sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Det finns en möj- lighet att grunda en ersättningstalan efter anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § på 31 kap. 4 § , men i övrigt är möjligheten att framställa ersättningsanspråk mycket begränsad. Nollalternativet är alltså att inte införa någon lagstadgad rätt till ersättning, samt att inte heller införa ny grund för biotopskydd. För att kunna stödja sig på den grundlagsstadgade rätten skulle man då få stämma staten med stöd av 31 kap. 4 § 7 , alternativt med stöd direkt av regeringsformen. Rätt till ersättning enligt nämnda lagrum begränsas av att det måste handla om laglig pågående mark- användning. Därtill måste det handla om ett avsevärt försvårande inom berörd del av fastigheten. 15.8Ersättningsförslaget och otillåtet statligt stöd En begränsning i vår möjlighet att införa ersättningsrätt, som följer av utredningsdirektiven, ligger i att de regler vi eventuellt föreslår måste vara förenliga med samt övrig EU-rätt. Statsstödsreglerna följer direkt av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Därutöver finns direktiv som reglerar vem som ska betala för åtgärder som syftar till att förebygga skada på miljön, till exempel miljöansvarsdirektivet.85 Hur statsstödsreglerna är utformade och vad de innebär har redovisats utförligt i avsnitt 8.11. Nedan inriktar sig analysen på huruvida vårt förslag är förenligt med dessa regler. Även om resonemanget skulle kunna ha bäring även på andra ersättningsbestämmelser i vill vi poängtera att vi inte har sett till dem i vår analys. Vår analys avser således endast vårt förslag och bör inte ges en vidare giltighet än så. Grundtanken med statsstödsreglerna är att statligt stöd inte får ge särskilda företag obefogade fördelar som sätter marknadskraf- terna ur spel eller bygger upp hinder för tillträde till marknaden.86 Statsstödsreglerna tar sikte på statliga åtgärder som gynnar företag, det vill säga aktörer som ägnar sig åt ekonomisk eller kommersiell 85Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (miljöansvarsdirektivet). 86Bergström och Hettne (2014) Introduktion till , s. 222. verksamhet.87 När det gäller företagsbegreppet så har i flera domar avseende statligt stöd hänvisat till innebörden av be- greppet när det förekommer i FEUF:s övriga konkurrensregler. En- ligt domstolens praxis omfattar begreppet företag i det sammanhanget varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rätts- liga form och oavsett hur den finansieras. Ekonomisk verksamhet utgörs i sin tur av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Det saknar betydelse om verksamheten skulle bedrivas utan vinstsyfte.88 Den centrala bestämmelsen rörande otillåtet statsstöd finns i arti- kel 107.1 och har följande lydelse. Om inte annat föreskrivs i fördragen är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträck- ning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. För att det ska vara fråga om otillåtet statligt stöd, i den mening som avses i denna bestämmelse, krävs alltså att stödet ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel (utgör ett statligt stöd), gynnar vissa företag eller viss produktion (selektivitetskriteriet), samt påver- kar handeln mellan medlemsstaterna (samhandelskriteriet), samt sned- vrider eller hotar att snedvrida konkurrensen (konkurrenskriteriet). Det handlar alltså om fyra kumulativa rekvisit som ska vara för han- den för att det ska utgöra ett otillåtet statsstöd. Vi använder genomgående begreppet företag men vill erinra om att det handlar om det konkurrensrättsliga företagsbegreppet, så som det används av , inte om vad som i dagligt tal upp- fattas som företag. Det handlar alltså om varje enhet som, med eller utan vinststyfte, erbjuder varor eller tjänster på en viss marknad, oav- sett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. 87Lundberg och Indén (2011) Expropriationsersättning och : ekono- miska begrepp i en juridisk kontext. Förvaltningsrättslig , 2011(1), s. 113–130, s. 127. Olagligt statsstöd, s. 79. 15.8.1Ersättning med stöd av föreslagen bestämmelse i 31 kap. 4 § För att vara ett statligt stöd, tillåtet eller otillåtet, ska det handla om en överföring av statliga medel till en mottagare. Här avses inte endast staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Intrångsersättning ges av statliga eller allmänna medel. Det räcker emellertid inte för att konstatera att det handlar om en över- föring av statliga medel för att konstatera att det är fråga om stöd (tillåtet eller otillåtet). Vi nöjer oss här med att konstatera att det är fråga om statliga medel som överförs. Det är helt uppenbart. För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs därutöver att åtgärden gyn- nar vissa företag eller viss produktion. Stödet ska medföra en fördel för mottagaren. I detta krav ligger dels att åtgärden ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden ska vara selektiv. När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel har slagit fast att det, för att kunna bedöma om en statlig åtgärd utgör stöd, måste avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsvillkor.89 För att bestämma om ett företag har mottagit ett stöd behöver man alltså avgöra om företagets ekonomiska situation förbättrades till följd av ingripandet på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor.90 Begreppet statligt stöd omfattar även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma be- skaffenhet och har samma effekter.91 För att det ska röra sig om en fördel krävs alltså att företagets ekonomiska situation förbättrades till följd av ingripandet på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor genom att det ersätts för kostnader som anses sammanhänga med den ekonomiska verksamhet företaget bedriver.92 Motsatsvis är ersätt- 89Mål C-39/94 Syndicat français de l’Express international (SFEI) m.fl. p. 60, se även mål C-342/96 mot kommissionen, punkten 41. 90Mål C-39/94 SFEI, punkterna 61 och 62. 91Mål T-538/11 mot kommissionen, punkten 71. 92I mål C-126/01 GEMO (punkterna 30–33) uttalade bland annat följande. Insamling och destruktion av djurkadaver och slaktavfall är i förevarande fall är en tjänst som tillhandahålls uppfödare och slakterier gratis. Domstolen konstaterar att kostnaden för destruk- tion av djurkadaver och slaktavfall ska anses som en kostnad som sammanhänger med den eko- nomiska verksamhet som uppfödare och slakterier bedriver. Den verksamhet som utvecklats ning för kostnader som har orsakats av staten, utan att de samman- hänger med den ekonomiska verksamhet som företaget bedriver, inte ett stöd. Kommissionen är tydlig med att om det handlar om natio- nella myndigheters skyldighet att ersätta skada som de har orsakat vissa företag, eller om det gäller utbetalning av ersättning för en ex- propriation, så handlar det inte om en fördel. Förekomsten av en för- del är i sådana fall utesluten.93 Den ersättning som vi har föreslagit ska utgå med stöd av 31 kap. 4 § härrör från det allmänna och betalas ut i form av statliga medel. Huruvida den föreslagna intrångsersättningen inne- bär en fördel eller inte är en mer komplicerad fråga. Vi konstaterar här att försiktighetsmått som syftar till att följa fridlysningsbestämmelserna hänger nära samman med den ekono- miska verksamhet som bedrivs inom areella näringar. Ersättningen utgår emellertid som en följd av 2 kap. 15 § regeringsformen andra stycket, i syfte att kompensera för den skada ett ingripande med stöd av fridlysningsreglerna har orsakat på pågående markanvändning. Syftet med utbetalningen är alltså att ersätta skada. Som nämndes ovan kan nationella myndigheters skyldighet att ersätta skada som de har orsakat vissa företag inte anses vara en fördel. Frågan är var gränsen går mellan ersättning för åtgärder som hänger nära samman med den ekonomiska verksamhet som bedrivs inom areella näringar, och skada som orsakats av det allmänna. Det bör i sammanhanget nämnas att betraktelsen måste göras utifrån ett EU- rättsligt perspektiv, att en rättighet eller skyldighet framgår av svensk grundlag saknar här betydelse. Mot bakgrund av att de bestämmelser viföreslår implementerar EU-direktiv bör frågan ägnas extra upp- märksamhet. Vår slutsats här blir dock mer eller mindre densamma som den som analysen av 2 kap. 15 § regeringsformen i ljuset av 2 kap. miljö- balken leder till. Så länge det handlar om att vidta försiktighetsmått eller välja bästa möjliga teknik, eller en kunskapsbaserad metod som innebär att fridlysningsreglerna kan iakttas, så handlar det om försik- tighetsmått som ligger inom ramen för vad som kan fordras av ett av dessa företag ger upphov till oanvändbara produkter och rester som dessutom är skadliga för miljön. Destruktion av dessa produkter och rester ankommer på de produktionsansvariga. En åtgärd från offentliga myndigheters sida i syfte att befria uppfödare och slakterier från denna ekonomiska börda framstår som en ekonomisk förmån som kan snedvrida konkurrensen. 93Kommissionen (2016). Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), s. 17 (71) samt de förenade målen 106-120/87 m.fl. företag, och som hänger nära samman med företagets ekonomiska verksamhet. Handlar det om ett totalförbud mot verksamhet, eller så ingri- pande förelägganden att beslutet till sin funktion är att likna vid ett områdesskydd, så har det allmänna ingripit på ett sådant sätt att det att enskilda företag orsakats en skada. En sådan skada är det tillåtet att ersätta. Därmed, bedömer vi, kan ersättning vid försiktighetsmått eller förbud som går utöver de krav som kan ställas vid en sådan avvägning antagligen godtas, också utifrån ett statsstödsrättsligt per- spektiv, i vart fall i situationer då resultatet av försiktighetsmåtten eller förbudet i praktiken innebär att ett områdesskydd inrättas (det vill säga innebär ett förbud). Ersättning som endast avser den del som går utöver rimliga krav enligt hänsynsreglerna, med de utgångs- punkter som vi har föreslagit för att avgöra var gränsen för rimlig all- män hänsyn går, utgör således inte ett ens ett stöd, eftersom över- föringen av allmänna medel inte utgör en fördel för företaget. För att denna analys ska äga giltighet fordras att man anlägger de utgångs- punkter som vi har förespråkat vad gäller gränsen för rimlig hänsyn. Om gränsen börjar sättas lägre, och ersättning utges även för åtgär- der som hänger nära samman med den ekonomiska verksamheten, är det med största sannolikhet fråga om ett statligt stöd. Det förut- sätter också att ersättning endast utgår för den del som överstiger all- män hänsyn. När det kommer till ersättningsbeloppet måste alltså ett avdrag göras för vad som anses vara rimlig hänsyn i det enskilda fallet. Emellertid ersätts svenska markägare enligt nuvarande lagstift- ning med belopp som överstiger den skadan. I SOU 2013:59 utesluts inte att en sådan fördel skulle kunna vara att en verksamhetsutövare erhåller ersättning för av en marks minskade marknads- värde till följd av en rådighetsinskränkning.94 drog slutsatsen att det är de överskjutande av marknadsvärdes- minskningen som utgör stöd, i egentlig mening, eftersom den del av ersättningen som utgår enligt sedvanliga skadeståndsrättsliga prin- ciper, , utgörs av den ersättning som marknaden annars skulle lämnat för virket.95 Vi menar att det är svårt att bortse från att den ekonomiska situa- tionen förbättras till följd av ingripandet, på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor, i och med att 94SOU 2013:59 Ersättning vid rådighetsinskränkningar. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 ff. ersättningen är högre än den ersatta förlusten. Vi delar där- med slutsats, vad gäller att det bör uppdras åt att analysera vilka effekter höjningen av intrångs- ersättningen av marknadsvärdet fått, samt vill till- lägga att den utredningen även bör omfatta den ersättning vi föreslår. När det gäller olika typer av undantag (gruppundantag och de minimis-stöd) är stimulanskriteriet en viktig aspekt, det vill säga om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende genom att höja nivån på miljöskyddet. Utredningen om ersättning vid rådighetsin- skränkningar () drog slutsatsen att stimu- lanseffektskriteriet inte är uppfyllt vid ersättning till en verksamhet för att kompensera för kostnader som uppkommit till följd av de krav som ställs med stöd av tvingande EU-regler.96 Vi instämmer i den slutsatsen. Emellertid menade att det inte kan uteslutas att en ersättningsrätt kopplad till vidtagande av vissa åtgärder, till uppfyllande av förpliktelser som följer av , skulle strida mot artikel 107.1 i EUF-fördraget.97 Tillämpningen av stimulanskriteriet är endast relevant i samband med undantag. Eftersom vår slutsats är att ersättning för den del av intrånget i pågående markanvändning som överstiger vad som ford- ras enligt rimlig allmän hänsyn (uttolkat som att det då ska handla om förbud att bedriva verksamhet på ett sätt som i praktiken innebär ett områdesskydd) inte utgör ett statligt stöd, är det inte relevant att tillämpa undantagsbestämmelser. Att stimulanskriteriet inte är upp- fyllt saknar därmed betydelse. I och med att ersättning inom ramen för ett naturvårdsavtal inte ska omfatta mer än den lagstadgade ersättningen, vad gäller ersättning för intrång i pågående markanvändning till följd av fridlysningsreg- lerna, och i övrigt syftar till att få markägare att ändra sitt beteende och därigenom höja nivån på miljöskyddet, ser vi inte att naturvårds- avtalen skulle utgöra ett problem ur statsstödsperspektiv. Den som förhandlar fram ett naturvårdsavtal för det allmännas räkning måste dock noga beakta vad som ändå skulle ha gjorts för att efterleva even- 96SOU 2013:59 Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 71 f. tuella certifieringskrav, eftersom ersättning kan vara ett otillåtet stats- stöd om den utbetalas för sådana åtgärder som ändå skulle ha vid- tagits av markägaren. Emellertid är tanken med naturvårdsavtalen att lyfta det som finns i ett område och som på olika sätt kan främjas genom avtal och som annars inte hade vårdats. Denna naturvård kan man betala er- sättning för, eftersom det går utöver de hänsyn som markägaren är skyldig att vidta. Detta synsätt bör heller inte komma i konflikt med statsstödsreglerna, eftersom det är ersättning för miljöinsats som annars inte hade ägt rum. 15.9Ersättningsförslaget och övrig EU-lagstiftning Enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi98 garanterar efterlevnaden av principen om att förorenaren betalar att marknadsmisslyckanden i samband med negativa externa effekter korrigeras (se om marknadsmisslyckanden och externalite- ter i avsnitt 8.2). Det poängteras också i riktlinjerna att statligt stöd inte kan beviljas i den utsträckning stödmottagaren kan hållas ansva- rig för föroreningen enligt befintlig unionslagstiftning eller nationell lagstiftning. Av FEUF artikel 191 följer uttryckligen att unionens miljöpolitik ska bygga på principen om att förorenaren ska betala, försiktighetsprincipen samt på principerna att förebyggande åtgär- der bör vidtas och att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan. Dessa principer återspeglas tydligt i miljöansvarsdirektivet99, som inför en ram för miljöansvar som syftar till att förebygga och avhjälpa skador på naturresurser.100 Enligt skälen till miljöansvarsdirektivet är det en grundläggande princip att en verksamhetsutövare, vars verksamhet har orsakat en miljöskada eller ett överhängande hot om en sådan skada, ska ha ett ekonomiskt ersättningsansvar. Syftet är att motivera verksamhets- utövare att vidta åtgärder och utveckla metoder för att minimera risken för miljöskador, och därigenom risken för ersättningsansvar.101 Syftet med att reglera förorenaren-betalar-principens reparativa funk- 98Kommissionen (2014) Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010 (2014/C 200/01). 99Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. 100Ibid., artikel 1. 101Ibid., skälen (2). tion i direktivet är således, enligt skälen, att driva fram förorenaren- betalar-principens preventiva funktion. Av skälen framgår vidare att syftet med direktivet är att fastställa gemensamma rambestämmelser för att såväl förebygga som avhjälpa miljöskador till rimlig kostnad för samhället.102 Miljöansvarsdirektivet omfattar alltså även förebyg- gande åtgärder. Direktivet ska, när det gäller skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, tillämpas när skadorna orsakas av yrkesverksamheter, samt om överhängande hot om sådana skador uppkommer på grund av någon av dessa verksamheter, när verksam- hetsutövaren har begått ett fel eller en försummelse. Avgränsningen för tillämpningen är således yrkesverksamhet.103 Yrkesverksamhet defi- nieras som all verksamhet som bedrivs i samband med en ekonomisk verksamhet, en affär eller ett företag, oavsett om den är privat eller offentlig eller om den drivs i vinstgivande eller icke vinstgivande syfte.104 Sammanfattningsvis kan sägas att även om tillämpningsområdet är brett så är tröskeln för tillämpning, det vill säga betydande nega- tiva effekter, relativt hög. Men även om tröskeln är hög så innebär direktivet att ansvaret för kostnaderna för åtgärder som är nödvän- diga för att förebygga eller avhjälpa skada inte ska bäras av staten. Mot bakgrund av den höga tröskeln i miljöansvarsdirektivet menar viatt vår tolkning av hänsynsreglerna och den möjlighet till ersätt- ning som vi föreslår, inte strider mot miljöansvarsdirektivets prin- ciper och bestämmelser. Här beskriver vi effekter och konsekvenser av förslag som är helt självständiga och inte behöver inordnas i någon grupp. Enligt vår be- dömning kan alltså samtliga förslag nedan fungera självständigt. 102Ibid., skälen (3). 103Ibid., artikel 3.1.b). 104Ibid., artikel 2.7. 15.10.1Utreda artskyddets tillämpning i jordbruket och i havs- och vattenmiljöer Utredningen konstaterar att det inte har ingått i vårt uppdrag att närmare utreda tillämpningen av skyddet för fredade och hotade arter och deras livsmiljöer i vattenområden, eftersom regelverket för fiske inte ska omfattas av vårt arbete. Inte heller har det varit möjligt att inom ramen för vårt arbete klargöra på vilket sätt skydd av hotade arter och deras livsmiljöer kan tillämpas fullt ut inom jordbruket. Utredningen föreslår därför att artskyddets tillämpning i jordbruket och i havs- och vattenmiljöer utreds vidare. Ett sådant utrednings- uppdrag bedöms endast få konsekvenser för de berörda myndig- heterna. För att genomföra uppdraget bedöms samt Havs- och vattenmyndigheten behöva ett tillskott motsvarande en (1) årsarbetskraft vardera. 15.10.28 kap. blir tillämpligt i ekonomiska zon Regeringen har uppmärksammat att en bestämmelse motsvarande 7 kap. 32 § saknas för de svenska bestämmelser om art- skydd som genomför livsmiljödirektivet och fågeldirektivet. Av EU- domstolens praxis framgår att EU:s medlemsstater är skyldiga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion. För att ska leva upp till de EU-rättsliga skyldigheterna som följer av praxis har vi föreslagit ändringar i 8 kap. och i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Bestämmelsen i innebär att de bestämmelser som implementerar livsmiljö- direktivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den ekonomiska zonen. I lagen om ekonomiska zon införs bestämmelser som tydliggör vilka bestämmelser i som ska tillämpas i den ekonomiska zonen. Den rättsliga effekten blir att uppfyller sina EU-rättsliga förpliktelser. Eftersom möjligheten att tillämpa reglerna som avser skydda arterna utökas, innebär förslaget en viss ökad möjlighet att, med just dessa reglers hjälp, nå miljömålen. Vi kan varken se några samhällsekonomiska eller offentligfinansiella konsekvenser av för- slaget. Om förslaget inte genomförs så uppfyller inte sina för- pliktelser och kan därmed hotas av ett överträdelseförfarande, vilket i förlängningen också kan resultera i böter. Även om det inte uttryckligen ligger inom utredningsdirektiven att ta ställning till processuella regler så menar vi att samtliga proces- suella regler som hör samman med begreppet rättvis rättegång och tillträde till rättsliga medel ligger inom utredningsdirektiven. Detta eftersom det tydligt framgår av utredningsdirektiven att vi bland annat ska [våra kursiveringar]: •värna äganderätten genom att stärka rättssäkerheten, •se över fridlysningsbestämmelserna i syfte att säkerställa att de bidrar till ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, samt är förenliga med EU-rättsliga åtaganden. Utredningsdirektiven pekar alltså på rättssäkerhetsaspekten ur två perspektiv; det gäller dels skyddet för egendom, dels skyddet av arterna. Så som vi uttolkat rättssäkerhetsbegreppet handlar det i själva ver- ket om att tillgodose olika rättssäkerhetsgarantier och att vårt upp- drag i den delen handlar om att särskilt beakta befintliga rättssäker- hetsgarantier och hur de förhåller sig till de förslag vi lägger fram. I den mån rättssäkerhetsgarantierna kan stärkas ska vi göra det. Att kunna få sina anspråk, när staten kan anses inskränka förfo- ganderätten över ens egendom, prövade inför domstol, utan att det är oöverkomligt kostsamt, är en sådan rättssäkerhetsgaranti (jämför artiklar 6 och 13 om rätten till en rättvis rätte- gång respektive rätten till ett effektivt rättsmedel). Vi anser därför att det ligger inom utredningens direktiv att överväga såväl bestäm- melsen om rättegångskostnader i 25 kap. 6 § som övriga processuella frågor som skulle kunna bidra till stärkta rättssäker- hetsgarantier för den enskilde. Rättsstatsprincipen, som den kommer till uttryck i , omfattar ett verksamt rättsligt skydd av rättigheter som följer av unionsrätten, vilket återspeglas i artikel 19.1 i . Artikeln föreskriver att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till över- klagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel. I första stycket föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beak- tande av de villkor som föreskrivs i denna artikel. Unionsrätten ställer alltså vissa krav på medlemsstaternas pro- cessrättsliga bestämmelser,105 trots att unionen inte har någon gene- rell lagstiftningskompetens på området.106 Om enskilda inte kan göra EU-rättsliga anspråk gällande inför nationella domstolar och myn- digheter så faller rättigheterna bort. Det ankommer därmed på varje medlemsstat att se till att den enskildes rätt inte bortfaller. Isin rättspraxis bekräftar att icke-statliga miljö- organisationer spelar en central roll för att säkerställa att skyldig- heterna enligt EU:s miljölagstiftning efterlevs. har när det gäller miljöskydd även slagit fast att miljöorganisationer kan ha rättigheter enligt EU-rättslig miljölagstiftning, rättigheter som kan kränkas.107