sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — Det pågår dock forskning som undersöker möjlig- heterna att utveckla ett instrument för att med hjälp av utand- ningsluft avgöra om en person intagit nar- kotika. Provet analyseras därefter med avancerad teknik. Studier har visat att analyserna av utandningsluften kan påvisa en rad droger och läkemedel såsom kokain, amfetamin och metamfetamin, MDMA, tramadol, kokain, alprazolam med flera. I en svensk studie50 som publicerades jämfördes resultaten av totalt 67 testpersoners utandningsprover med resultaten av foren- sisk undersökning med blod- och urinprov. Av studien framgår att resultatet av utandningsproven och den forensiska analysen överens- stämde i av fallen. Arbetet med utandningsluft bedöms således som lovande, men något färdigt sållningsinstrument som skulle kunna användas vid en vägkontroll finns inte. En undersökningsmetod som används i när det föreligger misstanke om att en person är påverkad av narkotika är ögonundersökning. Detta enligt lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. Den här typen av undersökning får endast användas om det föreligger misstanke om rattfylleri och fungerar alltså inte som en metod för sållning (avsnitt 8.2.3). Vid ögonundersökningen används en så kallad pupillometer51, penna eller annat liknande föremål och slutligen en mindre ljuskälla av något slag. Undersökningen får endast avse ögonens utseende och funktion, så som ofrivilliga ryckningar i ögonen, förmågan att korsa ögonen samt pupillernas storlek och reaktion på ljus. För omkring 20–av de personer som genomgått en undersökning och som därefter får genomgå bevisprov visar den efterföljande provtag- ningen inte på något intag av narkotika.52 50Beck, O., , S. & , R., First evaluation of the possibility of testing for drug- ged driving using exhaled breath sampling, Traffic Injury Prevention, vol. 20, no. 3 2019, s. 238 ff. 51En pupillometer är ett mätinstrument för att mäta pupillen. 52Rikspolisstyrelsens etiska råds yttrande . Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika pågår ett pilotprojekt inom som undersöker om analys av ögonrörelser med hjälp av sensor- teknologi kan användas för sållning för narkotika (8.7.3). 8.6Tidigare åtgärder och försöksverksamheter för att motverka rattfylleri och drograttfylleri 8.6.1Polisens arbete med alkoholutandningsprov utförde cirka 1 261 000 alkoholut- andningsprov53 vilket är en minskning med 165 000 jämfört med 2015.54 I strategi för verksamhetsområdet trafik55 anges att ett av målen är att myndigheten ska bidra till att minska antalet döda och allvarligt skadade i vägtrafikmiljön, bland annat genom att bidra till att minska antalet förare som är påverkade av alkohol eller narkotika. I strategin anges även att alkoholutand- ningsprov ska ske vid varje kontrollkontakt med förare av motor- drivet fordon och att en bedömning av eventuella symptom på drog- påverkan hos föraren ska göras. Det framgår också att en förut- sättning för att andelen onyktra förare ska minska är att polisen kontinuerligt arbetar med olika preventiva metoder. Genom att till exempel utföra många alkoholutandningsprov på platser utspridda och rum – och därigenom höja den upplevda upptäcktsrisken – kan enligt strategin en allmänpreventiv effekt uppnås. Vidare kan effekten ökas ytterligare genom att kombinera övervakningsinsatser med informationskampanjer. Syftet är att få förare av motordrivna fordon att avstå från att köra onyktra på grund av risken att ertappas. Enligt strategin ska polisen arbeta med riktade kontroller eller insat- ser vid specifika platser och tider där det finns en ökad risk för att det rent generellt förekommer onyktra personer eller där polisen genom underrättelser har information på individbasis. 53Polismyndighetens årsredovisning 2020, s. 40. 54För statistik avseende antalet genomförda alkoholutandningsprov , se avsnitt 3.2.2 och tabell 3.11, avsnitt 3.2.8 och tabell 3.19, samt avsnitt 3.2.9. 55Polismyndighetens strategi för trafik som metod, , PM 46/2016. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Utöver finns en rad myndigheter som arbetar för att minska förekomsten av rattfylleribrottslighet. har haft en samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken, ANDT-politiken. Det övergripande målet för ANDT-politiken är ett samhälle fritt från narkotika och dopning, minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och ett minskat tobaksbruk.56 har i uppdrag att stödja genomförandet av ANDT-strategin och att vara samordnande myndighet för sam- verkan mot alkohol och droger i trafiken.57 Inom ramen för det upp- draget ska myndigheten även samordna de övriga myndigheter som arbetar tillsammans enligt modellen för samverkan mot alkohol och droger i trafiken, SMADIT. De myndigheter som ingår här är , , och Social- styrelsen. Andra myndigheter som också deltar i arbetet är läns- styrelserna, Kriminalvården, och . Även Kommuner och Regioner (SKR) deltar i arbetet. Modellen SMADIT innebär att misstänkta ratt- eller sjöfyller- ister, inklusive drograttfyllerister, så snabbt som möjligt, helst efter att en anmälan om brott upprättats, ska få möjlighet att komma i kontakt med socialtjänst eller beroendevård om de vill ha hjälp med att ändra sina alkohol- eller drogvanor. En viktig utgångspunkt är frivillighet och att det står den enskilde fritt att tacka nej till förslaget. Målsättningen är att minska antalet påverkade förare genom att minska antalet återfall bland ratt- och sjöfyllerister, öka möjligheten för de som rapporteras för dessa brott att ta itu med sina problem samt minska kostnaderna för vård, behandling och samhällets övriga insatser. Någon komplett studie över vilken effekt SMADIT har för åter- fall i ratt- och sjöfylleri har inte genomförts, men det finns en rad intervjustudier och utvärderingar av projekt på lokal och regional nivå. Även om det är svårt att dra några säkra slutsatser av effekterna av det övergripande arbetet med SMADIT förefaller flera av stu- 2010/11:SoU8, rskr. 2010/2011:203. 57Regeringsuppdrag, dnr. S2016/01028/FST (delvis). Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika dierna ge stöd för att SMADIT minskar risken för återfall och att modellen är samhällsekonomiskt lönsam.58 8.6.3Alkolås och villkorade körkort En person som döms för rattfylleri eller grovt rattfylleri riskerar att få sitt körkort återkallat (se 5 kap. 3 § körkortslagen). Det finns emellertid möjlighet att få ett tillfälligt körkort med villkor om alkolås som alternativ till återkallat körkort. Det innebär att man kan fortsätta att köra bil eller annat motorfordon, så länge det finns ett godkänt alkolås installerat i fordonet. Med alkolås avses en sådan anordning i ett fordon som hindrar att fordonet startas och körs av förare som har alkohol i utandningsluften (1 kap. 2 § andra stycket körkortslagen). Regleringen med ett permanent system för alkolås efter rattfylleri trädde i kraft . Den som har fått eller riskerar att få sitt körkort återkallat på grund av rattfylleri eller grovt rattfylleri kan ansöka om körkort med villkor om alkolås hos Transportstyrelsen. Om ansökan bifalls får sökanden fortsatt tillstånd att framföra körkortspliktiga fordon i under förutsättning att fordonet är utrustat med ett godkänt alkolås (5 kap. 22 § körkortslagen). Vid misskötsamhet, eller om den enskilde av annan anledning inte längre uppfyller lämplighetskraven kan beslutet om villkor om alkolås tas bort och körkortet återkallas (5 kap. 23 § samma lag). Det är den enskilde som får stå för kostnaden för att delta i systemet med alkolås. 58Se bland annat , S., Smadit-metodens nytta och effekter – En uppföljande inter- vjustudie med misstänkta rattfyllerister, notat 2–2014; , M., Utvärdering av projektet samverkan mot alkohol och droger i trafiken enligt Skellefteåmodellen, Samhällsekonomisk bedömning, VTI notat 5–2009, samt , L., Wadefjord, A. & , P., En möjlighet att få hjälp. En studie av Samverkan mot alkohol och droger i trafiken (SMADIT) i län, rapport . SOU 2021:31Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Ansökningar om alkolås i ärenden om återkallelse av körkort på grund av rattfylleribrott –2019 Antal beslut om beviljat alkolås Källa: Transportstyrelsen. Förutom i finns system för alkolås i exempelvis , , , , och . Varje land har sitt eget alkolåsprogram och omfattningen av antalet villkorade körkort varierar. Sedan möjligheten infördes har totalt cirka 12 000 villkorade körkort utfärdats i . av de som påbörjar alkolåsprogrammet har genomfört programmet och åter- fått ett ovillkorat körkort efter villkorstidens utgång. I har genomförts olika försöksprojekt med auto- matiserade nykterhetskontroller, så kallade alkobommar, i hamnar. En automatiserad nykterhetskontrollstation kan utformas på delvis olika sätt. Den generella principen är dock att kontrollstationen är utrustad med en bom som hindrar ekipaget från att köra framåt, samt ett alkoholmätningsinstrument som föraren blåser i. Under förutsättning att mätinstrumentet inte ger utslag öppnas bommen efter att föraren har blåst och ekipaget kan åka vidare. MHF genomförde i samarbete med bland andra , , och –2015 försöksverksamheter med automatiska alkobommar vid Tysklands- terminalen i hamn och i . I testades tekniken . Försöksverksamheten i pågick och första halvan av 2015. Enligt MHF:s utvärdering av projekten59 fungerade alkobom- marna snabbt och effektivt och de bedömdes inte påverka trafik- 59Sjöström, L. O., , T. & , K. Alkobommar. Fältförsök med IR-baserad utrustning för sållningsprov i hamnar, MHF 2014. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika flödet i hamnarna negativt. Resultaten av mätningarna i visade att 1 av 875 förare som passerade alkobommarna var alkohol- påverkad. Detta kunde jämföras med de ordinarie kontroller som genomförde i hamnen innan alkobommarna sattes upp. Dessa visade att 1 av 95 förare var påverkad av alkohol. Även i var resultaten goda och andelen alkoholpåverkade förare som kontrollerades minskade . Utöver ovan nämnda försök genomfördes även ett fältförsök i hamn vid . Även detta utvärderades av MHF. MHF konstaterade bland annat att försöket varit framgångsrikt och framhöll att en tydlig information till resenärerna på färjorna om de förestående utandningsproven i hamnen samt effektivt genomförda automatiska kontroller av samtliga fordonsförare sammantaget hade lett till en kraftigt mins- kad andel onyktra förare.60 gav regeringen i uppdrag61 att i samråd med övriga berörda aktörer analysera de juridiska, ekonomiska och praktiska förutsättningarna för ett införande av automatiska nykter- hetskontroller i vissa hamnar. drog i sin rapport62 slut- satsen att alkobommar inte rekommenderas. Anledning till detta var att myndigheten ansåg att resursåtgången riskerade att påverka aktuella myndigheters samlade verksamheter negativt eftersom den endast riktas mot en brottskategori. Detta gick enligt emot hur arbetssätten i övrigt utvecklas. Av rapporten framgick vidare att kostnadseffektiviteten ansågs oklar då det i praktiken inte handlar om automatisk nykterhetskontroll i ordets rätta bemärkelse, utan om ett verktyg som endast till viss del var automatiserat och som krävde betydande personella insatser. Arbetet med att införa alkobommar fortsatte och 2016 gav reger- ingen i uppdrag63 att förbereda ett införande av anlägg- ningar för nykterhetskontroller i vissa hamnar. föreslog ett stegvist införande och konstaterade att ett införande av anlägg- ningar i hamnområden är mycket komplext i och med att hamnarna har olika förutsättningar avseende såväl utformning och logistik som trafikering. framhöll också återigen att personresurser 60Sjöström, L. O., , T. & , K. Alkobommar. Fältförsök med IR-baserad utrustning för sållningsprov i hamnar, MHF 2014, s. 57 ff. 61Regeringsuppdrag, dnr. N2015/3208/MRT. 62Automatiska nykterhetskontroller i hamnar, 2015, TRV 2013/65389. 63Regeringsuppdrag, dnr. N2016/02791/MRT. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika är nödvändiga för genomförande av nykterhetskontroller genom kontrollverktyg som sållningsinstrument eller anläggningar för nykterhetskontroller. Därutöver underströk hur vik- tigt det var att verksamheten kunde utföras på ett resurseffektivt sätt och att den underlättade för kontrollmyndigheterna. fick i uppdrag64 av regeringen att införa anläggningar för nykterhetskontroller i vissa hamnar. skulle enligt uppdraget även föreslå hur mobila lösningar för auto- matisk nykterhetskontroll kan användas vid övriga hamnar och andra lämpliga platser i trafikmiljön. Av den delredovisning som gjordes framgår att det endast finns en leverantör på marknaden som har en utvecklad teknisk lösning för uppgiften (MHF) och den alkobom som har använts i tidigare gjorda försök i och . Enligt finns det inte någon mogen marknad inom området, vilket innebar att det saknades relevanta standarder att hänvisa till vid en eventuell upphandling. Myndigheten påtalade därutöver att de mobila enheter för automatisk nykterhetskontroll, som ibland nämns i sammanhanget, ännu inte existerar på marknaden. Enligt delredovisningen föreföll det inte heller vara inom det området som utvecklingen sker , utan att den har sin tyngdpunkt i fordonsmonterade alkolås och egenkontroll. Som en del i regeringsuppdragen som fått har myn- digheten samrått med angående bland annat de legala förutsättningarna för användning av alkobommar. Av Polis- myndighetens rättsliga analyser framgår att frågan om användning av alkobommar aktualiserar en rad rättsregler och komplexa fråge- ställningar, inte minst då det innebär begränsningar i de grundlags- skyddade rättigheterna om rörelsefrihet och skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp (2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen). Det har också stor betydelse om alkobommen används av staten eller en kommun, eller av en enskild fysisk eller juridisk person. Detta efter- som det i de två förstnämnda fallen är fråga om myndighetsutövning. Under förutsättning att det rör sig om just myndighetsutövning, och inte endast begränsningar som uppställs av en enskild aktör, har och bedömt att en alkobom förut- sätter att en representant från en kontrollmyndighet som har befogenheter att använda våld för att stoppa fordon är på plats. Med hänsyn till de svårigheter som detta innebär och de komplexa juri- 64Regeringsuppdrag, dnr. N2017/05711/MRT. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika diska frågeställningar som införandet av alkobommar medför har planerna på anläggningar med alkobommar ännu inte infriats i den skala som inledningsvis var tänkt. slutredovisade regeringsuppdraget i december 2020.65 I slutredovisningen påpekades bland annat att användning av automa- tiserade kontrollanläggningar kräver närvaro av personal från någon kontrollmyndighet, men att en möjlig lösning skulle kunna vara att införa ett system med trafiksäkerhetskontrollanter.66 8.6.5Försöksverksamhet med trafiknykterhetskontrollanter i hamnar trädde lagen (2010:374) om försöksverksamhet med trafiknykterhetskontrollanter i hamnar i kraft. Regleringen gällde ursprungligen till och med , men fick förlängd gil- tighetstid fram till och med . Lagen innebar i korthet att särskilt förordnade personer, trafiknykterhetskontrollanter, hade rätt att i hamnar ta alkoholutandningsprov i form av sållningsprov på förare av motordrivna fordon. Syftet med försöksverksamheten var att möjliggöra fler trafiknykterhetskontroller i anslutning till ankommande trafik i hamnar. Bakgrunden till lagstiftningen var att ett bevakningsföretag fick i uppdrag av ett kommunägt hamnbolag att genom- föra frivilliga nykterhetskontroller i form av alkoholutandningsprov i Ystads hamn. Efter en anmälan inledde i ett tillsynsärende mot bevakningsföretaget. konstaterade att företagets insatser gett goda erfarenheter, men att verksamheten inte var förenlig med gällande lag. Anledningen var att alkohol- utandningskontroller av det aktuella slaget var en myndighetsåtgärd som är förbehållen polisen och att en utökning av behörigheten i detta avseende måste föregås av en författningsändring. Efter att ärendet uppmärksammats av regionala myndigheter beslutade reger- ingen att utreda frågan om en försökslagstiftning. 65Uppdrag att införa anläggningar för nykterhetskontroller. Slutredovisning av regerings- uppdrag N2017/05711/MRT, , rapport . 66Frågan om ett eventuellt införande av ett system med trafiksäkerhetskontrollanter behand- las närmare i avsnitt 8.8. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Försökslagstiftningen gav en trafiknykterhetskontrollant rätt att i hamnar ta sållningsprov enligt lagen om alkoholutandningsprov (2 § försökslagstiftningen). Beträffande bakgrunden till regleringen an- gavs i propositionen67 som föregick lagen att polismyndigheterna, och ansvarar för en rad olika uppgifter av varierande beskaffenhet samt att det därför, oavsett resurstill- skott, är svårt för dessa myndigheter att prioritera trafiknykter- hetskontroller i sådan utsträckning att de fullt ut möter de krav som ställs i form av sådana kontroller. Att utvidga den krets av personer som har befogenhet att ta nykterhetsprov skulle enligt förarbetena skapa förutsättningar för en ökning av antalet utförda kontroller. Det framhölls att utgångspunkten måste vara att uppgifter på det brottsbekämpande området förbehålls polisen och övriga brotts- bekämpande myndigheter, men att detta inte skulle utesluta att det finns uppgifter som bör kunna utföras av andra. Sållningsprov bedöm- des inte heller innebära något mer påtagligt intrång i den personliga integriteten och det ansågs därför att den typen av utandningsprov väl kan tas av andra än de som redan har denna befogenhet. Eftersom det var fråga om en väl avgränsad och mindre komplicerad uppgift gjordes i förarbetena bedömningen att en sådan utvidgning kunde genomföras på ett från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt godtagbart sätt. Mot bakgrund av erfarenheterna från de frivilliga kontrollerna i Ystads hamn ansågs det dessutom finnas skäl att tro att en sådan ordning skulle vinna acceptans hos allmänheten.68 Lagen gav däremot inte trafiknykterhetskontrollanterna rätt att ta bevisprov eller genomföra ögonundersökningar. Enligt förarbe- tena fanns det flera skäl som talade mot en sådan ordning. Det på- pekades bland annat att ett bevisprov eller en ögonundersökning, till skillnad från vad som gäller för sållningsprov, förutsätter att det finns misstanke om rattfylleribrott. En sådan bedömning innefattar rättsliga överväganden som alltjämt borde förbehållas polisen samt tjänstemän vid och . I motiven fram- hölls också att ett bevisprov utgör ett straffprocessuellt tvångsmedel och ska tas inom ramen för en inledd förundersökning.69 Om en förundersökning inte har inletts innebär ett beslut om straffpro- 2009/10:171. 2009/10:171, s. 14 f. 2009/10:171, s. 16. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika cessuella tvångsmedel ett inledande av förundersökning.70 Även detta är, och borde enligt förarbetena förbli, förbehållet tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna. En befogenhet att ta såll- ningsprov bedömdes inte heller av praktiska eller effektivitets- mässiga skäl behöva följas av en rätt att också ta bevisprov. Detta eftersom en polisman kan ta över och genomföra ett bevisprov om sållningsprovet skulle visa positivt resultat.71 Beträffande ögonundersökning framhölls att detta utgör ett större intrång i den personliga integriteten än ett sållningsprov.72 Det ansågs också vara en i förhållande till sållningsprov mer kompli- cerad undersökning vars resultat var förenat med större osäkerhet.73 En trafiknykterhetskontrollant som skulle ta ett alkoholutand- ningsprov hade enligt försökslagstiftningen samma befogenhet som en polisman har enligt 22 § 4 polislagen att stoppa ett fordon (7 §). I förarbetena konstateras att alla som innan lagen trädde i kraft hade rätt att ta ett alkoholutandningsprov också har rätt att stoppa ett fordon samt att det av praktiska skäl var närmast nödvändigt att trafiknykterhetskontrollanter skulle ges den rätten i samband med provtagning. Detta eftersom de i annat fall skulle vara hänvisade till att den polisman som ledde arbetet stoppade varje fordon, vilket ansågs medföra en alltför stor effektivitetsförlust. Det diskuteras även om det fanns behov av att trafiknykterhetskontrollanterna skulle ges ytterligare befogenheter, men ett flertal principiella om- ständigheter ansågs tala mot detta. Med hänsyn till erfarenheterna från Ystads hamn, då mindre än av de tillfrågade förarna valt att inte medverka, bedömdes behovet av ytterligare befogen- heter som litet. Trafiknykterhetskontrollanterna gavs följaktligen enbart rätt att stoppa fordon på samma sätt som en bilinspektör, alltså utan att bruka våld.74 Att inte följa en trafiknykterhetskon- trollants uppmaning att stanna ett fordon var dock straffbart (se 2 kap. 3 § och 14 kap. 3 § trafikförordningen (1998:1276)). 70Se bland annat SOU 1995:47, s. 155. 2009/10:171, s. 16. 1998/99:43, s. 35. 73Ds 2008:68, s. 75 f. och prop. 2009/10:171, s. 16. 74Ds 2008:68, s. 86 och prop. 2009/10:171, s. 23 f. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika En viktig fråga vid införandet av försöksverksamheten var hur led- ningen av kontrollanterna skulle organiseras. I lagen angavs att kon- trollanten vid en trafiknykterhetskontroll ska stå under ledning av en polisman. Av förarbetena framgick att kontrollen visserligen typiskt sett var rutinartad och av enkel beskaffenhet, men att det inte kunde uteslutas att en polisman behövdes för att ingripa om problem skulle uppstå. Vidare framhölls i promemorian att en polisman behövde finnas tillgänglig när sållningsprovet visade positivt resultat för att kunna ta över och genomföra ett bevisprov samt vidta andra utredningsåtgärder.75 Regeringen instämde i promemorians förslag om att en trafik- nykterhetskontrollant skulle stå under ledning av en polisman. Till skillnad från promemorian menade regeringen emellertid att det inte framkommit några omständigheter som talade för att det skulle finnas behov av polisiär närvaro vid de aktuella kontrol- lerna. I propositionen framhölls även att det faktum att ledningen i vissa fall borde kunna ske på distans överensstämde med vad som gäller vid säkerhetskontroller på flygplatser samt vid kontroller som utförs av hamnskyddskontrollanter i hamnar och av sjöfartsskydds- kontrollanter på fartyg och i hamnanläggningar. Det påpekades också att det inte finns något krav på polisiär närvaro för bilinspek- törer som tar alkoholutandningsprov. Regeringen delade således inte den uppfattning som presenterades i promemorian om att kravet på polisiär ledning innebar att en polisman alltid måste finnas omedel- bart tillgänglig på kontrollplatsen. I stället menade regeringen att frågan om polispersonal måste närvara på själva kontrollplatsen skulle avgöras av utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Propositionen slog dock fast att utgångspunkten borde vara att resurser inte skulle tas i anspråk för de direkta kontrolluppgifterna eftersom dessa väl kunde utföras av utbildade kontrollanter.76 Den slutliga försökslagstiftningen före- skrev följaktligen inget krav på polisiär närvaro vid de kontroller som trafiknykterhetskontrollanterna genomförde. Däremot stod kon- trollanterna under ledning av polisman, vilket innebar att polisman- 75Ds 2008:68, s. 78. 2009/10:171, s. 21 f. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika nen hade en förmansställning i förhållande till kontrollanten som därmed stod i ett lydnadsförhållande till polismannen.77 Försökslagstiftningen innefattade även en skyldighet för kon- trollanten att underrätta polisen om en förare vägrade att stanna på kontrollantens anvisning eller om det i övrigt uppstod ordningsstörningar i samband med kontrollerna.78 Vidare föreskrevs en samrådsskyldighet i förhållande till polisen (6 §).