sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — 79Statistiken förs på rubriken ”miljöbrott” och det saknas uppgifter om övriga brott i 29 kap. varför vi antar att även artskyddsbrott mm är inkluderade här. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. artskyddsrelaterad brottslighet, och lämna de författningsförslag och förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga. Den i princip enda avgränsningen är alltså att det ska handla om att bekämpa art- skyddsrelaterad brottlighet. Av det följer att det inte ligger inom ut- redningens direktiv att vidare utreda lämpligheten av att lägga samtliga mål enligt 29 kap. på de fem tingsrätter som är mark- och miljödomstolar, men vi anser att det är något som bör övervägas. Vi anser också att jaktbrotten och brott enligt fiskelagstiftningen som berör artskyddet ska omfattas. Skälet för det är dels att allt som rör artskyddsfrågor bör handläggas på dessa domstolar, dels att samma gärning i många fall kan utgöra såväl artskyddsbrott som jaktbrott. Utredningen erfar att det finns ett behov av att samla artskydds- brottsligheten på ett mindre antal av landets tingsrätter. Utredningen finner dock att en särreglering av artskyddsbrotten jämfört med andra brott enligt och relaterade brott inte är lämpligt . Det vore förtjänstfullt att artskyddsbrott hanteras av färre domstolar, men en översyn av frågan bör göras i anslutning till en full- ständig översyn av den processuella hanteringen av alla brott enligt och annan relaterad lagstiftning. 16.12.10Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål bör handläggas av miljöåklagare Förslag som utredningen inte går vidare med: Av Jordbruksver- kets förslag (2016) framgår bland annat att rutiner behöver skapas som säkerställer att alla artskyddsbrott hanteras av miljöåklagare samt att samordning bör säkerställa att miljöåklagare bedömer ärenden på ett liknande sätt. Utredningen bedömer att /REMA:s handlägg- ning av artskyddsrelaterade ärenden innebär att en sådan samordning redan har skett, genom att åklagare på REMA är förundersöknings- ledare i alla utredningar avseende artskyddsbrott. Därmed behövs inget särskilt uppdrag för detta. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. 16.12.11Övervägt förslag: Ansvar för information om biologisk mångfald i instruktion Förslag som utredningen inte går vidare med: ansvar för information om biologisk mångfald ska skrivas in i myn- dighetens instruktion. Utredningen konstaterar att staten tar fram en mängd data och information om miljön, naturen och biologisk mångfald via olika myndigheter. Ansvaret för insamling och analys av data framgår av instruktionerna för dessa myndigheter, däribland , Havs- och vattenmyndigheten, , Statens jordbruks- verk och . finns en lag som stadgar att det ska finnas en infra- struktur med ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk information som har elektronisk form, och som är an- vändbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön (geografisk miljöinformation).80 Den geografiska miljöinformationen ska i fråga om platser eller geografiska områden avse bland annat biogeografiska regioner, livsmiljöer och naturtyper samt arters utbredning. I den omfattning som anges i föreskrifter till lagen ska myndigheter, kommuner med flera medverka i det samman- hängande systemet för geografisk miljöinformation genom att hålla sådan information och informationshanteringstjänster tillgängliga för andra som medverkar i eller använder systemet (informations- ansvar). Enligt den förordning81 som är kopplad till lagen har Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten och informa- tionsansvar för biogeografiska regioner. För geografiska områden som kännetecknas av särskilda ekologiska förhållanden, processer, strukturer och livsstödjande funktioner och som är fysiska livsmil- jöer för organismer som lever där ska informationsansvar fullgöras av (30 §): 80Lag (2010:1767) om geografisk miljöinformation. 81Förordning (2010:1770) om geografisk information. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. 1.Naturvårdsverket i fråga om nationella inventeringar av våtmar- ker, naturtyper i och utanför skyddade områden samt naturtyper i särskilt utpekade skyddsvärda områden, 2.Skogsstyrelsen i fråga om nationella inventeringar av skogsbio- toper med höga naturvärden, och 3.Statens jordbruksverk i fråga om den nationella inventeringen av ängs- och betesmark. För geografisk fördelning i rutnät, regioner, administrativa enheter eller andra analytiska enheter av djur- och växtarters förekomst ska informationsansvar fullgöras av (31 §) 1.Havs- och vattenmyndigheten i fråga om nationella sammanställ- ningar av fiskförekomster, och 2.Naturvårdsverket i fråga om nationella sammanställningar av art- förekomster. Enligt sin instruktion82 är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor som rör bland annat biologisk mångfald (1 §). Myndigheten ska också inom sitt ansvarsområde särskilt ut- veckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformations- försörjningen och ansvara för den övergripande administrativa sam- ordningen av miljöövervakningen (3 § p. 7) samt göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda (3 § p.11). Sammantaget bedömer utredningen att det tydligt framgår av gäl- lande lag och förordning, samt av instruktion, att myndigheten redan har ett utpekat informationsansvar för biologisk mångfald, inklusive nationella inventeringar gällande naturtyper och artförekomster i och utanför skyddade områden. I och med utred- ningens förslag nr 14.31, gällande instruktionen, blir ansvar för artskydd än mer tydligt. Därmed går utredningen inte vidare med detta förslag. 82Förordning (2012:989) med instruktion för . Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. 16.12.12Övervägt förslag: Inför sekretessbestämmelser för vissa artuppgifter Förslag som utredningen inte går vidare med: Utredningen har övervägt ett förslag som avser den sekretess som kan behövas för att skydda geografiska uppgifter om fynd av känsliga arter som kan bli utsatta för artskyddsbrott i sin naturliga livsmiljö. (Förslag om sekre- tess för personuppgifter i vissa ärenden gällande jakttroféer med mera hanteras på annan plats i betänkandet.) Utredningen bedömer att det redan finns juridiska verktyg för att sekretessbelägga känsliga uppgifter om arters geografiska läge i natu- ren och går därför inte vidare med förslaget. Utredningen konstaterar att myndigheter har flera verktyg för att förhindra att känsliga artuppgifter hamnar i orätta händer. 1 § offentlighets- och sekretesslagen83 gäller sekretess för upp- gift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs. Sekretessen hindrar dock inte att en enskild, eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i hand- läggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet.84 En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det, av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse, är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt, och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom, eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekre- tess någon begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett 8320 kap. 1 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess. 8410 kap. 3 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna. I finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt lagen om offentlighet och sekretess genom att röja eller utnyttja uppgifter, och för den som bryter mot förbehåll som har gjorts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift.85 Utredningen konstaterar vidare att artuppgifter som rapporteras till den digitala fynddatabasen hos SLU Artdatabanken kan skyddsklassas av Artdatabanken. Skyddsklassningen innebär att vissa särskilt känsliga fynduppgifter kan döljas för obehöriga grans- kare, eller att fynduppgifter på olika sätt kan diffuseras för att inte ange exakt lokalisering för ett artfynd. Som exempel kan positionen för ett fynd anges som ett ekonomiskt kartblad. Artfyndets läge framgår då bara av att det finns ett fynd någonstans inom en yta om 5 × . Graden av diffusering kan styras av Artdatabanken, som också väljer vilka arter som ska skyddsklassas. För att få tillgång till exakta fynduppgifter i Artportalen krävs att Artdatabanken meddelar sär- skild behörighet som alltid är knuten till en fysisk person. Artansva- rig på länsstyrelserna har möjlighet att dela ut individuella behörig- heter internt på länsstyrelserna. 16.12.13Övervägt förslag: Utred implementering i särskild ordning Förslag som utredningen inte går vidare med: Vi har överväg att låta få i uppdrag att, i samverkan med Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten, utreda CITES-konventio- nens implementering i EU och . Utredningen skulle identifiera eventuella brister i implementeringen och föreslå sådana ändringar och kompletteringar som behövs för att konventionen och dess reso- lutioner ska vara fullt implementerade i . En sådan utredning skulle inkludera de kompetenser som behövs för att utföra analysen. 8514 kap. 2 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. EU och har valt att inte genomföra samtliga begräns- ningar som är möjliga enligt , vilket Jordbruks- verket i sin rapport om artskyddsbrottslighet 2019 har påpekat som en brist.86 Utredningen har låtit , professor i miljörätt, utföra en analys av implementering i EU och , inklusive de resolutioner och beslut som har utfärdats under konventionen. bedömer dock i sin redovisning av uppdraget att en sådan analys inte låter sig göras inom ramen för uppdraget. Efter att ha granskat samtliga resolutioner och beslut under konventionen slår fast att den ämnesmässiga spänn- vidden är så omfattande att det krävs en brett sammansatt, ämnes- överskridande arbetsgrupp för att tolka dem, innefattande såväl sam- hällsvetenskapliga som naturvetenskapliga kompetenser och personer med praktisk erfarenhet av att handlägga ärenden enligt CITES- systemet. Utredningen konstaterar därmed att det inte är möjligt att inom ramen för vårt uppdrag föreslå några ändringar av nuvarande regel- verk med stöd av den analys som har utfört. Utredningen har övervägt att ge , som admini- strativ i , i uppdrag att utföra och samordna en bred analys av implementeringen av , inklu- sive de resolutioner och beslut som har utfärdats inom konventionen och utföra uppdraget i samverkan med och Havs- och vattenmyndigheten, som är vetenskaplig respektive biträdande vetenskaplig i , samt inkludera de kompe- tenser som behövs för att utföra analysen. Emellertid finns an- ledning att tro att det här förslaget i alltför hög grad belastar de ut- pekade myndigheterna på så sätt att annat viktigare arbete tar skada. bedömer vi det som viktigare att resurser läggs på det fak- tiska genomförandet av redan implementerade skyldigheter. Därtill kommer att vi har lagt ett förslag som syftar till att genomföra en av de resolutioner som pekats i underlag. Utredningen väljer därmed att inte gå vidare med detta förslag. 86Edström och (2019) a.a. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. 16.12.14Övervägt förslag: Registrering av verksamheter som förökar CITES-djur och -växter Förslag som utredningen inte går vidare med: skulle få bemyndigande att utfärda föreskrifter om registrering av vissa verksamheter i som förökar CITES-listade växt- och djurarter. Utredningen konstaterar att sådana anläggningar som förökar CITES- arter i större omfattning eller i förvärvssyfte omfattas av vårt förslag om utökat krav på tillstånd för handel enligt 26 § artskyddsförord- ningen. Under förutsättning att den föreslagna ändringen genomförs kommer länsstyrelserna att genom tillståndsprövning och tillsyn få kännedom om sådana anläggningar i respektive län. Utredningen be- dömer att det är tillräckligt att länsstyrelserna känner till vilka anlägg- ningar som förökar CITES-arter, och går därmed inte vidare med förslaget att ska kunna registrera sådana verksam- heter. Som exempel på verksamheter som förökar CITES-arter kan näm- nas uppfödning för försäljning av pilgiftsgrodor, odling av levande stenkoraller till saltvattensakvarier, uppfödning av stora papegojor och uppfödning av reptiler. Utifrån ett överslag av antalet intresserade inom olika hobbies finns troligen ett par tusen uppfödare av CITES-arter i landet, men om- fattningen av verksamheten antas kunna variera från ett fåtal avkom- mor till flera hundra. Antalet aktörer uppskattas i grova drag av utredningen till cirka 500 uppfödare av pilgiftsgrodor och 1 000 upp- födare av reptiler. Uppgifterna är osäkra eftersom de är baserade på antalet följare i olika intressegrupper på sociala medier, men de ger ändå en uppfattning om vilken storleksordning som kan vara aktuell. Antalet uppfödare av stora papegojor är troligen begränsat till några tiotal, medan det sannolikt finns många fler uppfödare av medelstora och mindre papegojfåglar, troligen ett antal hundra. När det gäller avkommor från burfåglar som hålls i vanliga bostäder rör det sig tro- ligen endast om ett fåtal ungar och anläggning. Pilgiftsgrodor kan i vissa fall få ett stort antal avkommor uppemot ett hundra- tal. Levande stenkoraller är förhållandevis lätta att dela och föröka i Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m. saltvattensakvarier, och en moderkorall kan då ge upphov till ett antal så kallade fraggar (eng. fragments). Förökning av stenkoraller bedöms dock vara begränsad till en relativt liten grupp specialintresserade aktö- rer, eventuellt omkring 100. 17.1Förslaget om lag om ändring i (1998:808) Bestämmelsen kompletteras med upplysning om att ytterligare be- stämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen också finns i 8 kap. (1998:808). Här ska beaktas att bestäm- melser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Paragrafen är ny. Första stycket anger målet med bestämmelserna till skydd av arter i 8 kap. (1998:808). Bestämmelsen preciserar portalparagraf, 1 kap. 1 §, genom att korrespondera med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv (att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraf- tiga populationer) så att detta också utgör målet med skyddet för biologisk mångfald så som det kommer till uttryck i bestämmelserna om skydd av arter. Genom att ange en målsättning för arbetet med artskyddet i 8 kap. som direkt anknyter till miljökvalitetsmålen ges en an- visning om hur hållbarhetsbegreppet i 1 kap. 1 § ska tol- kas när det gäller artskyddsbestämmelserna. Det är en långsiktig mål- sättning som det endast är möjligt att arbeta för, men som knappast är möjlig att nå i praktiken. Syftet med ett sådant mål är att peka på det viktiga i processen och att medlen för att nå dit kan variera med tid och kunskap. Att förändringar sker bland arterna är ofrånkom- ligt, målet måste dock vara att mänsklig verksamhet inte ska hota de naturliga processerna. I målsättningen ligger också att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Målsättningen omfattar även arbetet med att begränsa inverkan av invasiva arter eftersom före- komsten av sådana kan hota andra arters livskraftiga populationer. I målsättningen ligger också att, i den mån sådan insamling av svenska genetiska resurser och traditionell kunskap som skulle basera sig på Nagoya-protokollet eller EU:s ABS-förordning1 träffas av bestäm- melser i 8 kap. , eller av bestämmelser som antagits med stöd av 8 kap. , så ska de tillämpas så att inte målsättningen motverkas. Begreppet livskraftiga populationer är valt då det får anses vara vidare än gynnsam bevarandestatus som definieras i livsmiljödirek- tivet (rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter). Orsaken till att detta bre- dare begrepp är att gynnsam bevarandestatus inte används i fågel- direktivet (och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar) och heller inte rapporteras på samma sätt som arter vilka skyddas enligt livsmiljö- direktivet. Livsmiljödirektivet utgår från referensvärden som kopplar till gynnsam bevarandestatus, men så är inte fallet med fågeldirek- tivet. Fågelpopulationer kan variera mycket och upp- följning och rapportering av fågelpopulationers status måste därför göras genom att jämföra trender . Begreppet gynnsam bevarandestatus är därför inte användbart vad gäller fåglar. Målsättningen i 8 kap. ska emellertid omfatta samtliga växt- och djur- arter som omfattas av miljökvalitetsmålet. Därför används begreppet livskraftig population. Överväganden finns i avsnitt 11.5. 1EU-förordning 511/2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen. Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att 8 kap. miljöbalk (1998:808) och de bestämmelser som antas med stöd av kapitlet ska vara till- lämpliga inom den ekonomiska zonen. Den nya bestämmelsen inne- bär att det också införs följdändringar i och i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, i bestämmelsen som tyd- liggör vilka bestämmelser som ska tillämpas i den ekonomiska zonen. I andra stycket erinras om att bestämmelser om hänsyn till folk- rättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om eko- nomiska zon. I tredje stycket erinras om att det ifråga om jakt efter vilda däggdjur och fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) samt föreskrifter som meddelats med stöd av den samt att det ifråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrif- ter antagna med stöd av den. Detta eftersom avsiktligt fångande eller dödande av fåglar och däggdjur samt insamlande av fågelägg regleras av jakt- och fiskelagstiftningen. Överväganden finns i avsnitt 11.6. 7 och 8 §§ Båda paragraferna är nya. 7 § reglerar att varje länsstyrelse senast ett visst datum ska besluta om att anta livsmiljöunderlag för länet. Ett beslut om att anta ett livsmiljöunderlag får inte överklagas. Livsmiljöunderlagen tillkommer förvisso genom förvaltningsbeslut, och även om det i planen anges vilka hot som finns mot arterna och hur dessa hot kan hanteras kan det inte sägas att de har någon form av rättsverkan, inte heller kan de antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.2 De är heller inte handlingsdirigerande för enskilda. Det handlar om beslutsunderlag. Livsmiljöunderlaget ersätter inte den individuella prövningen eller tillsynen varigenom beslut som kan antas påverka någons situation kan uppkomma. De har heller ingen bestäm- mande inverkan över det beslut som ska fattas. Om någon, i samband med ett sådant beslut som ska fattas med livsmiljöunderlaget som grund, anser att det som framgår av underlaget är felaktigt, finns det inte något som hindrar denne att ta fram ett eget utredningsmaterial som också blir en del av prövningsunderlaget. Det blir då upp till prövnings- eller tillsynsmyndigheten att avgöra huruvida livsmiljö- 241 § förvaltningslagen (2017:900). underlaget bygger på felaktiga eller bristfälliga antaganden eller om det kan läggas till grund för beslutet. Eftersom beslutet inte påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt och heller inte är hand- lingsdirigerande saknas anledning att tillåta att beslut om livsmiljö- underlag överklagas. Överväganden finns i avsnitt 11.8. Regeringen får enligt 8 § meddela föreskrifter om framtagande av livsmiljöunderlag samt om deras innehåll. Detta berörs i kommen- taren till artskyddsförordningen. Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskydds- förordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 a i EU:s fågeldirektiv (och rådets direktiv /147/EG) och anger att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i . I andra stycket anges att ifråga om jakt efter vilda fåglar finns be- stämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. Med jakt avses, enligt 2 § jaktlagen, att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg. Överväganden finns i avsnitt 12.6. Avsiktsrekvisitet ska tolkas extensivt, vilket innebär att det är för- bjudet att genomföra åtgärder och verksamheter som, trots att detta inte är syftet med verksamheten eller åtgärden, ändå får det accep- terade resultatet att en eller flera artindivider drabbas av det som är förbjudet. Oavsett verksamhet eller åtgärd, oaktat hur försiktig man är, är det ofrånkomligt med olyckor eller att det förbjudna sker till följd av viss oaktsamhet. Olyckor träffas inte av förbudet. Inte heller oakt- samhet. Precis som inom straffrätten kan det emellertid uppstå svårig- heter att dra gränser mellan oaktsamhet mot den extensiva avsiktlighet (jämför straffrättens avsiktsuppsåts-, insiktsuppsåts- respektive likgil- tighetsuppsåtsbegrepp) som är förbjuden. Även om handlingar syftar till något annat än att till exempel döda, så är handlingen i vart fall för- bjuden om den förbjudna konsekvensen genom handlingen accepteras. Om tillstånds- eller tillsynsmyndigheten försäkrar sig om att bästa möjliga teknik och kunskap (till exempel beträffande platsval) används för att minimera antalet dödade eller fångade fåglar kan det inte påstås att det är en accepterad konsekvens. För att omfattas av förbudet räcker det alltså inte att det föreligger en risk för att fåglar dör eller störs (eller att bon eller ägg förstörs) som en konsekvens av den handling man avser vidta. Om man vidtar försiktighetsmått, visar hänsyn, väljer en lämplig plats och därmed försöker undvika kon- sekvensen är man inte likgiltig till riskens förverkligande. Om man inte är likgiltig till riskens förverkligande så har man inte heller accep- terat konsekvensen. Försiktighetsmått måste alltså vidtas i så stor utsträckning att den myndighet som prövar eller tillsynar en åtgärd eller verksamhet kan förlita sig på att effekten sannolikt inte kommer att förverkligas (vilket i och för sig kan innebära att man på vissa platser och i vissa situationer måste förbjuda åtgärden eller inte tillåta verksamheten). Skulle ett exemplar bli dödat, trots dessa försiktighetsmått, kan det inte anses vara avsiktligt, eftersom man inte accepterat konsekvensen. Det kan då handla om en ren olycka men kanske också om viss oakt- samhet. Att acceptera olyckor och viss oaktsamhet handlar alltså inte om att ge utrymme för ett visst (lågt) antal dödade eller fångade exem- plar utan om att poängtera vikten av försiktighet och prevention. I praktiken är det myndigheter som i sin tillsyns- eller prövnings- verksamhet ska förvissa sig om att försiktighetsmåtten är tillräckliga för att konsekvenserna inte ska anses accepterade.