sou · H9B377 · 2022-01-01 00:00:00 — Därför krävs riktade insatser för att fånga upp nya konstnärer. Covid-19-pandemins effekter på kulturen •Till dess att besöksantalen återgår till normala nivåer behöver det offentliga vara redo att tillföra extra resurser i syfte att säkerställa den kulturella infrastrukturens fortlevnad. Ett annat alternativ är att politiken genom subventioner eller kampanjer stimulerar efterfrågan på kulturupplevelser. En sådan satsning kan både för- bättra kulturaktörernas ekonomiska möjligheter till överlevnad och bidra till ett brett deltagande i kulturlivet. 2.2Positiva effekter av pandemin Pandemin har haft två tydliga positiva effekter på kultursektorns arbetssätt. Det handlar dels om det digitala klivet, dels om ökad hori- sontell och vertikal samverkan. 2.2.1Utbyte och samverkan har stärkts Under pandemin har samarbeten och samverkan inom kultursektorn förstärkts. Det gäller dels inom olika delbranscher inom sektorn, dels gäller det mellan olika politiska nivåer och dialogen mellan sek- torns aktörer, politiker och statliga myndigheter. Samverkan har också stärkts mellan olika politikområden under pandemin vilket ökar förutsättningarna att framtida insatser utformas på ett ända- målsenligt sätt. Inom kulturområdet har dialogen och samverkan mellan kultur- myndigheterna stärkts. Inledningsvis upplevde företrädare för kulturverksamheter och konstnärer att det fanns vita fläckar när det gäller kunskapen om hur kultursektorn ser ut och fungerar. Dessa kunskapsluckor kan ha bidragit till att krisstöden initialt inte ut- formades på ett ändamålsenligt sätt. Under pandemin har krisstöden och kommunikationen kring dem successivt utvecklats på ett mer träffsäkert sätt. Branschens aktörer har också hittat nya samverkansformer. Till exempel har samverkan mellan olika aktörer verksamma inom evene- mangsnäringen stärkts. Organisationer som vanligtvis verkar i en kommersiell miljö har hittat samverkan med den delen av kulturlivet som är offentligt finansierad. Vidare har dialogen och utbytet mellan till exempel museer och konsertarrangörer stärkts och biografer och Covid-19-pandemins effekter på kulturen streamingtjänster samarbetar kring filmvisningar.74 I underlag till utredningen framgår att flera museer menar att kunskapsutbyte och dialog mellan museer – även internationellt – kunnat ske i digitala format under pandemin. Digitala konferenser och seminarier har också inneburit att fler medarbetare i den egna personalen kunnat ta del av dem. Pandemin har även skapat möjligheter för kulturlivet att samlat möta representanter från flera politikområden för att beskriva konsekvenserna av pandemin. Kulturområdets aktörer har fått möta statsråd från flera departement under pandemin. Flera träffar har genomförts med både politiker och tjänstemän från Kultur-, Arbets- marknads-, Social- och Näringsdepartement i olika konstellationer. Även på regional nivå finns exempel på utökad samverkan mellan kulturförvaltningar och förvaltningar inom näringslivsutveckling. På nivå finns exempel på hur politiker och tjänstemän inom till exempel socialförvaltningar och socialnämnder fått en ökad med- vetenhet om den betydelse som bibliotek och andra kulturverk- samheter kan ha som mötesplatser och för social inkludering. Flera regioner och kommuner har också tagit en mer aktiv roll i konstnärspolitiken och format olika stödinsatser. Den kulturpolitiska dialogen mellan politiker och tjänstemän på statliga, regionala och kommunala nivåer har ökat.75 Regioner beskriver till exempel att de under pandemin fört en mer kontinuerlig dialog med . Inspel från regionerna har även bidragit till arbete med krisstöden, däribland genom att tydliggöra vilka delar av kulturlivet som varit mest utsatta.76 Vi bedömer att en stärkt dialog mellan både politikområden och de olika politiska nivåerna ökar förutsättningarna för att insatser utformas på ett ändamålsenligt sätt. 74Sjöström, E. 75Myndigheten för kulturanalys 2021. 76Statens kulturråd 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen 2.2.2Det digitala kulturutbudet har ökat På en mängd olika sätt har kulturverksamheter tagit stora kliv för att tillgängliggöra sin verksamhet via digitala kanaler. Det har varit bland annat digitala konstvernissager, poddar och guidade musei- visningar. Därutöver har många konserter, scenkonstföreställningar, samtal och debatter genomförts online. De kulturverksamheter som har haft möjlighet har tillgängliggjort sin verksamhet digitalt och därigenom skapat en tillgång till kultur även under pandemin (se exempel i kapitel 6). Det har funnits förhoppningar om att digitalt tillgängliggjord kultur ska bidra till att nå nya målgrupper, men i dags- läget finns indikationer på att så inte är fallet (se avsnitt 4.8.3). De digitala insatserna har också medfört en verksamhets- och kompetens- utveckling för kulturverksamheterna. Det finns emellertid hinder för att möjligheterna med den digitala utvecklingen fullt ska kunna tas till vara. Däribland att det saknas affärsmodeller som möjliggör att ett digitalt förmedlat kulturutbud går runt ekonomiskt och ut- maningar med att bredda deltagandet (se avsnitt 3.4.1 och 4.8.3). •Under pandemin har samverkan mellan kultursektorn och berörda aktörer förstärkts både horisontellt och vertikalt. Sådan sam- verkan kan bidra till måluppfyllelse inom kulturområdet och den bör utvecklas ytterligare. •Satsningar behöver göras för att kulturverksamheters digitala arbete under pandemin ska kunna tas till vara och utvecklas. 2.3Lärdomar av statens och andra länders hantering av pandemin Flera insatser har genomförts för att hantera de konsekvenser pande- min inneburit för kultursektorn. Utifrån de insatser som gjorts i och andra närliggande länder har vi identifierat ett antal lärdomar som är viktiga att beakta såväl vid en framtida kris som vid utformandet av insatser för kultursektorns återstart och utveckling. Covid-19-pandemins effekter på kulturen 2.3.1Svenska krisinsatser har genomförts i flera steg Staten har genomfört olika typer av insatser för att hantera pande- mins konsekvenser för kultursektorn. Det handlar dels om generella åtgärder som stöd till företagare och lättnader i arbetslöshets- försäkringens villkor, dels om riktade åtgärder för att specifikt möta problemen inom kulturområdet. En kartläggning från Myndigheten för kulturanalys visar att de riktade åtgärderna inom kulturområdet kan delas in i tre kategorier. Det har handlat om ekonomiskt riktade åtgärder, åtgärder för att skaffa eller förmedla kunskap och åtgärder för att behålla och främja ett kulturutbud även under pandemin. Den här typen av åtgärder har i olika utsträckning genomförts på såväl statlig som och regional nivå.77 presenterade regeringen det första av flera stöd- paket till kultursektorn. Totalt uppgick dessa till nära (se tabell 2.2). av 2021 har ytterligare avsatts för insatser inom det kulturpolitiska området (se tabell 2.3). Insatser har hanterats av organ som , , och För- fattarfonden och stöd har riktats mot såväl institutioner som enskilda konstnärer. Bland dessa kan nämnas stöd till offentligt finansierade institutioner vars intäkter uteblivit, stipendium till enskilda konstnärer och kompensation vid inställda eller uppskjutna evenemang. Stöd har även riktats till samisk kultur genom . Under pandemin har staten också tillfört medel till regional kulturverksamhet genom kultursamverkansmodellen och till verk- samheter i Region som står utanför modellen. Det gene- rella statsbidraget till regioner och kommuner har också stärkts. beslutade om tillskott på 21 miljarder med anledning av pandemin. En permanent ökning av statsbidraget med 12,5 miljarder och ytterligare 10 respektive 5 miljarder har också aviserats.78 Det är upp till kommunerna och regionerna att bestämma hur de vill använda medlen. Det saknas emellertid uppgifter om hur stor del av medlen som gått till kultur. En första kartläggning av pandemins effekter på kultursektorn som genomförts av Myndigheten för kulturanalys visar att majori- 77I en första delredovisning av uppdraget från regeringen att göra en översyn av effekterna inom kulturområdet med anledning av pandemin har Myndigheten för kulturanalys kartlagt offentliga åtgärder som vidtagits under pandemin. Covid-19-pandemins effekter på kulturen teten av regionerna har genomfört insatser för kulturen utifrån befintlig budget.79 Insatserna har bland annat innefattat tidigare utbetalningar av verksamhetsbidrag, förlängda projektbidrag och stöd för omställning av verksamhet. Av våra intervjuer framgår det att regionernas insatser under pandemin har skiljt sig åt. Myndigheten för kulturanalys pekar även på en stor variation mellan olika kom- muners hantering av pandemins konsekvenser.80 Såväl statlig som regional och, i viss mån, även nivå har vidare avstått från att kräva tillbaka pengar från stödmottagare även om de på grund av pandemin inte kunnat genomföra verksam- het i enlighet med ansökningar. Till skillnad från insatser på statlig och regional nivå som främst har varit fokuserade på det fria pro- fessionella kulturlivet och det institutionsbaserade kulturlivet har insatser på nivå också prioriterat civilsamhällets aktörer. Insatserna verkar således delvis ha kompletterat varandra.81 Myndig- heten för kulturanalys pekar på att det finns utrymme för en förstärkt dialog mellan de olika nivåerna samt anledning att göra ansvarsfördelningen dem emellan mer explicit utifrån det gemen- samma syftet att dämpa pandemins konsekvenser på kulturområdet.82 I ett par regioner har det tillförts extra medel utöver ordinarie budget, enligt Myndigheten för kulturanalys 2021. 80Myndigheten för kulturanalys 2021. Se till exempel Svensk biblioteksförenings rapport och pandemin där det framkommer stora skillnader i hur kommunerna hanterat folkbiblioteken under pandemin. 81Myndigheten för kulturanalys 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen Kompensation vid uteblivna eller Stöd till regional och lokal kultur Kompensation vid uteblivna eller Stöd till arrangemang av kultur Stöd till särskilda behov i och merkostnader med mera Stöd till enskilda författare och Stöd till samisk kultur Källa: Uppgifter från . SOU 2021:77Covid-19-pandemins effekter på kulturen Statliga krisstöd 2021 () Kompensation vid uteblivna eller Stöd till särskilda behov i Stöd till samisk kultur Stöd till regional och lokal kultur Kompensation vid uteblivna eller Stöd till särskilda behov i Stöd till svensk film, i huvudsak till området spridning och visning Stöd till samisk kultur Stöd till ideellt kulturarvsarbete Stöd till särskilda behov i Stöd till regional och lokal kultur Stöd till samisk kultur Stöd till särskilda behov i Former för stöd ännu inte beslutat Stöd till samisk kultur I tabellen redovisas de krisstöd som aviserats inom kulturområdet . *Totalt tillförs 300 miljoner till kultursamverkansmodellen varav 150 miljoner utgör en permanent förstärkning. Källa: Uppgifter från . Covid-19-pandemins effekter på kulturen Utöver de stöd som redovisas i tabellerna har även andra typer av in- satser genomförts. Statliga myndigheter och institutioner har exem- pelvis omfördelat befintliga resurser. medel till bland annat internationella resor delades i stället ut som extra arbets- stipendier. I stället för de ordinarie stöd som pausats under pandemin har delat ut stöd för utveckling av filmprojekt. Kultur- rådet och var även snabba med att införa flexibla lös- ningar för beviljade medel, redan innan de tilldelades uppdraget att fördela krisstöd.83 Vidare har vägledande insatser vidtagits för att hjälpa konstnärer och andra verksamma inom kultursektorn att ansöka om stöd och förstå vid vilken myndighet de ska söka. Olika kartläggande insatser har också aviserats löpande under pandemin. tillsattes ett sakråd där arrangörer från bland annat kultursektorn deltagit i dialog med regeringen om publikfrågor.84 Flera myndigheter har även fått i uppdrag att utvärdera de åtgärder som vidtagits. till- satte regeringen denna utredning som ska lägga fram förslag för kul- turens återstart. 2.3.2Insatser har varit nödvändiga Av våra intervjuer och rapporter från stödgivande aktörer framgår att de statliga krisstöd som riktats specifikt till kultursektorn har haft en stor betydelse för sektorn under pandemin. I Kulturanalys kartläggning av de nordiska ländernas insatser beskrivs de som nödvändiga och mer träffsäkra än de generella krisstöden.85 beviljade totalt 1 172 miljoner i krisstöd. Det motsvarar en beviljandegrad på av det sökta beloppet för de som beviljats krisstöd . Störst del av krisstöden gick till musik- och scenkonstområdena som är mer beroende av en fysiskt närvarande publik än andra konstområden. Av Konstnärsnämndens krisstipendier gick flest stipendier till konstnärer inom musikområdet 2020. Det var något fler män () än 83Myndigheten för kulturanalys 2021. 85Stora krisstöd har presenterats i alla de nordiska länderna, utom som i stället satsat på generella ordningar för mindre och medelstora företag. uppfattas till skillnad från , och ha avsatt mindre krisstöd till kulturen och satsat mindre på kompensationsordningar för professionella kulturproducenter, distributörer och arrangörers förlorade intäkter. Se vidare i Kulturanalys . Covid-19-pandemins effekter på kulturen kvinnor () som sökte stipendierna. har ingen förklaring till detta.86 Bland de svarande i den enkätundersökning som Scen & Film genomförde uppger fler kvinnor än män i gruppen yrkes- verksamma inom scen- och filmområdet att de har beviljats stöd eller bidrag i någon form under pandemin. Det tycks dock inte gälla före- tagsstöden (omställningsstöd och omsättningsstöd) där andelen män är högre. Bland de svarande som anger att de mottagit stöd har över hälften beviljats bidrag från . Detta ligger i linje med att en större del av de svarande är konstnärligt verksamma. De som arbetar inom administrativa yrken har beviljats bidrag från och kommunala stöd. Svarande som är verksamma inom tekniska yrken har erhållit stöd från , näringsstöd i olika former samt annat stöd. Sammantaget med stipendier och krisstöd från annat håll uppges stöden under pandemin ha varit helt av- görande för Scen & Films medlemmar att kunna stanna kvar i sitt yrke men även för att kunna betala hyra och andra räkningar.87 Vidare bedömer att det regionala krisstödet har träffat de regionala kulturverksamheter som hade störst ekonomiska behov. Stödet bedöms ha bidragit till stabilitet och fortsatt verk- samhet, samt i viss mån möjliggjort för regionala verksamheter att behålla och skapa nya arbetstillfällen för fria aktörer samt i olika omfattning, både digitalt och fysiskt, kunna nå prioriterade målgrupper som exempelvis barn och unga.88 Regionerna har själva genomfört krisinsatser riktade till det fria kulturlivet och arrangörs- ledet, verksamheter som i huvudsak ligger utanför kultursamverkans- modellen och därigenom inte omfattas av regionala krisstöd.89 För de kommunala insatserna saknas ännu en större kart- läggning. Av en mindre studie av nio kommuner som Myndigheten för kulturanalys gjort framgår det dock att endast större kommuner haft möjlighet att införa särskilda stöd till konstnärlig och kulturell verksamhet. Det är främst i de större städerna som särskilda pandemi- stöd har införts.90 Av tre krisstöd stod Stockholms- regionen vidare för av det totala antalet beviljade ansök- 87Scen & Film 2021. 88Myndigheten för kulturanalys 2021. För mer om kommunernas och regionernas insatser för kultursektorn under pandemin samt de statliga insatserna för lokal och regional kultur, se Myndigheten för kulturanalys 2021 och 2021. 89Statens kulturråd 2021. 90Myndigheten för kulturanalys 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen ningar.91 Det är framför allt i de större städerna som de stora kultur- verksamheterna finns, flest konstnärer är verksamma och där har också krisen slagit hårdast. Kulturområdet har under pandemin även omfattats av åtgärder inom andra politikområden. Det handlar till exempel om stöd till föreningslivet genom ett tillfälligt organisationsbidrag och ökade anslag till allmänna samlingslokaler. Flera näringspolitiska och arbets- marknadspolitiska åtgärder har också genomförts för att möta kon- sekvenserna av krisen. beskrev finansminister att kultursektorn (Kultur, nöje och fritid) fått mest stöd per anställd () bland de utsatta branscherna. Det permitteringsstöd som infördes har utgjort den viktigaste generella stödordningen,92 där staten täcker en del av arbets- givarens lönekostnader för personal som går ned i arbetstid. 2.3.3Insatserna har successivt anpassats efter kultursektorns behov som flera av de insatser som genomförts under pandemin har varit nödvändiga för kultursektorns överlevnad framgår det från flera håll att insatserna inte har varit tillräckligt anpassade efter kultur- sektorns förutsättningar och behov. Det gäller i synnerhet de generella insatserna (se avsnitt 2.3.4), men även delar av de kulturpolitiska åtgärderna, och särskilt de åtgärder som vidtogs inledningsvis under pandemin. har under pandemin delat ut mest stöd till kultur- sektorn. Myndigheten beskriver att regeringens stödpaket endast lindrat krisens effekter, trots sin storlek.93 Sökta belopp har i flera sökomgångar kraftigt överstigit vad myndigheten kunnat fördela. Den stora mängden sökande konstnärer och kulturaktörer beskrivs dessutom, i underlag från flera bidragsgivande myndigheter, visa hur pandemin slagit hårt i en redan svår ekonomisk situation (se avsnitt 3.3).94 91Statens kulturråd 2021. 93Statens kulturråd 2021. 94Myndigheten för kulturanalys 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen Utformningen av de kulturpolitiska insatserna anpassades till kulturområdets förutsättningar.95 första krisstipendium skulle exempelvis styrkas med skriftliga underlag, men inom vissa kulturområden är muntliga överenskommelser van- ligt förekommande, däribland inom bild- och formområdet. Där ökade också antalet sökande till det andra krisstipendiet, då kravet frångicks.96 Under den första omgången krisstöd till kulturaktörer och arran- görer beviljade enbart stöd till uppskjutna eller inställda arrangemang och uppdrag. Men fick myndigheten även i uppdrag att fördela ekonomiskt stöd för särskilda behov i kulturlivet. Därmed omfattades även aktörer som drabbats av in- ställd internationell verksamhet och yrkesgrupper som inte kunde söka vårens stöd. Genom stödet för särskilda behov kunde också stödföretag som bokare, tekniker och leverantörer av teknik inklu- deras. Dessa aktörer utgjorde hälften av dem som sökte stödet.97 Flera stödgivande myndigheter beskriver hur bidrag under pandemin kommit att fördelas till aktörer som är nya för det offent- liga stödsystemet. Att kulturpolitiken tar ansvar för dessa aktörer visar deras kulturpolitiska värde. Det handlar till exempel om privata arrangörer som inte har någon offentlig grundfinansiering. Även de regionala och kommunala kulturförvaltningarna har fått ökad kon- takt med nya aktörer.98 2.3.4De generella insatserna har inte varit tillräckligt anpassade efter kultursektorn Myndigheten för kulturanalys beskriver hur såväl statliga som regio- nala och kommunala insatser gradvis har utvecklats från mer akuta insatser till insatser av mer långsiktig och specifik karaktär. I har de statliga insatserna i första hand genomförts som korrigeringar eller komplement till tidigare åtgärder, bland annat till följd av att kultursektorns aktörer inte tillräckligt nåtts av generella stöd.99 97Statens kulturråd 2021. 99Myndigheten för kulturanalys 2021. Covid-19-pandemins effekter på kulturen Av våra intervjuer och underlag som utredningen tagit del av framgår en tydlig bild av hur aktörer i kultursektorn haft svårt att ta del av de generella stöden. I en undersökning av Musikcentrum Riks uppger av nära 1 000 svarande musiker att de inte sökt några covid-19-relaterade stöd medan hade sökt men inte fått stöd.100 Initialt utformades även vissa av lätt- naderna av regelverken inom trygghetssystemen på ett sätt som inte var ändamålsenligt utifrån vad insatserna syftade till att uppnå i relation till yrkesverksamma inom kulturområdet (se avsnitt 3.3.4). Av de generella stöd som införts under pandemin har flera riktats till egenföretagare, vilka utgör en stor del av kulturfältet. har det under krisen blivit tydligt hur företags- och näringslivsstöd inte varit anpassade efter egenföretagande konstnärer och andra yrkesverksamma i kultursektorn.101 Till exempel omfattade permit- teringsstödet enbart företagare med aktiebolag, medan många före- tag inom kultursektorn är enskilda firmor. Därutöver har få egen- företagande konstnärer höga fasta kostnader och kunde därför inte få det omställningsstöd som regeringen införde tidigt i krisen. infördes ett omsättningsstöd till enskilda närings- idkare som uttryckligen var ägnat att hjälpa enskilda firmor inom de mest drabbade branscherna till exempel inom kulturen.102 Finans- är kritiskt till att omsättningsstödet infördes sent eftersom enskilda företagare ofta har små marginaler och är person- ligen ansvariga för företagets skulder. Liknande stöd infördes i och redan våren 2020.103 För många av sektorns företag var stödet också verkningslöst. Stödet krävde först en omsättning på (som sedan sänktes till ) samt relativt regelbundna inkomster , vilket de flesta konstnärer med enskild firma inte har. Flera av stöden till företag var inte heller anpassade till evene- mangsnäringen, för vilka restriktionerna för allmänna samman- komster och offentliga tillställningar i praktiken fungerade som ett näringsförbud. En stor del av företagen inom kultur, nöje och evene- mang har ojämn fakturering och omsättningsstödet beräknades endast mot intäkterna för två specifika månader 2019, i stället för att beräknas som en andel av årsomsättningen. 100Musikcentrum Riks 2020. 101Kauraisa, P. och Granditsky, D. Covid-19-pandemins effekter på kulturen stöd kopplade till lånegarantier och uppskjutna skatter att företagen i fråga hade intäkter, vilket evenemangsnäringens företag inte hade. Genom det nedstängningsstöd som infördes senare under pandemin skulle stöd kunna betalas ut till företag som varit förhindrade att bedriva verksamhet till följd av restriktioner. Företag kunde få ersättning för av de fasta kostnaderna, inklusive lönekostnader. Tillsammans med det evenemangsstöd på som går att söka –kan de ekono- miska riskerna för företag i kultursektorn potentiellt minska. Evene- mangsstödet ska vara sökbart för arrangörer vars evenemang inte kan genomföras eller måste begränsas i stor utsträckning till följd av restriktioner. Staten kan då täcka av de kostnader som inte täcks av intäkter eller andra stöd.104 Liknande stöd har även aviserats i exempelvis och . Det är för tidigt att utvärdera hur evenemangsstödet fungerar. Vad gäller nedstängningsstödet kan dock konstateras att utform- ningen av förordningen för detta stöd har försvårat för kulturföretag att nyttja det. Så länge kulturföretagen har haft någon publik alls har de inte betraktats som nedstängda i förordningens mening, trots att kulturverksamheterna upplever att en deltagarbegränsning på åtta personer, som gällde delar av pandemin, i praktiken innebar att de blev nedstängda av staten. En lärdom som kan dras av pandemin är att insatser och med- följande stödordningar som syftar till att nå kultursektorns aktörer i större utsträckning måste anpassas efter sektorns förutsättningar och villkor. Det krävs en förståelse för kulturföretagens villkor (inklusive konstnärer med enskild firma) inom till exempel social-, arbetsmarknads- och näringspolitiken, samt en ökad kunskap och samverkan mellan olika politikområden, kulturpolitikens aktörer och branschorganisationer.