sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. Slutbetänkande av Utredningen om arbetskraftsinvandring SOU och Ds finns på under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Tryck och remisshantering: , 2021 Regeringen beslutade att ge i uppdrag åt en särskild utredare att i ett slutbetänkande överväga om det nuvarande kravet på fyra månaders anställning vid s.k. spår- byte bör förkortas, ta ställning till hur marknadsföringen av som ett land för högkvalificerad arbetskraftsinvandring och företag- ande kan förbättras, ta ställning till om det finns ett behov av ytter- ligare myndighetssamverkan vid arbetskraftsinvandring, kartlägga hur och i vilken utsträckning regelverket för arbetskraftsinvandring används för organiserat missbruk, kartlägga i vilken utsträckning deltidsarbetande arbetskraftsinvandrare, särskilt i arbetskraftsinten- siva branscher, är utsatta för exploatering samt kartlägga förekoms- ten av handel med uppehållstillstånd för arbete. I de fall utredningen anser det nödvändigt ska utredningen lämna författningsförslag eller föreslå andra åtgärder (dir. 2020:8). beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv för utredningen. Av dessa följer att utre- daren även har i uppdrag att lämna författningsförslag om skärpta straff för arbetsgivare och skadestånd till arbetstagare (dir. 2020:69). Till särskild utredare förordnades kammar- rättslagmannen . Som experter förordnades utredaren (), juristen (), ämnesrådet (), departementssekreteraren (), enhetschefen (), handläggaren (), kanslirådet (), projektledaren (LRF), chefsekonomen (), utredaren (LO) och dåvarande rättssakkunnige numera kanslirådet (). Som expert förordnades näringspolitiska experten (Företagarna). förordnades juristen (TCO) som expert. Han entledigades och för- ordnades i stället juristen (TCO). Departementssekre- teraren () och kanslirådet () förordnades som experter , men entledigades . Efter deras entledigande förordnades som experter departementssekreteraren () och kanslirådet (). Tawar Dabaghi entledigades och i stället för- ordnades departementssekreteraren (). entledigades och i stället förordnades departementssekreteraren () . ent- ledigades och ersattes av rättsliga experten (). entledigades och förordnades utredaren () i hennes ställe. entledigades och ersattes inte. Som sekreterare anställdes rådmannen och kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om arbetskrafts- invandring (Ju 2020:05). överlämnade utredningen sitt delbetänkande, Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring (SOU 2021:5). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. (SOU 2021:88) svarar som utredare ensam för inne- hållet i betänkandet. Utredningens experter har kontinuerligt getts tillfälle att kommentera texter och lämna synpunkter på förslagen. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... 1.2Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2009:97)......................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999: 1134) om belastningsregister...................................... Utredningens uppdrag och arbete................................ Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring ......................... Lagen om näringsförbud......................................... Kartläggning av missbruket av systemet för 4.2.1Samverkan mot den organiserade brottsligheten – lägesbild 2019............................... 4.2.2Samverkan för utvecklandet av ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensamma kontroller för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet – Lägesrapport Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, Ds 2021:1............................ 4.2.4GRUNDEN – en rapport från Regionalt 4.2.5Människohandel för sexuella och andra ändamål – Lägesrapport 21 ..................................... 4.2.6Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade, RiR Rapporter som avser personlig assistans ............... 4.3 Olika aktörers ansvar och beskrivningar av situationen ...... Inspektionen för vård och omsorg ...................... 4.3.11Vittnesmål från ett antal fackförbund inom 4.3.12Information från bransch- och 4.3.13 Två initiativ från arbetsmarknadens parter .......... 4.4 Sammanställningar och viss statistik.................................... 4.4.1Människoexploatering, otillbörligt utnyttjande på arbetsmarknaden och Lönenivåer och anställningsgrad .......................... Särskilt om personlig assistans.............................. Utsatta arbetskraftsinvandrares sårbarhet ........... 4.5.5Utredningens uppskattning av problemets Särskilt om lönenivåer och anställningsgrad ........ Särskilt om personlig assistans.............................. Åtgärder för att motverka att systemet för Överväganden och förslag .................................................... Informationsutbyte mellan myndigheter............. 5.3.3Information och hjälp till 5.3.5Ett arbetstillstånd får vägras för arbete hos en arbetsgivare som brutit mot väsentliga regler ..... 5.3.6Vissa krav på en bostad som tillhandahålls Inkomstnivå och anställningsgrad ....................... Skärpta straff för arbetsgivare och skadestånd till arbetstagare m.m. ............................................... Förslag i tidigare utredningar............................................... Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden, SOU 2016:91...................... 6.2.2Konsekvenser för arbetsgivare vid återkallelse av uppehållstillstånd för arbete, Ds 2018:7.......... En gemensam angelägenhet, SOU 2020:46 ......... 6.3 Överväganden och förslag.................................................... Bör brottet människoexploatering justeras? 6.3.2Ett nytt brott, exploatering av utländsk arbetskraft, ska införas.......................................... Olovlig handel med arbetserbjudanden m.m. ..... 6.3.4Försök, förberedelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott .... Skadestånd till arbetstagare som utnyttjas .......... 6.3.7Möjlighet för arbetskraftsinvandrare att stanna kvar i landet................................................ Marknadsföring av och myndighetssamverkan Tiden för anställning vid så kallat spårbyte.................. Allmänt om reglerna för spårbyte........................................ Behov av ändring av tidsgränsen? Överväganden och bedömning ............................. Krav på redovisning av konsekvenserna .............................. Problembeskrivning och målsättning .................................. 9.4Kostnader och andra konsekvenser för offentliga aktörer............................................................. Finansiering av förslagen...................................................... Konsekvenser för företag..................................................... Förslagens påverkan på enskilda.......................................... att nå de integrationspolitiska målen ................................... 9.9Konsekvenser för internationella åtaganden och om förslagen är förenliga med .................... och det brottsförebyggande arbetet .................................... Bedömning av om det finns behov av speciella Andra konsekvenser som anges Sammanfattning av de samhällsekonomiska konsekvenserna i övrigt........................................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............................................................................. Utredningen om arbetskraftsinvandring lämnade delbetänkandet Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring (SOU 2021:5) där den övergripande målsättningen var att förbättra den nuvarande regleringen för arbetskraftinvandring som dagens system för arbetskraftsinvandring värnas. Av utredningens dir- ektiv framgår också att det är viktigt att det råder goda anställnings- villkor och att systemet för arbetskraftsinvandring inte missbrukas av vissa arbetsgivare. I detta slutbetänkande har utredningen i huvud- sak haft följande uppdrag •kartlägga hur och i vilken utsträckning regelverket för arbetskrafts- invandring används för organiserat missbruk •kartlägga i vilken utsträckning deltidsarbetande arbetskraftsinvand- rare, särskilt i arbetskraftsintensiva branscher, är utsatta för exploa- tering •kartlägga förekomsten av handel med uppehållstillstånd för arbete •lämna förslag om skärpta straff för arbetsgivare som utnyttjar systemet för arbetskraftsinvandring och om rätt till skadestånd för de arbetstagare som utnyttjas •överväga att införa ett nytt brott och alternativa åtgärder som kan motverka utnyttjande av arbetstagare, belysa i vilken utsträckning lagen om näringsförbud (2014:836) kan användas i detta avseende samt överväga en möjlighet för arbetskraftsinvandrare att stanna kvar i landet under uppehållstillståndets giltighetstid •ta ställning till hur marknadsföringen av som ett land för högkvalificerad arbetskraftinvandring och företagande kan för- bättras •ta ställning till om det finns ett behov av ytterligare myndighets- samverkan vid arbetskraftinvandring •överväga om det nuvarande kravet på fyra månaders anställning vid s.k. spårbyte bör förkortas •vid behov lämna författningsförslag eller föreslå andra åtgärder. Här följer en sammanfattning av utredningens kartläggning, förslag och bedömningar. Utifrån den kartläggning som utredningen har gjort framkommer en någorlunda samstämmig bild av de problem som finns med utnytt- jandet av utländsk arbetskraft. Även om källorna varierar så är beskriv- ningen av problemen i stor utsträckning densamma. Generellt och av samtliga aktörer beskrivs det som ett av huvudproblemen att de tillstånd och de handlingar som arbetskraftsinvandraren visar upp är äkta men innehåller felaktiga uppgifter. Det kan till exempel handla om anställningserbjudanden med villkor som båda parter är inför- stådda med inte kommer infrias eller så kommer något arbete inte utföras för den arbetsgivaren överhuvudtaget. Ett vanligt förfarande är att tredjelandsmedborgaren får betala arbetsgivaren för att få ett anställ- ningserbjudande och därmed möjlighet till ett arbetstillstånd i . Inte sällan konstrueras kostnaden för tillståndet som en skuld till arbetsgivaren som arbetstagaren under sin vistelse ska betala tillbaka. Genom ett sådant upplägg blir lönen i praktiken mycket lägre än den som uppgetts dels till , dels i anställningsavtalet. När arbetstagaren väl är i landet och har påbörjat sitt arbete rappor- teras om att arbetskraftsinvandrare utnyttjas på så sätt att de arbetar till en mycket låg lön, långa dagar och ibland utan ledighet. I de fall arbetsgivaren tillhandahåller och tar betalt för en bostad är dessa boendeförhållande och/eller kostnaderna för dessa oskäliga. Utredningen har särskilt undersökt branschen personlig assistans. Av rapporterna och av vad som framkommit i samtal med de aktörer som arbetar med branschen kan slutsatsen dras att det finns stora pro- blem även inom denna bransch. Såväl migration på oriktiga grunder som exploatering och människohandel har identifierats kopplat till assistansbranschen. Kännenetecknande för utnyttjandet av systemen är även här att lönerna betalas på ett korrekt sätt till assistenten men denne måste sedan betala tillbaka en stor summa till anordnaren eller till brukaren. Av kartläggningen framkommer dock att missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring, mer eller mindre, finns inom alla branscher. Omfattande upplägg förekommer för att dölja hur det ser ut i verkligheten. Dessa upplägg innefattar ofta en hantering av pengar utanför det reguljära banksystemet eller att arbetsgivaren helt enkelt har tagit kontroll över arbetstagarens bankkonton, bank-ID och upp- gifter som samordningsnummer. Båda parter kan ibland ha ett in- tresse av att samverka för att upprätthålla anställningsförhållandet. Arbetsgivaren har en möjlighet att utnyttja den anställde på ett otill- börligt sätt för att få billig arbetskraft, medan den anställde genom anställningsförhållandet kan nå målet att bosätta sig i och i för- längningen få tillgång till det svenska välfärdssystemet. Arbetsgivare som utnyttjar systemet på ett systematiskt och organiserat sätt har god kännedom om de svenska välfärdssystemen och hur myndigheterna arbetar. Det är inte heller helt ovanligt att sådana arbetsgivare har närmare kontakter med den organiserade brottsligheten. När det gäller lönenivåer framgår av kartläggningen att det stora flertalet har haft redovisade månadslöner på . Detta kan tyda på att det inte är de redovisade inkomsterna som är problematiska utan snarare att vissa arbetskraftsinvandrare i prak- tiken inte får behålla den lön som de redovisar. När det gäller tjänst- göringsgraden kan konstateras att de flesta som söker tillstånd för en deltidsanställning ska arbeta . Majoriteten av dessa beviljas arbetstillstånd med en tjänstgöringsgrad om . Kart- läggning har visat att det inte är missbruket av deltidsanställningar eller låga löner, kopplade till deltidsanställningar, som framhålls som det huvudsakliga problemet. Utredningen har inte heller funnit något stöd för att arbetskraftsinvandrare systematiskt skulle erbjudas deltidsanställningar men tvingas arbeta heltid. Även om det inte kan uteslutas att det förekommer finns det inga belägg för att det är ett omfattande problem. Ett stort problem är att det är så få av de utsatta arbetskraftsinvand- rarna som rapporterar eller anmäler missförhållandena till myndig- heter eller andra aktörer. Eftersom arbetstillståndet också är kopplat till arbetsgivaren så riskerar arbetstagaren att hamna i en beroende- ställning gentemot arbetsgivaren och lättare blir utsatt för påtryck- ningar för att kunna behålla arbetstillståndet och möjligheten att stanna kvar i landet. Arbetskraftsinvandrare som utnyttjas ser sig inte heller alltid som offer för exempelvis människoexploatering eller upplever att de har oskälig lön eller orimliga arbetsvillkor i övrigt. har de redan innan ankomsten till varit inför- stådda med att villkoren kommer att vara sämre än det som uppgetts för . När de själva inte ser sig som offer blir det svårt att upptäcka vad de är utsatta för, eftersom de då själva inte medver- kar till någon som helst utredning. Av de som ändå ser sig själva som utsatta har många uppgett att de inte vet vart de ska vända sig om de får problem. Missbruket med systemet för arbetskraftsinvandring utgör ett hot mot den sunda konkurrensen i alla de branscher där detta förekom- mer. Oavsett vilken bransch det handlar om så snedvrids konkurren- sen när systemet utnyttjas. Företag som följer reglerna får svårare att överleva utan att själva göra avkall på efterlevnaden av reglerna. Den organiserade brottsligheten finansieras till viss del av de upplägg som utredningen beskrivit och anger att missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring är ett av de enskilt största brotts- områdena inom grov ekonomisk brottslighet. Detta är ett stort pro- blem för samhället i stort och i flera fall utnyttjas också det svenska välfärdssystemet för enskilda individers brottsliga och bedrägliga hand- lande. I förlängningen kan det undergräva tilltron till det svenska samhällssystemet. Utredningens uppdrag har varit att kartlägga missbruket av syste- met för arbetskraftsinvandring för de personer som omfattas av 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716), UtlL. Inga siff- ror, uppskattningar eller beräkningar har uteslutande rört denna grupp av arbetstagare. Inte heller de rapporter, vittnesmål eller redogörelser utredningen har fått del av kan sägas avse endast denna grupp. I utred- ningens kartläggning har det kommit fram att missbruket kan gälla personer som utsätts för människoexploatering, arbetar till en allt för låg lön, arbetar långa dagar ibland utan ledighet, får betala tillbaka del av sin lön och fall där arbetstagaren har fått betala arbetsgivaren för att få ett arbetstillstånd. Inte heller har det gått att få fram upp- gifter eller statistik grupperade efter dessa olika förfaranden eller för- faranden som enbart innehåller dessa former av utnyttjande. Utred- ningen avstår därför från att kvantifiera problemets omfattning ge- nom att ange någon siffra eller procentsats. Det konstateras dock att problemen är betydande och mycket allvarliga. Myndighetssamverkan och gemensamma myndighetskontroller I princip samtliga aktörer och rapporter i kartläggningen framhåller att en ökad myndighetssamverkan och gemensamma myndighets- kontroller är bland det mest betydelsefulla för att upptäcka och för- hindra missbruk. Utredningen konstaterar att det har vidtagits flera åtgärder för att permanenta och utveckla den samverkan som påbör- jats och som hitintills visat sig framgångsrik. Enligt utredningen finns det också goda skäl att invänta de analyser, resultat och rapporter som inkommer med anledning av dessa uppdrag och den nu utvecklade och permanentade samverkan mellan myndigheterna. Sammanfattningsvis anser utredningen att resultaten av myndig- hetssamverkan, arbetet med Delegationen mot arbetslivskriminalitet m.m.samt effekterna av de föreslagna kontrollerna som Migrations- verket ska genomföra enligt delbetänkandet SOU 2021:5 behöver inväntas och analyseras innan eventuella ytterligare former för sam- verkan och/eller kontroller införs. Utredningen lämnar därför inga ytterligare förslag i den delen. Det framhålls dock att det är viktigt att den samverkan mellan berörda myndigheter som påbörjats får fortsatta medel och mandat att verka även framöver. Det finns en bred samsyn mellan de aktörer som förekommer i vår kartläggning att en ökad myndighetssamverkan krävs för att mot- verka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas. Det fram- hålls att sekretessbestämmelserna gör att nödvändig infor- mation inte kan delas på ett tillfredsställande sätt. En utredning har tillsatts som ska göra en översyn av reglerna om informationsutbyte mellan myndigheter och behovet av ändrade regler för ett ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte.1 Det har också föreslagits att en ny myndighet för att motverka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen inrättas. Genom denna myndighet kommer information att kunna samlas genom sekretess- brytande underrättelse- och uppgiftsskyldigheter. Några ytterligare förslag beträffande sekretesshinder och informationsutbyte lämnas inte i detta betänkande men det konstateras att detta måste utredas vidare. Det saknas lättillgänglig och samlad information om arbetskrafts- invandrares rättigheter och skyldigheter på den svenska arbetsmark- naden. Sådan information borde framför allt finnas hos Migrations- verket, , och som samtliga är myndigheter som arbetskraftsinvandrare kan tänkas kontakta för information eller om de känner sig utsatta. Migrations- verket, och saknar också lättill- gängliga kontaktvägar om man vill tipsa om eller anmäla missförhåll- anden på sin arbetsplats eller avseende arbetsgivaren. Regeringen bör i regleringsbrev uppdra åt dessa myndigheter att ta fram sådan nöd- vändig information. Även i tjänsten Flytta och på webbsidan bör det finnas information om arbetstagares rättigheter och skyldig- heter samt hänvisningar och länkar till relevanta myndigheter. Infor- mationen bör ges på flera olika språk, i olika format och vara sam- ordnad med länkar till de andra myndigheterna. Även den information som finns i beslut är otillräcklig när det gäller information om, eller i vart fall hänvisningar till information om, rättigheter och skyldigheter samt vart utsatta personer kan vända sig. Besluten borde kompletteras med sådan infor- mation. I samband med att utlänningen lämnar biometri för sitt till- ståndsbevis vid en ambassad skulle också information kunna ges om var man kan hitta upplysningar om rättigheter och skyldigheter för arbetskraftsinvandrare i . 1Finansdepartementet, Uppdrag att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myn- digheter, kommuner och arbetslöshetskassor, , Fi 2021/02442. tillhandahåller behöver också ges på fler språk än svenska och engelska för att nå ut till en större målgrupp. Även denna information borde vara samordnad med övrig information som ska ges av myndigheter och på exempelvis samt Flytta. Det har framhållits av flera olika aktörer att allmänheten behöver information om hur arbetsförhållandena kan se ut, särskilt i vissa branscher, även i . Information kan vara ett sätt att få konsu- menterna att göra mer medvetna val när de köper varor eller tjänster. I det fortsatta uppdraget till att leda samverkan för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet ingår att genomföra förebyggande informationsinsatser för att öka allmänhetens kunskaper och attityder i förhållande till arbetslivs- kriminalitet. I för sexuella och andra ändamål – Lägesrapport 21 föreslogs också att ska få i uppdrag att samordna informations- kampanjer till allmänheten om effekter av människoexploatering. Kam- panjen skulle fokusera på åtgärder för att eliminera efterfrågan på dessa tjänster och privatpersoners ansvar. Det är av yttersta vikt att de upplysningskampanjer som redan har föreslagits blir av. De skulle också behöva genomföras även . Efter- som det redan finns både uppdrag och förslag om kampanjer som riktar sig till allmänheten gör utredningen bedömningen att det räcker att påtala vikten av att dessa blir av och att det är angeläget att de även kommer genomföras framöver. Det är också positivt att flera av de parter på arbetsmarknaden som utredningen varit i kontakt med redan insett behovet och nyttan av att göra egna upplysningskampanjer. Ett arbetstillstånd får vägras för arbete hos en arbetsgivare som brutit mot väsentliga regler Det finns enligt dagens regelverk inget som uttryckligen hindrar att en utlänning kan beviljas tillstånd för arbete hos en arbetsgivare som har utnyttjat arbetskraftsinvandrare eller som t.o.m. dömts för vissa brott mot arbetskraftsinvandrare. har en möjlighet att inte bevilja arbetstillstånd till den som har ett anställ- ningserbjudande hos en arbetsgivare som tidigare misskött sig genom att regeln i 6 kap. 2 § UtlL är fakultativ. Detta förutsätter dock att har information om arbetsgivarens tidigare före- havanden. Utredningen föreslår att det ska slås fast i utlänningslagen att ett arbetstillstånd hos en arbetsgivare som blivit påförd vissa sanktioner får vägras. får därmed möjlighet att kontrollera arbetsgivaren i belastningsregistret och hos . För det fall att arbetsgivaren som står bakom anställningserbjudandet som ligger till grund för ansökan om arbetstillstånd blivit påförd en sanktion som regleras i 20 kap. UtlL, dömts för människohandel eller människo- exploatering eller blivit påförd en sanktion på grund av oriktigt eller utelämnat uppgiftslämnande i samband med beskattning beträffande arbete får ett arbetstillstånd vägras. Bostad som tillhandahålls av arbetsgivaren Av kartläggningen framkommer att det kan förekomma missförhål- landen i boenden och hyresförhållanden för arbetskraftsinvandrare. Det bör därför regleras vad som ska gälla för att förhindra att arbets- kraftsinvandrare råkar illa ut när arbetsgivaren också tillhandahåller boendet. Utredningen föreslår att hyran inte får stå i missförhållande till lönen eller boendets standard och att krav ställs på bostadens fysiska skick om arbetsgivaren tillhandahåller boendet. Om arbets- givaren inte uppfyller kraven kan en sanktionsavgift dömas ut.