sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — De moment som krävs vid ett manuellt mottagande av en mobil- telefon för utbetalning av pant antas vara samma oavsett om det är ett traditionellt pantsystem eller ett system med pantbevis. Följande moment bedöms ingå: –kontrollera och scanna identifikation eller pantbevis –göra en återbetalning av panten. Momenten efter själva mottagandet (exempelvis hantering av den mottagna mobiltelefonen, lagring av mobiltelefonerna, transport till insamlingssystem, kontroll för förberedelse för återanvändning) är sådant som måste göras oavsett om det införs en pant eller inte, och dessa moment räknas därmed inte som en kostnad för pantsystemet. Producenterna är ansvariga för att bekosta mottagandet av inlämnat elavfall. En uppskattning av kostnaderna för mottagning av mobiltelefoner inom pantsystemet finns i konsekvensanalysen i avsnitt 14.5. 8.10.1Insamlingsplatser för mobiltelefoner och återbetalning av pant Som anges i avsnitt 8.5 ovan ser vi inte att det finns skäl att lägga krav på fler aktörer än de insamlingssystem som har tillstånd att ta emot avfall med pant. Vi avser därför inte att reglera var mobiltele- foner inom pantsystemet ska tas emot eller var återbetalningen av panten ska göras. Att mobiltelefoner som är avfall ska lämnas till ett godkänt insamlingssystem för att panten ska återbetalas innebär dock att inlämning kan ske på de mottagningsplatser som insam- lingssystemet anvisar. Att ta emot produkter med pant kan dock vara ett sätt för till exempel återförsäljare av mobiltelefoner att locka konsumenter till butiken. Ett manuellt mottagande på återvinnings- centralerna ser vi vissa utmaningar med eftersom de inte är beman- nade på det sättet och inte heller hanterar betalningar på det sättet . Precis som det finns pantautomater för burkar och flaskor på vissa återvinningscentraler , skulle det dock vara möjligt att ha pantautomater för mobiltelefoner på återvinningscentralerna. Var mottagandet av mobiltelefoner för utbetalning av pant ska ske bör lämnas till de som ansvarar för ett eventuellt pantsystem att bestämma och avtala med olika aktörer om mottagning. Precis som anges i av- snitt 8.5 ovan behöver insamlingssystemen se till att det finns till- räckligt många insamlingsplatser där pant kan betalas ut och det behöver finnas en tillräcklig geografisk täckning. 8.10.2För vilka mobiltelefoner ska pant inte återbetalas Det övergripande syftet med ett pantsystem är att öka resurseffek- tiviteten genom att öka insamlingen av mobiler som är avfall så att de kan förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas i stället för att upplagras hos hushåll eller verksamheter. syftet kan det behöva finnas vissa krav på i vilket skick mobil- telefonen får vara för att panten ska återbetalas. Det finns även befintliga regleringar kring skyldigheter att ta emot avfall som behöver beaktas. De godkända insamlingssystemen är inte skyldiga att ta emot avfall som på grund av kontaminering innebär en hälso- eller säkerhetsrisk för den som förväntas hantera avfallet på mottagnings- platsen. Utredningen ser inte att det finns skäl för att göra en annan bedömning när det gäller mobiltelefoner. Mobiltelefoner som är kontaminerade så att de innebär en hälso-eller säkerhetsrisk ser vi därför ska vara undantagna från ett krav på återbetalning av panten. Vi ser däremot att det är svårt att ställa ett krav på att vissa delar av telefonen måste finnas med för att en återbetalning av panten ska göras. Ett sätta att öka livslängden och reparerbarheten för mobil- telefoner, något som pekas ut som viktigt i både den svenska och för cirkulär ekonomi, är att komponenter är lätta att byta ut och att telefonen lätt går att plocka isär. Det talar för att det inte ska sättas krav på att specifika komponenter måste finnas för att panten ska återbetalas. För att återfå panten i ett traditionellt pant- system förutsätts att mobiltelefonen som lämnas in kan identifieras, det kan innebära att vissa delar av mobiltelefonen måste finnas med för att panten ska återbetalas. I ett system med pantbevis ska det bara vara möjligt att återfå den inbetalda panten . Det innebär att det inte är möjligt att plocka sönder en mobiltelefon och få återbetalning vid inlämning av olika delar. För att återfå panten måste det dock vara en mobiltelefon som lämnas in, det kan inte bara vara en del av en mobiltelefon. 8.11Flödet av pengar i ett pantsystem Oavsett om det är ett system med identifiering eller pantbevis så bygger systemet på att en pant betalas vid köp av en mobiltelefon. En motsvarande återbetalning ska sedan göras till konsumenten, antingen när samma mobiltelefon eller en mobiltelefon tillsammans med pantbevis lämnas in för återvinning. Exakt hur systemet för att hantera detta flöde av pengar byggs upp lämnas till producenterna och insamlingssystemen att ansvara för. Något som kan komplicera transaktionerna är dock att mobiltelefoner, precis som mycket annan elektronik, kan exporteras för försäljning i andra länder i olika led innan de når konsumenten. Detta påverkar dock även rap- porteringen av statistiken och producentansvarsavgifterna inom producentansvaret och det borde därför vara möjligt att även reglera flödet av pantpengar på liknade sätt. Det är endast mobiltelefoner som är avsedda att säljas på den svenska marknaden som ska beläggas med pant och därmed vara identifierbara eller tillhandhållas till användaren tillsammans med ett pantbevis. Inom pantsystemet för returburkar fungerar det så att producenter rapporterar mängden flaskor och burkar till Returpack som då fakturerar för panten. Faktureringen av panten följer sedan pro- dukterna hela vägen till återförsäljaren. Återförsäljaren får tillbaka sina utlägg för panten när produkterna köps av konsumenter som betalar pant. När sedan konsumenten pantar sina flaskor och burkar och panten återbetalas så ersätter Returpack butikerna för den pant som de har betalat ut. De exempel på existerande pantsystem som finns inkluderar pro- dukter som blir avfall relativt fort, vilket innebär att pengarna om- sätts inom systemet inom en begränsa tidsperiod. Ett traditionellt pantsystem på mobiltelefoner innebär dock att stora summor pengar kommer att bindas upp eftersom det sker en fördröj- ning från det att panten betalas in tills dessa att den ska betalas ut igen. Vid en pant på och en försäljning på cirka 3,5 miljoner mobiltelefoner innebär det att det betalas in i pant. Om telefonerna har en livslängd innebär det att kommer att betalas in år 1, 2, 3, 4 och 5 innan det 5 börjar ske återbetalningar av pant i någon större omfattning. Det innebär att det i slutet fem kan finnas i inbetalda pantpengar. Även om det sen börjar betalas ut pengar för att de pantbelagda mobil- telefonerna börjar bli avfall så kommer det in pengar för de nya telefoner som säljs. Det innebär att det med ett traditionellt pant- system kommer finns en stor summa pengar upplåst. Det finns olika sätt att säkerställa att det finns pengar för att göra åter- betalningar för alla de telefoner som det har betalats in pant för. Ett sätt är att pantpengarna hanteras genom ett konto hos Riksgälds- kontoret som förvaltas av någon statlig myndighet (exempelvis ). Inbetalningar av pant förs då regelbundet över från den som driver ett insamlingssystem med tillstånd och utbetal- ningar görs för att ersätta insamlingssystemen för återbetalningar av pant. Ett annat sätt är att ställa krav på någon form av ekonomisk säkerhet på den som driver ett insamlingssystem med tillstånd. I ett pantsystem med pantbevis antas ett snabbare flöde av in- och återbetalningar av pant. Eftersom panten inte är bunden till en speci- fik produkt finns inte samma fördröjning i flödet av pengar. Med tanke på att det finns en stor upplagring av ej fungerande mobiltele- foner i hushållen kan det antas att en inlämning av en mobiltelefon tillsammans med uppvisande av ett pantbevis kan komma att ske efter köpet av en ny mobiltelefon. Så kommer det dock inte att vara för alla mobiltelefoner och en viss mängd pengar kommer att låsas upp även med detta alternativ. Ett system med statlig kontroll över in- och återbetalningar av pant kräver dock en viss administration som kostar pengar. Med tanke på att återbetalningen av pant kan förväntas vara relativt hög i början i ett system med pantbevis finns det då en risk att det efter admini- strativa kostnader för att hantera ett statligt konto blir ett under- skott på kontot. Inom retursystemet för burkar och flaskor finns det ingen statlig kontroll över pengarna utan det hanteras inom syste- met. Vi ser att det borde vara den bästa lösningen även inom ett pant- system med pantbevis. Ett traditionellt pantsystem med identi- fiering av mobiltelefonerna förväntas dock kräva någon form av statlig kontroll eller krav på ekonomisk säkerhet. Det sker en export av begagnade telefoner som kommer bli avfall i andra länder och Novus undersökning visade att det finns en andel (5–) som vill behålla sina gamla telefoner oavsett nivå på en ekonomisk ersättning. Det förväntas medföra att oavsett hur pantsystemet utformas så blir det ett överskott av inbe- tald pant i förhållande till återbetalningarna. Detta överskott uppstår dock först fram i tiden, och i ett pantsystem med identi- fiering är det i princip omöjligt att veta säkert att mobiltelefonerna inte kommer att lämnas in . I ett system med pantbevis skulle en giltighetstid på pantbeviset innebära att man med säkerhet vet när en inbetald pant inte kommer att begäras tillbaka. Den enda möjligheten för staten att kunna kontrollera och styra över vad ett överskott används till är genom att det upprättas ett statligt konto enligt ovan och att det regleras vad ett eventuellt över- skott får användas till. Vi ser dock även här att det behovet är störst vid ett traditionellt pantsystem och inte i ett system med pantbevis där det bör lämnas till aktörerna själva att hantera pengarna inom systemet. Ett eventuellt överskott inom pantsystemet borde i första hand användas till att finansiera pantsystemet. 8.12Risk för illegal verksamhet Det finns flera risker för att illegal verksamhet kan uppstå i samband med införandet av ett pantsystem. Ett pantsystem som bygger på att mobiltelefonerna ska vara iden- tifierbara innebär att mobiltelefoner som är avfall får ett värde på Det riskerar att medföra ökade risker för stöld av mobil- telefoner som har samlats in genom insamlingssystemen. Många kommuner upplever problem med hot och stölder från återvinningscentralerna. Speciellt vissa typer av elutrust- ning, som mobiltelefoner och bärbara datorer är stöldbegärligt på grund av innehållet av ädelmetaller. Exempel från olika återvinnings- centraler visar dock att stölderna minskar vid förebyggande arbete. Det kan till exempel vara att den insamlade elektroniken förvaras inlåst. (Avfall , 2017) Ett system med pantbevis innebär inte på samma sätt att mobiltelefoner som är avfall får ett värde (under förutsättning att det inte går att förfalska pantbevis, se nedan). Med tanke på risken för stölder, men även på grund av att återvinnings- centralerna inte har möjlighet till ett manuellt mottagande och återbetalning av pant ser vi inte att mottagningen av mobiltelefoner med pant i första hand kommer att ske på återvinningscentralerna. Dock kommer det fortfarande att vara möjligt för avfallsinnehavaren att lämna sin telefon som är avfall där precis som . Det finns därför ändå anledning för El-kretsen och kommunerna att jobba vidare med hur stölder på återvinningscentralerna kan förebyggas. Ett system med identifiering som innebär att varje telefon till exempel får en unik kod skulle möjliggöra att det inte går att få återbetalning av pant för samma telefon . Det skulle även kunna innebära att det finns sätt att spärra stulna mobiltelefoner så att de inte kan lämnas in mot återbetalning av pant. Det skulle minska riskerna för stöld. I ett system med pantbevis bedöms den största risken för illegal verksamhet vara kopplad till själva pantbeviset och möjligheten att De godkända insamlingssystemen och producen- terna som ansvarar för att ta fram ett system med pantbevis har själva tydliga incitament att göra systemet så säkert som möjligt, för att återbetalningarna inte ska överstiga inbetalningarna. Det innebär dock att kostnaderna för att ta fram systemet ökar. I jämförelse med till exempel biljettsystem som kan använda QR-koder som förändras för att öka säkerheten, är det en utmaning att skapa ett säkert system där pantbevisen måste vara giltiga till skillnad från en mer begränsad tid. Riskerna för illegal verksamhet kan även öka om återbetalningen av panten görs i kontanter. Ett sätt att minska risken för illegal verk- samhet är att inte ha kontant återbetalning, utan begränsa återbetal- ningen av panten till överföringar till bankkonton, genom olika be- talningslösningar. Även här har insamlingssystemen och producen- terna, när systemet sätts upp, incitament att minska risken för illegal verksamhet samt att minska kostnaderna för återbetalning av pant. Vi ser därför inte behov av att reglera hur återbetalningen av panten ska göras, det lämnas upp till de godkända insamlingssystemen och producenterna att hantera. För att ett pantsystem ska få acceptans är det viktigt att alla som berörs informeras innan införandet. De som framför allt kommer att ha ett behov av information är användare av mobil- telefoner (både privatpersoner och verksamheter), återförsäljare av mobiltelefoner samt kommunerna. Även de som ska hantera motta- gandet av mobiltelefonerna och återbetalningen av panten måste in- formeras. Hur mottagandet kommer att sättas upp lämnas till de ansvariga för pantsystemet och vilka aktörer som berörs är svårt att säga med säkerhet i det här läget, men vi har utgått från att återför- säljare av mobiltelefoner skulle kunna vara en sådan aktör som tar emot mobiltelefoner som är avfall för återbetalning av pant. 8.13.1Information till användare av mobiltelefoner Användare av mobiltelefoner (privatpersoner och verksamheter) behöver till att börja med informeras om att ett pantsystem för mobiltelefoner kommer att införas. I den informationen behöver framför allt syftet med panten, nivån på panten, vilka telefoner som inkluderas och hur panten återbetalas framgå. Vid ett traditionellt pantsystem måste informationen även inkludera information om varför telefoner som köpts innan panten införs inte inkluderas samt vad man ska göra med telefoner som inte inkluderas i pantsystemet. har ett ansvar för att informera om ny lagstift- ning och så förväntas ske även i detta fall. Kommunerna har enligt förordningen om producentansvar för elutrustning ett ansvar för att informera privathushåll om tillgängliga insamlings- system (68 §). I det bör det ingå att informera om insamlingen av mobiltelefoner genom ett pantsystem. Den som driver ett insam- lingssystem med tillstånd ska få möjlighet att lämna synpunkter på utformningen av informationen. Det innebär att de godkända insam- lingssystemen kan bidra med information om pantsystemet. Produ- centerna har ett ansvar för att informera andra än privat- hushåll om hur elavfall kan lämnas till producenten eller till ett insamlingssystem. I detta ansvar borde det ingå att informera om pantsystem för mobiltelefoner. Förslagsvis tas information fram gemensamt av de godkända in- samlingssystemen och producenterna för att effektivisera och för att informationen ska innehålla samma information och utformas på liknande sätt, vilket även förenklar för användarna av mobiltele- foner. Vid köptillfället förväntas användaren ha ett behov av att få infor- mation om syftet med panten och nivån på panten. Vid köptillfället bör konsumenten även få information om hur återbetalningen av panten sker. Producenterna bör vara de som ansvarar för att tillhand- hålla denna information till användarna. Hur de tillhandhåller infor- mationen är upp till dem att bestämma, men det görs förslagsvis genom information hos återförsäljarna. Det finns även ett behov av att användarna får information om var och hur panten återbetalas även efter ett köp eftersom mobiltelefonerna har en lång livslängd. Framför allt vid ett traditionellt pantsystem kommer det att vara en lång fördröjning från det att panten betalas in och en återbetalning ska göras och det behöver inte heller vara samma aktör som betalar in panten som får återbetalningen. Detta gör att det finns ett behov av samlad och uppdaterad information om var telefoner kan lämnas in för återbetalning av pant. Information om hur mobiltelefoner som är avfall och hur en återbetalning av panten fås bör tillhandahållas av de godkända insamlingssystemen. Producenterna kommer att vara involverade i själva utformningen av pantsystemet och därför krävs ingen speciell information för dessa. Återförsäljarna är de aktörer som möter mobiltelefonkonsumen- terna, antingen direkt eller genom försäljning på internet. De behöver ha information om syftet med pantsystemet, hur systemet fungerar vad gäller mottagande av mobilavfall och återbetalning av pant. Det är framför allt återförsäljarna som kommer att få svara på frågor från konsumenter och de har därför ett stort behov av information om hur systemet fungerar. Enligt ovan bör producenterna ansvara för att ta fram och tillhandhålla denna information. 8.13.4Information till insamlingsplatser för mobiltelefoner De som ansvarar för att ta emot mobiltelefoner som är avfall och återbetala panten behöver få information om hur mottagandet och återbetalningen av panten ska ske. De behöver även få information om hur återbetalningen regleras mot insamlingssystemen. Det är insamlingssystemen som ansvarar för att ta fram och tillhandhålla denna information till insamlingsplatserna i och med att de blir en del av pantsystemet. 8.13.5Utformning av informationsinsatser och finansiering Att specificera hur de olika informationsinsatserna ska utformas bör lämnas till producenterna och insamlingssystemen eftersom ansva- ret för att ta fram och delge informationen ligger på dem. Producen- terna för mobiltelefoner är de som föreslås bekosta informationsin- satserna som en del av producentansvaret. Att införa ett pantsystem för mobiltelefoner förväntas medföra att följande måste finnas på plats eller genomföras: –system för identifiering (endast traditionellt pantsystem) –system med pantbevis (endast system med pantbevis) –system för transfereringar av inbetalningar och återbetalningar av pant mellan producenter, insamlingssystem och insamlingsplatser –insamlingsplatser (automatiska eller ) –informationsinsatser (inklusive utbildning för de som ansvarar för mottagning och återbetalning av pant oavsett om det sker manuellt eller automatiskt). Flera av momenten ovan förutsätter att det görs en hel del arbete innan pantsystemet är igång. När det till exempel gäller system för identifiering eller pantbevis så måste sådana system utvecklas. Även automater för ett eventuellt automatiserat mottagande är något måste tas fram. Det finns dock varianter på automater som används i redan i dag.34 Eftersom det finns ett producentansvar för elutrustning där ett av syftena är att producenterna ska stå för kostnaden för insamling och hantering av avfallet är det rimligt att utgå från att producenterna ska stå för finansieringen av införandet av pantsystemet via produ- centansvarsavgifterna. Är det så att systemet sen ska utökas med flera produkter ska förslagsvis samma system för pantbevis kunna använ- das även för dessa. Inkluderas fler produkter i pantsystemet redan från start får även de producenterna vara med och finansiera systemet. Kommer det till fler producenter efterhand får lösningar tas fram för hur dessa producenter kan ta en del av investeringskostnaderna. Inledningsvis kan återlämningen av mobiltelefoner mot återbe- talning av pant vid ett system med pantbevis vara relativt hög. Insam- lingen kan dock förväntas sjunka , när upplagringen av mobiltelefoner i hushållen minskat. Det förutsätter att det inte sker en import av begagnade mobiltelefoner som används för att lämnas in mot återbetalning av panten. Om det inte återbetalas pant i samma utsträckning som det betalas in pant kommer ett överskott av inbe- tald pant att uppstå. Hur stort detta överskott kan förväntas bli är svårt att uppskatta. Det är även svårt att säga när det med säkerhet går att säga att det är ett faktiskt överskott. Eftersom mobiltelefoner har en relativt lång livslängd är det först när en eventuell giltighetstid på ett pantbevis har gått ut som man med säkerhet vet att panten inte kommer att återbetalas. Ett eventuellt överskott som uppstår ska dock kunna användas till att ersätta producenterna för vissa kost- nader. Men överskottet kommer som sagt att uppstå först , och det är svårt att säga hur stort det kan förväntas bli. Se ytterligare resonemang om storlek på kostnader för att införa ett pantsystem i konsekvensanalysen kapitel 14. är operativ tillsynsmyndighet över producentan- svaret för elutrustning. ska därmed se till att producenterna följer lagkraven i förordningen om producentansvar för elutrustning. Kommunerna ansvarar för tillsynen lokalt. Detta innebär att de bland annat har tillsyn över att elavfall behandlas i enlighet med gällande författning, att insamlingen fungerar lokalt och för den insamling som sker via butiker. Ansvarsfördelningen framgår av 26 kap. och i miljötillsynsförordningen. Utred- ningen bedömer att det är samma aktörer som berörs i förordningen om pant på mobiltelefoner och även här kommer det uppstå behov av tillsyn. bör även ansvara för tillsynen över pro- ducenter och insamlingssystemen i förordningen om pant på mobil- telefoner. Utredningen ser även att det kommer att finnas ett behov av hur hanteringen av sådant avfall som omfattas av förordningen lokalt uppfyller kraven i förordningen och detta tillsynsansvar bör ligga på kommunerna. Miljösanktionsavgifter regleras i 30 kap. och i förord- ningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Om föreskrifter med- delas om miljösanktionsavgifter ska avgiftens storlek framgå av bestämmelsen (30 kap. 1 § andra stycket). Till skillnad mot en straff- rättslig sanktion kan en miljösanktionsavgift tas ut även om överträ- delsen inte skett med uppsåt eller oaktsamhet. En miljösanktionsav- gift beslutas av tillsynsmyndigheten (30 kap. 3 §) och ett beslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen (30 kap. 7 §). Tanken med miljösanktionsavgifter är att de ska kunna beivra överträdelser av mindre art genom ett snabbt, enkelt och schabloniserat förfarande. Systemet ska bidra till att miljöreglerna får ett effektivt genomslag (Prop. 2005/06:182). Utredningen bedömer att det är lämpligt att sanktionera en överträdelse av bestämmelsen om att släppa mobil- telefoner som inte är identifierbara på marknaden, med miljösank- tionsavgift. När avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till över- trädelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträ- delsen avser. Vid bedömningen av vad som är en lämplig avgift kan ledning tas av befintliga miljösanktionsavgifter som kopplar till förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning och förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metall- burkar. Utredningen bedömer att det i förordningen om producent- ansvar för elutrustning rör sig om samma producenter som i förslaget om förordning om pant på mobiltelefoner. I förordningen om retur- system för plastflaskor och metallburkar finns det bestämmelser som rör överträdelser av liknande slag som förordningen om pant på mobiltelefoner. För överträdelse av 6 § förordning om pant på mobil- telefoner (traditionell) föreslås en miljösanktionsavgift på 10 000 kro- nor. En sådan avgift bedöms vara en lämplig, proportionerlig och effektiv åtgärd. 8.15.2Avgifter för prövning och tillsyn Avgifter för prövning och tillsyn inom avfallsområdet regleras i för- ordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt .