sou · H9B352 · 2022-01-01 00:00:00 — Vid sitt sammanträde beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare, som ska fungera som nationell sam- ordnare, för att stödja kommunerna i deras arbete med att skapa förutsättningar för en hållbar kompetensförsörjning inom kom- munalt finansierad vård och omsorg om äldre.1 Samordnaren ska till- sammans med kommuner initiera förändringsarbete som främjar en god arbetsmiljö och som tar tillvara teknikens möjligheter i syfte att underlätta för personalen och ge ökad kvalitet för patienter och brukare. Utifrån sina analyser ska samordnaren stödja och initiera förändringsarbete i kommunalt finansierade verksamheter inom vård och omsorg i syfte att göra det möjligt att behålla och rekrytera personal, såväl män som kvinnor. Samordnaren ska också föreslå och förmedla goda exempel på bland annat välfärdstekniska lösningar som är ändamålsenliga och kostnadseffektiva och som bör prio- riteras i syfte att avlasta personalen och effektivisera verksamheten. Utifrån sina verksamhetsnära observationer ska samordnaren lämna en slutrapport med rekommendationer och bedömningar av insatser på kommunnivå för att främja en hållbar kompetensförsörjning. Rapporten ska även innehålla samordnarens iakttagelser om vilka välfärdstekniklösningar som är mest effektiva. I uppdraget ingår inte att lämna författningsförslag. Denna utredning kan sägas ha ett tvådelat uppdrag. Dels är det ett traditionellt utredningsuppdrag, som innebär att presentera analyser, bedömningar och rekommendationer inom ett angivet om- råde. Dels innebär uppdraget att bidra till att sätta igång föränd- Nationell samordnare för en hållbar kompetensförsörjning inom kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre. Utredningens uppdrag och arbete ringsprocesser i kommunerna. Att föra dialog med olika aktörer är därför en central del av arbetet. Utredningen har tolkat uppdraget som att det – kort uttryckt – gäller att försöka besvara två frågor: –Vad krävs för att få fler kvinnor och män att vilja börja arbeta inom vård och omsorg om äldre? –Vad krävs för att fler ska vilja fortsätta arbeta i verksamheterna? Uppdraget handlar om kompetensförsörjningen. Det är personalen, deras kompetenser och förutsättningar att utföra en vård och om- sorg av hög kvalitet som står i fokus för utredningens iakttagelser, bedömningar och rekommendationer. Uppdraget gäller inte gene- rellt innehållet i vården och omsorgen, men innehåll och kvalitet och personalens kompetens och förutsättningar att utföra sitt arbete hänger nära samman. Rikstermbankens definition av kompetensförsörjning är att ”säkerställa att verksamheten har tillgång till med- arbetare med rätt kompetens”.2 Begreppet kompetensförsörjning omfattar flera olika delar: –analys av kompetensbehov –behålla medarbetare med rätt kompetens –hur medarbetarnas tid och kompetens används. Utredningen har enligt direktivet avgränsat uppdraget till hållbar kompetensförsörjning inom kommunalt finansierad vård och om- sorg om äldre. Det innebär att exempelvis RUT-systemets påverkan inte utreds. Se vidare direktivet i bilaga 1. 2www.rikstermbanken.se/mainMenu.html – hämtad Utredningens uppdrag och arbete 1.2.1Coronapandemins påverkan på utredningens arbete Coronapandemins utbrott kom att starkt påverka utred- ningens arbete. Eftersom covid-19 hårdast drabbade äldre personer riktades stor uppmärksamhet mot äldreomsorgen. När pandemin bröt ut ändrades också radikalt de praktiska för- utsättningarna för utredningens arbete. Direktivet anger att utred- ningen ska ha ett utåtriktat arbetssätt. Därför planerades från början 21 heldagsseminarier tillsammans med utredningens regionala sam- arbetspartners. Dessa fick ersättas med 21 digitala dialogseminarier. (Se vidare avsnittet Dialogseminarier – utred- ningens viktigaste arbetsmetod). Det har inte varit möjligt att, som direktivet anger, ”göra verksamhetsnära observationer”. Utredning- ens iakttagelser bygger till stora delar på vad som framkommit vid de digitala dialogseminarierna och i övriga kontakter med relevanta aktörer. De ändrade förutsättningarna fordrade således en omställning och nya arbetsmetoder. Slutsatsen är att mycket ändå har kunnat göras för att fullfölja uppdraget. –Dialoger har genomförts och relationer etablerats. –Kunskap har hämtats in – från myndigheter, forskare, organisa- tioner och andra aktörer. –Utredningen har haft mediabevakning på området kompetens- försörjning inom vård och omsorg om äldre. –Utredningen har haft en egen webbplats. Den har varit en viktig informationskanal, ännu mer betydelsefull när fysiska möten inte har kunnat genomföras. –Utredningen har deltagit i samhällsdebatten genom medverkan i olika medier. –Utredningen har följt näraliggande utredningar, uppdrag och natio- nella satsningar – exempelvis överenskommelsen mellan regeringen och Kommuner och Regioner (SKR) om att stödja ut- Utredningens uppdrag och arbete vecklingen av äldreomsorgen genom digitalisering3 samt SKR:s projekt för äldreomsorg.4 Det har varit viktigt för utredningen att få en överblick över det arbete som pågår inom området kompetensförsörjning inom vården och omsorgen om äldre. Därför har vi tagit del av rapporter från näraliggande utredningar, myndigheter, organisationer etcetera. Vi har även haft en kontinuerlig dialog med olika aktörer om deras på- gående arbete. Ett stort antal möten har hållits, främst digitalt på grund av coronapandemin. Dialogseminarier – utredningens viktigaste arbetsmetod Tidigt i arbetet bestämdes att dialoger med kommuner och organi- sationer som berörs skulle bli utredningens huvudstrategi för kun- skapsinhämtning och för att stödja ett förändringsarbete. Analysen av de hinder och möjligheter som finns ska bygga på så aktuell kun- skap som möjligt. Planen var från början att utredningen i varje län/region skulle arrangera dialogseminarier om kompe- tensförsörjningen i vård och omsorg om äldre. Det planerades för heldagsarrangemang. Målgruppen för förmiddagsdialogerna skulle vara ansvariga politiker, chefer samt medicinskt ansvariga sjuk- sköterskor () i länets/regionens kommuner. Eftermiddagsdialogerna skulle ske med pensionärs- och anhörig- organisationer, fackliga företrädare, privata arbetsgivare och utbild- ningsanordnare. Till vår hjälp fanns av personer som ingår i den regionala samverkans- och stödstrukturen (RSS). Vi hade kontaktpersoner i nästan varje län/region och många seminariepro- gram var färdiga när coronapandemin bröt ut och inga fysiska besök längre var möjliga. Utredningen fick tänka om när det 3Regeringen och Kommuner och Regioner (2020). Överenskommelse om äldre- omsorg – teknik, kvalitet och effektivitet med den äldre i fokus. _aldreomsorg_teknik_kvalitet_effektivitet_2021.pdf – hämtad 4https:///integrationsocialomsorg/socialomsorg/aldre/strategiforaldreomsorgen.3414 4.html – hämtad Utredningens uppdrag och arbete gällde arbetsformer och beslutade att genomföra seminarierna digi- talt. Avgörande var att kunna få till stånd en dialog med aktörerna. Sammanlagt 21 digitala dialogseminarier arrangerades, under totalt . I enlighet med den ursprungliga planen så innehöll för- middagsprogrammen dialog med kommunerna, medan eftermiddags- passen vände sig till organisationer, privata arbetsgivare och utbild- ningsanordnare. I stället för att bjuda in deltagare länsvis riktades nu inbjudan till hela landet. Tio alternativa datum erbjöds. Man fick välja det datum som passade. Ett särskilt seminarietillfälle genomfördes dock med kommunerna i Region . De digitala dialogerna genomfördes , , 1september, , , , , 16september, , . Dialogen med kom- munerna i Region genomfördes . Upplägget, avsatta för varje dialog, har varit det- samma vid samtliga tillfällen. Programmet har också varit detsamma. Vid förmiddagens seminarier har fyra teman behandlats: rekryter- ing/kompetens, ledarskap, arbetsmiljö samt välfärdsteknik. Två teman har varit i fokus : det goda mötet samt välfärdsteknik. SKR har medverkat vid samtliga seminarier, dels med presentation om överenskommelsen mellan regeringen och SKR om stöd till utveckling av äldreomsorgen genom digitalisering dels om projektet för äldreomsorg. För att få in ytterligare synpunkter från deltagarna bifogades ett reflektionsformulär i inbjudan. I detta formulär kunde varje delta- gare skriva fritt utifrån de olika teman som togs upp på seminariet. Dialogerna har följt samma dagordning och det formulär som deltagarna inbjöds att fylla i efter dialogseminariet hade samma övergripande frågeställningar. Svaren har kategoriserats utifrån utredningens fyra teman och använts i analysarbetet. Cirka 30–50 personer var anmälda vid varje digital dialog med kommunerna och cirka 20–40 personer när organisationer var mål- gruppen. Hur många som sedan faktiskt deltog är oklart. Vi tog emot cirka 110 besvarade frågeformulär, både sådana utan avsändare och formulär som fyllts i av en hel arbetsgrupp. Vi nådde cirka 140 kom- muner. Både stora och små kommuner fanns representerade vid dia- logseminarierna. Utredningens uppdrag och arbete Redovisning av de digitala dialogerna Syftet med seminarierna har varit att hämta in kunskap och erfaren- heter från kommuner, organisationer och andra aktörer. Materialet som samlats in i samband med dialogerna utgör grunden för utred- ningens vidare analys och de bedömningar och rekommendationer som vi lämnar till regeringen. I kapitel 8–11 refererar vi till dialogerna, både när det gäller iakt- tagelser och när utredningen redovisar bedömningar och rekommen- dationer. Underlagen från dialogerna, som bestått av minnesanteckningar och de ifyllda formulären, har kategoriserats utifrån den problematik som lyfts fram och de lösningar som deltagarna föreslagit. En sam- manvägning av de muntliga synpunkterna i dialogerna och de skrift- liga har gjorts. Sammanfattningarna och analysen har genomförts av utredningen och slutsatserna av dessa refereras i texterna. Vi har inte redovisat ett specificerat antal svar, då problematiken överlappar varandra och synpunkterna har lämnats anonymt och därmed inte går att härleda till ett visst antal personer. Utredningen har anordnat två externa workshops med syftet att för- djupa diskussionen om några komplexa frågeställningar. För att ge möjlighet till denna fördjupning har ett mindre antal kommunrepre- sentanter och forskare bjudits in. Utredningens expertgrupp och referensgrupp bjöds in som åhörare. En frågeställning som återkommande lyfts under utredningens gång är hur en bra balans kan åstadkommas mellan olika perspektiv inom vården och omsorgen om äldre – det förebyggande, det rehabi- literande, det sociala och det medicinska perspektivet. Teamarbete har förts fram som ett arbetssätt som både skulle gynna den äldre per- sonen och bidra till en hållbar kompetensförsörjning. Denna fråga diskuterades i en workshop. I de dialoger som den nationella samordnaren genomfört har frå- gan om att differentiera arbetsuppgifterna – att tydligare skilja mel- lan vård-, omsorgs- och serviceuppgifter – återkommande diskute- rats. Uppfattningarna är delade. Därför valde vi att behandla denna fråga i en workshop. Utredningens uppdrag och arbete I utredningens expertgrupp ingår , lektor vid . Hon har deltagit vid utredningens alla digitala dialogseminarier. Utredningen har även haft ett inledande möte med , professor i psykiatri vid och föreståndare för och hälsa (AgeCap) samt med , professor i arbetsvetenskap vid . För att få närmare information om äldreomsorgen i har utredningen haft dialog med , professor emeritus i socialt arbete vid samt med , professor vid , univer- sitet. Utredningens ambition är att ta fram ett mindre antal befintliga indi- katorer som ska göra det möjligt att följa utvecklingen av kompe- tensförsörjningen inom vården och omsorgen om äldre. Dessa indi- katorer ska redan finnas till hands och vara relativt enkla att tolka. inbjöd utredningen deltagarna i expertgruppen att med- verka i en arbetsgrupp för att särskilt diskutera vilka indikatorer som kan driva vården och omsorgen om äldre i rätt riktning och accep- teras av kommunerna. Gruppen träffades och arbetet resulterade i utredningens förslag på sju befintliga indikatorer. Se vidare i slutet av kapitel 8–11 samt bilaga 2, Indikatorer. 1.3Så är betänkandet upplagt Betänkandet är indelat i 13 kapitel. Kapitel 1 beskriver utredningens uppdrag och arbete. Kapitel 2 ger en kort historisk bakgrund till dagens vård och omsorg om äldre. Kapitel 3 beskriver dagens vård och omsorg – hur många som får insatser och vilka insatser som ges. Kapitel 4 handlar om de olika personalkategorierna inom vården och omsorgen om äldre. Utredningens uppdrag och arbete Kapitel 5 redogör för lagstiftning och annan reglering som styr vården och omsorgen om äldre. Kapitel 6 handlar om synen på arbete inom vården och omsorgen om äldre, utmaningar för att kunna skapa en hållbar kompetens- försörjning och olika vägar att ta sig an dessa. Kapitel 7 beskriver vikten av ett systematiskt arbetssätt. Sist lämnas rekommendationer om ett nationellt stöd för fortsatt utvecklings- arbete på området. Kapitel 8–11 behandlar utredningens fyra temaområden: –Förnya, behålla och utveckla kompetens. –Stärk ledarskapet. –Skapa trygga anställningsförhållanden och en god arbetsmiljö. –Ny teknik i vårdens och omsorgens tjänst. Varje temakapitel (kapitel 8–11) innehåller utredningens iakttagel- ser, bedömningar och rekommendationer samt förslag på befintliga indikatorer för uppföljning. Kapitel 12 innehåller lärande exempel från kommuner inom utred- ningens fyra temaområden. Kapitel 13 beskriver utredningens utåtriktade arbete. Bilaga 1 innehåller kommittédirektivet. Bilaga 2 innehåller detaljerad information om de indikatorer som föreslås i de fyra temakapitlen. 1.3.1Särskild utredare och nationell samordnare Den särskilda utredaren har också haft i uppgift att fungera som nationell samordnare, i syfte att stödja kommunerna i deras arbete med att skapa förutsättningar för en hållbar kompetensförsörjning inom kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre. I betänkan- det skriver vi omväxlande den nationella samordnaren och utred- ningen. När iakttagelserna redovisas – bland annat från de digitala dialogseminarierna – används benämningen den nationella samord- naren. I samband med att bedömningar och rekommendationer pre- senteras, så skriver vi utredningen. skrivs också vi, för att underlätta läsningen. Utredningens uppdrag och arbete Direktivet anger att utredaren, utifrån sina verksamhetsnära observa- tioner, ska lämna en slutrapport med rekommendationer och bedöm- ningar av insatser på kommunnivå för att främja en hållbar kompetens- försörjning. I utredningsuppdraget ingår inte att lämna författningsför- slag. I det följande presenteras därför ett antal rekommendationer som grundar sig på de bedömningar av dagens situation som utredaren har gjort. Rekommendationerna finns i kapitel 7–11. I rutorna används ordet bör (inte ska), eftersom det rör sig om rekommendationer. Re- kommendationerna riktar sig i de flesta fall till kommunerna i deras egenskap av huvudman. Kommunernas nämndorganisation skiljer sig åt. , äldrenämnden, vård- och omsorgsnämnden etce- tera kan vara ansvarig för vården och omsorgen om äldre. Vi har valt att genomgående skriva kommunen när det syftar på ansvaret som huvudman. Några rekommendationer riktar sig till arbetsgivare, oav- sett utförare. Ett antal rekommendationer riktar sig till regeringen. Det finns en rad termer, nära kopplade till området kompetensför- sörjning inom vård och omsorg om äldre. För tydlighetens skull listas här några av de som är centrala i detta betänkande. Vård och omsorg är ett fast begrepp som enligt term- bank beskriver åtgärder och insatser till enskilda personer gällande socialtjänst, stöd och service till funktionshindrade samt hälso- och sjukvård enligt gällande lagar.5 Med socialtjänst avses ofta verksamheter som regleras genom bestäm- melser i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, lagen (1988:870) om 5https://termbank.socialstyrelsen.se/ – hämtad Utredningens uppdrag och arbete vård av missbrukare i vissa fall, LVM och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, samt personlig assistans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. socialför- säkringsbalken (2010:110). Bistånd enligt SoL i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad eller motsvarande. Med hälso- och sjukvård avses den hälso- och sjukvård som kommunerna ansvarar för. Kommunerna har ett ansvar för hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer, dagverksamhet och hemsjukvård i ordinärt boende. Ansvaret för hemsjukvård i ordinärt boende och i så kallat biståndsbedömt trygghetsboende förutsätter att kommunen har kommit överens med om att ta över sådant ansvar (12 kap. 1 och 2 §§ och 14 kap. 1 § hälso- och sjuk- vårdslagen [2017:30], HSL). Kommunerna i (för- utom ) har inget sådant avtal. När ordet undersköterska används i betänkandet avses personer som har examen från gymnasieskolans vård- och omsorgsprogram eller motsvarande tidigare gymnasieprogram eller godkänd utbildning i vård- och omsorgsprogrammets yrkesämnen inom vuxenutbild- ningen. Inom ramen för Vård- och omsorgscollege har parterna kommit överens om att vårdbiträdesutbildning motsvarar fastslagna kurser om 800 gymnasiepoäng. I de samtal som utredningen kom- petens i vård och omsorg (SOU 2019:20) fört med olika aktörer kan gruppen vårdbiträden även omfatta personer som antingen helt Utredningens uppdrag och arbete saknar vård- och omsorgsutbildning eller som har utbildning men inte når nivån för undersköterska.6 I betänkandet är det denna definition av vårdbiträde som används. Vanlig benämning på den tjänsteman som efter delegation beslutar på nämndens vägnar i ärenden om olika former av bistånd. I den här rapporten används begreppen anhörig och närstående på samma sätt som i regeringens proposition Stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående.7 Enligt propositionen avses med när- stående den person som tar emot omsorg, vård och stöd. Den som ger omsorg, stöd eller vård benämns anhörig eller annan person. Annan person är i det här sammanhanget någon utanför familjekret- sen, till exempel en vän eller granne. Verksamhetsnära chef som vanligen har ansvar för såväl ledning av utförandet av insatserna som för personal och ekonomi. Särskilt boende för äldre (SÄBO) Boende som tillhandahåller bostäder eller platser för heldygns- vistelse tillsammans med insatser i form av vård och omsorg för äldre personer med behov av särskilt stöd. Det som inte är särskilt boende räknas som ordinärt boende. 6SOU 2019:20 Stärkt kompetens i vård och omsorg, s. 31. Betänkande av Utredningen ing av yrket undersköterska. 2008/09:82. Stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående., s. 11 och 12. Utredningens uppdrag och arbete Bäddplats utanför det egna boendet avsedd för tillfällig vård och omsorg dygnet runt. Platserna används vid bland annat rehabiliter- ing, omvårdnad, växelvård och avlösning av anhörig. Enligt 2 kap. 2 § HSL avses med huvudman den region eller den kommun som enligt lagen ansvarar för att erbjuda hälso- och sjuk- vård. Inom en huvudmans geografiska område kan en eller flera vårdgivare bedriva verksamhet. Med vårdgivare avses enligt 2 kap. 3 § HSL statlig myndighet, region, kommun, annan juridisk person eller enskild näringsidkare som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet. Med sluten vård avses enligt 2 kap. 4 § HSL hälso- och sjukvård som ges till en patient som är intagen vid en vårdinrättning. Med öppen vård avses enligt 2 kap. 5 § HSL annan hälso- och sjuk- vård än sluten vård. Digital teknik som syftar till att bibehålla eller öka trygghet, aktivi- tet, delaktighet eller självständighet för en person som har eller löper förhöjd risk att få en funktionsnedsättning.8 8https://termbank.socialstyrelsen.se/ – hämtad Utredningens uppdrag och arbete Det går inte att dra någon tydlig gräns mellan hjälpmedel och väl- färdsteknik. En skillnad är att välfärdsteknik handlar om digital tek- nik, vilket hjälpmedel inte behöver vara. Hjälpmedel har vidare som huvudsakligt syfte att kompensera för en funktionsnedsättning, enligt definition.9 En annan skillnad mellan begrep- pen är att hjälpmedel för det dagliga livet är avsedda att användas individuellt vilket välfärdstekniken inte behöver vara, även om dess användning ofta är individuellt anpassad. Ofta är välfärdsteknik, till skillnad från hjälpmedel, ofta en tjänst snarare än en produkt.10 Vård och omsorg som kommunen har det yttersta ansvaret för, men som utförs av annan än kommunen, till exempel bolag (inkl. kom- munala bolag), stiftelse eller kooperativ, på uppdrag av och mot ersättning av kommunen eller som kommunen köper platser i sär- skilt boende av. Vård och omsorg som utförs i huvudsak av kommunalt anställd per- sonal. Utredningen om idéburna aktörer i välfärden (FI 2018:04) har haft regeringens uppdrag att föreslå en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden. Enligt utredningens förslag11 ska en organisation för att klassi- ficeras som en idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverk- samhet vara en juridisk person som 9https://termbank.socialstyrelsen.se/ – hämtad Framtidens teknik i omsorgens tjänst, s. 56 f. Idéburen välfärd, s. 17. Betänkande av Utredningen om Idéburna aktörer i välfärden. Utredningens uppdrag och arbete 1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region, 2.har ett syfte som är oegennyttigt, 3.bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad väl- färdsverksamhet, och 4.inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning. 1.5Tidigare och pågående utredningar som har betydelse för denna utrednings uppdrag Det finns flera statliga utredningar – både pågående och avslutade – vars uppdrag och förslag har betydelse för den här utredningen. Dessa handlar om en äldreomsorgslag, stärkt kompe- tens i vård och omsorg, välfärdsteknik i äldreomsorgen, fast om- sorgskontakt i . Även uppdrag av mer strukturell karak- tär berör organisering av verksamheterna, exempelvis det som gäller den pågående omstruktureringen av hälso- och sjukvården, över- synen av socialtjänstlagen samt utredningen om kunskapsstyr- ningen, och Tillitsdelegationen. Nedan följer en kort redogörelse för utredningar vars förslag eller kartläggningar vi bedömer påverkar vårt uppdrag. Utredningen om nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen Utredningen hade i uppdrag att ta fram förslag på en nationell kvali- tetsplan för äldreomsorgen.12 Uppdraget redovisades i mars 2017.13 I betänkandet föreslogs bland annat att undersköterska ska bli ett legitimationsyrke. Det föreslogs vidare att reger- ingen skulle tillsätta en utredare för att ytterligare överväga utform- ning, övervägande och ekonomiska konsekvenser av införandet av legitimation för yrkesgruppen. Utredningen resulterade i att en utredning om reglering av yrket undersköterska tillsattes. Nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen. Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer. Betänkande av Utredningen om nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen av yrket undersköterska Regeringen tillsatte en särskild utredare med upp- draget att lämna förslag för att reglera yrket undersköterska i syfte att öka kvaliteten och säkerheten i hälso- och sjukvården och om- sorgen.14 Utredningen redovisade sitt uppdrag i april 2019.15 I betän- kandet föreslår utredningen att yrket undersköterska regleras med en skyddad yrkestitel. Utredningen har även övervägt att föreslå legitimation och att förbehålla vissa arbetsuppgifter för underskö- terskor, men finner att en skyddad yrkestitel är den mest ända- målsenliga regleringen för yrkesgruppen. I propositionen 2020/21:175 Stärkt kompetens i vård och omsorg