sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Slutligen bör straffansvaret omfatta att lämna annat liknande stöd till en rasistisk organisation. Det är inte lämpligt att i lagtexten ytter- ligare försöka konkretisera alla handlingar som omfattas av straff- ansvaret. Bestämmelsen skulle i sådant fall bli alltför kasuistisk och straffvärda handlingar skulle riskera att hamna utanför det straffbara området. Stöd åt en rasistisk organisation kan som sagt lämnas på många olika sätt och se olika ut beroende på vilken typ av organisa- tion det rör sig om. Det bör också beaktas att rasistiska organisa- tioner förändras . Genom att det ska handla om annat ”lik- nande” stöd kommer straffansvaret endast att omfatta annat stöd som till sin art är jämförbart med det stöd som i övrigt omfattas. Gärningar som inte till sin art kan anses likna att ta befattning med vapen eller ammunition eller att lämna ekonomiskt bidrag eller upp- låta lokal eller mark kommer alltså inte att omfattas av det straffbara området. Ett förbud mot rasistiska organisationer Med att lämna annat liknande stöd bör till att börja med förstås att ta befattning med sådan utrustning som liknar vapen och am- munition. Det kan t.ex. handla om befattning med explosiva varor som omfattas av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Exempel på vad som annars kan omfattas lämnas i författningskommentaren. Den yttersta gränsen för bestämmelsens tillämpningsområde får av- göras i rättstillämpningen. För att straffansvaret endast ska träffa sådant straffvärt stöd som upprätthåller och stärker en rasistisk organisation bör det – på mot- svarande sätt som för deltagandebrottet – krävas att stödet är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. I subjektivt hänseende bör det också här räcka att uppsåtet om- fattar de faktiska omständigheterna, alltså att det rör sig om en viss typ av stöd och att befattningen, lämnandet eller upplåtelsen sker för eller till en rasistisk organisation. Det bör inte heller här krävas att gärningsmannen har haft en avsikt att främja, stärka eller under- stödja organisationen i det enskilda fallet. Uppsåtet bör i stället om- fatta de omständigheter som, enligt en objektiv bedömning, gör att stödet är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. De nya straffbestämmelserna ska placeras i 16 kap. och brotten benämnas organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism I 16 kap. upptas brott mot allmän ordning. I kapitlet finns straffbestämmelser om bl.a. upplopp, uppvigling, barnporno- grafibrott och olaga våldsskildring. Där finns också straffbestämmel- serna om hets mot folkgrupp (8 §) och olaga diskriminering (9 §). Kapitlets 7 § är upphävd. Det primära skyddsintresset för de nya straffbestämmelserna är att skydda allmän ordning, även om andra skyddsintressen också gör sig gällande. Genom att den allmänna ordningen kan upprätthållas blir det även ett skydd för utsatta grup- per mot rasistisk förföljelsebrottslighet. De nya straffbestämmel- serna bör mot denna bakgrund lämpligen placeras i 16 kap. och där som en ny 7 §. En brottsbeteckning bör utformas så att den är kort, informativ och inte förväxlingsbar med andra brottsbeteckningar. Kommittén anser att deltagande- och bildandebrotten bör benämnas organiserad rasism och det subsidiära brottet stöd åt organiserad rasism, vilket Ett förbud mot rasistiska organisationer för övrigt är de brottsbeteckningar som föreslogs av Utredningen för åtgärder mot etnisk diskriminering . Försök till organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism ska vara straffbart För att en kriminalisering av förstadier till brott ska vara befogad gäller också som en allmän utgångspunkt att det beteende som ska kriminaliseras är straffvärt. Det saknas skäl att kriminalisera förberedelse och stämpling till de nya brotten. Däremot kan man föreställa sig straffvärda situatio- ner av försök till brotten, som inte träffas av det i övrigt straffbara området. Det finns därför skäl att kriminalisera försök till organise- rad rasism och stöd åt organiserad rasism. Det ska inte dömas till ansvar i ringa fall Som framgår i avsnitt 10.1 är det vid all kriminalisering viktigt att straffansvaret endast träffar straffvärda gärningar. För att den nu föreslagna kriminaliseringen inte ska träffa mer oväsentliga gär- ningar bör det, på motsvarande sätt som i terrorismlagstiftningen, införas ett undantag för ringa fall. fall av organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism bör alltså undantas från straffansvar. Det rör sig om en kriminalisering som träffar många olika slags gärningar och det krävs inte att de utförs med uppsåt att förföljelse- brottslighet ska begås. Det innebär att det är svårt att förutse vilka situationer som bör undantas från det straffbara området. Undantaget för ringa fall bör mot den bakgrunden utformas så att det avser situationer där deltagandet, bildandet eller stödet har varit obetydligt eller då gärningen med hänsyn till andra omständig- heter är att anse som ringa. I författningskommentaren ges exempel på vad som kan utgöra ringa fall. Den närmare omfattningen av undantaget får på vanligt sätt avgöras i praxis. Bestämmelsen om undantag för ringa fall bör placeras i en ny 16 kap. 7 b § . Ett förbud mot rasistiska organisationer Straffskalan för organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism ska vara fängelse i högst två år Det föreslagna straffansvaret för organiserad rasism och stöd åt orga- niserad rasism omfattar gärningar som medför en ökad risk för att rasistisk förföljelsebrottslighet begås. Brotten har därför ett förhål- landevis högt straffvärde. Straffet för normalgraden av hets mot folk- grupp är fängelse i högst , vilket bedöms lämpligt även för de nya brotten. Straffskalan för båda brotten föreslås därför vara fängelse i högst . Omständigheter som bör kunna vara av betydelse vid bedöm- ningen av straffvärdet är, när det gäller organiserad rasism, främst vilken typ av organisation det rör sig om, vilken roll som gärnings- mannen har i organisationen, vilka uppgifter som har utförts och hur länge deltagandet har pågått. När det gäller stöd åt organiserad rasism är omständigheter av betydelse, utöver typen av organisation, istället vilket stöd det har handlat om och i vilken omfattning stödet har skett. Eftersom omständigheterna kan skilja sig mycket åt, kan också straffvärdet för brotten variera i avsevärd utsträckning. Hela straff- skalan bör därför utnyttjas i möjligaste mån. Det ska införas en särskild straffskala för grovt deltagande- och bildandebrott Som konstaterats kan ett deltagande i en rasistisk organisations verksamhet ske på många olika sätt. Det bidrag till att stärka eller upprätthålla en organisation och dess förmåga att begå rasistisk för- följelsebrottslighet som ett deltagande innebär kan därför variera. Även mycket allvarliga fall kan förutses. Det bör därför införas en särskild straffskala för grovt deltagandebrott. Samma skäl gör sig gällande när det gäller bildandebrottet. Genom att i lagtext ange kvalifikationsgrunder för ett grovt brott skapas förutsättningar för att försvårande omständigheter ska få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen. Uttryckliga kvalifikations- grunder ger också ökad förutsebarhet och bättre vägledning för den som ska tillämpa bestämmelsen, vilket leder till en ökad enhetlighet i rättstillämpningen. Det är därför motiverat att, liksom vid många andra grova brott, i lagtexten ange exempel på omständigheter som Ett förbud mot rasistiska organisationer särskilt ska beaktas vid bedömningen av om deltagande- eller bildande- brottet är grovt. När det gäller deltagandet i verksamheten bör det vara en försvå- rande omständighet att gärningsmannen har haft ledande ställning i organisationen. Den som har en sådan ställning har större möjlighet att påverka vad som händer och planeras i organisationen och hur organisationen utvecklas. Det finns anledning att se särskilt allvarligt på ett sådant deltagande. Kvalifikationsgrunden bör beskrivas så att den omfattar personer som har ett bestämmande inflytande i verk- samheten. Motsvarande uttryck finns i bestämmelsen om under- låtenhet att förhindra brott i 23 kap. 6 § andra stycket . För att någon ska anses ha ett bestämmande inflytande i organisa- tionen krävs i det sammanhanget att personen har makt att besluta om vad som görs inom ramen för organisationen eller en del av denna, dvs. att han eller hon har möjlighet att styra över vad andra personer i organisationen gör. Uttrycket bör ha samma betydelse här. Den nu behandlande kvalifikationsgrunden kan sägas ta sikte på en omständighet som gör att brottet måste anses särskilt farligt. Vilken rasistisk organisation personen har deltagit i eller bildat är också en omständighet som bör kunna få betydelse vid bedöm- ningen av om brottet är grovt. En rasistisk organisation med vilja och förmåga att begå allvarlig förföljelsebrottslighet genom vålds- utövning måste anses särskilt farlig. Att delta i en sådan organisation bör därmed anses vara försvårande. På motsvarande sätt bör ett bildandebrott typiskt sett anses grovt om den sammanslutning som bildas ska vara en sådan särskilt farlig organisation. Det bör därför anges att det, vid bedömningen av om brottet är grovt, särskilt ska beaktas om det annars har varit av särskilt farlig art. Även andra om- ständigheter än vilken rasistisk organisation det har varit fråga om bör kunna göra att brottet bedöms som grovt. Kommittén har tidigare gjort bedömningen att det finns skäl att kriminalisera försök till organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism. Sådana skäl finns naturligtvis också när det gäller det grova brottet. Bestämmelsen om en särskild straffskala för grovt brott bör pla- ceras i en ny 16 kap. 7 a § och det grova brottet ges beteckningen grov organiserad rasism. Ett förbud mot rasistiska organisationer Det kan diskuteras vilken straffskala som ska gälla för det grova brottet, men kommittén har stannat vid att föreslå fängelse i lägst och högst . Bestämmelsernas förhållande till andra straffbestämmelser Handlingar som innebär att någon deltar i, bildar eller lämnar stöd åt en rasistisk organisation kan utgöra brott enligt andra bestämmelser i eller någon annan lag. Frågor om konkurrens får i det enskilda fallet lösas med tillämp- ning av sedvanliga konkurrensregler. Detta innebär att frågan om en person ska dömas för ett eller flera brott uppkommer i samtliga de fall där en person inom ramen för sitt deltagande i, bildande av eller stöd åt en rasistisk organisation också har begått andra straffbara handlingar. I författningskommentaren lämnas exempel på hur man kan se på olika situationer. Avslutande prövning av förenligheten med grundläggande fri- och rättigheter m.m. Kommittén kan avslutningsvis konstatera att en straffrättslig lag- stiftning som utformas i enlighet med det anförda inte kan anses som annat än fullt godtagbar ur rättssäkerhetssynpunkt. Den tillgodoser de krav som legalitetsprincipen ställer. Inte heller de bevisproblem som kan förutses är mer omfattande än att straffbestämmelserna har förutsättningar att bli effektiva i den meningen att de kommer att kunna tillämpas. Det finns också skäl att anta att bestämmelserna skulle ha en preventiv effekt. Det bör här noteras att eftersom kommittén enligt direktiven är förhindrad att föreslå ändring i grundlag, så är det inte aktuellt att föreslå att de nya brotten utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott. Detta innebär vissa konsekvenser för effektiviteten i lagstiftningen som behöver uppmärksammas i den vidare beredningen i Justitie- departementet. Straffansvaret för organiserad rasism är helt klart en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Mycket talar för att däremot straffansvaret för stöd åt organiserad rasism – eftersom det inte direkt riktar sig mot deltagande i föreningars verksamhet – i Ett förbud mot rasistiska organisationer princip inte är en sådan begränsning.25 Den frågan är emellertid av underordnad betydelse här eftersom det, alldeles oavsett, ju enligt regeringsformen är tillåtet att begränsa föreningsfriheten för de organisationer som det föreslås förbjudet att stödja (förutsatt att det är proportionerligt osv. Kommittén har i avsnitt 10.2 gjort bedömningen att övervägande skäl talar för att det är nödvändigt att begränsa föreningsfriheten och införa ett förbud mot rasistiska organisationer i svensk rätt. Även en nödvändig begränsning måste utformas på ett sådant sätt att den utgör ett så litet ingrepp som möjligt i enskildas fri- och rättigheter. Det är viktigt att kriminaliseringens omfattning och tillämpnings- område avgränsas väl. Det krävs därför en avslutande bedömning av om den närmare utformningen av straffansvaret är förenlig med regeringsformens krav. I sammanhanget ska också beaktas . Arti- kel 11 i konventionen innebär en rätt till föreningsfrihet. Denna frihet får dock underkastas inskränkningar som är föreskrivna i lag under förutsättning att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning eller brott och skydd för andra personers fri- och rättigheter. Europa- domstolen har gett uttryck för att föreningar ska tillåtas verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet.26 Kravet på proportionalitet innebär att en begränsning inte får gå längre än vad som är nödvändigt för att denna ska tillgodose sitt ändamål. Enligt det synsätt som har vuxit fram i domstolspraxis ska proportionaliteten i den rättighetsbegränsande åtgärden prövas efter en bedömning i tre steg: åtgärdens ändamålsenlighet, nödvändighet och, slutligen, proportionalitet i strikt mening (jfr bl.a. rättsfallen ”Parkfastigheten” NJA 2018 s. 753 och RÅ 1999 ref. 76, som kan tjäna till vägledning också för den bedömning som ska göras här). Prövningen gäller om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvän- digt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns lik- värdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till 2019/20:36 s. 114 ff. 26Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., 2015 s. 525. Ett förbud mot rasistiska organisationer den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening). Vid en avslutande bedömning av om den här föreslagna utform- ningen av straffansvaret är förenlig med regeringsformen och Europa- konventionen kan kommittén konstatera att ändamålet med lagstift- ningen i sig är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den organi- serade och brottsliga rasismen kan utvecklas till att bli ett allvarligt hot mot samhällsordningen. Vidare gör kommittén bedömningen att de förslag till kriminalisering som lämnas är tillräckligt tydligt avgränsade till såväl omfattning som tillämpningsområde. Kriminali- seringens utformning är ägnad att tillgodose det avsedda ändamålet och är nödvändig för att uppnå detta. Statsmakternas och samhällets intresse av att kunna bekämpa den organiserade rasismen genom en lagstiftning av detta slag står i rimlig proportion till den inverkan kriminaliseringen har på föreningsfriheten och övriga opinionsfri- heter. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att den närmare ut- formning av straffansvaret för organiserad rasism som här föreslås är en nödvändig och därmed proportionerlig begränsning av förenings- friheten, som är förenlig med såväl regeringsformen som Europa- konventionen. ska sägas att med en lagstiftning av detta slag blir det när- mast ofrånkomligt att domstolar och rättstillämpande myndigheter i enskilda fall kan behöva ta ställning till grundlags- enligheten utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Sådana ställningstaganden kan behöva göras i förhållande till inte bara för- eningsfriheten utan också till övriga opinionsfriheter. Detta följer ofrånkomligen av den breda utformningen av fri- och rättighets- regleringen i regeringsformen. Att i någon mån överlämna frågor om grundlagsenlighet i uppkomna konkreta situationer till rättstillämp- ningen kan inte anses som olämpligt utan är tvärtom ett sätt att åstadkomma ett gott genomslag för regeringsformens skydd. Förslag: Den föreslagna lagstiftningen ska träda i kraft . Bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning i och riksdagsbehandling bör lagändringarna kunna träda i kraft . Kommittén före- slår därför detta datum för ikraftträdande. Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får det inte dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den be- gicks. Denna princip kommer till uttryck också i 5 § lagen (1964:163) om införande av . Enligt paragrafens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. De nya straffbestämmelserna om organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism som kommittén föreslår ska alltså inte tillämpas på gärningar som har begåtts före ikraftträdandet. Några särskilda övergångsbestämmelser om detta behövs inte. Bedömning: Den föreslagna lagstiftningen kan väntas leda till marginella kostnadsökningar för rättsväsendet, främst för Polis- myndigheten och , men även för Säkerhets- polisen, de allmänna domstolarna och Kriminalvården. Kostnads- ökningarna bedöms kunna rymmas inom ramen för befintliga anslag. Lagstiftningen bedöms få förebyggande och avhållande effekt på de beteenden som straffbeläggs. Lagstiftningen bedöms inte negativt påverka de civila sam- hällets organisationer som det finns anledning att slå vakt om. Lagstiftningen bedöms förenlig med konventions- åtaganden om mänskliga rättigheter. I 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om vilka konsekvenser av en kommittés förslag som ska redovisas. Med beaktande av de förslag som kommittén lägger fram finns det anledning att redogöra för ekonomiska konsekvenser samt betydel- sen för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vad som i övrigt anges i nämnda bestämmelser är inte relevant för kom- mitténs förslag och kommer därmed inte att behandlas. Härutöver anges i kommittédirektiven att förslagens konsekvenser för det civila samhällets organisationer ska belysas. Det ska även framgå om förslagen har betydelse för konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. Kommittén föreslår två nya straffbestämmelser om organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism. Vidare föreslås en särskild straffskala för grova fall av organiserad rasism. Vid misstankar om grov orga- niserad rasism kommer det under vissa förutsättningar att vara möj- ligt att använda hemliga tvångsmedel. De nya straffbestämmelserna kommer närmast att utgöra en värde- full komplettering till den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen på området. Bestämmelserna kommer att tillämpas relativt sällan. Ett aktivt utnyttjande av de möjligheter som den nya kriminali- seringen ger kan väntas leda till marginella kostnadsökningar för rätts- väsendet genom att det blir något fler utredningar och lagföringar. Det kan i första hand bli fråga om en ökning av kostnaderna för Polis- myndighetens och brottsutredande verksamhet. Även för Säkerhetspolisen, de allmänna domstolarna och Kriminal- vården kan ökade kostnader uppkomma, men i ännu mindre omfatt- ning. Kostnadsökningarna bedöms kunna rymmas inom ramen för befintliga anslag. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet m.m. En grundtanke bakom att straffbelägga ett visst beteende är att kriminaliseringen ska påverka människor på ett sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att kriminaliseringen ska ha en allmänpreventiv verkan. Även om det är svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring, görs bedömningen att en ny lagstiftning som straffbelägger organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism får avhållande effekt på sådant handlande. Den nya lagstiftningen kan alltså antas få förebyggande och avhållande effekt på de beteenden som straffbeläggs. En sådan effekt bedöms ha en viss positiv påverkan på barnets rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkon- ventionen). Mot bakgrund av att kommitténs förslag – såsom de utformas – är tillämpliga bara i fråga om organisationer vilkas verksamhet är brottslig bedöms förslagen inte negativt påverka de civila samhällets organisationer som det finns anledning att slå vakt om. det i det civila samhällets intresse att den typen av organisationer motverkas.1 Kommittén delar bedömningen att svensk rätt är för- enlig med de åtaganden som kan anses följa av FN:s rasdiskrimi- neringskonvention. Den föreslagna lagstiftningen bedöms inte få någon omedelbar betydelse för de åtagandena. Även i övrigt har kommittén vid utformningen av förslagen förhållit sig till de kon- ventionsåtaganden om mänskliga rättigheter som finns på området och som har att följa. Den nya lagstiftningen bedöms förenlig med dessa. 1Jfr de övergripande målen för politiken för det civila samhället som regeringen angav i proposi- tionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55), bet. 2009/10:KrU7 och rskr. 2009/10:195. Jfr även Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35). 13.1Förslaget till lag om ändring i 16 kap. Om brott mot allmän ordning Den som deltar i en rasistisk organisations verksamhet på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen döms för organiserad rasism till fängelse i högst . Detsamma gäller den som bildar vad som ska vara en sådan organisation. Den som, i annat fall än som sägs i första stycket, för organisationen tar befattning med vapen eller ammunition eller till organisationen lämnar eko- nomiskt bidrag, upplåter lokal eller mark eller lämnar annat liknande stöd döms, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja organisationen, för stöd åt organiserad rasism till fängelse i högst . Med en rasistisk organisation avses i denna paragraf en sammanslutning av personer som genom brottslighet förföljer en folkgrupp på grund av etniskt ur- sprung, hudfärg eller ras. Paragrafen och brottsbeteckningarna är nya. I paragrafen regleras straffansvar för organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism. Paragrafen innehåller också en definition av vad som avses med en rasistisk organisation. Det i grunden straffvärda är att – på sätt som föreskrivs i paragrafen – vara med och stödja sådan organiserad rasistisk förföljelse som sker genom kriminella handlingar. Övervägandena finns i kap. 10. Paragrafen innehåller en (tillåten) begränsning av föreningsfri- heten med stöd av 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen.1 De 1Jfr när det gäller bestämmelsen i andra stycket Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation (prop. 2019/20:36) s. 19 ff. Jfr även Organiserad rasism, EDU:s del- betänkande om åtgärder mot rasistiska organisationer (SOU 1991:75) s. 118 f. där det anges att föreningsfriheten inte kan anses omfatta rätt att ekonomiskt eller på annat sätt stödja en sammanslutning, som man inte är ansluten till. situationer som faller under den kan aktualisera även andra grund- lagsskyddade fri- och rättigheter, utöver åsikts- och yttrandefrihet- erna, framför allt mötesfriheten och demonstrationsfriheten, och para- grafen får inte tillämpas så att dessa friheter inskränks på ett otillåtet sätt. Lika lite som exempelvis demonstrationsfriheten utesluter ansvar för skadegörelse eller hets mot folkgrupp som sker i samband med en demonstration utesluter demonstrationsfriheten ansvar för orga- niserad rasism eller stöd åt organiserad rasism i samband med en demonstration. Det förhållandet att straffrättsligt ansvar kan komma i fråga för brott som begås under demonstrationen hindrar normalt inte att denna genomförs; brottet får beivras i efterhand.