sou · H9B3101d2 · 2022-01-19 00:00:00 — Det maximala bidraget för ett hushåll med ett hemmavarande barn är , med ett växelvis boende barn och med ett barn som bor . För att klargöra syftet med bidraget till barnkostnader bör nivåerna på bidraget definieras med utgångspunkt i normala kostnader för barn. De belopp som anges bör motsvara en viss andel av dessa kostnader. Det bidrag som ett hushåll kan få, som mest, bör också ta hänsyn till hur stor del av försörjningsansvaret för barnen som de vuxna i hushållet sammantaget har. För det andra barnet ska de maximala bidraget ökas av motsvarande bidrag för det första barnet, för det tredje , för det fjärde och för det femte . Fler än fem barn ger inte högre bidrag. I hushåll med barn som bor olika stor del av tiden ska högre procentsatser gälla för barn som bor mer i hushållet. För att ha hög träffsäkerhet bör bidraget för flera barn så långt som möjligt spegla de ytterligare kostnader som ett hushåll har för dessa barn. Det kan bland annat motiveras att vissa kostnader för barn inte ökar lika mycket för varje ytterligare barn och att bidraget därför inte behöver vara lika stort för varje tillkommande barn. Sammanfattning – volym 2 bidrag som har samma betydelse för den ekonomiska standarden för hushåll med många barn som för hushåll med få barn behöver dock innebära högre bidragsnivåer för hushåll med flera barn än det som utredningen föreslår. Inkomstgränsen när bidrag ska börja reduceras ska vara före skatt för en ensamstående och för makar och sambor. Bidraget ska för ensamstående reduceras av den inkomst som överstiger denna gräns. För var och en av de sammanboende ska bidraget reduceras av den inkomst som överstiger gränsen för sammanboende och av den inkomst som överstiger dubbla den inkomsten. Det är inte möjligt att åstadkomma en hög träffsäkerhet i ett bidrag av den typ som här behandlas med låga och konstanta marginaleffekter. För att undvika klart otillräckliga bidrag till hushåll med mycket låg ekonomisk standard utan bidrag, och att bidrag ges till hushåll som inte enligt någon rimlig definition har en låg ekonomisk standard behöver inkomstavräkningen vara högre i vissa inkomstintervall än och därmed också jämfört med utredningens förslag. Avskaffat flerbarnstillägg för två och tre barn Flerbarnstillägget avskaffas för det andra och tredje barnet. De medel som frigörs ska tillsammans med de minskade utgifter som en övergång till statlig underhållsreglering medför användas för att finansiera ökade utgifter i Bofast jämfört med dagens bostadsbidrag. Konsekvenser av förslagen i korthet I genomsnitt leder förslagen om att ersätta underhållsstödet med statlig underhållsreglering till lägre utbetalade underhållsregleringsbelopp än underhållsstöd till boföräldrar. För de boföräldrar som hade underhållsstöd under minskade snittet från till med förslaget (). blir det genomsnittliga beloppet Sammanfattning – volym 2 som debiteras betalningsskyldiga föräldrar högre. Bland de som var betalningsskyldiga under ökade snittet från till (+34,). Det sammanlagda inbetalade beloppet väntas öka . Antalet betalningsskyldiga föräldrar som inte betalar något underhåll minskar . Antalet hushåll som får Bofast ökar jämfört med dagens bostadsbidrag. Bland dem som hade bostadsbidrag ökar det genomsnittliga bidraget för per kalendermånad. Det genomsnittliga bidraget till barnkostnader blir högre för bland de hushåll som faktiskt hade bostadsbidrag. Det genomsnittliga bidraget till bostadskostnader minskar bland de hushåll som faktiskt hade bostadsbidrag i stället från till . Boföräldrar med underhållsstöd får med förslaget i genomsnitt ett marginellt högre belopp sammanlagt från underhållsreglering, bostadsbidrag och barnbidrag. Även barnfamiljer med bostadsbidrag får med förslaget i genomsnitt mer sammanlagt från underhållsreglering och bidrag. Den genomsnittliga sammanlagda marginaleffekten av bostadsbidrag, underhållsreglering och ekonomiskt bistånd bland barnfamiljer ökar en halv procentenhet på grund av förslaget. Statens anslagsutgifter för statlig underhållsreglering beräknas minska jämfört med dagens underhållsstöd, medan de totala utgifterna för Bofast ökar . Statens sammanlagda anslagsutgifter för statlig underhållsreglering, Bofast och barnbidrag beräknas bli lägre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk. Den fördelningsmässiga profilen för statlig underhållsreglering, Bofast och barnbidrag förbättras. Med förslaget går av totala bidragen till de med lägst ekonomisk standard jämfört . Andelen barn i hushåll med låg ekonomisk standard minskar en knapp procent. 11Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken En beskrivning av bostadsbidragets och underhållsstödets framväxt finns i kapitel 3 i volym 1 av detta betänkande. Där finns också en allmän beskrivning av vilka regler som gäller för föräldrars försörjningsskyldighet för barn och reglerna för underhållsstöd och bostadsbidrag. I detta inledande kapitel av volym två kompletteras den allmänna bakgrunden med en bakgrund till vilka fördelningsmässiga konsekvenser, i vid mening, som dagens regelverk har. Eftersom det i utredningens uppdrag också ingår att analysera flerbarnstilläggets samspel med bostadsbidraget ingår också en beskrivning av detta. Populationen hushåll som har bostadsbidrag kan grovt sett delas in i barnfamiljer respektive hushåll med unga utan barn. I delavsnitten nedan redovisas statistik för dessa grupper separat. Figur 11.1 nedan ger dock en bild av populationens sammansättning i sin helhet vad gäller de olika hushållstypernas andel av i) alla hushåll, ii) hushåll med bostadsbidrag, och iii) totalt utbetalat bostadsbidrag . Den överlägset största gruppen, barnfamiljer med enbart hemmavarande barn, utgjorde av alla hushåll, men av alla hushåll med bostadsbidrag. Deras andel av totalt utbetalat är ännu större, . De näst vanligaste hushållskategorierna bland hushåll med bostadsbidrag var unga utan barn och barnfamiljer med enbart växelvist boende barn. Dessa båda grupper utgjorde var för sig av alla hushåll med bostadsbidrag. Deras andel av utbetalat bostadsbidrag var dock lägre, Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Anledningen är att bidragen per bidragsmånad är lägre för dessa grupper än för hushåll med hemmavarande barn. Hushåll med unga utan barn kan till exempel bara få bidrag för bostadskostnader. Familjer med växelvist boende barn får visserligen bidrag till barnkostnader, men det är lägre än det särskilda bidraget för hemmavarande barn. Figur 11.1 Populationen hushåll med bostadsbidrag Olika hushållstyper och deras andel av i) populationen hushåll, ii)hushåll med bostadsbidrag, och iii) totalt utbetalat bostadsbidrag. Källa: v4. Bostadsbidraget har en tydlig fördelningsprofil – av totalt slutligt bostadsbidrag 2019 gick till de av hushållen med lägst ekonomisk standard (figur 11.2). Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.2 Bostadsbidragets fördelningsprofil Bostadsbidrag i olika deciler för ekonomisk standard. Källa: v4. Bostadsbidrag till unga utan barn av alla hushåll med unga utan barn (cirka 339 000 hushåll) hade bostadsbidrag 2019. Av dem som hade bostadsbidrag var en överväldigande majoritet hushåll med ensamstående. Bara något över 1 000 av de drygt 24 000 hushåll i denna kategori som hade bostadsbidrag var sammanboende (figur 11.3). Det finns ett ganska stort underutnyttjande av bostadsbidraget i denna grupp i den meningen att det finns relativt många hushåll som skulle få bostadsbidrag om de sökte det, men aldrig söker (det så kallade ”mörkertalet”). I FASIT-modellen som utredningen använt för beräkningar och simuleringar finns en mekanism som kan användas för att estimera detta underutnyttjande. I modellen får inte alla hushåll som enligt familjebostads- och inkomstuppgifter tycks ha rätt till bostadsbidrag. I stället tilldelas hushållet en sannolikhet utifrån en rad bakgrundsvariabler samt det uppskattade behovet av bidraget. Därefter jämförs sannolikheten med ett slumptal och bara om slumptalet understiger den beräknade sannolikheten tilldelas hushållet bostadsbidrag. Skillnaden mellan antal hushåll som enligt enbart bakgrunds-, bostads- och inkomstuppgifter ser ut att ha rätt till bidraget, och antal som får med den ovan beskrivna metoden kan tas 1Fördelningspopulationen = hushåll där hushållsföreståndaren varit folkbokförd i . Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken som en uppskattning av mörkertalet. har i rapporten – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv (RiR 2017:9) gjort beräkningar av uppbärandegraden, det vill säga hur stor andel av alla hushåll som bedöms ha rätt till bostadsbidrag som faktiskt också har bostadsbidrag. Jämför man de siffror vi här redovisar med framkommer en ganska stor skillnad, framför allt när det gäller unga utan barn. Att uppskattar att det är så pass mycket lägre andel av unga som har bostadsbidrag av alla som har rätt till det kan bero på att det kan vara svårt att skilja på gruppen unga utan barn från gruppen unga med umgängesbarn. En person kan få bostadsbidrag på grund av att de har umgängesbarn, och bidraget kan då vara betydligt högre än bidraget enligt reglerna om bidrag till unga utan barn. kan det vara svårt att identifiera den grupp som skulle kunna vara berättigad till bostadsbidrag eftersom det saknas uppgifter om föräldrar har sådant umgänge att de skulle kunna vara berättigade till bostadsbidrag. I figur 11.3 visas utredningens uppskattning av mörkertalet bland unga vuxna utan barn (uppdelat på ensamstående/sammanboende samt om någon i familjen studerar) bredvid faktiskt antal mottagare av bostadsbidrag . Flest potentiella mottagare finns i gruppen ensamstående (drygt 9 500). Som andel av antal hushåll i populationen som inte redan har bostadsbidrag (det relativa mörkertalet) är ensamstående unga vuxna som studerar, den grupp med det högsta värdet. Uppskattningsvis av denna grupp kan vara bidragsberättigade utan att de söker bidraget. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.3 Unga utan barn Antal hushåll med bostadsbidrag, antal som inte har bostadsbidrag och antal som är potentiella mottagare Källa: v4. Ensamstående som inte studerar är den grupp unga vuxna som har mest bostadsbidrag med i genomsnitt per kalendermånad (se figur 11.4). Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.4 Genomsnittligt bostadsbidrag bland hushåll med unga utan barn Genomsnittet beräknat på de som hade bostadsbidrag. Källa: v4. Ställt i relation till hushållets försörjningsbörda utgör bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd en klart större del av den ekonomiska standarden för ensamstående unga vuxna än för sammanboende (figur 11.5). Diagrammet visar genomsnittligt bostadsbidrag respektive ekonomiskt bistånd dividerat med hushållets konsumtionsvikt, vilket är vad respektive förmån lyfter hushållet ekonomiska standard. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.5 Hur mycket höjer bidragen ungdomshushållens ekonomiska standard i genomsnitt? Bostadsbidrag respektive ekonomiskt bistånd per konsumtionsenhet (genomsnitt). Beräknat på samtliga hushåll i respektive grupp. Källa: v4. Bostadsbidrag till hushåll med barn Bland barnfamiljer med bostadsbidrag är ensamstående sökande med ett barn den vanligaste kategorin, cirka 57 800 hushåll (figur 11.6). Den näst vanligaste kategorin var ensamstående med två hemmavarande eller växelvist boende (och folkbokförda) barn i hushållet. Även när det gäller mörkertalet är ensamstående den största gruppen, både i absoluta och i relativa termer. Bland ensamstående med ett barn uppskattas att 13 200 hushåll var potentiella mottagare av bostadsbidrag, vilket motsvarar ett relativt mörkertal på . Bland sammanboende var det hushåll med fler än tre barn där det relativa mörkertalet var störst, . Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.6 Barnfamiljer – med respektive utan bostadsbidrag, samt potentiella mottagare Källa: v4. Barnfamiljer med ensamstående sökande har i genomsnitt mer bostadsbidrag än hushåll med sammanboende sökande (figur 11.7). Detta beror på i hög grad på det sätt inkomstavdraget är konstruerat. Eftersom inkomstavdraget görs individuellt och gränsen för när avdrag börjar för sammanboende sökande är precis hälften av gränsen för ensamstående sökande kan det bli ett klart högre avdrag för sammanboende än för ensamstående. Detta även om hushållen har lika stor sammanlagd inkomst. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.7 Genomsnittligt bostadsbidrag bland hushåll med barn Genomsnittet beräknat på de som hade bostadsbidrag. Källa: v4. De behovsprövade bidragen har förstås störst betydelse för hushåll med många barn och som har låg ekonomisk standard. Men det går inte att meningsfullt jämföra hur mycket olika hushållstyper får i kronor eftersom de har olika försörjningsbörda. Figur 11.8 nedan visar hur mycket de olika bidragen höjer den ekonomiska standarden i genomsnitt bland de olika hushållskategorierna. Annorlunda uttryckt kan man säga att figuren visar vad de olika hushållsgrupperna får i bidrag, inte i kronor utan i ekonomisk standard. Att vi använder ekonomisk standard (”ekvivalerad” inkomst) gör att vi kan göra en någorlunda rättvis jämförelse mellan hur mycket bidrag olika hushållstyper får i genomsnitt. Figuren illustrerar att bostadsbidraget i relativt liten utsträckning höjer den ekonomiska standarden bland barnfamiljer med sammanboende i jämförelse med ensamstående. Bland hushåll med fler än tre barn var bostadsbidragets bidrag till den genomsnittliga ekonomiska standarden bland ensamstående 9,9/2,7 =3,7 gånger högre än bland sammanboende (figur 11.8). Detta är förstås en konsekvens att många sammanboende har en bättre ekonomisk standard än ensamstående Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken redan innan bidrag, men delvis också den strängare behovsprövningen i bostadsbidraget för sammanboende. Figur 11.8 Hur mycket höjer bidragen barnhushållens ekonomiska standard i genomsnitt? Bidrag per konsumtionsvikt (genomsnitt). Beräknat på samtliga hushåll i respektive grupp. Källa: v4. Samspelet med ekonomiskt bistånd Många hushåll som har bostadsbidrag har också ekonomiskt bistånd (figur 11.9). Bland alla hushåll med bostadsbidrag 2019 hade också ekonomiskt bistånd. Allra vanligast var det i hushåll med både hemmavarande och umgängesbarn (35,) och bland unga utan barn (29,). Lägst andel har barnfamiljer med enbart växelvist boende barn (9,). Den relativt höga andelen bland unga vuxna är kanske inte förvånande. Det är däremot mer svårförklarligt varför just barnfamiljer med både hemmavarande och umgängesboende barn har den största andelen med ekonomiskt bistånd. Detta är dock en mycket liten grupp, uppräknat till populationsnivå cirka 2 300 hushåll. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.9 Andel med ekonomiskt bistånd bland hushåll med bostadsbidrag Källa: v4. Mörkertalet i olika grupper Det relativa mörkertalet för bostadsbidrag, det vill säga andel av de som inte har bidraget men som ser ut att kunna vara berättigade till det, varierar väldigt mellan olika hushållskategorier. Bland de stora grupperna, barnfamiljer med hemmavarande och eller växelvist boende barn samt bland unga utan barn, varierar det relativa mörkertalet mellan (figur 11.10). En grupp som sticker ut är hushåll med umgängesbarn. I denna (lilla) grupp varierar det relativa mörkertalet mellan . En trolig förklaring är att många av dessa föräldrar kanske inte vet att de kan vara berättigade till bidraget. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.10 Bostadsbidragets relativa mörkertal bland olika hushållstyper Relativt mörkertal = Mörkertalet ställt i relation till alla i hushållsgruppen som inte hade bidraget. Mörkertalet = Alla som inte hade bidrag men som utifrån familje-, bostads- och inkomstutgifter ser ut att kunna vara berättigade till bidrag. Källa: v4. Trots att flerbarnstillägget inte är behovsprövat har de delar som ges för fjärde eller ännu fler barn en tydlig fördelningsprofil mot hushåll med relativt låga inkomster (figur 11.11). Av de som betalades ut för ett fjärde och därefter följande barn, gick till hushåll vars ekonomiska standard låg i den undre halvan av fördelningen (decil 1–5). Den del av tillägget som ges för det andra barnet däremot, har en mycket mer centrerad fördelning. Av de totalt som betalades ut i flerbarnstillägg för det andra barnet, gick till hushåll med ekonomisk standard (före bidrag) i den övre halvan av fördelningen. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Detta är kopplat till att barnfamiljer med många barn har en stor försörjningsbörda, vilket kan innebära att de har en relativt låg ekonomisk standard (=inkomst i relation till försörjningsbördan) även om deras inkomst i sig inte kanske skulle klassas som låg. Men fördelningsprofilen har också en rent demografisk förklaring. Det är relativt sett vanligare med ganska låga inkomster bland familjer med riktigt många barn. Att en viss del av flerbarnstillägget har en tydlig fördelningsprofil mot hushåll med låg ekonomisk standard innebär att det finns en viss samvariation mellan denna del och bostadsbidraget. Figur 11.11 Flerbarnstilläggets fördelningsprofil Andel av totalt utbetalat till olika deciler ekonomisk standard Källa: v4. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Samvariationen skapas av den gemensamma faktorn antalet barn i hushållet, men begränsas av att det särskilda bidraget för hemmavarande och växelvist boende barn ges för högst tre barn medan flerbarnstillägget ges för fler. Samvariationen ökar med lägre inkomster. Om ett hushåll har höga inkomster får det inget bostadsbidrag, oavsett hur många barn. Av cirka 137 000 mottagarhushåll för underhållsstöd 2019 utgjorde hushåll med ensamstående vuxen merparten, (figur 11.12). Deras andel av utbetalat underhållsstöd var . Figur 11.12 Mottagarhushåll av underhållsstöd Ensamstående och samboende mottagarhushåll av underhållsstöd och deras andel av i) populationen hushåll, ii) mottagarhushåll, och iii) totalt utbetalat underhållsstöd. Källa: v4. Även underhållsstöd har en relativt tydlig fördelningsprofil. En klart större andel av utbetalningarna går till hushåll med låg ekonomisk standard (figur 11.13). av utbetalat underhållsstöd 2019 gick till hushåll med ekonomisk standard i den lägre halvan av inkomstfördelningen (decil 1–5). Men eftersom underhållsstöd inte är behovsprövat gentemot boföräldern betalas det ut även till dem med hög ekonomisk standard. betalades ut till decil 9 och 10 . Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.13 Underhållsstödets fördelningsprofil Andel av mottagarhushåll och utbetalat underhållsstöd som går till olika deciler för ekonomisk standard. Källa: v4. Den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap. Bostadsbidraget har också ett bostadspolitiskt mål om att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Den fördelningsmässiga träffsäkerheten för det samlade stödet inom politikområdet har försämrats.2 Stöden inom den ekonomiska familjepolitiken består av försäkringar, generella bidrag och behovsprövade bidrag. Föräldraförsäkringen, där föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning ingår, bygger i huvudsak på inkomstbortfallsprincipen vilket innebär att ersättningen är relaterad till den enskildas inkomst. Föräldraförsäkringen innebär i huvudsak en ekonomisk omfördelning från perioder med inkomst av förvärvsarbete till perioder då den enskilda avstår från arbete för att vårda ett barn. 2Se avsnitt 4.2 i volym 1. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken gen, barnbidrag inklusive flerbarnstillägg och adoptionsbidrag, innebär att ett lika stort belopp betalas ut till alla som uppfyller villkoren för bidrag och innebär en ekonomisk omfördelning till hushåll med barn. De behovsprövade bidragen, i vilka bland annat bostadsbidraget och underhållsstödet ingår, bestäms utifrån en bedömning av den enskildas individuella behov och innebär därför i stor utsträckning en fördelningspolitisk utjämning av den ekonomiska standarden mellan olika hushåll. Följande problembeskrivning tar sin utgångspunkt i hur väl förmånerna bidrar till sådan fördelningspolitisk utjämning. 11.2.1Andelen hushåll med låg ekonomisk standard ökar över de senaste två decennierna har andelen hushåll med låg relativ ekonomisk standard ökat kraftigt, särskilt bland ensamstående med barn men också i andra hushållstyper.3 Låg relativ ekonomisk standard har personerna i ett hushåll om den sammanlagda disponibla inkomsten per konsumtionsenhet understiger av medianinkomsten för riket. har andelen varit relativt stabil med bara en svag ökning sammantaget för hushåll med barn. I flera typer av hushåll med barn har andelen minskat, men i stället ökat relativt mycket i andra typer särskilt bland sammanboende med två barn eller fler. Eftersom andelen hushåll med låg ekonomisk standard bland hushåll utan barn varit oförändrad har skillnaden mellan hushåll med och utan barn ökat. Om den ekonomiska utsattheten i stället mäts med måttet låg inkomststandard är utvecklingen generellt något mer positiv. Låg inkomststandard innebär att hushållet inte har tillräcklig disponibel inkomst för att klara en viss definierad baskonsumtion, som i princip motsvarar gränsen för rätt till ekonomiskt bistånd. Fram till pandemin minskade andelen hushåll med låg inkomststandard generellt och i nästan alla hushållstyper. Andelen med låg inkomststandard är också lägre än andelen med låg ekonomisk standard, men även här utmärker sig ensamstående med barn och sammanboende med tre barn eller fler med betydligt högre andelar. ökade andelen hushåll med låg inkomststandard för alla hushållstyper i samband med corona- 3Beskrivningen bygger på Barnhushållens ekonomi – resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2021. De flesta uppgifter bygger på data . Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Särskilt dramatisk var ökningen för de redan tidigare mest utsatta hushålltyperna. Utan förmånerna från den ekonomisk familjepolitiken skulle av alla barnhushåll ha låg relativ ekonomisk standard. Med dessa förmåner är andelen . De behovsprövade bidragen, däribland bostadsbidrag och underhållsstöd, har störst betydelse för att minska andelen med låg ekonomisk standard bland ensamstående med barn vilka genomgående har de största andelarna med låg ekonomisk standard. Bland sammanboende är andelen med låg ekonomisk standard betydligt lägre än bland ensamstående, med undantag för hushåll med tre barn eller fler. För sammanboende är det de generella bidragen, barnbidrag och flerbarnstillägg, som har störst betydelse för att minska andelen med låg ekonomisk standard. Ensamstående, med och utan barn, har låg ekonomisk standard i betydligt större utsträckning än sammanboende. Bland sammanboende med tre barn eller fler är det som åtminstone har låg ekonomisk standard, medan det för ensamstående utan barn är så mycket som som har det . Bland sammanboende med färre barn, och i ännu större utsträckning sammanboende utan barn, är andelarna lägre. Bland ensamstående med barn är andelarna högre, och ju fler barn desto mer. Även om de flesta hushåll som har låg ekonomisk standard inte har det år kan det konstateras att en inte obetydlig andel har det inte bara enstaka år utan .