sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Gatorna hade därtill byggts på sökandens bekostnad och sedan anslutits till det allmänna vägnätet utan att tillträdet till sökandens fastighet (på gatorna) eller gatornas användning kunde begränsas på något sätt av sökandena. Sökandena var därtill skyldiga att bära kostnaderna för vägarnas underhåll utan någon tidsbegränsning. Domstolen övervägde för det första huruvida det allmännas åtgärder i praktiken reducerade fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande.91 Så ansågs vara fallet här; en störning ansågs föreligga. För att störningen inte ska utgöra ett brott mot artikel 1 måste den vara i det allmännas intresse, föreskrivas i lag samt vara just proportionerlig. 8.5.6Tillåtna inskränkningar med hänsyn till allmänintresset Att något faller under någon av reglerna och omfattas av egendoms- skyddet betyder inte att en kränkning av konventionens rättigheter har skett. Staterna har, enligt andra stycket, ett relativt stort utrymme att begränsa nyttjandet av egendom i enlighet med allmänintresset. Det kan till exempel handla om att begränsa skadliga verkningar av mark- användning. I Bugajny m.fl. mot (punkten 62) ansåg Europa- domstolen att ett legitimt allmänt intresse är att skydda den finan- siella stabiliteteten i den kommunala budgeten. har upprepade gånger poängterat att nationella myndigheter i princip är bättre lämpade än en internationell domstol att avgöra vad som är ”i allmänhetens intresse”. Detta eftersom natio- nella myndigheter har direkta kunskaper om sitt samhälle och sam- hällets behov. Enligt är det också i första hand upp till de nationella myndigheterna samt särskilt domstolarna att tolka och tillämpa den nationella lagstiftningen. De nationella myn- digheterna och domstolarna har därmed en viss rörelsefrihet (of appreciation), men kan överpröva om natio- 90Kemp m.fl. mot (ECHR ). 91Bugajny m.fl. mot , punkterna 58 och 59. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund nerna utövat sitt bedömningsutrymme på ett rimligt och propor- tionerligt sätt (se nedan om proportionalitet).92 När det gäller inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egen- dom (den tredje regeln, som alltså är aktuell för utredningens frågor) förekommer sådana i stor utsträckning i syfte att tillgodose olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, som ofta är underkastad inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till en annan ägare. Sådana inskränkningar kan i många fall anses naturliga och normala, och de ger då inte anledning till problem i för- hållande till artikel 1 i tilläggsprotokollet, i och med att andra stycket uttryckligen medger att en stat får genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera utnyttjandet av egendom i det allmännas intresse.93 har i detta avseende anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och funnit att även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset i och med att staten tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.94 Det finns ett antal fall från där den prövar frå- gan om gränserna för egendomsskyddet.95 mot , , som gällde bland annat huruvida beslut enligt naturvårdslagen (1964:822) om avveckling av en grustäkt på klagandenas fastighet stått i strid med klagandenas rättigheter enligt artikel 1 i första till- läggsprotokollet. Domstolen konstaterade först att indragningen av klagandenas tillstånd till grustäkt inte var att anse som egendoms- berövande i konventionens mening utan som en åtgärd med syfte att reglera användningen av fastigheten. Åtgärden hade stöd i lag och hade ett legitimt syfte, nämligen miljöskydd. Återkallelsen av tillstån- det kunde inte anses oproportionell till syftet. Därför ansågs inte artikel 1 i första tilläggsprotokollet ha kränkts. I punkten 48 konsta- terar ; 92Danelius, a.a., s. 579. 93Danelius, a.a., s. 595. 94Danelius, a.a., s. 596 f. 95Se till exempeltill exempel mot , mot och Mellacher m.fl. mot (ECHR , respektive ). Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund The applicants did not contest the legitimacy of the aim of the 1964 Act, that is the protection of nature. The Court recognises for its part that in today’s society the protection of the environment is an increasingly important consideration. Notera att EKMR inte innefattar krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna (jfr 2 kap. 15 § regeringsformen). 8.5.7Inskränkningen måste vara proportionell Förutsatt att ingreppet är lagligt och sker i det allmännas intresse får alltså egendom frånhändas en ägare (andra regeln) och det får göras inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom (den tredje regeln). Emellertid kan inskränkningar vara så betungande för äga- ren att deras förenlighet med artikel 1 kan ifrågasättas. Europadom- stolen prövar då om inskränkningen är proportionerlig, vilket inne- bär att det görs en avvägning mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse. Om inskränkningen är oproportionerlig, strider den mot artikel 1. gör alltid en bedömning av proportionaliteten i det enskilda fallet. Proportionalitet vid egendomsberövande (expropriation) Proportionalitet innebär att det görs en avvägning mellan det all- männas och den enskildes intresse. Om det är fråga om egendoms- berövande (den andra regeln, som i och för sig inte är aktuell för ut- redningens frågor) måste den genomföras på sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Vid avgörandet av om in- greppet är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde till- erkänns ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker. Något krav på att ersättning ska betalas för egendomen uppställs inte i artikelns text (utom indirekt beträffande utlandsägda tillgångar), men har under hänvisning till proportionalitets- principen fastslagit att egendomsberövande (alltså något som faller under den andra regeln) utan ersättning endast undantagsvis kan anses konventionsenligt. Det är däremot inte säkert att proportiona- litetsprincipen alltid kräver att ersättningen motsvarar fulla värdet av egendomen, och i vart fall får staten anses ha en of apprecia- Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund tion vid värdering av skadan och fastställande av ersättningsbelop- pet.96 Det är alltså som ett led i ett proportionalitetsresonemang som intagit ståndpunkten att ersättning för exproprierad eller nationaliserad egendom normalt måste utgå och att egendoms- berövandet i avsaknad av sådan ersättning inte kan anses propor- tionerligt.97 Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjlig. Proportionalitet vid inskränkning av förfoganderätten Expropriation är emellertid inte det som i första hand är aktuellt när det gäller fridlysningsreglerna utan här aktualiseras frågan om pro- portionalitet föreligger mellan det allmännas intresse och den enskil- des intresse att med frihet förfoga över sina fastigheter eller om det all- männas störning innebär en oproportionerlig och alltför stor börda på den enskilde. Proportionalitetsprövningen ska omfatta en be- dömning av nödvändigheten i att över huvud taget inskränka egen- domsskyddet samt om ändamålet kan uppnås på ett mindre ingripande sätt. har, bland annat i Bugajny m.fl. mot (punkten 68), uttalat att de avtalsslutande staterna i fråga om mark- exploatering och stadsplanering bör ha ett stort utrymme för att genomföra sin politik.98 I Parkfastighetsmålet (NJA 2017 s. 753) påpekade dom- stolen att det synsätt som har utvecklats i svensk rätt innebär att egendomsskyddet kräver en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Innebörden av senare praxis är att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmän- intresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsin- tresse.99 förklarar sedan proportionalitetsprincipens prövning i tre led100. Prövningen avser om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen, om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig pro- 96Danelius, a.a., s. 58. 97Ibid., s. 581. 98Se om målet i , a.a., s. 608. 99NJA 2017 s. 753, p. 100Med hänvisning till RÅ 1999 ref. 76 avsnitt 5.5. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund portion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (pro- portionalitet i strikt mening).101 En sådan prövning överensstämmer väl med den proportionalitetsbedömning som tydliggjorts av Europa- domstolen, bland annat i Bugajny m.fl. mot . har uttalat att vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som in- greppet orsakar. Någon rätt till full ersättning föreligger dock inte generellt enligt europarätten.102 Vid rådighetsinskränkning finns alltså inte samma garanti för ersättning enligt konventionen som vid egendomsberövande. Arten och omfattningen av inskränkningen blir avgörande. Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjligt. gör alltid en bedömning av pro- portionaliteten i det enskilda fallet. har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett all- mänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har domstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och gett staterna ett betydande utrymme att bedöma vad som är rim- ligt med hänsyn till övergripande intressen. Värt att notera är att EKMR inte uppställer det extra krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna som återfinns i 2 kap. 15 § regeringsformen. Vissa generella faktorer kan utläsas av praxis. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränkningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legi- tima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten. Vid be- stämmande av ersättningens storlek gäller proportionalitetsprincipen, 101NJA 2017 s. 753, p. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen s. 167 som i sin tur hänvisar till SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 62. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund varför ersättning bör utgå om ingreppet anses oproportionerligt be- tungande för den enskilde.103 8.5.9Stöd i lag, förutsebarhet och andra rättssäkerhetsgarantier Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till EKMR har även ansetts innefatta ett krav på att ett egendomsberövande måste ha stöd i lag för att inte strida mot konventionen. Kravet innebär dock inte bara att det någonstans ska finnas en bestämmelse som staten eller myn- digheten kan stödja ingreppet på utan också att den inhemska lagen är tillgänglig och tillräckligt tydlig för att göra ingreppet i ägande- rätten förutsebart.104 har, som redogjordes för ovan, i sin prövning av om en rådighetsinskränkning skett i strid med artikel 1 lagt bety- dande vikt vid den enskildes legitima förväntningar. Med legitima för- väntningar avses vad den enskilde med fog haft att räkna med i en viss situation. Det är alltså fråga om ett krav på förutsebarhet i till- lämpningen. Bedömningen av vad som ska anses vara en legitim för- väntning har ett direkt samband med hur tillgängliga och tydliga de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar är.105 Har den enskilde haft legitima förväntningar på att en viss verk- samhet ska få fortgå oinskränkt är det allmännas möjligheter att in- skränka verksamheten utan att kompensera den enskilde för de even- tuella förluster rådighetsinskränkningen orsakar mindre än om han eller hon haft anledning att räkna med att verksamheten inte skulle kunna fortgå oinskränkt.106 8.5.10Korta slutsatser om praxis har tolkat omfattningen av egendomsskyddet och när en kränkning föreligger, bland annat i målet och mot med flera avgöranden. I och mot rörde målet ett expropriationstillstånd och byggnadsför- bud som under en lång följd av år hade gällt för klagandenas fastig- Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 168. 104RÅ 1999 ref. 76. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 65. 106Ibid s. 66. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Expropriation kom aldrig till stånd, så det var därför inte fråga om något egendomsberövande. Byggnadsför- buden innefattade visserligen en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen, men detsamma kunde inte sägas om expropriationstill- stånden. fann att de långvariga expropriationstill- stånden och byggnadsförbuden tillsammans hade skapat en situation som innebar att en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset inte hade vidmakthållits och att en alltför tung börda hade lagts på de enskilda fastighetsägarna. Domstolen beaktade också att systemet saknade flexibilitet på så sätt att klagandena inte kunde begära omprövning av expropriationstillstånden under de långa tids- perioder för vilka de utfärdats och inte heller erhålla skadestånd som gottgörelse för de olägenheter de utsatts för. Det förelåg således en brist på proportionalitet och därmed ett brott mot rätten till respekt för egendom.107 Frågan om det kan ske på ett mindre ingripande sätt för den en- skilde kommer, om den ställs på sin spets, att handla om vem som ska bära kostnaden; huruvida vissa nyttigheter (eller skador) bör finansieras av allmänna medel eller betalas av dem som får nytta av dem (eller orsakar dem). Att kostnaden i vissa fall ska betalas av den som får nytta av det som kostnaden avser eller som orsakar den skada som intrånget syftar till att skydda mot kan inte i sig anses opro- portionerligt. Frågan om huruvida något är oproportionerligt måste därför avgöras i det enskilda fallet. har slagit fast att egendomsberövande utan er- sättning endast undantagsvis kan anses konventionsenligt. Emeller- tid kräver proportionalitetsprincipen inte nödvändigtvis alltid att ersättningen motsvarar fulla värdet av egendomen. I vart fall får sta- ten anses ha ett visst bedömningsutrymme (of appreciation) såväl vid värdering av skadan och fastställande av ersättningsbeloppet.108 8.5.11EKMR gäller som lag i , gäller EKMR som lag i . rati- ficerade konventionen , men genom lag klargörs konventionens ställning som rättskälla i svensk rätt. 107Danelius, a.a., s. 607. 108Ibid, s. 58. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund arbetena till konventionslagen förutsätts svensk rätt i allmänhet stå i överenstämmelse med de krav som gäller enligt konventionen.109 Vad gäller förhållandet mellan egendomsskyddet enligt regerings- formen och EKMR uttalade regeringen i samband med konventio- nens inkorporering i svensk rätt att EKMR utgör ett grundläggande åtagande för när det gäller mänskliga fri- och rättigheter (se 2 kap. 19 § regeringsformen). Svensk lag skulle därför innehålla en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt och att det var angeläget att skyddet skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt . Till skillnad från konventionen ansåg regeringen att bestämmelsen skulle innehålla en uttrycklig regel om att ersättning ska utgå vid ingrepp i enskild egendom. Regeln om egendomsskydd i regeringsformen utgör en precisering av det skydd av egendom som EKMR innehåller.110 8.5.12Om rättigheter enligt konventionen kränks För att en rättighet, vare sig den kommer ur regeringsformen eller från ett internationellt instrument, ska få en faktisk innebörd krävs att den återfinns i och skyddas av rättsordningen samt tillämpas. Detta kan ske både genom att rättigheten beaktas vid lagstiftnings- arbete och annan normgivning som inte får stå i strid med grund- läggande fri- och rättigheter. Även vid myndigheters och domstolars handläggning och myndighetsutövning ska rättigheterna beaktas.111 Enligt artikel 13 i EKMR ska var och en vars fri- och rättigheter enligt konventionen kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, även i de fall kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Innebörden är att det måste vara praktiskt möjligt för en enskild person att få sin sak prövad av en domstol eller domstolsliknande myndighet. En sådan prövning ska antingen innebära en överpröv- ning av det beslut som medfört kränkningen eller en reparation av verkningarna genom skadestånd. Konventionens principiella utgångs- punkt är alltså att överträdelser i första hand ska beivras på det natio- 109SOU 1993:40, Del A, Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen, s. 25. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 168 som hän- visar till prop. 1993/94:117. Inkorporering av och andra fri- och rättighets- frågor, s. 15. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 170. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Principen återspeglas i konventionen dels genom att kan pröva ett klagomål först sedan de inhemska rättsmedlen uttömts, dels genom det materiella kravet i artikel 13, att den vars konventionsrättigheter kränkts skall ha ett effektivt rättsmedel inför inhemsk myndighet till sitt förfogande.112 Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får inte en domstol tillämpa en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Denna så kallade lagprövning innebär att domstolar i det enskilda fallet kan åsidosätta en hierarkiskt under- ordnad föreskrift som inte står i överenstämmelse med till exempel egendomsskyddet i regeringsformen eller EKMR. Det finns emeller- tid olika former av inskränkningar i fri- eller rättigheter som inte kan prövas inom ramen för ett normalt domstolsförfarande. Bestämmel- sen kan sakna överklagandemöjligheter eller på annat sätt begränsa den enskildes möjligheter till prövning.113 •Tillämpningen av artskyddsförordningen kan påverka fastig- hetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande i sådan utsträck- ning att det reduceras. •Artskyddets inskränkande effekter på fastighetsägares effek- tiva ägande har författningsstöd. •På ett generellt plan är inskränkningen proportionerlig. Pro- portionalitetsbedömningen ska emellertid göras i det enskilda fallet. 8.6.1Tidigare utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar Den tidigare utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar lämnade inga författningsförslag utan ansåg bland annat att frågor som rör rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen 112Danelius, a.a., s. 538. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 171. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund och rätt till ersättning vid sådana inskränkningar behövde utredas ytterligare.114 Nedan analyserar vi den svenska regleringen rörande inskränkningar i användningen av egendom i ljuset av EKMR. Frågan gäller huruvida de svenska reglerna kan anses förenliga med konventionen. Utgångs- punkten för analysen är konventionens första tilläggsprotokoll, arti- kel 1. Det handlar då om att först bestämma 1.huruvida artikel 1 i första tilläggsprotokollet till EKMR (egendoms- skyddet) aktualiseras, det vill säga om den svenska regleringen av artskyddet reducerar fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande, 2.om så är fallet; huruvida reduceringen av fastighetsägarnas effek- tiva utövande av sitt ägande ligger i det allmännas intresse, och 3.om så är fallet; huruvida reduceringen av fastighetsägarnas effek- tiva utövande av sitt ägande framgår av författning. 4.Slutligen ska, också i enlighet med vad angett rörande hur prövningen av huruvida en kränkning föreligger ska göras, proportionaliteten av en sådan reducering (om den före- ligger) diskuteras. 8.6.3Fråga 1: Reducerar fridlysningsreglerna fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande? Det framstår som tydligt för utredningen att ingripanden från det allmänna med anledning av artskyddet kan inskränka handlingsut- rymmet för markägare eller nyttjanderättshavare. Det kan till exem- pel handla om att en verksamhetsutövare nekas att uppföra ett vind- kraftverk, att en fastighetsägare inte får bygga som denne vill, att ett företag inte får bryta torv, att ett kraftbolag inte får dra fram en led- ning till en industri eller att en markägare inte får bruka marken på det sätt denne vill. 114SOU 2013:59 Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 155. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund 8.6.4Fråga 2: Ligger reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande i det allmännas intresse? Även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accep- teras i det allmänna intresset i och med att staten tillerkänts ett rela- tivt stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga. Att skyddet av biologisk mångfald är ett viktigt allmänt intresse är tydligt, inte minst mot bakgrund av internatio- nella åtaganden och EU-rättsliga förpliktelser samt de nationella miljö- kvalitetsmålen som har beslutats av . Till detta kommer att , i mot , ansåg att skydd av miljö är hänsyn som blir viktigare och viktigare. 8.6.5Fråga 3: Framgår reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande av författning? En konsekvens av att myndigheter i allt större utsträckning börjat tillämpa befintliga regler är att de verksamheter, där genomförande- underskottet varit som störst, upplever att situationen har för- ändrats. Situationen kan illustreras av Treschow et al.115 som i ett Working Paper (WP) drar slutsatsen att myndigheterna har utvecklat en till- lämpning av artskyddsförordningen som saknar stöd i gängse rätts- källor, som lagtext, förarbeten och praxis. Tillämpningen har, enligt WP:s slutsatser, etablerats i internt framtagna riktlinjer för hand- läggning av artskyddsärenden, vilket inneburit att det skett en omsvängning i tillämpningen av artskyddsförordningen som konsekvent är till nackdel för den enskilde skogsbrukaren.116 Enligt WP sammanfaller omsvängningen med projektet skyddet i skogen som genomfördes av och Skogs- styrelsen tillsammans med länsstyrelserna –2016117, ett projekt som utmynnade i att och Naturvårds- 115Treschow et al., Konflikterna i skogen – en analys av regelkonflikter och myndighetsagerande, Working Paper 2020:4 (Fastighetsvetenskap, tekniska högskola). 116Ibid., sammanfattning. 117Enligt WP går initiativet till projektet i skogen inte att finna i regleringsbrev utan projektet nämns först regleringsbrev när fick i uppdrag att redovisa resultatet av projektet. Initiativet till projektet verkar, enligt WP, härstamma ur förstudien av och (2014). Den studien genomfördes gemensamt av och . Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund verket fastställde nya riktlinjer för handläggning av skogsbruksären- den som berör fridlysta arter skyddade genom 4 och 7 §§ i artskydds- förordningen och den nya tillämpningen ledde snart till stoppade avverkningar och domstolsprocesser.118 Om slutsatsen, att nuvarande tillämpning av artskyddsförord- ningen saknar rättsligt stöd, skulle det kunna innebära att nuvarande tillämpning av artskyddsförordningen inte är förenlig med EKMR:s förutsättningar för när det effektiva utövande av ägandet får inskrän- kas. Det finns därför anledning att närmare se till och riktlinjer och huruvida dessa återspeglar vad som framgår av författningen eller inte. Vad som hände på vägen mot Riktlinjerna