sou · H9B337 · 2022-01-01 00:00:00 — Här bör det även kunna vara aktuellt att göra skillnad mellan skador på person och skador på egendom, varvid utrymmet för att bedöma en personskada som obetydlig bör vara avsevärt mindre än när det är fråga om skador på egendom. Eftersom fokus är på stödets förebyggande karaktär bör det inte ställas krav på att exempelvis faktiska episoder med ett visst bete- ende ska inträffa eller skador ska uppstå med en viss frekvens. Det är således tillräckligt att det framgår att det utifrån de individuella svårigheter som den enskildes funktionsnedsättning innebär finns en påtaglig risk för att ett visst beteende ska uppkomma, och att det skulle kunna leda till sådan skada som omfattas av bestämmelsen. Behovet av stöd ska vara kontinuerligt Enligt förslaget ska alltså det nya grundläggande behovet avse situationer då den enskilde behöver just kontinuerligt stöd. Med detta avses att närvaro av en person som kan ge stödet ska behövas löpande under en stor del av personens vakna tid. Eftersom fokus i insatsen ska vara stöd av förebyggande karaktär och inte bevakning eller övervakning, bör det enligt vår mening inte ställas krav på att den person som ger stödet ständigt ska behöva vara i den enskildes omedelbara fysiska närhet, det vill säga precis intill den enskilde eller alltid vara i samma rum. För att det ska anses vara fråga om sådant stöd som omfattas av det grundläggande behovet bör det dock vara nödvändigt att den som ger stödet är tillräcklig nära för att löpande kunna bedöma vilket slags stöd som behöver ges, till exempel genom att vara på plats i den enskildes bostad. Stödbehovet är av kvalificerat slag Enligt rättspraxis gäller att behov av hjälp ska vara av tillräckligt kvalificerat slag för att ge rätt till personlig assistans som grund- läggande behov. I praxis har exempelvis avseende personlig hygien och måltider uttryckts att det ska vara fråga om hjälp av privat och integritetskänslig karaktär.3 Den nu aktuella typen av stöd, det vill säga kontinuerligt stöd som den enskilde till följd av sitt funktions- hinder behöver för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom, är av en annan karaktär än sådant rent praktiskt (handgripligt) stöd som ofta behövs med exempelvis per- 3RÅ 2009 ref. 57, HFD 2018 ref. 21 och HFD 2019 ref. 56. Se även Prop. 2019/20:92 Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning, s.21. Se även avsnitt 2.5.2 och 6.3.1. sonlig hygien eller måltider. Det kan därför inte jämföras med sådant stöd och kan inte heller delas upp i olika moment på samma sätt som sådana hjälpbehov. Redan i formuleringen av det nya grundläggande behovet ingår flera kriterier som ska vara uppfyllda för att stödbe- hovet ska kunna grunda en rätt till personlig assistans. Vår utgångs- punkt är att stödbehovet i sin helhet är kvalificerat. 10.4.2Behov av kontinuerligt stöd som föranleds av medicinsk problematik blir ett nytt grundläggande behov Förslag: Kontinuerligt stöd som föranleds av varaktig eller lång- varig medicinsk problematik där uteblivet stöd utgör en allvarlig risk för liv eller hälsa blir ett grundläggande behov. Hjälp med sådana behov ska anses som grundläggande behov oavsett hjäl- pens karaktär. Åtgärder som är direkt nödvändiga för att sådan hjälp ska kunna ges ska grunda rätt till personlig assistans för andra personliga behov. Som har beskrivits närmare i avsnitt 6.2.3 har en del personer som tillhör LSS personkrets till följd av stora och varaktiga funktions- nedsättningar ett stort behov av stöd i sin vardag som föranleds av medicinsk problematik. För vissa av dessa personer behövs stödet kontinuerligt, det vill säga löpande under hela eller en stor del av dygnet. För vissa skulle också en brist på stöd innebära en allvarlig risk för skada. I dessa situationer är ett ändamålsenligt stöd av av- görande betydelse för att den enskilde ska kunna bo i ett eget hem, leva ett självständigt liv i övrigt och ha möjlighet att delta i sam- hällslivet på samma villkor som andra. Det är mot denna bakgrund som vi föreslår att behov av kontinuerligt stöd, som föranleds av var- aktig eller långvarig medicinsk problematik, där uteblivet stöd utgör en allvarlig risk för liv eller hälsa, ska utgöra ett grundläggande behov. Stöd ska behövas en stor del av dygnet och uteblivet stöd ska utgöra en allvarlig risk för liv eller hälsa Det nya grundläggande behov som vi föreslår ska införas tar sikte på situationer då den enskilde har behov av just kontinuerligt stöd. Med detta avses att det ska behövas närvaro av en annan person under hela eller en stor del av dygnet. Stödet kan avse såväl praktiska åtgärder som uppsikt som behövs för att avläsa eller uppmärksamma när en viss praktisk åtgärd är nödvändig. Även uppsikt bör betraktas som aktivt stöd (inte väntetid) eftersom det kräver aktiv avläsning av personens tillstånd. Att praktiska stödinsatser behöver ges mycket frekvent eller att det när som helst kan uppstå situationer när praktiska insatser behövs, talar enligt vår mening för att det är fråga om ett behov av kontinuerligt stöd. Det kan till exempel röra sig om att de praktiska åtgärder som behöver utföras är av teknisk eller på annat sätt avancerad karaktär som den enskilde inte själv kan utföra. Det kan också vara fråga om situationer där det finns en överhängande risk för att ett visst medicinskt tillstånd kan inträffa och att den enskilde till följd av sin funktionsnedsättning inte själv har möjlighet att hantera situationen eller påkalla hjälp. I en sådan situation kan behövas i princip ständig närvaro av en person som kan avläsa den enskildes hälsotillstånd och hjälpa den enskilde med de åtgärder som behövs. Enligt vårt förslag ska det nya grundläggande behovet omfatta situationer då uteblivet stöd utgör en allvarlig risk för den enskildes liv eller hälsa. Risken ska vara påtaglig. Det krävs också att den ifrågavarande medicinska problematiken, och de risker som denna är förknippad med, är varaktig eller långvarig. Detta innebär att såväl kronisk medicinsk problematik som medicinsk problematik som är övergående men långvarig ska beaktas. Det grundläggande behovet omfattar inte behov av stöd som föranleds av medicinsk problematik som är av helt tillfällig karaktär. Det är inte möjligt att göra en uttömmande uppräkning över de olika typer av medicinsk problematik som skulle kunna medföra sådana stödbehov som omfattas av det nya grundläggande behovet. Detta måste avgöras i det enskilda fallet. Exempel på medicinsk problematik som skulle kunna föranleda sådana stödbehov som omfattas av bestämmelsen kan dock vara grav epilepsi eller vissa allvarliga ämnesomsättningssjukdomar. ning för att en rätt till personlig assistans ska föreligga är självfallet att personen tillhör personkretsen enligt 1 § LSS och har behov av hjälpen på grund av stora och varaktiga funktionshinder enligt 9 a § första stycket LSS. Inget krav på ingående kunskaper När stödbehov som var föranledda av medicinsk problematik tidi- gare ansågs kunna omfattas av det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade ställdes krav på att det skulle behövas ingående kunskaper om den enskilde för att kunna ge hjälpen. Vi föreslår inte att detta krav ska vara en del av det nya grundläggande behovet. Vår bedömning är att för en person som under en stor del av dygnet behöver stöd från någon annan för att inte löpa en allvarlig risk för liv eller hälsa, är stödet av så avgörande betydelse för dennes möjligheter att leva sitt liv och delta i samhällslivet på samma villkor som andra, att det saknas grund för att även uppställa ett krav på ingående kunskaper. Att sådan kunskap sannolikt ofta behövs för att kunna ge den enskilde ett stöd av god kvalitet än en annan sak. Hela hjälpbehovet ska vara assistansgrundande Det nya grundläggande behov som vi föreslår ska införas är kopplat till en allvarlig risk för den enskildes liv eller hälsa. Det är därför enligt vår mening angeläget att ingen person som omfattas av person- kretsen enligt LSS och som behöver denna slags hjälp går miste om rätten till personlig assistans eller assistansersättning på grund av att hjälpbehovet delas upp i ”tillräckligt kvalificerade delar” respektive övriga delar. Det bör därför enligt vår mening sakna betydelse i vil- ken utsträckning som hjälpbehovet är av privat eller integritets- känslig karaktär. Vårt förslag är därför att hjälpen ska anses som grundläggande behov oavsett hjälpens karaktär på samma sätt som gäller för andning och måltider i form av sondmatning enligt 9 a § första stycket LSS (se avsnitt 6.3.1). Situationen kan vara sådan att den person som behöver hjälp med det nya grundläggande behovet kontinuerligt stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik där uteblivet stöd utgör en allvarlig risk för liv eller hälsa saknar förutsättningar att själv delta i den personliga assistentens hjälpåtgärder. Vi anser inte att det i fråga om ett stöd som grundas i en allvarlig risk för liv eller hälsa bör uppställas ett krav på den enskildes medverkan vid de aktuella hjälpåtgärderna. Åtgärderna bör därför enligt vår mening ge rätt till personlig assistans för andra personliga behov utan att det uppställs något särskilt krav på att den personliga assistenten utför dem till- sammans med den enskilde. Vi föreslår därför att åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp som har samband med det nya grund- läggande behovet ska kunna ges bör grunda rätt till personlig assi- stans för andra personliga behov på samma sätt som gäller för åtgärder som är relaterade till andning (se avsnitt 6.3.1). Endast direkt nödvändiga hjälpåtgärder bör omfattas. Det bör finnas ett samband mellan hjälpåtgärden och den insats som avser det nya grundläggande behovet. Det kan exempelvis handla om iordningsställande och skötsel av hjälpmedel eller apparatur som ska användas under själva hjälpinsatsen (jfr prop. 2019/20:92 s. 28). Det kan finnas skäl att framöver överväga en utökad möjlighet till personlig assistans i barnomsorg eller skola Enligt 106 kap. 24 § fjärde punkten socialförsäkringsbalken är huvud- regeln att assistansersättning inte ska lämnas för tid då ett barn vistas i eller deltar i barnomsorg eller skola. Undantag från detta kan dock enligt 106 kap. 25 § socialförsäkringsbalken göras om det finns särskilda skäl. Situationer då det kan finnas särskilda skäl är när den enskildes funktionsnedsättning skapar särskilda svårigheter att kom- municera med andra än sina personliga assistenter eller där det med hänsyn till den enskildes hälsotillstånd är viktigt att den personliga assistenten finns till hands. Det kan också finnas situationer, där funktionsnedsättningen gör det särskilt angeläget att den enskilde har ett starkt begränsat antal personer knutna till sig.4 Härutöver är det reglerat i 106 kap. 25 a § socialförsäkrings- balken att barn som behöver viss hjälp som är relaterad till andning eller sondmatning kan få assistansersättning för tid då de befinner sig i barnomsorg eller skola utan att någon bedömning behöver göras om det finns särskilda skäl. 1995/96:146 Vissa frågor om personlig assistans, s. 15, . 1995/96:SoU15 Vissa frågor om personlig assistans, s. 15, RÅ 1997 ref. 23 II och RÅ 2000 ref. 11. LSS saknar en motsvarande reglering som den i 106 kap. 24– 25 a §§ socialförsäkringsbalken. I förarbetena till 106 kap. 25 a § social- försäkringsbalken konstateras dock att det inte finns något behov av en sådan reglering i LSS och att personlig assistans kan beviljas om huvudmän inom barnomsorgen eller skolväsendet inte tillgodoser barnets behov.5 Vi bedömer att det kan finnas situationer då det kan vara lämpligt att ett barn som har behov av stöd som omfattas av det nya grund- läggande behovet kontinuerligt stöd som föranleds av varaktig eller långvarig medicinsk problematik där uteblivet stöd utgör en allvarlig risk för liv eller hälsa får assistansersättning även för tid då barnet befinner sig i barnomsorg eller skola. Vi bedömer dock att den nuva- rande möjligheten att vid särskilda skäl kunna få assistansersättning för tid i sådan verksamhet bör vara tillräcklig för att möjliggöra detta. Det kan dock finnas skäl att utvärdera detta när det nya grund- läggande behovet tillämpats i praktiken. Härvid kan också tilläggas att gjort en framställan om ändringar i socialförsäkringsbalken med innebörden att barn som har behov av hjälp med andning eller sond- matning som grundläggande behov ska kunna få assistansersättning för i barnomsorg eller skola.6 10.4.3Kvalificerat motiverande eller vägledande stöd ska bedömas som en del i det grundläggande behov som det avser att tillgodose Förslag: Behov av kvalificerat motiverande eller vägledande stöd som är en förutsättning för att den enskilde ska klara de grund- läggande behoven ska beaktas som en del i det grundläggande behov som det avser att tillgodose. Även om en person har de fysiska förutsättningar som krävs för att utföra en viss praktisk uppgift kan det vara så att hen till följd av sina funktionsnedsättningar inte självständigt klarar alla de moment som behövs för att genomföra uppgiften (se avsnitt 6.2.1). 2019/20:92 Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning, s. 36. 6Försäkringskassan (). Framställan om lagändring, dnr FK 2020/001737. exempel vara svårt för en person att förstå när ett visst moment behöver utföras, varför ett visst moment behöver utföras, att komma igång, att utföra alla nödvändiga delmoment i rätt ordning, att utföra momenten på ett tillräckligt utförligt sätt eller att avsluta momenten . Det kan då finnas ett behov av att få ett kvalificerat motiverande eller vägledande stöd. När sådant stöd behövs för att tillgodose något av den enskildes grundläggande behov bör detta enligt vår mening kunna grunda en rätt till personlig assistans på samma sätt som de praktiska stödmomenten. Mot denna bakgrund föreslår vi att kvalificerat motiverande eller vägledande stöd som är en förutsättning för att den enskilde ska klara sina grundläggande behov ska beaktas som del av det grundläggande behov som det avser att tillgodose. Vad är ett kvalificerat motiverande eller vägledande stöd? Enligt vårt förslag ska det vara fråga om kvalificerat motiverande eller vägledande stöd. Ett behov av motiverande eller vägledande stöd kan, i den mening som avses här, vara kvalificerat på olika sätt. Om det motiverande eller vägledande stöd som den enskilde be- höver förutsätter en omedelbar fysisk närhet i samband med inte- gritetsnära situationer och innehåller sådana moment som i det när- maste är att betrakta som praktiska, bör detta vara att anse som kvalificerat. Men även andra slags motiverande eller vägledande stöd bör kunna anses som kvalificerade. Detta när det är fråga om behov av individanpassad motivering eller vägledning, och den enskilde har stora begränsningar i kommunikationsförmåga eller då det av andra skäl som har samband med den enskildes funktionsnedsättningar krävs att den som ger stödet har god kännedom om den enskilde och om hur stödet bör ges. Eftersom det redan i rekvisiten uppställs krav på att det ska vara fråga om kvalificerat stöd innebär detta att stödbehovet i sin helhet är att betrakta som av tillräckligt kvalificerat slag för att grunda rätt till personlig assistans (jfr RÅ 2009 ref. 57, HFD 2018 ref. 21 och HFD 2019 ref. 56). Stödet ska vara en förutsättning för att den enskilde ska klara de grundläggande behoven Enligt vårt förslag ska det aktuella stödet vara en förutsättning för att den enskilde ska klara de grundläggande behoven. Vårt förslag tar sikte på situationer då den enskilde, trots att hen har de fysiska förutsättningar som krävs, på grund av sin funktionsnedsättning är ur stånd att på egen hand klara av sina grundläggande behov. Behov av stöd i form av så kallade ”kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser” kan , under vissa förutsättningar, grunda rätt till personlig assistans om stödet syftar att tillgodose något av de grundläggande behoven, till exempel personlig hygien. Detta genom tillämpning av det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (se av- snitt 5.2). Möjligheten är dock, enligt vår bedömning, allt för snäv. Detta eftersom tillämpningen kräver både att det ska vara fråga om kvalificerade insatser och att det ska behövas ingående kunskaper om den enskilde, något som anses innebära att den en- skilde ska ha omfattande begränsningar i sin kommunikations- förmåga. Vi anser att just möjligheten att få stöd för att tillgodose de grundläggande behoven är fundamentalt i den personliga assi- stansen. Vi föreslår därför inte att det ska ställas krav på att det ska behövas ingående kunskaper om den enskilde. Däremot kan den omständigheten att ingående kunskaper behövs enligt vår mening, i det enskilda fallet, tyda på att det stöd som den enskilde behöver är att anse som kvalificerat. Stödet är en del av det grundläggande behov som det avser att tillgodose Kvalificerat motiverande eller vägledande stöd ska kunna grunda rätt till personlig assistans på samma sätt som rent praktiska hjälp- moment så som duschning, måltider eller av- och påklädning. Detta innebär att vi anser att det inte behöver införas ett nytt grund- läggande behov. Vårt förslag är i stället att i 9 a § första stycket LSS införa en formulering som innebär att kvalificerat motiverande eller vägledande stöd som är en förutsättning för att den enskilde ska klara sina grundläggande behov ska beaktas som det grundläggande behov som det avser att tillgodose. Stödet är motiverande eller vägledande I rättspraxis har uttrycket ”aktiverings- och motiveringsinsatser” använts för att beskriva den aktuella typen av stödbehov. Vi anser dock att uttrycket ”motiverande eller vägledande” på ett bättre sätt understryker individens självbestämmande, vilken slags stöd det är fråga om samt vad stödet syftar till. Vi föreslår därför att denna formulering ska användas i 9 a § första stycket LSS. Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för personlig assistans och assistansersättning som avser tid före ikraftträdandet. Att säkerställa att personer med omfattande behov av stöd och ser- vice får ett ändamålsenligt stöd är angeläget. Lagändringarna bör därför träda i kraft vid tidigast möjliga tidpunkt, vilket med hänsyn till den föreslagna ändringens omfattning bedöms vara . 10.6Konsekvenser av förslaget om nya grundläggande behov Med vårt förslag kommer antalet personer som kan kvalificera sig för såväl assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken som per- sonlig assistans enligt LSS att öka. Nedan görs uppskattningar av antal personer som kommer att kvalificera sig och hur många fler timmar det är fråga om. Kostnaderna är uppdelade på staten respek- tive kommunerna. Övriga konsekvenser finns i kapitel 12. Där redogörs för de sammantagna konsekvenserna av att genomföra samt- liga våra förslag. 10.6.1Utgångsläge – en överflyttning av kostnader har skett från stat till kommun Kommunernas kostnader för personlig assistans uppgick till vilket är en ökning (1,3 miljarder). Den största ökningen skedde åren 2015– 2017. En förklaring till ökningen var, enligt , det höga antalet indragna beslut om statlig assistansersättning som medförde att fler beviljades kommunalt beslutad personlig assistans. Många av dessa personer beviljades dessutom ett högt antal timmar personlig assistans per vecka.7 var det enligt 1 900 personer som hade assistansersättning till följd av annan hjälp som förutsätter ingå- ende kunskap om den funktionshindrade, vilket motsvarade 18 pro- cent av antalsökningen –2014.8 Antalet perso- ner som uppbär assistansersättning har därefter minskat från drygt 16 000 personer till drygt 14 000 personer år 2019.9 Även antal timmar som beviljas i genomsnitt har minskat.10 Minskningen av antalet mottagare –2019 utgjordes till knappt hälften av barn och unga i åldern 0–och största minskningen var för åldersgruppen 0–, som minskat med över 70 procent.11 10.6.2Effekter av förslagen för barn och vuxna i behov av personlig assistans I och med våra förslag om nya grundläggande behov kommer fler personer kunna beviljas assistansersättning. Förslagen kan även komma att innebära att individer som redan har personlig assistans eller assistansersättning får fler timmar än de får . De som redan har insatsen har dock troligtvis redan assistans för dessa behov så som andra personliga behov. 7Socialstyrelsen (2020). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning – Läges- rapport , s. 35. 8Försäkringskassan (2015). Socialförsäkringsrapport 2015:13 Assistansersättningens utveck- ling. Orsaker till ökningen av antalet assistansmottagare och genomsnittligt antal timmar, s. 49. 11Försäkringskassan (2020). Rapport – Analys av minskat antal mottagare av assistansersättning, s. 9. Antagande om antalet assistansanvändare som berörs Antal personer i kommunalt och statligt finansierad personlig assistans är kommunicerande kärl. Vi utgår därför från antal använ- dare inom kommunalt finansierad och statligt finansierad personlig assistans när vi beräknar hur många assistansanvändare som kan beröras av vårt förslag. Att det finns ett behov av personlig assistans visar vi i kapitel 6. statistik kan ge en indikation på hur många ytterligare personer som anser sig vara i behov av insatsen. Enligt utgjordes cirka 60–av avslagen , 2016, 2018 och 2019 av individer vars grundläggande behov inte uppgick till i genomsnitt per vecka.12 Dessa personer tillhör således personkretsen men hade inte tillräck- ligt omfattande behov för att beviljas assistansersättning. Antalet avslag var drygt 1 600 . Om 60– av dessa personer fick avslag med anledning av otill- räckligt omfattande behov innebär det att cirka 1 100 personer år- ligen nekades assistansersättning av detta skäl. Dock kan samma person ansöka . Av de som fick avslag ansökte igen . Sammanfattningsvis kan detta tolkas som att det finns cirka 1 000 personer som anser sig vara i behov av assistansersättning men som inte beviljas detta. För att ge en uppskattning av antalet personer som borde komma att omfattas av våra förslag13 beräknar vi skillnaden mellan hur många som borde haft personlig assistans om endast befolkningstillväxten hade påverkat antalet och det antal som de facto hade personlig assistans. Beräkningarna går att följa i tabell 10.1. Eftersom den senaste tillgängliga statistiken för kommunalt finansierad personlig assistans är jämför vi utvecklingen med . hade totalt 19 359 individer statligt och kommunalt beslutad person- lig assistans. Antalet personer med kommunalt beslutad personlig assistans var 5 200 personer och antalet med statligt finansierad personlig assistans var 14 159 personer. –2019 minskade det totala antalet individer med personlig assistans . var befolkningstillväxten , en ökning med genomsnitt . Ökningen av den kom- 12Försäkringskassan (2020). Rapport – Analys av minskat antal mottagare av assistansersättning. 13Givet antagandet att andelen som är i behov av assistans antas vara . munalt finansierade personliga assistansen, givet antagandet att andelen som är i behov av assistans är , har således inte varit tillräckligt stor för att kompensera minskningen inom den statligt finansierade assistansen. Tabell 10.1 Antal med personlig assistans Utveckling 2015–2019 Antal med personlig assistans med befolkningstillväxt Källa: och . I tabell 10.1 kan utläsas att om andelen som behöver personlig assi- stans i befolkningen är beräknas antalet personer med be- hov av personlig assistans vara 21 427, det vill säga drygt 2 000 personer fler än det reella antalet . Om drygt 2 000 personer ytterligare skulle få personlig assistans skulle det innebära väsentligt ökade kostnader för staten. Det är dock delvis fråga om en omfördelning från kommun till stat (figur 10.1).