sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandringSOU 2021:88 Tabell 4.12 Beslut om arbetstillstånd som personlig assistent Den generella bifallfrekvensen har alltså sjunkit och avslagsfre- kvensen ökat. var avslagsfrekvensen för förstagångs- ansökningar inom personlig assistans. Även antalet ansökningar om arbetstillstånd för personlig assistans har sjunkit . har i ett rättsligt ställningstagande förtydligat hur ansökningar om arbetstillstånd som personliga assistenter ska hanteras. I detta ställningstagande framkommer bl.a. följande. De särskilda utredningskraven gäller bland annat för anställningar inom personlig assistans. Arbetsgivaren ska därför redovisa om denne kan garantera att de erbjudna lönerna betalas ut. Det är sökanden som har bevisbördan för att visa att arbetsgivaren har de ekonomiska förutsättningar som krävs för att uppfylla anställningsvillkoren. Vid ansökan ska från den sökande begära en kopia av beslut eller annat intyg från om assistansersättning. ska också vara observant i fall där den personliga assistentens anställning är beroende av assistansmottagarens rätt att vistas i . Det kan aktualiseras i situationer där en förälder som ansöker om arbetstillstånd åberopar anställning som personlig assistent åt sina barn som i sin tur ansöker om uppehållstillstånd som anhöriga till arbetstagare enligt 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. Under sådana omstän- digheter kan ifrågasätta att det finns en sådan an- ställning som kan ligga till grund för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 UtlL. kan lämna information till Försäk- ringskassan om misstankar att assistansersättning meddelats på fel- aktig grund. Utgångspunkten är dock att det råder sekretess mellan myndigheterna men den kan brytas med stöd av 10 kap. 27 § offent- lighet- och sekretesslagen (2009:400), OSL, om det är uppenbart att 161Exempelvis avskrivna ärenden. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.162 När det gäller ansökningar om att bedriva assistans biföll av alla tillståndsansökningar och under återkallades 16 beviljade tillstånd.163 stoppade utbetalningarna till 6 anordnare.164 För- säkringskassan bedriver också kontrollverksamhet. gjorde 1 072 kontrollutredningar inom assistansersätt- ningen. Dessa rörde 322 assistansberättigade och 540 assistenter. Fler återkrav ställdes både mot assistansberättigade och assistansanordnare och det genomsnittliga beloppet för återkraven var högre än 2019. Antalet förhindrade felaktiga utbetalningar ökade också under 2020.165 Inom assistansersättningen gjorde Försäk- ringskassan 258 polisanmälningar , vilket kan jämföras med 140 anmälningar och 2018.166 Enligt beräkningar uppgår assistansbedrägerierna till belopp om flera miljarder och bara återkrävdes inom assistansersättningen. Det finns inte några exakta siff- ror på hur omfattande problemen är och det gäller även i vilken utsträckning som arbetskraftsinvandrare utnyttjas i detta. Mörker- talen bedöms alltså som stora även här men mellan och hade ställt återkrav eller begärt skadestånd med rörande assistans- ersättning. Enligt fortsätter impulserna och an- mälningar till myndigheten om felaktigt användande av assistans- ersättning att öka.167 Utifrån den kartläggning som utredningen har gjort framkommer en någorlunda samstämmig bild av de problem som finns med utnytt- jandet av utländsk arbetskraft. Även om källorna varierar så är beskrivningen av problemen i stor utsträckning densamma. 162Migrationsverkets rättsliga ställningstagande, Förutsättningar för arbetstillstånd för arbete som personlig assistent, /012/2021. 163SOU 2018:88 s. 563. 164Försäkringskassans årsredovisning s. 148. 165Försäkringskassans årsredovisning s. 149. 166Försäkringskassans årsredovisning s. 177. 167Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare s. 14. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring bruk och utnyttjande kan, som utredningen konstaterat i kapitel 3, förekomma bland utländska arbetstagare som befinner sig här med olika sorters tillstånd eller helt utan tillstånd. Den statistik som finns avseende brotten människohandel och människoexploatering (se avsnitt 4.4.1) gör inte heller någon åtskillnad på om personen behö- ver tillstånd eller inte för att vistas här. Av det som Polismyndig- heten, och rapporterar angående hur missbruket ser ut framgår dock att det i stor utsträck- ning handlar om tredjelandsmedborgare som har fått betala för att få ett anställningserbjudande och därefter ett uppehållstillstånd här och att de sedan får betala av sin skuld till arbetsgivaren som tar tillbaka en stor del av lönen. Det är samma beskrivning som också framgår av rapporterna från olika fackförbund, av rapporteringen i media och från Fair Play Bygg. Utifrån detta måste slutsatsen ändå bli att det missbruk som beskrivs inte sällan handlar om arbetskraftsinvandrare som fått sina tillstånd i enlighet med 6 kap. UtlL. En person som avser att vistas här utan tillstånd har som regel ingen anledning att betala en arbetsgivare stora summor för att kunna komma hit. I den följande analysen belyser vi det som framkommit genom kartlägg- ningen och kopplar slutsatser till tillgänglig statistik och övrig litteratur. I analysen görs en summering och slutsatser dras av det som kommit fram avseende arbetsgivaren (avsnitt 4.5.1), tillvägagångs- sätten (avsnitt 4.5.2) och de utsatta arbetskraftsinvandrarnas sårbar- het (avsnitt 4.5.3). Därefter följer en analys av de effekter miss- bruket orsakar (avsnitt 4.5.4) och ett resonemang om en uppskatt- ning av problemets omfattning (avsnitt 4.5.5). Slutligen summeras särskilt vad som kommit fram om lönenivåer och anställningsgrad (avsnitt 4.5.6) samt personlig assistans (avsnitt 4.5.7) Utredningen ska kartlägga de fall där systemet för arbetskrafts- invandring missbrukas. Det är viktigt att poängtera att de problem som har beskrivits i avsnitten ovan inte gäller generellt för det stora flertalet arbetsgivare som anställer arbetskraftsinvandrare. hade av alla arbetsgivare i rekryterat, eller försökt rekrytera, minst en arbetskrafts- Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring invandrare.168 Det handlar inte heller om arbetsgivare som vid något enstaka tillfälle gjort något fel eller där oklarheter om t.ex. bransch- praxis medför att det finns olika uppfattningar om vilken lön som ska betalas. Det som utredningen ska kartlägga och ge förslag kring handlar om personer som för sin egen skull utnyttjar andra människor och använder systemet med arbetskraftsinvandring på ett bedrägligt sätt. I detta sammanhang konstateras att den bild som framkommer är att det tycks vara samma arbetsgivare som bryter mot flera regler på ett systematiskt och organiserat sätt. I en rapport från dras slutsatsen att det endast är ett fåtal arbetsgivare som missbrukar systemet med arbetskrafts- invandring systematiskt.169 I avsaknad av bättre begrepp och för att slippa missförstånd om vilken roll denne person har kommer dessa personer fortsättningsvis att benämnas arbetsgivare, trots att gär- ningsmän hade varit ett bättre begrepp. Kontakten mellan arbetstagaren och arbetsgivaren etableras ofta redan i arbetstagarens hemland. De aktörer vi har varit i kontakt med rapporterar att det dessutom ofta är så att arbetsgivaren och arbets- tagaren har samma ursprung och talar samma språk.170 Att arbets- givaren eller förmedlaren talar samma språk eller har ursprung i samma land som arbetstagaren är dock inget märkligt. Tillgång till ett internationellt och socialt kontaktnät som sträcker sig in i det land man vill rekrytera i är en fördel för de som vill använda sig av systemet med arbetskraftsinvandring och antas också spela den största rollen för rekryteringar från utlandet. till alla anställ- ningar av arbetskraftsinvandrare –2013 var det av de företag som använt systemet som hade en operativ företagsledare med utländsk bakgrund (varav cirka 60 procenten- heter själva var utrikes födda). Om den operativa företagsledaren har utländsk bakgrund är det högre sannolikhet att de anställer en arbetskraftsinvandrare än om den operativa ledningen har svensk bakgrund. Det är också vanligare att företag som redan har en stor andel (eller fler) arbetskraftsinvandrare an- ställer ytterligare arbetskraftsinvandrare.171 I en studie av 168RiR 2016:32 s. 65. 169RiR 2016:32 s. 10. 170Vogiazides , och , , Människohandel för tvångsarbete och exploa- tering av arbetskraft i : Exempel från restaurang- och bärbranscherna, ADSTRINGO 2014, s. 39. 171RiR 2016:32 s. 62 och 127. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring samtliga nya arbetstillstånd inom restaurang- och städbranschen i föreföll mer än varannan arbetskraftsinvand- rare ha samma nationella/etniska bakgrund som arbetsgivaren i företag med mellan 20–49 anställda. I de allra minsta företagen (1– 4 anställda) var tre fjärdedelar av migranterna landsmän med arbets- givaren. I företag med minst 100 anställda saknades nationell kopp- ling till arbetsgivaren i nästan alla fall. Av studien framkom att av de med arbetstillstånd var det drygt två tredjedelar av migranterna som hade nationell koppling till arbetsgivaren. Slutsatsen drogs att kon- takten troligtvis hade etablerats genom nätverk i ursprungslandet.172 I rapporten som gjorts av Regionalt underrättelse- centrum i väst konstaterades att en anledning till de stora problem som uppmärksammades var att släkt eller vänner togs till som arbetskraft för att de skulle få bättre levnadsvillkor i än i hemlandet. I de flesta av de företagskluster som granskades i rap- porten hade de personer som kommit hit som arbetstagare i ett oseriöst företag bosatt sig antingen hos arbetsgivaren eller hos dennes släkt och vänner. Enligt rapportens slutsatser är det alltså vanligt att arbetstagaren och arbetsgivaren har nära kopplingar till varandra, inte bara genom att de pratar samma språk eller kommer från samma länder. Ett sådant samband har även uppmärksammats av andra aktörer som utredningen varit i kontakt med. Några ytter- ligare studier, utöver GRUNDEN, kring hur vanligt det är med ett sådant samband har dock inte utredningen tagit del av. Arbetet med rapporten rörde ett begränsat urval och ett begränsat geografiskt område. Ytterligare studier hade varit nödvändigt för att bekräfta om en nära koppling, utöver ursprung, utgör ett väsentligt inslag i de fall systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas. Det finns vidare indikationer på att det inte alltid är arbetsgivaren själv som rekryterar arbetstagaren. förekommer det så kallade förmedlare som på uppdrag av arbetsgivaren eller utan sådan kopp- ling till arbetsgivaren agerar förmedlare av arbete i och sedan parar ihop arbetstagaren med arbetsgivare.173 Inte heller detta för- farande behöver innebära någon form av missbruk. Det kan finnas legitima arbetsförmedlare som tar ut en skälig ersättning för sitt förmedlingsuppdrag. Det som utgör ett stort problem är dock i de 172Kjellberg, , och , , Arbetskraftsmigration från tredje land i låglöneyrken, 2017, s. 94. 173Människohandel för tvångsarbete och exploatering av arbetskraft i : Exempel från restaurang- och bärbranscherna s. 39. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring fall den som förmedlar arbetet tar ut en oskälig avgift för detta eller gör anspråk på en del av arbetstagarens lön. Det har framkommit att arbetstagare i vissa fall får betala för sina anställningserbjudande och att förmedlaren då tar en viss del av denna summa. Det framkommer också att de arbetsgivare som utnyttjar syste- met på ett systematiskt och organiserat sätt har god kännedom om de svenska välfärdssystemen och hur myndigheterna arbetar. Det är inte heller helt ovanligt att sådana arbetsgivare har närmare kontak- ter med den organiserade brottsligheten. Vid genomgång av ett antal fall inom samverkan för den grova orga- niserade brottsligheten framkom att vissa arbetsgivare, som anställt arbetskraftsinvandrare, också förekom i brotts- eller misstanke- registret. Det förekom också att arbetsgivaren själv inte deklarerade någon inkomst men ändå hade flertalet arbetskraftsinvandrare anställda. Det ska dock nämnas att det inte alltid har varit den fak- tiska arbetsgivaren som stått för uppläggen, utan det har kommit rapporter om att det i vissa fall funnits mellanchefer som styr exem- pelvis inkasseringen av pengarna. Huruvida detta skett med arbets- givarens kännedom eller inte framgår inte. Generellt och av samtliga aktörer beskrivs det som ett av huvud- problemen att de tillstånd och de handlingar som arbetskrafts- invandraren visar upp är äkta men innehåller felaktiga uppgifter. Det kan till exempel handla om anställningserbjudande med villkor som båda parter är införstådda med inte kommer infrias eller så kommer något arbete inte utföras för den arbetsgivaren överhuvudtaget. Vid avstämningar mot register, utdrag från olika myndigheter, i anställ- ningsavtal och i anställningserbjudande framgår alltså uppgifter som visar att arbetskraftsinvandraren uppfyller alla krav som ställs. Om- fattande upplägg förekommer för att dölja hur det ser ut i verk- ligheten. Dessa upplägg innefattar ofta en hantering av pengar utan- för det reguljära banksystemet eller att arbetsgivaren helt enkelt har tagit kontroll över arbetstagarens bankkonton, bank-ID och upp- gifter som samordningsnummer. Från flera olika källor framkom- mer att arbetskraftsinvandrare ofta får en lägre lön än vad som framgår av anställningsavtalet och arbetar under sämre förhållanden Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring än inhemsk arbetskraft. Båda parter kan ibland ha ett intresse av att samverka för att upprätthålla anställningsförhållandet. Arbetsgiva- ren har en möjlighet att utnyttja den anställde på ett otillbörligt sätt t.ex. få billig arbetskraft, medan den anställde genom anställnings- förhållandet kan nå målet att bosätta sig i och i förlängningen få tillgång till det svenska välfärdssystemet.174 Ett problem som uppmärksammats är upplägg där arbetskrafts- invandraren får betala för att få ett anställningserbjudande och seder- mera ett arbetstillstånd. får arbetstagaren börja med att betala en summa redan i hemlandet och sedan får arbetstagaren erlägga resterande del vid ankomst till . Att få ett anställningserbju- dande rapporteras kosta allt ifrån och uppåt. Att sedan fullfölja processen till ett arbetstillstånd kan innebära att arbets- kraftsinvandraren får betala så mycket som . Inte sällan konstrueras kostnaden för tillståndet som en skuld till arbets- givaren som arbetstagaren under sin vistelse ska betala tillbaka. Upp- lägg rapporteras där arbetstagaren får ett lån från sin arbetsgivare som de återbetalar genom att exempelvis arbeta för lägre lön. sker detta upplägg utan att arbetstagaren vet om att så kommer ske i för- väg. Först när denne anländer börjar arbetsgivaren kräva tillbaka lön i kontanta medel.175 Genom ett sådant upplägg blir lönen i praktiken mycket lägre än den som uppgetts dels till , dels i anställningsavtalet.176 beskriver att uppläggen är svåra att kart- lägga då de ekonomiska transaktionerna ofta har skett i flera led, utanför det reguljära banksystemet och/eller till konton i utlandet. Det nämns också som en av anledningarna till att det blir så få fäl- lande domar när det gäller människoexploatering att det inte går att visa att arbetstagaren har fått betala tillbaka del av lönen. Detta för- farande beskrivs av flera myndigheter och andra aktörer som ett mycket vanligt förekommande tillvägagångssätt bland de arbets- givare som missbrukar systemet med arbetskraftsinvandrare. 174Utöver kartläggningen se bl.a. , , & Irastorza, Nahikari, 30 percent lower income – A follow-up of the Swedish 2008 labour migration reform, 2019, s. 19. 175Utöver kartläggningen se bl.a. Människohandel för tvångsarbete och exploatering av arbets- kraft i : Exempel från restaurang- och bärbranscherna, s. 40. 176Se bl.a. Calleman, , och , , Arbetskraft från hela världen, Delmi 2015:9, s. 52. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Det förekommer också att det utlovade arbetet inte finns när arbetstagaren anländer till Sverige.177 Arbetstagaren befinner sig då i en väldigt utsatt situation och risken för att arbetskraftsinvandraren accepterar ännu sämre villkor ökar. gjorde beräkningen att ett av tjugo tillstånd till folkbokförda arbets- kraftsinvandrare utgjorde ett skenarbetserbjudande, det vill säga antingen ett erbjudande som arbetstagaren tror ska leda till arbete eller ett erbjudande där båda parter är införstådda med att så inte är fallet. Flera av dessa personer antas dock vara personer som söker asyl vid ankomsten i stället för att arbeta eller som arbetar inom en koncern och kan antas få lön från utlandet.178 I rapporten rapporteras att företag konsekvent används i syfte att kringgå reglerna och att flera av de som anställer arbetstagare egentligen inte har ekonomiska resurser att anställa personal. Av de undersökta företagen i rapporten konstaterades att minst hälften av de företag som genomlysts inte hade bedrivit någon verksamhet. Trots detta kunde företagen anställa personal med arbetstillstånd, i vissa fall genom tillskott av kapital från utlandet. Av tillgängliga kontoutdrag framgår att arbetstagaren tagit ut stor del av lönen och antingen genom swish eller överföringar betalat tillbaka lönen eller del av den till företagsledaren eller denne närstående person. Det framgick också att flera av de undersökta företagen i rapporten hade anställt arbetskraft med deltidsanställningar av oför- klarliga skäl. Enligt rapporten kan det vara gynnsamt för den som har förmedling av arbets- och uppehållstillstånd som sin affärsidé att anställa flera personer på deltid i stället för färre på heltid. I ett kluster som undersöktes hade de anställdas löner ökat markant precis innan företaget gick i konkurs eller anställningen upphörde. Liknande modus fanns inom andra företagskluster. När arbetstagarna väl är i landet och har påbörjat sitt arbete rapporteras om att arbetskraftsinvandrare utnyttjas på så sätt att de arbetar till en mycket låg lön, långa dagar och ibland utan ledighet samt i de fall arbetsgivaren tillhandahåller och tar betalt för en bostad är dessa boendeförhållande och/eller kostnaderna för dessa oskäliga. I vissa fall är utnyttjandet så allvarligt att det kan betraktas som människoexploatering. 177Se bl.a. avsnitt 4.2–4.3 och Människohandel för tvångsarbete och exploatering av arbetskraft i : Exempel från restaurang- och bärbranscherna s. 41. 178RiR 2016:32 s. 9 och 67. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring När det gäller arbetskraftsinvandrare som utnyttjas på arbetsmark- naden är det som framhållits tidigare ett stort problem att det är så få utsatta arbetskraftsinvandrare som rapporterar eller anmäler detta till myndigheter eller andra aktörer. De aktörer som varit i kontakt med utsatta arbetskraftsinvandrare rapporterar att dessa personer kan ha dålig kunskap om sina rättigheter och är beroende av sin arbetsgivare på det sättet att de riskerar att bli av med arbetet om de uttrycker sig kritiskt eller försöker få någon förändring till stånd. Eftersom arbetstillståndet också är kopplat till arbetsgivaren så riskerar arbetstagaren att hamna i en beroendeställning gentemot arbetsgivaren och lättare bli utnyttjad för att få och/eller behålla arbetstillståndet. Vissa kan vara rädda för arbetsgivaren som ofta också har kontakter i deras hemländer, vilket gör att de känner en rädsla för att de själva eller någon i deras närhet ska bli utsatta även om de återvänder hem. Offren kontrolleras genom exempelvis hot om våld eller genom att de fråntas sina passhandlingar eller sätts i skuld till dem som organiserar verksamheten men de är fria att röra sig ute i samhället. Personerna blir särskilt utsatta eftersom de inte kan språket och inte känner till de regler som gäller för arbetsmarknaden.179 De ser sig inte heller alltid som offer för exempelvis människoexploatering eller upplever att de har oskälig lön eller orimliga arbetsvillkor i övrigt. har de redan innan ankomsten till varit införstådda med att villkoren kommer vara sämre än det som uppgetts för . När de själva inte ser sig som offer blir det svårt att upptäcka vad de är utsatta för, eftersom de då själva inte medverkar till någon som helst utredning. Av de som ändå ser sig själva som utsatta har många uppgett att de inte vet vart de ska vända sig om de får problem. De kan ha ett misstroende mot myndigheter och många vill inte vända sig till eller av rädsla för vad som kan hända då med exempelvis deras tillstånd. Har de vänt sig till ett fackförbund kan de ha blivit nekade hjälp med hänvisning till den tre månaders karenstid som vissa fackförbund använder sig av. Dessa personer är sällan medlemmar i något fackförbund och flera förbund rapporterar också om stora svårigheter att organisera 179Människohandel för sexuella och andra ändamål – Lägesrapport 21. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Den fackliga anslutningsgraden bland utrikesfödda har enligt tillgänglig statistik sjunkit till att ligga på . Nedan följer en tabell över skillnaderna i facklig anslutningsgrad mellan inrikes- och utrikesfödda inom vissa yrken . Även om gruppen utrikes födda är betydligt större än gruppen arbetskrafts- invandrare med tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL vittnar aktörer i utredningen om att samma tendens finns för den gruppen specifikt. Tabell 4.13 Skillnad i facklig anslutningsgrad mellan inrikes och utrikes födda år 2019180 Städare, hemservicepersonal m.fl. Den låga anslutningsgraden framhålls som allvarlig av flera skäl, bl.a. på grund av det som framförts ovan om att utländsk arbetskraft kan ha en svagare anknytning till den svenska arbetsmarknaden och jäm- förelsevis mindre kunskaper om arbetsmarknaden.182 De aktörer som utredningen har fått uppgifter ifrån uppger att utländsk arbets- kraft inte alltid har råd med medlemsavgiften eller kan vara rädd för vad arbetsgivaren skulle göra om de organiserade sig. Av uppgifter från vissa fackförbund framkommer också att de hellre för talan om otillåtet avsked i stället för exempelvis brott mot lagar och avtal, eftersom en tvist om avsked är lättare att driva. 180Kjellberg, , Den svenska modellen i en oviss tid – Fack, arbetsgivare och kollektivavtal på en föränderlig arbetsmarknad, ., 2020, s. 51 ff. 181Snickare, murare, anläggningsarbetare 182Den svenska modellen i en oviss tid – Fack, arbetsgivare och kollektivavtal på en föränderlig arbetsmarknad s. 17. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Av utredningens kartläggning framkommer en bild av en dold del av den svenska arbetsmarknaden. På denna del av arbetsmarknaden utnyttjas människor och sätts i beroendeställning till sin arbets- givare. Många vittnar om att arbetstagarna tvingas att arbeta, och ibland också bo, under oacceptabla förhållanden. Det förekommer att arbetskraftsinvandrare är satta i skuld redan när de anländer till och för att betala av skulden tvingas de arbeta för väldigt låga inkomster. är de också beredda att utstå mycket och arbeta under orimliga villkor, eftersom de kanske kommer från svåra förhållanden i sina hemländer och kan få möjligheten till permanent bosättning i . Även i de fall utnyttjandet inte når upp till vad som skulle kvalificeras som människoexploatering fram- kommer flera vittnesmål och rapporter om människor som utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. Oavsett om det är fråga om människoexploatering eller arbete till för låga löner i förhållande till de nivåer som ska gälla på svensk arbetsmarknad, arbetstider som går utöver den lagstiftning som finns eller är fråga om annat utnyttjande är det ytterst viktigt att komma till rätta med problemen.