sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Om den kommer fram till att åtgärden är förbjuden bör överväga om det finns dispensskäl (steg 1 i dispensprövningen) som kan innebära att åtgärden kan tillåtas. Saknas dispensskäl ska , till- sammans med beslutet om förbud ange att dispens från fridlysnings- reglerna inte kan medges för ansökt åtgärd. Om här kommer fram till att det finns dispensskäl ska sökanden föreläggas att ge in en fullständig dispensansökan. Om dispens från fridlysningsbestämmelserna sedermera ges ska kopia av det beslutet alltid skickas till , dels för att det, i egenskap av företrädare för allmänna intressen, ska ha möjlighet att överklaga en dispens, dels för att kunna rapportera in dispenser till kommissionen. Eftersom samtliga beslut här fattas enligt eller före- skrifter som meddelats med stöd av balken överklagas beslut till mark- och miljödomstol. Vad gäller klagorätten regleras den i 16 kap. miljö- balken. 172Jämför avsnitt 11.3.4, att gällande rätt inte är något förrän den används av någon; fram till dess är gällande rätt ett överlagrat tillstånd. Förslag om nya fridlysningsregler Tillsyn enligt 26 kap. I samband med tillsyn enligt är situationen något annor- lunda. I sådana fall har verksamhetsutövaren inte anmält sin åtgärd och heller inte sökt om dispens. Det kan till och med vara så att till- synen utmynnar i ett straffrättsligt förfarande.173 Här menar vi att det saknas skäl att inta den, för verksamhetsutövaren, välvilliga in- ställningen att denne ska förmodas vilja ha en dispensansökan prö- vad. Här kan tillsynsmyndigheten dock förelägga om att dispens måste sökas. Vad gäller tillsyn enligt 26 kap. föreslår vi således inte några förändringar i hur ärendena ska hanteras relativt . 12.13.3Förslag: och ska tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för dispensprövning. Utredningens förslag: och ska ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägled- ning för dispensprövning. I och med att fler myndigheter ska få pröva ansökningar om dispens från fridlysningsbestämmelserna är det viktigt att det sker på ett en- hetligt sätt. Till exempel måste kumulativa effekter vägas in för det fall flera dispenser övervägs avseende samma art eller samma område. I sådana fall bör det till exempel uppmärksammas och hanteras så att beviljade dispenser inte får verkningar som strider mot målet enligt 8 kap. 1 § . 173Jfr 26 kap. 2 § som anger att tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polis- myndigheten eller , om det finns misstanke om brott. Förslag om nya fridlysningsregler 12.14Förslag: Översyn av nationellt fridlysta arter enligt nya kriterier Utredningens förslag: Regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta, och som framgår av art- listorna i bilaga 2 till artskyddsförordningen. Det kan bland annat innebära att arter som förekommer i livsmiljödirektivets bilaga II men som endast listas i artskyddsförordningens bilaga 2 kan be- höva byta bilaga. Arbetet bör genomföras i samverkan med Natur- vårdsverket och SLU Artdatabanken. Följande kriterier föreslås ligga till grund för urval av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta: a)Arten är eller riskerar att bli hotad i hela eller delar av sitt ut- bredningsområde i . Med hotad avses att arten är röd- listad i någon av kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) eller akut hotad (CR). Hotet utgörs helt eller delvis av att arten är eller kan komma att bli utsatt för plockning, uppgrävning, dödande eller infångande på grund av sitt attraktiva utseende, sin nyttighet, sitt samlarvärde, sitt kommersiella värde eller av någon annan orsak som hotar fortbestånd i landet. b)Arten är inte hotad, men utsatt för eller riskerar att utsättas för omfattande plockning, uppgrävning, dödande eller infång- ande, vilket medför att arten riskerar bli hårt decimerad regionalt. c)Fridlysning av arten krävs för att uppfylla interna- åtaganden om skydd för arten. d)Arten är föremål för viss insamling och är svår att skilja från en art som uppfyller något av kriterierna ovan. Det finns risk för att den art som uppfyller kriterierna förväxlas med en annan art och därmed utsätts för insamling som ökar risken för negativ påverkan på arten. Detta kan i vissa fall motivera att en art som är utsatt för viss insamling, men inte är i direkt behov av fridlysning, fridlyses. e)Om en art är uppdelad i flera underarter, men endast en av dessa uppfyller något av kriterierna ovan, kan arten som helhet fridlystas om det finns risk för att den hotade underarten för- växlas med övriga underarter. Förslag om nya fridlysningsregler f)Om en fridlyst art hybridiserar med en annan art, som inte är fridlyst, ska hybriden omfattas av samma skydd som det frid- lysta föräldraexemplaret. Utredningen konstaterar att det har framförts från många håll att listan över arter som är fridlysta, och som framgår av bilaga 2 till artskyddsförordningen, behöver ses över. Listan har tidigare revide- rats 1999, i samband med att och den första artskydds- förordningen trädde i kraft, samt 2007, i samband med den förra över- synen av artskyddsförordningen. Den svenska fridlysningen av arter är mycket gammal, mer än 100år, och förutsättningarna i samhället och naturmiljön har ändrats som regelverket har funnits. När hotet mot arterna främst utgjordes av insamling är hotet främst kopplat till förlust av livsmiljöer och ändrade ekologiska för- utsättningar för arterna. är dock insamling eller plock- ning ett högst aktuellt hot mot vissa arter, som därmed bör ha ett fortsatt skydd för varje exemplar. Motiven till insamling har dock i viss mån ändrats och det finns skäl att se över vilka arter som kan vara hotade av detta. Det framgår inte av vare sig den nuvarande artskyddsförordningen eller tidigare fridlysningsregler vilka hot som ligger till grund för frid- lysning av de arter som omfattas av bilaga 2 till förordningen. Vissa arter är sannolikt fridlysta på grund av hot från plockning och insamling, men skälen till andra arters fridlysning framgår inte tydligt av de underlag som utredningen har haft tillgång till. Utredningen har låtit göra en sammanställning över samtliga arter som förekommer i och som är fridlysta eller fredade enligt internationella åta- ganden samt nationella regler för fridlysning, fiske och jakt. Denna lista omfattar därmed alla däggdjur som är fredade enligt jaktbestämmel- serna, alla fåglar som omfattas av fågeldirektivet och jaktbestämmel- serna, alla fiskar, blötdjur och vattenlevande kräftdjur som omfattas av livsmiljödirektivet och fiskebestämmelserna, alla övriga arter som omfattas av livsmiljödirektivet, och CITES-kon- ventionen samt alla nationellt fridlysta arter. Resultatet visar att många nationellt fridlysta arter sannolikt är skyddade för att de omfattas av , vilket exempelvis är fallet för samtliga arter av grodor och reptiler som inte omfattas av EU:s livsmiljödirektiv. Förslag om nya fridlysningsregler arter är alltså troligen fridlysta till följd av internationella åtaganden, vilket är ett av de kriterier som föreslås av utredningen. Utredningen konstaterar att 2010 tog fram för- slag till kriterier för arter som bör vara fridlysta enligt nationella svenska regler.174 Utredningen bedömer att för- slag är relevanta, tydliga och funktionella att tillämpa vid en översyn av fridlysta arter som syftar till att bevara de nationellt förekommande arter som är i behov av skydd. Utredningen föreslår dock några mindre justeringar och tillägg till tidigare förslag. I samband med en översyn bör vissa formella frågor klargöras, exempelvis hur regelverket ska påverka varianter av arter i form av hybrider och underarter. Utredningen anser att en hybrid mellan en fridlyst art och en icke fridlyst art ska omfattas av samma skydd som det fridlysta föräldraexemplaret. I de fall en underart behöver frid- lystas kan det övervägas om arten som helhet behöver samma skydd. 12.14.1Förslag: Skäl för nationell fridlysning ska framgå av bilagorna till artskyddsförordningen Utredningens förslag: I artskyddsförordningens bilagor ska för varje art framgå vilka kriterier som ligger till grund för nationella beslut om att arten ska vara fridlyst. Utredningen konstaterar att det saknas samlad dokumentation av skälen till att de arter som omfattas av bilaga 2 till artskyddsförord- ningen är fridlysta. I vissa fall är det allmänt känt, exempelvis att och orkidéer är attraktiva för plockning, men i andra fall är det oklart vad som är motivet till fridlysningen. I dessa fall kan motiven eventuellt framgå av äldre beslut från länsstyrelserna eller Naturvårds- verket, men utredningen har konstaterat att även i sådana beslut kan motivet till fridlysningen saknas. Utredningen har inte avsatt tid för genomgång av samtliga dessa äldre beslut, men ser inte heller att det är nödvändigt. Vid en översyn av bilaga 2 bör utgångspunkten vara att anpassa listan över nationellt fridlysta arter till dagens situation och skydds- (2010) Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv. Förslag om nya fridlysningsregler Skälen till att en art ska vara fridlyst ska så införas i bilagan till artskyddsförordningen. 12.14.2 Förslag: Omfattning av nationell fridlysning Utredningen förslag: Fridlysning ska normalt omfatta en arts förekomster i landet som helhet, men om det finns starka skäl kan fridlysningen begränsas till ett eller flera län. Fridlysning ska inte införas för mindre områden än ett län. Fridlysning som i praktiken är begränsad till en eller ett fåtal förekomster bör, om det är lämpligt, ombildas till områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, men kan kvarstå som ett komplement till områdesskyddet, i det fall arten troligen kan komma att sprida sig till nya områden. För arter med specifika krav på livsmiljön är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste där- utöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens. Fridlysning enligt nationella regler för enskilda exemplar av växter ska inte gälla inom hemfridszon. Utredningen föreslår att nationella regler om fridlysning för exem- plar av växter inte ska gälla inom hemfridszon. Med hemfridszon avses den yta runt ett bostadshus där allemansrätten inte gäller.175 Hemfridszonen överensstämmer vanligen med det som kallas tomt, där tomten är en tydligt avgränsad, privat del, som ibland kan överens- stämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet. Enligt vägledning gäller fridlysningsreglerna även på en privat tomt.176 Reglerna gäller dock vilt levande exemplar och inte exempelvis odlade växter. Utredningen konstaterar att de fridlysta växter som normalt kan förekomma på privat tomtmark inom hemfridszonen i många fall finns att köpa som odlade exemplar. Därmed kan arterna knappast 175Naturvårdsverkets webbplats: /Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/ Skyddad-natur/Strandskydd/Tomtplatsavgransning-vid-strandskyddsdispens/ (). 176Naturvårdsverkets webbplats: /Var-natur/Allemansratten/Det- har-galler/Plocka-blommor-bar-svamp/ (). Förslag om nya fridlysningsregler sägs vara utsatta för hot inom tomtmark, snarare motsatsen, genom att odlade exemplar planteras ut och sprider sig. Uppgrävning i natu- ren för att flytta exemplar till tomtmark är redan förbjudet, eftersom detta kan utgöra hot mot fridlysta arter. Frågan om vilka regler som gäller för fridlysta växter inom tomt- mark är en återkommande fråga för myndigheter. Utredningen be- dömer att det inte är rimligt att det ska krävas dispens för att exem- pelvis bygga en altan i anslutning till ett bostadshus, i synnerhet inte om eventuella exemplar av exempelvis eller i själva verket har spritts från planterade exemplar. Utredningen bedömer att verksamheter som bedrivs inom privata tomter sannolikt inte utgör något hot mot nationellt fridlysta växter, och föreslår därmed att fridlysningsreglerna inte ska gälla för exemplar av sådana växter inom privat tomt. Utredningen bedömer att fridlysningsreglerna för djur inte ska omfattas av något undantag inom privat tomt, förutom de undantag som redan är införda i bestämmelserna. Det ska också understrykas att undantaget inom hemfridszon som utredningen föreslår inte om- fattar arter som är fridlysta enligt EU:s fågel- eller livsmiljödirektiv. 12.14.3Förslag: Skydd för livsmiljöer för vissa arter fridlysta enligt nationella bestämmelser Utredningens förslag: Skyddet av de arter som markerats med R i artskyddsförordningens bilaga 7 ska också omfatta arternas livs- miljöer. För arter med specifika krav på miljön är det främsta hotet föränd- ringar som innebär att livsmiljön är duglig för arten. Det kan gälla ändringar i luftfuktighet, brist på död ved i ett visst stadium av nedbrytning, brist på ljus, brist på hävd, med mera. För dessa arter är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exempla- ren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens. Enligt nuvarande nationella regler i 6, 8 och 9 §§ artskyddsförord- ningen finns inget skydd för arternas livsmiljöer, utan bara för de enskilda exemplaren. Även om regelverket alltså inte ger något ut- SOU 2021:51Förslag om nya fridlysningsregler talat skydd för arternas livsmiljöer har ett visst sådant skydd ändå tillämpats enligt praxis. Eftersom arter knappast kan överleva i naturliga bestånd utan sina livsmiljöer anser utredningen att det ska finnas ett generellt skydd för fridlysta arters livsmiljöer, alltså även för arter som är fridlysta enligt svenska regler. 12.15Förslag: Inför bestämmelse om proportionalitetsavvägning i 8 kap. Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse om all- män proportionalitetsavvägning i 8 kap. som innebär att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Proportionalitetsavvägningen ska göras i alla beslut som fattas med stöd av 8 kap. eller med stöd av före- skrifter som meddelats med stöd av detta kapitel. Denna propor- tionalitetsavvägning innebär ingen annan avvägning än den som sker med stöd av 7 kap 25 § . Syftet med bestämmelsen är alltså inte att förändra innebör- den i fridlysningsreglerna. Syftet är heller inte att införa en ytter- ligare dispensgrund. Det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till om- ständigheterna i det enskilda fallet. Den kortfattade bakgrunden till bestämmelsen är utformningen av egendomsskyddet i regeringsformen och första tilläggsprotokoll och den praxis som utvecklats vad gäller proportio- nalitetsbedömningar som ett utflöde av egendomsskyddet (för en längre redogörelse om proportionalitetsprincipen som den har utveck- lat sig, se kap. 8). Innebörden är att en proportionalitetsbedömning alltid ska ingå, som ett moment vid prövningen i det enskilda fallet, när ett beslut med stöd av bestämmelserna i det föreslagna 8 kap. 177Naturvårdsverket2009: , del 1, s. 27–29. Förslag om nya fridlysningsregler innebär en inskränkning i enskilds rätt. Det alltså inte är fråga om en annan eller mer omfattande proportionalitetsavvägning än den som normalt görs enligt 7 kap. 25 § , till exempel i samband med ärenden om bildande av naturreservat. Viktigt att framhålla är att syftet med bestämmelsen inte är att förändra innebörden i fridlysningsreglerna utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen måste avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Vilken vikt olika omständigheter ska tillmätas får även det avgöras i det enskilda fallet. Det är härvid viktigt att också beakta de kumulativa effekter på de skyddade arterna som olika utfall i avvägningen kan ge upphov till, även , framför allt vad gäller artskyddets syfte.178 Utredningen vill framhålla att proportionalitetsavvägningen ska göras mot syftet med artskyddet så som det kommer till uttryck, dels i föreslagen 8 kap. 1 § , dels i bestämmelsen som tilläm- pas i det enskilda fallet. Här kan viss skillnad behöva göras mellan bestämmelser som syftar till att genomföra ett nationell beslutat skydd och bestämmelser som syftar till att genomföra EU-rättsliga eller in- ternationella förpliktelser. Skillnaden ligger i vilken avvägning som är (rättsligt) möjlig att göra, vilken avvägning som kan göras. Där- med inte sagt att en skillnad faktiskt bör göras i tillämpningen. Av Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2014 s. 79 fram- går att det är möjligt att frångå vad som följer av tolk- ning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av . Något exempel på när så skulle vara fallet anges inte av . Dock anses någon sådan allvarlig och otvetydig kränkning inte föreligga i det mål som uttalar detta i. Det utrymme som härigenom läm- 178Jämför resonemang i MÖD 2006:53 som gällde frågan tillstånd att anlägga ett enskilt avlopp. Domstolen slog fast bland annat att prövningen skulle ske utifrån principen att lika fall ska behandlas lika och att det innebar att man måste ta hänsyn till vad som skulle bli resultatet av en generell tillståndsgivning till liknande avloppsanläggningar med utsläpp till . Enligt skulle prövningen utgå från de tänkta samman- lagda utsläppen från samtliga fastigheter som då skulle bli aktuella. Mot den bakgrunden, och med hänvisning till att det fanns brister i den valda typen av avloppsanläggning, bedömde domstolen att tillstånd inte skulle lämnas. Domstolen hänvisade bland annat till att detta skulle försvåra möjligheten att nå det nationella miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”. Miljööver- domstolen resonerade alltså utifrån en framtida tänkt bördefördelning på principiell grund där även framtida kumulativa effekter togs i beaktande. Förslag om nya fridlysningsregler nar uppfattar vi vara en ventil, avsedd att tillämpas just vid allvarliga och otvetydiga kränkningar av konventionsrättigheter. Som redo- gjordes för i avsnittet om är den tolkning av unions- rätten som gör är bindande för nationella domstolar som har att ta ställning till tolkningen av bestämmelsen. Kravet på att en kränkning ska vara allvarlig och otvetydig är således ett mycket högt ställt krav. Proportionalitetsavvägningen ska alltid göras i ljuset av det av- sedda syftet med artskyddsförvaltningen som det framgår av före- slagen 8 kap. 1 § , berörd art och omständigheterna i det enskilda fallet. Proportionalitetsavvägningen kommer främst att aktualiseras ifråga om nekade dispenser från förbuden (jämför tillämpningen av strand- skyddsdispens och prövningen enligt 7 kap. 25 § ). Detta eftersom en proportionalitetsprincip gäller vid samtliga slag av in- trång i äganderätten (se avsnitt 8.5.7 om proportionalitet och arti- kel 1 i första tilläggsprotokoll). Det handlar om en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet dock utan att innebära en generell utvidgning av möjligheterna till dispens.179 12.16Förslag: Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade eller fångade djur Utredningens förslag: I 8 kap. ska det införas regler om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig i rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigh- eten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådan art som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden. 179Jämför Högsta domstolens dom av i mål nr T 6460-19 där dom- stolen hänvisar här till prop. 1997/87:45 del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 97. Förslag om nya fridlysningsregler När det gäller oavsiktligt dödande regleras det i artikel 12.4 att med- lemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a). Mot bakgrund av den insamlade informationen ska med- lemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oav- siktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Kommissionen betonar att artikel 12.4 kan vara av betydelse för att definiera krav på både ett ”strikt skyddssystem” och ett ”lämp- ligt övervakningssystem”. Ett system för strikt skydd kan också innebära övervakning av oavsiktlig fångst och dödande av arter (för övervakning enligt arti- kel 12.4). I detta sammanhang kan de strikta skyddsåtgärderna i slut- änden behöva inkludera de bevarandeåtgärder som krävs för att kom- pensera den negativa effekten av tillfällig fångst och dödande. Som exempel på tillämpningen av artikel 12.4 nämner kommissionen över- vakning av bifångst av val i fiskesektorn samt de tekniska åtgärder som vidtagits för att undvika bifångst. Som ytterligare exempel näm- ner kommissionen övervakning av fladdermusdöd vid vindkraftverk och trafikdödade djur.180 Enligt 65 § artskyddsförordningen ska med bi- träde av se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som i bilaga 1 till artskyddförordningen har marke- rats med N. och Havs- och vattenmyndigheten har haft i uppgift att inom sina ansvarsområden ta initiativ till att de forsk- nings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande nega- tiva följder för de berörda arterna. Det saknas en bestämmelse om inrättande av system för övervakning. har inte tagit fram något system för rapporter- ing. Orsaken anges vara att inte har kunnat styra hur andra myndigheter dokumenterar uppgifter på ett sätt som möj- liggör ett rationellt nationellt system för sådan rapportering. 180Kommissionens vägledning (2007), s. 49. Förslag om nya fridlysningsregler Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning för allt fiske, och har viss övervakning av bi- fångster. Förutom i artskyddsförordningen finns regler kring rapportering i jaktförordningen. Bestämmelserna innebär att om vilt av vissa arter181 som omhändertas, påträffas dött eller dödas när sådant djur är fredat, tillfaller det staten.182 Den som har påträffat ett dött djur av en sådan uppräknad art eller har omhändertagit eller vid annat än tillåten jakt har dödat ett sådant djur ska som huvudregel möjligt anmäla händelsen till , oberoende av vem djuret tillfaller. Får en markägare veta att ett sådant djur har omhändertagits eller på- träffats på hans eller hennes marker, är markägaren skyldig att för- vissa sig om att en anmälan har gjorts eller själv göra en anmälan. En arrendator och en jakträttshavare har samma skyldighet.183 En anmä- lan ska innehålla uppgifter om var och när djuret har dödats, omhän- dertagits eller påträffats.184 När har tagit emot en anmälan ska den se till att djuret tas om hand.185 12.16.2 Överträdelseärende om tumlare lämnade en formell underrättelse till där man anser att har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 och 12.4 i direktiv /43/EEG vad gäller skydd av däggdjur (tumlare) från fiskeverksamhet i . svarade på den formella underrättelsen . Kommissionen anser i den formella underrättelsen att bland annat inte har införlivat artikel 12.4 i art- och habitatdirektivet på ett korrekt sätt.187 Regeringen har i svaret till kommissionen instämt i kommissionens bedömning såvitt gäller införlivandet av artikel 12.4 och angett följande: