sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Men om en radio- logisk olycka ger upphov till ett stort antal skadeståndsanspråk, kan den kanadensiska regeringen besluta att inrätta en specialdomstol som hanterar anspråken.3 7.4Utgångspunkter för ett skaderegleringssystem Bedömning: Utgångspunkten för utformningen av ett skade- regleringssystem bör vara att anläggningshavaren har ett obe- gränsat ersättningsansvar och att detta inbegriper att så långt som möjligt sörja för skaderegleringen. Det offentligas uppgift bör i första hand vara att utöva kontroll. Om anläggningshavaren inte förmår sörja för skaderegleringen bör dock en myndighet kunna ta över skaderegleringen. En allvarlig radiologisk skada med omfattande skadeverkningar skulle ge en betydande påverkan på samhället. De regler som kommer att gälla måste tjäna till att undvika att skadelidande försätts i en ohåll- bar situation. Det offentliga har en viktig roll att spela i ett antal avseenden, vilka redovisats i föregående kapitel. Det rör sig bl.a. om evakuering, skadeförebyggande åtgärder, sanering och bistånd. Även därutöver har det offentliga möjlighet att ingripa vid en olycka på annat sätt än inom ramen för skaderegleringen enligt LRO. Det är sannolikt att det skulle behövas ekonomiska åtgärder av andra slag som kan underlätta både för enskilda och företag att hantera skade- verkningarna. Även om skadestånd ska betalas ut så kan det dröja innan så sker. Dessutom är anläggningshavarens resurser begränsade, trots att ansvaret är obegränsat. Det kan tyckas att behovet av att i möjligaste mån begränsa skadeverkningarna ändå talar för kontroll från det offentligas sida på så sätt att en myndighet helt hanterar skaderegleringen. Det kan också framstå som ett sätt att hantera samordningen av medel från olika säkerheter och andra källor. Utredningen instämmer dock i bedömning att detta inte är en lämplig väg att gå. 3Se Government of (2020), The Nuclear Liability and Compensation Act, energy-uranium/nuclear-liability-compensation-act/19224. Det är till att börja med inte ekonomiskt försvarbart att på för- hand bygga upp en organisation och ha ständig beredskap för en skadereglering i stor skala hos en myndighet. Vidare är det tydligt att ansvarsförsäkringsgivarna inte skulle acceptera att avhändas skade- regleringen från försäkringarna. Med en skadereglering som i sin hel- het utförs av en myndighet skulle det därmed bli avsevärt svårare att ordna med säkerheter. Ytterligare en viktig aspekt är att skadeståndsansvaret är ett rent civilrättsligt rättsförhållande mellan anläggningshavare och skadelid- ande. Det bör krävas goda skäl för att det offentliga skulle ingripa i ett sådant förhållande så länge det inte föreligger tvist. Att det offentliga skulle bestämma över ostridiga betalningar av ersättning reser frågetecken i förhållande till egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § regeringsformen och enligt om mänskliga rättigheter. Härtill kommer principen om att förorenaren betalar. Myndig- hetens kostnader skulle visserligen kunna finansieras genom avgifter, men det skulle medföra inte bara en kostnad utan även tillkommande administration för både anläggningshavaren och myndigheten. Det kan invändas att enligt konventionerna även statsmedel an- vänds för betalning av ersättning. Av konventionerna följer emellertid att – med den ordning har valt – även dessa medel inklusive de gemensamma statsmedlen tjänar till att uppfylla anläggningshava- rens ansvar. Mot bakgrund av det som har anförts bedömer utredningen att utgångspunkten för utformningen av ett skaderegleringssystem måste vara att anläggningshavaren har ett obegränsat ersättnings- ansvar och att detta inbegriper ett ansvar att så långt möjligt även sörja för skaderegleringen. Detta hindrar inte att det offentliga spelar en viktig roll i skade- regleringen. Såsom anges i kapitel 5 föreslås kun- na begära in och förvalta medel från säkerheterna. Huruvida ersätt- ning med de medel som garanteras enligt konventionerna inlednings- vis ska betalas ut med delbetalningar beror på en myndighets före- skrifter om proportionering. Vidare gäller att anläggningshavaren visserligen har ett obegränsat ansvar men inte en obegränsad kapa- citet. När den inte räcker till behöver det finnas utrymme för en myndighet att träda in och ta över skaderegleringen, vilket förutsät- ter att myndigheten har tillgång till information om hur skaderegler- Att myndigheten tar över skaderegleringen innebär dock inte nödvändigtvis ett genomförande i myndighetens egen regi, utan skaderegleringen kan ändå utföras av försäkringsbolag eller skaderegleringsföretag som anläggningshavaren anlitat. Den myndighet som kan ta över skaderegleringen bör också ha ett ansvar för att säkerställa information till allmänheten och kan sägas ha ett helhetsansvar för skaderegleringen, såtillvida att denna kommer till stånd på ett tillfredsställande sätt. Skaderegleringen kan delas upp i ett antal uppgifter: –att tillhandahålla nödvändiga medel –att ta emot och registrera skadeståndsanspråk samt kommunicera med skadelidande –att utreda skadorna samt bestämma och betala ut ersättning. Dessa delar kan utföras av olika eller åtminstone delvis samma aktörer. Härtill kommer uppgiften att förebygga och bilägga eventuella tvister. Ledande för utformningen av systemet för skadereglering bör vara att underlätta för den skadelidande och även i övrigt skapa ett enkelt system och i möjligaste mån utnyttja redan tillgängliga system, hellre än att bygga upp nya. Bedömning: Anläggningshavaren bör om möjligt ansvara för skaderegleringen i alla delar, även om den i praktiken utförs av andra. En naturlig utgångspunkt när ansvaret för skaderegleringen ska bestämmas är anläggningshavarens obegränsade ansvar. Alla de medel som garanteras enligt konventionerna tjänar till att uppfylla detta ansvar. Det är anläggningshava- ren som är ersättningsskyldig och därmed bör anläggningshavaren om möjligt ansvara för skaderegleringen i alla delar, även om den i praktiken utförs av andra. Det gäller även för den fortsatta skade- regleringen när de medel som garanteras enligt konventionerna har förbrukats. Bedömning: Nordiska kärnförsäkringspoolens medlemsföretag kan inte på förhand åta sig andra skaderegleringsuppgifter än de som följer med försäkringsavtalet. I händelse av en olycka kan det visa sig att medlemsföretagen kan anlitas för det tredje steget. Skadeståndsansvaret vid en radiologisk olycka kanaliseras enligt huvudregeln till anläggningshavaren, men den skadelidande har rätt att få ut ersättningen direkt av den som har ställt säkerhet. I prak- tiken anges i försäkringsavtalen att försäkringsgivaren åtar sig att utreda om skadeståndsskyldighet föreligger, förhandla med de skade- lidande samt föra den försäkrades talan vid eventuell rättegång och betala ut det skadestånd som anläggningshavaren är skyldig att utge enligt LRO. Krav som framställs mot anläggningshavaren kommer således att vidarebefordras av denne till försäkringsbolaget, som ombesörjer skaderegleringen. Anläggningshavarnas ansvarsförsäkringar tillhandahålls av både Nordiska kärnförsäkringspoolen (NNI) och for the ()4, men eftersom NNI står för den största andelen av ansvarslimiten, är det NNI som enligt avtal försäkringsgivarna emellan sköter skaderegleringen, genom fyra av sina medlemsföretag. NNI kommer att vara den aktör som sköter skaderegleringen från ansvarsförsäkring- arna utom vad gäller sena personskador. kan inte på förhand åta sig andra skade- regleringsuppgifter än de som följer med försäkringsavtalet. Där- emot kan det i händelse av en olycka visa sig att dessa försäkrings- bolag har kapacitet att fortsätta skaderegleringen och därför kan anlitas för det tredje steget5. 4För en beskrivning av dessa bolag, se avsnitt 5.3.5) 5Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. Bedömning: Till skillnad från NNI avser att låta sin för- säkring omfatta sena personskador. kan åta sig skade- reglering med medel från en försäkrad anläggningshavares kom- pletterande säkerheter, men även med statliga medel, förutsatt att det är som förfogar över medlen och självständigt bestäm- mer över skaderegleringen. står för en mindre del, , av anläggnings- havarnas ansvarsförsäkringar. Det kommer att vara på liknande sätt efter LRO:s ikraftträdande. Till skillnad från NNI avser att låta sin försäkring omfatta sena personskador. Därmed kommer även att stå för skaderegleringen i den delen, om inte annat avtalas med en annan försäkringsgivare. ELINI:s förutsättningar för skadereglering ser ut på följande sätt. har tillgång till ett webbaserat IT-system för hantering av skadeståndsanspråk, vilket kommer att öppnas i händelse av en olycka. IT-systemet ska tillhandahållas av en europeisk ekonomisk intresse- gruppering (EEIG) som bildats och där förutom den franska återförsäkringspoolen ASSURATOME är medlem. Andra europeiska försäkringsgivare och återförsäkringsgivare kommer att inbjudas att delta som medlemmar. De skadelidande har möjlighet att själva registrera sina anspråk i systemet, eller att ringa till teletjänstcentraler med vilka har avtal. har inte egen personal för utredning av anspråken, utan använder sig av skaderegleringsbyråer. För en anläggningshavare som är försäkringstagare hos kan bolaget åta sig att handlägga skaderegleringen även med medel från andra säkerheter. IT-syste- met möjliggör en insyn för myndigheter, inte när det gäller enskilda anspråk, men beträffande hur mycket som återstår av medel från olika källor. kan också upplåta IT-systemet till myndigheter som då själva kan anlita ELINI:s kontrakterade skadereglerare. Detta innebär att kan åta sig skadereglering med medel från en försäkrad anläggningshavares kompletterande säkerheter, men även med statliga medel, förutsatt att det är som förfogar över medlen och självständigt bestämmer över skaderegleringen. övervägde möjligheten att låta försäk- ringsgivaren sköta skaderegleringen från kompletterande säkerheter men ifrågasatte om det skulle vara förenligt med den då gällande för- säkringsrörelselagen (1982:713). Vidare hade NNI uttryckt tvekan inför att åta sig en sådan uppgift. (Se SOU 2006:43 s. 305 och 310). Enligt den nu gällande försäkringsrörelselagen (2010:2043) får ett försäkringsföretag inte driva annan rörelse än försäkringsrörelse och därmed sammanhängande verksamhet (se 4 kap. 4 §). I propositionens författningskommentar anges bl.a. följande (se prop. 2009/10:246 s. 444). I detta sammanhang har också begreppet försäkringsrörelse ansetts ha en ganska vid omfattning och inkludera verksamhet som har ett natur- ligt samband med försäkringsverksamheten såsom marknadsföring, information, rådgivning, skadereglering och kapitalförvaltning. Ett ytter- ligare exempel på verksamhet som redan nu anses tillåten är att biträda ett annat försäkringsbolag i dess försäkringsrörelse. Försäkringsaktiebolagen och de ömsesidiga försäkringsbolagen har i praktiken medgetts driva annan rörelse om det ansetts föreligga garantier för att rörelsen i fråga drivs i försäkringstagarnas intresse. Vid tillämpningen av bestämmelsen bör, i likhet med vad som gäller , utgångspunkten vara att den av ett försäkringsföretag drivna rörelsen ska ha ett naturligt samband med försäkringsverksamheten och att rörelsen i fråga ska drivas i försäkringstagarnas intresse. Spekulativt betonad rörelse kan inte anses ligga i deras intresse. Att biträda ett annat försäkringsbolag med skadereglering är således tillåtet, och det framstår som rimligt att utgå ifrån att det är tillåtet att biträda en försäkrad anläggningshavare med samma uppgift. Frågan är då om det skulle ligga i försäkringstagarnas intresse att för- säkringsbolaget åtar sig en sådan uppgift. Någon spekulativt betonad rörelse är det inte fråga om, och den anläggningshavare som tecknat ansvarsförsäkringen har ett intresse av att få biträde med skade- regleringen och att denna sker samlat. 7.5.4Andra aktörer på den svenska marknaden Bedömning: Det finns på den svenska marknaden bara liten kapa- citet för skadereglering utöver den som Nordiska kärnförsäk- ringspoolen och kan erbjuda. Nordiska kärnförsäkringspoolens (NNI) medlemmar Länsförsäk- ringar, , , Moderna Försäkringar, och står tillsammans för 80–av den svenska skadeförsäkrings- marknaden. Kapaciteten hos återstående försäkringsbolag i är begränsad. Det är dock möjligt att dessa skulle kunna anlitas i någon utsträckning. Utomlands är det vanligt att försäkringsbolag anlitar fristående skaderegleringsbyråer. I har däremot de stora försäkrings- bolagen egna skadereglerare, och skaderegleringsbyråer anlitas främst av mindre försäkringsbolag. Kapaciteten hos svenska skade- regleringsbyråer är därför inte särskilt stor. Det framstår inte som sannolikt att de skulle anlitas direkt för skadereglering vid en olycka. Däremot använder sig av skaderegleringsbyråer. Det finns således på den svenska marknaden bara liten kapacitet för skadereglering utöver den som NNI och kan erbjuda. 7.5.5Utställare av andra privata säkerheter Bedömning: Utställare av kompletterande säkerheter kan inte väntas ha någon annan roll i skaderegleringen än att tillhandahålla medel från säkerheten. Ansvarsförsäkringarna har inte omfattat sena personskador, vilket innebär att det behövs en kompletterande säkerhet för sådana skador, . Systemet måste vidare vara utformat för att kunna hantera även den situationen att ansvarsförsäkringarna inte på ett god- tagbart sätt kan täcka hela beloppet , eller undan- tar andra skadetyper än sena personskador. Det finns då behov av kompletterande säkerheter även i det första och det andra steget. Utställare av kompletterande säkerheter kan inte väntas ha någon annan roll i skaderegleringen än att tillhandahålla medel från säker- heten. Förslag: ska utöva tillsyn över anläggningsha- varens ekonomiska säkerheter. Andra säkerheter än ansvarsför- säkring ska ta i anspråk efter en olycka. Om medel från sådana säkerheter behövs, eller om en statlig garanti ska infrias, ska tillhandahålla medel för skade- regleringen. ska enligt utredningens förslag utöva tillsyn över anläggningshavarens ekonomiska säkerheter. Detta kan innefatta en kontroll av att anläggningshavaren sörjt för skaderegleringen. En sådan ordning gäller enligt 27 § atomansvarighets- lagen (1968:45). Där stadgas att en anläggningshavare kan befrias från försäkringsplikten, om han ställer betryggande säkerhet och visar att han på tillfredsställande sätt sörjt för reglering av uppkommande skador. Såsom närmare beskrivs i avsnitt 5.5, ska efter en olycka ta andra säkerheter än ansvarsförsäkring i anspråk, och vid behov betala ut medel från säkerheterna till den som sköter skade- regleringen. I undantagsfall skulle en statlig garanti kunna tänkas vara den enda möjligheten för anläggningshavaren att uppfylla kraven på finansiell säkerhet. Om en sådan garanti ska infrias kommer det att vara Riks- gäldskontoret som tillhandahåller medel för skaderegleringen. Förslag: Kammarkollegiet ska vid behov utföra skadereglerings- uppgifter för staten. Kammarkollegiet ska också ha ett helhets- ansvar för skaderegleringen. föreslog att en statlig myndighet skulle ombesörja del av skaderegleringen. Det framstår som nödvändigt i den mån anläggningshavaren inte själv kan sörja för skaderegler- ingen. Frågan är då vilken myndighet som kommer i fråga. Både och identifierade Kammarkollegiet som den myndighet som ligger när- mas till hands att sköta en skadereglering åt staten. Enligt 2 och 4 §§ förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ska myndigheten dels besluta om ersättning i vissa fall för skada till bl.a. värnpliktiga, deltagare i arbetsmarknadspoli- tiska program, gymnasister och personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering, dels företräda staten i ärenden om ersätt- ning enligt 4 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skade- ståndsanspråk mot staten. Sådana ärenden gäller bl.a. vissa anspråk mot förvaltningsmyndighet på ersättning för personskada, och över- enskommelser enligt 4 § förordningen (1995:1300) om statliga myn- digheters riskhantering. En myndighet får enligt sistnämnda para- graf träffa överenskommelse med Kammarkollegiet om att kollegiet skall överta myndighetens risker i ekonomiskt avseende och dess ansvar för skadereglering. Vissa större skador kan inte hanteras inom ramen för en myndighets befintliga resurser, och därför har ett internt statligt riskfinansieringssystem skapats, vilket myndigheterna har möj- lighet att ansluta sig till (jfr även 7 § 3 förordningen med instruktion för Kammarkollegiet). Kammarkollegiet har således en organisation för och erfarenhet av skadereglering, och framstår som lämpat för uppgiften. Det sak- nas enligt utredningens bedömning andra myndigheter som kan komma i fråga. Kammarkollegiet föreslås även få andra uppgifter inom ramen för skaderegleringen, vilka innebär ett helhetsansvar för denna, se av- snitt 7.7.2. 7.6Närmare om aktörernas uppgifter Bedömning: I det första och det andra steget kommer ersätt- ningsmedel att tillhandahållas av ansvarsförsäkringsgivare och av , som har ianspråktagit andra slags säkerheter. Undantagsvis kan medel även i andra fall tillhandahållas av staten, genom Kammarkollegiet. I det tredje steget tillhandahålls ersätt- ningsmedlen av samtliga konventionsstater och svenska staten betalar ut medlen. En förutsättning för att skaderegleringen ska kunna äga rum är att det finns ersättningsmedel tillgängliga. Utom när ansvarsförsäkringen ianspråktas behöver medlen på något sätt överföras till den som ska sköta skaderegleringen. Utredningens bedömning är att medlen be- höver överföras i förväg varefter skaderegleraren självständigt utre- der skadan och betalar ut ersättning (se avsnitt 6.5.2). Medlen kan tillhandahållas i sin helhet då skaderegleringen inleds eller i omgångar alltefter som behoven visar sig. Detta behöver regleras i avtal mellan anläggningshavaren och den som tillhandahåller medlen respektive med skaderegleraren. Detsamma gäller för skadereglerarens redovis- ningsskyldighet mot anläggningshavaren eller mot den som tillhanda- håller medel. Även om det är anläggningshavaren som har skadeståndsansvaret, så kommer ersättningsmedlen att till- handahållas av andra. I det första och det andra steget kommer det att vara ansvarsförsäkringsgivare och den som ställt annan säkerhet, t.ex. anläggningshavarens moderbolag. För andra säkerheter än ansvarsförsäkring gäller dock att tar säkerheten i anspråk i behövlig omfattning efter en olycka och är den som till- handahåller medel för skaderegleringen. Även i det fallet att en stat- lig garanti ställts är det som tillhandahåller medlen. Det kan också förekomma i det första och det andra steget att staten tillhandahåller ersättningsmedel enligt 42 § LRO. Den para- grafen gäller det fallet att det visar sig att det inte går att från säker- heterna få ut det belopp som de täcker, eller att det belopp som ska täckas av säkerhet är begränsat enligt 30 § 1 eller 31 § LRO och skadorna överstiger det beloppet. I det tredje steget6 är det samtliga konventionsstater som till- handahåller ersättningsmedlen, och svenska staten som betalar ut medlen. Konventionerna lämnar åt den utbetalande konventions- staten att avgöra hur de gemensamma statsmedlen ska betalas ut, t.ex. direkt till de skadelidande, till anläggningshavaren eller till den- nes försäkringsbolag. Det finns således inte något som hindrar att medlen betalas ut till eller annan aktör som självständigt kan 6Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. hantera skaderegleringen på anläggningshavarens uppdrag. I detta fall, liksom när det gäller 42 § LRO, bör medel tillhandahållas av Kammarkollegiet. 7.6.2Den egentliga skaderegleringen: skadeutredning och betalning av ersättning Förslag: Anläggningshavaren ska sörja för skaderegleringen i alla tre stegen oavsett var medlen härrör från. Kammarkollegiet ska efter en olycka besluta att ta över ansvaret för skaderegleringen, om myndigheten bedömer att anläggningshavaren inte kommer att ordna skaderegleringen på ett tillfredsställande sätt. Utredningen gör liksom den bedöm- ningen att försäkringsgivarna inte accepterar annat än att själva sköta skaderegleringen från de egna försäkringarna. Till detta kommer att Nordiska kärnförsäkringspoolen (NNI) och dess medlemmar har organisation och rutiner för skadereglering, samt möjlighet till inter- nationellt samarbete med övriga atomförsäkringspooler. Även har ett system för skadereglering. Det finns således goda skäl för att försäkringsgivarna ska ombesörja skaderegleringen ur sina ansvars- försäkringar. Principen om att förorenaren betalar får genomslag på så sätt att anläggningshavaren bekostar skaderegleringen genom betal- ning av . Anläggningshavarnas ansvarsförsäkringar tillhandahålls dels av NNI, dels av , som vardera ersätter en proportionell del av skadorna. Enligt avtal försäkringsgivarna emellan är det NNI som sköter skaderegleringen om en olycka skulle inträffa. Det finns inte något som hindrar en motsvarande ordning enligt LRO, där det dock enbart är och eventuellt Northcourt som kan bidra med försäkringskapacitet för sena personskador. Skaderegleringen enligt försäkringarna kan inte på ett praktiskt sätt delas upp på flera aktörer, så länge var och en av försäkrings- givarna försäkrar en proportionell andel av skadorna. till det är att varje försäkring täcker ett visst beloppsintervall. En sådan ordning skulle dock enligt utredningens bedömning inte accepteras av försäkringsgivarna. Inte heller då framstår det för övrigt som genom- förbart att varje försäkringsgivare ombesörjer skaderegleringen ur sin försäkring. En och samma skada skulle t.ex. ändå kunna behöva ersättas ur fler än en försäkring och om försäkringsgivarna gör olika bedömning av skadan blir det problematiskt. Det förefaller alltså som om den enda möjliga lösningen är den som tillämpas enligt atomansvarighetslagen (1968:45): att en av försäkringsgivarna åtar sig att sköta hela skaderegleringen ur ansvars- försäkringarna. För skador upp till från olyckan får det antas vara NNI, men kan det givetvis förändras. En ansvarsför- säkring bör kunna godtas som säkerhet endast om anläggningshava- ren redovisar hur skaderegleringen från de olika ansvarsförsäkring- arna är avsedd att samordnas. NNI kommer inte att åta sig att reglera sena personskador av det skälet att NNI inte försäkrar sådana skador. eller Northcourt kommer dock att reglera sena personskador från sina respektive ansvarsförsäkringar. Detta behöver då samordnas på mot- svarande sätt som för skador upp till från olyckan, så att ett av bolagen åtar sig skaderegleringen enligt bägge försäkringarna. Någon särskilt omfattande samordning mellan NNI och den försäk- ringsgivare som reglerar sena personskador kommer inte att behövas eftersom det rör sig om olika skador. Andra säkerheter än ansvarsförsäkringar kommer att aktualiseras endast för sena personskador men kan de tänkas behövas även för vissa skador från en olycka. Det förefaller främst vara moderbolagsborgen som kom- mer i fråga. Till skillnad från när det gäller ansvarsförsäkring kan inte den som ställt ut säkerheten förväntas hantera skaderegleringen. Anlägg- ningshavaren behöver därför se till att skaderegleringen är ordnad på annat sätt. En ordning där anläggningshavaren åläggs att sörja för skaderegleringen förutsätter att detta är möjligt. Att anläggnings- havaren själv avtalar med enskilda skaderegleringsföretag framstår inte som praktiskt. Den bästa möjligheten är att en ansvarsförsäk- ringsgivare åtar sig uppgiften att reglera även skador från annan säkerhet. , som ansvarar för skaderegler- ingen från ansvarsförsäkringarna och därför ligger närmast till hands, kan åtminstone inte väntas ta på sig att reglera även skador från andra säkerheter. Utredningen har däremot fått det beskedet att har möjlig- het att åta sig uppgiften, och vid behov har kapacitet att genomföra skadereglering med möjlighet till kom- munikation på svenska språket och i enlighet med svensk skade- ståndsrätt.