sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Hon hade alltså missgynnats. Frågan var enligt hovrätten vilka tillgänglighetsåtgärder som kunde anses skäliga. för den påstådda diskrimineringen fanns inga gäl- lande föreskrifter i lag eller annan författning om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning till offentliga webbplatser. Men , konstaterade hovrätten, finns en lag som innehåller bestämmel- ser om krav på tillgänglighet till digital service som tillhandahålls av en offentlig aktör och som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka tekniska krav som ska gälla (lagen [2018:1937] om tillgänglighet till digital offentlig service, den s.k. DOS-lagen). Hovrätten hänvisade till förararbetena till den lagen, där det uttalades att den föreslagna lagens krav kommer att vara vägledande för vad som enligt diskrimi- neringslagen utgör bristande tillgänglighet till offentliga aktörers webb- platser och mobila applikationer (se prop. 2017/18:299 s. 21 f.). Men eftersom det för den anmälda diskrimineringen inte fanns sådana bestämmelser ansåg hovrätten att de tillgänglighets- åtgärder som skäligen kunde krävas inte borde vara av annat än enkel beskaffenhet (prop. 2013/14:198 s. 61 och 127). Förarbetena till diskrimineringslagen är tydliga. Hovrättens dom- skäl går inte heller att missförstå. Enligt utredningen är det uppenbart att nya bestämmelser om skyldigheter för kommersiella aktörer att tillhandahålla produkter och tjänster på ett tillgängligt sätt kommer att vara starkt vägledande för vad som krävs enligt bestämmelsen om bristande tillgänglighet i diskrimineringslagen. Detta kommer att gälla även när varor och tjänster tillhandahålls digitalt. De ekonomiska aktörerna kommer att behöva tillgängliggöra sina webbplatser för att leva upp till tillgänglighetsdirektivet. Men om det för den ekonomiska aktören, i det enskilda fallet, skulle innebära en oproportionerligt stor börda att göra det behöver kravet inte efter- levas. Frågan är hur detta förhåller sig till diskrimineringslagens krav på att diskriminering är förbjuden för den som tillhandahåller varor och tjänster. I förarbetena till DOS-lagen uttalades att eftersom en bedömning enligt diskrimineringslagen bygger på förhållandena i det enskilda fallet måste en sådan bedömning anses starkt vägledande för vad som är oskäligt betungande. Om en anpassning bedöms vara skä- lig enligt diskrimineringslagen måste det därmed förutsättas att den inte är oskäligt betungande. Detsamma gäller emellertid inte motsats- vis (prop. 2017/18:299 s. 57). Enligt utredningen borde samma synsätt kunna vara vägledande vid en bedömning avseende motsvarande fråge- ställning och tillgänglighetsdirektivet. Dubbla regelverk – dubbla sanktioner? Bristande tillgänglighet är som ovan nämnts en diskrimineringsgrund enligt diskrimineringslagen. Det innebär att ett företag eller en myn- dighet riskerar att få betala skadestånd till en enskild för bristande till- gänglighet. Sanktionsmöjligheter enligt en lag som genomför tillgänglighets- direktivet skulle alltså innebära att ett företag riskerar skadestånd både enligt diskrimineringslagen och sanktioner enligt en författning som genomför tillgänglighetsdirektivet. Det här är i och för sig inget nytt. Redan när diskrimineringsgrun- den bristande tillgänglighet infördes uttalade sig regeringen om de dub- bla sanktioner som skulle kunna drabba ansvariga (prop. 2013/ 14:198). Sammanfattningsvis såg regeringen inte detta som ett skäl mot att införa ett sanktionerat diskrimineringsförbud på området. Motsva- rande förekommer i stor utsträckning inom andra rättsområden, utan att det ansetts medföra någon särskild olägenhet. Inte minst inom straffrätten är det mycket vanligt att en offentligrättslig påföljd (till exempel böter eller fängelse) utdöms mot någon som denne också i civilrättslig ordning åläggs att betala skadestånd till den som drabbats av den straffbara gärningen. Det sågs inte heller som något problem att diskrimineringsförbudet för bristande tillgänglighet kunde avse samma omständigheter som skulle kunna komma att överprövas i ett förvaltningsrättsligt förfarande. Detta eftersom regelsystemen skil- jer sig åt på såväl rättsfaktums- som rättsföljdssidan (prop. 2013/14:198 s. 53). Det finns ingen anledning att nu se annorlunda på saken. En ny lag om digital tillgänglighet bör därför kunna fungera sida vid sida med diskrimineringslagen och utan några ändringar i diskrimineringslagen. 10.4.8Lagen om offentlig upphandling Bedömning: Det behövs ingen ändring i lagen om offentlig upp- handling med anledning av tillgänglighetsdirektivet. Däremot bör övervägas om ska få ett särskilt upp- drag, och riktade medel, för att genomföra informationskampan- jer om de krav på tillgänglighet som ställs vid offentlig upphandling. I utredningens uppdrag ingår enligt kommittédirektivet bland annat att analysera om det behövs några särskilda insatser för att underlätta för upphandlande organisationer att uppfylla direktivets krav samt vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Kravet som ställs i 9 kap. 2 § lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling () och 9 kap. 2 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) på att samtliga användares behov ska beaktas infördes i den svenska lagstiftningen (se närmare om vad detta innebär i avsnitt 8.11.3.). Det var något som den upphand- lande myndigheten när det var möjligt kunde ställa som krav. Reglerna skärptes 2017 och den upphandlande myndigheten ska numera beakta behoven hos personer med funktionsnedsättningar. Trots att kravet på att hänsyn ska tas till personer med funktions- nedsättningar har funnits – varav som obligatoriskt krav – är kunskapen om vad detta innebär och hur det ska tillämpas mycket låg, enligt (). UHM har en stödjande roll i den offentliga affären och ger vägledning åt myndig- heter och leverantörer. Myndigheten har på olika sätt arbetat med att sprida information om vad det specifika kravet i 9 kap. 2 § respektive LUF innebär. Men det betyder inte, enligt UHM, att frågan har haft en särställning utan har varit en av flera frågor som uppmärk- sammats. UHM har tagit fram stöd för att upphandla tillgängliga varor och tjänster som följer inköpsprocessen och tipsar också om standarder på området. Enligt myndigheten efterfrågas konkreta verktyg från de upphandlande organisationerna. På myndighetens webbplats finns en kriteriedatabas där upphandlare kan hitta exempel på kravstäl- lande som kan användas vid upphandlingar. finns endast ett fåtal kriterier som rör tillgänglighet. UHM har som ambition att fylla på med kriterier på området tillgänglighet, men det är en resurs- fråga. Om frågan ska ha särskilt fokus, inte minst när tillgäng- lighetsdirektivets krav ska gälla fullt ut, bör det enligt utredningen övervägas om UHM ska få ett riktat uppdrag och därmed också mer resurser för att ta fram stöd och sprida information på området. När det gäller lagstiftningen som sådan gör utredningen följande överväganden. Artikel 24.1 i tillgänglighetsdirektivet förtydligar att direktivets krav på produkter och tjänster utgör obligatoriska krav i den mening som avses i EU:s upphandlingsdirektiv (artikel 42.1 i Europa- parlamentets och rådets direktivet 2014/24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG och artikel 60.1 i och rådets direktiv /25/EU av om upphandling av enheter som är verk- samma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG) Direktivets krav har samma innebörd som nuvarande 9 kap. 2 § och . Dessa regleringar innebär att om EU i en rättsakt har antagit obligatoriska krav på tillgänglighet ska de tekniska speci- fikationerna på området bestämmas med hänvisning till den rätts- akten. Det behövs därför inga författningsändringar. Däremot bör det övervägas om inte också upphandlingar som understiger tröskelvär- dena ska omfattas av tillgänglighetskraven, det vill säga upphandlingar som inte omfattas av EU:s upphandlingsdirektiv. Det löses i så fall lämpligast genom att det i 19 kap. 2 § och läggs till en hän- visning till 9 kap. 2 § och , det vill säga att de sistnämnda bestämmelserna ska gälla för upphandlingar under tröskelvärdena. I 19 kap. 2 § och räknas ett antal bestämmelser upp som ska tillämpas vid alla upphandlingar. finns inte 9 kap. 2 § med i den uppräkningen. Det torde vara en enkel lagteknisk åtgärd att lägga till bestämmelsen om tillgänglighetskrav vid upphandling, det vill säga 9 kap. 2 §, bland de bestämmelser som räknas upp i 19 kap. 2 § och . Det kan annars finnas en skevhet på området. Kom- mersiella aktörer tvingas leva upp till tillgänglighetskrav när produk- ter och tjänster säljs till konsumenter, men upphandlande organisa- tioner som genomför upphandlingar understigande tröskelvärdena har inte samma krav på sig att tillhandahålla tillgängliga varor och tjäns- ter till allmänheten. En sådan ändring skulle dock få stora konsekven- ser för upphandlande myndigheter och enheter. Enligt Upphandlings- myndigheten understiger omkring hälften av alla upphandlingar trös- kelvärdena. Det finns inte utrymme att inom ramen för den här utred- ningen bedöma vilka konsekvenser – ekonomiska, organisatoriska och andra – som en förändring av angivet slag skulle få för upphandlande organisationer. En lagändring är möjligen konsekvent och följdrik- tig, men frågan bör utredas inom ramen för en översyn av lagen om offentlig upphandling, och då i synnerhet reglerna som styr upphand- lingar understigande tröskelvärdena. Det är därför utredningens uppfattning att det inte behövs någon ändring av och då de bestämmelser som finns är fullt tillräckliga för att direktivens krav ska få genomslag i upphandlings- processen – i vart fall när det gäller upphandlingar över tröskelvär- dena. Utredningen anser dock att det finns behov av särskilda insat- ser för att underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att uppfylla direktivens krav. UHM har redan ett stödjande uppdrag på upphandlingsområdet. Det finns ingen anledning att låta någon annan myndighet överta det uppdraget. Däremot bör det enligt utredningen övervägas om UHM bör få ett riktat uppdrag att stödja implemente- ringen av tillgänglighetsdirektivet, samt även ytterligare medel för det. Uppdraget kan lämpligen samordnas med myndigheter som utses för att utöva tillsyn och marknadskontroll samt främjande av tillgäng- lighetsdirektivets krav. När det gäller upphandlingar understigande tröskelvärdena anser utredningen att det finns skäl att se över nuva- rande regelverk. Detta låter sig dock inte göras inom ramen för detta utredningsuppdrag. Bedömning: behöver inte använda optionen i tillgänglig- hetsdirektivet som ställer krav på bebyggd miljö. Den reglering som finns är tillräcklig för att den bebyggda miljö som används av kunder till tjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet upp- fyller tillgänglighetskraven i direktivets bilaga III. Tillgänglighetsdirektivet innehåller en option för medlemsländerna att ställa krav på bebyggd miljö. Av direktivets artikel 4.4 framgår att medlemsstaterna får besluta att den bebyggda miljö som används av kunder till tjänster som omfattas av direktivet ska uppfylla tillgäng- lighetskraven i bilaga III, för att de i högsta möjliga grad ska kunna användas av personer med funktionsnedsättning. De krav som nämns i bilaga III är att tillgängligheten på områden dit allmänheten har tillträde, och där en tjänst tillhandahålls och som tjänsteleverantören ansvarar för, ska inkludera ett antal aspekter – nämligen; a)Användning av tillhörande utomhusutrymmen och faciliteter. b)Tillfartsvägar till byggnader. c)Användning av ingångar. d)Framkomlighet vid förflyttning i horisontell riktning. e)Framkomlighet vid förflyttning i vertikal riktning. f)Allmänhetens användning av lokaler. g)Användning av utrustning och faciliteter vid tillhandahållandet av tjänsten. h)Användning av toaletter och sanitetsutrymmen. i)Användning av utgångar, evakueringsvägar och principer för bered- skapsplanering. j)Kommunikation och orientering som kan uppfattas med mer än ett sinne. k)Användning av faciliteter och byggnader för deras förutsebara ända- mål. l)Skydd mot faror i både inomhus- och utomhusmiljön. Av 8 kap. 1 § (2010:900) (PBL) följer bland annat att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål, ha en god form, färg- och materialverkan och vara tillgänglig och användbar för per- soner med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (se vidare om detta i avsnitt 8.9.1). Enligt 8 kap. 4 § 8 p. PBL ska en byggnad vidare ha vissa tekniska egenskaper, däribland de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. I plan- och byggförord- ningen (2011:338) (PBF) och i specifika föreskrifter ställs vidare detaljerade krav på tillgänglighet av den fysiska miljön vid ny- byggnad och ändring av byggnader (se vidare avsnitt 8.9.1) Men det är inte bara vid ny- och ombyggnad som det ställs krav på tillgänglighet av den fysiska miljön. Enligt PBL ska hinder mot tillgänglighet alltid undanröjas i publika lokaler och platser dit all- mänheten har tillträde om hindret med hänsyn till de praktiska och eko- nomiska förutsättningarna är enkelt att avhjälpa (se före- skrifter 2011:13). Med detta avses att hindren ska avhjälpas så snart det inte är orimligt med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna. De ekonomiska konsekvenserna får inte bli orim- ligt betungande för fastighetsägaren, lokalhållaren eller näringsidka- ren. Kraven på att undanröja hinder för tillgänglighet är alltså högt ställda. Bestämmelserna i föreskrifter om enkelt avhjälpta hinder anges som funktionskrav och är förhållandevis kortfattade. Till varje bestämmelse finns ett allmänt råd som anger hur funktionskravet bör eller kan uppfyllas. Texterna i de allmänna råden har formulerats för att även vara informativa och kunskapshöjande (se rap- port 2018:31 s. 9). De allmänna råden är således relativt detaljerade och omfattande och det finns inte utrymme att här redogöra för dem i detalj. Före- skrifterna är som följer: •Fysiska hinder i form av mindre nivåskillnader, tunga dörrar och olämpligt placerade eller olämpligt utformade manöverdon ska avhjälpas. •Hinder i form av bristande kontrastmarkering och bristande var- ningsmarkering ska avhjälpas. •Hinder i form av bristande utformning av orienterande skylt- ning ska avhjälpas. •Hinder i form av brister i ljudmiljön ska avhjälpas. •Hinder i form av brist på och bristande utformning av balans- stöd ska avhjälpas. •Hinder i form av brister i utformning och placering av fast inred- ning ska avhjälpas. •Fysiska hinder såsom mindre nivåskillnader, ojämn markbelägg- ning, svårforcerade ränndalar och trottoarkanter ska avhjälpas. •Hinder i form av bristande kontrastmarkering och varnings- markering ska avhjälpas. •Hinder i form av brist på och bristande utformning av oriente- rande skyltning ska avhjälpas. Med skyltar avses i denna paragraf inte vägmärken eller andra anordningar enligt vägmärkesförord- ningen (2007:90). Skyltar ska utformas och placeras så att de inte kan förväxlas med vägmärken och andra anordningar (se vidare 8 kap. 4 § vägmärkesförordningen). •Hinder i form av bristande eller bländande belysning ska avhjälpas •Hinder i form av brist på och bristande utformning av balans- stöd ska avhjälpas. •Hinder i form av bristande utformning av parkeringsplatser för rörelse-hindrade med särskilt tillstånd ska avhjälpas. •Hinder i form av brister i lekplatsers utformning eller utrustning ska avhjälpas. Även i förordning (EU) nr 1300/2014 av , som gäller som lag i , ställs långtgående krav på den fysiska miljön –då på järnvägsanläggningar inom EU, alltså även i . I svensk lagstiftning finns, som utredningen ser det, därför redan ett väl utvecklat regelverk för att säkerställa en god tillgänglighet till byggnader och platser dit allmänheten har tillträde. Den ansvariga aktör som i det enskilda fallet inte lever upp till de ställda kraven riske- rar både vite enligt PBL och skadestånd enligt diskrimineringslagen. Det har i och för sig visat sig att om enkelt avhjälpta hinder inte fungerar helt tillfredsställande. När reglerna om enkelt avhjälpta hinder infördes angav regeringen att målsättningen var att alla enkelt avhjälpta hinder skulle vara åtgärdade senast vid utgången av 2010 (prop. 2000/01:48 s. 8–12). Så har det inte blivit. har följt upp regelverket –, då myndigheten i sitt regleringsbrev fick i uppdrag att analysera om reglerna behövde förtydligas eller ändras. redo- visade uppdraget i rapporten av reglerna om enkelt avhjälpta hinder (2018:31). I rapporten bedömer att det fortfarande finns hinder mot tillgänglighet som inte är avhjälpta. Ett problem som lyfts fram i är att det är otyd- ligt vem som ansvarar för att åtgärda ett hinder. Det är inte alltid fastig- hetsägaren som är ansvarig för eller förfogar över ett hinder. Det kan också vara en verksamhetsutövare som exempelvis hyr en lokal. I pekas inte ut vem som ska svara för avhjälpandet. Regeringen beslutade mot denna bakgrund att ge i uppdrag att bland annat analysera hur en reglering om vem som är ansvarig för att åtgärda ett enkelt avhjälpt hinder mot tillgänglighet kan utformas och lämna förslag till en sådan reglering i (2010:900). ska redovisa sina slutsatser . Utredningens uppfattning är att föreskrifter och all- männa råd samt PBL väl räcker till för att ska anses leva upp till de krav som tillgänglighetsdirektivet ställer på bebyggd miljö. De brister som finns i tillämpningen hanteras bäst inom ramen för Bover- kets verksamhet, inte minst med tanke på det uppdrag som regeringen nu lämnat till myndigheten att se över hur regleringen om enkelt av- hjälpta hinder kan bli tydligare. Vid en samlad bedömning anser utred- ningen därför att det inte är nödvändigt för att använda optio- nen som ges i artikel 4.4. De krav som ställs på tillgänglighet för den fysiska miljön är tillräckliga för den förutsebara självständiga använd- ningen bland personer med funktionsnedsättning i den bebyggda miljö där en tjänst tillhandahålls och som tjänsteleverantören ansvarar för. 10.4.10Områden som omfattas av tillgänglighetsdirektivet, men där det saknas reglering i nationell författning Det finns ingen lämplig reglering i nationell författning som behandlar e-böcker. Det finns därmed inte heller någon befint- lig författning att genomföra denna del av direktivet i. Om direktivet genomförs genom regleringar i specialförfattningar behövs en helt ny lag om tillgänglighet för e-böcker. Tjänster avseende persontransporter regleras i stort sett uteslu- tande i unionsrättsakter, främst förordningar. Vid en sektorsvis regler- ing behövs författningar som kompletterar passagerarrättighetsför- ordningarna. Passagerarrättighetsförordningarna är inte enhetligt utformade var- ken avseende tillämpningsområde, personkrets eller krav på tillgäng- lighet. Det behöver därför analyseras huruvida det skulle vara tillräckligt med en författning som kompletterar samtliga passagerarrättsförord- ningar eller om det behövs en kompletterande författning per för- ordning. 10.5Direktivet bör genomföras genom en samlad lag Förslag: Tillgänglighetsdirektivet ska genomföras genom en ny samlad lag om digital tillgänglighet för produkter och tjänster (genomförandelagen). Utredningen konstaterar att ett genomförande av direktivet innebär att detaljerade krav på tillgänglighet ska föras in i nationell rätt och att detta kan få omfattande konsekvenser för enskilda personer och företag. Konsekvenserna för de ekonomiska aktörerna av bristande överensstämmelse av en produkt eller tjänst kan bli kännbara. Myn- digheter och domstolar behöver kunna utveckla en enhetlig tillämp- ning och rättspraxis. Det bör även tydligt framgå vilka krav som en enskild kan ställa med stöd av direktivet. Utredningen bedömer där- för att det är av central betydelse att regelverket skapar god förutse- barhet för både företag, enskilda och tillämpande myndigheter. Det regelverk som tas fram behöver även vara enkelt att tillämpa och inte skapa onödigt komplicerade förfaranden vare sig för företag eller myn- digheter. Utredningen konstaterar att tillgänglighetsdirektivet föreskriver krav kopplade till digital tillgänglighet för ett stort antal produkter och tjänster kopplade till flera sektorer inom samhälle och närings- liv. Produkter och tjänster som inte överensstämmer med direktivets krav får inte tillhandahållas på den inre marknaden. Marknadskon- troller och kontroll av tjänster ska genomföras för att säkerställa att kraven efterlevs. Det ska finnas lämpliga och effektiva medel för att säkerställa efterlevnad och konsumenter ska kunna vända sig till dom- stol eller behörig förvaltningsmyndighet om de nationella regler som införlivar direktivet inte följs. Överträdelser ska kunna straffas med sanktionsavgifter. Som tidigare påpekats, kommer direktivet att ha stor betydelse både för företag och för enskilda personer. Företag kommer att påverkas dels genom att de förbjuds att tillhandahålla de produkter och tjäns- ter som inte lever upp till direktivets krav, dels genom att de riskerar ekonomiska konsekvenser i form av en sanktionsavgift om de anses bryta mot nationell lag som antagits med stöd av tillgänglighets- direktivet. Kraven på digital tillgänglighet (samt de krav på produkter och fysisk miljö som är nödvändiga för att tillgodose digital tillgäng- lighet) kommer att leda till att en betydande del av befolkningen kom- mer att få enklare att delta i det digitala samhället. För det fall brister uppmärksammas ska en enskild individ kunna påtala detta så att det leder till en rättelse. Myndigheter och domstolar behöver då på ett tyd- ligt sätt kunna tala om vad som gäller och motivera sina beslut och ställningstaganden. Med hänsyn till de konsekvenser som kraven på digital tillgäng- lighet får för både företag och enskilda personer är det nödvändigt att det regelverk som genomför direktivet ger god förutsebarhet och säkerställer en enhetlig tillämpning. Som framgår ovan har utredningen inte kunnat identifiera någon befintlig författning som lämpar sig för att genomföra vare sig hela eller delar av tillgänglighetsdirektivet. Utredningens bedömning är att en sektorsvis lagstiftning inte kan garantera en sådan förutsebarhet som behövs. Det mest lämpliga sättet att genomföra tillgänglighetsdirektivet på är därför genom en samlad reglering. För att ytterligare tydliggöra de svårigheter som skulle uppstå vid en sektorsvis lagstiftningen kan ett exempel över hur det i praktiken skulle fungera om en ekonomisk aktör skulle ha flera regelverk att för- hålla sig till användas. Utredningen utgår från en ekonomisk aktör som har som affärs- idé att ha en e-handelsplats där denne säljer böcker. Böckerna säljs i for- maten tryckt bok, ljudbok och e-bok. E-handelsplatsen säljer även läs- plattor. Vid en sektorsvis reglering skulle denne aktör till en början behöva förhålla sig till det regelverk som reglerar e-handel. Eftersom e-handeln sker från en webbplats behöver den även förhålla sig till det regelverk som ska gälla för webbplatser och mobilapplikationer. E-handelsföretaget behöver även se till att de produkter och tjänster som det säljer lever upp till kraven på tillgänglighet. I detta fall skulle läsplattorna omfattas av författningar som gäller för produkter och e-böckerna skulle omfattas av bestämmelser för e-böcker. E-handels- platsen behöver även förhålla sig till de regelverk om betalningslös- ningar och elektroniska identifieringsmetoder som ska säkerställa till- gängliga betallösningar. Exemplet visar att det blir många olika regelverk för den ekono- miske aktören att hålla reda på. Även för konsumenter som vill påtala bristande tillgänglighet kan det vara svårt att veta vilket regelverk som ska gälla och som den ska referera till för att kunna påtala en brist.