sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Enligt regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer (se 1 kap. 2 § regeringsformen). har gjort åtaganden både inom EU och FN om att minska utsläppen av växthusgaser. Dessa åtaganden omfattar inte bara statlig verksamhet eller det staten har direkt rådighet över utan alla utsläpp som sker på svenskt territorium. För att säkerställa att full- gör sina internationella åtaganden är det angeläget att tillräckliga åt- gärder vidtas även på lokal och regional nivå för att nå de mål som och regeringen har satt upp. Transportsektorn är en sektor med betydande miljö- och klimat- påverkan, inte minst när det gäller utsläpp av växthusgaser. kan utsläppen av växthusgaser minska genom en transporteffektiv samhällsstruktur med sammanhållen bebyggelse och förbättrad till- gänglighet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfor- don och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter. Det finns större förutsättningar att i en tät och sammanhållen stadsbebyggelse öka transporteffektivite- ten och tillgängligheten än i en utglesad stadsbebyggelse. Regeringen anser att det är angeläget att samhällsplaneringen i ökad utsträckning främjar en transporteffektiv samhällsstruktur som bidrar till hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. En mer transporteffektiv samhällsstruktur kan bidra till att uppnå många av de nationella miljökvalitetsmålen, t.ex. genom att minska luftföroreningar, buller och andra störningar. En sådan samhälls- struktur kan även bidra till minskade markanspråk och barriäreffek- ter (jfr Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stads- utveckling, skr. 2017/18:230 s. 9). Det är i samhällsplaneringen vik- tigt att ta hänsyn till användbarheten för alla samhällsgrupper, bl.a. personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Ett sätt att åstadkomma detta är med en s.k. universell utformning, dvs. en pla- nering med medvetenhet om den variation som finns i befolkningen. En transporteffektiv samhällsstruktur kan sammantaget skapa förutsättningar för hållbara livsmiljöer ur många perspektiv. Kommuner och regioner har stora möjligheter att bidra till en samhällsstruktur som underlättar uppfyllandet av målet om ett fossilfritt välfärdsland, bl.a. genom hur bebyggelse och infrastruktur utformas och lokaliseras och hur kollektivtrafik bedrivs. I PBL finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byg- gande. Bestämmelserna syftar bl.a. till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 § PBL). Det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 § PBL). Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. Regeringen bedömer sammantaget att kommuner och regioner har en viktig roll att i samhällsplanering och vid byggande verka för att nå de klimatpolitiska målen. I regeringens proposition En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan har regeringen uttalat sin avsikt att se över möjligheterna att stärka kommuners och regioners mandat och verktyg för att minska sin klimatpåverkan, bl.a. genom att undanröja hinder i de regelverk som begränsar dessa aktörers klimatarbete (prop. 2019/20:65 s. 69). Uppdraget att se över delar av för att stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter Transportfrågorna behöver beaktas i högre grad vid planläggning En grundläggande princip i PBL är att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Lämplighetsprövningen sker vid plan- läggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Planlägg- ningen ska ske med utgångspunkt i allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Dessa bestämmelser har samlats i 2 kap. PBL. Av bestämmelserna framgår bl.a. att planläggning ska syfta till att mark- och vatten- områden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap. 2 § PBL). Vidare finns krav på att planläggning enligt lagen – med hän- syn till natur och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden – bl.a. ska främja en ändamålsenlig struktur, en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper och en långsiktigt god hushållning med naturresurser (2 kap. 3 § PBL). Frågor om hänsyn till trafik, trafikmiljö och samhällsservice vid planläggning när det gäller lokalisering, placering och utformning berörs i flera bestämmelser i 2 kap. PBL. Bebyggelse och byggnads- verk ska vid planläggning och i ärenden om bygglov m.m. lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att ordna trafik och samhällsservice i övrigt (2 kap. 5 § första stycket 3 PBL). Vid planläggning och i ärenden om bygglov m.m. ska be- byggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. trafikförsörj- ning och behovet av en god trafikmiljö (2 kap. 6 § första stycket 6 PBL). Vid planläggning ska vidare hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyg- gelse finns möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service (2 kap. 7 § 5 PBL). Bestämmelserna innebär att såväl kollektivtrafikens som bil-, gång- och cykeltrafikens behov ska beaktas (se bl.a. prop. 1985/86:1 s. 119). Regeringen bedömer att planering i högre grad behöver främja en bebyggelsestruktur som leder till ökad transporteffektivitet. Detta kan ske genom att möjligheterna att gå, cykla och åka kollektivt samt åtgärder som kan påverka behov av transporter och val av transport- sätt och som effektiviserar nyttjandet av befintlig infrastruktur upp- märksammas i högre grad vid planläggningen än vad som vanligtvis sker . Den kommunala planeringen bör medverka till att gång-, cykel- och kollektivtrafik samt hållbara godstransporter ges bättre förutsättningar att utvecklas. •utreda om relevanta bestämmelser i 2 kap. PBL kan utformas för att tydliggöra att tillkommande och förändrade fysiska strukturer ska bidra till ökad transporteffektivitet som leder till minskad miljö- och klimatpåverkan och ge bättre förutsättningar för att utveckla gång-, cykel- och kollektivtrafik samt hållbara gods- transporter, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Bättre förutsättningar för genomförandet av åtgärder som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan i vilken kommunen anger grunddragen för hur mark- och vattenområden bör användas och hur den byggda miljön är avsedd att användas, utvecklas och be- varas. Översiktsplanen ska ge vägledning för efterföljande planering, t.ex. detaljplanering. Genom detaljplanen kan kommunen åstad- komma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas. Detaljplanen ger byggrätt, dvs. en rätt att bygga i en- lighet med planen. Detaljplanens uppgift är att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa. Den grundläggande struktur som därmed uppstår innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna. Den innebär även rättigheter och skyl- digheter markägarna sinsemellan. Den struktur som läggs fast i en detaljplan ger ramarna för prövningen av framtida bygglovsärenden. Ett sätt att säkerställa ett lämpligt genomförande av detaljplanen är möjligheten att villkora en byggrätt med att en viss åtgärd har vid- tagits. På så vis ger PBL kommunen möjlighet att i en detaljplan be- stämma att bygglov m.m. för en åtgärd som innebär en väsentlig änd- ring av markens användning endast får ges under vissa förutsätt- ningar. Ett sådant villkor kan bl.a. avse att en viss anläggning för trafik-, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd. Det kan också avse att ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen (4 kap. 14 § PBL). I olika sammanhang (se t.ex. SOU 2019:17) har bl.a. kommuner fört fram att de saknar tillräckliga verktyg för att säkerställa genom- förandet av olika åtgärder för att tillgodose behovet av tillgänglighet genom hållbara transporter. Det finns därför skäl att se över möjlig- heterna att villkora byggrätten med att byggherren eller fastighets- ägaren, inom ramen för vad denne enskilt eller i samverkan med det allmänna eller andra enskilda aktörer har möjlighet att åstadkomma, har vidtagit en viss åtgärd som har betydelse för att bebyggelsen ska kunna användas på ett transporteffektivt sätt som främjar tillgäng- lighet genom hållbara transporter. •utreda om det är lämpligt att införa en möjlighet för kommunen att i detaljplanen bestämma att lov eller startbesked endast får ges under förutsättning att en viss åtgärd för stärkt transporteffekti- vitet som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter har kommit till stånd, •om utredaren finner det lämpligt föreslå vilka åtgärder som så- dana villkor i så fall ska kunna omfatta, och •lämna nödvändiga författningsförslag genom förslag på ändringar i 4 kap. 14 § PBL eller i andra bestämmelser i . Kommunen bör kunna avstå från att kräva utrymme för parkering i högre utsträckning än Enligt PBL ska en tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, jfr 4 kap. 13 § 1 PBL). Flera myndigheter och andra aktörer, bl.a. och Kommuner och Regioner (se t.ex. Parkering för hållbar stadsutveck- ling, SKR 2013), har påpekat att tillgången till parkeringsplatser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av transportmedel och för resmönster i en stad. Från att bilparkering har setts som något nödvändigt för att boende och andra ska kunna förflytta sig finns numera bland många kommuner och byggherrar uppfatt- ningen att det finns ett värde i att kunna klara sin vardag med hjälp av andra färdmedel än en privatägd bil. behöver transport- behoven i de fallen tillgodoses på andra sätt genom olika typer av lösningar för tillgänglighet genom hållbara transporter eller digitala lösningar. Många kommuner runt om i landet arbetar med parkeringspolicyer samt trafik- och transportplaner vilka har som målsättning att förändra fördelningen av andelen personer som reser med de olika färdmedlen. Dagens reglering kan förstås som att det som huvudregel ska finnas lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av for- don. Kommunen kan genom god översiktlig planering, exempelvis genom en parkeringspolicy, i viss mån påverka i vilken omfattning det ska finnas bilparkering etc. Regeringen bedömer att det skulle kunna tydliggöras att kommuner har möjlighet att avstå från att kräva att det finns utrymme för bilparkering om transport- behoven kan tillgodoses på annat sätt. Denna möjlighet kan dock behöva begränsas i vissa avseenden, t.ex. när det gäller att tillgodose behovet av bilparkering för att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska kunna komma fram till ett byggnadsverk. Parkeringsbehoven vid markanvändningar kan variera, exempelvis beroende på om bebyggelsen avser bostäder eller verksamheter. För att utreda frågan om bilparkering behöver även hänsyn tas till beho- vet av lastning och lossning. •utreda om kommunen i högre utsträckning än bör kunna avstå från att kräva att en obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon, •synliggöra eventuella målkonflikter och målsynergier, t.ex. till- gänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga, kopplade till viss användning av mark och behovet av parkering, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer När ny bebyggelse eller infrastruktur ska etableras på en plats krävs en rad åtgärder under projektets gång. Alla dessa åtgärder innebär en markexploatering och medför nästan undantagslöst situationer som kräver samordning och reglering. För att genomföra en detaljplan ingår berörda parter normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Beroende på ägarförhållandena när planeringen påbörjas kallas avta- len exploateringsavtal eller markanvisning. Termen exploateringsavtal används när byggherren äger mer- parten av den mark som ska bebyggas och kommunens förhand- lingsposition utgår då från det kommunala planmonopolet. Enligt PBL får kommunen ingå exploateringsavtal med en byggherre eller en fastighetsägare för att reglera åtaganden om att vidta eller finan- siera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. De åtgärder som kommunen kan avtala om ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Vilka åtgär- der som kan ingå i ett exploateringsavtal är alltså knutna till bestäm- melser i lag (1 kap. 4 § och 6 kap. 40 § PBL). Om kommunen äger mark kan kommunen ingå avtal om att över- låta marken för bebyggande genom en s.k. markanvisning. En mark- anvisning är ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande (1 kap. 4 § PBL). Då kommunen vid en markanvisning är markägare ger det en kommun större frihet än vid exploateringsavtal när det gäller vilka frågor avtalet kan innehålla. Både exploateringsavtal och markanvisningar tar i huvudsak sikte på planprocessen och att genomföra en detaljplan. Regeringens be- dömning är att båda avtalsformerna därmed har begränsningar när det gäller att skapa förutsättningar för åtgärder som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter respektive för ökad transporteffektivitet. Det främsta skälet till detta är att sådana åtgärder kräver en lång- siktighet som sträcker sig längre än genomförandet av en detaljplan. En stor del av samhällsplaneringen i landet, t.ex. planering av transportinfrastruktur, bostäder, verksamheter och kollektivtrafik, sker på lokal och regional nivå. sker en stor del av trafik- arbetet på den transportinfrastruktur som är ett nationellt ansvar varför även den nationella nivån är central i genomförandet av mer långsiktigt hållbara strukturer. Kommuner och regioner har i många fall stora möjligheter att bidra till en samhällsstruktur för ett fossilfritt välfärdsland, bl.a. genom hur bebyggelse och infrastruktur utformas och lokaliseras och hur kollektivtrafik bedrivs. Kommuner och regioner har vidare befogenheter för genomförande av olika typer av planer. I många fall är det privata aktörer som bygger och genomför ny bebyggelse. I flera sammanhang har berörda aktörer, t.ex. Kommu- ner och Regioner, framhållit svårigheterna för en kommun att inom ramen för nuvarande lagstiftning ingå långsiktigt hållbara avtal med byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare för att säker- ställa olika typer av mobilitetslösningar. Det kan handla om både fysiska och icke-fysiska lösningar, t.ex. bilpoolstjänster, samordnad distribution, system för lånecyklar eller kollektivtrafikkörfält. Reger- ingen bedömer därför att det finns skäl att vidare undersöka hur bygg- herrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare genom exempelvis ut- vecklade avtalsformer kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt PBL så att åtgärder för ökad transporteffektivitet kan säkerställas. I detta sammanhang finns det även skäl att under- söka om åtgärder för ökad transporteffektivitet bör regleras i lag. I arbetet behöver det särskilt beaktas att den som agerar som byggherre ofta är en annan aktör än den som långsiktigt kommer att äga, förvalta och bruka den eller de fastigheter som planläggningen avser liksom att fastighetsägare och verksamhetsutövare kan skifta . Utredaren ska särskilt bedöma vilka fysiska och icke-fysiska åtgärder som kan säkerställas genom avtal, lagstiftning eller på annat sätt. I uppdraget ingår även att se över kedjan av åtgärder för trans- porteffektivitet som främjar tillgänglighet genom hållbara trans- porter, från planerings- och anläggningsskede till drift och underhåll av åtgärderna. Uppdraget måste i denna del således samordnas med övriga uppdrag som handlar om att säkerställa genomförandet av åtgärder som främjar transporteffektivitet och som främjar tillgäng- lighet genom hållbara transporter. Vidare är det centralt att förslagen behandlar frågorna i sitt sammanhang, t.ex. på stadsdelsnivå. •undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhets- utövare genom exempelvis utvecklade avtalsformer kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt PBL så att åtgärder för ökad transporteffektivitet som bl.a. leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås, •om det anses lämpligt lämna de författningsförslag som bedöms ändamålsenliga, vilket inte utesluter att nödvändig reglering kan införas i en annan författning än PBL, eller genom en ny författ- ning, om utredaren gör bedömningen att det är mera lämpligt, och •om förslag till utveckling av avtal lämnas, ge exempel på hur sådana avtal kan utformas. Utredaren ska utöver redovisningen i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) beskriva konsekvenserna av sina förslag från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv i för- hållande till relevanta nationella mål. I detta arbete ingår även att beskriva eventuella målkonflikter och målsynergier. Utredaren ska beskriva de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas och de alternativa förslag som har övervägts. I det arbetet ingår bl.a. att beskriva, och om möjligt kvantifiera, de samhällsekono- miska konsekvenserna och särskilt deras betydelse för bostadsbygg- andet och bostadsmarknaden. I översynen ska regeringens övergri- pande ambition om omfattande regelförenklingar för att förenkla och förkorta planprocessen också särskilt beaktas och beskrivas i förhåll- ande till konsekvenserna. Utredaren ska även redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Om förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska ha kontakter med berörda myndigheter och Kommuner och Regioner. För att få ett fördjupat kunskapsunderlag ska utredaren särskilt hämta in synpunkter och erfarenheter från ett representativt urval av kommuner och regioner. Synpunkter och kunskap ska även hämtas in från branschaktörer och andra aktörer som bedöms vara relevanta för uppdragets genomförande. Utredaren ska beakta vad som framkommit av tidigare utred- ningar inom området och remissynpunkter på dessa. Utredaren ska också förhålla sig till och ha en dialog med pågående utredningar och myndigheter som har uppdrag av betydelse för uppdraget. Utredaren ska fortlöpande informera (Finans- departementet) om sitt arbete. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen för bostadsbyggande (Fi N 2017:08) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbygg- nadsprocessen i kommuner med särskilt komplexa planeringsför- utsättningar (dir. 2017:126). I tilläggsdirektiv (dir. 2020:15) beslutade regeringen att utredaren även ska se över delar av (2010:900), för att genom ändringar i regelverket stärka förutsättningarna för trans- porteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer. Samtliga uppdrag skulle redovisas . Utredningstiden för uppdraget enligt tilläggsdirektiven förlängs. Det uppdraget ska i stället redovisas . Flertalet av de begrepp som används i betänkandet definieras i anslutning till att begreppen används. Begreppet mobilitet definieras i kapitel 2 och begreppet transporteffektivitet i kapitel 5. I denna bilaga har vi samlat vissa andra begrepp som förekommer i betän- kandet. Allmän plats definieras i 1 kap. 4 § PBL som en gata, en väg, en park, ett torg eller annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Byggherre är enligt 1 kap. 4 § PBL den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbe- ten. Byggherrar är ibland fastighetsägare och fastighetsägare är ibland byggherrar. Fastighetsägaren kan överlåta fastigheten till ny ägare när byggnationen står klar. Den fastighetsägare som bygger kan också vara den som långsiktigt avser att äga och förvalta fastigheten. All mark är indelad i fastigheter. Begreppet fastighet är inte defi- nierat i PBL, men i jordabalken (Jordabalk (1970:994) 1 kap. 1 §). Fast egendom är jord som är indelad i fastigheter och som avgränsas horisontellt eller både horisontellt och vertikalt. Betydelsen av begreppet tomt har varierat och skiljer sig åt i olika lagstiftningar. När PBL infördes definie- rades begreppet tomt som ett område som inte är en allmän plats, men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål. En tomt kan vara en del av en fastighet, vilket är vanligast på stora fastigheter på landsbygden där bostadshuset och dess tomt bara utgör en del av fastigheten. Det kan också finnas flera tomter på en och samma fastighet och det förekommer bland annat vid radhus som är hyres- rätt eller bostadsrätt. En tomt kan även sträcka sig över flera fastig- heter. Till skillnad från fastighet måste det alltid göras en bedöm- ning, enligt definitionen i PBL, vilket område en tomt omfattar.1 Flexibla parkeringstal ger en byggherre möjlighet att anlägga färre parkeringsplatser än vad parkeringspolicyn och parkeringstalen anger om byggherren väljer att tillhandahålla alternativa mobilitets- tjänster. Ett fordon är en anordning på hjul, band, medar eller liknande som är inrättad huvudsakligen för färd på marken och inte löper på skenor. Fordon delas in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfor- don, sidvagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon. (Lag (2001:59) om vägtrafikdefinitioner 2 §.) Likställighetsprincipen enligt kommunallagen (2017:725) innebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 3 §). 1Boverket (2020). /sv/PBL-kunskapsbanken/lov-- byggande/provning_lov_fb/bygglov_inom_dp/planenlighet/planenligt-utgangslage/. Begreppet mobilitet behandlas i kapitel 2 i betänkandet. Mobilitetshub, mobilitetshus och mobilitetsnod Med begreppen mobilitetshub, mobilitetshus och mobilitetsnod av- ses exempelvis en anläggning som är leveranspunkt för varor, har uppställningsplats för fordon och har kärl för sortering av avfall. Det räcker inte med att den fysiska infrastrukturen kommer på plats. En nod eller hub ska fungera driftsäkert på samma sätt som att varje hushåll får el, vatten m.m. Ytterligare alternativa benämningar är mobilitetscentral och mobilitetsstation. Mobility management är ett koncept för att främja hållbara trans- porter och påverka bilanvändningen genom att förändra resenärers attityder och beteenden. Grundläggande för mobility management är ”mjuka” åtgärder, såsom information och kommunikation, orga- nisation av tjänster och koordinering av olika partners verksamheter.