sou · H9B320 · 2022-01-01 00:00:00 — – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare –ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda vilka ändringar som behöver göras i svensk rätt med anledning av att EU har antagit en förordning om inrättande av ett centraliserat system – Ecris-TCN –för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fäl- lande domar mot tredjelandsmedborgare (dir. 2020:7). Chefsjuristen förordnades till särskild utredare . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare . Till sakkunnig att biträda utredningen förordnades rättssakkunnige vid . Till experter förordnades sektionschefen vid , handläggaren vid och juristen vid . De som förordnats som sakkunnig och experter har i allt väsent- ligt ställt sig bakom utredningens arbete. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Utredningen, som har antagit namnet (Ju 2020:03), överlämnar härmed sitt betänkande Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare (2021:20). Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om Ecris-TCN...................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ..................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om 1.4 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) ......... 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. ........................................ 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister....................................... 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ................... 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1942) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område............................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Reglering till skydd för personlig integritet ......................... 3.2.2FN:s allmänna förklaring om de mänskliga Dataskyddslagen och registerförfattningar ........... 3.4 Lagen om belastningsregister ................................................ Sekretess för uppgifter i belastningsregistret ........ Sekretess för uppgifter i förundersökning............. 3.5.3Sekretess i verksamhet som avser internationellt rättsligt och polisiärt samarbete Sekretess inom kriminalvården ............................... Utbyte av information om brottmålsdomar inom EU ...... Rättsligt samarbete före Ecris ................................................ 4.2.3Lagen om internationell rättslig hjälp Inrättandet av Ecris-systemet ................................................ Europeiska rådets rambeslut om Ecris ................... Rådsbeslutet om det tekniska genomförandet ...... Genomförandet av Ecris-systemet i .......... En utvidgad användning av Ecris ........................................... 4.4.1Ecris-systemet och uppgifter om dömda Förordningen om Ecris-TCN................................................ Uppgiftsposter i Ecris-TCN................................... Sökning i Ecris-TCN .............................................. Lagring och ändring av uppgifter ........................... Utveckling, drift och ansvarsområden ................... Allmänt om direktivet ............................................. 4.6.2Närmare om ändringarna i rambeslutet Pågående EU-arbete om interoperabilitet ............................ En ny lag som kompletterar förordningen Behovet av en ny lag ............................................................... Ecris-TCN – ändamål och användning ........................ Användningen av Ecris-TCN .............................................. Beslut om att Ecris-TCN inte ska användas ....... Sökning i Ecris-TCN på unionsmedborgare....... Skapandet av uppgiftsposterna i Ecris-TCN................. Vem ska skapa uppgiftsposterna?........................................ Vilka avgöranden ska ge upphov till en uppgiftspost? Vem ska uppgiftsposterna avse? När ska uppgiftsposterna skapas? Fingeravtryck som tas under förundersökning... 8.2.2Fingeravtryck enligt lagen om särskild Fingeravtryck i vissa andra situationer ................ Viss europarättslig praxis ...................................... Fingeravtryck i Ecris- och Ecris-TCN-systemen ............... Fingeravtryck i Ecris-systemet ............................. Fingeravtryck i förordningen om Ecris-TCN ..... Överväganden och förslag .................................................... Fingeravtryck som ska föras in i Ecris-TCN....... 8.5.2Fingeravtryck av dömda enligt förordningen 8.5.3Fingeravtrycken av dömda bör tas oberoende 8.5.4Fingeravtrycken ska tas av Kriminalvården Regeringsuppdrag till Kriminalvården ................. Överföring av fingeravtryck till Ecris-TCN........ 8.5.8Längsta tid för behandling Fotografier som tas under förundersökning........ 9.2.2Fotografi enligt lagen om särskild Fotografi av intagna............................................... Fotografi i vissa andra situationer ........................ Viss europarättslig praxis ...................................... 9.4Behandling av ansiktsbilder i Ecris- och Ecris-TCN- Ansiktsbilder i Ecris-systemet ............................. Ansiktsbilder i förordningen om Ecris-TCN ..... 9.5 Överväganden och förslag.................................................... enligt förordningen om Ecris-TCN..................... Alfanumeriska uppgifter i uppgiftsposterna....................... 10.2.1 De olika alfanumeriska uppgifterna ..................... 10.2.2 Överföring av alfanumeriska uppgifter Ansökan i Ecris........................................................ Inhämtande av uppgifter via Ecris ....................................... 11.2.1 Förhållandet mellan en träff i Ecris-TCN och en ansökan i Ecris........................................... Utlämnande av uppgifter via Ecris ...................................... Behandling av identitetsuppgifter vid träff i Ecris-TCN ... Uppgift om medborgarskap i dom ...................................... Åtagande i förhållande till ................................... Gallring av påföljd som saknar motsvarighet i ....... Överväganden och förslag..................................... Överväganden och förslag..................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 15.2.1 Ett ökat upptagande av fingeravtryck .................. 15.2.2 Övriga ekonomiska konsekvenser........................ Konsekvenser för enskildas personliga integritet ............... Konsekvenser i övrigt ........................................................... Förslaget till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om Ecris-TCN.................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) .... 16.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom Bilaga 3 Förordningen om Ecris-TCN ..................................... Bilaga 4 Förordning om ändring i förordningen Bilaga 5 Rambeslutet om Ecris .................................................. Direktiv om ändring i rambeslutet om Ecris .............. har ett utbyte av information om brottmåls- domar med andra länder. I syfte att förbättra utbytet av uppgifter om brottmålsdomar mellan EU:s medlemsstater fattades 2009 ett rambeslut och ett rådsbeslut om det s.k. Ecris-systemet, vilket är ett decentraliserat system som baseras på medlemsstaternas . Systemet innebär att varje medlemsstat som med- delar en dom mot en annan medlemsstats medborgare ska informera medborgarstaten om domen. Medborgarstaten lagrar sedan infor- mationen och varje medlemsstat får på så vis samlad information om de egna medborgarnas brottshistorik inom EU. Informationen kan vidarebefordras vid förfrågningar från andra medlemsstater. Förfarandet att begära ut uppgifter ur kriminalregister har på- skyndats och förenklats genom Ecris. Det är inte enbart uppgifter om domar som vidarebefordras via Ecris, utan även vissa identitets- uppgifter, såsom namn, födelsedatum, fingeravtryck och eventuell pseudonym eller alias. anslöt sig till Ecris-systemet 2013, varvid Polismyndig- heten blev svensk centralmyndighet för samarbetet. Vid genomfö- randet av rambeslutet gjordes ändringar framför allt i lagen (1998:620) om belastningsregister med tillhörande förordning (1999:1134). Ecris-systemet utesluter i princip ett utbyte av uppgifter om dömda tredjelandsmedborgare, dvs. personer som inte är unionsmedborgare. Till skillnad från när en unionsmedborgare döms inom EU finns det för tredjelandsmedborgare inte någon medborgarstat som tar emot och lagrar den samlade brottshistoriken. En medlemsstat måste alltså skicka generella ansökningar till samtliga medlemsstater för att få en heltäckande bild av en tredjelandsmedborgares brottshistorik inom EU. Av praktiska skäl är detta ofta inte genomförbart. Ecris-systemet används därför sällan för att begära uppgifter om dömda tredjelands- medborgare. Det innebär att bl.a. domstolar och brottsbekämpande myndigheter inte har tillgång till fullständig information om dömda tredjelandsmedborgares brottshistorik inom EU. För att förbättra informationsutbytet om fällande domar mot tredjelandsmedborgare inom EU utfärdade och rådet 2019 en förordning om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris- TCN), här benämnd förordningen om Ecris-TCN. Förordningen, som är direkt tillämplig, lägger fast regler om inrättandet av ett cent- ralt system på unionsnivå, däribland bestämmelser om personupp- gifter, ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna och den organisa- tion som är ansvarig för utveckling och underhåll av det centraliserade systemet. Den lägger också fast vissa dataskyddsbestämmelser. I enlighet med vad som närmare framgår av förordningen ska den dömande medlemsstaten skapa en uppgiftspost i Ecris-TCN för varje dömd tredjelandsmedborgare. Det gäller även om denne också är unionsmedborgare. ska innehålla olika identitets- uppgifter om den dömde, bl.a. namn, födelsedatum och fingeravtryck. En träff i Ecris-TCN innebär att den sökande medlemsstaten får information om vilka andra medlemsstater som har uppgifter om fällande domar mot en viss tredjelandsmedborgare. Däremot ger en träff inte något svar på vad domarna innebär, t.ex. om brott och påföljd. För att få sådan information måste en träff i Ecris-TCN följas upp genom en ansökan via Ecris-systemet hos den medlemsstat som har dessa uppgifter. Genom inrättandet av Ecris-TCN kommer det befintliga Ecris att i betydligt större utsträckning tas i anspråk för utbyte av krimi- nalregisteruppgifter om tredjelandsmedborgare. För att tillgodose ett ändamålsenligt utbyte av sådana uppgifter har och rådet antagit ett direktiv om ändring av rambeslutet om Ecris (änd- ringsdirektivet). I direktivet finns bl.a. bestämmelser om medbor- garskap i domar och om skyldighet att bifoga ansiktsbild vid under- rättelse om domar. Dessutom klargör ändringsdirektivet att krimi- nalregisterutdrag som avser eller begärs av en tredjelandsmedborgare ska kompletteras med uppgifter från andra medlemsstater. Till skillnad från förordningen om Ecris-TCN är ändringsdirek- tivet inte direkt tillämpligt, utan ska genomföras i svensk rätt. Vårt uppdrag har sammanfattningsvis varit att undersöka vilka änd- ringar som behöver göras i svensk rätt med anledning av förordningen om Ecris-TCN och ändringsdirektivet samt lämna nödvändiga för- fattningsförslag. När det gäller fingeravtryck anger förordningen om Ecris-TCN att uppgiftposten åtminstone ska innehålla fingeravtryck av tredje- landsmedborgare, utan unionsmedborgarskap, som har dömts till ett fängelsestraff . Vårt uppdrag har handlat om att analysera vilka författningsändringar som krävs för att säkerställa att uppgiftposterna innehåller sådana fingeravtryck. Uppdraget har dock – utan att det följer av förordningen – även inkluderat frågan om fingeravtryck bör tas upp på alla som har dömts till fängelse , dvs. inte enbart på tredjelandsmedborgare som har dömts till ett sådant fängelsestraff. I den del av uppdraget som gäller fingeravtryck har vi därför haft i uppgift att presentera alter- författningsförslag: ett som tar sikte på alla som har dömts till fängelse och ett som gäller tredjelandsmedborgare, utan unionsmedborgarskap, som har dömts till ett sådant straff. Eftersom ändringsdirektivet medför en skyldighet att bifoga till- gängliga ansiktsbilder vid underrättelser via Ecris har vi haft att ta ställning till om sådana bilder också ska användas för uppgiftsposter i Ecris-TCN. Likaså har uppdraget berört förordningens krav på alfanumeriska uppgifter i uppgiftsposterna. Vårt uppdrag har vidare varit att analysera om, och i så fall i vilken utsträckning, Ecris-TCN ska kunna användas utanför förordningens obligatoriska tillämpningsområde. Uppdraget har även berört frågor om när Ecris-TCN inte ska användas och när systemet ska kunna användas för sökning på unionsmedborgare. Vad avser ändringsdirektivet har uppdraget, utöver frågan om an- siktsbilder, gällt genomförande av bestämmelser om när ansökan i Ecris avser eller görs av en tredjelandsmedborgare. Uppdraget har i denna del även inkluderat uppgift om medborgarskap i dom och utbyte av uppgifter med som inte är bundet av ändrings- direktivet. I uppdraget har slutligen ingått att analysera om det finns ett behov av att göra vissa ändringar i bestämmelserna om gallring i lagen om belastningsregister samt att, i så fall, lämna nödvändiga för- fattningsförslag. I denna del motiveras inte översynen av förord- ningen om Ecris-TCN eller ändringsdirektivet. Ecris-TCN – ändamål och användning Vi föreslår att bestämmelser som kompletterar förordningen om Ecris-TCN införs i en ny lag (kompletteringslagen). Lagen ska vara tillämplig på dömda tredjelandsmedborgare, med eller utan unions- medborgarskap, i enlighet med tillämpningsområdet för förordningen. Genom en särskild bestämmelse i kompletteringslagen tydliggörs att Ecris-TCN endast får användas om begäran om uppgifter ur belastningsregistret görs av en myndighet eller en enskild som begär uppgifter om sig själv. När det gäller ändamålen för Ecris-TCN bör dessa svara mot ända- målen för belastningsregistret, eftersom det i grunden är av samma värde att få information om fällande domar i en annan medlemsstat som det är att få uppgifter ur det . Vi före- slår därför en reglering i kompletteringslagen som anger att Ecris- TCN ska få användas även om ändamålet för sökningen i belastnings- registret inte är ett sådant ändamål som ryms inom det obligatoriska tillämpningsområdet för Ecris-TCN. Till de ändamål för belastnings- registret som ligger utanför det obligatoriska området hör t.ex. , , , och verksamheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Ecris-TCN ska i sådana fall endast användas om den som begär ut uppgifter ur belastningsregistret sär- skilt har angett det. Enligt förordningen om Ecris-TCN får en myndighet fatta beslut om att Ecris-TCN inte ska användas. Med anledning av detta före- slår vi att en myndighet i sådana fall ska ta hänsyn till behovet av uppgifterna, om utdraget avser en prövning som inte kan anstå eller om det annars finns särskilda skäl mot att använda Ecris-TCN. En myndighet som har fattat beslut om att Ecris-TCN inte ska använ- das ska underrätta om beslutet i samband med att myndigheten begär ut uppgifter ur belastningsregistret. Eftersom det är möjligt att en person som är unionsmedborgare har tidigare fällande domar i egenskap av tredjelandsmedborgare, tillåter förordningen att Ecris-TCN används vid sökning på en per- son som är unionsmedborgare. I enlighet härmed föreslår vi att Polis- myndigheten ska använda Ecris-TCN vid sökning i belastningsregi- stret på en unionsmedborgare om det av lag eller annan författning följer att ett utdrag ur belastningsregistret ska uppvisas eller lämnas, eller om den som begär ett utdrag ur belastningsregistret särskilt har angett det. Enligt förordningen om Ecris-TCN ska uppgiftsposterna innehålla alfanumeriska uppgifter och uppgifter om fingeravtryck. Dessutom får uppgiftsposterna innehålla ansiktsbilder. De alfanumeriska uppgifter som krävs i uppgiftsposterna kan hämtas från belastningsregistret eller från signalements- register. För att dessa uppgifter ska kunna föras in i uppgiftposterna i Ecris-TCN krävs ingen nationell reglering. Vi föreslår att ska föra in ansiktsbilder i uppgifts- posterna i Ecris-TCN i den utsträckning som ansiktsbilderna finns tillgängliga i myndighetens signalementsregister. Att föra in sådana ansiktsbilder har betydelse för att säkerställa identiteten hos en tredje- landsmedborgare som har dömts för brott. Därigenom förbättras funktionen hos Ecris-TCN. I förlängningen ökar alltså möjlighet- erna att använda systemet för att identifiera de medlemsstater som innehar uppgifter i kriminalregister om en tredjelandsmedborgare. Vi föreslår också att tillgängliga ansiktsbilder ska bifogas dels när med stöd av rambeslutet om Ecris underrättar en medlemsstat om en fällande dom mot dess medborgare, dels när på begäran från en annan medlemsstat lämnar ut uppgifter ur belastningsregistret som ska användas i ett brottmåls- förfarande. De fingeravtryck som samlas in under en förundersökning och behandlas i fingeravtrycksregister hör till de upp- gifter som enligt förordningen om Ecris-TCN ska föras in i uppgifts- posterna. Vi föreslår att det i uppgiftsposterna också ska föras in sådana fingeravtryck som har tagits med stöd av lagen (1991:572) om sär- skild utlänningskontroll eller som har överförts hit med stöd av ram- beslutet om Ecris. Dessa uppgifter, som får behandlas i fingeravtrycks- registret, får användas för att utreda brott och behöver av samma skäl finnas även i Ecris-TCN. Som framgår nedan föreslår vi ett utökat tagande av fingeravtryck på dömda, oavsett medborgarskap. I den mån sådana avtryck tas på tredjelandsmedborgare, med eller utan unionsmedborgarskap, ska även dessa fingeravtryck föras in i uppgiftsposterna i Ecris-TCN eftersom de är tagna under ett brottmålsförfarande i förordningens mening. Det är inte tillräckligt att fingeravtryck som tas upp under en för- undersökning, enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller som överförs via Ecris kan föras in i uppgiftsposterna. En sådan reglering tillgodoser inte fullt ut kravet i förordningen om Ecris-TCN på att fingeravtryck från de tredjelandsmedborgare som har dömts till fängelse finns i Ecris-TCN. För att detta krav ska vara uppfyllt har vi, i enlighet med våra kommittédirektiv, sär- skilt behandlat frågan om upptagande av fingeravtryck på dömda personer. Vi föreslår att fingeravtryck av dömda ska tas oberoende av med- borgarskap, dvs. att fingeravtryck ska tas av alla – inte bara tredje- landsmedborgare – som har dömts till fängelse . Syftet är att underlätta utredning och lagföring vid framtida brott genom identifiering med hjälp av fingeravtryck på personer som har gjort sig skyldiga till mer allvarlig brottslighet. Detta syfte gör sig lika starkt gällande oavsett vilket medborgarskap den dömde har. I enlighet med vad som förordas i våra kommittédirektiv ska fingeravtrycken tas upp under verkställighetsstadiet. Av det skälet föreslår vi ändringar i fängelselagen (2010:610) som innebär att Kri- minalvården efter att verkställigheten i kriminal- vårdsanstalt har inletts ska ta upp fingeravtryck av den intagne, om han eller hon ska verkställa ett fängelsestraff och inte redan finns i fingeravtrycksregistret. Om det är lämpligare får fingeravtrycken tas upp av i stället för Krimi- nalvården. Fingeravtryck ska kunna tas upp på nytt om det finns sär- skilda skäl. I praktiken kommer upptagningen av fingeravtryck i anstalt att styras av i vilken utsträckning som Kriminalvården har tillgång till nödvändig utrustning. Så länge som utrustningen inte är tillgänglig vid kommer det att vara nödvändigt att avtrycken tas upp av efter att Kriminalvården har trans- porterat den intagne till den närmaste plats där har sådan utrustning. Transporter av intagna är dock resurskrävande och förenade med säkerhetsrisker. Det är därför angeläget att styra ut- vecklingen mot att Kriminalvården kan ta upp fingeravtryck vid anstalt. Av detta skäl föreslår vi att Kriminalvården får i uppdrag att, i samverkan med , närmare utreda och lämna för- slag på vilka anstalter som bör förses med utrustning för upptagande av fingeravtryck. För den som har dömts till fängelse och ska verk- ställa sitt straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll i stället för i anstalt föreslår vi att det ska vara ett villkor för intensiv- övervakningen att den dömde lämnar fingeravtryck. Fingeravtrycken ska i dessa fall tas upp av efter föreläggande av Kriminalvården. Fingeravtryck som Kriminalvården har tagit upp av en intagen ska skyndsamt sändas till för att behandlas i myndig- hetens fingeravtrycksregister. Kriminalvården ska förstöra eventuella kopior av finger- avtrycken som myndigheten innehar, liksom de biometriska data som tas fram ur dessa, sedan fingeravtrycken har tagits emot av Polis- myndigheten I enlighet med våra kommittédirektiv lämnar vi alternativa författ- ningsförslag till vårt förslag att ta fingeravtryck av den som har dömts till fängelse oavsett medborgarskap. Dessa alter- förslag är utformade utifrån ett strikt genomförande av för- ordningens minimikrav på att det ska finnas fingeravtryck av de tredje- landsmedborgare, utan unionsmedborgarskap, som har dömts till fängelse . En träff i Ecris-TCN kommer att resultera i att upprättar en ansökan om att få ut uppgifter om den registrerades brottshistorik via Ecris. För att genomföra ändringsdirektivet krävs ändringar i den natio- nella reglering som infördes vid genomförandet av rambeslutet om Ecris. Vi föreslår därför att en enskild som är eller har varit tredje- landsmedborgare eller statslös, eller vars medborgarskap är eller har varit okänt, ska ha rätt att på begäran få ta del av uppgifter som finns om honom eller henne i kriminalregistret i en medlemsstat som har identifierats genom Ecris-TCN. Vid genomförandet av rambeslutet om Ecris infördes även en be- stämmelse om att ska inhämta uppgifter som finns om en enskild som är medborgare i en annan medlemsstat från kriminalregistret i den staten om den enskilde begär uppgifter om sig själv i belastningsregistret. För att genomföra ändringsdirektivet föreslår vi att denna reglering även ska gälla om den enskilde är tredje- landsmedborgare eller statslös eller har okänt medborgarskap, och den medlemsstaten har identifierats genom Ecris-TCN som en stat som innehar uppgifter om fällande domar mot den enskilde. Detta ska gälla även en unionsmedborgare som också är medborgare i tredje- land. De identitetsuppgifter som får del av när en sök- ning ger träff i Ecris-TCN motiverar inte någon nationell reglering om sekretess och längsta tid för behandling.