pre- stationer vid drivningen (avverkning och uttransport av virket) och högre kostnader för planering och inventering. En beräkning av de intäkter skogssektorn frivilligt avstått från kan jämföras med vad en formell inlösen av motsvarande skog skulle kosta för staten.81 Det finns många sätt att räkna på kostnaderna. På kort sikt inne- bär frivilliga avsättningar att betydande virkesmängder faller bort, eftersom de avsatta områdena ofta är gamla och har höga virkesför- råd. finns de på i genomsnitt mindre bördiga marker och har mer besvärliga avverkningsförhållanden, vilket gör att de långsik- tiga kostnaderna kanske inte motsvarar deras andel av den produk- tiva skogsmarken.82 Det ska också poängteras att frivilliga avsättningar är ett krav för flertalet certifierade markägare, där certifieringen i sig 79Bland annat detta framhålls i en debattartikel i , et al., Miljömålen bör styra så att skogsbruket anpassas för långsiktig produktion inom eko- systemens ramar, , . 80Hannertz och (2020) a.a., s. 76. innebär att virket ska kunna avsättas till ett högre pris. Den förlust av inkomst som frivilliga avsättningar medför ska alltså kompenseras av ett högre pris vid försäljningen av avverkat virke från övrigt certi- fierat markinnehav. Frågan är dock vad våra förslag innebär relativt dagens situation. Förslagen innebär ett tydliggörande av att ersättningsrätten är mycket begränsad, när det gäller försiktighetsmått och hänsyn till arterna för att följa fridlysningsreglerna. Om ett förbud indikerar att biotopskydd är lämpligare, har vi föreslagit en möjlighet att inrätta sådana av hänsyn till arterna. Det innebär att i de fall fridlysningsreglerna i praktiken innebär ett om- rådesskydd, och då det finns förutsättningar att inrätta ett sådant, så finns nu också rättsliga förutsättningar att göra det. Om biotopskydds- område inrättas har markägaren rätt till ersättning enligt vad som föl- jer av 31 kap. 4 § . Om myndigheterna inte anser det lämpligt med biotopskydd, men det i praktiken handlar om ett förbud mot verksamheten, ska ut- gångspunkten vara att det innebär en inskränkning som går utöver rimlig allmän hänsyn, vilket i sin tur ska anses innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning, som bör grunda rätt till ersättning enligt den föreslagna punkten i 31 kap. 4 §. Ersättningsrätten har således utökats i och med våra förslag. En problembild som tydliggjorts för utredningen hänger samman med vilken myndighet som gör vad, vilken myndighet som får göra vad. Det gäller allt från vem som har möjlighet att förbjuda åtgärder i områden som borde skyddas som naturreservat (till exempel genom att fatta beslut om interimistiskt naturreservat enligt 7 kap. 24 § miljö- balken), till vem som får bilda biotopskyddsområden och hur stora dessa kan vara. När ska ett ärende avslutas på en myndighet, och när ska en annan myndighet ta över? När får den ta över? Till exempel tvingas länsstyrelserna att prioritera akuta ärenden83 i stället för att prioritera det planerade, strategiska områdesskydds- arbetet. De så kallade akutärendena uppstår genom att Skogsstyrel- 83Se (2018). Skyddet av värdefull skog, Bilaga 1. Sammanställning av länsstyrelsernas svar på frågor om arbetet med skydd av skog, s. 3. sen, utan föregående beslut enligt 12 kap. 6 § , lämnar över avverkningsärenden till för att bilda områdesskydd. Dessa ärenden uppkommer eftersom endast får fatta beslut om biotopskydd för vissa utpekade miljöer, och de får inte inrätta naturreservat. Om de arter som behöver skyddas inte kan bevaras genom ett naturvårdsavtal återstår för att lämna över ärendet till , som har andra möjligheter att inrätta områdesskydd. kan då, för områden som är särskilt viktiga för biologisk mångfald, och ingår i länets strategiska plan för områdesskydd, fatta beslut om ett intermistiskt naturreser- vat enligt 7 kap. 24 § , för att förhindra att avverkning genomförs enligt den avverkningsanmälan som inlämnades till Skogs- styrelsen. Detta är nödvändigt i situationer när anmälningsärendet hos inte har avslutats med ett förbud mot avverkning och området behöver skyddas mot ett akut hot om avverkning. Enligt 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. ska myndigheterna prioritera skyddsarbetet för om- rådet när ett interimistiskt beslut har meddelats. måste prioritera de akuta ärenden som kommer in, men förskjuts tidplanen för planerade områdesskyddsarbete. Natur- reservatsärendena som kan inledas mer planerat gentemot berörda sakägare skulle kunna handläggas , men får prioriteras ned av dessa akuta ärenden. Effekten av att ge , länsstyrelser och kommuner möjlighet att inrätta biotopskyddsområden om , till skydd för arter, innebär att inte behöver lämna över den här typen av ärenden till länsstyrelserna. Som en konsekvens kommer länsstyrelsernas handläggningstider för naturreservatsären- den att minska, i och med att de kan ägna sig åt det planerade områdes- skyddsarbetet, utan att tvingas prioritera akuta ärenden i samma ut- sträckning som . Det är svårt att kvantifiera den positiva effekten. Det är också svårt att förutse i vilken mån de resonemang kring handläggningen som vi har fört ovan kommer att påverka handlägg- ningen och samspelet mellan myndigheterna. Vi förutser dock att våra förslag, som omfattar livsmiljöunderlag, fördelning av ansvar för kunskapsunderlag, samt en modell för hur fridlysningsreglerna ska kunna få genomslag även inom areella när- ingar, skapar förutsättningar för en förutsebar ärendeprocess. En del av problembilden som rör myndigheternas handläggning och samordning, eller brist på samordning, bottnar i själva verket i ersättningsreglerna och vilken myndighet som tillämpar hänsynsreg- lerna respektive prövar dispensfrågor, och i vilken mån det är möjligt att förhandla, eller om man är direkt hänvisad till att stämma staten. Problemen accentueras av att det inte alltid råder samsyn kring hur regler ska tolkas, beroende på om man rör sig inom logik eller skogsvårdslagens logik. Utredningen bedömer att antalet ärenden gällande inrättande av biotopskyddsområden kan komma att öka, om de regelförändringar Eftersom det är troligt att antalet ärenden som berör fridlysningsbestämmelserna kommer att öka mest inom skogs- bruket, behöver ha kapacitet att hantera en ökad ärende- mängd. kan därmed komma att behöva ökade resur- ser för handläggning av ärenden gällande områdesskydd och avtal. I och med möjlighet att överväga biotopskydd och de ökade incitamenten för naturvårdsavtal kommer sannolikt kostnaderna att fördela sig annorlunda. Kostnaden per ytenhet är för- visso inte lika stora vid naturvårdsavtal som vid områdesskydd, men en förväntad effekt är fler naturvårdsavtal än . Frågan är då hur den utökade ersättningsrätten kommer att påverka samhällsekonomin. Som vi har visat ovan bedömer vi att kostnaderna för det allmänna inte nödvändigtvis kommer att öka. Utredningen kan inte se att föreslagen ersättningsmodell öppnar för missbruk. Ersättning förutsätter att marken skyddas på något sätt. Om mark- ägare, som en följd av utredningens förslag, väljer att i högre ut- sträckning än tidigare anmäla skogsmark för avverkning, enbart för att få ut ersättningen, så kan detta betraktas som en form av frivilligt områdesskydd. Det innebär intäkter på biologisk-mångfald-kontot. Utrymmet för ersättning är begränsat, eftersom det inte kan utgå någon ersättning för sådant som ryms inom rimlig allmän hänsyn. Ersättning enligt vårt förslag kan endast utgå för begränsningar som går utöver allmän hänsyn, och där dispens inte kan ges från fridlys- ningsbestämmelserna. Ersättning kan också utgå enligt ett naturvårdsavtal, för en begrän- sad tid, eller i form av ersättning för biotopskydd för överskådlig framtid. Förlusten för samhället, i de fall verksamheten gäller slut- avverkning inom skogsbruket, ligger i att träden inte avverkas och att staten går miste om de skatter som följer av lönekostnader och förädling av virket. Vinsten för samhället ligger i att fridlysta arter och deras livsmiljöer bevaras, vilket bidrar till att uppfylla internationella åtaganden, men också till att de svenska miljökva- litetsmålen uppfylls. En aspekt som lyfts av expert i utredningen är att förslaget riske- rar innebära minskade incitament att utveckla naturvärden. Utan en mer generös ersättningsrätt uppstår en risk med att sköta skogen på ett sådant sätt att naturvärden uppstår eller utvecklas, vilket kan leda till mindre sådan skogsskötsel. Den effekt vi vill uppnå med förslaget är emellertid, förutom att lägga ett förslag om ersättning som håller sig inom ramen för ut- redningsdirektiven (ersättning markägare har rätt till vid avsevärt försvårande av pågående markanvändning och inte i strid med ), att i större utsträckning styra från en situation där skog antingen brukas eller skyddas, mot en situation där skogsbruk kan bedrivas med hänsyn till arterna. Ett tydliggörande av såväl kravet på laglig markanvändning som vad som måste anses följa av det när fridlysningsbestämmelserna ses som en precisering av hänsynsreglerna, bör, enligt vår bedömning, snarare än att leda till minskade incita- ment, leda till ökade incitament för att anpassa sina metoder efter de fridlysta arternas behov och därmed inte hamna i en allt eller inget- situation.84 Skulle en markägare ha skött skogen på ett sådant sätt att stora naturvärden utvecklats och känsliga arter etablerat sig, före- ligger sannolikt skäl att inrätta biotopskydd. Om sådana förutsätt- ningar inte föreligger talar mycket för att det kan finnas skäl att ingå ett naturvårdsavtal. Risken för den befarade konsekvensen är, menar vi, därmed låg. 84Se t.ex. debattartikel av et al., Ökad mångfald krävs även i brukad skog, , . Effekterna om någon reglering inte kommer till stånd Den tydligaste effekten är att det alltjämt kommer att vara osäkert huruvida ersättning kommer att utgå.