sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — I flertalet av de områden som omfattas av direktivet torde gransk- ningarna behöva vara så integrerade att det inte är möjligt att göra någon avgränsning mellan vad som skulle vara PTS:s ansvar och vad som skulle vara en annan myndighets ansvarsområde. Utredningens bedömning är därför att om PTS ska granska krav på tillgänglighet för webbsidor och mobilapplikationer hos privata aktörer behöver myndigheten även ges i uppdrag att granska att även övriga krav på tillgänglighet är uppfyllda. Det kommer dock oundvikligen att uppstå gränsdragningsprob- lem. Dessa bör lösas i samverkan mellan de berörda tillsynsmyndig- heterna. Utredningen gör i den delen följande avvägningar. PTS har i dags- läget har en väl utbyggd tillsynsorganisation över ett brett spektrum av den digitala infrastrukturen. Mot bakgrund av den kunskap och kom- petens som myndigheten redan besitter bedömer utredningen att PTS har goda förutsättningar för att även kunna bygga upp en organisa- tion som granskar digital tillgänglighet. PTS föreslås därmed bli den myndighet som får det huvudsakliga tillsynsansvaret för krav på till- gänglighet hos digitala tjänster. Däremot finns, som redan antytts, några mindre områden där tyd- liga avgränsningar låter sig göras och där särskild sakkunskap kan komma att krävas för att säkerställa en rättssäker och effektiv tillsyn. I den mån andra myndigheter får tillsynsuppdrag i dessa delar kan till- synen komma att behöva samordnas, till exempel för att säkerställa en enhetlig rättstillämpning. Med hänsyn till att PTS skulle vara den myndighet som får det huvudsakliga tillsynsuppdraget bör PTS också vara den myndighet som har ett samordnande ansvar för det fall en tillsyn kommer att beröra flera myndigheters verksamhet. 16.3.6Myndigheten för press, radio och tv Förslag: Myndigheten för press, radio och tv ska utöva tillsyn över krav på tillgänglighet avseende tjänster som ger tillgång till audio- visuella medietjänster. Utredningen har i avsnitt 8.5.2 beskrivit den verksamhet som bedrivs av MPRT. Som framgått krävs det tillstånd för att sända tv-program i marknätet. Den som sänder audiovisuella medietjänster genom tråd behöver inget tillstånd för sin verksamhet. Däremot ska den registreras hos MPRT. Audiovisuella medietjänster är ett begrepp som inte används i svensk lagstiftning. Det som avses är till exempel tv-sändningar, beställ- tv, och sökbar text-tv och videodelningsplattformar. programguider med lokal interaktivitet ingår såvitt utredningen kan bedöma i begreppet eftersom det är en typ av sökbar text-tv. På audiovisuella medietjänster går det att ställa tillgänglighetskrav i viss omfattning. Det finns ett undantag i yttrandefrihetsgrundlagen med innebörden att det går att i lag ställa sådana krav. I radio- och tv- lagen har en sådan lagstiftning genomförts. Tillgänglighetsdirektivet ställer inga ytterligare krav på att audio- visuella medietjänster ska vara tillgängliga för personer med funktions- nedsättningar. Det regelverk som finns på området påverkas inte av direktivet. Däremot ställs det krav på att tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster ska vara tillgängliga. De krav som ställs återfinns i direktivets bilaga I. Sakkunniga och experter har i kontakt med utredningen uppgett att det är svårt att dra gränsen mellan vad som är en audiovisuell medietjänst och vad som är en tjänst som ger tillgång till audiovisuella medietjänster. Teknikutvecklingen kan dess- utom flytta den gränsen åt olika håll. Ett exempel är den elektroniska programguiden som beskrivits ovan. Om den har lokal interaktivitet är den en audiovisuell medietjänst som kräver tillstånd att sända i mark- nätet. En programguide med central interaktivitet skulle däremot kunna bedömas som en tjänst som ger tillgång till audiovisuella medie- tjänster. Bibliotek för beställ-tv skulle också kunna bedömas som antingen en audiovisuell medietjänst eller som en tjänst som ger till- gång till audiovisuella medietjänster. Utredningen har respekt för de svårigheter som det innebär att göra en rimlig avgränsning. Det är dock viktigt att de ekonomiska aktörerna vet vad som gäller för det enskilda tillhandahållandet. Eftersom det är av stor vikt att avgränsningen sker på ett enhetligt och förutsebart sätt är det rimligt att samma myndighet har tillsyn över både audiovisuella medietjänster och tjänster som ger tillgång till audio- visuella medietjänster. En annan ordning skulle riskera att skapa stor osäkerhet. Kraven som ställs på tjänster som ger tillgång till audiovisu- ella medietjänster är betydligt mer omfattande än de som ställs på audiovisuella medietjänster (EPG undantaget). Tillsyn över audiovisu- ella medietjänster kräver dessutom en fackkunskap som bara MPRT besitter. Vid en samlad bedömning anser utredningen därför att MPRT ska ha tillsynsansvar för hela området som rör audiovisuella medietjänster –oavsett om det är en audiovisuell medietjänst eller en tjänst som ger tillgång till audiovisuella medietjänster. MPRT kan driva rättsut- vecklingen och genom föreskrifter och allmänna råd skapa tydlighet om var gränserna går mellan det ena och det andra. MPRT är även ansvarig för att tillhandahålla en kontaktpunkt online som ska lämna information till allmänheten om tillgänglighetsfrågor enligt radio- och tv-lagen och ta emot klagomål om sådant tillgängliggörande. Det förefaller naturligt att den som vill framföra synpunkter på en tjänst som ger tillgång till en tv-sändning ska kunna vända sig till samma ställe som den som vill framföra synpunkter på tv-sändningen i sig. MPRT:s uppdrag som kontaktpunkt bör därför omfatta även klago- mål och synpunkter på tjänster som ger tillgång till audiovisuella medie- tjänster. 16.3.7Myndigheten för tillgängliga medier Förslag: Myndigheten för tillgängliga medier ska utöva tillsyn över krav på tillgänglighet för e-böcker och ändamålsenlig program- vara. Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har till uppdrag att bland annat tillgängliggöra litteratur för personer med syn- och läsned- sättningar (se mer om myndighetens verksamhet i avsnitt 18.4.20). E-böcker och ändamålsenlig programvara omfattas av tillgänglig- hetsdirektivet. Som framgår i avsnitt 6.2.6 ställs en rad krav på speci- fika funktioner för tillgänglighet till dessa tjänster. Det kan dock vara svårt att i det enskilda fallet avgöra var gränserna går för vad som är en e-bok och vad som är en publikation som inte omfattas av e-boks- begreppet. För att kunna tillämpa kraven i praktiken behöver tillsyns- myndigheten också särskild kunskap om format för tillgänglighet, till exempel E-PUB 3 om det skulle bli en tillämplig standard för tillgäng- liga e-böcker. Det är också en fördel om tillsynsmyndigheten är bekant med den kedja av aktörer som är inblandade i e-bokshanteringen. Utredningen bedömer att PTS har tillräcklig kompetens för att hantera frågan om tillgängliga format. Även MTM har den kompeten- sen. Däremot krävs en särskild fackkunskap för att avgöra var grän- sen går mellan e-böcker och andra elektroniska publikationer. Denna kunskap besitter enligt utredningen . Uppdraget att utöva tillsyn samt att meddela föreskrifter för e-böcker kan också ses som en följdriktig utveckling av MTM:s upp- drag att vara expertmyndighet för tillgänglig läsning och tillgängliga format för litteratur. För förlagsbranschen, läsarna och offentlig sektor är MTM redan samtalspartnern när det gäller tillgänglig litteratur. Det blir tydligare och mer effektivt för såväl den kommersiella bokbran- schen som för användarna att en och samma aktör har helhetsansva- ret för tillgänglig litteratur både vad gäller tillsyn och avseende den expertkunskap som krävs för att fortsatt kunna främja en ökad tillgång till litteratur i tillgängliga format, även sådana som bedöms ligga utan- för direktivets tillämpningsområde, såsom till exempel tillgängliga ljudböcker. Eller för den delen främjande av exempelvis punktskrift och teckenspråk, som är utpekade uppgifter i MTM:s instruktion. Genom ett sådant helhetsansvar får MTM också en överblick över hela den tillgängliga bokproduktionen på den kommersiella markna- den, vilket ger ett bättre resultat för främjandearbetet, liksom för myn- dighetens uppdrag att säkra tillgången till litteratur i de fall där särlös- ningar fortsatt behövs för att tillgodose användarnas behov. MTM har vidare genom sin egen produktion och distribution av digitala tal- och e-textböcker en sakkunskap om e-bokens hela produk- tions- och distributionskedja, ett ”ekosystem” som särskiljer sig från andra tjänster i direktivet. ekosystem omfattar också andra aktörer, som bibliote- ken, där MTM redan finns som samverkanspartner och stöd genom den svenska talboksmodellen. Eftersom direktivet kan komma att påverka hur inköp och distribution av e-böcker ser ut även för bib- liotek ser utredningen det som en fördel att den som får tillsyn och föreskriftsrätt har insikt i hur detta påverkar biblioteken där markna- dens tillgängliga e-böcker ska gå att låna . Att bemyndiga MTM med dessa uppdrag skulle innebära att man tillvaratar den kompetens och sakkunnighet inom detta specifika om- råde som redan finns hos MTM. Därmed finns det mycket som talar för att både av kunskaps- och effektivitetsmässiga skäl samla dessa uppgifter hos MTM. är en särskild tjänst som pekas ut i tillgänglighetsdirek- tivet med en rad specifika krav. har en annan struktur än en webbsida och kräver en annan slags ”förpackning” och därför finns det även särskilda tekniska riktlinjer för tillgängliga e-böcker. EPUB accessibility är riktlinjer som används världen över inom fältet inclu- sive publishing för att skapa e-böcker enligt principen universell utformning Riktlinjerna är baserade på WCAG, men pekar ut tillgänglighetskrav som ligger utanför WCAG. Det gäller exempel- vis ”media overlays”, navigering i innehållsförteckning och sidnumre- ring. Riktlinjer för detta finns även publicerade som ISO-standard. Vid en samlad bedömning anser utredningen där- för att MTM bör ha tillsynsansvar för e-böcker och ändamålsenlig pro- gramvara. MTM deltar också i internationellt standardiseringsarbete på om- rådet. MTM har ingen organisation för tillsyn. Det är en nack- del. Å andra sidan är det möjligt att bygga upp en sådan organisation. Det kan under alla omständigheter bli nödvändigt att se över MTM:s verksamhet. Kraven i direktivet innebär att förlagen måste producera tillgängliga böcker. Det kan möjligen innebära att MTM:s talboks- produktion inte kommer att behöva vara lika omfattande som . Förslag: och Transportstyrelsen ska ha tillsyns- ansvar över den information som ska ges om tillgängligheten hos fordon, den omgivande infrastrukturen och den bebyggda miljön samt om assistans till personer med funktionsnedsättning tillhan- dahålls, samt vidare om information om smart biljettförsäljning, realtidsinformation för passagerarna och ytterligare tjänsteinfor- mation. Tillsynsansvaret ska följa den uppdelning som finns gällande tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningarna. Transportstyrelsen ska även ha tillsynsansvaret över persontrans- porter inom luftfarten. Tillgänglighetsdirektivet ställer krav på att viss information om luft- transport-, busstransport-, järnvägstransport- och vattentransport- tjänster för passagerare, med undantag för stads-, förorts- och regio- naltransporter, tillhandahålls. Dels ska tjänsteleverantören säkerställa att information om tillgängligheten hos fordon, den omgivande infra- strukturen och den bebyggda miljön samt om assistans till personer med funktionsnedsättning tillhandahålls, dels ska tjänsteleverantören säkerställa att information om smart biljettförsäljning (elektronisk reservation, biljettbokning etcetera), realtidsinformation för passage- rarna (tidtabeller, information om trafikstörningar, anslutningar, vidare- förbindelser med andra transportmedel etcetera) och ytterligare tjäns- teinformation (om bemanning på stationer, trasiga hissar eller tjänster som är otillgängliga för tillfället etcetera) tillhandahålls. Detta krav ska läsas tillsammans med artikel 5 i direktivet. Där framgår att tjänster som uppfyller kraven avseende tillhandahållande av tillgänglig information och tillhandahållande av information om till- gänglighet enligt EU:s passagerarrättsförordningar och relevanta akter som antagits på grundval av direktiv /57/EG ska anses uppfylla motsvarande krav i tillgänglighetsdirektivet. Om tillgänglighetsdirek- tivet föreskriver ytterligare krav ska de ytterligare kraven vara tillämp- liga fullt ut. Det innebär att den eller de myndigheter som bedriver tillsyn (eller för den delen meddelar föreskrifter) måste ha särskilt god kännedom om vad som förskrivs i EU:s passagerarrättsförordningar. Eftersom förordningarna ställer krav på information som tangerar och, i någon mån, överlappar tillgänglighetsdirektivets krav (se avsnitt 8.3) är den kunskapen nödvändig för att undvika dubbelreglering och att samma informationsskyldighet tillsynas av två olika myndigheter. Den enda möjligheten att undvika detta är att låta de myndigheter som redan har tillsynsansvar enligt nämnda förordningar även få tillsynsansvar enligt tillgänglighetsdirektivet. Eftersom och Transport- styrelsen är tillsynsmyndigheter enligt passagerarrättsförordningarna (med ett sinsemellan avgränsat ansvar) är det logiskt och följdriktigt att och Transportstyrelsen även får tillsynsansvar en- ligt tillgänglighetsdirektivet. Avgränsningen regleras, som angetts i av- snitt 16.2.4, i förordningen (2014:1463) med kompletterande bestäm- melser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar. Eftersom Transportstyrelsen utövar tillsyn över att den som har skyldigheter enligt artiklarna 5–11 i och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 om rättigheter i samband med flyg- resor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet följer dessa bestämmelser faller det sig naturligt att tillsyns- ansvaret utökas att gälla tillsyn enligt tillgänglighetsdirektivet. Förslag: Myndigheten för digital förvaltning ska ha föreskrifts- rätt för tillgänglighetskrav på webbsidor och mobilapplikationer. I övrigt ska de myndigheter som har tillsynsansvar för ett sak- område ha föreskriftsrätt på det särskilda området. Det innebär att Myndigheten för tillgängliga medier ska ha föreskriftsrätt på området e-böcker och ändamålsenlig programvara. Myndigheten för press, radio och tv ska ha föreskriftsrätt på området tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster och respektive Transportstyrelsen ska ha föreskriftsrätt avseende den information om tillgänglighet som ska lämnas för transporttjäns- ter och enligt den fördelning som gäller mellan dessa myndighe- ter. Transportstyrelsen ska ha föreskriftsrätt för persontransporter inom luftfarten. Föreskrifterna får beslutas efter samråd med . ska ha föreskriftsrätt inom övriga områ- den som inte omfattas av någon av de andra myndigheternas bemyn- digande, bland annat e-handel, elektroniska kommunikations- tjänster, banktjänster för konsumenter och vissa tjänster relaterade till persontransporter. ska ha föreskriftsrätt avseende övriga föreskrifter som behövs för att kunna verkställa den föreslagna genomförandelagen med tillhörande förordning. Utredningen har bedömt att de huvudsakliga skyldigheterna i direk- tivet, det vill säga att produkter bara får släppas ut på marknaden och tjänster bara får tillhandahållas på marknaden om de uppfyller krav på tillgänglighet, bör anges i lag. Däremot bör de närmare angivna kra- ven regleras på föreskriftsnivå. Det är därför nödvändigt att peka ut vilka myndigheter som ska ha befogenhet att utfärda föreskrifter. Utredningen har gjort följande avvägningar. DIGG har föreskriftsrätt enligt webbtillgänglighetsdirektivet. Webbtillgänglighetsdirektivet hanterar krav på tillgänglighet till webb- sidor och mobilapplikationer hos offentliga aktörer. Eftersom tillgäng- lighetsdirektivet omfattar webbsidor och mobilapplikationer för eko- nomiska aktörer som vänder sig till konsumenter är det naturligt att DIGG har föreskriftsrätt även enligt detta direktiv. DIGG kommer att ha föreskriftsrätt för webbsidor och mobilapp- likationer till alla tjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet. Det ställs vidare särskilda krav på tjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet. Det är i och för sig möjligt att de särskilda kraven kan komma att träffas av kraven som ställs på webbsidor och applikationer. Tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjäns- ter kan till exempel omfatta webbsidor och mobilapplikationer. I så fall kan kraven som ställs på webbsidor och applikationer vara tillräck- liga. Däremot kan det oavsett detta behövas föreskrifter om var gränsen går till audiovisuella medietjänster. En tjänst som ger tillgång till audiovisuella medietjänster kan också tillhandahållas på annat sätt än som en webbsida eller mobilapplikation. I så fall behövs det särskilda föreskrifter för att hantera den situationen. Sak samma gäller andra tjänster som omfattas av direktivet, såsom banktjänster, elektroniska kommunikationstjänster, e-böcker och trans- porttjänster. Det behövs därför föreskriftsrätt inom de enskilda sakområdena. Utredningens bedömning är att den myndighet som har tillsynsan- svar också bör ha ansvar att meddela de ytterligare föreskrifter som kan bli nödvändiga inom respektive sakområde. Det kan lämpligen ske efter samråd med DIGG som har ansvar för att meddela före- skrifter på det breda, sektorsövergripande området webbsidor och app- likationer. Det innebär att PTS ska ha rätt att meddela föreskrifter på områdena banktjänster för konsumenter, elektroniska kommunikationstjäns- ter och transporttjänster för passagerare, undantaget den informations- skyldighet som följer av tillgänglighetsdirektivet. PTS ska dessutom, såsom marknadskontrollmyndighet, bemyndigas att meddela föreskrif- ter för de produkter som omfattas av direktivet. och Transportsstyrelsen behåller den föreskrifts- rätt som myndigheterna redan har när det gäller information om till- gänglighet, och som kompletteras av tillgänglighetsdirektivet. MPRT får föreskriftsrätt på området tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster. Utredningen har redan beskrivit den svåra gränsdragningen till audiovisuella medietjänster. Det är lämpligt att en myndighet som är väl insatt i de komplicerade gränsdrag- ningarna kan driva rättsutvecklingen genom att utfärda föreskrifter på området. MTM får föreskriftsrätt på området e-böcker och ändamålsenlig programvara. Fördelarna med detta har diskuterats ovan under avsnit- tet som handlar om tillsynsansvar för MTM. och Transportstyrelsen får föreskriftsrätt i enlig- het med den fördelning som gäller för tillsynsansvaret. Som redogjorts för i kapitel 10 finns det alltid vissa risker förenade med att ha flera författningar som mer eller mindre reglerar samma sak. För att skapa rättssäkerhet och ett enhetligt regelverk är det av stor vikt att de myndigheter som beslutar föreskrifterna samverkar med varandra i författningsarbetet. Eftersom PTS ska vara den myndig- het som har ett samordnande uppdrag inom tillsynsverksamheten bör samråd med PTS också vara en förutsättning innan nya föreskrifter ska beslutas. Utöver krav på tillgänglighet finns det även andra bestämmelser som bäst lämpar sig att reglera på förordningsnivå. Som exempel kan nämnas bestämmelser om CE-märkning och EU-försäkran om öve- rensstämmelse, skyldigheter för ekonomiska aktörer och fullmakt för behörig företrädare. Sådana bestämmelser regleras lämpligen enbart på ett ställe. I egenskap av samordnande myndighet bör PTS bemyn- digas att meddela ytterligare föreskrifter om verkställighet av genom- förandelagen. Bedömning: Enligt utredningen finns det starka skäl för att till- synsmyndigheterna även tilldelas främjandeuppgifter. I detta främ- jandearbete bör de ansvariga kontrollmyndigheterna arbeta med ömsesidigt informationsutbyte och rådgivning genom referens- grupper med representanter för företag, målgrupper och intresse- organisationer. För frågan om en myndighet med ansvar för tillsyn även kan ha en främjande roll lämnas i det följande en redogörelse från Tillsynsutred- ningens betänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) till Statskontorets rapport ”På väg mot en bättre tillsyn”. I avsnitt 16.5.3 kommer utredningen att lämna en redogörelse för de främjandeuppgifter som ankommer på myndigheter vilka kan bli aktuella för sådana uppgifter vid införlivandet av tillgäng- lighetsdirektivet. Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) I utredningsbetänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effek- tivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) uttalade att det självfallet står statsmakterna fritt att även i fortsättningen lägga uppdrag om rådgivning och information på tillsynsmyndighe- terna. Detta får då ske ”vid sidan om tillsynen” t.ex. i regleringsbrevet. Det fanns därför enligt utredningen inte anledning att befara att defini- tionen i sig skulle medföra att sådan rådgivning och information som behandlas som en del av tillsynen inom ett tillsynspliktigt område, skulle riskera att minska. Regeringens skrivelse 2009/10:79 – En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn Med utgångspunkt i förslag redovisade regeri- ngen generella bedömningar för hur en tillsynsreglering borde vara utformad i dess skrivelse 2009/10:79 - En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Regeringen uttalade sig i skrivelsen angående verksamhet som ligger vid sidan av tillsynen. I skrivelsen anfördes följande. Ett viktigt skäl för att precisera tillsynsbegreppet är att en tydlig definition gör det enklare att skilja granskande från främjande verksamhet. När det gäller tillsyn som enbart sker på grundval av bindande regler kan resul- tatet bli beslut om åtgärder. Besluten har ofta sådana verkningar för enskilda att de bör kunna överklagas. Det bör fortfarande vara möjligt –om det bedöms som lämpligt – för ett tillsynsorgan att i anslutning till tillsyn utföra uppföljning, utvärdering eller liknande på grundval av icke bindande krav. Vid upptäckta brister bör dock myndigheten i sådana fall inte ha möjlighet att vidta tvingande åtgärder. När det strikt avgränsade tillsynsbegreppet, såsom det definieras i denna skri- velse, används i en sektorslag hindrar det inte att tillsynsmyndigheter även i fortsättningen kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande, för att effektivt uppnå lagstiftningens mål. Detta kan delvis ske inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som alla myndigheter har och som innebär att myndigheter ska lämna allmän- heten upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som har samband med myndighetens verksamhet. När det anses nödvändigt att gå längre än denna allmänna skyldig- het kan uppgifterna specificeras i författning, vilket kan ge uppgifterna en starkare ställning inom de organisationer som ska utföra dem och ge uttryck för vikten av främjande verksamhet som styrmedel. Att de främjande uppgifterna finns kvar vid sidan av tillsynen kan behöva göras tydligt när ett snävare begrepp tillämpas. Mycket av sådant främ- jande och förebyggande arbete är skattefinansierat, men inom vissa områden är det helt eller delvis finansierat genom samma avgift som finansierar tillsynsverksamheten. Om det är lämpligt kan dessa främjande uppgifter, även när de inte ingår i en snävare avgränsad till- synsuppgift, finansieras genom avgifter på samma sätt och på samma villkor som tillsynen. En sådan avgift bör dock inte benämnas tillsyns- avgift eller liknande. Det är i allmänhet inte lämpligt att tillsynsmyn- digheten uppträder som konsult och ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden. Det kan till exempel uppstå svårigheter om tillsynsmyndigheten tidigare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. måste dock självklart kunna lämna upplysningar om vad som utgör gällande rätt.