sou · H9B36d2 · 2022-01-01 00:00:00 — sou 2021 6 d2 Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2022 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera denna typ av händelser långsiktigt bör utvecklas. har regeringen beslutat tilläggsdirektiv till utredningen, , och . förordnades kammaråklagaren som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades ämnesrådet , Försvarsdepartementet, ämnesrådet , , departementssekreteraren , , ämnesrådet , , ämnesrådet , och departementssekreteraren , . Som experter i utredningen förordnades ordföran- den , , seniora juristen , , medicinalrådet , , juristen , Polismyndig- heten, projektledaren , , översten , Försvarsmakten, vice förbundsordföranden , , handläggaren , Kommuner och Regioner, enhetschefen , Folkhälso- myndigheten, länsöverdirektören , , avdelningschefen , Region , och strategen , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. entledigades och sam- tidigt förordnades kanslirådet , Justitie- departementet, som sakkunnig. och förordnades kanslirådet , , som sakkunnig. förordna- des som experter verksamhetschefen , Region , samordnaren , Kommuner och Regioner, samt kundansvarige , . förord- nades ställföreträdande krisberedskapschefen , , som expert. entledigades och som sakkunniga och i stället förordnades som sakkunniga kanslirådet , Socialdeparte- mentet, och kanslirådet , . förordnades avdelningschefen , Inspektionen för vård och omsorg, som expert. entledigades och i stället förordnades beredskapsdirektören som expert. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes juristen från . Som sekreterare i utredningen an- ställdes apotekaren från , ämnesrådet från , beredskapssamordnaren på från , f.d. medicinalrådet på från , hälso- ekonomen från och utrednings- chefen på från . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap, har tidigare lämnat två delbetänkanden. lämnade utredningen delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning (SOU 2020:23) och delbetänkandet En stärkt för- sörjningsberedskap för hälso- och sjukvården (SOU 2021:19). Utred- ningen överlämnar härmed slutbetänkandet Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga, (SOU 2022:6). Uppdraget är härigenom slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ......... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap..... 43 1.4Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)................................................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ................................................................................. 1.6Förslag till förordning om viss planering av hälso- och sjukvård och om tjänsteman i beredskap........................ 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (1985:796) med vissa bemyndiganden för att meddela föreskrifter m.m. ....................... 1.8 Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för .................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utredningens uppdrag har förändrats................................... 2.2Många uppdrag till andra aktörer har initierats under 2.3 Det övergripande systemet saknas ........................................ 2.4Kommunal hälso- och sjukvård har nära samband med socialtjänst/omsorg ........................................................ Allmänt om staten, kommuner, regioner och hälso- ur ett organisationsperspektiv .................................. Övergripande om regioner och kommuner........... Krisberedskap bygger på daglig verksamhet ......... Krisberedskap kan delas in i olika nivåer ............... Grundläggande principer för krisberedskap........ Totalförsvaret 2021–2025 ..................................... Gråzon och hybridhot – mellan krig och fred .... Planering av totalförsvaret.................................... 3.4 Särskilt om samverkan och samordning.............................. Allmänt om samordning av verksamheter........... Samordningsansvar för hälso- och sjukvården .... Samverkansområden eller beredskapssektorer.... 3.4.4Strukturer för samverkan och samordning inom hälso- och sjukvårdssektorn........................ 3.5 Hälso- och sjukvårdsområdet .............................................. 3.5.1Vårdens utveckling och nya utmaningar som måste hanteras................................................ 3.5.2Regionernas och kommunernas ansvar att Smittskydd och internationella hälsohot ............. Styrning och ledning av hälso- och sjukvård ....... Ledning och beslutsförhet vid höjd beredskap.... 4 Utmaningar för hälso- och sjukvården i kris och krig ... 183 4.1Allmänna utgångspunkter beträffande planering av hälso- och sjukvård........................................................... Planeringbestämmelser för hälso- och sjukvård.... Planering för katastrofmedicinsk beredskap ....... 4.1.3Behov av nya lagbestämmelser avseende kommuners och regioners planering .................... Ytterligare föreskrifter om planering ................... 4.1.5Behovet av ytterligare föreskrifter om planering och frågor om bemyndiganden ............ Planeringsunderlag på hälso- och Planeringsansvisningar för totalförsvaret ............ 4.2 Ledning och styrning av hälso- och sjukvård...................... 4.2.1Kommuner och regioner måste kunna leda Särskild ledning av hälso- och sjukvård................ 4.2.3Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap ........................ 4.2.4Behovet av ytterligare bestämmelser avseende planering för samverkan och ledning samt 4.2.5En aktuell uppfattning av läget utgör grunden 4.2.6Den civila sjukvårdens stöd till Försvarsmakten och samordning av sjukvården i totalförsvaret.... Problem med dagens bestämmelser ..................... Vilka krav bör ställas på rapportering? Behov av lägesbilder över hälso- och sjukvård .... Ledning och hjälp ................................................................. 4.4.1Allmänt om hjälpbehov i hälso- och 4.4.2Stöd till hjälpbehövande kommuner och 4.4.3Behovet av strukturer för samordning av hjälp från stat, kommun och region .............................. 4.4.4Utredningens bedömning avseende ledning 4.5 Finansiering av hälso- och sjukvårdens beredskap ............. 4.6Andra utmaningar avseende hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera kris och krig......................................... 4.6.1I höjd beredskap och krig minskar personalen i den civila sjukvården ........................................... 4.6.2Kriser och krig kan leda till Planering, ledning och samverkan vid fredstida kriser och krig.......................................................... Bestämmelser om planering ................................................. Ytterligare föreskrifter om planering och särskild larmfunktion..................................... 5.1.2Skyldighet att följa planeringsanvisningar, vidta åtgärder och lämna uppgifter avseende 5.1.3Nya och ändrade bemyndiganden om viss 5.2 Andra bestämmelser av betydelse för bl.a. planering ......... Inrättande av ett beredskapsråd ........................... 5.3Skyldighet för kommuner och regioner att hjälpa varandra vid katastrofer i vården .......................................... 5.3.1Kortfattat om bakgrunden till utredningens Närmare om utredningens förslag........................ Underlag för föreskrifter om uppgifter som kommuner och regioner ska lämna .............. 5.4 Kommuner och regioners roll i totalförsvarsplaneringen .. 434 Förmåga att möta ökade och särskilda behov .............. Förmåga att möta plötsligt ökade kapacitetsbehov ............ Förmågan att plötsligt öka kapaciteten................ Andra pågående arbeten........................................ 6.2.1Sjukvårdens beroende av informations- och kommunikationssystem samt digitalisering......... Programmet Sjukvårdens säkerhet i kris och krig .. 6.3 1177 Vårdguiden ................................................................... Vad är 1177 Vårdguiden? 6.3.21177 Vårdguiden har en viktig funktion vid påfrestningar på sjukvården ............................ 6.3.3Delegationen för ökad tillgänglighet i hälso- 6.4 Beroenden till privata aktörer .............................................. 6.4.1Kommuners och regioners avtal med privata Avtalen behöver utvecklas .................................... 6.5 Sjukvårdens förmåga att hantera CBRN-händelser............ Ansvarsfördelning inom CBRN(E)-området...... Hälso- och sjukvård vid CBRN-händelser .......... 6.5.3Hälso- och sjukvårdens förmåga och kunskap om CBRN-händelser behöver öka ....................... Blod är livsviktigt .................................................. Blodgivning och hållbarhet................................... Blodverksamhet behöver upprätthållas................ Försvarsmaktens behov av blod ........................... Hantering av avlidna............................................................. Konstaterande av dödsfall..................................... Avlidna måste identifieras .................................... Närmare om dödsfall i utlandet ........................... 6.7.5Särskilt om risker i samband med dödsfall under vissa omständigheter .................................. Utredningens överväganden och förslag ............. 7 Förstärkningsresurser och internationella samarbeten .. 527 7.1 Förstärkningsresurser i regioner och kommuner............... 7.1.1Förstärkningsresurser avsedda för sjukhus 7.2Nationella möjligheter att förstärka hälso- och sjukvårdens förmåga...................................................... Samverkan och ledning ......................................... 7.2.2Statliga beredskapslager för hälso- och Förstärkningsresurser för sjuktransporter .......... Prioritering av statliga verksamheter ................... 7.3 En nationell sammanställning av förstärkningsresurser..... 7.4Hälso- och sjukvård som en del av svenska insatser Hälso- och sjukvårdsinsatser utomlands ............. Utmaningar med nuvarande beredskap................ Bättre beredskap för insatser utomlands.............. 7.4.4Nationella stödresurser på sjukvårdsområdet bör kunna användas både nationellt 7.5 Internationella samarbeten och stödresurser ...................... 7.5.1Möjligheterna till internationellt stöd Samarbete i och närområde ...... 7.5.3EU-gemensamma stödresurser och andra FN och dess fackorgan WHO.............................. Personaltillgången i totalförsvaret ....................................... 8.1.2Särskilda aspekter på personalförstärkning i höjd beredskap ..................................................... 8.2 Metoder för att öka personalresurser .................................. Grundbemanningen har avgörande betydelse ..... Omfördela egen personal...................................... 8.2.3Minskning av vårdutbudet för att frigöra 8.2.8Pensionärer, studenter och personal från Personal från bemanningsföretag ......................... 8.2.11Stöd från frivilliga försvarsorganisationer och andra ideella organisationer ........................... 8.3Förslag för en bättre personalförsörjning för hälso- och sjukvården i fredstida kriser och krig ........................... Andra förslag som har övervägts.......................... Forskning, utbildning och övning............................... 9.1Flera aktörer har ansvar för utbildning och övning för fredstida kriser, höjd beredskap och krig...................... 9.1.1Ansvar för utbildning och övning finns på olika nivåer........................................................ 9.1.2Utbildning av hälso- och sjukvårdspersonal inom katastrofmedicin och krisberedskap ... 9.1.4Socialstyrelsen har pågående regeringsuppdrag inom området utbildning och övning .................. 9.2Nationellt samordnat utbildnings- och övningsmaterial i katastrofmedicin och krisberedskap behöver tas fram Det saknas kvalitetssäkrat nationellt samordnat utbildnings- och övningsmaterial ...... 9.2.2Ansvaret för att ta fram utbildningar och övningar behöver tydliggöras ........................ Det finns etablerade strukturer för kunskapsstyrning inom hälso- och sjukvård ....... 9.3Katastrofmedicin ska ingå i hälso- och Smittskydd och hälsohot .......................................... Utredningens uppdrag har förändrats................................. 10.2.1 Vård av patienter med högsmittsam sjukdom..... 10.2.2 Transport av högsmittsamma patienter ............... 10.2.3Lärdomar från tidigare utbrott av Reglering av statens ansvar för pandemigaranti och inköp av pandemivaccin................................................. 10.3.1 Utredningens tolkning av direktiven ................... 10.3.2 Överväganden kring alternativa sätt att reglera kostnadsansvaret i smittskyddslagen ................... Särskilda förmågor för att möta hälsohot............................ 10.4.1 Planering av sjukvård och omsorg vid karantän ..... 10.4.2 Hälsohot kopplat till klimatförändringarna......... Prehospital akutsjukvård, sjuktransporter och samverkan med räddningstjänst .......................... Regionernas ansvar för prehospitala sjukvårdsinsatser 11.1.1 Prehospital sjukvård och prehospital 11.1.2 Regionernas ansvar för sjuktransporter ............... 11.1.3 Stöd för prehospital akutsjukvård ........................ Prioritering, dirigering och samverkan kring 11.2.1 Alarmering, prioritering och dirigering ............... 11.2.2 översyner av alarmering 11.2.3Behov av samordning av sjuktransporter 11.2.4 Flygtransporter kräver särskild samordning........ 11.2.5 Avsaknad av nationella standarder för sjuktransporter försvårar samverkan.................... 11.3 Hälso- och sjukvårdens samverkan med räddningstjänst... 11.3.3Närmare om statens uppgifter 11.3.4Andra aktörers transportmedel kan i vissa fall användas för sjuktransporter ................................ Problem med dagens samverkan .......................... Rollfördelningen ställer krav på samverkan ........ 11.3.7Sjukvårdsbehov behöver identifieras tidigt och vårdbehovet bedömas av regionen ................ 11.4 Sjukvårdsinsatser på internationellt vatten ......................... 11.4.1 Sjukvårdsbehov i samband med 11.4.2Statens åtaganden för sjukvårdsinsatser i samband med sjöräddning behöver säkerställas .. 875 Överenskommelser om formerna för samverkan bör tas fram ........................................................................... Möjlighet för regioner att ingå med både och statlig räddningstjänst ................................ 11.6.1 Det finns en särskild reglering för 11.6.2 Regionernas möjligheter att överlämna hälso- och sjukvårdsuppgifter till statliga aktörer .......... 11.6.3 När räddningstjänstorganisationer utför vård behöver regleringar för hälso- och sjukvården 11.6.4 Nuvarande bestämmelser om ........... 11.6.5 Det införs en ny bestämmelse om i hälso- och sjukvårdslagen ................................... Försvarsmaktens hälso- och sjukvård.......................... Sjukvårdares möjlighet att bedriva vård och hantera 12.1.1 Sjukvårdares möjligheter att utföra hälso- 12.1.2 Försvarsmaktens behov av att kunna ge Försvarsmaktens möjligheter att meddela vissa föreskrifter för egen hälso- och sjukvård m.m.................... 12.2.2 Frågor om vissa normgivningsbemyndiganden ... Frågor om smittskydd........................................... Möjlighet att föra patientjournal på andra språk Försvarsmakten behöver kunna få uppgift om var skadad eller avliden personal finns................................. 12.4.1Gällande bestämmelser om sekretess och Försvarsmaktens behov av uppgifter.................... Under höjd beredskap gäller krigstjänstgöring ... 12.4.4I fredstid har Försvarsmakten både anställd personal och värnpliktiga ...................................... 12.4.5 Förslag till utökad uppgiftsskyldighet ................. Bestämmelser i gällande rätt kan vara olämpliga eller svåra att följa ......................................................................... Intresseavvägningar och proportionalitet ............ Allmänt om vårdkvalitet och patientsäkerhet ..................... 13.2.1 Vårdprinciper, etik och prioriteringar .................. Bestämmelser för hälso- och sjukvården som kan vara svåra eller olämpliga att upprätthålla vid en katastrof ........ 13.3.1Undantag och dispenser från bestämmelser i gällande rätt.......................................................... 13.3.2 Bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen ........... Bestämmelser i patientsäkerhetslagen .................. Bestämmelser i patientlagen.................................. 13.3.5 Utredningens bedömningar och förslag .............. Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Kostnader för brister i dagens beredskap – utredningens 14.1.1 Besparingar till följd av undvikbara kostnader – övning – nollalternativet ....................... Finansieringsansvaret är otydligt......................................... 14.2.1 Utredningens bedömning hur beredskapen i hälso- och sjukvården kan finansieras ................ 14.2.2 Utgångspunkter som utredningen antagit vid beräkning av kostnader ................................... Planering, ledning och samordning av hälso- och sjukvård vid fredstida kriser och krig ........................... Bestämmelser om planering.................................. 14.3.2 Ytterligare föreskrifter om planering................... 14.3.3 Nya och ändrade bemyndiganden........................ 14.3.4 Ett beredskapsråd inom sektorn för hälso- och sjukvård samt omsorg .................................... 14.3.6 Skyldighet för kommuner och regioner att hjälpa varandra med viss vård ............................... 14.3.7 Krav på samverkan och rapportering som grund för hjälpbeslut............................................. Förmåga att möta plötsligt ökade kapacitetsbehov samt vissa verksamheter ....................................................... 14.4.1 Sjukvårdens förmåga att hantera CBRN- 14.4.3 Nationella principer för hantering av avlidna...... Förstärkningsresurser och internationella samarbeten ...... Förstärkningsresurser för laboratorieanalys ....... 14.5.2 Bättre beredskap för insatser utomlands ............. Forskning, utbildning och övning ...................................... 14.6.1 får ansvar för att tillhandahålla nationella utbildnings- och övningsplaner ......... 14.6.2Katastrofmedicin ska ingå i hälso- och 14.6.3 Forskning och ....................... 14.7 Smittskydd och hälsohot .................................................... 14.7.1Reglering av statens ansvar för pandemigaranti och inköp av pandemivaccin ............................... 14.8 Sjuktransporter och samverkan med räddningstjänst....... Sjukvårdsinsatser på internationellt vatten ........ Överenskommelser om formerna för samverkan bör tas fram ....................................... 14.8.3Möjlighet för regioner att ingå med både och statlig räddningstjänst ......... Försvarsmaktens hälso- och sjukvård................................ Övriga konsekvenser och vissa sammanställningar av Konsekvenser för staten...................................... Konsekvenser för kommuner och regioner ....... Konsekvenser för företagen................................ Konsekvenser för miljön..................................... Konsekvenser för patienterna............................. Jämställdhet mellan kvinnor och män ................ Konsekvenser för barn ........................................ Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet....................................................... 14.11.10 Fördelningspolitiska effekter.............................. 14.11.11 Konsekvenser för brottsligheten ........................ 14.11.12 Konsekvenser för domstolarna........................... Sammanställning av kostnader och finansieringsförslag .. 1027 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............. Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168) ............................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ..... 16.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap .1037 16.4Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............................................................................ 16.5 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) .............................................................................. 6Förmåga att möta ökade och särskilda behov I de föregående kapitlen har problem med hälso- och sjukvårdens beredskap berörts (kapitel 4) och förslag lämnats på övergripande reglering vad avser planering, ledning och styrning (kapitel 5). Det är systemet med planering och ledning som ska ge förutsättningar för att ta fram de underlag som krävs för beslut om och finansiering av hälso- och sjukvårdens förmåga. Utredningen lämnar därför inga kon- kreta förslag att sjukvården ska ha eller uppnå en viss förmåga t.ex. genom ett visst antal operations-, intensivvårds- eller vårdplatser. Detta ska inte tolkas som att utredningen anser att dagens förmåga är till- räcklig utan att det helt enkelt inte ankommer på utredningen eller sta- ten att uppställa dessa krav. I detta kapitel beskrivs närmare hur sjukvårdens förmåga kan öka utifrån de resurser som redan finns och vad utredningen ser skulle behöva utvecklas inom vissa områden. Inledningsvis beskrivs allmänt förmågan att möta plötsligt ökade vårdbehov vilket kan tillämpas på alla verksamheter. Därefter diskuteras några särskilda områden som normalt inte står i fokus men som är av stor betydelse vid kriser och i höjd beredskap. Kapitlet beskriver behovet av att verksamheterna är robusta, 1177 Vårdguidens roll och betydelse, hälso- och sjukvårdens beroende till privata aktörer, sjukvårdens förmåga att hantera CBRN- händelser, blodverksamheten samt hanteringen av avlidna. 6.1Förmåga att möta plötsligt ökade kapacitetsbehov För att möta de utmaningar som uppstår i samband med stora belast- ningar på sjukvården t.ex. till följd av situationer med många skadade eller sjuka behöver hälso- och sjukvården på olika sätt tillfälligt öka Förmåga att möta ökade och särskilda behov En viktig del i detta är det planeringsarbete som utför- ligare beskrivs i avsnitt 4.1, 5.1 och 5.2. Regeringen framhåller i totalförsvarspropositionen för åren 2021– 2025 att vård inte kommer att kunna bedrivas på samma sätt i krig som i vardagen och att inte alla fredstida krav i lagstiftningen kommer att kunna upprätthållas.1 Detta gäller naturligtvis även i fredstida situa- tioner med en omfattande påverkan på hälso- och sjukvården. Det behövs därför vägledning på nationell nivå kring vilken vård som kom- muner och regioner kan prioritera bort och vilken vård som alltid ska kunna upprätthållas.