sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — (, 2021a) De vanligaste anledningarna till att marknaden misslyckas med att ge rätt signaler till företag och hushåll är att det förekommer: –Externa effekter som påverkar tredje part, –Gemensamma tillgångar. Det klassiska exemplet på när marknaden inte själv lyckas allokera resurserna effektivt är när en aktörs beslut får konsekvenser för andra i samhället, utan att dessa kompenseras för. Externa effekter kan vara både positiva och negativa. I fallet med elektronik så är de miljöproblem som gruvbrytning ger upphov till för lokalbefolkningen ett exempel på en negativ extern effekt. Så länge gruvföretaget inte ersätter lokalbefolkningen för den negativa påverkan som gruvbryt- ning ger upphov till och detta inkluderas i priset på metallerna finns ett marknadsmisslyckande som innebär att priset på metallerna egent- ligen är för lågt eftersom inte alla kostnader inkluderas i priset. Informations – eller kunskapsbrist är ett annat marknadsmiss- lyckande som kan medföra att aktörer fattar beslut som leder till en ineffektiv allokering av resurser. När det gäller elektronik är ett exem- pel att konsumenter saknar information om olika produkters för- väntade livslängd. Det gör att billigare produkter av sämre kvalitet framstår som ett mer attraktivt val än dyrare produkter som kanske håller längre och därmed egentligen kostar mindre sett . Den sista kategorin av marknadsmisslyckanden uppstår när äganderätter saknas eller inte är tydligt definierade och när an- vändningen eller förbrukningen av naturresursen ifråga är tillgänglig för alla. Ett exempel på detta är ägandeförhållandet till avfall. Det finns vissa avfall som är lönsamma att återvinna, till exempel mobil- telefoner, ändå förväntas den sista användaren att utan ersättning överlämna dessa till insamlingssystemen. Det ges ingen prissignal till avfallsinnehavaren om att mobiltelefoner är värdefulla att återvinna. Det finns olika sätt för staten att försöka korrigera de marknads- misslyckanden som identifierats. Målet är dock alltid att försöka få individer eller företag att ta beslut som är bättre ur samhällets per- spektiv. Styrmedel är de olika verktyg staten har för att påverka de beslut som fattas av aktörerna i samhället. Styrmedel brukar delas in i olika grupper. Ett sätt är att dela in dem i marknadsbaserade och icke- marknadsbaserade styrmedel. Marknadsbaserade styrmedel grundar sig på marknadens mekanismer och via marknadspriser påverka de beslut olika aktörer tar. Exempel på marknadsbaserade styrmedel är skatter och utsläppsrätter. Icke-marknadsbaserade styrmedel är övriga styrmedel som inte använder sig av marknadsmekanismer. Exempel på sådana styrmedel är information och lagkrav som fast- ställer utsläppsnivåer eller en viss teknik. Ett annat vanligt sätt att gruppera styrmedel är som administra- tiva (lagstiftning med exempelvis förbud, gränsvärden, teknikkrav) ekonomiska (exempelvis skatter, subventioner, pant) och informa- tiva (exempelvis information, märkning, utbildning). Problemet med denna indelning är att det finns flera styrmedel som egentligen kan ingå i flera grupper. Även ekonomiska styrmedel grundar sig i lagstiftning och många administrativa styrmedel har ekonomiska inslag i form av exempelvis böter. En fördel med att kategorisera styrmedel som marknadsbaserade eller inte är att det blir tydligare vilken typ av incitament som används för att åstadkomma en föränd- ring. Där marknadsbaserade styrmedel påverkar genom att förändra de ekonomiska ramarna som är en del i beslutsfattandet. 7.2.1Ett mål ett medel I den miljöekonomiska litteraturen framhålls ofta att förutsättning- arna för att ett styrmedel ska vara effektivt är att det endast ska styra mot ett mål. Valet och utformningen av styrmedlet ska även utgå från det marknadsmisslyckande som ger upphov till miljöproblemet. Orsakerna till att miljöproblem uppstår är dock ofta komplexa det krävs därför ofta flera olika styrmedel för att uppnå en miljöföränd- ring. (, 2005) I kommittédirektivet lyfts egent- ligen två olika problem som man vill att utredningen ska åtgärda. Det ena problemet är att insamlingsnivåerna för småelektronik är låga och att har svårt att nå WEEE-direktivets insamlingsmål på 65 pro- cent. Det andra problemet som lyfts är att vissa elektroniska produkter som innehåller miljöfarliga ämnen och sällsynta jordartsmetaller inte samlas in och återvinns i tillräcklig omfattning vilket påverkar möjligheten att nå generations- och miljökvalitetsmålen. Om det är så att det är just den bristande insamlingen av de produkter som inne- håller miljöfarliga ämnen och sällsynta jordartsmetaller som gör att WEEE-direktivets insamlingsmål på inte nås så är proble- men fullständigt integrerade. Det skulle innebära att om vi fokuserar på att åtgärda insamlingen av dessa produkter skulle vi även nå en Är det i stället så att det är in- samlingen av andra elprodukter som gör att vi inte når insamlings- målet så måste det hanteras som ett eget problem med egna förslag på lösningar. Enligt kapitel 4 och den senaste insamlingsstatistik som redovisas där framgår att för den kategori som mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer (som är några av de produkter som framför allt innehåller sällsynta jordartsmetaller) ingår i så nås en insamlingsnivå på . Insamlingsnivåerna för flera av de övriga kategorierna som innehåller småelektronik är dock betydligt lägre, 15–. Även om målet om insamling ska räknas på totalen och inte per kategori så förväntas en ökad insam- ling av endast ett fåtal produktkategorier inte medföra att den totala insamlingen för småelektronik påverkas i någon större utsträckning. Att endast samla in mer mobiltelefoner, surfplattor och bärbara datorer förväntas därmed inte påverka möjligheter att totalt sett nå en insamlingsnivå på . Problemen kan därmed inte anses vara fullt integrerade och sannolikt krävs olika styrmedel för att åtgärda dem. Vår utgångspunkt är att ett pantsystem i första hand har som mål att öka insamlingen av de produkter som är prioriterade utifrån ett miljö- och resursperspektiv. Är det möjligt att även inklu- dera annan småelektronik som bidrar till att nå en insamlingsnivå på i ett sådant pantsystem så kan båda målen nås med samma styrmedel. Om inte måste ett pantsystem kompletteras med andra styrmedel som i första hand syftar till att bidra till att målen för insamling nås. 7.2.2Styrmedels möjlighet att påverka beslut – beteendeekonomi Utifrån ekonomisk teori antas människor bete sig rationellt, det vill säga att människor inför varje beslut gör en avvägning mellan kost- nader och nyttor. Om något värde i kalkylen förändras, till exempel genom att en skatt införs, förväntas individer vid nästa beslut ta med detta i avvägning och beslutet kan se annorlunda ut. Beteende- forskning har dock visat att individer i många fall inte alls beter sig rationellt utan det är andra faktorer som styr hur vi agerar. Det finns många förklaringar till varför vi inte agerar rationellt i många situa- tioner, och i stort handlar det om att det krävs en viss ansträngning att agera ”rätt”, det är lätt att skjuta på och lätt att glömma saker – trots att vi är medvetna om att vi borde agera annorlunda. Enkelt sagt finns det två olika situationer där vi fattar beslut och i dessa tar vibeslut på olika sätt. Dels är det situationer som är mer komplexa, det finns flera olika valalternativ med olika konsekvenser, utfallen är osäkra och det finns flera olika önskemål att ta hänsyn till. Det kan till exempel handla om val av skola, byte av arbete, lägenhet- eller husköp med mera. Sen finns det många situationer där vi tar rutinmässiga beslut och i många fall inser vi inte ens att vi tar beslut utan vi agerar mer på rutin och vana. Det handlar till exempel om val av transportmedel, sopsortering, inhandling till middagen eller val av lunchrestaurang. I båda dessa olika beslutssituationer, men framför allt i denna sista så påverkas vi av vad människor omkring oss tycker och gör, vad som är accepterat i samhället och vad vi tror att andra förväntar sig av oss. (Kahneman, 2011) 7.3Samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektivitet Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser an- vänds på ett sådan sätt att de ger största möjliga nytta. Ett styrmedel kan anses vara samhällsekonomiskt effektivt då det korrigerar ett marknadsmisslyckande som innebär att samhällsekonomisk effekti- vitet inte uppnås. Det innebär även att styrmedlet ska resultera i en målnivå där kostnaden för att nå målet är lika stor som nyttan med att nå målet. Om ett pantsystem kan sägas vara samhällsekonomiskt effektivt eller inte beror därför på om de mål som pantsystemet ska nå eller bidra till att nå är samhällsekonomiskt effektiva eller inte. Att utforma ett samhällsekonomiskt effektivt mål kräver detaljerad kunskap och information om marginalnyttan av att öka insamlingen av de produkter som är prioriterade utifrån ett miljö- och resursper- spektiv samt marginalkostnader för att åstadkomma en ökad insam- ling (där pantsystem kan vara ett alternativ). Att göra en sådan analys har inte varit möjlig inom detta uppdrag, en bedömning om ett pant- system är samhällsekonomiskt effektivt baseras därför på en bedöm- ning om ett pantsystem korrigerar de beteenden och drivkrafter som orsakar de problem som identifierats. Om ett pantsystem inte för- väntas bidra till att lösa de problem som identifierats kan det inte anses vara ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel. Då det inte är möjligt att analysera styrmedel baserat på samhälls- ekonomisk effektivitet brukar man i stället utgå från kostnadseffek- tivitet. Det innebär att styrmedel analyseras och utformas utifrån perspektivet att nå ett uppsatt mål till lägsta möjliga kostnad alter- nativt att styrmedlet ska ge så stor effekt som möjligt i förhållande till de kostnader styrmedlet medför. Ett styrmedel som inte är sam- hällsekonomiskt effektivt (det vill säga bidrar till att åtgärda de pro- blem som identifierats) kan inte heller vara kostnadseffektivt. Inget kvantifierat mål har pekats ut i kommittédirektivet, utan att ta fram mål för pantsystemet är något som ingår som en del i utred- ningen. 7.4Kriterier för val av styrmedel För att analysera olika styrmedel innan de införs eller för att utvär- dera dem efter att de har införts används olika kriterier som styr- medlen bedöms utifrån. Några av de vanligaste kriterierna är: Utöver dessa mer generella kriterier kan analysen av styrmedlet kompletteras med kriterier om till exempel påverkan på teknisk ut- veckling, additionalitet23, kostnadseffektivitet på lång och kort sikt eller andra kriterier beroende på vilket styrmedel det är som analyseras. Måluppfyllelse handlar om i vilken utsträckning styrmedlet ger incitament till aktörerna att ändra beteenden så att den negativa miljöpåverkan minskar och styrmedlet faktiskt bidrar till att nå målet. Kriteriet kostnadseffektivitet innebär som förklarades ovan att de kostnader som styrmedlet medför sätts i relation till den effekt styr- medlet ger i form av måluppfyllelse. För att ett styrmedel ska vara kostnadseffektivt ska det bidra till att nå det uppsatta målet till lägsta möjliga kostnad för samhället. Alternativt medföra så stor effekt som möjligt per satsad krona. Fördelningseffekter handlar om hur 23I vilken utsträckning de förändringar som skett faktiskt berodde på styrmedlet och inte hade genomförts i alla fall (vanligt kriterium vid utvärdering av subventioner av olika slag). de kostnader och nyttor ett styrmedel leder till fördelar sig bland samhällets aktörer. Ett pantsystem är en kombination av en avgift på konsumtionen av vissa produkter och en subvention som betalas när produkten i fråga lämnas för önskvärd hantering. Syftet med ett pantsystem är att styra bort från en avfallshantering som medför negativ miljöpåver- kan, genom att ändra beteenden så att produkter, när de inte används hanteras på ett sätt som gör att negativa miljöpåverkan kan minska eller undvikas. En pant kan även användas för att styra kon- sumtion, genom att det alternativ som ur ett miljöperspektiv är bättre inte omfattas av pant eller har en lägre pant. Nivån på panten ska i teorin sättas på en nivå som motsvara marginalkostnaden för de negativa effekter som man vill undvika genom införandet av en pant. Till exempel om panten syftar till att minska nedskräpning ska nivån på panten motsvara marginalkostnaden för de negativa effekter som nedskräpning ger upphov till. För att räknad fram en sådan nivå krävs dock detaljerad kunskap om marginalkostnader. I praktiken handlar det i stället om att hitta en nivå på panten som ger en önsk- värd effekt. 7.5.1Exempel på befintliga pantsystem De mest kända exemplen på pantsystem är de för dryckesflaskor och burkar som finns i flera europeiska länder och även i delar av . Användning av pantsystem kan tänkas öka efter att EU i engångs- plastdirektivet24 har infört mål om att av dryckesflaskor i plast ska samlas in 2029 och skriver att ett sätt att nå målet är genom pantsystem. Förutom pant- system på dryckesflaskor och burkar så finns det i Walls (2011) även exempel på pantsystem för andra typer av förpackningar, batterier, motorolja, däck med mera. I en majoritet av delstaterna i finns det någon form av pantsystem för blybatterier. Kunden betalar en pant när ett nytt batteri köps och denna pant återbetalas om kunden 24Direktiv (2019/904) om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. inom (30–) lämnar in ett förbrukat batteri för återvinning. Flera av de system som beskrivs som pantsystem i Walls (2011) benämns som ”uppströms” pantsystem och dessa skulle ur ett svenskt perspektiv mer beskrivas som ett avgiftssystem än ett pantsystem. Walls beskriver till exempel pantsystem för däck och elektronik där konsumenten får betala en avgift vid köp. Dessa avgifter återbetalas dock inte till konsumenten utan går till att subventionera insam- lings- och/eller återvinningsaktörer. Dessa exempel påminner om den batterifond som fanns tidigare i . Där betalade batteri- producenterna en miljöavgift för vissa batterier. Avgifterna gick till en fond där pengarna användes till att finansiera olika åtgärder (forsk- ning, information med mera) som skulle minska batteriernas negativa påverkan på människor och miljö. (, 2020b) Dessa ”uppströms” pantsystem kan även till viss del likställas med de miljö- avgifter som betalas för de produkter eller förpackningar som ingår i producentansvarssystemen i . Dessa avgifter betalas av pro- ducenten, men förs vidare till konsumenten och ska täcka kostnader för insamling och återvinning. Det svenska retursystemet för plastflaskor och metallburkar I finns ett pantsystem för aluminiumburkar. Detta var till att börja med ett frivilligt initiativ från producenterna. 1994 utökades pantsystemet till flaskor av polyeten (PET). Först reglerades att metallburkar och plastflaskor för konsum- tionsfärdig dryck, med vissa undantag, måste ingå i ett pantsystem (förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metall- burkar). (Returpack, 2020) I förordningen regleras att ”den som yrkesmässigt tappar kon- sumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk eller yrkesmässigt till för in konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metall- burk ska se till att flaskan eller burken ingår i ett godkänt retur- system”. I förordningen finns också krav om att förpackningarna ska vara märkta så att det framgår att de ingår i systemet. Undantagna från kravet om pantsystem är de förpackningar som innehåller dryck i form av mejeriprodukter eller grönsaks-, frukt- eller bärjuice. Flaskor innehållande saft är anslutna till pantsystemet baserat på fri- villighet. är den myndighet som prövar och godkänner retursystemen. I förordningen regleras att godkännandet skall inne- hålla villkor om att en pant eller premie ska utbetalas i syfte att uppmuntra att förpackningar lämnas tillbaka till systemet. Hur eller var panten ska utbetalas är inte närmare reglerat. Samtliga aktörer som omfattas av kravet på att ingå i ett retur- system uppfyller kravet genom att vara anslutna till bolaget pack. Returpack ägs av , Livsmedelshandlarna och Svensk Dagligvaruhandel. Insamling av förpackningar och åter- betalning av pant ordnas genom avtal mellan Returpack och mottag- ningsställena, främst dagligvaruhandel (Returpack, 2020a). I förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar regleras att målet är att av burkarna och flaskorna ska materialåtervinnas. återvann retursystemet 2 152 miljoner förpackningar av de 2 494 miljoner som såldes. Det innebär att Retur- pack är strax under målnivån med en återvinningsnivå på 85,2 pro- cent. Retursystemet finansieras dels genom intäkterna som det åter- vunna materialet ger, avgifter och genom det pantöverskott som gene- reras till följd av att insamlingen inte är (Lagerman, 2021, personlig referens). 7.5.2Att införa ett nytt pantsystem för småelektronik Som framgår av omvärldsanalysen i kapitel 3 har utredningen inte identifierat att ett pantsystem för elektronik har införts i något land. Det har utretts översiktligt i , men var något man inte gick vidare med eftersom det inte bedömdes vara ett samhällsekonomiskt effektivt förslag. Det bedömdes vara alltför kostsamt att införa i för- hållande till den nytta det skulle medföra. Det finns en del publikationer om pantsystem där kostnader och nyttor diskuteras, men det handlar nästan uteslutande om pant- system för dryckesförpackningar eller andra typer av förpackningar. Att hitta någon litteratur om pantsystem för produkter som är mycket mer heterogena, med större ekonomiskt värde, med en längre livstid, produkter som även återanvänds och förekommer i mycket mindre omfattning än förpackningar har varit mycket svårt. I Hennlock m.fl. (2014) framhålls att en nackdel med pantsystem generellt är att de administrativa kostnaderna för övervakning och kontroll kopplat till pant och återbetalningar är stora. Det anges som en sannolik förklaring till varför pantsystem framför allt finns homo- gena, standardiserade produkter som dryckesflaskor eller lastpallar och transportbackar inom handeln. Det påpekas även att de admini- strativa kostnader kan förväntas vara höga i ett pantsystem med heterogena produkter och då avses plast generellt, inte bara plast- flaskor. Småelektronik är betydligt mer heterogent, där även en viss typ av produkter är heterogena, till exempel mobiltelefoner, stav- mixer eller borrmaskin med avseende på till exempel pris eller livs- längd. För att ett pantsystem med höga administrativa kostnader ska kunna vara ett kostnadseffektivt styrmedel så förutsätts enligt Hennlock m.fl. att systemet hanterar stora mängder avfall (så att kostnaden per produkt ändå blir relativt låg) eller att det finns andra stordriftsfördelar i hanteringen, till exempel att det är standar- diserade produkter som kan hanteras effektivt vid mottagandet. I McCloughan (2017) lyfts ett antal framgångsfaktorer som har identifierats för befintliga pantsystem fram. Utgångspunkten är engångsbehållare för dryck, men flera av framgångsfaktorerna bedöms vara relevanta även när det gäller småelektronik. –Flera av de obligatoriska pantsystem som finns infördes innan producentansvar infördes. –En förutsättning för att pantsystem ska bli framgångsrika är att det finns ett stöd från branschen. Detta eftersom ett pantsystem innebär att branschen måste göra betydande investeringar för att sätta upp ett säkert system. –För att förhindra inflöde av produkter som det inte har betalats pant för krävs system för att begränsa vilka produkter som kan lämnas in för återbetalning av pant. Trots att pantsystem för dryckesbehållare är det vanligaste i och ett framgångsrikt sätt att nå höga insamlingsnivåer i många länder, är det flera länder som har utrett pantsystem för förpack- ningar men valt att inte införa det av olika skäl. De studier som har kartlagt pantsystem i olika länder kommer ofta till slutsatsen att det inte finns en unik lösning som fungerar i alla länder. Även när det finns flera befintliga system att titta på och dra erfarenheter ifrån så framhåller många att införandet av pantsystem är komplext och där- för kräver tid. (Spasova (2019), Deloitte (2019)) 7.5.3Alternativa utformningar av ett pantsystem Ett pantsystem för småelektronik skulle i teorin kunna utformas på flera olika sätt. Om flera produkter ska ingå i ett pantsystem finns det en stor risk att de administrativa kostnaderna blir väldigt höga eftersom flera olika nivåer av pant skulle behövas. Ett sätt att för- enkla skulle kunna vara en pant i förhållande till vikt, men en pro- dukts vikt säger inte direkt något om innehållet av metaller som är värdefulla att återvinna, eller det ekonomiska värdet på produkten. Om ett system med vikt tillämpades skulle till exempel mobiltele- foner få en relativt låg pant, medan till exempel. Hushållsprodukter och verktyg skulle få en relativt hög pant. Ett annat sätt att förenkla och minska de administrativa kostnaderna skulle vara att minska an- talet aktörer i systemet så att det i större utsträckning är ett ”upp- ströms” pantsystem. Det vill säga ett system som i stället för att inkludera konsumenter enbart inkluderar producenter och de god- kända insamlingssystemen. Producenten skulle då betala en pant till insamlingssystemet när den sätter en produkt på den svenska mark- naden och när produkten kommer in som avfall till insamlingssy- stemet återbetalas panten till producenten. Ett sådant system ger dock inte automatiskt några incitament till konsumenten att lämna in produkten när den blir avfall, utan det skulle då vara upp till producenterna att motivera konsumenterna att lämna in avfallet. Vilka incitament ett sådant system skulle ge är svårt att se, dels för att producenten i viss utsträckning kan förväntas föra kostnaden för panten vidare till konsumenten eftersom återbetalningen av panten ligger långt fram i tiden med tanke på de långa livslängder som finns. Återbetalningen från insamlingssystemen skulle då till viss del bli en inkomst för producenterna i stället för en ersättning för tidigare utlägg. Det riskerar även att ge felaktiga incitament om producen- terna förväntas uppmuntra konsumenterna att så snabbt som möjligt lämna in produkter med pant på till insamlingssystemen. troniken har generellt långa livslängder och ska i första hand återan- vändas när den första konsumenten är färdig med produkten. Eftersom det finns mest erfarenheter från pantsystem där panten är ett fast belopp och det är konsumenten som betalar panten har vi valt att utgå från ett sådant pantsystem i utredningen. Syftet med en pant är att öka insamlingen av småelektronik som är prioriterade utifrån ett miljö- och resursperspektiv. Under utred- ningens gång har olika alternativ till pant övervägts. En viktig del i en styrmedelsanalys är att analysera befintliga styrmedel på området eftersom det i många fall kan vara effektivare att göra korrigeringar i dessa än att införa nya styrmedel. Eftersom det redan finns ett pro- ducentansvar som reglerar insamling och hantering av småelektronik när det blir avfall har det varit naturligt att utreda en utveckling av pro- ducentansvaret som ett alternativ till en pant. Detta görs i kapitel 9. Andra befintliga styrmedel som skulle kunna ha en effekt på insamlingen av småelektronik är vikt-eller volymbaserad avfallstaxa. Att småelektronik slängs i restavfallet är negativt både ur ett miljö- och resursperspektiv eftersom avfallet förbränns vilket medför utsläpp samt att resurser inte kan materialåtervinnas. Blir det dyrare att slänga avfall i restavfallet ökar i teorin incitamenten att sortera ut avfallet. Vi har inte hittat några studier som undersökt hur mängden elavfall i restavfallet påverkas av en vikt-eller volymbaserad taxa. Avfallstaxan utformas av kommunerna och inte staten. Av dessa anledningar är avfallstaxan inget utredningen har valt att gå vidare med.