sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Föreningsfriheten och övriga opinionsfriheter är grundläggande för demokratin. Varje begränsning av dessa friheter är därför i och för sig olycklig. kan begränsningar ändå vara nödvändiga för att skydda andra intressen, såsom samhället och samhällsordningen i stort, men även den enskildes rätt att leva i fred och en grupps rätt att inte bli utsatt för något så förgripligt som systematisk rasistisk förföljelsebrottslighet. När det gäller den grundläggande frågan om en begränsning av föreningsfriheten är förenlig med den svenska demokratin har riks- dagen i samband med att begränsningsstadgandet i regeringsformen Ett förbud mot rasistiska organisationer infördes redan tagit ställning en gång och givit uttryck för uppfatt- ningen att ett ingrepp i föreningsfriheten kan vara motiverat när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet innebär rasistisk för- följelse. Det som kommittén har att ta ställning till är om samhälls- utvecklingen nu har blivit sådan att det är nödvändigt och lämpligt att införa detta förbud som grundlagen förutser kan behöva finnas. Det kan först konstateras att ingreppet i yttrandefriheten genom brottet hets mot folkgrupp har gjorts för att med kraft markera samhällets avståndstagande från rasistiska yttringar. Det framstår som rimligt att i samma syfte begränsa föreningsfriheten när det gäller organisationer som ägnar sig åt systematisk rasistisk förfölj- elsebrottslighet. Det förhållandet att ett förbud skulle vara begränsat till organisationer där det förekommer brottslig verksamhet gör att ett förbud inte skulle hämma samhällsdiskussionen på ett sätt som är oacceptabelt. Det är viktigt att än en gång understryka att det inte handlar om att förbjuda några åsikter, inte ens rasistiska sådana, utan att komma åt den organiserade och kriminella förföljelsen. Det som kan vara aktuellt att ingripa mot är organisationer som sysslar med rasistisk förföljelse genom brottsliga handlingar, t.ex. systematiskt utövad våldsbrottslighet, skadegörelse eller hets mot folkgrupp. En grundläggande fråga är om införandet av ett förbud kan antas någorlunda effektivt motverka denna brottslighet och den oro som den skapar i samhället. Som generellt krav för all lagstiftning gäller att den ska vara både rättssäker och effektiv. Ett förbud skulle – vare sig det utformas som en straffrättslig lag- stiftning eller som en upplösningslagstiftning – närmast komma att utgöra en värdefull komplettering till den i många avseenden väl täckande straffrättsliga lagstiftningen på området. Dessutom är det utrymme för förbud som regeringsformen ger ganska smalt. Ett förbud skulle följaktligen få ett förhållandevis begränsat tillämp- ningsområde. Redan av dessa skäl följer att ett förbud skulle komma att tillämpas relativt sällan, men ändå vara av stor betydelse i de situa- tioner där det kan tillgripas. Av betydelse från både effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt är också att området för ett förbud måste kunna bli klart avgränsat. Vid utformningen av de båda förbudsmodellerna har ambitionen varit att utforma bestämmelserna på ett så exakt sätt som möjligt. Ett förbud mot rasistiska organisationer Liksom annars måste ändå en del frågor lämnas till rättstillämp- ningen också vid lagstiftning av detta slag. Kravet på tillräcklig tyd- lighet i lagstiftningen medför att denna måste innehålla flera rekvisit som är förhållandevis komplicerade. Det är ofrånkom- ligt att bevisproblem kan uppkomma i en del situationer och ibland kan kanske även tillämpningsproblem uppstå. Men lagstiftningen kan utformas så att dessa svårigheter begränsas så mycket som möj- ligt och så att de kan lösas i tillämpningen utifrån de lagtolknings- principer som är vedertagna. De bevisproblem som kan förutses är inte heller mer omfattande än att lagstiftningen har förutsättningar att bli effektiv i den meningen att den kommer att tillämpas och leda till bifallande eller ogillande avgöranden. Enligt kommitténs bedömning går det att åstadkomma en lag- stiftning som är fullt godtagbar ur rättssäkerhetssynpunkt och till- godoser de krav som legalitetsprincipen ställer. Det finns också skäl att anta att ett förbud skulle ha en preventiv effekt. Med hänsyn till att det skulle vara fråga om en komplettering till den nuvarande regleringen kan man knappast vänta sig en frekvent tillämpning. Men ett förbud kan medföra att de rasistiska organisationernas krimi- nella verksamhet försvåras. Det har anförts farhågor för att en organisation i de fall som ett rättsligt förfarande inte inleds eller, om det sker, inte leder till framgång kommer att basunera ut att samhället med detta har för- klarat den godkänd. Kommittén kan se att det eventuellt finns en risk för att en organisation skulle agera på det sättet. Men detta förhållande kan inte anses utgöra ett starkt skäl emot ett förbud. Brister i bevis- ningen innebär inte att en organisation har blivit godkänd av sam- hället. Ingenting hindrar att ett nytt förfarande inleds så snart ytter- ligare omständigheter tillkommit och detta går enligt allmänna prin- ciper. Införandet av ett förbud skulle ge statsmakterna en generell möjlighet att med kraft agera mot rasistiska organisationer. Det vore då olyckligt om man av rädsla för misslyckande i det enskilda fallet underlåter att utnyttja möjligheten att alls kunna ingripa – även i uppenbara fall – mot en organisation. Det kan ju sägas att, om lagstiftningen helt saknar ett förbud, så går det omvänt hävda att samhället på grund avsaknaden av ett sådant har godkänt de rasis- tiska organisationerna. Det kan naturligtvis vara så att ett förbud skulle bidra till en ökad attraktionskraft på en del personer. Det motsatta förhållandet – att Ett förbud mot rasistiska organisationer ett förbud skulle leda till eftertanke hos personer som i annat fall hade övervägt att bli medlemmar – är ändå mer troligt. Påståendet att ett förbud skulle kunna leda till martyrskap hos den förbjudna organisationen är svårt att bedöma. Sannolikt spelar samhällets av- ståndstagande större roll för martyrskapet än vad ett förbud skulle göra. Samhället har utan ett uttryckligt förbud tagit av- stånd från organisationerna. Även om ett förbud skulle ha vissa attraherande effekter, lär det knappats få sådan omfattning att det förhållandet bör tillmätas någon större betydelse vid bedömningen av om man bör införa ett förbud eller inte. Självfallet kommer rasistiska organisationer inte att försvinna bara för att det finns ett förbud. Det är också möjligt att ett förbud skulle kunna leda till att verksamhet som tidigare skett öppet sker dolt och därmed blir svårare att kontrollera. En organisation som tvingas under jorden kan förväntas i någon mån bli tystad. Och lär organisationer av detta slag arbeta i en öppen och en dold verksamhet. Möjligheterna till kontroll är därför begränsade . Kommittén har förståelse för de farhågor i form av konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet som har framförts. I någon mån kan man dock komma till rätta med dessa svårigheter genom hur arbetet läggs upp. Enligt kommitténs mening bör den aspekten inte hindra en lagstiftning som av andra skäl anses nödvändig. Det är inte heller ovidkommande att t.ex. har infört för- bud, som kan tillämpas på rasistiska organisationer. Detsamma gäller flera andra jämförbara länder i . Det kan finnas en risk för att uppfattas ha en otillräcklig lagstiftning när det gäller motver- kande av rasistiska organisationer om inte ett förbud införs. En sam- syn i frågorna underlättar det internationella samarbetet och mot- verkar möjligen uppkomsten av områden där de våldsamma rasistiska organisationerna uppfattar sig ha särskilt gynnsamma förutsättningar att bygga upp sin verksamhet. Till slut måste frågan om ett lagstadgat förbud mot rasistiska organisationer besvaras med ett samhällspolitiskt ställningstagande, inom de ramar som regeringsformen ställer upp. Det förtjänar då att än en gång framhållas att det svenska sam- hället vilar på den hos oss självklara grundsynen att alla människor är lika värda och att varje individ ska behandlas med samma hänsyn och respekt som andra. Rasism är inte förenligt med denna värdering Ett förbud mot rasistiska organisationer –och än mindre den aggressiva organiserade rasismen. Enligt kom- mitténs mening måste samhällets avståndstagande från denna kom- ma till uttryck tydligare än . Det har ett värde i sig, inte minst genom det budskap det sänder till enskilda som utsätts eller riskerar att utsättas för rasism. Ett förbud är en viktig markering om vilka värderingar och normer som bör gälla i samhället. Rasistiska organi- sationers förföljelsebrottslighet ska inte tolereras i . Det ligger också något samhällsmoraliskt djupt förkastligt i ett sådant beteende som att en grupp i samhället organiserar sig och sedan genom brottslighet systematiskt förföljer andra i samhället endast på grund av deras hudfärg och liknande. Att en del av befolk- ningen kan förföljas på grund av sitt ursprung är farligt inte bara för den enskilde och gruppen i fråga. Det kan i förlängningen hota hela samhällslivet och samhällets fredliga framåtskridande. Det finns en uppenbar risk att den snabba utvecklingen med ökad organiserad rasistisk förföljelse med tiden leder till splittring, polarisering och hårda motsättningar som blir svåra att lösa. Om ett förbud infördes, skulle det enligt kommitténs bedömning verksamt bidra till att hindra ett sådant allvarligt förlopp. Genom ett förbud skulle man försvåra för rasistiska organisationer att arbeta effektivt och förhindra att deras budskap får ett omfattande genomslag i samhället. Mot denna bakgrund har kommittén vid sina överväganden kommit fram till att samhällsutvecklingen nu har blivit sådan att skälen för ett förbud med tillräcklig styrka överväger skälen emot ett förbud. När det gäller den prövning som i övrigt ska göras enligt reger- ingsformen vill kommittén tillägga följande. För att ett förbud ska komma i fråga, med den begränsning av skyddet för föreningsfriheten i regeringsformen (och Europakon- ventionen) som detta innebär, krävs ett mer påtagligt behov. Som framgått finns det farliga beteenden som bidrar till den organiserade rasismen som man inte kan komma åt med stöd av nuvarande lag- stiftning. Den organiserade och kriminella rasismen måste tveklöst bedömas som samhällsfarlig. Det finns klara indikationer på att den har ökat i omfattning. riskerar den att allvarligt hota den ord- ning och säkerhet som bör råda i det svenska samhället. Det finns anledning att tro att ett förbud skulle motverka att rasistiska orga- nisationer får ytterligare fäste i samhället och därmed stävja den farliga utveckling som kommittén ser. Ett förbud mot rasistiska organisationer Eftersom syftet med ett förbud är att försvåra för rasistiska orga- nisationer att bedriva kriminell verksamhet och att förbudet därmed i förlängningen – utöver att skydda samhällsordningen och utsatta grupper – ska värna demokratin och det fria utövandet av enskildas grundläggande fri- och rättigheter, står det alldeles klart att ända- målet med en sådan begränsning i föreningsfriheten i sig är godtag- bart i ett demokratiskt samhälle. Den organiserade rasismen kan ut- vecklas till att bli ett allvarligt hot mot samhällsordningen. Att införa ett förbud mot rasistiska organisationer kan därför i princip inte anses gå längre än vad som är nödvändigt för att det ska tillgodose sitt ändamål. De intresseavvägningar som ligger bakom den närmare utformningen av förbudet redovisas ytterligare i det följande, men det kan redan här påpekas att de förslag som lämnas bedöms till- räckligt tydligt avgränsade till såväl omfattning som tillämpnings- område. Ett förbud som, på det sätt som föreslås, är begränsat till orga- nisationer vilkas verksamhet är brottslig kan inte anses sträcka sig så långt att det utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En sådan begränsning görs inte enbart på grund av den rasistiska åskådningen. Även en nödvändig begränsning måste dock utformas på ett sådant sätt att den utgör ett så litet ingrepp som möjligt i enskildas fri- och rättigheter. Det är alltså viktigt att förbudets omfattning och tillämpningsområde avgränsas väl. Till detta återkommer kommittén i samband med den närmare utformningen av lagstiftningen. 10.3Ett förbud genom ny straffrättslig lagstiftning Bedömning: Förbudet mot rasistiska organisationer bör införas genom ny straffrättslig lagstiftning. Det finns ett påtagligt behov av och utrymme för att kriminalisera ytterligare gärningar som tar sikte på den som deltar i, bildar eller lämnar vissa former av stöd åt en rasistisk organisation. Ett förbud mot rasistiska organisationer Olika typer av förbud Ett förbud som riktar sig mot rasistiska organisationer kan bestå i att deltagande och liknande i sådana organisationer görs straffbart, en ny straffrättslig lagstiftning. Det kan också handla om att för- bjuda organisationerna som sådana, en ny upplösningslagstiftning. En straffrättslig lagstiftning skulle – med befintlig strafflag- stiftning som förebild – kunna utformas på så sätt att deltagande i rasistiska organisationer görs straffbart. Även andra mellanhavanden med en sådan organisation som i strikt mening kanske inte kan ses som deltagande skulle kunna träffas av straffansvaret. En upplösningslagstiftning skulle i stället kunna utformas på så sätt att en rasistisk organisation under vissa förutsättningar kan upplösas av domstol. Lagstiftningen skulle behöva vara inriktad på sammanslutningar som är juridiska personer, företrädesvis ekono- miska och ideella föreningar. Av rättssäkerhetsskäl bör rätten att väcka talan om upplösning läggas på en instans, och närmast till hands ligger Justitiekanslern. Efter en upplösning skulle en förbju- den organisation kunna tvingas upphöra med sin verksamhet. Upp- lösningen skulle behöva ske genom någon sorts likvidation. Till en sådan lagstiftning skulle kunna knytas en straffbestämmelse enligt vilken den som fortsätter en upplöst organisations verksamhet kan straffas. Som framgått har utkast till fullständiga lagstiftningar, ett slags förbudsmodeller, i båda delarna utarbetats tillsammans med författ- ningskommentarer. Alternativen har ingående diskuterats under utredningsarbetet. Argument för och emot de olika typerna av förbud Det finns en lång rad argument för och emot de båda lagstiftnings- alternativ som skisserats. tar ställning till vilken typ av förbud som är lämpligast ska ett urval av dessa argument presenteras. Många av de mer juridisk-tekniska skälen emot ett förbud, vare sig det rör sig om en straffrättslig lagstiftning eller en upplösningslagstiftning, har betydelse även för de båda lagstiftnings- alternativen. Det gäller även de argument som rör effektiviteten. De skälen återupprepas inte här. Ett förbud mot rasistiska organisationer Ett förbud mot deltagande i rasistiska organisationer genom en ny straffrättslig lagstiftning handlar egentligen inte så mycket om ett avsteg från den principiella föreningsfriheten utan om att det bör vara kriminellt att i organiserade former förfölja andra på grund av deras ursprung. Det har att göra med den klart straffvärda organise- rade kriminella förföljelsen. Som skäl emot ett förbud genom straffrättslig lagstiftning kan anföras att det, beroende på utformningen, riskerar att träffa för- faranden som inte är så straffvärda. En konsekvens av att ytterligare gärningar straffbeläggs blir också att mycket av den brottsförebyg- gande verksamhet som bedrivs inom ramen för underrättelse- verksamheten i stället kan komma att bli föremål för vanlig för- undersökning med de krav som denna ställer. Det kan i sin tur medföra konsekvenser för den kvalitativa underrättelseinhämtningen som är viktig för att upptäcka och förhindra den allvarligaste säker- hetshotande verksamheten. Ett förbud mot organisationerna som sådana genom upplös- ningslagstiftning kan på ett sätt ses som det rakaste och tydligaste; det finns ett stort signalvärde i ett klart förbud av det slaget. Det kan hävdas att ett sådant förbud, eftersom organisationerna tvingas upp- höra med sin verksamhet, i den meningen skulle kunna ses som mer effektivt än ett förbud som riktas mot deltagarna i organisationerna. Om deltagandet i en organisation ska göras straffbart, bör man enligt detta synsätt också kunna upplösa själva organisationen. En upplös- ningslagstiftning skulle därmed utgöra en väsentlig påbyggnad på en ny straffrättslig lagstiftning. Skälen emot en upplösningslagstiftning är av flera slag. En lag- stiftning om upplösning av organisationer går ju verkligen till kärnan av föreningsfriheten. Det aktualiserar principiella överväganden på ett annat sätt än vad ett förbud genom en ny straffrättslig lagstift- ning gör. I grundlagshänseende är det ett betydligt längre steg att ta. Vidare ska beaktas att enskilda personer inte kommer att sluta begå brott bara för att de organisationer de tillhör förbjuds. Ett förbud mot organisationerna som sådana skulle kunna leda till fler icke till- ståndsgivna demonstrationer, vilket skulle försvåra polisens möjlig- heter att hålla ordning vid demonstrationerna. Här gör sig rätts- säkerhets- och effektivitetsargument särskilt starkt gällande. Vissa av dessa skäl har betonats av kommitténs experter. Ett sådant förbud skulle träffa alltför få av de sammanslutningar man vill komma åt och Ett förbud mot rasistiska organisationer bli alltför lätt att kringgå, bl.a. med tanke på möjligheterna för en upplöst organisation att återuppstå i form av en ny juridisk person. En upplösningslag riskerar alltså att bli ineffektiv. Vidare måste i ett sådant sammanhang flera intressen beaktas. En organisation som förbjuds och därför ska upplösas kan ha affärsför- bindelser med företag som påverkas negativt om förbindelsen av- bryts, det kan finnas anställda i organisationen och den kan ha gett säkerheter till kreditgivare som ska garantera förpliktelser. En upp- lösningslagstiftning skulle med andra ord få effekter för tredje man som är svåra att överblicka. Förbudet bör införas genom ny straffrättslig lagstiftning Det finns alltså för- och nackdelar med båda typerna av förbud. Kommittén har redan konstaterat att båda förbudsmodellerna får anses fullt godtagbara ur rättssäkerhetssynpunkt och tillgodose de krav som legalitetsprincipen ställer. Inte heller de bevisproblem som kan förutses är mer omfattande än att lagstiftningen har förutsätt- ningar att bli effektiv i den meningen att den kommer att tillämpas och leda till bifallande eller ogillande avgöranden. En särskild svårighet vid utformningen av en upplösningslag- stiftning är att det i svensk rätt saknas associationsrättsliga regler om ideella föreningar att anknyta till, även om detta skulle gå att lösa lagtekniskt på ett rimligt sätt. En upplösningslag måste som sagt ta sikte på sådant som går att upplösa, alltså föreningar (eller juridiska personer). Med hänsyn till den lösa struktur som de rasistiska orga- nisationerna kan antas ha skulle alltså många falla utanför en sådan lagstiftning. Möjligen skulle risken för att organisationerna går under jorden och blir svårare att kontrollera vara större med ett sådant förbud. Det kan inte heller bortses från att en upplösningslagstiftning skulle kunna få alltför många effekter för tredje man, varav en del kan vara svåra att försvara. Det avgörande skälet i frågan om vilken sorts lagstiftning som ska väljas är enligt kommitténs mening att det straffrättsliga alternativet är bäst förenligt med vad som får anses vara det traditionella svenska sättet att komma åt samhällsproblem av detta slag. Att förbjuda rasistiska organisationer som sådana är som sagt ett längre princi- piellt steg att ta i grundlagshänseende. Den svenska hållningen har Ett förbud mot rasistiska organisationer varit att det är olämpligt att genom lagstiftning förbjuda organisationer som sådana och att man i stället bör mot- verka eventuella risker för samhällsordningen genom straffrättslig lagstiftning. En straffrättslig reglering skulle vara ytterligare ett steg på samma väg, motiverat av de nya samhällsförhållandena. På ett sätt kan det ses som en sorts nödvändig påbyggnad till det närliggande straffstadgandet om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § brotts- balken. Sammantaget har kommittén stannat vid att föreslå ett förbud mot rasistiska organisationer genom ny straffrättslig lagstiftning. I syfte att underlätta den vidare beredningen i Justitiedeparte- mentet läggs det utkast till upplösningslagstiftning (i form av för- fattningsförslag och författningskommentar) som har utarbetats som bilaga 3 till betänkandet. Denna lagstiftning är avsedd att stå på egna ben men skulle också, med vissa justeringar, kunna ges tillsam- mans med den straffrättsliga reglering som är kommitténs förslag. Kommitténs uppfattning är dock att det inte kan anses nöd- vändigt att kombinera de båda förbuden. Allmänt om behovet av kriminalisering I det föregående har kommittén tagit ställning till att det bör införas ett förbud mot rasistiska organisationer genom en straffrättslig lagstiftning. En utmaning är att utforma ett brott som är tillräckligt väl avgränsat för att vara godtagbart ur ett rättssäkerhetsperspektiv. får det inte vara så snävt att en persons deltagande i prak- tiken går ostraffat. går in på den närmare utform- ningen av en ny straffrättslig reglering bör behovet av kriminali- seringen och den allmänna inriktningen på denna övervägas. Den grundläggande målsättningen måste vara att statsmakterna så effektivt som möjligt ska kunna förhindra rasistiska organisa- tioners förföljelsebrottslighet. Det krävs då att den straffrättsliga lagstiftningen är utformad så att den på ett trovärdigt och effektivt sätt kriminaliserar alla de typer av straffvärda handlingar som har anknytning till rasistiska organisationers förföljelsebrottslighet. Nuvarande kriminalisering innebär inte något generellt förbud mot att delta i, bilda eller på annat sätt stödja en rasistisk organisation. Om det är oklart på vilket sätt en persons agerande har bidragit till Ett förbud mot rasistiska organisationer utförandet av en viss brottslig gärning inom ramen för en rasistisk organisation, kan den nuvarande lagstiftningen vara svår att tillämpa. Som kommittén tidigare varit inne på kan redan det förhållandet att flera personer har gått samman och organiserat sig för att genom brottslighet förfölja andra på grund av deras ursprung antas innebära en särskild och ökad risk. I det avseendet finns tydliga paralleller med vad som i andra sammanhang har uttalats om organiserad brottslighet. var stämpling till brott kriminaliserat i avsevärt mindre utsträckning än förberedelse. Detta hade sin bakgrund i ett kronologiskt synsätt enligt vilket stämpling ligger längre från ett fullbordat brott än förberedelse och att stämpling därför har ansetts som en mindre straffvärd handling. har ifrågasatts om inte detta synsätt har inneburit att klart straffvärda förfaranden kommit att falla utanför det kriminali- serade området. Det förhållandet att två eller flera personer kommer överens om att begå brott lär innebära en påtaglig risk för att det tänkta brottet också kommer till stånd, medan en ensam persons befattning med t.ex. ett brottsverktyg inte nödvändigtvis innebär en större eller ens lika stor risk. Mot den bakgrunden har ansetts att stämpling till brott som huvudregel inte bör betraktas som en mindre allvarlig osjälvständig brottsform än förberedelse till samma brott.10 Regeringen har också i samband med utvidgningar av det s.k. finansieringsbrottet och införandet av det nya samröresbrottet i terrorismlagstiftningen gjort uttalanden som ytterligare visar på en skärpt syn gentemot brottslighet som bedrivs i organiserad form.11 Risken för rasistisk brottslighet ökar alltså när personer sluter sig samman och det finns därför skäl att vidta straffrättsliga åtgärder för att motverka detta.