sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — 1Senaste lydelse 2018:1518. 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap Härmed föreskrivs att det i fråga förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap dels att 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 6 a §, och närmast före 6 a § en rubrik av följande lydelse. Försvarsmakten, Försvarets mate- Totalförsvarets plikt- och prövnings- verk, , Försvars- högskolan och de myndigheter som heter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- vid höjd beredskap, ska på be- de uppgifter och upplysningar som sitt uppdrag enligt 1 och 2 §§ för- ordningen (0000:000) med in- att följa upp, analysera och utvär- Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 4, 6 och 18 §§, utom i fråga omKustbevakningen, , , , , och Försvarshögskolan.27 heten, Säkerhetspolisen, Myndig- heten, Säkerhetspolisen, Myndig- heten för samhällsskydd och be- heten för samhällsskydd och be- redskap, , För- redskap, , För- svarsmakten, Försvarets materiel- svarsmakten, Försvarets materiel- tut, Totalförsvarets plikt- och tut, Totalförsvarets plikt- och lys, och För- används uttrycket säkra krypto- grafiska funktioner i betydelsen i betydelsen kryptografiska funk- kända av Försvarsmakten. tioner godkända av Försvars- Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar vilka övriga myndigheter som ska ha säkra kryptografiska funktioner. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar även vilka företag som efter överenskommelse ska få tillgång till säkra kryptografiska funktioner. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får därutöver ingå avtal om tilldelning med kommuner och organisationer som har behov av säkra kryptografiska funktioner. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 4, 6 och 18 §§, utom i fråga om , , , Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, och Försvarshögskolan. 1Senaste lydelse 2020:1289. Denna förordning träder i kraft . 1.5Förslag till förordning om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) Härmed föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) att bilagan ska ha följande lydelse. Följande statliga myndigheter beslutar om placering i säkerhetsklass i enlighet med vad som anges i 5 kap. 8 §. Myndigheten för digital förvalt- Myndigheten för digital förvalt- Statens inspektion för försvars- Statens inspektion för försvars- Totalförsvarets plikt- och pröv- Totalförsvarets plikt- och pröv- Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillsätta en utredning som ska göra de överväganden och lämna de förslag som behövs för att regeringen ska kunna tillsätta en organisationskommitté med uppdrag att inrätta en ny myndighet för uppföljning och utvärdering av verksamheten i totalförsvaret. Den nya myndigheten ska vara anslagsfinansierad och inrättas . •precisera vilka uppgifter som den nya myndigheten ska ansvara för, •föreslå myndighetens ledningsform, •föreslå i vilken omfattning regeringen ska kunna lägga särskilda uppdrag på myndigheten, •lämna nödvändiga författningsförslag i den utsträckning utredaren lämnar förslag som påverkar gällande rätt. Uppdraget ska redovisas . Mot bakgrund av de snäva tidsramar som utredningen haft för sitt arbete har utredningen bedömt att följande avgränsningar varit nödvändiga: Utredningens uppdrag och arbete En internationell jämförelse görs inte Behovet av en internationell jämförelse har inte lyfts fram särskilt i utredningens direktiv. Informationsinhämtning beträffande internationella förhållanden är inte sällan del i utredningsarbete. En internationell utblick kan framförallt vara motiverad inför ställningstagande i frågan om behovet av att inrätta, förändra eller avveckla en funktion eller verksamhet. Vid bedömningen av hur utformning av en funktion eller verksamhet ska anpassas till svenska förhållanden och regelverk är värdet av internationella jämförelser dock i många fall mer begränsat. Det finns stora skillnader mellan olika länders förvaltningsstrukturer. Detta minskar jämförbarheten mellan länder och därmed även förutsättningarna att med enkelhet tillämpa förvaltningskopplade lösningar från andra delar av världen. Utredningen har därför valt att inte prioritera en internationell utblick. Ingen djupare analys görs av behoven och kvaliteten i nuvarande uppföljnings-, analys- och utvärderingsverksamhet inom totalförsvaret Utredningen har gjort bedömningen att utredningen i första hand behöver prioritera att kartlägga vilket gränssnitt och vilken roll som en ny utvärderingsmyndighet ska ha gentemot övriga aktörers formella uppdrag, samt att jämföra med uppdragen och verksamhetsförutsättningarna hos andra sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter. Utredningen har bedömt att utredningen inte har förutsättningar att göra en djupare analys av kvaliteten i rådande uppföljning och utvärdering inom totalförsvaret och identifiera brister och problematisera kring dessa. Utredningens redovisning av uppdraget att precisera den nya myndighetens uppgifter grundar sig därför på aktörernas erfarenheter om sina verksamhetsförutsättningar snarare än en systematisk genomgång och analys av utvärderingsbehoven inom totalförsvaret och hur dessa bäst uppfylls. Utredningen anser att det är möjligt att en sådan genomgång hade kunnat ge underlag för ytterligare precisering av myndighetens uppdrag, men har sett det nödvändigt att prioritera bort detta. Utredningen bedömer att betänkandet, avgränsningen till trots, innehåller väl avvägda och tillräckliga förslag för att precisera den nya myndighetens uppgifter och roll. Utredningens uppdrag och arbete Beräkning av kostnaderna för myndigheten görs översiktligt Utredningen har gjort en uppskattning av kostnaderna för en ny utvärderingsmyndighet med stöd av vissa nyckeltal och intervjuer med bl.a. liknande analys- och utvärderingsmyndigheter samt myndigheter inom totalförsvaret. En mer precis kostnadsbedömning förutsätter närmare bedömningar i frågor om organisering, administration och bemanning som kommer att behöva göras av en organisationskommitté. En mer precis beräkning är också beroende av faktorer som inte ligger inom utredningens uppdrag att lämna förslag om, såsom lokalisering av den nya myndigheten och i vilken utsträckning vissa funktioner hos myndigheten ska samutnyttjas med annan myndighet genom samlokalisering. Ingen analys görs av ansvar och roller i avseende myndighetsstyrning och huvudmannaskap Utredningen gör inga överväganden och lämnar inte några bedömningar eller förslag om nödvändiga åtgärder inom med anledning av inrättandet av den nya myndigheten. Eventuella behov av åtgärder avseende arbetssätt och processer liksom eventuella förtydliganden avseende ansvar och roller i bedöms inte närmare i denna utredning. Detta blir därmed en fråga för att överväga vidare. Utredningen har hämtat mycket av underlaget till detta betänkande från skriftliga källor: propositioner, statliga utredningar, författningstexter, regleringsbrev, årsredovisningar m.m. Utredningen har vidare genomfört tre möten med sakkunniga och experter. Dessutom har utredningen träffat och samtalat med representanter för: •Brottsförebyggande rådet (Brå). Utredningens uppdrag och arbete •Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté. •Försvarsmakten (inklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Must). •Försvarsutskottets kansli (). •Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). •Länsstyrelserna (genom i ). •Myndigheten för kulturanalys. •Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). •Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). •Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. •Post- och (). •Riksdagsförvaltningens utvärderings- och forskningssekretariat. •Totalförsvaret radioanstalt (FRA). Utredningens uppdrag och arbete •Totalförsvarets plikt- och prövningsverk. •Utredningen om En materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret (Fö 2020:02). •Utredningen om inrättande av Myndigheten för psykologiskt försvar (Ju 2021:01). 3Sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter 3.1Befintliga sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter Myndigheter ska enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605) lämna en resultatredovisning till regeringen. I resultatredovisningen ska myndigheterna analysera och bedöma resultatet och utvecklingen av verksamheten utifrån myndighetens uppgifter samt de mål och krav som regeringen har angett. En del myndigheter har dessutom som en särskild angiven uppgift för myndigheten att utvärdera verksamheten inom sina respektive verksamhetsområden. Regeringen har därutöver behov av uppföljningar, analyser, utredningar och utvärderingar av statlig verksamhet som genomförs av andra myndigheter än de som har verksamhetsansvaret. Det finns sju sådana sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter: (Brå), utvärdering (IFAU), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (Vård- och omsorgsanalys) och Trafikanalys.1 Dessa gör exempelvis djupare analyser och utvärderingar av ändamålsenligheten i en viss organisering, utfallet av en verksamhet eller av effektiviteten i processer inom en eller flera myndigheter. Gemensamt för dessa myndigheter är att de har uppföljning, analys, utredning och utvärdering som sin kärnverksamhet. De har således inte ansvar för genomförandet av den verksamhet som utvärderas. 1Se dir. 2017:79, s. 2. Sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter Utöver de sektorsansknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna finns också centrala utvärderingsmyndigheter såsom Statskontoret, som genomför utredningar inom alla sektorer på uppdrag av regeringen, och (), som på uppdrag av regeringen utför utredningar inom området ekonomisk styrning. Därutöver görs viss analys och utvärdering av myndigheter inom totalförsvaret, se vidare kapitel 6. 3.2Analyser och utvärderingar för effektiv styrning (SOU 2018:79) Analys- och utvärderingsutredningens uppdrag Regeringen tillsatte 2017 en utredning med uppdrag att göra en översyn av regeringens analys- och utvärderingsresurser och hur dessa är organiserade. I uppdraget ingick bl.a. att genomföra och redovisa en behovsanalys avseende dessa resurser, samt med utgångspunkt i denna behovsanalys, överväga och vid behov föreslå förändringar i den organisations- och myndighetsstruktur som finns för utvärderingsinsatser, dock inte beträffande och kommitté- väsendet.2 Utredningen som tog namnet Analys- och utvärderingsutredningen lämnade 2018 betänkandet Analyser och utvärderingar för effektiv styrning (SOU 2018:79). Betänkandet har remitterats, med undantag för de delar av betänkandet som rör en ny myndighetsstruktur. Regeringen konstaterade i Budgetpropositionen att flera av analys- och utvärderingsmyndigheterna har uppgifter som överensstämmer med utredningens förslag. Regeringen bedömde vidare att beslut om att utvärdera större reformer bör ses som en del i myndighetsstyrningen samt att betänkandet om regeringens analys- och utvärderingsresurser utgör ett strategiskt underlag för en fortsatt utveckling av myndighetsstyrningen.3 2020/21:1, Utgiftsområde 2. Sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter Kartläggning av befintliga analys- och utredningsmyndigheter I betänkandet redovisades bl.a. utredningens samlade bild av analys- och utvärderingsmyndigheternas uppgift, roll och verksamhet samt regeringens styrning av myndigheterna.4 Som huvudsakliga uppgifter hade myndigheterna att: •analysera och utvärdera, •bidra med policyanalys, •ta fram statistik, •bedriva uppföljning och omvärldsanalys, •i vissa fall ha operativa uppgifter (ex. främjande och bidragsutbetalande verksamhet), och •producera analyser och utvärderingar med fokus på effekter av insatser. Utredningen konstaterade också att samtliga analys- och utredningsmyndigheter, utom Vårdanalys (numera Vård- och omsorgsanalys), är enrådighetsmyndigheter och leds av en myndighetschef. Vård- och omsorgsanalys leds av en styrelse. Regeringen styr vilka uppgifter analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha i myndigheternas instruktioner. Därutöver styr regeringen i varierande grad vad myndigheterna ska göra genom regeringsuppdrag, antingen i myndigheternas regleringsbrev eller som särskilt regeringsuppdrag. Myndigheterna är i olika utsräckning uppdragsstyrda. Utredningen noterade också att det i flera av dessa myndigheters instruktion regleras att det ska finnas ett vetenskapligt råd knutet till myndigheten. ISF och Vård- och omsorgsanalys har emellertid inte något vetenskapligt råd. Kulturanalys har själva initierat ett vetenskapligt råd. De vetenskapliga råden tillför kompetens i frågor om bland annat metodval och kvalitetssäkring i arbetet. Råden används också för att föra in aktuell forskning till myndigheterna. Enligt utsagor från analys- och utvärderingsmyndigheterna bidrar de vetenskapliga råden också med värdefulla kopplingar till andra sektorer 4SOU 2018:79, s. 86 ff. Sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter IFAU:s vetenskapliga råd skiljer sig något från övriga myndigheters då det har i uppgift att lämna förslag till beslut i ansökningar om forskningsbidrag. Generaldirektören kan även använda det vetenskapliga rådet som rådgivande organ i andra frågor. Myndigheterna använder också i olika utsträckning referensgrupper för att få relevant kompetens i myndigheternas arbete. Analys- och utvärderingsutredningens förslag Utredningen förslog att analys- och utvärderingsmyndigheterna i instruktionen ska ha ett antal bestämda uppgifter och lämnade ett förslag till instruktion för analys- och utvärderingsmyndigheterna. Uppgifterna ska ses som en grundläggande ram som samtliga analys- och utvärderingsmyndigheter ska ha. Uppgifterna kan behöva kompletteras vad gäller statistikansvar och dataåtkomst, för att anpassas till de strukturer som finns i sektorn. Kärnan i uppdraget ska vara att analysera och utvärdera, ta fram underlag för policyutveckling samt göra forskningssammanställningar och omvärldsbevaka. På så sätt bidrar myndigheten med underlag som både är bakåtblickande och framåtriktade.5 Utredningen ansåg också att samspelet mellan regeringen och myndigheterna behöver stödjas av ett strukturerat informationsutbyte i form av en formaliserad dialog. Att ha en myndighets analysplan som utgångspunkt för detta samspel har visat sig fungera bra. Utredningen föreslog därför att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha i uppdrag att redovisa vilken huvudsaklig inriktning myndighetens analys- och utvärderingsverksamhet har . Vidare kan den struktur med möten inför dialog med IFAU, där flera departement bjuds in och samlas för samtal om deras behov av analyser och utvärderingar från samma myndighet, tjäna som förebild för intern beredning. Det är viktigt att etablera ett likformigt arbetssätt i då flera departement ska kunna arbeta mot samma analys- och utvärderingsmyndighet. En naturlig del av myndigheternas verksamhet bör enligt utredningen vara att ha samarbeten och kontakter med forskningsmiljöer, både nationellt och internationellt. Personer som arbetar med analyser och utvärderingar inom ett område kan lära av hur andra med 5SOU 2018:79, s. 214. Sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter liknande uppgifter gör. En viktig grund är att utveckla och höja kvaliteteten i verksamheten med stöd av samarbeten och kontakter i forskarsamhället. Analys- och utvärderingsutredningen föreslog att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha i uppdrag att: •analysera och utvärdera effekter inom angivna områden, •bistå i policyanalys och angränsande frågor, •analysera och följa upp utvecklingen i förhållande till övergripande mål, •sammanställa och tillgängliggöra forskning, •bedriva omvärldsanalys och etablera ett nära samarbete med forskningsmiljöer, och •utveckla analys- och utvärderingsmetoder.6 Utredningen menade vidare att mot bakgrund av regeringens behov av styrning och verksamhetens karaktär och omfattning bör analys- och utvärderingsmyndigheter i enlighet med riktlinjer7 vara enrådighetsmyndigheter och således ledas av en myndighetschef. Utredningen bedömde att denna ledningsform var den mest lämpliga för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett oberoende sätt i förhållande till verksamheterna och med integritet och ha en närhet till regeringen. Även det faktum att analys- och utvärderingsmyndigheter inte ska forska, vilket enligt riktlinjer talar för att myndigheten bör ledas av en styrelse, är ett skäl för att myndigheterna bör vara enrådsmyndigheter. Utredningen ansåg vidare att analys- och utvärderingsmyndigheterna inte behöver ha insynsråd eftersom det saknas särskilda skäl för att medborgare och politiker ska ha insyn i verksamheten och myndigheterna inte heller kommer att ha breda kontaktytor mot många olika grupper. Några andra av de skäl som anges i riktlinjer som talar för insynsråd, föreligger heller inte heller enligt utredningen. Utredningen föreslog däremot att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha vetenskapliga råd. De vetenskapliga råden, som kan 6SOU 2018:79, s. 214 f. 7Vägledning för val av ledningsformer, , , . Sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter vara fler än ett per myndighet, ska bland annat bidra med vetenskaplig kompetens och kontakter med forskningsmiljöer. Deras roll är inte att kvalitetssäkra enskilda rapporter, för detta behövs andra strukturer. Utredningen ansåg att det är viktigt att myndigheterna har samarbeten och kontakter med de kunskapsmiljöer, i och internationellt, som är nödvändiga för myndighetens uppdrag. Myndigheten kan via sitt vetenskapliga råd se till att den får tillgång till vetenskaplig kompetens i verksamheten.8 8SOU 2018:79 s. 217 f. 4Totalförsvarets mål och resultatuppföljning Totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda för krig och omfattar det militära och det civila försvaret. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. I totalförsvaret ingår militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).1 Regeringen anger i propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021– 2025 att , regeringen, statliga myndigheter (inklusive länsstyrelser), kommuner, regioner, näringsliv, frivilligorganisationer samt enskilda individer alla är delar av, och förutsätts bidra till, totalförsvaret. Totalförsvaret är alltså ingen enskild organisation. Totalförsvarets förmåga skapas av dessa aktörer, men också i samarbete med andra stater och internationella organisationer. Totalförsvarets resurser ska även kunna användas vid internationella insatser och för att stärka samhällets förmåga att förbygga och hantera svåra påfrestningar i fredstid.2 biföll regeringens förslag i propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025 om införande av ett övergripande mål för totalförsvaret och nya mål för det militära respektive civila försvaret. Målen gäller från och med 2021.3 11 § lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. 2020/21:30, s. 84. 3Försvarsutskottets betänkande 2020/21:FöU4. Totalförsvarets mål och resultatuppföljning Övergripande målet för totalförsvaret Det övergripande målet för totalförsvaret är att ha förmåga att: –försvara mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot , inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Totalförsvaret ska vara krigsavhållande genom att ha en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det avhåller från försök att anfalla, kontrollera eller på annat sätt utnyttja svenskt territorium. Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i och närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av . Totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas.4 Målet för det militära försvaret Målet för det militära försvaret är att ha förmåga att: –försvara mot väpnat angrepp, –hävda territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i och utanför svenskt territorium i enlighet med internationell rätt, –främja vår säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella fredsfrämjandeinsatser, och –skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befintlig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap. 2020/21:30, s. 84. Totalförsvarets mål och resultatuppföljning Det militära försvaret ska verka fredsbevarande och krigsavhållande. Dess viktigaste funktion är att kunna möta ett väpnat angrepp mot . Det militära försvaret ska ha förmåga att ge och ta emot stöd från andra länder och organisationer. Deltagande i bilaterala och multilaterala internationella samarbeten stärker totalförsvaret samt bidrar till stabilitet och säkerhet i närområdet. Verksamheten inom det militära försvaret ska därför kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra. Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla det militära försvaret. Även andra aktörer bidrar till måluppfyllelsen, däribland , , Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, , och . Det militära försvaret är också beroende av att ett antal funktioner i samhället fungerar såsom hälso- och sjukvård, transporter samt försörjning av olika slags förnödenheter.5 Målet för det civila försvaret Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att: –värna civilbefolkningen, –säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, –upprätthålla en nödvändig försörjning, –bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld, –upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan, –bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, och –med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. I propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025 beskriver regeringen det civila försvaret på följande sätt: 2020/21:30, s. 87–88. Totalförsvarets mål och resultatuppföljning Civilt försvar är den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället m.fl. vidtar för att förbereda för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder. Under höjd beredskap och då ytterst krig utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målet för civilt försvar. Civilbefolkningen ska värnas genom att det civila försvaret bereder skydd, räddar nödlidande och ombesörjer vård. De viktigaste samhällsfunktionerna ska säkerställas och nödvändig försörjning upprätthållas. Försvarsviljan hos befolkningen ska stärkas och motståndskraften mot externa påtryckningar som hotar handlingsfrihet och rätt till självbestämmande upprätthållas. Detta uppnås bland annat genom ett starkt psykologiskt försvar. Det militära försvaret är beroende av att ett antal viktiga samhällsfunktioner fungerar för att kunna genomföra sina uppgifter. Det civila försvaret ska därför bistå de militära försvarsåtgärderna och medverka i de samlade försvarsansträngningarna.