sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — Detta påpekas bland annat i propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020. Där anges att ett särskilt område med anknytning till försvarsplaneringen utgörs av regeringens och verksamhet i samband med militära operationer i fred och under höjd beredskap. I dessa fall antar regeringens styrning en mer direkt karaktär såsom att på strategisk nivå ange mål och ramar för Försvarsmaktens operativa agerande och för totalförsvarsmyndigheter i övrigt.22 Det finns särskilda bestämmelser av betydelse för regeringen om vad som gäller vid höjd beredskap. Är i krig råder högsta beredskap. I regeringsformen finns bestämmelser om krig och krigsfara. Är riket i krig eller krigsfara, ska en inom utsedd krigsdelegation träda i ställe, om förhållandena kräver det. Är riket i krig och kan varken eller krigsdelegationen till följd av detta fullgöra sina uppgifter, ska regeringen fullgöra dessa i den utsträckning det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Regeringen har alltså särskilda befogenheter och en operativ roll vid höjd beredskap. Detta måste regeringen och planera för.23 2014/15:109, s. 61. 2315 kap. 2 och 5 §§ regeringsformen. Att regeringen och har en sådan operativ roll inom ett område som en sektorsanknuten myndighet ska utvärdera är ovanligt. Det är därför svårt att utifrån övriga analys- och utvärderingsmyndigheters uppdragsinriktning dra några slutsatser om det är ändamålsenligt att det i Totalförsvarsanalys uppdrag ska ingå att utvärdera frågor som rör Regeringens och planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap. Utredningen konstaterar härvid att frågor som rör regeringens och planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap, i likhet med underrättelseverksamheten, omfattar synnerligen säkerhetskänslig verksamhet. Detta talar enligt utredningens mening emot att detta ska ingå i utvärderingsmandatet. Utredningen anser därför att även frågor som rör regeringens och planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap bör undantas utvärderingsmandatet. Mot detta kan anföras att nyttan av och fullständigheten i Totalförsvarsanalys uppföljning, analys och utvärdering minskar om inte arbetet även omfattar frågor som rör regeringens och planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap. Det finns emellertid inget som hindrar att , liksom försvarsunderrättelseverksamheten, Försvarsmaktens säkerhetsunderrättelseverksamhet och underrättelseverksamheten vid , lämnar en bedömning av sin förmåga till Totalförsvarsanalys.24 Totalförsvarsanalys kan sedan, med dessa förmågebedömningar som underlag, tillsammans med resultatet av Totalförsvarsanalys egen utvärdering av övriga totalförsvaret, lämna en sammanställd analys till regeringen som kommer att ge mervärde. Utredningen gör därför bedömningen att det i instruktionen ska anges att Totalförsvarsanalys inte ska följa upp, analysera och utvärdera den del av totalförsvaret som utgörs av den verksamhet som utgörs av frågor som rör regeringens och planering för, och roll i, operativ verksamhet under höjd beredskap. 24Dessa bedömningar omfattas av försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hos både Totalförsvarsanalys och utlämnande myndighet, se mer om detta i kapitel 14. Undantag av ytterligare verksamheter Det finns ett flertal andra verksamheter inom totalförsvaret som, på samma sätt som olika former av underrättelseverksamhet, på goda grunder kan anses omfatta synnerligen säkerhetskänslig verksamhet avseende uppgifter och metoder. Detta gäller bl.a. mycket säkerhetskänslig verksamhet avseende specialförbanden som bedrivs i enlighet med förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, beslut enligt lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter25 och ärenden hos för kvalificerade skyddsidentiteter.26 Även tillsyn av säkerhetsskydd enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) kan räknas till denna kategori. Det ligger dock i totalförsvarsverksamhetens natur att det finns många verksamheter som omfattar information om mycket säkerhetskänslig verksamhet. Det skulle enligt utredningens mening inte vara ändamålsenligt att utesluta all denna verksamhet från Totalförsvarsanalys mandat. Totalförsvarsanalys ska dessutom ha fokus på totalförsvarets samlade funktionssätt vid myndighetens uppföljning, analys och utvärdering. Detta innebär att myndigheten i de allra flesta fall kan hålla informationsinhämtningen på en nivå där myndigheten inte tar del av alltför skyddsvärd information om den utvärderade verksamheten, på samma sätt som exempelvis gör vid sina granskningar. Utredningen förutsätter att Totalförsvarsanalys informationsinhämtning kommer att ske med lyhördhet för och i dialog med aktörerna inom totalförsvaret, inklusive . Detta kommer att möjliggöra diskussioner om vilken säkerhetskänslig information som det faktiskt finns behov av att överföra. Några ytterligare verksamheter bör därför inte undantas i instruktionen. 254 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 2617–19 §§ förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Förslag: Myndigheten ska följa upp utvecklingen av totalförsvaret i förhållande till det övergripande målet för totalförsvaret samt målen för det militära respektive det civila försvaret. Bedömning: Tidpunkter för avrapportering preciseras i regleringsbrev eller i särskilda uppdrag från regeringen. Regeringen har en skyldighet att till redovisa de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen.27 Liksom Analys- och utvärderingsutredningen anser utredningen att en redovisning från analys- och utvärderingsmyndigheter ger regeringen möjlighet att utveckla resultatredovisningen till med den inriktning som efterfrågat.28 Att Totalförsvarsanalys ska ha i uppgift att beskriva måluppfyllelsen inom totalförsvaret framgår redan av utredningens direktiv. Utöver den redovisning som övriga myndigheter lämnar till regeringen för sina specifika ansvarsområden har Totalförsvarsanalys möjlighet att anlägga ett övergripande perspektiv och göra en värdering utifrån ett perspektiv på totalförsvarets samlade funktionssätt. Brå, Trafikanalys och Kulturanalys utgör exempel på analys- och utvärderingsmyndigheter som har en motsvarande uppgift att bearbeta resultatinformation som beskriver hur statens insatser inom ett utgiftsområde har bidragit till att nå mål. Utredningen delar Analys- och utvärderingsutredningens syn på att det inte är ändamålsenligt att ta fram underlag om måluppfyllelse eftersom förändringarna mot övergripande mål sker gradvis samt att framtagande, kvalitetssäkring och beredning av underlag medför kostnader.29 Att genomslaget för genomförda insatser kan utläsas först är i hög grad giltigt även för totalförsvaret. Utredningen bedömer att regeringens årliga redovisning till liksom bör ske med utgångspunkt i de underlag som olika myndigheter lämnar till regeringen. Regeringens årliga bedömning kan därutöver understödjas av de utvärderingar och analyser som Totalförsvarsanalys presenterat . 2710 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 28SOU 2018:79, s. 219. visning som Totalförsvarsanalys ska göra av måluppfyllelsen bedömer utredningen i stället lämpligen följer de cykler som finns i regeringens arbete med långsiktig inriktning för totalförsvaret, dvs. Det innebär att en beskrivning av utvecklingen mot målen kan förväntas under en pågående försvarsbeslutsperiod. Utredningen noterar att regeringen i Budgetpropositionen , i enlighet med försvarsutskottets begäran, lämnat en särskild redogörelse för utvecklingen av totalförsvaret, det militära försvaret och det civila försvaret –2020.30 Det kan därmed tänkas att en samlad redovisning av måluppfyllelse även kommer vara efterfrågad som ett underlag för bokslut efter en avslutad försvarsbeslutsperiod. Således kan det finnas behov av att Totalförsvarsanalys redovisar utvecklingen mot målen både under pågående försvarsbeslutsperiod samt när en försvarsbeslutsperiod fullbordats. För att Totalförsvarsanalys redovisning av måluppfyllelse ska vara anpassad till övriga processer för inriktning och uppföljning av totalförsvaret bedömer utredningen att regeringen i myndighetens regleringsbrev eller i särskilt uppdrag kommer att behöva ange tidpunkter för när redovisningen ska lämnas. Utredningen föreslår därför inte att någon bestämd redovisningstidpunkt ska anges i myndighetens instruktion. Som utredningen resonerat om i avsnitt 8.3.2 är försvarsunderrättelseverksamhet, Försvarsmaktens säkerhetsunderrättelseverksamhet och underrättelseverksamhet vid undantaget myndighetens utvärderingsmandat. Detsamma gäller frågor som rör regeringens och planering för och roll i operativ verksamhet under höjd beredskap. Det innebär att Totalförsvarsanalys bedömning av måluppfyllelsen i dessa delar inte kommer att vara oberoende utan behöva ske genom att , liksom försvarsunderrättelseverksamheterna, Försvarsmaktens säkerhetsunderrättelseverksamhet och underrättelseverksamhet vid , bidrar med bedömningen avseende sin förmåga. 2021/22:1, Utgiftsområde 6 Bilaga, s. 107. 8.3.4Utvärdering av satsningar och reformer inom totalförsvaret Förslag: Myndigheten ska analysera och utvärdera samlade effekter av beslutade statliga insatser inom totalförsvaret. Myndigheten ska också analysera och utvärdera effektiviteten i genomförandet av politiken och kostnadseffektiviteten i statliga insatser inom totalförsvaret. Centralt är att undersöka effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet Redan i utredningens direktiv uttalas att uppföljning och utvärderingar av verksamheten inom totalförsvaret ska inkludera en bedömning av effekter och kostnadseffektivitet. För att regeringen ska kunna bedöma om politiken får genomslag behöver regeringen svar på frågan om verksamhetsinriktningar och reformer ger avsedda effekter. Det är kunskap som regeringen behöver både för sin uppgift att styra och för sin uppgift att till redovisa effekter av statens verksamhet. Analys- och utvärderingsutredningen redovisade att samtliga sju sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter uppgett att de gör analyser och utvärderingar inriktade på effekter.31 I sitt betänkande med anledning av Budgetpropositionen underströk försvarsutskottet vikten av att kunna bedöma hur utvecklingen ser ut på olika områden i förhållande till de mål som beslutas av . Utskottet noterade utmaningen i att utvärdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret i och med att målen för det militära försvaret och det civila försvaret, med sina grundläggande uppgifter att försvara sig mot ett väpnat angrepp, inte har prövats.32 Att bedöma effekter av offentlig verksamhet är i regel en utmanande uppgift, inte minst på grund av svårigheterna att isolera åtgärder från de omgivande faktorer som kan ha påverkat utfallet. De många sambanden och beroenden mellan verksamheter inom totalförsvaret gör uppgiften synnerligen komplex men är likväl något som den nya 31SOU 2018:79, s. 86 och s. 108. 32Försvarsutskottets betänkande 2020/21:FöU1, s. 14. myndigheten behöver ta sig an med de vetenskapliga utvärderingsmetoder som står till buds. Budgetlagens krav om att det ska eftersträvas hög effektivitet och med god hushållning i genomförandet av statens verksamhet är en grundbult för regeringens styrning och uppföljning.33 Regeringen har också i samband med aviseringen om en ny myndighet för uppföljning och utvärdering av verksamheten i totalförsvaret uttalat att det är viktigt att säkerställa att offentliga medel används effektivt.34 För att göra detta behöver regeringen analyser och utvärderingar för att kunna följa att det är rätt saker som görs på rätt sätt i den statliga verksamheten (dvs. att insatserna är effektiva) och att inte mer resurser än nödvändigt används (dvs. att insatserna är kostnadseffektiva). Utredningen föreslår att Totalförsvarsanalys ska analysera och utvärdera effektiviteten i genomförandet av politiken och kostnadseffektiviteten i statliga insatser inom totalförsvaret. Detta kommer bl.a. ställa krav på myndigheten att följa upp vilka resurser som används för att åstadkomma förmågor i totalförsvaret samt att myndigheten utvecklar metoder för att värdera den samhällsekonomiska effektiviteten av insatserna. Utredningens förslag avseende en uppgift för Totalförsvarsanalys att analysera och utvärdera effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet överensstämmer i stort med Analys- och utvärderingsutredningens förslag. När Totalförsvarsanalys ska arbeta med dessa uppgifter ska det göras med perspektivet att insatserna utgör delar i totalförsvarets samlade funktionssätt. 8.3.5Policyanalys och framåtblickande rekommendationer Förslag: Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde bistå regeringen i policyanalys och med handlingsalternativ för effektivisering av statliga insatser och styrning. Analys- och utvärderingsutredningen redovisade att flertalet av analys och utvärderingsmyndigheterna har framåtriktade ansatser och har i uppgift att på olika sätt bistå med underlag som syftar till att kunna utveckla politiken. De bidrar med analyser och bedöm- 333 § budgetlagen (2011:203). 2020/21:30, s. 98. ningar som kan ge underlag till att justera politiken och till omprövning. I likhet med vad Analys- och utvärderingsutredningen noterat, har det i de kontakter som denna utredning haft med de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna framkommit att de ser att det finns problem om deras myndighet skulle ta fram allt för konkreta förslag eller rekommendationer till regeringen. Skälet till detta är att om regeringen sedan fattar beslut i enlighet med myndighetens rekommendationer kan det vara svårt för myndigheten att med bibehållet oberoende utvärdera detta beslut. Analys- och utvärderingsutredningen delade inte denna bedömning och ansåg att det är regeringen som själv väljer om den vill använda de förslag och slutsatser som en myndighet för fram, eller hitta en annan lösning.35 Utredningen instämmer i huvudsak i Analys- och utvärderingsutredningens slutsats om att det bör ingå i en analys- och utvärderingsmyndighets uppdrag att beskriva ett problem, förklara orsakssambanden bakom problemet och komma med rekommendationer. Flera av de aktörer utredningen intervjuat påtalar att ett framåtblickande uppdrag är viktigt för att myndigheternas analyser och utvärderingar ska vara relevanta och efterfrågade. Utredningen anser att det även är en effektiv användning av resurser att kunskap från analyser och utvärderingar omhändertas i framåtblickande rekommendationer som kan utgöra underlag för regeringens styrnings- och policyarbete. Totalförsvarsanalys kommer att ha förutsättningar att bidra till lärandet och utvecklingen genom att peka på åtgärdsområden för en utvecklad styrning, ett effektivare genomförande och en tydligare redovisning av statliga insatser. Dessa förutsättningar grundläggs bl.a. genom Totalförsvarsanalys genomgång av myndigheternas förmågebedömningar och genom den inblick i totalförsvaret som myndigheten kommer att få genom enskilda utvärderingar. Vidare kommer de insikter som myndigheten får genom att undersöka totalförsvarets samlade funktionssätt och balansen mellan sammankopplade verksamheter bidra till myndighetens förmåga att bidra med rekommendationer. I linje med Analys- och utvärderingsutredningens resonemang anser denna utredning att det är viktigt för Totalförsvarsanalys trovärdighet att policyrekommendationerna inte drivs längre än vad analyserna och utvärderingarna ger empiriskt stöd för. Utredningen anser att det finns en angelägen balansfråga när det gäller att möta 35SOU 2018:79, s. 162. behovet av användbara rekommendationer och förutsättningar för myndigheten att ha lämplig distans till ställningstaganden och genomförande. Detta gör att utredningen föreslår ett förtydligande i Totalförsvarsanalys instruktion i förhållande till den formulering som Analys- och utvärderingsutredningen föreslog. Utredningen menar att det ska förtydligas att myndighetens rekommendationer snarare bör bestå av flera konsekvensbeskrivna handlingsalternativ än ett enskilt konkret förordat förslag på en lösning. Utredningen menar att rekommendationer så långt som möjligt ska belysa olika handlingsalternativ för effektivisering av statliga insatser och styrning. Handlingsalternativ handlar i detta fall dock inte om att ta fram lösningsförslag av det slag som myndigheterna inom totalförsvaret utarbetar för att genomföra sina enskilda uppgifter. Det är alltså inte fråga om en alternativ planering, eller överprövning, i konkurrens med den planering som görs i de olika verksamheter som har till uppgift att förverkliga politikens inriktning. Totalförsvarsanalys bidrag är i stället att peka på handlingsalternativ som kan leda till att styrningen av totalförsvarssystemet optimeras inom ramen för de angivna målen, ekonomiska resurser och andra givna förutsättningar. Det kan exempelvis handla om handlingsalternativ som syftar till att ge en ändamålsenlig nivå i kravställningen på verksamheter, för ökad tydlighet i ansvar och befogenheter, eller för att förhindra att olika satsningar och prioriteringar skapar obalanser för totalförsvarets funktion. 8.3.6Utgångspunkt i statliga myndigheters uppföljning och underlag Förslag: Totalförsvarsanalys ska göra uppföljning, analys och utvärdering med utgångpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Bedömning: Totalförsvarsanalys ska dock inte vara förhindrad att, när myndigheten så anser är nödvändigt, inhämta kompletterande grundinformation från andra aktörer än statliga myndigheter. Utredningens direktiv anger bl.a. att utredningen ska föreslå väl avgränsade och tydliga uppgifter, att den nya myndigheten inte ska ansvara för den uppföljning och utvärdering som ansvariga aktörer gör i sin egen verksamhetsutveckling, samt att befintlig uppföljning och utvärdering inte ska dupliceras. Utredningen har i föregående avsnitt beskrivit Totalförsvarsanalys föreslagna uppgifter. Frågan är då vilket underlag som Totalförsvarsanalys ska utgå ifrån och därmed behöver ha tillgång till för att utföra sitt uppdrag. Det är ett mycket brett sakområde som den nya myndigheten kan göra analyser och utvärderingar inom. Totalförsvaret består av militärt försvar och civilt försvar samt samband och beroenden mellan de två delarna. Det militära försvaret består av ett antal statliga myndigheter, inklusive Försvarsmakten som har till uppgift att upprätthålla och utveckla det militära försvaret. Det militära försvaret är även beroende av att ett antal funktioner i samhället fungerar, såsom hälso- och sjukvård, transporter samt försörjning av olika slags förnödenheter. Även den civila verksamheten i totalförsvaret är komplex eftersom den inte utgörs av en enskild organisation, utan verksamheten bedrivs av bl.a. statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv, frivilligorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer och trossamfund. Totalförsvaret är dock i första hand statens ansvar. Det är staten som genom sina myndigheter, både militära och civila, ska se till att totalförsvaret fungerar. Myndigheterna är sedan ansvariga för den totalförsvarsverksamhet som bedrivs inom deras respektive verksamhetsområden. Inom sitt område har respektive myndighet ansvar för att planlägga och samordna sin egen verksamhet men också kommuners, regioners, näringslivets, frivilligorganisationernas, arbetsmarknadsorganisationernas och trossamfundens verksamhet i de avseenden dessa är centrala för och bidrar till totalförsvaret. Som framgår av kapitel 5 och 6 har de statliga myndigheterna, och då framförallt de så kallade bevakningsansvariga myndigheterna, därför en särställning i det civila försvaret. Utredningen har i avsnitt 8.3.1 föreslagit att Totalförsvarsanalys ska ha till uppgift att med ett fokus på totalförsvarets samlade funktionssätt, dvs. ur ett systemperspektiv, följa upp, analysera och utvärdera verksamheten inom totalförsvaret. En sådan betoning av ett systemperspektiv i kärnuppdraget för en ny analys- och utvärderingsmyndighet innebär att myndigheten kommer att ha behov av de underlag som statliga myndigheter sammanställer inom sina ansvarsområden. Av kapitel 6 framgår att enligt nuvarande reglering lämnar kommuner, regioner och näringsliv uppgifter av betydelse för totalförsvaret till olika statliga myndigheter som de statliga myndigheterna sedan sammanställer. Denna grundinformation utgörs av en stor mängd information från ett stort antal aktörer. Det kan härvid noteras att enbart kommuner och regioner utgör ett stort antal aktörer eftersom är indelat i 21 regioner och 290 kommuner. Det skulle därför vara såväl ineffektivt som mycket resurskrävande för en myndighet av Totalförsvarsanalys storlek att hämta in dessa uppgifter direkt från de aktörer som inte är statliga myndigheter. Dessutom skulle det innebära merarbete för de rapporterande aktörerna vilket även det skulle bli ineffektivt. Utredningen har i sina kontakter med aktörer inom totalförsvaret uppfattat att redan dagens rapporteringskrav tar mycket tid och resurser från de rapporteringsskyldiga aktörerna. Det är därför de statliga myndigheternas underlag och uppgifter som Totalförsvarsanalys huvudsakligen ska utgå från. Utredningen föreslår därför att det i instruktionen anges att Totalförsvarsanalys ska göra sin uppföljning, analys och utvärdering med utgångpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag om verksamhet avseende totalförsvaret. Eftersom Totalförsvarsanalys ska göra en oberoende utvärdering av verksamheten inom totalförsvaret kan myndigheten dock inte enbart vara hänvisad till att utgå ifrån andra statliga myndigheters underlag och bedömningar. Totalförsvarsanalys kan också behöva kunna utgå från den grundinformation som de statliga myndigheterna samlat in. Totalförsvarsanalys kan därför inte vara förhindrad att, när myndigheten så anser är nödvändigt, inhämta kompletterande grundinformation från andra aktörer än statliga myndigheter. Totalförsvarsanalys ska dock endast göra detta om det finns någon särskild anledning som påkallar det. En sådan anledning kan vara att det är oklart vad en statlig myndighet har grundat sina uppgifter på och att Totalförsvarsanalys efter kontakt med den statliga myndigheten inte fått någon klarhet i frågan. En annan anledning kan vara att det finns behov av att underbygga en utvärdering med en aspekt som inte berörs i myndigheternas underlag. Utredningen ser dock inte att Totalförsvarsanalys kommer att behöva inhämta sådan grundinformation i någon större utsträckning. De underlag och den uppföljning från statliga myndigheter som Totalförsvarsanalys ska utgå ifrån kan vara dels grunddata från myn- dighetens verksamhetssystem, dels dokument, sammanställningar och produkter som upprättats av myndigheten, som exempelvis myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, ekonomisk redovisning, analyser inför budgetunderlag, krigsförbandsvärdering, utvecklingsplaner, förmågebedömningar och materielanskaffningsplaner. Även den uppföljning, utvärdering och bedömning som avser civilt försvar som MSB ska göra enligt 10 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap kan utgöra ett sådant underlag, se avsnitt 8.3.8. Eftersom Totalförsvarsanalys ska göra sin uppföljning, analys och utvärdering med utgångpunkt huvudsakligen i de statliga myndigheternas uppföljning och underlag föreslår utredningen en uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter gentemot Totalförsvarsanalys, se avsnitt 8.5.1. För de fall Totalförsvarsanalys anser att det finns behov av att även inhämta kompletterande information från andra aktörer än statliga myndigheter föreslår utredningen att Totalförsvarsanalys ska ha rätt att begära upplysningar eller medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl., se avsnitt 8.5.3.