sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Av rapporten framgår att det har skett en ökning av information till gällande människohandel för tvångsarbete och arbetskraftsexploatering.31 har också rapporterat en ökning av information om att utländska arbetstagare har utlovats underbetalda arbeten i företag inom vissa branscher såsom bygg-, restaurang- och städbranschen. 28GRUNDEN (2021) s. 9 ff. 29Polismyndigheten, Människohandel för sexuella och andra ändamål − lägesrapport 21, 2019. 30Människohandel för sexuella och andra ändamål − lägesrapport 21 s. 3. 31Med arbetskraftsexploatering exemplifieras i rapporten dåliga arbetsförhållanden (exem- pelvis hårt arbete och långa arbetsdagar), orimliga arbetsvillkor, låga löner och svårigheter att få ut inarbetad lön. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring svårt att påvisa att någon varit utsatt för människohandel för tvångsarbete eftersom den som utnyttjas inte alltid ser sig som offer för människohandel, även om polis och åklagare kan ha en annan syn på det. Offren kontrolleras genom exempelvis hot om våld eller genom att de fråntas sina passhandlingar eller sätts i skuld till dem som organiserar verksamheten men de är ofta fria att röra sig som de vill i samhället. Personerna blir särskilt utsatta eftersom de inte kan språket och inte känner till de regler som styr arbetsmarknaden. finns möjlighet att som alternativ till människohandel åtala personer för människoexploatering om det inte går att bevisa att personen i princip inte har haft något annat godtagbart val än att foga sig, vilket krävs för människohandelsbrottet. Ett annat tillvägagångssätt som uppmärksammats av Polismyn- digheten är att personer utlovats arbete i men när de anländer får de information om att anställningsförhållandet har ändrats. Väl här ställs de inför en situation där de exempelvis kan tvingas accep- tera avsevärt försämrade arbetsvillkor eller helt förlora möjligheten till arbete och inkomst och i stället bli hemsända. Det har också före- kommit fall där arbetstagarna har tvingats betala för att få anställ- ningserbjudandet. Handel med arbetserbjudanden eller arbetstillstånd bedöms vara en lukrativ och relativt riskfri verksamhet. Ett anställ- ningserbjudande kan kosta . Betalningen för detta kan ske antingen genom att personen betalar innan avresa eller att det benämns som en skuld som dras direkt från lönen. Även Europol har identifierat människohandel för tvångsarbete som ett stort problem, inte bara för individen utan för hela den legala arbets- marknaden på grund av den dumpning av löner som sker. Enligt Europol förekommer det att människor exploateras i bl.a. städ-, bygg- och restaurangbranschen, men också i branscher som under- hållning och fiske.32 De flesta brotten anmäldes av i samband med arbetsplatsinspektioner. Om den utsatte inte fått någon lön alls för arbetet förekom det även att denne själv anmälde detta. Endast enstaka fall anmäldes av , eller fack- förbunden. Bevissvårigheter kan uppstå då det saknas ett skriftligt anställningsavtal mellan parterna. Majoriteten av offren var män och kom från länder utanför EU. Gärningspersonerna var också oftast män, bosatta i . De kom från samma land som offret och/eller 32Människohandel för sexuella och andra ändamål − lägesrapport 21 s. 32 ff. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring talade samma språk som offret. av ärendena lades ner med någon av följande motivering; det finns anled- ning att fullfölja förundersökningen, det saknas anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats, brottet har begåtts utomlands och det finns inte förutsättning för rättslig hjälp, det är uppenbart att brottet inte kan utredas eller ingen person kan miss- tänkas för brottet.33 Även denna rapport pekar på svårigheterna med att få fram data kring omfattningen av brottsligheten. Det är svårt att upptäcka brottsligheten och det är sällan den anmäls. Att det inte anmäls kan beror på allmänhetens bristande kunskaper om offrens situation, offrens rädsla för repressalier och att offren ibland känner tack- samhet gentemot förövarna eftersom de ändå får det bättre i än i hemlandet, trots sin svåra situation här. Enligt rapporten finns flera utmaningar för rättsväsendet när det gäller människohandel för tvångsarbete och människoexploatering. Några av de viktigaste åtgärderna för att motverka människohandel är regelbunden kom- petenshöjande utbildning av ansvarig personal, särskilt avdelade resurser för arbetet och en fungerande samverkan med Åklagarmyn- digheten, , , , Arbets- miljöverket, , länsstyrelserna och andra berörda myndigheter, frivilligorganisationer och andra aktörer i samhället såsom hotell- och taxiverksamheter.34 Som förslag till åtgärder för att förebygga och bekämpa människohandel för tvångs- arbete föreslås också att regeringen antar en handlingsplan om människohandel för andra ändamål än sexuella och att Jämställdhets- myndigheten får i uppdrag att genomföra en nationell informations- kampanj om denna form av människohandel och dess allvarliga konsekvenser för brottsoffren. Kampanjen skulle fokusera på åtgär- der för att eliminera efterfrågan på dessa tjänster och privatpersoners straffansvar. Slutligen föreslås att antalet skyddande boenden med särskild kompetens på området utökas för att möta det ökande antalet offer och för att ge dem det skydd och det stöd som de har rätt till.35 33Människohandel för sexuella och andra ändamål − lägesrapport 21 s. 44 ff. 34Människohandel för sexuella och andra ändamål − lägesrapport 21 s. 6 f. 35Människohandel för sexuella och andra ändamål − lägesrapport 21 s. 83 f. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring 4.2.6Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade, RiR 2020:27 har granskat de statliga insatserna mot arbetskrafts- exploatering och den övergripande frågan för rapporten är om regeringen och de ansvariga myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt för att motverka arbetskraftsexploatering. Rapporten har genom- förts bl.a. utifrån att flera av tidigare identifierade brister inte har åtgärdats och farhågor att myndigheternas insatser inte kan motverka problemen på ett effektivt sätt.36 I rapporten framkommer att det finns stora brister i de statliga insatserna för att motverka exploatering. Enligt består bristerna framför allt i att ingen myndighet har fått mandat och uppdrag för att motverka problemen. Det görs inte heller till- räckliga kontroller för att motverka att arbetstagare exploateras. föreslår att en handlingsplan tas fram för att synlig- göra myndigheternas respektive uppdrag. Som samordnande myn- dighet föreslås , eftersom myndigheten har kun- skaper om arbetsplatser och arbetsmiljö samt dessutom har till- trädesrätt till arbetsplatser. Det konstateras också att det saknas information om rättigheter och skyldigheter vid arbete i . Det framgår vidare av rapporten att rätten att få avtalad lön från arbetsgivaren bör stärkas för utländsk arbetskraft. I normala fall ska arbetstagare ta hjälp av sitt driva processer om exempelvis lön mot sin arbetsgivare. Det har dock framkommit att det är svårt för fackförbunden att värva medlemmar bland utländska arbetstagare. Särskilda insatser kan därför behövas för att dessa arbets- tagare ska kunna kräva sin rätt. Ett förbud mot handel av uppehålls- tillstånd ska också enligt göras generellt så att alla arbetstagare som riskerar att sättas i skuld till sin arbetsgivare om- fattas. Vidare föreslår att myndigheter bör få i uppdrag att kontrollera arbetsvillkor för riskgrupper. Det kan vara kontroll av anställningsavtal, att löner betalas ut och att boendeförhållandena är godtagbara. Även arbetet med att identifiera och tillgodose offrens behov behöver förstärkas. Det finns också kritik mot att så få fall leder till fällande dom eller ens leder till åtal.37 36RiR 2020:27 s. 10. 37RiR 2020:27 s. 62 ff. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring 4.2.7Rapporter som avser personlig assistans – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet Såväl enskilda myndigheter som myndigheter inom den myndig- hetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet har identi- fierat systematiska brottsupplägg där arbetstillstånd utnyttjas i kom- bination med assistansersättning. Enligt beräkningar uppgår assistans- bedrägerierna till belopp om flera miljarder och bara återkrävdes inom assistansersättningen.38 För att få en kartläggning och en djupare analys av problemet beställde Nuc en myndighetsgemensam strategisk rapport om arbetstillstånd och assistansersättning. Resultatet av det arbetet är rapporten – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otill- börligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet, som publicerades . Det är och som har tagit fram rapporten och de övriga sam- verkande myndigheterna i har bistått i arbetet. Rapporten berör endast statlig assistansersättning som administreras av Försäkrings- kassan, dvs. inte assistans eller andra stöd från kommunen. En av rapportens slutsatser är att arbetstillstånd inom personlig assistans systematiskt utnyttjas för ekonomisk snarare än för att tillsätta en vakans bland personalen. Såväl migration på orik- tiga grunder som exploatering och människohandel har identifierats kopplat till assistansbranschen. Det handlar om exempelvis sken- anställningar som gör att familj och släkt i tredjeland kan komma till . Eftersom arbetstagarna ofta har ett starkt beroendeförhål- lande till arbetsgivaren förekommer det att arbetstagare exploateras som billig arbetskraft. Det finns också inslag av människohandel i branschen avseende såväl assistenter som brukare. Det förekommer upplägg där alla parter är inblandade eftersom det finns ekonomiska incitament även för arbetstagarna, särskilt om arbetstagaren eller medföljande familjemedlem har ett vårdbehov som kan tillgodoses i 38Nationellt underrättelsecentrum, Rapporten – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet, 2020, s. 3. 39Arbetsförmedlingen, , , , , , , , och Åklagar- myndigheten. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring och bekostas av svenska staten. Upplägg som identifierats är bl.a. brukarimport, dvs. att en person med funktionsnedsättning ges möjlighet att få uppehållstillstånd i i syfte att begära assistansersättning för denne. Även upplägg med pappersassistenter förekommer, vilket innebär att en person redovisar tid för utförd assistans men i själva verket inte arbetar som assistent. Enligt rapporten överstiger lönen för assistenter ofta 30 000 kro- nor . Det finns sannolikt inte någon annan kategori av arbetstillstånd där en tredjelandsmedborgare utan utbildning, er- farenhet eller språkkunskaper kan få en sådan hög lön. Assistenter anställs också ofta utan intervju eller närmare kontroller, vilket inte kan anses vara till brukarens bästa. Det är enligt rapporten klart att det rör sig om organiserad brottslighet. En annan fråga som rappor- ten belyser är att personliga assistenter anges som ett bristyrke enligt Arbetsförmedlingens lista över bristyrken som arbets- lösheten i landet ökar kraftigt bland främst lågutbildade och utrikes födda. En slutsats rapporten drar är att arbetsgivare som erbjuder vill- kor som svenska arbetstagare finner oacceptabla sannolikt kan upp- leva en brist på arbetskraft och att flera exempel finns där assistans- anordnare aktivt undviker att rekrytera inhemsk arbetskraft. En brist är enligt rapporten att det är arbetsgivarna själva som uppger om de har brist på arbetskraft, som det kan finnas ett egenintresse av att beskriva arbetskraftstillgången som låg. Det är vidare svårt att upptäcka de oseriösa assistansbolagen då mycket ser rätt ut vid en första anblick. Företagen har till synes god ekonomi och klanderfri redovisning till myndigheterna. Ett fåtal brukare kan räcka för att bolaget ska få en hög omsättning. Infor- mation om oseriösa assistansanordnare som använder upplägg med arbetstillstånd har funnits hos myndigheterna men den har osynliggjorts i systemen. Ett annat problem som möjliggör utnytt- jandet av systemen är enligt rapporten att de som tillhandahåller falska anställningserbjudanden löper låg risk för upptäckt och sällan får kännbara straff för delaktighet i uppläggen. Det ses också som pro- blematiskt att det exempelvis inte är tydligt kriminaliserat att till- skansa sig arbetstillstånd på felaktig grund. Avslutningsvis bedömer Nuc att det finns behov av att se över rådande lagar och regler kring Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring brottsproblematiken men även att åtgärder kan behöva vidtas för att stärka samverkan och kontroll hos alla berörda myndigheter.40 Rapport med förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare från Inspektionen för vård och omsorg Inspektionen för vård och omsorg, , utreder de anordnare som har och som ska få tillstånd att bedriva personlig assistans. Vid granskningen är det viktigt att säkerställa att anordnaren är seriös och har för avsikt att utföra en insats av god kvalitet. Myndigheten kan dock konstatera att den saknar de verktyg som krävs för att på ett effektivt och träffsäkert sätt kunna förhindra oseriösa verksam- heter inom personlig assistans. Det är väl känt att det finns en fort- gående och utbredd problematik vad avser verksamheter med per- sonlig assistans där assistansersättningen används på ett felaktigt sätt och i kriminellt syfte. Genom en rapport har därför tagit fram ett antal förslag till åtgärder för att säkerställa kvaliteten för brukare genom att snabbare, enklare och mer träffsäkert identifiera oseriösa verksamheter.41 Rapporten har tagits fram i samråd med Försäk- ringskassan och har riktat in sig på åtgärder som skulle göra både tillsyns- och kontrollsystemet mer effektivt och träffsäkert. prövar 80–100 tillståndsansökningar gällande per- sonlig assistans och det fanns 2020 cirka 980 privata assistansanord- nare med tillstånd och drygt 820 personer som anordnar sin egen assistans. kontrollerar också att de som företräder assistans- anordnaren har rätt kompetens och/eller erfarenhet samt att det finns ekonomiska förutsättningar för att bedriva verksamheten. Det är alltså en omfattande verksamhet har när det gäller assistans- anordnare. begär in uppgifter från andra myndig- heter vid tillståndsprövningen men enligt skulle myndighetens möjligheter att fullgöra sitt uppdrag förbättras om denna samverkan mellan myndigheterna utökades. Ett utökat samarbete med i syn- nerhet , kommunerna, , Migra- tionsverket och skulle ha en positiv effekt, bland annat på grund av att de oseriösa verksamheterna använder sig av allt mer systematiska metoder som oftast berör flera myndigheter . 40Olle – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och syste- matiskt utnyttjas av organiserad brottslighet (2020) s. 37 ff. 41IVO, Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare, 2020, s. 3 f. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring kommer också behöva övergå till ett mer digitalt arbetssätt där information kan hämtas mer databaserat. arbetar risk- baserat och informationsinhämtning sker manuellt när ett ärende startas eller på förekommen anledning när myndigheten får indika- tioner om att information behöver hämtas. Om information hämtas mer digitalt och från flera olika myndigheter skulle informationen kunna lagras och analyseras i systemen för att på så sätt ge indika- tioner för myndigheten var det är hög risk för oseriösa aktörer. Analyserna kommer också att kunna identifiera kluster av verksam- heter med särskilt hög risk för att vara oseriösa likväl som att enklare finna de verksamheter och företrädare för dessa som är seriösa.42 Det finns inte några exakta siffror på hur omfattande problemen är och mörkertalen bedöms som stora men mellan och har gjort 199 polisanmäl- ningar och ställt återkrav eller begärt skadestånd med drygt 310 mil- joner kronor rörande assistansersättning. Enligt fortsätter impulserna och anmälningar till myndigheten om felaktigt användande av assistansersättning att öka.43 Det rapporteras också om upplägg där systemet med arbetstillstånd används i kriminella verksamheter för att utnyttja systemet med personlig assistans. beviljades 482 ansökningar om arbetstillstånd för personliga assistenter, jämfört med 2009. Arbetskraftsinvandringen inom assistansområdet har därmed fyrdubblats –2018. Det finns beskrivet hur det förekommer organiserade upplägg där funktionsnedsatta personer hämtas till för att ansöka om assistansersättning, så kallad brukarimport och att det möjliggör migration för exempelvis brukarens familj och anhöriga genom att de får arbetstillstånd för att arbeta som assistenter. Det finns också fall av s.k. pappersassistenter där personliga assistenter lånar ut sin identitet till assistansanordnare och brukare för att redovisa arbetad tid medan de har haft andra arbeten, studerat eller vistats utomlands. Lönerna betalas på ett korrekt sätt till assistenten men denne betalar sedan tillbaka en stor summa till anordnaren och/eller till brukaren. I detta upplägg är nyanlända särskilt utsatta och kan under hot om att annars behöva lämna landet tvingas arbeta under dessa premisser. Det rapporteras också om att bolag som tidigare utfört assistans har gått över till kommunala insatser. 42Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare (2020) s. 10 ff. 43Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare (2020) s. 14. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring kontrollen vad gäller kommunala insatser bedöms vara mindre ut- vecklad. Därmed kan arbetstillstånd komma att utnyttjas även i andra vård- och omsorgsverksamheter. föreslår i rapporten att ska ha en skyldig- het att anmäla avslag på ansökningar om arbetstillstånd hos assi- stansanordnare på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter till . Mot bakgrund av att det finns tecken på att arbetstillstånd kan komma att utnyttjas även i andra vård- och omsorgsverksamheter bör anmäl- ningsplikt till omfatta samtliga tillståndspliktiga verksamheter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, LSS, och socialtjänstlagen, SoL. Signaler om skenanställ- ningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter indikerar att det finns risk för att assistansanordnaren är oseriös. finns ingen sådan skyldighet och systemet är sårbart då det bygger på att den enskilde handläggaren kommer ihåg att anmäla detta till IVO.44 Brottsligheten kan ta sig olika uttryck men innebär alltid eko- nomisk för företrädarna som inte har något egentligt in- tresse i att bedriva en god omsorg. Det skapar också en osund kon- kurrens bland assistansanordnare. Slås de seriösa verksamheterna ut är brukarna helt i händerna på oseriösa och kriminella aktörer. föreslår att myndigheten bör omfattas av lagen om uppgiftsskyldig- het mot viss organiserad brottslighet (2016:774) och ges direkt- åtkomst till belastnings- och misstankeregister. Vidare bör det in- föras en anmälningsplikt för i LSS och anmäl- ningsskyldigheten i 10 § andra stycket förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS-förordningen, bör utökas till att omfatta start och förändringar av verksamhet. När anmälningsskyldigheten inte följs bör få lagstadgad möjlighet att förelägga tillståndshavaren att åtgärda bristen. bör även få rätt att återkalla tillstånd som inte utnyttjas. vill även kunna förbjuda samt i vissa fall med hjälp genomföra inspektioner av verksamheter som bedrivs utan att tillstånd har beviljats för verksamheten (olovlig verksamhet). Även i detta sammanhang har det framförts att sekretessbestäm- melserna medför problem. En sekretessbrytande bestämmelse behö- ver införas gentemot i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet så 44Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare (2020) s. 14 ff. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring att kan få tillgång till uppgifter om enskildas skattekonton. har också pekat på ett behov av att och kom- muner bör få möjlighet att stoppa utbetalning av assistansersättning till brukare som anlitat anordnare utan tillstånd från genom en författningsändring i 51 kap. 16 § socialförsäkringsbalken, SFB, och i 9 d § LSS samt att genom en författningsändring i 110 kap. 14 § SFB bör ges möjligheten att hämta uppgifter även om andra än den försäkrade.45 Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen Denna utredning har sett över assistansersättningen i socialförsäk- ringsbalken och delar av LSS. Syftet var att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få tillstånd mer ändamålsenliga insatser i LSS. Personlig assistans är en av de mest privatiserade välfärdstjänsterna i . Under 1990- talet genomfördes förändringar i lagstiftningen som underlättade för privata företag att etablera sig på assistansmarknaden. I valfriheten, som var en del av assistansreformen som skedde , ingår möjligheten att välja typ av anordnare (kommunen, privat bolag, kooperativ eller att vara sin egen arbetsgivare). Att välja sin kommun som anordnare har blivit mindre vanligt och i stället väljer de assistansberättigade i hög och stigande grad privata utförare att utföra assistansen. infördes en schablonersättning och det var i samband med detta införande som de vinstdrivande bolagen började etablera sig på allvar på marknaden. Problem med oseriösa assistansanordnare har uppmärksammats . skrev en rapport 2004.46 Därefter tillsatte den dåvarande regeringen en parlamen- tarisk kommitté () för att göra en översyn av den personliga assistansen och LSS. Kommitténs bedömning var bl.a. att tillståndsplikt behövde införas för privata anordnare. Tillståndsplikt behövdes för att uppnå en tydligare och mer aktiv tillsyn. Krav på tillstånd för verksamhet med personlig assistans infördes därefter . I betänkandet Åtgärder mot fusk och felaktig- 45Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare (2020) s. 3 ff. 46Riksrevisionen, Personlig assistans till funktionshindrade, RiR 2004:7. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring heter med assistansersättning47 gjordes bedömningen att en person- lig och ekonomisk lämplighet ska vara ett krav för att få tillstånd att bedriva assistansverksamhet. Genom ny lagstiftning förtyd- ligades detta krav. genomförde Inspektionen för socialför- säkringen en kartläggning av marknaden för personlig assistans som visade på successivt minskad lönsamhet i branschen.48 En rapport från visade att personer som hade en privat eller kooperativ anordnare hade en starkare årlig ökning av antal beviljade timmar jämfört med personer som hade en kom- munal anordnare.49 I många rapporter konstateras att den införda schablonersättningen var en bidragande orsak till ökningen av pri- vata anordnare då vinstmöjligheterna blev större vid detta införande. På uppdrag av gjordes rapporten ”Personlig assistans – analys av en kvasimarknad och dess brottslighet”, som bl.a. visade att vinsterna tidigare varit höga men att en relativt låg uppräkning av schablonen har lett till minskade vinster. Av rapporten framgår också att företag som erbjuder löner och sociala förmåner som är lägre än gällande kollektivavtal får en konkurrensfördel. Detta skulle kunna åtgärdas genom en differen- tiering av schablonersättningen.50 Den nu aktuella utredningen 2018:88 kom emellertid fram till att timutvecklingen har gått åt samma håll oavsett vilken typ av anordnare det har varit fråga om.