sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen motiverades bland annat med att det inte handlade om avsiktliga handlingar, att normal användning av mark aldrig kan betraktas som en avsiktlig under- låtenhet att skydda fåglar, eftersom åtgärder som utförs i avsikt att döda, fånga, störa, hålla eller sälja vilda fåglar inte kan beskrivas som en del av normal jordbruks-, skogsbruk- eller fiskeverksamhet.139 I och med att livsmiljödirektivet krävde ett strikt system för artskydd och innebar krav på en ännu striktare tolkning av försiktighetsprin- cipen, liksom krav på prövning av planer och projekt, särskilt när det gäller direkt eller kumulativ inverkan av markanvändning som skogs- bruk, blev undantaget problematiskt.140 Sedan gjort klart att bestämmelsen som undantar skogsbruk inte var förenlig med direktivet förändrades lagen. Markägare motsatte sig de efter- följande lagändringarna och protesterade mot vad de uppfattade som en kriminalisering av sina yrken – en känsla som de delade med före- trädare för andra produktionssektorer som också fruktade konse- kvenser på grund av strängare bedömningar av planer och projekt när det gäller artskydd. Ett antal delstater krävde slutligen ändringar i direktiven, specifikt det strikta artskyddet i livsmiljödirektivet, för att ”lätta på de europeiska naturskyddslagarna i syfte att göra det 138Borrass et al. (2015), a.a. 139Se mål C-412/85 kommissionen mot . 140Borrass et al. (2015), a.a. Skydd av arter i , och möjligt för företag att växa och skapa arbetstillfällen”.141 Försöken att direkt ändra direktivet misslyckades, bland annat på grund av veto- rätt från den federala regeringen. Den lagliga undantagsklausulen togs bort och artlagstiftningen stärkte kraven på att beakta arter vid pla- nering av projekt.142 Även om grunden finns i den federala lagstiftningen, se nedan, är delstaterna ansvariga för att genomföra naturvårdsdirektiven. Detta innebär att varje delstat måste identifiera åtgärder i syfte att bevara arter och livsmiljöer enligt livsmiljödirektivet. 7.4.7Översikt av artskyddet i Tyskland143 Alla vilda djur och växter i åtnjuter ett allmänt skydd enligt bestämmelserna i . Det är till exempel förbjudet att fånga, skada eller döda vilda djur om det inte finns en berättigad anledning till det. Vissa djur och växter kräver dock ett särskilt skydd eftersom de anses vara hotade. Flera av dessa särskilt skyddade arter åtnjuter dessutom ett ytterligare strikt skydd. Vad de olika skyddskatego- rierna innebär återkommer vi till nedan. Flertalet populationer av de arter som är strikt skyddade är allvar- ligt hotade. Av cirka 48 000 vilda djurarter är 417 arter strikt skyddade. Mer än häften av dessa är fåglar (139 arter) eller fjä- rilar (115 arter, inklusive nattfjärilar). Resten av arterna som är strikt skyddade är huvudsakligen olika däggdjursarter och skalbaggar. Exem- pel på strikt skyddade arter är vit stork (Ciconia ciconia), apollofjäril (Parnassius ), europeisk hamster (Cricetus cricetus), och barr- praktbagge (Dicerca moesta). Av totalt cirka 9 500 växtarter i är lite drygt 50 inhemska växter strikt skyddade enligt BNatSchG. Det handlar om 52 orm- bunksväxter och blommor samt en lav, till exempel guckusko (Cypripe- dium calceolus), gulyxne (Liparis loeselii), speltlosta (Bromus grossus) och dvärggräs (Coleanthus subtilis). 141Borrass et al. (2015), a.a., som hänvisar till Spiegelonline (2006) Newts in danger: wants to loosen EU wildlife protection. Available from: /international/newts-in-danger-merkel-wants-to-loosen-eu-wildlife-protection- a-454072.html. 142Borrass et al. (2015), a.a. 143Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från Das Bundesamt für Naturschutz. /ueber-das-bfn.html (Hämtad ). Skydd av arter i , och BNatSchG innehåller, förutom bestämmelser om skydd av arter och skyddade områden, bestämmelser om landskapsplanering, ingrepp i natur och landskap, biotopnätverk, marin naturvård, tillgång till natu- ren och landskap för fritidsändamål samt rätten för erkända natur- skyddsföreningar att delta i vissa beslutsprocesser. Till detta kom- mer bevarandebestämmelser som är tillämpliga på djur och växter i relation till jordbruk, skogsbruk och fiske liksom i relation till byg- gande och andra aktiviteter i den naturliga miljön och landskapet. BNatSchG:s inledande kapitel består av allmänna bestämmelser som anger syftet och målet med naturskydds- och landskapsförvalt- ningen, hur syftet ska uppnås och myndigheternas ansvar och ansvars- fördelning. Här finns också övergripande bestämmelser om relationen till andra allmänna intressen, allmänna bestämmelser om jordbruk, skogsbruk och fiske, hur naturbevakning ska gå till samt definitioner av vissa termer och begrepp.144 Härefter följer andra kapitlet som hand- lar om landskapsplanering145 och tredje som reglerar det allmänna skyd- det av natur och landskap.146 I kapitel 4 regleras skydd av särskilda delar av naturen och land- skapet. Det handlar om biotopnätverk, kopplingar mellan biotoper, naturvårdsområden, nationalparker, nationella naturmonument, bio- sfärreservat, landskapsskyddsområden, naturparker, naturmonument, skyddade landskapselement och biotopskydd. I fjärde kapitlet finns också bestämmelser genmodifierade organismer samt om Natura 2000- områden, hur dessa etableras och de tillståndskrav som gäller.147 Femte kapitlet ägnas åt skyddet av vilda djur och växter, deras livsmiljöer och deras livsområden. Det är ett omfattande kapitel som reglerar en rad företeelser, bland annat artskyddets uppgifter, det allmänna skyddet för arter, det särskilda skyddet för djur och växter, skyddet för fåglar, undantagsregler, rätten till information och åt- skilliga paragrafer om import och export.148 Följande kapitel ägnas åt marin naturvård, och allmänhetens tillträde till naturen för frilufts- ändamål och dithörande ansvarsfrågor.149 I åttonde kapitlet regleras miljöorganisationers rätt till deltagande i beslutsprocesser och rätt 1441 kap. 1–7 §§ BNatSchG. 1452 kap. BNatSchG. 1463 kap. BNatSchG. 1474 kap. BNatSchG. 1485 kap. BNatSchG. 1496 och 7 kap. BNatSchG. Skydd av arter i , och Lagens nionde kapitel ägnas åt egendomsfrågor; skyl- digheten att tolerera och ersättningsfrågor. Slutligen följer, i tionde kapitlet, bestämmelser om böter och andra påföljder, möjligheter att konfiskera och tullmyndighetens befogenheter. Nedan redogör vi mer ingående för de delar vi anser relevanta för artskyddet, det vill säga i första hand kapitel fem, om det särskilda artskyddet, men även de regler som handlar om områdesskydd och planeringsinstrument som syftar till att skydda arter eller arter som är viktiga för en viss livsmiljö. Vi kommer även att gå in i nionde kapitlet som reglerar egendomsfrågorna. 7.4.9Naturskyddslagstiftningens och landskapsförvaltningens mål och syfte Målet med naturskyddet och landskapsförvaltningen är att skydda naturen och landskapet, på grund av sitt eget inneboende värde och dess värde för människors liv och hälsa men också på grund av an- svaret gentemot framtida generationer i befolkade och obefolkade områden. Bland annat ska biologisk mångfald, ekosystemens tjäns- ter och funktionalitet, naturens och landskapens mångfald, karaktär och skönhet samt rekreationsvärde säkras permanent. Skyddet ska även omfatta naturvård, utveckling och vid behov också återställande av naturen och landskapet (allmän princip).150 Syfte: ett långsiktigt skydd av biologisk mångfald För att säkerställa ett långsiktigt skydd av biologisk mångfald ska livs- kraftiga bestånd av vilda djur och växter inklusive deras livsmiljöer upprätthållas och utbyte mellan populationerna, såväl som migration och återetablering ska möjliggöras. I samma syfte ska hot mot natur- liga ekosystem, biotoper och arter motverkas, samhällen och biotoper ska bevaras med sina strukturella och geografiska egenskaper i en re- presentativ fördelning. Vissa delar av landskapet bör överlåtas till natur- lig dynamik.151 1501 § (1) BNatSchG. 1511 § (2) BNatSchG. Skydd av arter i , och Syfte: att säkerställa ekosystemets långsiktiga tjänster och funktionalitet I syfte att säkerställa ekosystemets långsiktiga tjänster och funktio- nalitet ska bland annat följande skydd etableras. Biologiska funktioner, material- och energiflöden och landskapsstrukturer ska skyddas. Naturresurser som inte förnyas ska användas sparsamt och försiktigt medan förnyelsebara naturresurser får användas, men endast på ett sådant sätt att deras hållbara tillgänglighet garanteras. Av samma skäl ska marken och jorden skyddas på ett sådant sätt att den kan fullgöra sin funktion i ekosystemen152. Hårdgjorda ytor som inte längre an- vänds ska återställas eller, om det omöjligt eller orimligt att återställa dem, lämnas för att genomgå en naturlig utveckling. och in- landsvatten ska skyddas från försämring så att de kan bibehålla sin naturliga självreningsförmåga och dynamik. Detta gäller särskilt natur- liga och halvnaturliga vatten inklusive stränder och svämplan. Över- svämningsskydd bör åstadkommas genom naturliga eller seminatur- liga åtgärder. Grundvattenskydd och ytavrinningsskydd ska också säkerställas genom åtgärder för naturvård och landskapshantering. Också luften och klimatet ska skyddas genom naturvårdande åtgär- der och landskapsplanering. Ett sådant skydd kan också åstadkom- mas till exempel genom etablering av hållbara energisystem och ökad användning av förnyelsebar energi. Vilda djur och växter, deras popu- lationer, deras boplatser och biotoper153 ska skyddas, också med avse- ende på deras respektive funktion inom ekosystemen. Utvecklingen av självreglerande ekosystem inom lämpliga områden ska tillåtas och tillräckligt utrymme och tillräcklig tid ska ges för sådan utveckling.154 Syfte: att permanent skydda naturens och landskapets mångfald, karaktäristiska egenskaper, skönhet och rekreationsvärde I syfte att permanent skydda naturens och landskapets mångfald, karaktäristiska egenskaper, skönhet och rekreationsvärde ska natur– och kulturlandskap som har utvecklats över tiden skyddas mot för- 152Ekosystem definieras i 7 § (1) 2 BNatSchG som interaktionen mellan de naturliga bestånds- delarna jord, vatten, luft, klimat, flora och fauna. 153Boplats definieras i 7 § (2)5 BNatSchG som regelbunden bostad för vilda individer av en art och biotop i 7 § (2) 4 BNatSchG som livsmiljö för en gemenskap av vilda djur och växter. 1541 § (3) BNatSchG. Skydd av arter i , och störelse, stadsutbredning och andra negativa effekter. Därtill ska lämp- liga områden för fritidsändamål skyddas eller göras tillgängliga.155 Syfte: Undvika fragmentering av landskapet Stora, i stort sett icke fragmenterade landskapsområden ska skyddas från ytterligare fragmentering. Områden i redan utvecklade och be- byggda områden bör fortsätta användas, därefter områden inom sådana utvecklade områden, i den mån de inte är utpekade som grönområ- den. Trafikleder, kraftledningar och liknande projekt bör hanteras, utformas och samlas på ett sådant sätt att fragmenteringen och an- vändningen av landskapet, samt skador på ekosystemen, undviks eller minimeras. Även i andra sammanhang, till exempel när man under- söker eller utvinner mineraltillgångar måste permanent skada på eko- system undvikas liksom att värdefulla delar av landskapet förstörs. Om en försämring av naturen eller landskapet är oundviklig ska såväl försiktighetsmått som kompensationsåtgärder vidtas.156 Syfte: Skydda och återetablera grönområden i bebodda områden I befolkade områden och i områden nära bostäder ska öppna ytor som till exempel parker, stora grönområden, gröna korridorer, skogar och skogskanter, träd och vedartade strukturer, floder och vattendrag med bankzoner och svämplan, stående vatten, utrymmen för att upp- leva naturen samt områden som används för trädgårdsodling och jordbruk bevaras. I områden som inte har tillräckligt av sådana före- teelser ska de återskapas.157 7.4.10Natur och landskap ska observeras och delstaterna ska enligt 6 § BNatSchG, som all- män princip, övervaka natur och landskap inom ramen för sina kom- petenser. De bör samordna sina övervakningsåtgärder. Övervakningen ska målmedvetet och kontinuerligt bestämma, beskriva och bedöma naturens och landskapets tillstånd, dess förändringar samt orsaken 1551 § (4) BNatSchG. 1561 § (5) BNatSchG. 1571 § (6) BNatSchG. Skydd av arter i , och till och konsekvenserna av dessa förändringar. Särskilt ska landskapens, biotopernas och arternas status för uppfyllandet av folkrättsliga och EU-rättsliga skyldigheter beaktas.158 Landskapsplaneringsinstrumentet enligt BNatschG finns på flera nivåer och kan sammanfattas enligt figur 7.1. Figur 7.1 Landskapsplanering enligt BNatSchG på olika nivåer i Källa: Egen bild efter och (2019) Landscape planning in : Not loved by all, but badly needed for Spatial Planning and Sustainable Development, Vol. 7(4), pp. 148–166. 1586 § BNatSchG. Skydd av arter i , och Enligt BNatSchG är landskapsplanering obligatorisk på en övergri- pande nivå.159 De specifika målen, kraven och åtgärderna för naturvård och landskapsförvaltning ska för en delstat presenteras i landskaps- program (Landschaftsprogramm) eller för delar av delstaten i över- gripande landskapsplaner (Landschaftsrahmenplänen). Målen för den fysiska planeringen måste härvid följas och principerna och andra krav i fysisk planering måste beaktas.160 Landskapsprogram får ut- arbetas medan övergripande landskapsplaner ska upprättas för alla delar av delstaterna – såvida inte det finns ett landskapsprogram som motsvarar det innehåll och de specifikationer som enligt lagen ska finas i en övergripande landskapsplan.161 Det ska alltså finnas över- gripande landskapsplaner såvida det inte finns ett lanskapsprogram som motsvarar detta. I lagen om fysisk planering, Raumordnungs- gesetz (), tydliggörs att hela ska utvecklas, ordnas och säkras med hjälp av fysisk planering, fysiskt pla- neringssamarbete och samordning av fysisk planering och åtgärder.162 När det gäller vilken myndighet som ska ansvara för att upprätta landskapsprogram och övergripande landskapsplaner regleras det på delstatsnivå.163 Flexibiliteten har, enligt och , an- setts nödvändig eftersom vissa tyska delstater är mycket små och endast omfattar en storstad. I de större delstaterna finns oftast alla fyra nivåerna av planer (se figur 7.1). Varje nivå bör ta hänsyn till pla- neringen av den högre nivån, men endast hantera vad som ligger inom ramen för vilket ansvar som föreligger på respektive nivå.164 Landskapsplaneringens mål är, i korthet, att ange syftet med natur- vård och landskapsförvaltning för respektive planeringsområde samt att identifiera, beskriva och motivera vilka krav och åtgärder som be- 15910 § BNatSchG. 16010 § (1) BNatSchG. 16110 § (2) BNatSchG. 1621 § Raumordnungsgesetz, . 16310 § (4) BNatSchG. 164von Haaren och Vollheyde (2019), a.a. Skydd av arter i , och höver ställas för att uppnå syftet, även med avseende på andra planer och olika administrativa förfaranden som kan påverka natur och landskap i planområdet. Det handlar alltså om att ta fram konkreta mål samt konkreta krav och åtgärder för planområdet samt beskriva och motivera hur kraven och åtgärderna kan bidra till att nå målen.165 Landskapsplaneringens skydd av miljö och naturvärden Av den federala naturförvaltningslagen framgår att en allmän princip är att målet med naturskydd och landskapsförvaltning ska ligga till grund för försiktighetsåtgärder inom ramen för landskapsplanering, både regionalt och lokalt. I landskapsplaneringen ska de krav och åt- gärder som behövs för att uppnå målet presenteras och motiveras.166 Målet med naturskydd och landskapsförvaltning framgår av 1 § BNatSchG och handlar bland annat om att permanent skydda den biologiska mångfalden, ekosystemens funktion, inklusive naturresur- sernas förmåga att återskapa sig och användas för hållbart brukande. Av framgår vidare att den vägledande principen är hållbar fysisk utveckling, med hänsyn till de sociala och ekonomiska kraven på området och till dess ekologiska funktioner samt att planering också ska äga rum i den tyska exklusiva ekonomiska zonen.167 Vid utarbetandet av rumsliga planer måste den som ansvarar för den fysiska planen göra en miljöbedömning där planens effekter på bland annat människor, djur, växter, biologisk mångfald, jord, vatten, luft, klimat och landskap, beaktas.168 I planeringsprocessen måste också en avvägning göras mellan offentliga och privata intressen. I den avväg- ningen ska resultatet av miljöbedömningen samt vad som framkommit genom samrådsförfarandet beaktas.169 Här ska också de konkreta målen, kraven och åtgärderna för naturvård och landskapsförvaltning ska beaktas.170 1659 § (1) och (2) BNatSchG. 1668 § BNatSchG. 1697 § (2) . 17010 § (3) BNatSchG. Skydd av arter i , och Planerna ska innehålla information om bland annat följande. 1.Det befintliga och förväntade tillståndet i naturen och landskapet, 2.de konkreta målen för naturvård och landskapsförvaltning, 3.en bedömning av det befintliga och förväntade tillståndet i natur och landskap i relation till dessa mål, 4.krav och åtgärder i relation till att genomföra de konkreta målen för naturvård och landskapsförvaltning, särskilt med avseende på –att undvika, minska eller eliminera försämring av natur och landskap, –att skydda vissa delar av naturen och landskapet i den mening som avses i kapitel 4 (som huvudsakligen reglerar olika former av områdesskydd) samt biotoper, samhällen och livsmiljöer för djur och växter av vilda arter, –områden som, på grund av deras tillstånd, deras läge eller deras naturliga utvecklingspotential, är särskilt lämpliga för framtida naturvårds- och landskapsförvaltningsåtgärder, särskilt för att kompensera för insatser i naturen och landskapet och för an- vändningen av natur och landskapsrelaterade bidrag –upprättande och skydd av Natura 2000, –skydd, kvalitetsförbättring och regenerering av mark, vatten, luft och klimat, –att bevara och utveckla mångfald, egenart och skönhet samt naturens och landskapets rekreationsvärde, –bevarande och utveckling av öppna ytor i befolkade och obefol- kade områden.171 Landskapsplaneringen ska uppdateras så snart och i den mån det är nödvändigt, särskilt på grund av att betydande förändringar i natur och landskap i planområdet har inträffat, planeras eller kan förvän- 1719 § (3) BNatSchG. Skydd av arter i , och Uppdateringen kan ske som en delplan om omständigheterna som motiverar uppdateringen är möjliga att avgränsa i något avseende.172 Genomförandet av landskapsplaneringens mål och innehåll Landskapsplaneringens innehåll måste sedan beaktas i samband med olika planerings- och myndighetsbeslut. I synnerhet ska landskaps- planeringens innehåll användas för bedömning av miljöpåverkan och kompatibilitet vid Natura 2000-tillstånd och vid upprättande av åt- gärdsprogram för vatten. Om landskapsplaneringens innehåll inte kan beaktas i ett beslut måste detta motiveras.173 Genomförandet av målen som sätts upp i landskapsplaneringen stöds alltså av olika in- strument, till exempel den så kallade konsekvensregleringen som kräver återställande av eller kompensation för förlorade landskapsfunktio- ner eller livsmiljödirektivet. Dessa regler finns i bakgrun- den och motiverar, enligt och , beslutsfattare att hitta lösningar som inte kommer att innebära konflikter med miljöorganisationer eller . Emellertid är, menar och , de bakomliggande reglerna inte alltid tillräck- liga för att driva på nödvändiga beslut, därför pågår diskussioner på det federala planet om huruvida obligatoriska mål för landskapsplaner- ingen (som man, enligt och , har i delstaten ) är den bästa och mest effektiva lösningen för natur- och landskapsbevarande.174 Landskapsplanering är obligatorisk på federal eller regional nivå och måste utföras av kommunerna om miljösituationen så kräver. och innebär denna situation en svaghet på nationell nivå, i alla frågor om naturvård. Den speglar därmed också vissa genomförandeproblem rörande . Till exempel är natio- nalparker eller 2000 inte skyddade av den federala regeringen utan av delstaterna. Andra exempel är åtgärder för att minska klimatet och skydd av livsmiljöer av nationell betydelse som 1729 § (4) BNatSchG. 1739 § (5) BNatSchG. 174von Haaren och Vollheyde (2019), a.a. Skydd av arter i , och är av betydelse för den nationella nivån men som måste utformas och genomföras på lokal nivå. Detta påverkar landskapsplaneringen på många sätt. och är det svårare att skydda områden på lokal nivå eftersom berörda markanvändare ofta kan ut- öva starka påtryckningar på lokalpolitiker och eftersom lokala myn- digheter sällan är väl rustade, på det mänskliga planet, när det gäller att motstå trycket från lobbyister.175 Den största delen av fast egendom i är privatägd. Skyddet av egendom följer av lag men kan begränsas om allmänna intressen kräver det. och anses inte markanvänd- ningsrättigheter, såsom rätten att bygga eller rätten att utvinna grund- vatten, ingå i att äga mark utan sådana aktiviteter måste beviljas av staten. Detta är en viktig aspekt när markanvändningen ska planeras eftersom det i viss omfattning är möjligt att forma markanvänd- ningen enligt allmänhetens krav. Till exempel är zonindelning möjlig utan att kompensera markanvändare för att inte tillåta dem att bygga på sin mark. I gengäld måste, enligt och , den fysiska planeringen sträva efter en hög grad av legitimitet, eftersom det kan få allvarliga konsekvenser för markägarna om den genomförs.176 Delar av naturen och landskapet kan förklaras skyddade. I förklar- ingen ska det anges vilket skydd det handlar om, skyddsändamålet, och vilka krav och förbud som är nödvändiga för att uppnå skydds- ändamålet. Skyddade områden kan delas in i zoner med olika grad av restriktioner. Inför att ett område förklaras skyddat kan det säkras tillfälligt om man befarar att för- ändringar eller störningar kommer att äventyra det avsedda skydds- ändamålet. Skyddade områden ska registreras och märkas.177 Ett biotopnätverk ska skapas som ska täcka av varje delstats yta. I den mån delar av naturen eller landskapet utgörs 176von Haaren och Vollheyde (2019), a.a. 17722 § BNatSchG. Skydd av arter i , och av naturreservat, nationalparker, nationella naturmonument, bio- sfärområden178, landskapsskyddsområden, naturparker, eller skyddade landskapskomponenter som är lämpliga ska de utgöra delar av biotop- närverket.179 syftar till att permanent skydda populationer av vilda djur och växter, inklusive deras livsmiljöer, boplatser och sam- hällen, samt bevarande, restaurering och utveckling av funktionella ekologiska förhållanden. De syftar också till att förbättra sambanden i Natura 2000-nätverket. består av kärnområden, an- slutningsområden och anslutande element. De nödvändiga kärnom- rådena, anslutningsområdena och anslutningselementen ska säkras rättsligt genom att förklaras skyddade eller genom planbestämmel- ser eller genom långvariga avtal.180 Såväl den federala regeringen som delstaterna ska uppfylla de för- pliktelser som följer av naturvårdsdirektiven vad gäller att inrätta Natura 2000-områden.181 I fjärde kapitlet BNatSchG regleras hur dessa etableras och de tillståndskrav som gäller. har andelen jordbruksmark som står för permanent gräs- mark i krympt med cirka fem procent.182 Policys för förnybar energi med biomassarelaterade incitament är till exempel något som gynnar att man plöjer upp och in- tensifierar betet på det som finns kvar. Detta sker parallellt med att det intensifierade jordbruket innebär att platser med ogynnsamma förutsättningar för jordbruk överges. Resultatet blir en kvantitativ och kvalitativ förlust av som innebär att förlorar livsmiljöer och med dem många hotade växt- och djurarter. Att plöja upp släpper också ut stora mängder koldioxid och resulterar i ökat näringsläckage och därmed vattenföroreningar. Det finns också större risk för erosion på känsliga platser. Enligt Das Bundesamt für Naturschutz omfattas, , inte som hör till gårdar som bedrivs ekologiskt (eller