sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Enligt 2 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för, och företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning enligt hushållningsbestämmelserna och miljökvalitetsnormerna i , MB. Utgångspunkten för bedömningen är områdets beskaffenhet, dess läge och de behov som finns. Det finns också ett krav på en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser beslutet får för motstående enskilda intressen. Kravet uttrycks i 1 § och återfinns också i Europakonven- tionen för de mänskliga fri- och rättigheterna, och det innebär att hänsyn ska tas även till de privata intressen som finns i varje enskilt ärende. Av 3 § framgår att vid planläggning ska hänsyn tas till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Vidare ska kommunen främja bland annat en ändamålsenlig struktur och en estetisk utformning av bebyggelse, en god och tillgänglig livsmiljö, goda miljöförhållanden samt hushåll- ning med energi med mera. Dessutom ska byggande och utveckling av bostäder främjas. PBL innehåller även ett antal principer som har betydelse för byggnadsverkens lokalisering och placering. ska loka- liseras till mark som går att bebygga på ett säkert sätt (5 §). Det ska gå att ordna trafik, vatten- och avloppsanläggningar och förebygga olika typer av föroreningar och bullerstörningar. När byggnader ut- formas och placeras ska hänsyn tas till bland annat stads- och land- skapsbilden, skydd mot katastrofer och behovet av en välordnad trafik (6 §). När det handlar om områden med sammanhållen bebyg- Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer gelse ska kommunen också beakta behovet av närhet till allmänna platser som gator, torg och parker samt utbud av samhällsservice (7 §). Hushållningsbestämmelserna i andra kapitel respektive MB gäller således vid planering, planläggning och all efterföljande prövning. Det gäller såväl översikts- och detaljplaner som bygglov och de processer som styr dessa fram till beslut. Det finns här anledning att peka på den principiella skillnaden mellan en strategisk planering på initiativ av kommunen som ut- trycker kommunens avsikter och den planering som tillkommer i samband med någons avsikt att bygga. Den strategiska planeringen tar sitt främsta uttryck i översiktsplanen som bland annat ska redo- visa hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Den ger sam- tidigt utrymme för olika samordnande insatser mellan myndigheter på nationell och regional nivå som rör trafikplanering och planering för investeringar i infrastruktur, vilket sammantaget skapar förut- sättningar för transporteffektivitet. Detaljplaneringen startar sedan antingen med utgångspunkt i de avvägningar som gjorts i översiktsplanen eller med att kommunen bedömer lämpligheten i den aktuella platsen. Befinns platsen allmänt lämplig hanterar kommunen i nästa steg vilka specifika allmänna och enskilda intressen som är relevanta på platsen, hur de bör viktas mot varandra och vad det får för konsekvenser. Den strategiska planeringen dokumenterar således hur kommu- nen bedömt vilka allmänna intressen som är aktuella och hur aktuella kommundelar lämpligen kan utvecklas. Vid den fortsatta planlägg- ningen ska samma avvägningar ske såväl utifrån områdets roll i den samlade bebyggelsestrukturen som utifrån hur området närmare ska utformas för att uppnå transporteffektivitet. Avvägningsreglerna ska främja en långsiktigt god hushållning. Till- lämpningen leder ofta till att intressen som finns inom ett avgränsat markområde får företräde framför strukturella frågor. Bebyggelse- strukturen har stor inverkan på transporteffektivitet – och därmed på klimat, miljö och energi. Det gör att den praktiska tillämpningen av reglerna i 2 kap. PBL och 3 kap. MB riskerar att inte möta behovet Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer av en stärkt integration mellan planeringen av dels bebyggelse, dels trafik och transporter, vilket är en kärnfråga för att uppnå transport- effektivitet. Sambandet mellan bebyggelseutveckling och transporteffektivi- tet behöver utvecklas på övergripande nivå om någon effekt som ska synas på områdesnivå. Det gäller både den regionala ortsstrukturen och strukturen vad gäller bebyggelse, grönområden och infrastruk- tur i tättbebyggda områden. Det gäller vidare den närmare utform- ningen av enskilda områden och fastigheter, så att transporteffek- tiviteten fullföljs vid genomförandet. Men av planering, och trots tidigare lag- reformer (se vidare avsnitt 8.2.1), har en resurskrävande bebyggelse- struktur fortsatt att utvecklas, där bebyggelse spritts ut i det landskapet med enklaver av funktionsseparerade områden och med barriäreffekter dem emellan. Denna planering har lett till en mark- åtgång för trafikinfrastruktur med omgivande skyddszoner som är större än bebyggelsens markkonsumtion. Vi anser att målen kring hushållning kräver ett förtydligande av hur avvägningar mellan allmänna intressen ska ske. har hushållningsbegreppet två olika innebörder: –dels om att på avgränsade platser och områden avväga mellan olika intressen –dels om att hantera hushållningen med de resurser som påverkas av strukturer och sambandsrelationer i bebyggelsen på regional, tätorts och områdesnivå. Utifrån dagens bestämmelser har den förstnämnda innebörden prio- ritet, eftersom hushållningsreglerna i främst definieras områdesvis och därtill får särskild vikt om berört värde anses vara av nationell betydelse (riksintresse). Den andra innebörden, det vill säga den strukturella hushållningsdimensionen, handlar om trans- porteffektivitet till följd av bebyggelsens rumsliga utformning. Regeringen framhåller i handlingsplanen Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i Sverige10 att ett mer resurseffektivt nyttjande av material är angeläget, bland annat för att det minskar behovet av nya råvaror och bidrar till klimatomställningen. Vår be- dömning är därför att den strukturella dimensionen bör förstärkas. 10Handlingsplan cirkulär ekonomi (). Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer I PBL är detta främst ett kommunalt intresse. En struktur som främ- jar hushållning med energi, transporter och andra resurser bör därför få ett tydligare genomslag i alla de ovan beskrivna delarna av samhälls- byggnadsprocessen – men också i dialogen mellan stat och kommun. Utredningen ser därför ett behov av att betona vikten av att trans- porteffektivitet, och därmed sammanhängande hållbarhetsaspekter, ses som ett allmänt intresse i planeringen. Det kan göras genom att bestämmelserna i andra kapitlet PBL om samhällsstruktur samt bygg- naders lokalisering, placering och utformning, kompletteras och för- tydligas. Ett förtydligande av bestämmelserna kan leda till en normför- skjutning och en ändrad syn på avvägningar av lämplig markanvänd- ning som lägger mer tonvikt på transporteffektivitet och stärker hus- hållningsperspektivet i bebyggelsestrukturen. Genomgående gäller att syftet med varje planbestämmelse ska vara förenligt med de bestäm- melser som anges i andra kapitlet PBL. Kommunen har ansvar dels för att bebyggelsens lokalisering och utformning underlättar människors klimatsmarta beteenden och till- godoser olika trafikantgruppers behov, dels för att bebyggelsestruktur och trafiknät anpassas till varandra och får en lämplig utformning. De övergripande hänsynskrav prövas i detaljplanen eller i bygglovspro- cessen utifrån samma bestämmelser i andra kapitlet PBL. Andra kapitlet PBL lägger grunden för hela samhällsbyggnads- processen och är därmed avgörande för vilka hänsyn som ska få genomslag. Men som vi berört ovan får reformer inte alltid genom- slag enbart med stöd av lag. Utredningen vill därför understryka att ändringar av bestämmelserna behöver kompletteras med kunskaps- och kompetenshöjande insatser om författningsförslag ska få fullt genomslag i praktiken. Det bör ankomma på att utforma lämpliga verktyg för en sådan insats. Plansystemet består av tre nivåer – regionplaner, översiktsplaner och detaljplaner. Alla regioner upprättar inte regionplaner, men samtliga kommuner ska ha aktuella översiktsplaner. I regionplaneringen hanteras frågor som angår två eller fler kom- muner och som behöver utredas gemensamt. Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer teras kommunens bebyggelseutveckling och övergripande mark- och vattenanvändning; dessutom är översiktsplanen det forum där staten och kommunen kan komma överens om vilka allmänna intres- sen som ska prioriteras. Regionplanen och översiktsplanen är formellt sett vägledande. Dessa planer kallas ofta strategiska eftersom de hanterar inrikt- ningen av den rumsliga samhällsutvecklingen och dessutom anvisar åtgärder för att implementera den beslutade inriktningen. För att reglera bebyggelsens närmare utformning vid sammanhål- len bebyggelse och vid betydande omgivningspåverkan upprättas och antas detaljplaner. Sedan sker bygglovsprövningen i enlighet med pla- nerna, under förutsättning att dessa ger tillräcklig vägledning – annars krävs en lämplighetsprövning i bygglovet. Bestämmelser i detaljpla- nerna är bindande för den fortsatta prövningen, även om mindre av- vikelser får ske. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.6 och 5.7. Flera kommuner som behöver samordna sin planläggning kan sam- verka kring en regionplan. Behovet är störst i storstadsregionerna. Regionplanen har som syfte att ge vägledning och förenkla inför beslut om översiktsplaner och övriga planer. Av planen ska framgå hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, riks- intressen enligt 3 och 4 kap. MB och på vilket sätt miljökvalitets- normer uppfylls. Det ska också framgå hur hänsyn tagits till den regionala utvecklingsstrategin, länsplanen för regional transport- infrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning. I övrigt beaktas även nationella, regionala och kommunala mål samt planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i regionen. Det innebär att frågor om mobilitet och infrastruktur ska ingå som en väsentlig del i arbetet med region- planen. finns två regioner med obligatorisk regionplanering enligt 7 kap. PBL – och Region . har, som nytt regionplaneorgan11, arbetat med en första regionplan 11Riksdagen beslutade om en ändring i som från gav ett ansvar för att ta fram en regionplan. Planen ska vara vägledande när kom- munerna tar fram översiktsplaner. Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer I har det funnits regionplaner sedan 1950- talet och ansvaret är lagstadgat sedan PBL:s införande 1987. Den nuvarande regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregio- nen, RUFS 205012 är ett exempel på ett metodiskt arbete med att sammanlänka bebyggelse- och transportplaneringen. Dokumentet ger en samlad bild av regionens önskade rumsliga struktur . Det handlar dels om hur bebyggelse, transportinfrastruktur och grönom- råden utformas samt relaterar till och påverkar varandra, dels om hur strukturen kopplas ihop med människors livsval i relation till arbete, bostad och fritid. För att vägleda kommunernas översiktsplanering innehåller RUFS 2050 några principer för den rumsliga utvecklingen som samtliga 26 kommuner i Region bör följa. Det gäller bland annat en regionalt prioriterad bebyggelseutveckling där ny be- byggelse (både bostäder och verksamheter) i första hand ska tillkomma i centrala och primära bebyggelseutvecklingslägen samt landsbygds- noder, för att ge förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle. har påbörjat arbetet med att ta fram en region- plan13. arbetar regionen med en informell koordi- nering av bebyggelse- och infrastrukturutveckling benämnd Struk- turbild Skåne14. Den kommande Regionplan för 2022–2040 ska redovisa en samlad vilja och ge förutsättningar för utvecklingen av de fysiska strukturer som sträcker sig över kommungränserna. Av- sikten är att den tillkommande bebyggelsen lokaliseras i samspel mellan kommuners behov och regionens planering för infrastruktur och kollektivtrafiken, för att säkerställa en miljömässigt och socialt hållbar riktning. Inledningsvis har , i samverkan med länets kommuner, enats om följande övergripande, rumsliga utveck- lingsstrategier i syfte att nå en transporteffektiv samhällsutveckling: –Den flerkärniga strukturen ska utvecklas och ska bindas samman med ny och förstärkt kollektivtrafik. –Ny bebyggelse ska planeras nära kollektivtrafiken för ett hållbart resande i . 12Stockholms läns landsting (2018). Regional utvecklingsplan för , RUFS 2050, . 13https://utveckling.skane.se/utvecklingsomraden/samhallsplanering/regional-fysisk-planering/ 14https://utveckling.skane.se/utvecklingsomraden/samhallsplanering/regional-fysisk- planering/strukturbild-for-skane/ Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer Översiktsplanen ska ange kommunens inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Den omfattar hela kommunen och är obligatorisk, till skillnad från övriga planer. Översiktsplanen är ett viktigt instrument för att samordna planeringen på nationell, regional och nivå, och den är avgörande för den lång- siktiga utvecklingen av bebyggelsestruktur och persontransporter. Den strategiska dimensionen i översiktsplanen är framträdande. Det ska bland annat framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till nationella och regionala mål samt program av betydelse för en håll- bar utveckling. Det är också på denna översiktliga nivå av den kom- munala planeringen som den statliga transportinfrastrukturen kan behandlas integrerat med planering av bebyggelse, vägar och parker. Syftet med översiktsplanen är att den ska ange de övergripande dragen vad gäller markanvändning och bebyggelseutveckling. Planen ska bland annat redovisa hur bebyggelsen kan användas, utvecklas och bevaras och ge vägledning om var bebyggelse är lämplig från allmän synpunkt. I översiktsplanen är kommunen skyldig att redovisa hur man avser att tillgodose allmänna intressen enligt 2 kap. PBL när man beslutar om användningen av mark- och vattenområden. Inne- börden och konsekvenserna av översiktsplanen ska också framgå tydligt, vilket har visat sig vara avgörande för översiktsplanens väg- ledande betydelse vid överprövning av kommunala planer och bygg- lovsbeslut. Av Förordning om hushållning med mark- och vattenom- råden15 framgår följande: Den myndighet som ska tillämpa 3 och 4 kap. i ett ärende ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med de översiktsplaner, region- planer och havsplaner som är tillämpliga i ärendet. Denna bestämmelse ger översiktsplanen den betydelsen som var tänkt bakom begreppet vägledande och är ett viktigt verktyg för transporteffektivitet. Förutom att översiktsplanen har stor betydelse vid olika över- väganden spelar den också en viktig roll som underlag vid förhand- lingar mellan kommun och kollektivmyndighet. Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer lingar kan röra till exempel medfinansiering eller tidsättning av fram- tida kollektivtrafik. När kommunen upprättar eller ändrar en översiktsplan ska den samråda med bland andra , regionala organ och grann- kommuner. Kommuninvånarna ska också involveras och få möjlig- het att komma med synpunkter under samrådsskedet på hur kom- munens mark ska utvecklas. Efter samrådet skriver kommunen en samrådsredogörelse och överväger i samband med det om det finns anledning att justera planen. har vissa kommuner infört så kallade medborgardialoger, vilket innebär att kommuninvånarna involveras i ett tidigare skede. Tanken är att fler ska välja att engagera sig, när man har en större möjlighet att påverka utvecklingen. Det finns också ett värde för kommunledningen i att få ta del av invå- narnas perspektiv. Kommunen ska i början av varje mandatperiod göra en aktua- litetsprövning i form av en planeringsstrategi16, vilket har införts som krav i PBL att gälla . I denna strategi ska kommun- fullmäktige bedöma om översiktsplanen är aktuell och ta ställning till kommunens fortsatta arbete, det vill säga i vilka avseenden planen kan behöva omarbetas. En tydlig och uppdaterad översiktsplan ska- par förutsättningar för en effektiv och förutsägbar detaljplanelägg- ning och bygglovsprövning. Nedan följer två exempel på översiktsplaner med fokus på hållbarhet och transporteffektivitet från och . Se även avsnitt 4.6.3, där vi kort redovisar konceptet 15-minutersstaden som tillämpas i och om strävan att skapa funktionsblandade stads- delar i förslag till ny översiktsplan i . – exempel från en större kommun Översiktsplan 2016 för är ett exempel på en översiktsplan där bebyggelseutveckling och den framtida mark- och vattenanvänd- ningen kommer till uttryck med hänsyn till behoven i ett transport- effektivt samhälle. Ett särskilt kapitel presenterar strukturbilden för 2050. Det är en förenkling och en sammanfattande förklar- ing av planens inriktning och visar en önskad fysisk struktur för ur ett långsiktigt perspektiv. I huvudkapitlet beskrivs hur 2019/20 s. 46. Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer kommunens mark- och vattenområden bör användas. Här pekas riktningen ut för utvecklingen av den fysiska miljön i staden, i tät- orterna och på landsbygden för att uppnå närhet och mervärden. Konkret beskrivs detta på följande sätt: Transporteffektivitet ska genom översiktsplan uppnås genom en bebyggelseutveckling kring noder och stråk. Många män- niskor ska ha nära till mycket och till varandra i vardagen och till en stor arbetsmarknad. Både landsbygden, tätorterna och staden kopp- las samman med stråk för snabb kollektivtrafik. Det är lätt att byta mellan färdmedel och att gå och cykla. De allra flesta som bor i staden behöver inte egen bil för att klara vardagen. När bostäder, arbetsplatser och service koncentreras i stråk och noder kan andra platser lämnas rofyllda och obebyggda, såsom stora grönområden och parker. kommuns centrum är innerstaden. Den kompletteras med fyra stadsnoder. I dessa blandas bostäder med arbetsplatser, service och parker. De bildar tillsammans med innerstaden den fem- kärniga staden. En sammanhängande stadsbygd med blandstad bin- der samman noderna, särskilt längs livfulla stadsstråk. Landsbygden har en viktig roll för energi- och matförsörjningen och för att sluta kretsloppen, både lokalt och i ett större perspektiv. Nya bostäder och arbetsplatser finns utanför staden framför allt i de mindre tät- orterna med god kollektivtrafik. Det i sin tur förstärker underlaget för service och bidrar till goda förutsättningar för landsbygds- näringar att utvecklas och ett gott liv både på landsbygden och i kommunens många tätorter. – exempel från en landsbygdskommun Ett exempel på en landsbygdskommun som arbetar med hållbar utveckling i översiktsplaneringen är kommun. Översiktsplanen sätter in i ett regionalt sammanhang, där kommunen vill betrak- tas som en betydelsefull regional samarbetspartner. Översiktspla- nens riktlinjer och ställningstaganden stödjer det regionala trafik- försörjningsprogrammet för att utveckla kollektivtrafiken och få fler att använda sig av den. Därmed bidrar planen till att regionen blir mer sammanlänkad och tillgänglig. Goda kommunikationer ska upp- nås genom utveckling av ett nytt resecentrum med utökad kollek- Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer tivtrafik samt förbättring av vägtrafiken. kommun ska också fungera som ett bra boendealternativ med tillgång till kvalitativa samhällstjänster som förskola, skola och äldreomsorg. Utredningen har enligt direktiven inte till uppgift att behandla regel- verket kring översiktsplanen. Det har skett genom propositionen En utvecklad översiktsplanering, där det nya begreppet planeringsstrategi17 behandlas. Regeringen konstaterar att många frågor ska behandlas i en översiktsplan och i propositionen förs ett resonemang kring väsent- lighet, som behandlar vilka frågor som bör vara med i översiktsplanen för att den ska betraktas som aktuell. Väsentlighet bygger enligt pro- positionen på att ett visst område kan ha specifika egenskaper18 som har betydelse vid prövning, och som av det skälet ska redovisas i översiktsplanen, medan andra frågor kan behandlas mindre ingående. Dilemmat med att hushållningsbegreppet har olika innebörd (se av- snitt 5.4) förstärks av dessa resonemang kring väsentlighet. Sammantaget riskerar resonemangen om väsentlighet att inne- bära att bebyggelsestrukturen blir en mindre väsentlig del av över- siktsplanen, vilket kan uppfattas som en nedtoning av strukturfrågor till förmån för frågor som berör mark- och vattenområden och kon- flikter mellan olika intressen i ett specifikt område. Det innebär att en transporteffektiv och ändamålsenlig struktur riskerar att inte behandlas som ett nationellt viktigt intresse. Det ökar i sin tur bety- delsen av reformering av 2 kap. PBL, särskilt 3 §, och att dessa frågor får tillräckligt utrymme i samrådsprocesser kring översiktsplanen. Utredningen lägger därför på eget initiativ ett förslag om en natio- nell strategi som konkretiserar innebörden av en hållbar bebyggelse- utveckling både i tätorter och i övriga landet (se avsnitt 8.3). 2019/20:52, s. 46. 18Ibid s. 83 och 89–90. Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer Investeringar i transportinfrastruktur är ofta föremål för samverkan mellan kommun, region och stat, även i de fall där kommunen är huvudman. Samverkan rör både planering och finansiering. Planer- ingsprocessen för åtgärder i transportinfrastrukturen sker dessutom i två steg enligt följande: –I inriktningsplaneringen får och regionala aktörer i uppdrag att utarbeta ett underlag som regeringen får ta ställning till om övergripande strategiska vägval samt vilka ekonomiska ramar som föreslås för en kommande period. Inriktningen och de övergripande ramarna beslutas sedan av . –I åtgärdsplaneringen mejslas detaljerna för nationella transportsystem fram. En nationell transportinfrastrukturplan och länstransportplaner ska upprättas med utgångspunkt i aktuell transportpolitik. Här behand- las investeringsplaner, drift och underhåll. I åtgärdsplaneringen tas långsiktiga nationella och regionala planer fram för infrastrukturen för de olika trafikslagen (väg, järnväg, sjöfart och luftfart). Åtgärdsplaneringen sker efter den så kallade fyrstegsprincipen, där en av utgångspunkterna är att aktörerna i processen för samhälls- planering (snarare än processen för transportplanering) aktivt ska arbeta med att minska beroendet av motoriserade transporter, prio- ritera hållbara färdsätt och se till att effektivt nyttja befintliga system och befintlig kapacitet19. Åtgärdsplaneringen utmynnar i Trafikver- kets förslag till nationell plan för transportsystemet samt 21 läns- planer för regional transportinfrastruktur. Den nationella planen fastställs av regeringen medan länsplanerna fastställs av respektive region efter regeringens beslut om medelstilldelning. Länstransport- planer upprättas således inom samma process som den nationella transportinfrastrukturplanen, och de omfattar infrastrukturåtgärder 19Fyrstegsprincipen är arbetsstrategi som tillämpas för att säkerställa en god resurs- hushållning och för att åtgärder ska bidra till en hållbar samhällsutveckling. Första steget är att pröva behovet av transporter, andra steget handlar om att effektivare utnyttja befintlig infrastruk- tur, tredje steget handlar om mindre åtgärder i systemet och först fjärde steget handlar om att bygga nytt. Se även /contentassets/347f069e6d684bfd85b85e3a3593920f/kol_trast.pdf, s. 21. Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer