sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Det innebär också att principerna för statens maktutövning har följts samt att myndigheterna, genom antagandet av riktlinjerna för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket, har sökt motverka att reglerna tillämpas på olika sätt i olika delar av landet och på så sätt även sökt motverka att rättstillämpningen upplevs som godtycklig eller diskriminerande. Riktlinjer som utgår från bestämmelserna kan också bidra till förutsebarhet i tillämpningen. 8.6.6Fråga 4: Proportionaliteten av en sådan reducering Proportionaliteten ska avgöras i det enskilda fallet. En sådan propor- tionalitetsavvägning ska också, enligt , också alltid göras i det enskilda fallet när det handlar frågor som hanteras enligt miljö- balkens andra kapitel, i och med avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljö- balken som föreskriver att kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Av- vägningen omfattar alltså även kunskapskravet, dock inte bevisbör- dans placering som regleras i 2 kap. 1 § . Mot bakgrund av den principiella utgångspunkten, att överträdel- ser i första hand ska beivras på det nationella planet, är det rättsliga medel man har till sitt förfogande, om man anser att ett beslut som fattas är oproportionerligt, att överklaga beslutet. Först sedan de in- hemska rättsmedlen har uttömts kan pröva ett klagomål. 154Jfr 2015 ref. 79. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund 8.6.7Förenlighet med EKMR:s krav på ersättning Något krav på att ersättning ska betalas för egendomen uppställs, som redogjorts för ovan, inte i artikelns text. Enligt ska dock, i samband med proportionalitetsbedömningen, hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form.155 Bestäm- mande av ersättning faller alltså inom proportionalitetsprincipen, var- för ersättning bör utgå om ingreppet anses oproportionerligt be- tungande för den enskilde. 8.7Regleringen av egendomsskyddet i Nedan går vi, i syfte att förklara det svenska egendomsskyddet, med ett visst historiskt anslag, igenom vilka olika typer av regler som begränsar ägandet med avseende på biologisk mångfald i allmänhet och fridlysningsregler i synnerhet. Orsaken till det historiska an- slaget är att vi anser det vara av intresse att se om det finns någon syn- bar förändring och i så fall hur den ser ut. vitill att närmare analysera vad som följer av 2 kap. 15 § regerings- formen och då med avseende på artskyddsbestämmelserna. Avslut- ningsvis diskuteras rättssäkerhetsbegreppet och på vilket sätt rätts- säkerheten kan stärkas i syfte att värna äganderätten. Allmänt om det äganderättsliga skyddet i Omkring 1350 tillkom allmänna landslag. Lands- lagen adresserade på ett tydligt sätt individens rättigheter gentemot den politiska makten.156 Landslagens första balk, Konungabalken, stadgade bland annat att varje tillträdande svensk konung ska gå ed på att styrka rättvisa och sanning och nedtrycka vrångvila, osanning och orätt Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 168. 156Bring et al. (version 6) och folkrätten, s. 233. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund vara allmogen trygg och trogen, ingen fattig eller rik fördärva till liv eller lem, utan att han blivit förvunnen efter rikets lag, och ej av någon taga hans gods utan efter laga dom.157 Ett visst skydd, i alla fall för personlig frihet och egendom kan alltså utläsas. regeringsform var skyddet för de medborgerliga rättig- heterna svagt och följde av 16 §: Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvila och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, per- sonlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rann- sakning och dom, i den ordning, lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan för- visa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer sam- hällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen körer och lyder. regeringsform innehöll alltså ingen rättighetskatalog och var, enligt Nergelius, anmärkningsvärt opåverkad av tidens liberala upplysningsströmningar. Det var alltså först som fick en någorlunda utförlig rättighetskatalog med rättighets- regler som är bindande för lagstiftare och domstolar. Skyddet dess- förinnan innebar dock ett betydligt starkare skydd för de medbor- gerliga rättigheter än vad som följde av regeringsform. Detta berodde dels på att tryckfriheten varit grundlagsskyddad , dels på att myndigheter och lagstiftaren , i praktiken, visat att de respekterade betydligt fler rättigheter än de som nämndes regeringsform.159 lagberednings förslag till ny jordabalk behandlades prin- cipiellt markäganderättens innebörd. Det uttalades bland annat att den rättsliga makt som jordäganderätten innebär inte är ovillkorlig, utan att den är given av rättsordningen och därmed underkastad den begränsning som rättsordningen kräver. Som exempel på begränsande regler nämndes politik- och näringslagstiftning, grannelagsrättsliga 157Såsom återgivet i Nergelius (, version 1) De europeiska domstolarna och det svenska äganderättsskyddet, s. 21. 158Det datum nu gällande regeringsform trädde i kraft. 159Nergelius, a.a., s. 21 f. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund regler och den rätt som även annan än markägaren har, att beträda marken och där tillgodogöra sig vissa naturalster – det vill säga det som vi benämner allemansrätten. Principen om att markägande- rätten inte är ovillkorlig, utan är underkastad de begränsningar som rättsordningen uppställer, framkommer även proposition till ny jordabalk och har präglat allt lagstiftningsarbete därefter.160 En ledande tanke i svensk rätt är, enligt skogsutredningen, att all markanvändning står under offentlig kontroll. Staten och kommu- nerna har till uppgift att kontrollera hur marken används. Ett uttryck för det är plan- och bygglagens bestämmelse om kommunernas plan- monopol samt regleringarna i fastighetsbildningslagen. Ett annat ut- märkande drag för fastighetsrätten är syftet att skapa förutsättningar för en fastighetsanvändning som är effektiv ur samhällelig synpunkt.161 Fastighetsrätten utgör emellertid en central del av det marknads- ekonomiska systemet, där det i rättsordningen bör skapas regler och institutioner som ger goda förutsättningar för den ekonomiska akti- viteten i samhället. En av fastighetsrättens funktioner är därför att klargöra vilka rättigheter som finns till en fastighet och förhållandet mellan olika rättigheter. En ordnad fastighetsindelning har även varit en hörnsten i den svenska ämbetsstaten och i byggandet av en stark och ordnad välfärdsstat, genom att man har kunnat använda marken som en effektiv produktionsfaktor och som en viktig inkomstkälla för staten via beskattningen. Den tidiga fastighetsregistreringen och Lantmäteriets verksamhet har haft en avgörande betydelse för att det finns klara och tydliga rättighetsförhållanden.162 Utöver detta präglas den fastighetsrättsliga lagstiftningen av de intresseavvägningar som ska göras mellan olika intressen. I dessa av- vägningar är begreppen allmänna och enskilda intressen centrala.163 Det finns alltså en mycket omfattande reglering som innebär att markägaren inte fritt får förfoga över sin egendom. Mest framträ- dande är kanske som tillsammans med miljö- balken anger vad som från samhället är den önskvärda markanvänd- ningen och på olika sätt reglerar hur marken får nyttjas. Därtill finns bland annat fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen som be- Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 153 som i sin tur hänvisar till (2008) Allemansrätten och marknyttjande. Diss., univer- sitet, s. 85. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 154. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 154. 163Ibid., med hänvisning till (2017) Skogsbruk och renskötsel på samma mark. Diss., , s. 44 f. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund gränsar möjligheterna att fritt överlåta hela eller delar av en fastighet. Vid sidan av de lagar som anger hur avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska gå till samt den reglering som har till avsikt att planera markanvändningen finns även instrument som tar sikte på förhållandet mellan konkurrerande enskilda intressen. Plan- och bygglagens regler om hänsyn till enskilda intressen, jordabalkens 3 kap. om rättsförhållandet mellan grannar och fastighetsbildnings- lagens bestämmelser om servitut är exempel på sådan lagstiftning. En markägare kan därför tvingas tåla att andra tillgodogör sig dennes mark eller hindrar en önskvärd markanvändning. Det kan till exempel nämnas att det i finns ett nät av ledningsgator, med en total längd av och en yta av cirka 300 000 hek- tar, som till övervägande del är förlagda på enskildas marker med stöd av reglerna om ledningsrätt, utan att ägarna haft möjlighet att hindra detta.164 8.7.1Egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen Regeln om egendomsskydd i regeringsformen utgör en precisering av det skydd av egendom som EKMR innehåller.165 Av 2 kap. 15 § regeringsformen framgår bland annat att Var och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för för- lusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. 164Ibid., s. 155 med hänvisning till Grusell & Miliander (2004) GIS-baserad identifiering av artrika kraftledningsgator inom stamnätet. Rapport för , nr 1960900. 1993/94:117. Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 15. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Skyddet består alltså dels i att inskränkningar i markanvändningen endast får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen, dels i att sådana inskränkningar i vissa fall grundar rätt till ersättning. Ur naturvårdssynpunkt kan skyddet för egendom i 2 kap. 15 § sägas vara en fördelningsregel mellan det allmänna och den enskilde markäga- ren vad gäller kostnadsansvaret för att bevara biologisk mångfald.166 I första stycket ges skydd mot två typer av ingrepp. Dels skyddas mot åtgärder som innebär att det allmänna tar egendom från någon enskild genom s.k. expropriation eller något liknande ingrepp, dels skyddas mot inskränkningar i hur mark och byggnader används. Med att tvingas avstå sin egendom avses att en förmögenhetsrätt med ekonomiskt värde såsom äganderätt, nyttjanderätt eller servitut överförs eller tas i anspråk utan samtycke. I detta ligger också ett krav på att värdet av det avtvingade kommer någon annan till godo, även om det är något oklart exakt hur ett sådant krav på förmögen- hetsöverföring ska förstås i praktiken.167 Markägare kan helt tvingas avstå sin egendom för att bevara värdefulla naturområden. Detta kan ske som en konsekvens av att områdesskydd bildas, till exempel ett naturreservat. Om till exempel naturreservatsföreskrifter blir så långt- gående att synnerlig olägenhet uppstår vid pågående markanvänd- ning har markägaren rätt att få sin fastighet inlöst.168 I dessa fall har markägaren rätt till ersättning. Den andra regeln gäller rådighetsinskränkningar och omfattar endast åtgärder som riktar sig mot fast egendom, det vill säga mark och byggnader. Det kan till exempel handla om byggnadsförbud eller beslut om naturreservat.169 Inskränkningar i rätten att använda mar- ken kan vara tillräckligt för att skydda naturvärden. För rådighetsinskränkningar har markägaren rätt till ersättning om ”pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras”. För den naturvårdshänsyn som ryms under intrångstaket har markägaren själv ett ekonomiskt ansvar.170 166Forsberg (2018) Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersättningsrätten. 167Bull och Sterzel (2019) Regeringsformen, s. 84 som hänvisar till NJA 1992 s. 337. 168Se 7 kap 5 och 6 §§ samt 31 kap. 4 § och 31 kap. 8 § . 169Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 84 som hänvisar till NJA 1996 s. 110, NJA 2004 s. 106 och NJA 2013 s. 350 samt RÅ 2001 ref. 72, HFD 2014 ref. 44 och HFD 2016 ref. 76. 170Michanek et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk mångfald och ett varierat skogsbruk, 6909, s. 44. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund När det gäller gränsdragningen mellan vad som är expropriation eller liknande och vad som utgör rådighetsinskränkningar har defini- tionen av vad som utgör rådighetsinskränkningar främst skett genom hänvisningar till begreppets betydelse i plan-, naturvårds- och miljö- skyddslagstiftning. Det som ska anses vara expropriation eller annat sådant förfogande är inte rådighetsinskränkningar. I de flesta fall är det inte svårt att avgöra vad som utgör expropriation eller annat sådant förfogade och vad som utgör rådighetsinskränkningar, men i något fall kan gränsdragningen vara mer otydlig. När det inte med full säkerhet går att säga om det rör sig om ett expropriationsliknande förfarande eller en rådighetsinskränkning talar mycket för att välja det alternativ som ger den enskilde ett bättre skydd mot ingrepp från det allmännas sida.171 8.7.2Rådighetsinskränkningar vid angelägna allmänna intressen Skyddet mot att tvingas avstå egendom och mot rådighetsinskränk- ningar i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen är inte absolut, utan kan ge vika då det krävs för angelägna allmänna intressen. I regerings- formen finns alltså en kvalificering av de allmänna intressena jämfört med EKMR genom att de enligt regeringsformen ska vara angelägna. Dessa allmänna intressen kan bland annat vara natur- och miljövårds- intressen. Av propositionen om ändring av regeringsformen framgår att med angelägna allmänna intressen avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikations- leder m.m.172 Av författningskommentaren framgår att samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål självfallet måste kunna tillgodoses.173 lagstiftningsärende konstaterade regeringen och Kon- stitutionsutskottet att grundlagsskyddet för rådig- Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 43. 1993/94:117. Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 16. 173Ibid., s. 48. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund hetsinskränkningar inte skulle medföra någon ändring i gällande rätt på området och att befintlig lagstiftning därför stod i överensstäm- melse med grundlagsbestämmelsen. som regeringen framhöll att det var inskränkningar genom byggnads- och markregle- rande bestämmelser som avsågs omfattas av bestämmelsen.174 Om en författning ska införas som innebär att en rådighetsinskränk- ning sker måste det alltså grundas på att ett angeläget allmänt intresse ska tillgodoses. I att de allmänna intressena ska vara angelägna ligger att intressena ska vägas mot enskilda intressen enligt den s.k. pro- portionalitetsprincipen.175 Denna prövning omfattar tre moment som i princip motsvarar den proportionalitetsbedömning som beskrevs ovan rörande EKMR: 1.Kan den ifrågasatta åtgärden alls bidra till att nå de allmänna mål som den syftar till? Besvaras frågan nekande är åtgärden (natur- ligtvis) oproportionerlig och ingen ytterligare prövning krävs. 2.Finns det mindre ingripande alternativ som är lika, eller nästan lika, lämpade för ändamålet och som är realistiska ur kostnads- och effektivitetssynpunkt? Är svaret jakande är ingreppet opro- portionerligt. Finns inte sådana alternativ görs en mer all- män avvägning: 3.Proportionaliteten i strikt mening prövas. Det innebär en avväg- ning mellan de berörda intressena för att se om det råder en rimlig balans dem emellan. Proportionalitetsprincipen har betydelse vid rättighetsbegränsande lagstiftning också på andra områden än just sådant som rör egen- domsskyddet och anses vara en allmän rättsprincip som har betydelse Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 55 som hänvisar till Prop. 1993/94:117 s. 17 och 49 f. och bet. 1993/94:KU 24 s. 29. 175Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 85 som hänvisar till RÅ 1999 ref. 76, NJA 2016 s. 868 och NJA 2018 s. 753. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund när det allmänna vidtar åtgärder som är betungande för enskilda.176 Vilka krav principen ställer i sådana situationer är dock något oklart.177 8.7.4Författningstyp som kan begränsa egendomsskyddet Bestämmelsen i regeringsformen saknar krav rörande vilken typ av regler som kan begränsa egendomsskyddet. Det finns alltså inte något krav ett krav på att begränsningar måste genomföras genom lag. Av- saknaden av en sådan bestämmelse innebär att det är reglerna i 8 kap. regeringsformen om normgivning som gäller för de föreskrifter som kan komma i fråga när begränsningar genomförs.178 Vi återkommer till dessa bestämmelser när det gäller huruvida fridlysningsreglerna ska meddelas genom lag eller förordning. 8.7.5Full ersättning vid expropriation Enligt andra stycket 2 kap. 15 § regeringsformen är den som blir före- mål för ett ingrepp enligt första stycket berättigad till ersättning. För den som drabbas av expropriation eller liknande ska full ersättning för förlusten utgå. Detta är en nyhet som infördes vid grundlags- reformen 2010 och som delvis har tillkommit i förtydligande syfte. Många andra faktorer kan komma att påverka hur stor en ersättning bör vara för att anses som full. Inte minst kan svårigheter uppstå i att beräkna vad förlusten uppgår till. Hit hör frågor om hur värderingen ska göras och vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla. Grundlagsbestämmelsen förutsätter att dessa frågor löses i vanlig lag.179 176Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 85 HFD 2012 ref. 12 och HFD 2017 ref. 5. 177Ibid., med hänvisning till HFD 2015 ref. 16. Målet gällde huruvida en körkortshavare som, under tid då hans körkortsinnehav var förenat med villkor om alkolås, efter en höftledsopera- tion intagit narkotikaklassat läkemedel i enlighet med läkares ordination, skulle anses ha bru- kat narkotika på sätt som avses i körkortslagen. Av körkortslagen följer att ett beslut om vill- kor om alkolås ska undanröjas om körkortshavaren brukar narkotika. Såsom regelverket kring alkolås har utformats finns enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inget utrymme för att i en situation som den förevarande underlåta att undanröja ett beslut om villkor om alkolås för körkortsinnehav. Om ett sådant beslut undanröjs ska körkortet åter- kallas. En ledamot i var skiljaktig och ifrågasatte huruvida om ett sådant ingrepp är förenligt med proportionalitetsprincipen. 179Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 85 f. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund 8.7.6Ersättning vid inskränkning i användningen av egendom Ersättning utgår också till den som tvingats tåla inskränkningar i användningen av fast egendom om det avsevärt påverkar pågående markanvändning eller en betydande skada uppkommer. De praktiska fall som främst avses är när det av natur- eller miljöskäl införs be- gränsningar i hur mark får användas. I sådana fall kan inte ägaren an- vända sin egendom fullt ut, även om äganderätten består. Här gäller således inget krav på full ersättning, utan ersättning utgår enligt grun- der som anges i lag.180 8.7.7Ersättning är huvudregel enligt andra stycket Huvudregeln enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen är alltså att ersättning ska lämnas till den enskilde när det allmänna inskrän- ker användningen av dennes mark eller byggnad. I och med ändringen i regeringsformen konstaterade reger- ingen att grundlagsskyddet för rådighetsinskränkningar inte skulle medföra någon ändring i gällande rätt. I de fall där ersättning redan utgick enligt lag skulle ersättningsrätten beredas ett starkare skydd genom grundlagsbestämmelsen. I de fall där ersättning inte utgick, såsom vid ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förord- nande om naturvårdsområde, vid uteblivet tillstånd till en ny verksam- het som grustäkt eller markavvattning, vid vägrad strandskyddsdispens eller – till tid och omfattning – mindre ingripande inskränkningar, skulle någon rätt till ersättning inte kunna grundas på grundlags- paragrafen.181 En ledande princip inom svensk rätt har varit att ersättning nor- malt inte utgår vid ingripanden som riktas mot verksamheter som innebär ett hot mot säkerhet, hälsa och miljö. Ersättningsregler sak- nas därför som regel i lagar som tillåter att tillstånd dras in eller att förbud eller restriktioner meddelas verksamheter av det slaget. Som skäl för denna princip har hävdats att när tillräckligt starka allmänna intressen motiverar ett ingrepp ska inga ekonomiska hänsyn hindra det allmänna från att vidta lämpliga åtgärder för att trygga säkerhet, 180Ibid., s. 86. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 55 som hänvisar till prop. 1993/94:117 s. 17 och 49 f. och bet. 1993/94:KU 24 s. 29. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund hälsa och miljö. Enligt kritikerna innebar ändring, trots de tydliga förarbetsuttalandena, att denna princip kunde åsidosättas med stöd av grundlagsbestämmelsen.182 8.7.8Vid vissa inskränkningar enligt tredje stycket gäller inte andra stycket och ersättning regleras i lag Om huvudregeln i andra stycket är ersättning så gäller det motsatta emellertid enligt 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen när rådig- hetsinskränkningen sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säker- hetsskäl.183 Det tredje stycket är helt nytt års reform och innebär att rätten till ersättning på grund av inskränkningar av ägande- rätten som sker av bland annat miljöskyddskäl regleras helt i vanlig lag. Andra styckets regel om full ersättning gäller således inte på dessa områden. Bestämmelsen tillkom för att tydliggöra något som ansetts gälla redan tidigare, men där ordalydelsen gav intryck av att det också på dessa områden fanns en rätt till full ersättning. Bestämmelsen kan sägas komplettera den begränsade ersättningsrätten vid rådighetsin- skränkningar enligt andra stycket i de fall där det skulle kunna bli mycket kostsamt för det allmänna att bedriva en rimlig natur- och miljövårdspolitik.184 8.8Vad som regleras i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen och vad som regleras i tredje En fråga som starkt anknyter till hur omfattande inskränkningar i förfoganderätten som kan göras, samt i vilken mån ersättning bör eller ska utgå, är hur ansvaret för att bevara biologisk mångfald ska fördelas. Att skyddet av arter kan begränsa markägare som vill utnyttja fastighetens ekonomiska möjligheter har tydliggjorts i praxis.