sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — I syfte att förstärka markägarens/innehavarens av särskild rätt möjlighet till rättslig prövning har vi här föreslagit att bestämmelsen i 25 kap. 6 § , som ger domstolen möjlighet att frångå huvudregel om att tappande part ska ersätta mot- parten för dennes rättegångskostnader, ska ändras så att domstolen alltid ska använda särreglering i sådana mål, förutsatt att markägaren eller innehavararen av särskild rätt haft skälig anled- ning att få sin sak prövad. Avvägt och effektivt skydd med tydlig fördelning av kostnadsansvaret Att endast använda områdesskydd eller områdesskyddsliknande in- strument, som i princip enda åtgärd för att genomföra fridlysnings- regler, är enligt vår bedömning inte ett effektivt artskydd. För att vara effektivt måste det vara tydligt vem som ansvarar för det (och för kostnaderna för det) och i vilka situationer. I syfte att åstadkomma ett levande skogsbruk, där de skogspoli- tiska målen om produktion och miljö faktiskt jämställs, behöver mänskliga aktiviteter och fridlysta arter kunna existera inom samma område i vardagslandskapet. En effekt av utredningens förslag är att det tydliggörs i vilken utsträckning biotopskyddsområde bör bildas till skydd för arter i känsliga miljöer, när naturvårdsavtal kan vara lämpligare samt i vilka situationer markägaren eller innehavaren av särskild rätt behöver tillämpa sina kunskaper och använda rätt metod i rätt område, också med hänsyn till arterna. Ersättningsmodellen ökar på så sätt chansen för ett avvägt skydd för fridlysta arter, som inte blir mer långtgående än vad som krävs för att uppnå miljömålen, och med bibehållen balans mellan när staten bör ha kostnadsansvaret (för områden med behov av säker- ställande och viss utsträckning för känsliga miljöer) och när ansvaret bör ligga på markägaren eller innehavare av särskild rätt (vardags- landskapet). Vi bedömer det också som gynnsamt för samhällseko- nomin i stort om det går att skapa förutsättningar för att verksamheter kan fortgå, men med iakttagande av för arterna tillräcklig hänsyn, inom samma områden som det finns fridlysta arter. Vi menar att våra förslag leder i riktning mot en sådan ordning. System för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande Ett utredningsuppdrag som följer av att naturvårdsdirektivens frid- lysningsbestämmelser ska implementeras är att utreda och föreslå system för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande. Enligt arti- kel 12.4 i livsmiljödirektivet ska ett sådant system finnas för djur som omfattas av bilaga IV a till direktivet. Enligt gällande 65 § artskyddsförordningen ska Naturvårdsver- ket med biträde av se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsikt- ligt dödande. har emellertid inte tagit fram något sådant system för rapportering. Orsaken är att inte kan styra hur länsstyrelser, domstolar med flera dokumenterar upp- gifter på ett sätt som möjliggör ett rationellt nationellt system för detta. När det gäller fiske och övervakning av bifångster är Havs- och vattenmyndigheten huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägled- ning. har inlett ett överträdelseärende mot gällande oavsiktliga bifångster av tumlare.17 Om inte vidtar åtgärder för att inrätta ett sådant system som krävs riskerar svenska staten höga böter. Utredningen har föreslagit att med biträde av ska ta fram ett system för övervakning och rapportering. Vi har också föreslagit att bemyndigandet om före- skriftsrätt ska omfatta möjligheter för regeringen att genom gene- rella föreskrifter reglera vad som ska gälla ifråga om sådan övervak- ning. Vi föreslår också att det införs regler om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att, i rimlig utsträckning, övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådana arter som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, och som dött eller fångats som en följd av verk- samheten eller åtgärden. Med jaktförordningens regler om vilt som tillfaller staten (statens vilt) som förlaga har vi föreslagit att mark- ägare, arrendatorer, befälhavare med flera ska vara skyldiga att an- mäla om de hittar döda eller fångade djur av arter som listas i livs- miljödirektivets bilaga IV a på sin mark eller på sitt fartyg. Vi har också föreslagit att om en verksamhet med krav på miljökonsekvens- beskrivning kan innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av 17Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr N2020/01882. arter så ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla förslag på hur detta ska övervakas. Det är i grunden myndigheterna som ansvarar för att den som söker tillstånd, eller som blir föremål för tillsyn, medvetandegörs om övervakningsansvaret. Det är också myndigheterna som ska försäkra sig om att verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktlig fångst och oav- siktligt dödande. Myndigheten får härvid, i samband med tillstånds- prövning, föreskriva om villkor eller, i samband med tillsyn eller efter anmälan, förelägga om sådan övervakning samt inrapportering av övervakningens resultat. Det andra utredningsuppdraget: förebygga artskyddsrelaterad brottslighet I det andra utredningsuppdraget har vi fått i uppdrag att förbättra förutsättningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lag- föra artskyddsrelaterad brottslighet. har det skett en tydlig ökning av antalet artskyddsbrottsärenden. De fall av artskydds- brott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Det finns även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet. Arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brotts- lighet är en viktig del i verksamheten för att bevara hotade arter, efter- som hotade djur och växter är föremål för omfattande insamling, och den illegala handeln med produkter av hotade arter är utbredd. Det finns också ett behov av att komplettera fridlysningsbestämmel- sernas förbud mot att samla in fågelägg med ett förbud mot att inne- ha äggsamlingar, något som också bör kriminaliseras. Enligt utred- ningsdirektiven finns alltså ett behov av att se över de regler som gäller för handel med samt innehav och transport av hotade arter i , i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internatio- nella förpliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt. Artskyddsbrott är komplexa. Bakom varje artskyddsbrott finns i de allra flesta fall ett jaktbrott eller ytterligare ett artskyddsbrott, genom att djuret eller växten har fångats, dödats, störts eller grävts upp. Djuret eller växten kan sedan hanteras på ett sätt som innebär att en annan gärningsperson gör sig skyldig till jakthäleri eller häleri. Trans- porteras sedan exemplaret över gränsen mellan olika länder är fråga om smugglingsbrott. Hanteringen är illegal i alla led. Exemplaren eller produkterna säljs emellertid ofta inom ramen för lagliga struk- turer, eftersom det är på den legala marknaden som den bredare efterfrågan finns, och därmed större vinster. Det normala är därför att slutanvändarna är helt vanliga, laglydiga privatpersoner, som intet ont anandes köpt bantningspiller, en jacka eller ett husdjur. Ofta har den illegala verksamheten kontakter med den legala ekonomin för att kunna ”tvätta” eller förädla olagliga exemplar eller genom att för- falska intyg som behövs för laglig handel. Kännetecknande för artskyddsbrotten är att de kan betraktas som offerlösa, de drabbar främst vilda djur och växter som inte har någon utpekad ägare, vilket bland annat medför ett stort mörkertal och en liten upptäcktsrisk. Artskyddsbrott räknas därför som spaningsbrott, som kräver aktiva insatser för att upptäckas och utredas, vilket i sin tur fordrar att brott misstänks. Det är emellertid sällan som brott misstänks, eftersom de ofta begås inom legala strukturer. Ett problem som bidrar till att artskyddsrelaterade brott begås, men även till att brott inte misstänks och anmäls, är svårigheterna att tolka och förstå lagstiftningen. Det finns gärningspersoner som varit helt omedvetna om att det alls finns regler kring handeln med vissa arter, men också personer som försökt ta reda på vad som gäl- ler, men som missuppfattat bestämmelserna eller till och med fått fel besked från myndighetspersoner. Problemet finns även inom och mellan ansvariga myndigheter och inom polisväsendet. Det förekom- mer att myndigheterna ger olika svar. Det händer också att hand- läggningen dröjt på grund av att myndigheten inte vet hur ett ärende ska hanteras. I syfte att tydliggöra vad som utgör brott enligt gällande lagstift- ning har vi delat upp de olika artskyddsbrotten i egna paragrafer och gett dem nya och egna brottsrubriceringar. Av en (1) paragraf har blivit elva paragrafer. Eftersom ingen brottsrubricering är just art- skyddsbrott kan det begreppet användas som samlingsbegrepp för samtliga. Nya brottsrubriceringar som införts är bland annat frid- lysningsbrott, olovlig utsättning av art, olovlig hantering av kräftor, CITES-brott, och otillåten handel med fridlyst art. Vi har också för- sökt att i möjligaste mån arbeta bort blankettstraffkaraktären i brotts- beskrivningarna. Resultatet har blivit omfattande och långa paragrafer. Syftet har varit tydlighet och att man redan genom brottsrubriceringarna ska kunna få en uppfattning om vad som är kriminaliserat. Tydligare lag- stiftning bör bidra till en ökad medvetenhet och ökade möjligheter att lagföra överträdelser. Det i sin tur kan lyfta den allmänna kun- skapen om vad som utgör en brottslig gärning. I slutänden kan det bidra till att de artskyddsrelaterade brotten kan minska och i bästa fall upphöra. När det gäller handel med skyddade arter handlar mycket om efterfrågan. Om efterfrågan på, och därmed marknaden för, illegala exemplar försvinner saknas anledning att begå brotten. De förslag som inriktar sig på att förhindra, minska eller stoppa efterfrågan på exemplar av skyddade arter är därmed väsentliga. viatt våra förslag i stor utsträckning kan bidra till att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottlighet. Det handlar emellertid inte endast om nya brottsrubriceringar, förtydliganden och justeringar. Tre nya brott har tillkommit genom våra förslag: olovligt innehav av fågelägg och otillåten handel med nationellt fridlyst art, samt ett tillägg i straffkatalogen i 29 kap. 8 § . Olovligt innehav av fågelägg Enligt utredningsdirektiven ska vi lämna ett förslag till förbud mot samlingar av fågelägg och föreslå hur ett sådant förbud kan genom- föras. Som ett led i arbetet har vi undersökt hur regleringen av ägg- innehav ser ut i , och . Vi har föreslagit ett totalförbud. Anledningen till det är att vi inte velat skapa ett förbud där de problem som är avsedda att lösas genom kriminaliseringen kvarstår. Problemet är, kortfattat, att det inte syns på äggen hur, när och av vem de har samlats. Att utreda om en ägg- samling är laglig är extremt resurskrävande och ibland omöjligt. totalförbud skulle innebära att man kommer bort från ändlösa utred- ningar av åldern på de ägg som beslagtagits, att som led i att bevisa ett äggs ålder eller ursprung behöva föra bevisning kring förfalskade intyg, urkundsförfalskning och liknande. Om det finns ett lagligt innehav är risken stor att den illegala marknaden förses med nya ägg som åtkommits genom brott, men som ”tvättas” genom att de byts ut mot ägg som innehas lagligt. Att så sker innebär att brottsutredningarna blir oproportionerligt tunga, svåra och dyra. Proportionalitetavvägningen gäller här det intrång i den personliga friheten som en kriminalisering innebär (att inneha ägg som i och för sig kan vara lagligt åtkomna och som det är lagligt att inneha), respektive den nytta för skyd- det av biologisk mångfald som följer av bättre möjligheter att till lägre kostnad lagföra de ständigt pågående jaktbrott och artskydds- brott som möjliggörs genom samlingarna. En kriminalisering av innehav underlättar bevisföringen, efter- som det inte längre krävs att åklagaren för varje ägg måste visa att det åtkommits genom brott samt att brottet inte är preskriberat. Totalförbud underlättar också vad avser brottets subjektiva delar. För såväl uppsåts- som oaktsamhetsbrott kan det annars uppstå bevissvårigheter i flera led. Det kan råda tveksamhet om vilken fågel- art ägget kommer från (det vill säga om det är en förbjuden art eller en tillåten art), om huruvida den misstänkte förstod att ägget kom från en förbjuden fågelart, och huruvida den misstänkte förstod att ägget var insamlat i naturen. Ett totalt förbud innebär därmed att risken minskas väsentligt för att nya ägg samlas in och blir föremål för handel. Det har också fördelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom allmänheten inte kan förväntas besitta detaljkunskaper på området och ha förmågan att skilja mellan olika fågelarters ägg. Det är förbjudet att inneha fågelägg. Den vetskapen räcker. Från det straffbara området undantas emellertid vissa gärningar. Vi har i formuleringen av de gärningar som uttryckligen ska undan- tas utgått från ringaundantaget i 29 kap. 11 § . Att vi har gjort så beror på att det endast är gärningar som, enligt vår bedöm- ning, skulle falla in under ringaundantaget som bör vara undantagna. Av tydlighetsskäl anser vi dock att det finns behov av att uttryck- ligen undanta dessa. En grundförutsättning för att en gärning ska undantas är därför att den måste framstå som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. I den mån det av något skäl ändå skulle te sig orimligt att i en viss situation utreda eller väcka åtal för innehav bör ringaundantaget i 29 kap. 11 § kunna fungera som en slags säkerhetsventil. Förbud mot handel med nationellt fridlysta djur Vi föreslår att det förbud mot handel med vissa nationellt fridlysta arter som ska införas även ska vara kriminaliserat. Det är förbjudet att i naturen samla in artexemplar som omfattas av försla- get. Problemet är att om arterna väl blivit insamlade finns det i dags- läget inga förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Sådan hantering blir nu kriminaliserad, men omfattar endast djurarter. Regeringen har genom vårt förslag på bemyndigande givits möjlighet att införa försiktighetsmått som generella föreskrifter. Vi föreslår att det i straffkatalogen också ska föreskrivas ett straffrättsligt ansvar att följa sådana föreskrifter. Förverkande är, med något enskilt undantag, en särskild rättsverkan av brott. Språkligt syftar termen förverkande på den förlust som upp- står för den som drabbas av åtgärden. Eftersom förverkande inte är en brottspåföljd innebär en dom på förverkande inte att någon fälls till ansvar. drabbar förverkandet den som har begått brottet som gärningsman. Det kan emellertid också drabba någon annan än den som har begått brottet. Innehav av så kallade CITES-arter18 är inte olagligt enligt gällande regelverk. Även om brott kan misstänkas ligga bakom innehavet, eller vara nära förestående, så finns det inte någon möjlighet för myndigheter att ingripa mot själva innehavet. Situationen vållar stora utredningsproblem. Vi har övervägt att förbjuda innehav av CITES- arter men har funnit att det inte är proportionerligt, givet att det 18Här avses arter som finns upptagna i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97. finns många lagliga exemplar, där ägarna inte har någon möjlighet att visa lagligheten. Vårt förslag är i stället en precisering av förverkande- regeln i 36 kap. 3 § 1 , som innebär att om ett föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning, så får det för- verkas. Den särskilda beskaffenheten i det här sammanhanget är att det är fråga om ett en CITES-art. För förverkande måste omstän- digheterna i övrigt också tala för att exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Här får man bedöma om det finns en märk- bar risk för försäljning eller annat ekonomiskt utbyte. Om förut- sättningarna är uppfyllda finns inte något krav på att den brottslighet som kan befaras ska vara av allvarlig art. Utredningen har också haft i uppdrag att utreda frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter, med förebild i det system som finns i . Syftet med ett sådant skadestånd skulle, enligt utred- ningens direktiv, dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synlig- göra samhällets ansträngningar för att bevara arter och naturområden. Efter att ha studerat konstruktion med värdeförverkande har vi föreslagit en liknande konstruktion i , nämligen art- värdesförverkande. Artvärdesförverkande är en typ av otillbörlighetsförverkande och ska ske jämte utbytesförverkande. Det syftar till att neutralisera den , faktisk eller upplevd, som gjorts på bekostnad av statens arbete med arternas bevarande. Enligt vårt förslag ska artvärdesför- verkande aktualiseras vid fridlysningsbrott, CITES-brott eller otill- låten handel med fridlyst (även nationellt fridlyst) art. Artvärdet ska alltid förverkas, även om annat förverkas. Om beloppen sammantaget blir orimliga kan dessa jämkas genom en skälighetsbedömning. Regeringen ska fastställa vilka belopp som ska gälla och redovisa dessa i listor, så att beloppet inte ska behöva räknas ut varje gång ett förverkande äger rum. Motsvarande bestämmelse om artvärdesför- verkande införs enligt vårt förslag i jaktlagen, fiskelagen och smugg- lingslagen, dock utan att påverka befintliga förverkanderegler i dessa lagar. Åtgärder för att kontrollera, tillsyna och förebygga brott Flera av våra förslag är inriktade på ett mer effektivt genomförande av befintliga regler som syftar till att möjliggöra tillsyn och kontroll samt lagföring när det gäller de artskyddsrelaterade brotten. Det finns olika marknader för hotade arter. Marknaden för säll- skapsdjur består bland annat av ormar, skorpioner, sköldpaddor, fiskar och fåglar av olika slag. En annan marknad består av traditio- nell medicin, naturläkemedel och hälsokostpreparat som innehåller delar av djur och växter som mals ner. På souvenirmarknaden finns föremål tillverkade av hotade arter som köps av svenskar på resor utomlands i tron att de säljs lagligt. När varorna hamnat i begås nya brott genom att föremålen säljs vidare på andrahands- marknaden. Detsamma gäller marknaden för exklusiva varor, till exem- pel möbler, ramar, musikinstrument eller målarpenslar som kan vara tillverkade av hotade träslag eller delar av skyddade arter. Brotten kan ha ekonomiska motiv, men det handlar också om hobby, nöje, status, prestige, tradition och kultur. Gärningspersonerna kan vara organiserade aktörer, småskaliga aktörer, aktörer som sällan begår brott och aktörer som är helt omedvetna om att de begår brott. Öppna gränser för frihandel inom EU, i kombination med den ökade användningen av internet, har lett till att helt nya marknader har öppnat sig för handel med djur och växter. Det finns ökade möj- ligheter att skapa kontakter med nya marknader och att generera och upprätthålla en efterfrågan. Omfattande handel med levande CITES- listade djur sker via internet inom slutna hobbygrupper samt vid mässor och liknande arrangemang. Det gör att det är otydligt var gränsen går för när handel behöver tillståndsprövas. Den okontrol- lerade handeln leder till oreglerad konkurrens för de verksamheter som har tillstånd för handel, samt i värsta fall till smuggling och lidande för de djur som omsätts. I syftet att öka kontrollen av den försäljning som sker av levande CITES-listade djurarter i , under andra former än via traditionella zoo-butiker, föreslår vi ett utökat krav på tillstånd för handel med vissa skyddade arter. Många privatpersoner har uppstoppade (monterade) djur i sin ägo. I samband med arv eller liknande kan frågor uppstå om det är lagligt att sälja montaget. Regelverket är svåröverskådligt, och det skulle underlätta för enskilda om tydlig information finns tillgänglig. Vi föreslår därför att ett utredningsuppdrag ska lämnas till Naturvårds- verket och om att samla information om regler för monterade djur. Handel inom EU är reglerad i rådets CITES-förordning 338/97. EU:s tullunion innebär i praktiken att tullmyndigheterna i de 27 EU- länderna arbetar som en enda myndighet. Tullkontroller vid EU:s yttre gränser ska skydda djur och miljö genom att motverka olaglig handel med hotade arter och förebygga spridningen av växt- och djursjukdomar. Inom EU är huvudprincipen fri rörlighet. För vissa varor finns restriktioner, trots att varorna införts från ett land inom EU. De varor som omfattas framgår av inregränslagen.19 Det handlar om nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler och Tull- verkets befogenhet att kontrollera varor är begränsad till dessa. Efter- som varor som omfattas av CITES-regler inte omnämns i inregräns- lagen saknar alltså befogenhet att kontrollera dessa, utom i de fall varorna granskas av andra skäl som anges i lagen. Utred- ningen föreslår att ska ges denna befogenhet. När det gäller timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna. Skogs- styrelsen ansvarar för tillsyn av handel med timmer och produkter tillverkade av trä inom ramen för , som motverkar handel inom EU med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke. En svårighet med tillsyn gällande trävaror är att identifiera olika träslag. Eftersom har bättre kompetens än länssty- relserna i att skilja olika träslag från varandra, både i form av timmer och i bearbetade produkter, samt har fungerande rutiner för kon- troller och provtagning i syfte att identifiera trävaror, föreslår vi att ska ta över tillsynen ifråga om timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade. Artskyddet är oftast en liten del av verksamheten för de svenska myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet, även för de huvudsakligen ansvariga myndigheterna och Natur- vårdsverket. Med tanke på myndigheternas betydelse för artskyddet föreslår utredningen att och in- struktioner kompletteras med ett förtydligande om myndigheternas uppdrag gällande artskydd och artskyddsbrottslighet. Havs- och vattenmyndigheten har redan uppdrag gällande artskydd inskrivet i sin instruktion. 19Lag (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Euro- peiska unionen. Det finns också brister i kunskapsförsörjning och vägledning till svenska myndigheter i arbetet mot artskyddsbrottslighet. Tillsyns- myndigheter och nationella myndigheter har svårt att upprätthålla kompetensen hos personal, särskilt vid byte av handläggare. Det finns stort behov att tillhandahålla samlad kunskap, löpande utbildningar och fortbildning för alla berörda myndigheter. Därför föreslår vi att uppdrag ska ges till , Havs- och vattenmyndigheten, och om ansvar för kunskapsför- sörjning. Ett uppdrag bör också lämnas till alla myndigheter som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd att ta fram en gemen- sam handlingsplan med risker och prioriteringar gällande artskydds- brottslighet. De myndigheter som samverkar under beteck- ningen NOGA (nationella operativa gruppen för artskydd) har olika uppdrag, där artskyddet vanligen är en liten del. NOGA-gruppen admi- nistreras av , därutöver ingår , Havs- och vattenmyndigheten, /, , Kust- bevakningen, /REMA samt representanter från länsstyrelserna. Även om , , Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har tydliga uppdrag gällande artskyddet, så har , , Åklagar- myndigheten och andra uppdrag som innebär att de inte alltid kan prioritera artskyddet. Att de hanterar artskydds- frågor inom ramen för sina respektive uppdrag innebär inte att de förutsättningslöst kan avsätta resurser för framåtsyftande planering. En gemensam handlingsplan bör medföra att myndigheternas arbete med artskyddet i struktureras och får ett tydligare mål.