sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — ”Uppskattade kostnader och fördelar för de ekonomiska aktörerna, inklusive tillverkningspro- cesser och investeringar, i förhållande till den uppskattade fördelen för personer med funktionsnedsättning, med hänsyn tagen till antalet specifika produkter eller tjänster och hur ofta de används.” Här föreskrivs att i bedömningen ska vägas in uppskattade kost- nader och fördelar för de ekonomiska aktörerna i förhållande till den uppskattade fördelen för personer med funktionsnedsättning. I första hand är det företagen som ska dokumentera den bedömning som görs – även vad gäller fördelen för personer med funktionsned- sättning. Å andra sidan är bedömningen enligt ordalydelsen i bilaga VI begränsad till att hänsyn ska tas till antalet specifika produkter eller tjänster och hur ofta de används. Det innebär att det typiskt sett är svårare att åberopa undantaget för oproportionerligt stor börda för produkter och tjänster med stor spridning bland konsumenter. Rent allmänt torde mer tillgängliga pro- dukter och tjänster innebära ökad funktionalitet för alla användare, inte bara för personer med funktionsnedsättning, vilket i sin tur leder till samhällsnytta. Det är rimligt att anta att i princip alla företag har kunskaper om deras produkters och tjänsters tillgänglighet och fördelar för perso- ner med funktionsnedsättning, samt även om hur stor spridning pro- dukterna eller tjänsterna har. Det är dock inte rimligt att ett enskilt företag ska vara skyldigt att beräkna ”fördelen för personer med funk- tionsnedsättning” i mer generella termer av att en viss produkt eller tjänst görs tillgänglig. Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring Vid tillämpningen av bestämmelsen om oproportionerligt stor börda är det därför viktigt att myndigheter som bedriver marknadskon- troll och tillsyn är uppdaterade på området. För att kunna möjliggöra för företagen att göra en komplett bedömning av oproportionerligt stor börda håller utredningen för troligt att myndigheterna kommer att behöva bistå med skattningar för att bedöma samhällsnyttan av att produkter och tjänster som omfattas av direktivet görs tillgängliga i olika avseenden. I avsaknad av sådana skattningar och tydliga riktlin- jer på området bör det vara tillräckligt att företagens bedömning görs med utgångspunkt i antalet specifika produkter och tjänster och hur ofta de används, det vill säga den bedömning som ordagrant framgår av bilaga VI och som också är fullt rimlig att ålägga de ekonomiska aktörerna att ta hänsyn till. Den tredje punkten: ”Förhållandet mellan nettokostnaderna för efterlevnad av tillgänglighetskraven och den ekonomiska aktörens nettoomsättning.” Den tredje punkten bygger på kostnaderna för att tillgänglighetsan- passa en produkt eller tjänst i förhållande till aktörens totala omsättning. Faktorer som enligt direktivets bilaga VI ska användas för att be- döma nettokostnaden för efterlevnad av tillgänglighetskraven är samma faktorer som under punkten 1. Genomgången visar att det finns flera faktorer som bidrar till att kri- terierna om oproportionerligt stor börda är svåra att tolka. Tolknings- svårigheterna består i att det saknas uppgifter om hur kriterierna för- håller sig till varandra, hur de olika delarna i kriteriet som tar upp den uppskattade fördelen för personer med funktionsnedsättning förhål- ler sig till varandra. Avgränsningen av gruppen med funktionsnedsätt- ning torde vara svår att göra. Det finns olika undersökningar och beräk- ningsmodeller där storleken på gruppen varierar (se avsnitt 18.3.2 och 18.3.3). Det är viktigt att myndigheterna som har att tillämpa bestäm- melsen inte gör en för snäv bedömning när gruppen ska bestämmas. Direktivets ingress lämnar inte heller den någon entydig vägled- ning för hur reglerna om oproportionerligt stor börda ska tillämpas. Det finns i ingressen å ena sidan uttalanden som kan tolkas som om bestämmelserna om oproportionerligt stor börda ska tillämpas med försiktighet och å andra sidan uttalanden som ger vid handen att det är fråga om skyddsregler för små företag. Det är mot den här bakgrunden förståeligt att ekonomiska aktörer och andra berörda vill ha en tydlig modell för hur en rättssäker och Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring förutsebar regeltillämpning kan se ut på området. Av skäl 66 i ingres- sen till direktivet framgår också att det bör fastställas kriterier som grundas på dessa överväganden för att det ska vara möjligt för både eko- nomiska aktörer och berörda myndigheter att jämföra olika situationer och på ett systematiskt sätt bedöma om en oproportionerligt stor börda föreligger. Som direktivet och dess bilaga VI är utformade går det dock inte att ge en mer precis vägledning än den som beskrivits ovan. Av artikel 14.7 och artikel 26 framgår att kommissionen kan anta delegerade akter för att komplettera bilaga VI genom att ytterligare specificera de relevanta kriterier som den ekonomiska aktören ska beakta vid bedömningen av om en oproportionerligt stor börda före- ligger eller om det skulle innebära en större förändring av produkten eller tjänsten, vilken skulle leda till en grundläggande förändring av grundläggande karaktär att leva upp till tillgänglighetskraven. Någon sådan delegerad akt har ännu inte antagits. Enligt utredningens bedöm- ning är det nödvändigt att delegerade akter antas om direktivet ska kunna leda till den tillnärmning som avses. Enligt utredningen finns det annars en risk att en reglering som i huvudsak bygger på skälighet kommer att tillämpas olika i medlems- länderna. Enligt artikel 28 ska kommissionen inrätta en arbetsgrupp som består av berörda myndigheter och parter. Arbetsgruppen ska främja samarbete mellan myndigheterna och de berörda parterna, inklu- sive personer med funktionsnedsättning och de organisationer som företräder dem, bland annat i syfte att förbättra samstämmigheten vid tillämpningen av direktivet. Den ska övervaka genomförandet av direk- tivets bestämmelser om grundläggande ändring och oproportioner- ligt stor börda. Som framgått ovan är en preciserad avgränsning inte möjlig att ange inom ramen för det här betänkandet. Skälet till detta är att bedöm- ningen av om en viss överensstämmelse med tillgänglighetskraven skulle innebära en oproportionerligt stor börda, under alla omständig- heter, ska sättas i relation till en mängd olika faktorer. Det får därför överlämnas till rättstillämpningen och tillämpande myndigheter att när- mare bestämma gränserna för vad som ska anses vara en oproportio- nerligt stor börda i enlighet med direktivet. Bilaga VI till tillgänglighetsdirektivet bör i sina huvuddrag regleras i de nu föreslagna författningarna. Det kommer att därutöver att erfor- dras ytterligare reglering på myndighetsnivå. Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring Svenska myndigheter bör noga följa utvecklingen inom EU, dels hur undantaget för oproportionerligt stor börda kommer att tillämpas i praktiken i andra medlemsländer, dels det arbete som kommer att bed- rivas i de ovan nämnda arbetsgrupperna, samt dels om kommissionen antar delegerade akter på området. Förhoppningen är att den osäkerhet som är förenad med den här bestämmelsen därigenom kommer att röjas undan. 13.2.2Tjänster som använder självbetjäningsterminaler Självbetjäningsterminaler som används för att tillhandahålla tjänster som omfattas av direktivet ska vara tillgängliga i enlighet med de krav som framgår av direktivets bilaga I (se närmare om detta i avsnitt 5.1 och 5.3.1). Om en tjänsteleverantör anser att det skulle utgöra en opro- portionerligt stor börda att se till att alla självbetjäningsterminaler som används för att tillhandahålla en viss tjänst skulle leva upp till till- gänglighetskraven bör tjänsteleverantören fortfarande tillämpa kraven i den mån dessa inte medför en oproportionerligt stor börda för den. Detta framgår av skäl 69 i ingressen till direktivet. Där framgår också att tjänsteleverantören bör bedöma i vilken utsträckning en begränsad tillgänglighet i alla självbetjäningsterminaler eller ett begränsat antal fullt tillgängliga självbetjäningsterminaler skulle möjliggöra för dem att undvika en oproportionerligt stor börda som annars skulle läggas på dem. De bör enligt skäl 69 vara skyldiga att efterleva tillgänglighets- kraven endast i den utsträckningen. 13.3Skyldigheter för den ekonomiske aktören Förslag: Den berörda ekonomiska aktören ska, i de fall den avser åberopa ett undantag från tillgänglighetskraven, göra en bedöm- ning av om tillgänglighetskraven skulle leda till en grundläggande ändring eller innebära en oproportionerligt stor börda för denne. Bedömningen ska dokumenteras och bevaras . På begäran av tillsynsmyndigheten ska den ekonomiske aktören till- handahålla myndigheten en kopia av bedömningen. En tjänsteleverantör ska göra en ny bedömning minst . Om den berörda tjänsten ändras eller om en tillsynsmyn- Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring dighet begär det ska en ny bedömning göras även om än har förflutit sedan den senaste bedömningen gjordes. Det föreskrivs i artikel 14.2 att det är de ekonomiska aktörerna som ska göra en bedömning av om tillgänglighetskraven skulle leda till en grundläggande ändring eller om kraven på grundval av relevanta krite- rier som fastställts i bilaga VI skulle innebära en oproportionerligt stor börda. Bedömningen ska enligt artikel 14.3 dokumenteras och relevanta resultat ska enligt samma bestämmelse bevaras räknat från det att en produkt senast tillhandahållits på marknaden eller efter att en tjänst senast tillhandahållits. Det finns inget krav på att dokumentationen ska lämnas in till ansvariga myndigheter och det finns heller inte något krav på att ansvariga myndigheter ska god- känna aktörens bedömning innan denna kan börja tillämpas (jfr skäl 68 i ingressen till direktivet). Om en marknadskontrollmyndighet eller en myndighet för kontroll av tjänsters överensstämmelse begär det, ska däremot de ekonomiska aktörerna tillhandahålla myndigheterna en kopia av den bedömning som avses. Det gäller såväl bedömningen om oproportionerligt stor börda som grundläggande förändring. Av artikel 14.3 i tillgänglighetsdirektivet följer vidare att de ekono- miska aktörerna ska dokumentera den bedömning som avses i punkt 2, dvs. såväl bedömningen om grundläggande förändring som bedöm- ningen av oproportionerligt stor börda. Dessa ska sparas från det att en produkt senast tillhandahållits på mark- naden eller en tjänst senast tillhandahållits. På begäran av marknads- kontrollmyndigheterna eller av myndigheterna för kontroll av tjänsters överensstämmelse, ska de ekonomiska aktörerna tillhandahålla myn- digheterna en kopia av den bedömning som avses i punkt 2. Vidare följer av artikel 14.5 att tjänsteleverantörer som åberopar undantaget för oproportionerligt stor börda under vissa omständig- heter ska göra en ny bedömning för varje kategori eller typ av tjänst. Detta ska göras när den berörda tjänsten ändras, eller när myndighe- terna för kontroll av tjänsters överensstämmelse begär det, eller under alla omständigheter senast . De angivna bestämmelserna i artiklarna 14.2, 14.3 och 14.5 bör reg- leras i de nu föreslagna författningarna. Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring Förslag: Mikroföretag ska undantas från tillgänglighetskraven för tjänster. Mikroföretag som tillhandahåller produkter ska undantas från kravet på dokumentation. Mikroföretag, det vill säga ett företag med färre än tio anställda och som har en årsomsättning som inte överstiger eller en årlig balansomslutning som inte överstiger , vilka till- handahåller tjänster är helt undantagna från tillgänglighetskraven, vil- ket framgår av artikel 4.5. Av skäl 70 i ingressen till direktivet resonerar man på följande sätt. Alla företag ska göra en bedömning om huru- vida det skulle vara oproportionerligt att uppfylla tillgänglighetskrav. För ett mikroföretag som tillhandahåller tjänster skulle det dock inne- bära en oproportionerlig börda bara att göra en sådan bedömning. Därför bör, enligt skäl 70 i ingressen, krav och skyldigheter i direk- tivet inte gälla mikroföretag som tillhandahåller tjänster inom ramen för tillgänglighetsdirektivets tillämpningsområde. Det framhålls dock i skäl 72 i ingressen till direktivet att ”även om vissa mikroföretag är undantagna från skyldigheterna i detta direktiv, bör alla mikroföretag uppmanas att tillverka, importera eller distri- buera produkter och tillhandahålla tjänster som uppfyller tillgänglig- hetskraven i detta direktiv så att deras konkurrenskraft och tillväxt- potential på den inre marknaden ökar. Medlemsstaterna bör därför till- handahålla riktlinjer och verktyg till mikroföretag för att underlätta tillämpningen av de nationella bestämmelser genom vilka detta direktiv införlivas.” Detta kommer också till uttryck i artikel 4.6 där det framgår att medlemsstaterna ska tillhandahålla riktlinjer och verktyg till mikroföre- tag för att underlätta tillämpningen av de nationella bestämmelser genom vilka direktivet införlivas. Exakt hur ovanstående ska gå till fram- går inte, men medlemsstaterna ska i vart fall enligt artikel 4.6 utveckla dessa verktyg i samråd med berörda parter. Utredningens bedömning är att detta bör vara något som bör ingå i uppdraget för den eller de myndigheter som har främjandeuppdrag på området. Mikroföretag som hanterar produkter, som till skillnad från mikro- företag som tillhandahåller tjänster, omfattas fullt ut av tillgänglighets- kraven. För det fall ett sådant mikroföretag åberopat artikel 14.2 om Oproportionerligt stor börda eller grundläggande ändring grundläggande förändring eller oproportionerligt stor börda ska det vara berett på att redovisa hur bedömningen gjorts. Om marknadskon- trollmyndigheten begär det ska företaget förse myndigheten med de uppgifter som är relevanta för bedömningen om oproportionerligt stor börda eller grundläggande förändring. Direktivens bestämmelser om undantag för mikroföretag som till- handahåller tjänster från tillgänglighetskraven bör regleras i författ- ning, liksom bestämmelserna i direktivet om informationsskyldighet för mikroföretag som tillhandahåller produkter. 14.1Skyldigheter att säkerställa produkters överensstämmelse Direktivet fastställer i kapitel III-IX (artiklarna 7–23) vilka skyldighe- ter som såväl ekonomiska aktörer som medlemsstater och nationella myndigheter ska ha för att säkerställa att tillgänglighetskraven i direk- tivet efterlevs. Detta kapitel redogör för vilka skyldigheter som finns för att säkerställa produkters överensstämmelse samt utredningens överväganden avseende detta. 14.1.1Tillverkarnas, distributörernas, importörernas och representanternas skyldigheter Förslag: Skyldigheter i tillgänglighetsdirektivet genom vilka de eko- nomiska aktörerna påförs ett särskilt ansvar och där överträdelser torde vara av mer allvarligt slag än sådana skyldigheter som är av mer administrativt slag ska regleras i lag. Andra skyldigheter som ställs på ekonomiska aktörer ska regleras i förordning. Tillverkaren ska ha möjlighet att utse en representant. Bestäm- melser om tillverkarens möjlighet att genom fullmakt bemyndiga en representant ska också framgå av lag då detta innebär att ansvar för produkters överensstämmelse också läggs på ytterligare en aktör i distributionskedjan. Vad som ska gälla för en sådan fullmakt ska däremot kunna framgå av förordning. Skyldigheterna för de ekonomiska aktörerna behöver regleras i författ- ning. De flesta av dessa skyldigheter är av en sådan detaljeringsgrad att de bäst lämpar sig att regleras i förordning. Några delar bör dock framgå av lag. Det handlar främst om skyldigheten att kunna redogöra för en distributionskedja och under vilka omständigheter som en importör eller distributör övertar en tillverkares skyldigheter. Anled- ningen till att dessa skyldigheter bör regleras i lag är att de ekonomiska aktörerna genom dessa bestämmelser påförs ett särskilt ansvar och att överträdelse av dessa bestämmelser torde vara av mer allvarligt slag än sådana skyldigheter som är av mer administrativt slag. Bestämmel- serna är även av stor betydelse för att identifiera ansvariga ekonomiska aktörer i ett marknadskontrollärende. Nedan anges vilka närmare skyldigheter som ställs på tillverkare, representant, importör respektive distributör enligt tillgänglighets- direktivet. Tillverkarnas skyldigheter redogörs huvudsakligen för i direktivets artikel 7. Tillverkarna ska se till att deras produkter är konstruerade och till- verkade för att uppfylla direktivets tillgänglighetskrav. När en pro- dukt uppfyller nödvändiga tillgänglighetskrav enligt direktivet ska produkten förses med en CE-märkning. I direktivets bilaga IV beskrivs förfarandet för bedömning av produkters överensstämmelse med direk- tivets krav. Enligt denna bilaga är det tillverkaren som genom intern tillverkningskontroll bedömer samt på eget ansvar försäkrar att pro- dukterna uppfyller nödvändiga krav. Tillverkaren ska i detta syfte utar- beta teknisk dokumentation av vilken det ska vara möjligt att bedöma om produkten överensstämmer med nödvändiga krav. När så bedöms vara fallet ska tillverkaren upprätta en EU-försäkran om överensstäm- melse med direktivets krav samt förse produkten med CE-märkning. Den tekniska dokumentationen och EU-försäkran ska bevaras efter att produkten har släppts ut på marknaden. Det ska även finnas rutiner som säkerställer att kraven i direktivet uppfylls även vid serietillverkning. När rutiner för serietillverkning tas fram behöver tillverkaren även beakta ändringar som kan komma att göras i produktens konstruktion och tekniska egenskaper. Tillverkaren ska även beakta att de tekniska specifikationer och harmoniserade standarder som det hänvisas till i en EU-försäkran kan komma att ändras. Produkterna ska vara försedda med identifieringsmärkning, antingen på produkten, förpackningen eller medföljande dokument. Identifier- ingsmärkning kan till exempel vara ett typnummer eller serienum- mer. Produkten ska även förses med kontaktuppgifter till tillverka- ren och åtföljas av bruksanvisningar och säkerhetsföreskrifter som är tydliga och lättbegripliga. Kontaktuppgifterna, bruksanvisningen och säkerhetsföreskrifterna ska finnas på ett språk som lätt kan förstås av slutanvändare och marknadskontrollmyndigheter. Vad gäller bruks- anvisningen och säkerhetsföreskrifterna är det upp till berörd medlems- stat att ange vilket språk som dessa ska vara författade på. Om en tillverkare misstänker att en produkt inte överensstämmer med kraven i direktivet ska denne åtgärda detta genom att korrigera produkten eller dra tillbaka produkten från marknaden. Om en produkt visar sig inte överensstämma med nödvändiga krav på till- gänglighet ska tillverkaren dessutom underrätta behöriga myndigheter i de medlemsstater där produkten tillhandahålls. Tillver- karen ska informera om bristerna och de åtgärder som vidtagits för att korrigera dessa brister. Ett register ska föras hos tillverkaren över de produkter som inte överensstämmer med tillgänglighetskraven och över de klagomål som uppstått till följd av den bristande överensstäm- melsen. Tillverkarna ska på begäran samarbeta med de behöriga myn- digheterna på nationell nivå om alla åtgärder som vidtas för att undan- röja bristande överensstämmelse med tillgänglighetskraven hos de produkter som tillverkaren har släppt ut på marknaden. På motiverad begäran av myndigheten ska tillverkaren lämna all information och dokumentation som behövs för att visa att produkten är förenlig med kraven på tillgänglighet. Den information och doku- mentation som ska tillhandahållas ska vara på ett språk som kan förstås av den myndighet som har begärt ut dokumenten. Enligt direktivets artikel 8 får tillverkaren utse en bemyndigad före- trädare (utredningen väljer dock att benämnda denna för representant). Med representant avses en fysisk eller juridisk person som är etable- rad inom unionen och som enligt en skriftlig fullmakt från tillverka- ren har rätt att i dennes ställe utföra särskilda uppgifter (artikel 3.18). Vilka uppgifter som företrädaren får utföra ska framgå av fullmakten. Fullmakten ska bland annat ge företrädaren rätt att kunna uppvisa EU-försäkran för produkten, på motiverad begä- ran ge en nationell behörig myndighet all information och dokumen- tation som behövs för att uppvisa att en produkt överensstämmer med direktivets krav samt att på begäran samarbeta med behöriga natio- nella myndigheter om alla åtgärder som behöver vidtas för att undan- röja bristande överensstämmelse med direktivets krav för de produkter som omfattas av fullmakten. Skyldigheterna för en tillverkare att konstruera och tillverka pro- dukter så att de överensstämmer med tillgänglighetskraven samt att upprätta den tekniska dokumentationen får dock inte delegeras till en representant Möjligheten att utse en representant bör anges i genomförande- lagen. De närmare uppgifterna som en sådan kan utföra bör framgå av förordning. På begäran av en marknadskontrollmyndighet ska tillverkaren eller dess representant lämna information om vilka andra ekonomiska aktö- rer som levererat produkter till denne samt vilka andra ekonomiska aktörer som tillverkaren eller dess representant har levererat produkter till. Sådan information ska kunna lämnas upp till efter det att tillverkaren eller dess representant har fått produkten levererad respek- tive har levererat en produkt (artikel 12). Bestämmelser om tillverkarens möjlighet att genom fullmakt be- myndiga en representant bör också framgå av lag då detta innebär att ansvar för produkters överensstämmelse också läggs på ytterligare en aktör i distributionskedjan. Vad som ska gälla för en sådan fullmakt bör däremot kunna framgå av förordning. Importörernas skyldigheter framgår främst av direktivets artikel 9. En importör ska dock anses vara en tillverkare och ha samma skyldig- heter som en sådan om importören släpper ut en produkt på markna- den under eget namn eller varumärke eller ändrar en produkt som redan släppts ut på marknaden på ett sådant sätt att produktens överensstäm- melse med direktivets krav kan påverkas (artikel 11). Definitionen av importör begränsas till personer som för in varor från tredje land. Om en person för in varor från en medlemsstat omfattas personen i stället av de skyldigheter som gäller för distributörer. En importör får endast släppa ut produkter på den inre marknaden som överensstämmer med direktivets krav på tillgänglighet. Innan en importör får släppa ut en produkt på marknaden ska importören därför säkerställa att tillverkaren har gjort den bedömning av produk- tens överensstämmelse med tillgänglighetskraven som beskrivs i direk- tivets bilaga IV. Importören ska försäkra sig om att tillverkaren har upprättat den tekniska dokumentation som direktivet kräver, att pro- dukten är försedd med CE-märkning, är försedd med identifierings- märkning och med tillverkarens kontaktuppgifter på ett språk som lätt kan förstås av slutanvändare och marknadskontrollmyndighet, samt att produkten åtföljs av övriga nödvändiga dokument. En impor- tör får inte släppa ut en vara på marknaden om importören misstänker att produkten inte uppfyller nödvändiga krav. Om produkten inte överensstämmer med nödvändiga krav ska importören informera till- verkaren och marknadskontrollmyndigheterna om detta. Utöver tillverkarens kontaktuppgifter ska produkten även förses med importörens kontaktuppgifter. Kontaktuppgifterna ska vara på ett språk som lätt kan förstås av slutanvändare och marknadskontroll- myndigheter. Importören ska också säkerställa att produkten åtföljs av bruks- anvisningar och säkerhetsföreskrifter på ett språk som lätt kan förstås av konsumenter och andra slutanvändare och som bestämts av den berörda medlemsstaten. Till skillnad mot vad som gäller för tillverkare finns däremot inget krav att kontrollera att dessa dokument är tydliga och lättförståeliga.