sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Behovet av att ingripa i ett tidigt skede kan komma att öka i takt med att organisationerna blir farligare och attraherar fler. Sammantaget talar detta för att handlande som (typiskt sett) främjar, stärker eller understödjer en rasistisk organisation behöver vara straffbart.12 I detta sammanhang kan, utöver det nämnda, en parallell dras till bestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § brotts- 10Se Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:113) s. 40. 11Se Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte (prop. 2015/16:78) s. 46 och Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation (prop. 2019/20:36) s. 17 ff. 12Regeringen har gjort motsvarande bedömning när det gäller sådant samröre med en terroristorganisation som typiskt sett främjar, stärker eller understödjer organisationen. 2019/20:36 s. 19. Ett förbud mot rasistiska organisationer balken, som behandlas i avsnitt 6.6. Den straffbara handlingen kan, enligt den bestämmelsen, bestå i att bilda eller delta i en på visst sätt beskriven olovlig sammanslutning. Den straffbelägger därutöver att för sammanslutningen ta befattning med vapen, ammunition eller annan dylik utrustning, upplåta lokal eller mark för dess verksamhet eller understödja den med pengar eller på annat sätt. De åtgärder som straffbeläggs är sådana som typiskt sett måste anses främja eller bidra till den olovliga sammanslutningens verksamhet. Kommittén anser att en liknande kriminalisering är motiverad när det gäller den som bildar, deltar i eller i annat fall lämnar vissa former av stöd åt en kriminell rasistisk organisation. Även bestämmelsen om straff för samröre med en terroristorganisation kan tjäna som förebild vid ut- formningen av den nya lagstiftningen. Av intresse i sammanhanget är också det förslag till deltagande- brott som lades fram i lagstiftningsärendet om ett särskilt straff- ansvar för deltagande i en terroristorganisation, även om det för- slaget inte ledde till lagstiftning.13 Sammanfattningsvis bedömer kommittén att det finns ett påtag- ligt behov av och utrymme för att kriminalisera ytterligare gärningar som tar sikte på den som deltar i, bildar eller lämnar vissa former av stöd åt en rasistisk organisation. Den nya straffrättsliga regleringen behöver alltså riktas in på straffvärda beteenden av det slaget. I föl- jande avsnitt tar kommittén upp den närmare utformningen av den nya lagstiftningen. 10.4Utformningen av den nya lagstiftningen Förslag: I 16 kap. införs två nya brott, som ges be- teckningarna organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism. Vidare införs en särskild straffskala för grova fall av organiserad rasism. Straffbestämmelsen om organiserad rasism ska omfatta den som deltar i en rasistisk organisations verksamhet på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen och den som bildar vad som ska vara en sådan organisation. Straffbestämmelsen om stöd åt organiserad rasism ska omfatta den som, i annat fall, för organisationen tar befattning med vapen 13Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ju 2019/00767/L5) Ett förbud mot rasistiska organisationer eller ammunition eller till organisationen lämnar ekonomiskt bidrag, upplåter lokal eller mark eller lämnar annat liknande stöd, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja orga- nisationen. Med en rasistisk organisation ska avses en sammanslutning av personer som genom brottslighet förföljer en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller ras. Försök till organiserad rasism, stöd åt organiserad rasism och grov organiserad rasism ska straffbeläggas. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Straffet för organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism ska vara fängelse i högst . Om ett deltagande- eller bildandebrott är grovt, ska straffet vara fängelse lägst och högst . Vid bedöm- ningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gär- ningsmannen har haft ett bestämmande inflytande i den rasistiska organisationen eller om det annars har varit av särskilt farlig art. Brottsbeteckningen grov organiserad rasism införs för sådana grova fall. Vad som avses med en rasistisk organisation i straffstadgandet Som kommittén konstaterat behövs det ett särskilt straffansvar som är inriktat på deltagande i, bildande av och lämnande av vissa former av stöd åt en rasistisk organisation. Med hänsyn till att begreppet rasistisk organisation är centralt för avgränsningen av det straffbara handlandet talar såväl förutsebarheten som rättssäkerheten i övrigt för att begreppet bör definieras i lag. Det slags organisationer som det ska vara förbjudet att på olika sätt ha anknytning till kommer dessutom att behöva omnämnas i flera bestämmelser i lagen. Även intresset av att inte i onödan belasta lagtexten med otympliga om- skrivningar talar för att en definition som anger vad som avses med en rasistisk organisation bör införas i lag. Definitionen måste utformas nära beskrivningen av de samman- slutningar för vilka föreningsfriheten kan begränsas enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen. Av definitionen bör framgå dels vilken typ av organisation eller gruppering som avses, dels vilken slags brottslig verksamhet som avses. Med beaktande av de krav som Ett förbud mot rasistiska organisationer legalitetsprincipen ställer bör ”annat liknande förhållande” inte an- vändas i lagtexten utan i stället ”ras”. I lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) används i definitionen som anger vad som avses med en terroristorganisation, för att avgränsa vilka grupper som kan komma i fråga, ”sammanslutning av personer”. I samband med att straffansvaret för underlåtenhet att förhindra brott för personer med bestämmande inflytande i en sammanslutning infördes uttalades att ”sammanslutning” enligt gängse språkbruk får anses omfatta såväl olika former av juridiska personer som mer eller mindre varaktiga grupperingar och nätverk.14 Begreppet har getts samma betydelse i rekryteringslagen.15 Sammanslutning (av perso- ner) i betydelsen mer eller mindre varaktiga grupperingar och nät- verk – dvs. i den betydelse som begreppet redan har i liknande lag- stiftning – är den beskrivning som bäst passar in på den typ av organisation eller gruppering som kommittén anser att det är ange- läget att komma åt. En sådan definition utesluter inte heller att sammanslutningen verkar i form av en juridisk person. Sammanslutningen måste, för att det ska vara fråga om en rasis- tisk organisation, ägna sig åt att genom kriminalitet förfölja en folk- grupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller ras. En viktig begränsning i definitionen bör alltså vara att sammanslutningens verksamhet innebär förföljelse genom brottslighet. Enbart de åsikter som kommer till uttryck i sammanslutningen får inte vara tillräck- liga. Sammanslutningens verksamhet i sig ska innebära förföljelse och denna förföljelse ska också utgöra brottslighet. Som utgångs- punkt bör i princip vilken sorts brottslighet som helst kunna läggas till grund för straffansvar, såvida den rasistiska förföljelsen görs genom brottsligheten. I ”förföljelse” genom brottslighet bör ligga ett krav på att det ska vara fråga om kriminalitet som utövas med systematik. Det bör då handla om flera brottsliga gärningar varigenom de sammanslutna personerna förföljer den aktuella folkgruppen på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller ras. Något bestämt förföljelsesyfte bör inte krävas för att kriminaliteten ska anses utgöra relevant förföljelse- brottslighet, så länge den objektivt sett framstår som påträngande 14Se 23 kap. 6 § andra stycket (och avsnitt 6.3) samt prop. 2015/16:113 s. 54. 2019/20:36 s. 26 Ett förbud mot rasistiska organisationer eller besvärande för eller annars som ett angrepp på folkgruppen i fråga.16 Även om det i något fall kan vara uppenbart att det handlar om en rasistisk organisation, är det ofrånkomligt att man i andra fall kan ställas inför inte så lätta gränsdragningar när de gäller att bedöma om en viss sammanslutning är en rasistisk organisation i den mening som avses i straffstadgandet. Så kan vara fallet i fråga om samman- slutningar inom vilka det bedrivs både förföljelsebrottslighet och annan verksamhet, t.ex. politisk verksamhet eller annan opinions- bildning. Är det fråga om klart fristående verksamheter, kan det finnas skäl att se enbart den del av verksamheten som sysslar med kriminaliteten som en rasistisk organisation. I sådana fall kan en politisk gren vara att betrakta som en separat sammanslutning som inte är att anse som en rasistisk organisation. Om däremot verksam- heterna är integrerade i varandra, kan det vara motiverat att bedöma det hela som en rasistisk organisation. Man kommer inte ifrån att definitionen ibland kan medföra svårigheter i bevishänseende. Definitionen bör utformas så att det inte är nödvändigt att åklagaren i alla avseenden kan precisera vilka konkreta brott som har begåtts inom ramen för sammanslutningen. Däremot bör omständigheterna beträffande åtminstone några av de aktuella brotten vara så klara att det är möjligt att med tillräcklig säkerhet dra slutsatsen att sammanslutningen genom brottslighet ägnar sig åt systematisk förföljelse. Sammanfattningsvis bör en rasistisk organisation i straffstadgan- det definieras som en sammanslutning av personer som genom brottslighet förföljer en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller ras. Definitionen bör införas i samma paragraf i 16 kap. som de nya straffbestämmelserna, se mer om bestämmelsernas placering i det följande. Genom en sådan utformning kommer definitionen av rasistisk organisation enligt kommitténs mening att så tydligt som möjligt dra upp gränserna för det straffbara området. Den klargör på ett ända- målsenligt sätt vilka sammanslutningar som avses och kan därmed bidra till rättssäkerhet i den nya lagstiftningen. 16Jfr vad som anges beträffande begreppet förföljelse i straffbestämmelsen om olaga förföljelse i 4 kap. 4 b § i Förbättrat skydd mot stalkning (prop. 2010/11:45) s. 72 och 77 f. Ett förbud mot rasistiska organisationer Det ska vara straffbart att delta i verksamheten i en rasistisk organisation och att bilda vad som ska vara en sådan organisation Ett straffansvar som avser deltagande i, bildande av och lämnande av visst stöd åt en rasistisk organisation bör träffa bara sådana hand- lingar i förhållande till organisationen som är straffvärda. Det är också i detta avseende viktigt att den nya lagstiftningen är tydligt avgränsad till såväl omfattning som tillämpningsområde. Lagstift- ningen måste utformas på ett sådant sätt att den inte i praktiken riskerar att komma i konflikt med föreningsfriheten och övriga opi- nionsfriheter. Kommittén gör i avsnitt 10.3 bedömningen att i princip allt hand- lande som (typiskt sett) främjar, stärker eller understödjer en rasis- tisk organisation behöver vara straffbart. Att aktivt delta i en rasis- tisk organisation innebär som regel att organisationen främjas, stärks eller understöds på något sätt. Frågan är hur en sådan kriminalisering ska se ut för att på ett god- tagbart sätt avgränsa det straffbara området. Det bör tydligt anges vilket deltagande i en rasistisk organisation som ska vara straffbart. En sådan precisering behövs för att lagstiftningen ska uppfylla de krav i fråga om förutsebarhet som legalitetsprincipen ställer på straff- rättslig lagstiftning. En kriminalisering av deltagande i olovliga sammanslutningar finns i ett fall och har i andra sammanhang övervägts tidigare. I straff- bestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § är det bl.a. bildandet av och deltagandet i en olovlig sammanslutning som är kriminaliserat. Det framgår inte av förarbetena vad som närmare avses med att ”delta” i sammanslutningen. I rättslitteraturen sägs att varje deltagare i organisationen är straffbar.17 Enligt förslaget i lag- stiftningsärendet om ett särskilt straffansvar för att delta i en terrorist- organisation skulle det vara straffbart att delta i verksamheten i en sådan organisation. Som en ytterligare förutsättning skulle dock gälla att deltagandet varit ägnat att främja, stärka eller understödja organisa- tionen.18 Motsvarande rekvisit – ”ägnat att” – har införts i bestämmelsen om straff för samröre med en terroristorganisation i rekryteringslagen, för att straffansvaret endast ska träffa sådana straff- 17Bäcklund m.fl., su 17 (, Version 17, ), kommentaren till 18Ju 2019/00767/L5 s. 17 ff. SOU 2021:27Ett förbud mot rasistiska organisationer värda gärningar som upprätthåller och stärker terroristorganisa- tionen.19 Varje deltagare torde alltså kunna straffas för olovlig kårverksam- het. Att delta betyder, enligt , att ”med- verka som en av flera parter i viss kollektiv aktivitet; från att vara närvarande till att handla aktivt”. I andra straffrättsliga sammanhang har begreppet deltagande också getts en sådan bred innebörd.20 Att enbart använda ordet delta för att beskriva den brottsliga handlingen skulle med ett sådant synsätt innebära att man straffbelägger ett deltagande som enbart består i närvaro hos en rasistisk organisation. Det skulle kunna handla om att bara vara närvarande på en plats där organisationen befinner sig. Enligt kommitténs mening är en sådan vidsträckt kriminalisering inte lämplig utifrån de utgångspunkter som bör gälla. Straffbestäm- melsen bör i stället begränsas till att omfatta sådant aktivt deltagande som får anses bidra till att upprätthålla den rasistiska organisationens verksamhet. Lagstiftningen blir på så sätt tydligt avgränsad till aktiva och straffvärda handlingar. Kommittén föreslår, för att markera att det är den typen av aktivt deltagande som avses och för att tydligt avgränsa omfattningen av straffbarhet, att det straffbara området begränsas till att omfatta den som deltar i den rasistiska organisationens verksamhet. Enligt betyder verksamhet ”det att vara i arbete”. Med uttrycket delta i verksamhet måste således förstås ett deltagande som tar sig uttryck i någon form av aktivitet, dvs. ett deltagande som är mer kvalificerat och straffvärt än att bara vara närvarande på en plats där organisationen befinner sig.21 Ett deltagande i verksamheten i en rasistisk organisation kan ske på många olika sätt och deltagandet påverkas av vilken typ av orga- nisation det rör sig om. Det kan givetvis handla om en person som har ett bestämmande inflytande i organisationen, men det kan också vara fråga om någon med (eller utan) formligt medlemskap som ut- för uppgifter inom ramen för organisationen, t.ex. delar ut flygblad eller är funktionär, fanbärare eller dörrvakt. För att det ska röra sig om ett deltagande i en viss rasistisk organisations verksamhet bör det finnas en konkret och kvalificerad 2019/20:36 s. 33 20Se propositionen En ny sexualbrottslagstiftning byggd på frivillighet (prop. 2017/18:177) s. 31. 21Jfr Ju 2019/00767/L5 s. 33 f. Ett förbud mot rasistiska organisationer anknytning till organisationen. Deltagandet bör då ingå som en naturlig och integrerad del i verksamheten. För att straffansvaret endast ska träffa de straffvärda gärningar som upprätthåller och stärker en rasistisk organisation bör det där- utöver krävas att deltagandet är sådant att det är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. En straffbestämmelse som under alla förhållanden förbjuder deltagande skulle bli alltför vid- sträckt. Av rättssäkerhetsskäl bör detta framgå direkt av lagtexten.22 I lagtexten bör alltså anges att det är den som deltar i en rasistisk organisations verksamhet på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen som kan straffas. ”Ägnat att” bör förstås på samma sätt som i annan straffrättslig lagstiftning. Deltagandet ska därmed vara sådant att det typiskt eller generellt sett främjar, stärker eller understödjer den rasistiska orga- nisationen. Det handlar alltså närmast om att göra ett slags genom- snittlig bedömning av om ett handlande kan anses innebära en risk för att en rasistisk organisation främjas, stärks eller understöds.23 Att deltagandet ska vara ”ägnat att” främja, stärka eller understödja orga- nisationen medför alltså inte att åklagaren behöver bevisa ett sådant syfte med deltagandet eller att en viss effekt har uppstått, dvs. att organisationen genom deltagandet har främjats, stärkts eller under- stötts. I subjektivt hänseende bör det på vanligt sätt räcka att uppsåtet omfattar de faktiska omständigheterna. Det innebär att det ska finnas uppsåt till de omständigheter som gör att det är fråga om en rasistisk organisation och som innebär deltagande i verksamheten. Det bör inte krävas att gärningsmannen har haft en avsikt att främja, stärka eller understödja organisationen i det enskilda fallet. Uppsåtet bör i stället omfatta de omständigheter som, enligt en objektiv bedömning, gör att deltagandet är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. Kommittén gör bedömningen att även ett bildande av vad som ska vara en rasistisk organisation behöver vara straffbart. Det straff- bara bildandet bör, liksom deltagandet, ta sig uttryck i någon form av aktivitet från gärningsmannens sida som innebär att en samman- slutning som ska vara en rasistisk organisation bildas. 22Motsvarande rekvisit finns som sagt i bestämmelsen om straff för samröre med en terrorist- organisation i 2 b § rekryteringslagen. 23Jfr Integritet och straffskydd (SOU 2016:7) s. 195–199 och prop. 2019/20:36 s. 33. Ett förbud mot rasistiska organisationer bildande ligger att brottslig eller annan verksamhet i sammanslut- ningen inte har inletts. I stället handlar det i regel om bildande av en sammanslutning som avser att inleda verksamhet som innebär för- följelse genom brottslighet. Även ett bildande kan ske på olika sätt och se olika ut beroende på vilken typ av organisation det handlar om. I subjektivt hänseende bör det krävas uppsåt till de omständigheter som innebär bildande av sammanslutningen och som gör att sammanslutningen ska vara en rasistisk organisation. Det ska vara straffbart att lämna vissa former av stöd åt en rasistisk organisation Straffstadgandet måste vara utformat så att det på ett trovärdigt och effektivt sätt kriminaliserar alla typer av straffvärda handlingar som har anknytning till rasistiska organisationers förföljelsebrottslighet. I princip behöver allt handlande som (typiskt sett) främjar, stärker eller understödjer en rasistisk organisation vara straffbart. Detta talar för att kriminalisera även annat stöd än aktivt deltagande i organisa- tionen, under förutsättning att det påverkar organisationens förmåga. Ett straffansvar för den som lämnar vissa former av stöd åt en rasistisk organisation syftar till att träffa sådana situationer som är straffvärda men som inte omfattas av deltagande- och bildandebrot- ten. Åtgärder som utgör stöd kan ibland också ingå som ett led i att delta i en rasistisk organisations verksamhet. I sådana situationer bör en straffbestämmelse som tar sikte på stöd inte vara tillämplig. Den bör således vara subsidiär i förhållande till straffbestämmelsen om deltagande- och bildandebrotten. Ett stöd kan lämnas på många olika sätt och se olika ut beroende på vilken typ av organisation det rör sig om. För att så tydligt som möjligt definiera och avgränsa det straffbara området är det angeläget att så långt det går precisera vilka slags handlingar som avses. Därvid kan straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § , i den del som inte avser att bilda eller delta i en samman- slutning, utgöra vägledning. Av intresse i sammanhanget är också det förslag som Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m.övervägde i form av en ny straffbestämmelse i 23 kap. brotts- balken om ansvar för bl.a. främjande av brottslig verksamhet, även om det förslaget inte ledde till lagstiftning. Den brottsliga handlingen, Ett förbud mot rasistiska organisationer alltså främjandet, beskrevs i detta förslag som att lämna ekonomiskt bidrag, upplåta hus, del av hus eller mark eller lämna annat liknande stöd till en sammanslutning där allvarlig brottslig verksamhet före- kommer.24 Särskilt i denna del kan slutligen bestämmelsen om straff för samröre med en terroristorganisation i 2 b § rekryteringslagen tjäna som förebild. Inledningsvis bedömer kommittén att den nu aktuella straff- bestämmelsen, i likhet med vad som gäller för olovlig kårverksam- het, bör träffa den som för en rasistisk organisation tar befattning med vapen eller ammunition. Erfarenheter från andra länder (se avsnitt 9.8) ger vid handen att det finns ett praktiskt behov av en sådan bestämmelse, även om det knappast är särskilt vanligt förekom- mande att en rasistisk organisation beväpnar sig i . Det bör finnas utrymme för att låta straffbestämmelsen omfatta även annan befattning med utrustning av liknande slag. Det kan t.ex. handla om befattning med sådana varor som omfattas av lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Straffvärd befattning med utrustning som liknar vapen och ammunition bör kunna ses som ”liknande stöd”, se i det följande. Att ta befattning med vapen eller ammunition kan avse såväl fysiska åtgärder som åtgärder som inte innebär någon fysisk befatt- ning. Det kan t.ex. handla om att för den rasistiska organisationens räkning tillhandahålla, transportera eller förvara utrustningen, lik- som att anskaffa utrustningen eller ordna med transport eller för- av denna. Detta innebär att både den som anskaffar och den som förvarar ett vapen kan omfattas av det föreslagna straffansvaret, under förutsättning att befattningen sker för den rasistiska organisa- tionen. Straffansvaret bör också, i likhet med vad som gäller för olovlig kårverksamhet, omfatta att lämna ekonomiskt bidrag till en rasistisk organisation. Att komma åt ekonomiska bidragsgivare kan förväntas vara ett effektivt sätt att förhindra organiserad rasism. Det kan handla om en ren bidragsgivare, men det kan också röra sig om någon som köper in propagandamaterial, t.ex. tidskrifter, dekaler och symboler, på ett sätt som i själva verket blir ett tydligt bidrag till organisationen. 24Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansva- rets räckvidd – (SOU 2000:88) s. 180 Ett förbud mot rasistiska organisationer Att generellt föreskriva straffansvar för den som mot betalning tillhandahåller varor eller tjänster till en rasistisk organisation skulle naturligtvis föra för långt. En upplåtelse av lokal eller mark till en sådan organisation bör dock omfattas av straffansvaret, även om det sker till marknadsmässig hyra eller arrendeavgift. Med hänsyn till den betydelse för verksamhetens bedrivande som möjligheten att komma i besittning av en lokal eller mark ofta har får det regelmäs- sigt anses straffvärt att upplåta lokal eller mark till en organisation som bedriver rasistisk förföljelseverksamhet. Straffansvaret bör där- för också, på samma sätt som straffansvaret för olovlig kårverksamhet (och samröre med en terroristorganisation), omfatta upplåtelse av lokal eller mark. Begreppet upplåtelse bör här ha samma rättsliga inne- börd som i andra sammanhang. Med upplåtelse avses att den som innehar lokal eller mark låter någon – i det här fallet den rasistiska organisationen – nyttja lokalen eller marken. Försäljning eller gåva av lokal eller mark bör däremot inte i sig vara straffbart. Detta är enligt kommitténs mening en rimlig avgränsning av det straffbara området. Ifall också överlåtelser av mark och lokaler omfattades, skulle det riskera att leda till att det straffbara området blev alltför vidsträckt och kom att gälla också för transaktioner som inte naturligt är att betrakta som stöd i den mening som avses här. Vanlig överlåtelse av lokal eller mark, genom t.ex. försäljning eller gåva, bör alltså inte omfattas.