sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Inom vissa tillsynsområden kan skäl tala för att även rekommenda- tioner och vägledning ska vara en del av tillsynen. 16.5.2Statskontorets rapport ”På väg mot en bättre tillsyn” Om och regeringens skrivelse I Statskontorets rapport ”På väg mot en bättre tillsyn” kon- stateras att jämfört med såg regeringen i sin skrivelse något mer flexibelt på tillsynsbegreppet, samt att det inom vissa områden kan finnas skäl att göra avsteg från en mer strikt och enhetlig definition av tillsynen. Sådana avsteg kan vara motiverade om det leder till en mer ändamålsenlig tillsyn inom ett verksamhets- område. I rapporten konstateras att, till skillnad från , ansåg regeringen också att det var möjligt att i vissa fall utöva tillsyn även när det saknas bindande föreskrifter, till exempel när det finns ramlagstiftning eller regler av målkaraktär. Rapporten noterar med intresse att regeringen gör en distinktion mellan kontrollerande och främjande tillsyn samt att den sistnämnda kan syfta till att lyfta fram förbättringsområden eller höja kvaliteten i en verksamhet. Regeringen menar att exempelvis allmänna råd eller nationella bedömningar utgör grund för en främjande tillsyn. Denna tillsyn kan dock endast landa i rekommendationer från tillsynsorganens sida. Vidare framhöll regeringen att tillsynsmyndigheterna även fortsätt- ningsvis kunde arbeta främjande, genom att ge råd och stöd. Det som är olämpligt är att ge råd i specifika fall. Ett skäl till detta är att det kan uppstå en jävsproblematik om en myndighet lämnar detaljerade råd i ärenden som sedan blir föremål för samma myndighets tillsyn. Statskontoret har i sin rapport även gått igenom Tillitsdelegationens betänkande ”En lärande tillsyn – statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg” (SOU 2018:48). Tillitsdelegationens uppdrag var att om möjligt utveckla tillsynen så att den i högre grad skulle bidra till verksamhetsutveck- ling. I rapporten sammanfattas betänkandet enligt följande. Delegatio- nen skisserar en väg mot en tillsyn som främjar lärande och utveckling i de granskade kommunala och regionala verksamheterna. Tillitsdele- gationen menar att en tillsyn som omfattar kvalitativa aspekter och som utgår från ett brukarperspektiv har bättre förutsättningar att bidra till verksamhetsutveckling än tillsyn som utgår från ett snävare juri- diskt perspektiv, inriktat på regelefterlevnad. Det gäller särskilt när den tillsynade verksamheten består av mer svårmätbara insatser riktade mot människor. Genom granskning av kvaliteten kan, enligt Tillitsdele- gationen, ett brukarperspektiv i tillsynen säkerställas. Tillsynen kan i större utsträckning inriktas mot det som är väsentligt för brukarna, och i mindre utsträckning mot definitiva bedömningar i form av betyg eller omdömen. Motivet för betyg och omdömen är främst att främja en fungerande marknad genom att förse medborgarna med infor- mation som underlättar val, inte att sätta brukarna i fokus. gationen menar också att ett starkare brukarperspektiv kan motverka en kultur av ”överdokumentation”. Ökad dialog med de granskade är en viktig metod som kan främja utveckling, bland annat genom att göra det lättare att reflektera över hur verksamheten bedrivs. En utvecklingsfrämjande faktor är, enligt Tillitsdelegationen, därför att lägga mer resurser på muntlig kommu- nikation på bekostnad av den skriftliga kommunikationen. Mer dialog innebär också att tillsynsmyndigheten kan bli mer rådgivande och stödjande. Tillitsdelegationen menar att i en mer kvalitativt inriktad gransk- ning behöver tillsynaren förstå den tillsynade verksamhetens förutsätt- ningar och sammanhang och kunna fånga in mer svårmätbara aspekter av verksamheten än de som mäts av detaljerade bedömningskriterier. Det behövs då ett större utrymme för inspektörerna att använda sitt professionella omdöme. I delegationens modell för en mer kvalitativ granskning ingår också att granskningen ska nå längre än enbart doku- mentstudier. Inspektörerna kan till exempel inte nöja sig med att kon- statera att en viss plan finns på plats, utan bör också med olika meto- der försäkra sig om att planens intentioner också genomförs. Tillitsdelegationen framhåller betydelsen av inspektörernas kompe- tens. Förutom en god förmåga att möta och kommunicera med de till- synade har kompetens från liknande verksamheter som den som grans- kas visat sig vara betydelsefull för tillsynens möjligheter att bidra till lärande och utveckling. Enligt Tillitsdelegationen behöver tillsynen bli mer situations- och verksamhetsanpassad, inte bara utifrån risk- och behovsanalyser, utan även när det gäller inriktning och metoder. Delegationen exem- plifierar bland annat med att tillsynsmyndigheterna i tillsynen mer skulle kunna undersöka orsakerna till olika brister och låta dessa på- verka vilka metoder som används. I vissa fall skulle mer kontrollerande och i andra fall mer främjande verktyg vara mest lämpade. För myndigheter har främjandeuppgifter skrivits i myndigheternas instruktioner. När det gäller myndigheter som är intresse för utred- ningen finns flera exempel på detta. har således till uppgift att främja •tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer, inbegripet att se till att samhällsomfattande tjänster finns tillgäng- liga, och att främja tillgången till ett brett urval av elektroniska kom- munikationstjänster, •utbyggnaden av, och även följa tillgången till, bredband och mobil- täckning i alla delar av landet, inbegripet att skapa förutsättningar för samverkan mellan myndigheter som kan bidra till utbygg- naden av bredband, •en effektiv konkurrens, •de regionala stöd- och utvecklingsinsatser som länsstyrelserna genomför för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd där behovet av tjänsterna inte till- godoses av marknaden samt •att marknaderna för post och elektronisk kommunikation fun- gerar effektivt ur ett konsumentperspektiv och ur den regionala tillväxtpolitikens perspektiv samt att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. I regeringens regleringsbrev preciseras främjandeuppgif- terna med att PTS ska verka för att främja bredbandsutbyggnad i alla delar av landet i enlighet med ambitionen att ska vara helt upp- kopplat 2025 och även främja de regionala stöd- och utvecklingsin- satser som länsstyrelserna genomför för att trygga tillgången till grund- läggande betaltjänster på de orter och den landsbygd där behovet inte tillgodoses av marknaden på ett i regleringsbrevet närmare angivet sätt. Även i regleringsbreven återkommer regeringen till behovet av främjandeinsatser på bredbandsområdet. När det gäl- ler främjandeinsatser ålägger regeringen i regleringsbreven för 2019 och 2020 att redovisa myndighetens främjandeinsatser på betal- tjänstområdet. Härutöver har PTS genom anslag i budgeten (anslag 2:2 särskilda tjänster för personer med funktionsnedsättning) tillskjutits medel för främjandeinsatser för personer med funktionsnedsättning, äldre och nyanlända med låg utbildning. Syftet med projekten är att öka den digitala kompetensen i särskilt utsatta grupper som är, eller riskerar att hamna, i ett digitalt utanförskap. Myndigheten för digital förvaltning Myndigheten för digital förvaltning har i sin instruktion reglerat att den har till uppgift att främja •elektroniska inköpsprocesser inom den offentliga förvaltningen och ansvara för frågor om anslutning till den europeiska infrastruk- turen för elektroniska inköp, •öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga för- valtningen, •att det vid förvaltningsgemensam utveckling av digitala tjänster tas hänsyn till användares behov, •att information och tjänster som tillhandahålls digitalt av den offent- liga förvaltningen är tillgängliga för alla oavsett funktionsförmåga, •användningen av elektronisk identifiering och underskrift, samt •användningen av den myndighetsgemensamma infrastrukturen för säkra elektroniska försändelser. Myndigheten för press, radio och tv Myndigheten för press, radio och tv ska verka för yttrandefrihet inom sitt verksamhetsområde och främja möjligheterna till mångfald och tillgänglighet inom press, radio och tv (1 § förordningen (2020:879) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. Myndigheten för tillgängliga medier Myndigheten för tillgängliga medier ska enligt 1 § förordningen (2010: 769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier främja •tillgänglighet till och universell utformning av litteratur, nyheter och samhällsinformation, •nationell och internationell standardisering inom sitt verksamhets- område, •teknikutvecklingen samt forskningen inom sitt verksamhetsom- råde, •tillgången till punktskrift och taktilt illustrerade böcker för barn med funktionsnedsättning, samt har som en av sina huvuduppgifter att tillgäng- liggöra information och vägledning om konsumenters rättigheter och skyldigheter samt annan information som ger dem goda förutsätt- ningar att göra väl avvägda val om ingen annan myndighet har den upp- giften. stödja, med bland annat utbildning och information. Konsu- mentverksamhet ska i kommunerna i frågor som rör konsumentskydd och konsumentlagstiftning samt budget- och skuldrådgivning, Konsu- mentverket ska även stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och till- handahållande av konsumentinformation. genomförde 2018 en konsumentrapport gällande läget för konsumenter avseende bland annat tillgänglighet för buss- och tågresenärer med funktionsnedsättning. I rapporten bedömde att information, digital tillgänglighet samt ledsagning och assistans var tre områden där behovet av åtgärder är stort och där även små insatser kan förbättra möjligheten att resa för många. Transportstyrelsen har inga främjandeuppdrag gällande tillämp- ningen av de olika passagerarförordningarna. Enligt utredningen finns det mot den redogörelse som lämnats om olika myndigheters främjandeuppgifter och vad som föreslagits i fråga om tillsynsmyndigheter i avsnitt 16.3.4 starka skäl för att en eller flera tillsynsmyndigheterna även tilldelas främjandeuppgifter. Utveck- lingen från det att presenterade sitt betänkande har varit den att en och samma myndighet kan ha både tillsyn och främ- jande. Det är emellertid viktigt att det inte finns något tvivel om att tillsynen inte påverkas av att tillsynsmyndigheten lämnat råd till den tillsynade aktören eller på annat främjat denne. Således är det utred- ningens bedömning att , Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för tillgängliga medier Konsument- verket samt Transportstyrelsen får främjandeuppgifter. I detta främ- jandearbete bör det enligt utredningens bedömning finnas anledning för ansvariga kontrollmyndigheterna att arbeta med ömsesidigt infor- mationsutbyte och rådgivning genom referensgrupper med represen- tanter för företag, målgrupper och intresseorganisationer. Genom en sådan samverkan bör det kunna skapas möjligheter till en mer effektiv kontrollverksamhet. Detta ligger också i linje med skäl 80 i tillgäng- lighetsdirektivet som anger att kontrollmyndigheterna bör utföra sina uppgifter i samarbete med personer med funktionsnedsättning och de organisationer som företräder dem och deras intressen. 16.6Universell utformning och främjandearbetet Bedömning: Myndigheterna som har främjandeansvar bör även ha ett ansvar för att sprida information om universell utformning som ett sätt att möta kraven i tillgänglighetsdirektivet och om vikten av att göra rätt från början i arbetet med tillgänglighet. 16.6.1Tillgänglighet och universell utformning I skäl 50 i tillgänglighetsdirektivets ingress anges att tillgänglighet bör uppnås genom systematiskt undanröjande och förebyggande av hinder, främst genom universell utformning eller design för alla, vilket bidrar till att säkerställa tillgång för personer med funktionsnedsätt- ning på lika villkor som andra. I ingressen citeras också FN-konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning där det anges att detta innebär en ”sådan utformning av produkter, miljöer, program och tjänster att de ska kunna användas av alla i största möj- liga utsträckning utan behov av anpassning eller specialutformning”. I linje med vad som föreskrivs i konventionen ska begreppet ”design för alla inte utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av personer med funktionsnedsättning där så behövs”. Dessutom bör tillgänglig- het inte utesluta skälig anpassning när så krävs i unionsrätten eller i nationell rätt. 16.6.2Universell utformning och direktivet I ingressen till tillgänglighetsdirektivet framgår alltså bland annat att tillgänglighet bör uppnås genom systematiskt undanröjande och före- byggande av hinder, främst genom universell utformning eller design för alla. Frågan är hur detta ska tolkas i förhållande till direktivets fak- tiska innehåll. Vad som anges i ingressen måste läsas mot de krav som ställs i direk- tivet. Det är ingen tvekan om att målet är att produkter och tjänster ska kunna användas av så många som möjligt. Det är lika tydligt att det är kraven som anges i bilaga I som är fokus för direktivet. Det förutsätts inte i direktivet att tillgänglighetskraven ska uppfyllas på det ena eller andra sättet. Det är helt upp till de ekonomiska aktörerna att välja om de i efterhand vill göra sina produkter och tjänster tillgäng- liga för att leva upp till kraven, eller om de vill uppfylla kraven genom att konstruera produkter och tjänster som redan från början ska kunna användas av så många som möjligt. Det är naturligt att det är på det sättet. Det är inte möjligt att kräva av kommersiella aktörer att de använ- der sig av en särskild process eller gör på ett visst sätt för att uppfylla kraven. Däremot kan det givetvis finnas ekonomiska incitament att uppfylla kraven från början. Skyldigheten att uppfylla kraven innebär inte heller något annat än just det. Det vill säga att uppfylla kraven. Kraven är funktionella och specifika och syftar till att personer med vissa funktionsnedsätt- ningar ska kunna använda produkter och tjänster med samma lätthet som personer utan funktionsnedsättningar. Men att kraven är speci- fika innebär att det är just dessa krav som ska uppfyllas. Det finns inget överordnat krav på att produkterna och tjänsterna ska kunna användas av alla potentiella konsumenter i enlighet med principen om univer- sell utformning eller att processen för att ta fram varor och tjänster måste ha sin utgångspunkt i ett visst sätt att tänka. Principen om universell utformning utesluter i och för sig inte att det i vissa situationer kan krävas individuella hjälpmedel för att en person med funktionsnedsättning ska få likvärdig tillgång som andra till produkter eller tjänster. Men, å andra sidan, om ett uppfyllande av kraven i sig innebär att man lever upp till principen om universell utformning, då är kraven den yttersta gränsen för vad universell utform- ning är. I vart fall såvitt avser de produkter och tjänster som omfattas av direktivet. Så kan man inte rimligen se på saken. Teknikutvecklingen flyttar gränsen för vad som är möjligt på området. Mer utvecklad och avancerad teknik kan skapa bättre förutsättningar för tillgänglighet. 16.6.3Tillgänglighet, universell utformning och främjande Kraven på tillgänglighet innebär alltså inte att ekonomiska aktörer måste göra rätt från början eller att ekonomiska aktörer måste leva upp till en princip om universell utformning. Men, med det sagt, finns det självklart inget som hindrar ett främ- jandearbete på området. beslutade om ett nytt nationellt mål för funktionshinderpolitiken. För att nå det nationella målet inriktas genomförandet av funktionshinders- politiken mot följande fyra områden; –principen om universell utformning, –befintliga brister i tillgängligheten, –individuella stöd och lösningar för individens självständighet, och –att förebygga och motverka diskriminering. Dessa fyra områden är ömsesidigt beroende av varandra. Syftet är att de tillsammans ska bidra till ett tillgängligt och jämlikt samhälle oavsett funktionsförmåga. 2016/17:188 s. 27). Regeringen har betonat att principen om universell utformning är en prioriterad inriktning i genomförandet av funktionshinderspoli- Regeringen betonar också att principen inte innebär tvingande regler eller någon formell styrning. Principen handlar heller inte om att lägga på nya kostnader utan ska betraktas som en vägledning som möj- liggör överväganden så att onödiga hinder för användningen kan undvikas (a.a. s. 28). Myndigheterna som har främjandeansvar bör i enlighet med detta även ha ett ansvar för att sprida information om universell utform- ning som ett sätt att möta kraven och om vikten av att göra rätt från början. Denna information kan exempelvis ta sin utgångspunkt i vad som anges i den allmänna kommentaren nr 2 (2014) om artikel 9 i FN- konventionen som nämnts ovan. Där beskrivs universell utformning bland annat i punkt 15 i vilken anges att ”alla nya varor, produkter, anläggningar, tekniker och tjänster bör utformas universellt för att säkerställa fullständigt, jämlikt och obegränsat tillträde och tillgång för alla potentiella konsumenter, däribland personer med funktionsned- sättning”. Det nämns också att kostnaden för att göra tillgängligt i ett senare skede kan bli betydligt högre än att redan från början tillämpa principen om universell utformning. Tillgång till information och kom- munikation, däribland IKT, nämns särskilt som ett område där tillgäng- lighet bör uppnås från början. anpassningar av internet och IKT kan öka kostnaderna. Därför är det mer ekonomiskt att införa obli- gatorisk IKT-tillgänglighet på de tidigaste stadierna i utformning och produktion. I punkt 16 påpekas också att universell utformning gör samhället tillgängligt för alla, inte bara för personer med funktions- nedsättning. I detta sammanhang kan nämnas att det finns en europeisk stan- dard som kan användas för tillgänglighet genom universell utform- ning. Standarden, benämnd EN 17161, togs fram , och använ- der metoder från kvalitetsledningsstandarder som ISO 9001 för att beskriva hur organisationer kan gå tillväga för att designa, utveckla och tillhandahålla produkter, varor och tjänster som kan användas av en så stor målgrupp som möjligt, inklusive personer med funktionsnedsätt- ning. Standarden innehåller inga tvingande krav utan endast rekom- mendationer, men den är ett värdefullt verktyg för organisationer och företag som vill försäkra sig om att arbeta efter principen om universell utformning. Myndigheter som bedriver främjandearbete bör i det arbetet därför inkludera även information om standarden. 17.1Lämpliga och effektiva förfaranden Enligt kommittédirektivet ska det finnas lämpliga och effektiva medel för att säkerställa att bestämmelserna i direktivet efterlevs. Åtgärder för att säkerställa detta ska omfatta, förutom marknadskontroll och tillsyn, effektiva och avskräckande sanktioner. Motsvarande krav på lämpliga och effektiva medel finns även i tillgänglighetsdirektivets arti- kel 29. Artikeln anger därutöver att sådana medel ska omfatta bestäm- melser varigenom en konsument enligt nationell rätt kan vidta åtgärder i domstol eller hos behöriga förvaltningsmyndigheter för att säkerställa att de nationella bestämmelser som införlivar direktivet efterlevs. De medel som avses ska även omfatta bestämmelser varigenom offent- liga organ eller privata sammanslutningar, organisationer eller andra rättsliga enheter, som har ett legitimt intresse av att säkerställa att detta direktiv följs, enligt nationell rätt kan delta vid domstolarna eller de behöriga förvaltningsmyndigheterna, antingen till stöd för eller på klagandens vägnar och med hans eller hennes tillstånd. I skäl 95 anges att vid behandling av klagomål avseende tillgänglighet bör med- lemsstaterna iaktta den allmänna principen om god förvaltning och i synnerhet tjänstemännens skyldighet att säkerställa att ett beslut om varje klagomål fattas inom rimlig tid. Skäl 99 anger att medlemssta- terna bör, i enlighet med gällande unionsrätt, säkerställa att det finns alternativa tvistlösningsmekanismer som gör det möjligt att åtgärda påstådda fall av bristande efterlevnad av detta direktiv innan talan väcks vid domstol eller hos behöriga förvaltningsmyndigheter. 17.1.1Regelefterlevnad bör säkerställas genom ordinarie förvaltningsrättsligt förfarande Bedömning: De medel som ska finnas för att säkerställa efterlev- nad av föreskrivna krav bör ligga inom ramen för den ordinarie svenska förvaltningsmodellen. Detta innebär att det i första hand är behörig förvaltningsmyndighet som säkerställer att de nationella bestämmelser som införlivar direktivet efterlevs. Förvaltningsmyn- dighetens beslut kan därefter överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Förvaltningslagen (2017:900) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska därmed ligga till grund för ärendehandläggningen och eventuella domstolsförfaranden. Efterlevnad av förvaltningsrättsliga regelverk säkerställs i genom myndighetsutövning hos förvaltningsmyndigheter. Principerna för svensk förvaltning bygger på enhetliga, tydliga och lättbegripliga regelverk som skapar god grund för rättssäkerhet och ett brett förtro- ende hos allmänheten. En förutsättning för att säkra allmänhetens för- troende är att oberoende offentliga aktörer ansvarar för att kontrol- lera att reglerna efterlevs. Sådana kontroller görs genom olika former av granskningar, till exempel marknadskontroll och tillsyn. Rättssäker- heten säkras genom att handläggningen styrs av ett antal förvaltnings- rättsliga principer, däribland offentlighetsprincipen, legalitetsprincipen och officialprincipen. Åtgärder som har någon form av inverkan på en enskild ska föregås av ett beslut som kan överklagas till domstol. Den svenska förvaltningsmodellen är väl utvecklad och bygger på etablerade principer för rättssäkerhet. Enligt utredningens bedömning saknas det grund att frångå det etablerade förfarandet för att säker- ställa att regelverket om tillgänglighet efterlevs. Detta innebär att för- valtningslagen och förvaltningsprocesslagen är de författningar som ska reglera ärendehandläggningen hos förvaltningsmyndighet och dom- stol. De kommande avsnitten i detta kapitel syftar till att utreda om det, utöver befintliga bestämmelser i förvaltningslagen och förvalt- ningsprocesslagen, krävs ytterligare reglering för att direktivet ska implementeras korrekt. Förslag: Ett beslut som fattas med stöd av genomförandelagen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstill- stånd ska krävas vid överklagande till kammarrätt. I förvaltningslagen (FL) och förvaltningsprocesslagen (FPL) finns bestämmelser om vad som ska gälla för överklagande av beslut, vem som har rätt att klaga och vilka beslut som får överklagas. Bestämmel- serna ska tillämpas om inte annat anges i annan lag eller förordning (4 § FL samt 2 § FPL). Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att syftet med överklagandeinstitutet är att ge den som på ett visst sätt påverkas av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat för att på så sätt undvika de oönskade verkningar som beslutet annars skulle innebära (prop. 2016/17:180 s. 248). Vidare påtalas att enligt all- männa förvaltningsrättsliga principer ska beslut som har en påvisbar effekt kunna överklagas, dock inte beslut som enbart i mycket begrän- sad utsträckning kan påverka någons faktiska situation. Till dessa bestämmelser finns en väl utvecklad rättspraxis. Som utredningen påtalat vid ett flertal tillfällen i detta betänkande kan de beslut som fattas av marknadskontrollmyndigheter och tillsyns- myndigheter komma att få avsevärde konsekvenser för de berörda ekonomiska aktörerna. Även andra personer som berörs av beslutet kan ha intresse av att det kan överklagas.