sou · H9B347d2 · 2022-01-01 00:00:00 — En konsekvens av att undantagen har begränsats till olika typer av lovplikt medför vidare att det för vissa åtgärder kan framstå som att lovplikt gäller i fråga om yttre ändringar av en byggnad, vilken i sig inte omfattas av krav på lov för att få uppföras. Exempelvis gäller undantaget för s.k. friggebodar att uppföra eller bygga till en sådan. Undantaget omfattar dock inte andra ändringar av byggnaden, som t.ex. att byggnaden byter färg eller dess yttre utseende avsevärt påver- kas på annat sätt. I ett område som omfattas av en detaljplan krävs inte bygg- lov för en liten tillbyggnad av ett en- eller tvåbostadshus för en liten tillbyggnad i form av balkong, burspråk och uppstickande byggnads- del (9 kap. 5 a § PBL). Undantaget synes endast avse åtgärder som innebär en tillbyggnad. I det fall en balkong däremot endast är att se som att byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas – utan att vara en tillbyggnad som exempelvis är fallet med en s.k. fransk balkong – är en sådan åtgärd däremot lovpliktig enligt 9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL; jfr även 9 kap. 5 § första stycket PBL. För fristående väderskydd för kollektivtrafiken och 15,0 kvadrat- meters byggnader på allmän plats gäller enligt lagtexten ingen lovplikt för nybyggnad, men däremot för tillbyggnad och andra ändringar av byggnaden, enligt huvudregeln i 9 kap. 2 § PBL. Det finns också flera exempel på att huvudregelns krav på lov i förhållande till flera undantag inte längre upplevs som konsekvent. är t.ex. en tillbyggnad eller två takkupor (9 kap. 4 b § PBL), liksom vissa andra små tillbyggnader som att bygga en balkong eller ett burspråk (9 kap. 5 a § PBL), undantagna från krav på lov. kvarstår lovplikten för fasadändringar som att byta färg (9 kap. 2 § 3 c PBL) för flera byggnadstyper i område som omfattas av en detaljplan. Ett annat exempel på upplevd inkonse- kvens är att ett komplementbostadshus får uppföras utan lov, som krav på lov finns för en relativt låg mur på samma tomt. En åtgärd kan också i sig falla utanför kravet på lov, medan mindre omfattande eller påverkande följdåtgärder som sådana kan vara lovpliktiga. På en lekplats kan exempelvis ett plank föranleda lovplikt och vid en större teknisk anläggning kan en liten kontrollbyggnad eller en transformatorstation vara lovpliktig. Det kan också nämnas att prövningen av anmälningspliktiga åt- gärder i vissa fall blir nästan lika omfattande som en lovprövning, vilket av flertalet enskilda upplevs som ologiskt. En sådan omfattande prövning korresponderar heller inte med den mer begränsade pröv- ning som normalt görs i anmälningsärenden enligt annan offentlig- rättslig lagstiftning. Sammantaget framträder en bild av en oöverskådlig och svårförståelig och ibland t.o.m. ologisk reglering av lov- och anmälningsplikten. Det finns således starka skäl för en ny lov- och anmälningspliktsreglering. 7.5.2Utgångspunkter för en ny lov- och anmälningspliktsreglering Bedömning: En ny lov- och anmälningspliktsreglering bör i för- sta hand utformas så att de materiella reglerna får genomslags- kraft och utifrån vikten av att säkerställa de allmänna och enskilda intressen som dessa regler vilar på. finns även ett antal andra förhållanden som – i mer eller mindre stor utsträckning – måste få påverka utformningen av en ny reglering. Som framgår av våra direktiv, ska utredningen bl.a. analysera behovet av lov- och anmälningsplikt för olika typer av åtgärder samt också redovisa principer och avvägningar som ligger till grund för utred- ningens förslag i dessa delar. För att kunna ta ställning till vilka åt- gärder som bör vara lov- respektive anmälningspliktiga (eller varken lov- eller anmälningspliktiga) – och framför allt för att kunna redo- visa skälen för utredningens ställningstaganden i dessa delar – kom- mer vi i detta avsnitt att komplettera våra allmänna utgångspunkter i avsnitt 7.2 med ytterligare ett antal förhållanden som bör få påverka utformningen av en ny lov- och anmälningspliktsreglering. Lov- och anmälningsplikten bör i första hand utformas utifrån den materiella regleringen En tillstånds- och anmälningsplikt har i princip inte något rättsligt värde i sig, utan måste i första hand syfta till att säkerställa den mate- riella rättens genomslag. En tillståndsplikt möjliggör således en för- prövning av åtgärden i fråga utifrån de allmänna och enskilda intressen som ligger till grund för den materiella regleringen. Även anmälnings- plikten bidrar till säkerställandet av den materiella rätten, genom att det allmänna görs uppmärksam på åtgärder som avses vidtas och där- vid ges möjlighet att pröva och eventuellt också ingripa mot dem. I förarbetena till ÄPBL och PBL anges att det i princip finns två syften med lovprövningen. För det första ska be- vaka att den avsedda åtgärden är lämpligt lokaliserad, placerad, utfor- mad och utförd med hänsyn till samhällets intressen. Åtgärden ska också vara lämplig i förhållande till grannarna. Det handlar således om att pröva och säkerställa såväl allmänna som enskilda intressen. Om varken samhällets eller grannars intressen träds för när, bör det vara möjligt att avstå från en förprövning. Lovplikten ska med andra ord inte vara mer omfattande än nödvändigt för att säkerställa sam- hällets och grannars intressen.28 Lovplikten – och även anmälningsplikten – bör enligt vår mening i första hand styras av hur viktigt det är att det allmänna får möjlighet att förpröva en viss åtgärd respektive ingripa mot den i syfte att nå ett förverkligande av den materiella rätten, dvs. av de allmänna och en- 1985/86:1 s. 81, prop. 2013/14:127 s. 20 och prop. 2018/19:112 s. 11. skilda motstående intressen som regleras i PBL och som gör sig gäl- lande i ärendet i fråga. Prövningen kan – trots att den är offentligrätts- lig till sin natur – i förekommande fall innefatta endast motstående enskilda intressen, vilken då mer får karaktären av ”tvistlösning” mel- lan enskilda. I sammanhanget är det också viktigt att konstatera att allmänna och enskilda intressen förstås kan vara två sidor av samma mynt; t.ex. kan en grundvattentäkt eller en värdefull kulturmiljö vara ytterst viktig för såväl den enskilde som det allmänna. Sammanfattningsvis måste en ny lov- och anmälningspliktsregler- ing enligt vår mening bygga på ett ställningstagande till den omgiv- ningspåverkan – i bred bemärkelse – som olika åtgärder kan tänkas generera. Häri innefattas bl.a. hur frekventa åtgärderna är, var de vid- tas – t.ex. inom eller utanför detaljplanelagt område – och om åtgär- derna är möjliga att återställa eller om de kan orsaka irreparabla skador. Denna potentiella påverkan får sedan ligga till grund för utformningen av lov- och anmälningsplikten, allt för att få till stånd en enkel, effek- tiv och ändamålsenlig förprövning. Avslutningsvis bör i denna del nämnas att en lovplikt också måste korrespondera med de materiella kraven på ett sådant sätt att lov- plikten inte bara gäller för åtgärder som det ändå inte går att bevilja lov för.29 Lovplikten bör vara områdesdifferentierad Som vi har anfört ovan bör lovplikten i första hand styras av hur vik- tigt det är att det allmänna får möjlighet att förpröva en viss åtgärd i syfte att förverkliga de allmänna och enskilda intressen som regleras i PBL. måste en lovplikt utformas så att den dessutom blir både enkel och effektiv. Vi har redan i avsnitt 7.3.1 redogjort för vårt förslag att särskilt reglera bygglovsplikten för åtgärder dels nära gräns, dels i s.k. skyd- dade områden och dels i s.k. värdefulla områden. Förslaget bygger i grunden på att åtgärder generellt orsakar olika påverkan på sin om- givning beroende på vilken omgivning – vilket område – de vidtas i. Vi föreslår således en utökad lovplikt för åtgärder som vidtas nära grannens tomt eller fastighet, eftersom sådana åtgärder generellt orsa- 29Se även , utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 19. kar mer påverkan på grannens intressen än åtgärder som vidtas längre ifrån gränsen. Vi föreslår också en utökad lovplikt för åtgärder som avses vidtas inom värdefulla områden, eftersom åtgärder inom sådana områden generellt genererar en större påverkan på de värden som ska skyddas. Av samma skäl bör enligt vår mening lovplikten för vissa åtgärder vara differentierad beroende på om åtgärden ska vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller i ett område som inte gör det, vilket för övrigt är fallet vad gäller ett antal åtgärder. Åtgärder som vidtas i ett detaljplanelagt område riskerar nämligen generellt att orsaka en större omgivningspåverkan än de som vidtas utanför ett sådant område. Dessutom lämnar en differentiering inom respektive utanför detaljplanelagt område inte något bedömnings- utrymme, vilket innebär att den blir enkel och förutsebar, helt i linje med våra direktiv. Under utredningsarbetet har framförts starka synpunkter om att denna differentiering är alltför ”trubbig”, särskilt som det runt om i finns tätbebyggelse även i områden som inte omfattas av detaljplan och där åtgärders omgivningspåverkan i princip är den- samma som i områden som omfattas av en detaljplan. Förslag har också framförts om att legaldefiniera det tidigare uttrycket samlad bebyggelse som en bebyggelsegrupp om cirka 10 hus samt att i lov- pliktshänseende jämställa sådan bebyggelse med område som om- fattas av en detaljplan. Detta ansluter i viss mån till – och förtydligar –uttrycket som används i nuvarande 9 kap. 6 § PBL för att precisera lovplikten för vissa åtgärder i område som inte omfattas av en detalj- plan, dvs. avseende åtgärder som vidtas inom en sammanhållen bebyg- gelse och [där] bygglov behövs med hänsyn till omfattningen av bygg- nadsverk i bebyggelsen. Vi ifrågasätter inte på något sätt att det i finns många tät- bebyggda områden även utanför detaljplanelagt område, ofta i rand- områden men i förekommande fall även i mer centrala lägen. Vi instämmer också i att den omständigheten att planläggning här inte skett torde ha historiska förklaringar och primärt inte grunda sig på bebyggelsemässiga förutsättningar eller på faktiska behov av planläggning (jfr 4 kap. 2 § PBL). Dessutom instämmer vi i att en åtgärds omgivningspåverkan rent faktiskt naturligtvis inte skiljer sig åt beroende på vilken sida om en plangräns man befinner sig. Vi konstaterar dock för det första att vi som ovan har nämnts föreslår en utökad lovplikt för åtgärder nära gräns (se avsnitt 7.8), vilken kommer att gälla även i tätbebyggda områden som inte om- fattas av detaljplan. Vidare instämmer vi inte i uppfattningen att den plan- och byggrättsliga uppdelningen mellan områden som omfattas av en detaljplan och de som inte gör det i huvudsak är av admini- strativ karaktär. En detaljplan kan sägas ha två syften, dels att reglera förändringar av markanvändning och bebyggelse, dels att reglera be- varande av vissa byggnader och bebyggelsemiljöer eller reglera förut- sättningar för förnyelse och ombyggnad av befintliga bebyggelse- områden. Enligt förarbetena till ÄPBL handlar det generellt om att för varje fastighet precisera rättigheter och skyldigheter för att i miljö- hänseende uppnå en god helhetsverkan och en lämplig samhällsutveck- ling. Planen och dess rättsverkningar för både enskilda och det all- männa tillkommer vidare genom ett noga reglerat förfarande (5 kap. PBL), dvs. i former som ger medborgarna och intressenterna infor- mation och möjligheter att påverka beslutet.30 Genom detaljplanen får kommunen således en möjlighet att reglera markanvändningen, vilket ytterst får genomslag vid den efterföljande lovprövningen. Men planprocessen syftar också till att åstadkomma en lokal förankring av markanvändningen bland dem som berörs.31 En åtgärds omgivningspåverkan måste således enligt vår mening även ses i ljuset av om rättigheter och skyldigheter på förhand har reglerats genom en detaljplan eller inte och vilken omgivningspåver- kan som därmed redan bedömts och accepterats. Ett sådant synsätt korresponderar också med praxis om att det materiella innehållet i en plan också påverkar bedömningen av om en olägenhet verkligen är betydande eller inte och av vad boende har anledning att förvänta sig i området i fråga.32 Om det finns en rättsverkande plan eller inte har således stor betydelse för frågan om omgivningspåverkan – och därmed också för lovplikten – och är därmed inte av enbart admini- strativt intresse. Vårt synsätt förutsätter att kommunerna fullgör sitt planansvar och att detaljplanekravet (4 kap. 2 § PBL) tillämpas i enlighet med vad lagstiftaren förutsatt. Om en kommun avstår från planläggning, kan det leda just till att lovprövningen blir osäkrare, men också till 1985/86:1 s. 149. 1985/86:1 s. 79. RÅ 1991 ref. 46 och MÖD 2016:37. att medborgare och sakägare undanhålls insyn och inflytande, att mark- ägare får osäkrare utgångspunkter för byggande och att gemensamma behov rörande t.ex. service, va-nät, rekreationsmöjligheter m.m. inte får en tillfredsställande utformning. Såväl sakägare som andra intres- senter kan således ha ett berättigat intresse av att planläggning sker, i stället för att en mer begränsad – och ofta otillräcklig – intresse- avvägning sker endast inom ramen för ett enskilt lovärende. Detalj- planen kan som sagt i enlighet härmed också vara ett sätt att rationa- lisera prövningen av efterföljande lovärenden, varför det borde ligga i kommunens eget intresse att använda detaljplaneinstrumentet.33 Häremot har invänts att det i praktiken inte är realistiskt med en sådan planläggning, dels då de här aktuella områdena är för många, dels då de redan är färdigutbyggda, innebärande att det inte finns något intresse bland fastighetsägare att bekosta själva planarbetet. Den här typen av resonemang har framförts under vårt utred- ningsarbete; det har t.o.m. framförts att det finns kommuner som i princip endast arbetar med nya planer och inte med sina befintliga. Vi ifrågasätter inte denna problembild, men konstaterar att kommunens avvägning av olika allmänna och enskilda intressen – och inte minst av olika motstående enskilda intressen – utgör själva kärnan i PBL. Att avvägningen blir proportionerlig och förenlig med egendomsskyddet – och att den användning av mark och vatten som tillåts i detaljplanen ska bli långsiktigt hållbar från ekologisk, ekono- misk och social synpunkt – är några av de tyngsta argumenten för att det allmänna över huvud taget bör ha ett planmonopol och en rätt att bestämma över hur mark och vatten får användas. Som vi har anfört i avsnitt 7.2.5 får en lovplikt heller inte utformas på ett sådant sätt att det kommunala planmonopolets syfte förfelas eller motverkas. Vad gäller själva finansieringen av ett sådant planarbete, konsta- terar vi att enligt 12 kap. 9 § PBL har möjlighet att ta ut en s.k. planavgift för att täcka kostnader för åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner. Om inte förr tas avgiften ut när bygglov beviljas för nybyggnad eller ändring av en byggnad inom planområdet, låt vara att lovfrågor mer sällan aktua- liseras i områden som redan är utbyggda vilket i sin tur innebär att kommunen i förekommande fall först kan få sina kostnader täckta. Som en förutsättning gäller att den fastighet som bygglovet 33Se SOU 2017:64 s. 70 ff. avser har nytta av planen, vilket i praktiken torde innebära att det sker en korresponderande höjning av marknadsvärdet på fastigheten. Avslutningsvis kan nämnas att tidigare reglering av samlad bebyg- gelse eller motsvarande i områden som inte omfattas av en detaljplan har vållat flera tillämpningssvårigheter, bl.a. i frågan hur långt ifrån varandra byggnaderna kan vara placerade.34 Vår bedömning är att ett sådant uttryck – även om det definieras i lag – också riskerar att bli ”trubbigt” och dessutom mycket svårare att tillämpa i praktiken – inte minst för den enskilde – än att bara konstatera om åtgärden i fråga ska vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller inte. En sådan reglering bör heller inte utan vidare införas i enbart den plan- och byggrättsliga regleringen.35 Uppdelningen i områden som omfattas av en detaljplan och som inte gör det ligger till grund för flera bestämmelser även i närliggande lagstiftning som t.ex. väglagen och ordningslagen. Om viss bebyggelse ska regleras som om den omfattas av en detaljplan – trots att den inte gör det – bör det således enligt vår mening ske tillsammans med en översyn av motsvarande bestämmelser i angränsande lagstiftning. Lov- och anmälningsplikten bör inte i sig påverka tillämpligheten av materiella regler Ytterligare en utgångspunkt är att lov- och anmälningsplikten inte i sig bör styra vilka materiella bestämmelser som är tillämpliga; där- emot gäller alltså det omvända, dvs. att det är de materiella reglerna som ska styra om det behövs en förprövning eller inte. Detta är vik- tigt i synnerhet utifrån vår utgångspunkt att åtgärder som inte blir föremål för en förprövning ska kunna bli föremål för en prövning i efterhand tillsynsmässigt, i princip utifrån samma förutsättningar. Av detta skäl är det enligt vår mening olyckligt att vissa bestäm- melser i 2 kap. PBL är utformade på ett sätt som gör att deras tillämp- lighet blir beroende av om fråga är om lovpliktiga åtgärder eller inte. Mest ändamålsenligt hade varit att se över även bestämmelserna i 2 kap. PBL i bl.a. detta hänseende. Vi har dock gjort bedömningen att konsekvenserna härav inte går att bedöma fullt ut inom ramen för vårt uppdrag. Denna fråga bör därför bli föremål för framtida översyn (se avsnitt 7.25). Det betyder också att tillämpligheten av bestäm- 2009/10:170 Del 1 s. 151 f. 35Se SOU 2017:64 s. 225 ff. melserna i 2 kap. PBL måste beaktas när vi bedömer vilka åtgärder som bör omfattas av en lov- och anmälningsplikt och inte. Avslutningsvis kan nämnas att även vissa bestämmelser i 8 kap. PBL om utformnings- och egenskapskrav har ett differentierat tillämp- ningsområde beroende på om en byggåtgärd omfattas av krav på lov eller anmälan eller varken lov eller anmälan (se särskilt 8 §). Lov- och anmälningsplikten måste förhålla sig till rättsverkan och rättskraft Som ovan har nämnts leder en förprövning till att det allmänna fattar ett beslut. Detta gäller i den plan- och byggrättsliga regleringen inte bara vid lovplikt, utan även vid anmälningsplikt eftersom ett start- besked meddelas (se avsnitt 7.16). Avgörandet blir i princip över- klagbart och kan därmed bli föremål för överprövning i länsstyrelse och mark- och miljödomstol, vars prövning naturligtvis också syftar till att säkerställa den materiella regleringens genomslagskraft genom kontroll av att beslutsmyndigheten i sitt beslutsfattande hållit sig inom uppställda rättsliga ramar. Ett beviljat lov eller startbesked får vidare normalt rättskraft, om än på olika sätt och i olika utsträckning. Som ovan har nämnts är syftet med en lovplikt att ska kunna bedöma om en åtgärd är förenlig med bestämmelser om bl.a. lokalisering, placer- ing och utformning samt om grannarnas rätt. Lovplikten kan visser- ligen vara en pålaga för den enskilde, men den ger också goda möjlig- heter att i ordnade former förebygga och hantera konflikter mellan såväl allmänna som enskilda intressen.36 Rättskraften innebär att av- görandet i princip blir orubbligt, vilket skapar förutsebarhet både för enskilda (sökanden och berörda) och det allmänna, låt vara att den kan upplevas som betungande för den sökande och som ett ingrepp i egendomsskyddet. Detsamma gäller inte avslag på tillståndsansökan, vilket då inte skapar samma trygghet för omgivningen eftersom en ny ansökan alltid kan ges in på nytt.37 Även under utredningsarbetet har styrkts att lovplikt i sig inte behöver upplevas som något negativt, så länge lovpliktsreglerna är enkla att förstå och tillämpa samt heller inte fördröjer byggåtgärder genom att handläggning drar ut , orsakar oproportionerliga 2006/07:122 s. 44. RÅ 2006 ref. 64. Detta kan också sägas manifesteras genom att direktiven ger oss en reell möjlighet att återinföra lovplikt för åtgärder som är lovbefriade, naturligtvis under förutsättning att starka skäl talar härför. Lov- och anmälningsplikten måste förhålla sig till tillsyn En lov- och anmälningsplikt måste också förhålla sig till både regler- ingen av tillsynen och till själva tillsynsverksamheten. Det handlar i denna del om att bedöma om det allmännas säkerställande av den materiella regleringen vid en samlad bedömning sker lämpligast genom en förprövning eller genom en prövning i efterhand. Som vi ovan har nämnt bör en lov- och anmälningspliktsreglering i första hand bygga på ett ställningstagande till den omgivningspåverkan (i bred bemärkelse) som olika åtgärder genererar. Häri innefattas även hur frekvent åtgärderna förekommer, var de förekommer och om åtgärderna är möjliga att återställa eller inte. Det innebär således att åtgärder – i ett område som omfattas av en detaljplan respektive som inte gör det – som normalt inte genererar så stor omgivningspåverkan, inte förekommer så ofta och som är möjliga att återställa, bör kunna hanteras inom ramen för tillsynen och inte genom en förprövning. Vad gäller sådana åtgärder, är det alltså i princip tillräckligt att det allmänna först i efterhand bedömer om de (tillämpliga) materiella kraven efterlevts eller inte. Har de inte det, ska ett ingripande ske, t.ex. genom ett lovföreläggande (11 kap. 17 § PBL) eller ett rättelse- föreläggande (11 kap. 20 § PBL). Det är dock viktigt med noggranna överväganden vad gäller vilka åtgärder som bör prövas inom ramen för tillsynsverksamheten, efter- som en förprövning kan vara både enklare och effektivare. Den kan även vara mindre kostsam för det allmänna, bl.a. på grund av bestäm- melserna om möjlighet att ta ut lovavgift (12 kap. 8 § PBL), även om byggsanktionsavgift som i förekommande fall påförs i tillsynsverksam- heten tillfaller kommunen (11 kap. 62 § PBL).38 Förprövningen inne- bär som sagt dessutom en möjlighet att rätta till felaktigheter i ett tidigt skede och därmed att undvika krav på rättelse i efterhand som kan bli oproportionerliga och orsaka kapitalförstöring. är det också viktigt att framhålla att det inte är rimligt att ha en lovplikt 38Jfr även prop. 1975/76:164 s. 43 f. och 56 samt prop. 2009/10:170 Del 1 s. 340 ff. som träffar ett stort antal åtgärder som generellt inte vållar särskilt stora problem, enbart av det skälet att en förprövning är enklare och mindre kostsam för en kommun att hantera än en prövning i efterhand. I sammanhanget kan nämnas att frågor om verkställbarhet också kan få betydelse för utformningen av lov- och anmälningsplikts- regleringen; det är endast genom någon form av förprövning som det allmänna görs uppmärksam på en åtgärd innan den har vidtagits och därvid ges möjlighet att bestämma att ett beslut ska gälla först när det har fått laga kraft, t.ex. om en åtgärd kan befaras medföra oåterkalleliga skador. Vad gäller de åtgärder som är svåra eller t.o.m. omöjliga att återställa, är det särskilt viktigt att säkerställa möjlig- heten att överklaga beslutet och att åtgärden inte verkställs förrän frågan är slutligt avgjord.39 I sammanhanget bör också betonas – vilket vi även gjort i avsnittet ovan – att lov- eller anmälningsplikten i sig som utgångspunkt inte bör styra vilka materiella regler som är tillämpliga. Däremot gäller som sagt det omvända, dvs. att de materiella reglerna ska styra om det behövs en förprövning eller inte. Även om en åtgärd inte omfat- tas av krav på lov eller anmälan, ska den således som huvudregel ändå uppfylla tillämpliga krav (även t.ex. tekniska egenskapskrav etc.). Den främsta skillnaden blir således att kravuppfyllnad i stället prövas i efterhand genom tillsyn. Vad så gäller byggnadsnämndernas tillsyn, är det förstås också vik- tigt att beakta förutsättningarna för denna verksamhet. I vissa kom- muner är denna verksamhet både kostsam och tidskrävande. Vissa kommuner vittnar också om att tillsynsverksamheten historiskt varit eftersatt, men att resurserna nu ökar.40