sou · H9B320 · 2022-01-01 00:00:00 — Det har angetts att medlemsstaterna bör ha efter förordningens ikraft- trädande till att vidta åtgärder för att följa förordningen (skäl 40). Genom inrättandet av det centraliserade systemet Ecris-TCN kom- mer det befintliga Ecris att i betydligt större utsträckning tas i anspråk för utbyte av kriminalregisteruppgifter om tredjelandsmedborgare. För att tillgodose ett ändamålsenligt utbyte av sådana uppgifter har och rådet antagit ett direktiv om ändring av ram- beslutet om Ecris (ändringsdirektivet), se bilaga 6 till detta betänk- ande.21 Ändringsdirektivet innehåller bl.a. bestämmelser om uppgift om medborgarskap i domar och skyldighet att bifoga ansiktsbild vid underrättelse om domar. Dessutom inför direktivet förfaranden för svar på ansökningar som görs via Ecris och säkerställer att kriminal- registerutdrag som begärs av en tredjelandsmedborgare komplet- teras med uppgifter från andra medlemsstater. Det föreskriver också vissa tekniska ändringar. Till skillnad från förordningen om Ecris-TCN är direktivet inte direkt tillämpligt, utan ska genomföras i svensk rätt. Medlemsstat- erna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar 21Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/884 av om ändring av rådets rambeslut /315/RIF vad gäller utbyte av uppgifter om tredjelandsmedborgare och vad gäller det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) samt om ersättande av rådets beslut /316/RIF. Utbyte av information om brottmålsdomar inom EU och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet (artikel 3.1). är inte bundet av direktivet (skäl 18). 4.6.2Närmare om ändringarna i rambeslutet om Ecris Bland ändringsdirektivets ändringar i rambeslutet om Ecris kan märkas följande. Den dömande medlemsstatens skyldighet enligt artikel 4.1 i ram- beslutet ändras till att den dömande medlemsstaten ska säkerställa att domar som meddelats på dess territorium åtföljs av uppgifter om den dömda personens medborgarskap (ett eller flera), om den dömda personen är medborgare i annan medlemsstat eller en tredjelands- medborgare. I de fall uppgift om medborgarskap saknas för den dömda personen eller om den dömda personen är en statslös person ska detta framgå av kriminalregistret. (Artikel 1.3 i ändringsdirek- tivet.) Vad gäller ansökan om uppgift om domar enligt artikel 6 i ram- beslutet görs bl.a. tillägg om vad som ska gälla i de fall en tredjelands- medborgare ansöker om uppgifter om sig själv hos en centralmyn- dighet i en medlemsstat. Ansökan ska besvaras . (Artikel 1.4 b och 1.6 i ändringsdirektivet.) Vid svar på en ansökan om uppgifter om domar enligt artikel 7 i rambeslutet ska, beträffande uppgifter om en tredjelandsmedbor- gare, den anmodade medlemsstaten överföra uppgifter om fällande domar både i den anmodade medlemsstaten och i tredjeländer. Ram- beslutets villkor för användning av personuppgifter ska även gälla sådana ansökningar. (Artikel 1.5 b och 1.7 i ändringsdirektivet.) följer att uppgifter om id-nummer, fingeravtryck eller pseudonym som är tillgängliga för centralmyndigheten i den dömande medlemsstaten ska överföras vid utbyte av information om fällande domar (artikel 11.1 c i rambeslutet). Till dessa uppgifter läggs ansiktsbild (artikel 1.8 a i ändringsdirektivet). Bestämmelserna om format och överföringsmetod (artikel 11.3– 11.7i rambeslutet) får något ändrat innehåll (artikel 1.8 b i ändrings- direktivet). Dessa bestämmelser avser bl.a. standarder för den elek- troniska överföringen av uppgifterna. Utbyte av information om brottmålsdomar inom EU Principerna från rådsbeslutet om Ecris förs in i artikel 11 a i ram- beslutet (se även skäl 13). Rådsbeslutet om Ecris ska ersättas med avseende på de medlemsstater som är bundna av direktivet. (Artikel 1.9, 2 och 4 i ändrings- direktivet.) 4.7Pågående EU-arbete om interoperabilitet Förordningen om Ecris-TCN omfattas av ett pågående arbete inom EU för att mer effektivt kunna utnyttja informationen i vissa EU- gemensamma informationssystem. I detta syfte har de s.k. inter- operabilitetsförordningarna antagits, (EU) 2019/817 och (EU) 2019/818.22 Den senare förordningen, (EU) 2019/818, bilaga 4 till detta be- tänkande, inrättar en ram för interoperabilitet mellan EU-infor- mationssystem på området för polissamarbete, straffrättsligt sam- arbete, asyl och migration. Som tidigare angetts har den också medfört vissa ändringar i förordningen om Ecris-TCN (se avsnitt 4.5.1). finns således ett tillägg i syftesbestämmelsen i förordningen om Ecris-TCN (artikel 1 c). Av tillägget framgår att förordningen om Ecris-TCN fastställer de villkor enligt vilka Ecris-TCN bidrar till att underlätta och bistå korrekt identifiering av personer som är registrerade i Ecris-TCN på de villkor och med avseende på arti- kel 20 i förordningen (EU) 2019/818. Detta sker genom att lagra identitetsuppgifter, resehandlingsuppgifter samt biometriska uppgifter i , dvs. i den gemensamma databas för identitetsuppgifter som inrättas genom förordningarna (EU) 2019/817 och (EU) 2019/818. Användningen av Ecris-TCN begränsas genom hänvisningen till artikel 20 i förordningen (EU) 2019/818. Artikeln rör åtkomst till den gemensamma databasen för identitetsuppgifter endast i identi- fieringssyfte. Hänvisningen till artikel 20 innebär sammanfattnings- vis att information från Ecris-TCN kommer att ingå i de uppgifter 22Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/817 av om inrät- tande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området gränser och viseringar, och om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 767/2008, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1726 och (EU) 2018/1861 samt rådets beslut /512/EG och 2008/633/RIF respektive och rådets förordning (EU) 2019/818 av om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration och om ändring av förordningarna (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 och (EU) 2019/816. Utbyte av information om brottmålsdomar inom EU som blir föremål för sökningar i då en medlemsstats polis- myndighet inte kan identifiera en person. Om polismyndigheten har bemyndigande genom nationella lagstiftningsåtgärder får myndig- heten alltså endast i syfte att identifiera en person söka i med den personens biometriska uppgifter som tagits direkt under en iden- titetskontroll, förutsatt att förfarandet har inletts i den berörda per- sonens närvaro. I andra hand får alfanumeriska uppgifter användas för sökningen (artikel 20.3 andra stycket). I händelse av naturkata- strof, olycka eller terrordåd ger artikel 20.4 polismyndigheterna en möjlighet att söka i i syfte att identifiera okända personer som inte kan identifiera sig eller oidentifierade mänskliga kvarlevor. Genom interoperabilitetsförordningarna kommer uppgifter från Ecris-TCN även indirekt att kunna användas för spårning av mul- tipla identiteter (artikel 27 i förordningarna), vilket alltså innebär att falska identiteter kan upptäckas. Denna funktion har betydelse ur en rättssäkerhets- och kvalitetsaspekt på så vis att falska eller dubbla identiteter kan upptäckas redan när de läggs in. 5En ny lag som kompletterar förordningen om Ecris-TCN Förordningen om Ecris-TCN är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Kommittédirektiven framhåller att förordningen ändå kan kräva kompletteringar i svensk rätt. Det kan även behövas en nationell reglering som underlättar användningen av systemet, även om den inte skulle vara direkt nödvändig för att uppfylla förordningens krav. Förordningen innehåller också bestämmelser som möjliggör för de enskilda medlemsstaterna att själva avgöra en del frågor. Kommitté- direktiven anger därför att utredaren ska analysera i vilken utsträck- ning förordningen om Ecris-TCN medför behov av ändringar eller kompletteringar i nationell rätt samt lämna nödvändiga författnings- förslag. Vid analysen ska utredaren särskilt beakta behovet av att upp- rätthålla ett gott skydd för den enskildes integritet som en ändamålsenlig och effektiv användning av det nya systemet möjliggörs. I detta kapitel analyserar vi om de ändringar som förordningen om Ecris-TCN kräver motiverar en ny lag eller om ändringar kan göras i befintlig lagstiftning. Vidare går vi igenom hur termer och uttryck i förordningen, liksom hänvisningar till denna, bör hanteras. 5.2Behovet av en ny lag Förslag: En ny lag ska införas som kompletterar förordningen om Ecris-TCN (kompletteringslagen). Termer och uttryck som används i kompletteringslagen ska ha samma betydelse som i förordningen om Ecris-TCN. Vid tillämp- ningen av bestämmelserna ska med tredjelandsmedborgare även En ny lag som kompletterar förordningen om Ecris-TCN avses en unionsmedborgare som också är medborgare i ett tredje- land. Skälen för vårt förslag Det behövs en kompletteringslag Rambeslutet om Ecris genomfördes i svensk rätt främst genom tillägg till lagen (1998:620) om belastningsregister och till dåvarande polisdatalag (2010:361). Dessutom genomfördes rambeslutet på för- ordningsnivå. Rambeslutet syftade till att underlätta informations- utbytet mellan medlemsstaterna när det gäller uppgifter ur kriminal- registret. Detta skedde genom inrättandet av ett decentraliserat system där brottshistoriken för EU-medborgarna lagras i medborgarstaterna. Även förordningen om Ecris-TCN kan sägas ha som övergri- pande mål att underlätta informationsutbytet mellan medlems- staterna såvitt avser kriminalregisteruppgifter. Det system som för- ordningen inrättar är emellertid av ett annat slag än Ecris. Genom förordningen skapas ett centraliserat system som inte i sig innehåller kriminalregisteruppgifter, utan som endast identifierar de medlems- stater vars kriminalregister innehåller uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare. Det centrala systemet bygger på upp- giftsposter med information om den dömde tredjelandsmedborga- rens identitet. Sedan en sökning i Ecris-TCN har gett träff på en persons identitet får själva brottshistoriken nås via det befintliga Ecris-systemet. Dessa skillnader mellan systemen innebär att Ecris-TCN inte har samma direkta koppling till belastningsregistret som Ecris har. Där- med relaterar Ecris-TCN inte heller på samma sätt till lagen om belastningsregister som Ecris. Det kommer i och för sig att vara just uppgifter i belastningsregistret som ger en signal till Ecris-TCN om att det finns information i avseende den tredjelandsmed- borgare som sökningen har avsett. Detta förändrar dock inte det grundläggande förhållandet att Ecris-TCN inte innehåller kriminal- registeruppgifter, utan snarare utgörs av en samling identitetsupp- gifter vilka pekar ut en eller flera medlemsstater som bärare av ytter- lige information. En ny lag som kompletterar förordningen om Ecris-TCN Mot denna bakgrund är det mindre lämpligt att komplettera för- ordningen om Ecris-TCN endast genom tillägg till och ändringar i befintliga författningar. I stället bör kompletteringar ske främst genom en ny lag med kompletterande bestämmelser till förordningen om Ecris-TCN. Med en sådan kompletteringslag finns bättre förutsätt- ningar för en tydlig reglering när det gäller t.ex. ändamål och villkor för användningen av Ecris-TCN. För en enhetlig tillämpning av förordningen om Ecris-TCN och kompletteringslagen bör termer och uttryck som används i komplet- teringslagen ha samma betydelse som i förordningen om Ecris-TCN. Som vi har konstaterat är begreppet tredjelandsmed- borgare i artikel 3.7 definierat som en person som inte är unions- medborgare i den mening som avses i artikel 20.1 i EUF- fördraget eller som är en statslös person eller en person vars medborgarskap är okänt (avsnitt 4.5.2). Med undantag av artikel 5.1 b (ii) om finger- avtryck är emellertid förordningen också tillämplig på unionsmed- borgare som även är medborgare i ett tredjeland och som har varit föremål för fällande domar i medlemsstaterna (se artikel 2 och av- snitt 4.5.3). Med hänvisning till det nu anförda krävs det en motsva- rande reglering i kompletteringslagen, dvs. en bestämmelse som anger att lagens bestämmelser även ska tillämpas på en unionsmedborgare som också är medborgare i ett tredjeland. Regleringen ska ta sikte på samtliga bestämmelser i kompletteringslagen. Den begränsning som finns i artikel 5.1 b (ii) i förordningen saknar betydelse i detta sam- manhang, eftersom kompletteringslagen inte innehåller någon hän- visning till den artikeln. I den utsträckning som vi i författningsförslagen gör hänvisningar till förordningen om Ecris-TCN är hänvisningarna avsedda att vara dynamiska, dvs. de ska omfatta senare ändringar som görs i förord- ningen. Det innebär att bestämmelserna inte behöver justeras när förordningen om Ecris-TCN ändras (jfr avsnitt 12.4). Detta ute- sluter givetvis inte att ändringar av förordningen kan kräva materiella En ny lag som kompletterar förordningen om Ecris-TCN justeringar i de nationella bestämmelser som kompletterar förord- ningen. Eftersom våra hänvisningar till förordningen om Ecris-TCN är avsedda att vara dynamiska, omfattar hänvisningarna de ändringar i förordningen som redan har föranletts av artikel 61 i förordning (EU) 2019/8181 (se avsnitt 4.5.1). 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/818 av om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration och om ändring av förordningarna (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 och (EU) 2019/816. 6Ecris-TCN – ändamål och användning Utgångspunkten för Ecris-TCN är att systemet ska användas för vissa, särskilt utpekade ändamål i samband med att en sökning sker i kriminalregister beträffande en viss tredjelandsmedborgare (med eller utan unionsmedborgarskap). Om personen förekommer i en uppgiftpost i Ecris-TCN tillhandahåller systemet inte direkt infor- mation om tredjelandsmedborgarens kriminalhistorik i andra med- lemsländer, men pekar ut det land där sådan information finns att hämta genom Ecris. Grunden för användningen av Ecris-TCN är alltså att förfarandet inleds med en sökning i ett nationellt kriminalregister och att sök- ningen vidgas genom Ecris-TCN för att få information om i vilka andra medlemsländer som det finns registrerad kriminalhistorik om den person som sökningen avser. Det är endast de behöriga myndigheterna som har åtkomst till Ecris-TCN, dvs. centralmyndigheterna, Eurojust, Europol och Euro- peiska åklagarmyndigheten. Det följer direkt av förordningen om Ecris-TCN (artikel 3.6 och 7). I blir cen- tralmyndighet (se avsnitt 7.2). Förordningen om Ecris-TCN förutsätter att en träff i Ecris-TCN inte i sig uppfattas som att den berörda tredjelandsmedborgaren har dömts i en medlemsstat. Förekomsten av tidigare fällande domar bör endast bekräftas genom uppgifter från kriminalregistren i de berörda medlemsstaterna (skäl 31). I enlighet härmed anges att en sökning i Ecris-TCN, såvitt här är av intresse, endast får användas för att cen- tralmyndigheten ska kunna göra en ansökan enligt Ecris (artikel 7.7 sista meningen och skäl 23). Någon skyldighet att göra en ansökan i Ecris följer dock inte av regleringen på EU-nivå, vare sig av förord- Ecris-TCN – ändamål och användning ningen om Ecris-TCN eller direktivet om ändring av rambeslutet om Ecris (se avsnitt 11.2.1). När det gäller ändamålen med Ecris-TCN och de närmare förut- sättningarna för att söka i registret regleras dessa i artikel 7 i förord- ningen om Ecris-TCN. Bestämmelserna i artikeln är enligt vår mening centrala för förståelsen av Ecris-TCN. Utifrån regleringen behöver det dock analyseras om det finns behov av kompletterande nationella bestämmelser. I detta kapitel kommer vi att därför att behandla frågan om tillåtna användare av Ecris-TCN (avsnitt 6.2.1) och om Ecris-TCN för del bör kunna användas utanför det obliga- toriska tillämpningsområdet (avsnitt 6.2.2). Vidare tar vi upp i vilka fall Ecris-TCN inte ska användas (avsnitt 6.2.3) och förutsättningarna för sökning i Ecris-TCN på unionsmedborgare (avsnitt 6.2.4). Kapitlet avslutas med en bedömning av hur våra överväganden och förslag förhåller sig till grundläggande rättigheter (avsnitt 6.2.5). Förslag: Ecris-TCN ska endast användas om begäran om upp- gifter ur belastningsregistret görs av en myndighet eller en en- skild som begär uppgifter om sig själv. En bestämmelse om denna begränsning av användningen av Ecris-TCN ska tas in i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om Ecris-TCN. Skälen för vårt förslag Vi kommer i nästa avsnitt att närmare behandla tillåtna ändamål för belastningsregistret och Ecris-TCN. Innan vi går in på den frågan finns det dock skäl att överväga om Ecris-TCN bör få användas när det är en enskild som begär ut uppgifter ut belastningsregistret om en annan enskild. Frågan aktualiseras eftersom det av 2 § andra stycket lagen (1998:620) om belastningsregister framgår att belast- ningsregistret får användas för att till en enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i hans eller hennes verksamhet. I övrigt är det bara vissa myndigheter som har rätt att få ut uppgifter ur registret, Ecris-TCN – ändamål och användning om vi här bortser från den rätt som enskilda har att få ut uppgifter om sig själva. Enligt 10 § första stycket lagen om belastningsregister får reger- ingen föreskriva i vilken utsträckning en enskild har rätt att få ut uppgifter ur registret om en annan enskild, om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott. Möjligheten att ge enskilda rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret om andra enskilda direkt från har använts sparsamt. Till dem som har getts en sådan rätt hör larm- installationsföretag och vissa enskilda arbetsgivare inom vårdsektorn samt vid lämplighetsprövningar enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, se 21 och 21 a §§ förordningen (1999:1134) om belastnings- register. När det gäller frågan om enskilda i dessa fall även bör få använda sig av Ecris-TCN för att på så sätt få ut uppgifter om domar mot den som är tredjelandsmedborgare, kan det konstateras att enligt förord- ningen om Ecris-TCN får en centralmyndighet inte överföra eller göra tillgänglig uppgift från Ecris-TCN till en privat part (arti- kel 18). Som framgår av 41 § förordningen om belastningsregister har inte heller enskilda getts rätt att få uppgifter om belastningar som finns om annan enskild i någon annan medlemsstat via Ecris (jfr prop. 2011/12:163 s. 45 f.). Användningen av Ecris-TCN bör anpassas till denna ordning på så vis att Ecris-TCN endast ska användas om begäran om uppgifter ur belastningsregistret görs av en myndighet eller en enskild som begär uppgifter om sig själv. Med hänvisning till det nu anförda föreslår vi att det i komplet- teringslagen anges att Ecris-TCN endast ska användas om begäran om uppgifter ur belastningsregistret görs av en myndighet eller en enskild som begär uppgifter om sig själv. Förslag: Vid en begäran om uppgifter ur belastningsregistret får Ecris-TCN användas för att kontrollera om den tredjelands- medborgare som sökningen avser förekommer där, även om ända- målet för sökningen inte är ett sådant ändamål som anges i arti- Ecris-TCN – ändamål och användning kel 7.1 i förordningen om Ecris-TCN. I dessa fall ska Ecris-TCN endast användas om den som begär ut uppgifter ur belastnings- registret särskilt har angett det. En bestämmelse som gör det möjligt att använda Ecris-TCN utanför förordningens obligatoriska tillämpningsområde ska tas in i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om Ecris-TCN. Genom Ecris-TCN kommer de medlemsstater som har uppgifter i kriminalregister om tredjelandsmedborgare att kunna identifieras. Systemet kommer främst att användas inom brottmålsförfaranden när det har gjorts en begäran om uppgifter ur det nationella kriminal- registret. När en sådan begäran görs för andra, särskilt utpekade ända- mål, följer det av förordningen om Ecris-TCN att Ecris-TCN ska an- vändas i dessa fall, om ändamålen föreskrivs i och är i enlighet med nationell rätt. Dessa särskilt utpekade ändamål, inklusive brottmåls- förfarande, kallar vi här Ecris-TCN:s obligatoriska tillämpnings- område. Medlemsstaterna får besluta att systemet även ska användas för andra ändamål än de som pekas ut i förordningen, dvs. utanför det obligatoriska området. Sådan användning ska i så fall föreskrivas i nationell rätt och medlemsstaten ska underrätta kommissionen om ändamålen. Enligt våra kommittédirektiv ska vi överväga om det är lämpligt att utnyttja dessa möjligheter till användning av Ecris-TCN utanför det obligatoriska området, och i så fall i vilken utsträckning. Den nytta som en sådan användning kan förväntas medföra ska vägas mot den ökade administration och de ökade kostnader som den riskerar att innebära, framför allt för . Vi ska även överväga om det finns skäl att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om användning av Ecris-TCN utanför det obligatoriska området. I uppdraget ingår inte att föreslå bestämmelser som ger Polis- myndigheten tillgång till personuppgifter i större utsträckning än av det skälet att det skulle möjliggöra en utökad användning av Ecris-TCN. Ecris-TCN – ändamål och användning Ändamålen för belastningsregistret och Ecris-TCN En jämförelse bör göras av ändamålen Uppgifter om den som har dömts eller på annat sätt lagförts för brott finns i det belastningsregister som förs av (se avsnitt 3.4). förs för att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i vissa verksamheter. Det system som byggs upp av Ecris och Ecris-TCN syftar också till att ge information om belastningsuppgifter, vilka härrör från en annan medlemsstat. När riksdag eller regering har bedömt att det är av vikt att hämta in uppgifter ur belastningsregistret från talar det för att Ecris-TCN bör användas. Vid en sökning på belastnings- uppgifter rörande en viss tredjelandsmedborgare måste det i regel vara lika viktigt att få information om fällande domar i en annan medlems- stat som det är att få del av uppgifter ur det svenska belastnings- registret. Detta svarar också väl mot den ordning som gäller för uppgifter som kan hämtas in från andra länders kriminalregister med stöd av artikel 6 i rambeslutet om Ecris. En svensk myndighet som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret får således begära uppgifter ur en annan medlemsstats kriminalregister med stöd av rambeslutet, se 41 § förordningen om belastningsregister. Om det är en enskild som är medborgare i en annan medlemsstat som begär ut uppgifter om sig själv ur belastningsregistret ska uppgifter även hämtas in från kriminalregistret i den staten, se 22 c §. Mot denna bakgrund är det alltså vår utgångspunkt att ändamålen med belastningsregistret och Ecris-TCN bör svara mot varandra, om det inte finns starka skäl däremot. Det innebär att vår analys i denna del behöver utgå från en jämförelse mellan ändamålen för belast- ningsregistret enligt 2 § lagen om belastningsregister och de obliga- toriska ändamålen för Ecris-TCN enligt artikel 7.1 i förordningen om Ecris-TCN. Ecris-TCN – ändamål och användning Som framgår av avsnitt 3.4.3 får belastningsregistret föras endast för vissa specifika ändamål, vilka anges i 2 § lagen om belastnings- register.1 Enligt denna bestämmelse ska belastningsregistret ge information som behövs i verksamhet hos , Säker- hetspolisen, , och för att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och utreda brott (första stycket 1). Registret ska också ge information åt åklagarmyn- digheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande (första stycket 2), liksom åt allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd (första stycket 3).