sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Such a programme includes opportunities to express more aggressive, clearer ambitions for development within this area, and this could thus represent a valuable complement to the proposed legislation. In the long term, it may also be worth considering the introduction of a law on responsibility for crime prevention work that covers all public sector operations. A regulation of this type could further improve the conditions for effectiveness in society’s overall crime prevention work. 1.1Förslag till lag om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete Härigenom föreskrivs följande. Lagens syfte och tillämpningsområde 1 § I denna lag finns bestämmelser om kommuners ansvar för brotts- förebyggande arbete. 2 § Kommuner ska bidra till att samhällets samlade brottsföre- byggande arbete bedrivs på ett effektivt sätt genom att fullgöra de uppgifter som följer av denna lag. 3 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att kom- muner utifrån ett kunskapsbaserat underlag tar ställning till behovet av brottsförebyggande åtgärder och skapar förutsättningar för sam- ordning av det brottsförebyggande arbetet inom kommunen. 4 § Kommuner ska ta fram en lägesbild som beskriver brottslig- heten och dess konsekvenser inom kommunens geografiska område. 1.en kartläggning av brottslighetens art, omfattning och konse- kvenser, 2.en analys av kartläggningens resultat, samt 3.annan information av betydelse. 5 § Kommuner ska, med lägesbilden enligt 4 § som underlag, besluta om en plan för vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att förebygga brott. 6 § Kommuner ska minst uppdatera lägesbilden enligt 4 § och följa upp åtgärdsplanen enligt 5 §. 7 § Arbetet med lägesbild och åtgärdsplan enligt 4 och 5 §§ bör i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt integreras med analys- och planeringsarbete som sker i enlighet med annan författning. Kommuners ansvar för samordning 8 § Kommuner ska inom sitt geografiska område ta ett ansvar för samordningen av det brottsförebyggande arbetet genom att verka för att 1.skriftliga överenskommelser om samverkan ingås med rele- vanta aktörer, och 2.strategiska brottsförebyggande frågor hanteras i ett särskilt forum (strategiskt råd). 9 § En överenskommelse om samverkan enligt 8 § 1 ska särskilt innehålla uppgifter om med vilka syften och inom vilka områden som samverkan ska ske. 10 § Ett strategisk råd enligt 8 § 2 ska ledas av kommunen. Rådet bör bestå av representanter för ledningsfunktioner hos de aktörer som ingår i rådet. 11 § I varje kommun ska det finnas en särskild samordnings- funktion för brottsförebyggande frågor. 12 § Samordningsfunktionen ska särskilt 1.samordna och stödja genomförandet av kommunens arbete enligt denna lag, 2.utgöra kommunens kontaktpunkt i förhållande till externa aktörer, och 3.bidra till att information om det brottsförebyggande arbetet sprids till kommunens invånare och andra som kan ha intresse eller behov av den. 13 § Kommunstyrelsen, eller den nämnd som kommunfullmäktige beslutar, ansvarar för ledningen av kommunens brottsförebyggande arbete och för att kontinuerligt rapportera om det brottsföre- byggande arbetet till kommunfullmäktige. Denna lag träder i kraft i fråga om 5 § och i övrigt . 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet1 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2016:1201) med instruktion för ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. 4 a § ska ansvara för uppföljningen av tillämpningen av lagen (0000:000) om kommuners ansvar för brotts- förebyggande arbete. Denna förordning träder i kraft . 1Senaste förordningen i ämnet 2017:1159. Direktivet för utredningens uppdrag beslutades vid regeringssam- manträdet . Utredningens uppdrag har bestått i att utreda hur kommunerna kan få ett lagstadgat ansvar för brotts- förebyggande arbete. Utredningen ska enligt direktivet bland annat •beskriva och analysera verksamheter inom kommunerna som kan bidra till det brottsförebyggande arbetet, •föreslå hur ett lagstadgat kommunalt ansvar för det brottsföre- byggande arbetet bör utformas och vilka verksamheter som bör omfattas av ett sådant ansvar samt •lämna förslag som bidrar till att kommunerna på ett effektivt sätt kan fullgöra sitt ansvar för det brottsförebyggande arbetet. Av utredningens direktiv framgår att uppdraget inte är att överväga om det kommunala ansvaret för brottsförebyggande arbete ska lag- stadgas utan att överväga och föreslå hur ett sådant lagstadgat ansvar bör utformas. Utredningens uppdrag ingår i regeringens så kallade 34-punktsprogram mot gängkriminalitet. Av direktivets utformning framgår emellertid att någon begränsning till förebyggande av gäng- kriminalitet inte är avsedd. I vissa avsnitt, när utredningen finner skäl för det, kommer dock frågor om gängkriminalitet att behandlas särskilt. Direktivet återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningens arbete påbörjades och har huvud- sakligen bedrivits under covid-19-pandemin. Det innebär att möten och dialoger i allt väsentligt genomförts digitalt eller i vissa fall skriftligt samt att några internationella studiebesök inte varit möjliga att genomföra. Det brottsförebyggande arbetet berör många olika sakområden och många andra tvärsektoriella frågor. Det är också ett område som involverar och engagerar många olika aktörer och indivi- der. Trots de begränsningar som utredningstiden och pandemin inne- burit har utredningen lagt vikt vid att sätta sig in i hur det lokala brottsförebyggande arbetet fungerar i praktiken och att få frågan om ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete belyst ur så många perspektiv som möjligt. Tiden har emellertid inte tillåtit fördjupande dialoger i enskilda frågor. Till sin hjälp i utredningsarbetet har utredningen haft en grupp av sakkunniga och experter från respektive ett antal myndigheter. Möten med denna grupp har hållits vid åtta tillfällen och sekretariatet har därutöver haft ett flertal kontakter med en- skilda deltagare och i vissa fall även med deras organisationer. Utred- ningen har också satt samman och tagit hjälp av en referensgrupp bestående av representanter från ett antal andra myndigheter, näringslivet och organisationer inom det civila samhället. Det har hållits två möten med referensgruppen och utredningen har därtill fått in skriftliga yttranden från gruppen i vissa frågor. Ett forskar- seminarium har anordnats på temat: Vad bör samhället satsa på i det brottsförebyggande arbetet – och vad kan eller bör alla kommuner åläggas att göra? Deltagare vid seminariet och övriga forskare som utredningen har haft kontakt med framgår av bilaga 2. Med hjälp av Kommuner och Regioner (SKR) och dess nätverk har utred- ningen på ett effektivt sätt kunnat föra dialog med flera kommunala yrkesgrupper som är särskilt berörda av arbetet såsom brottsföre- byggande samordnare, samhällsbyggnadschefer, skolchefer och social- chefer. För att få frågan om kommunernas brottsförebyggande arbete belyst ur ett beslutsfattarperspektiv har utredningen genomfört en enkät till landets samtliga kommunstyrelseordförande, se bilaga 3. Små kommuner liksom kommuner med områden som Polismyndig- heten identifierat som särskilt utsatta arbetar med brottsförebyggande frågor under särskilda förutsättningar och utredningen har därför haft dialog med det nationella nätverket för mindre kommuner – SmåKom –och med ett antal kommuner i båda dessa kategorier. Frågor av betydelse för utredningens uppdrag har hante- rats i en rad andra sammanhang. Det gäller till exempel andra statliga kommittéer och utredningar såsom Trygghetsberedningen, Utred- ningen Framtidens socialtjänst, , Kommun- utredningen, och En nationell samordnare för Agenda 2030.1 Det gäller också särskilda regeringsinitiativ såsom uppdraget till Kriminalvården, , och att ta fram ett nationellt avhoppar- program, uppdraget till och om tidiga och samordnade insatser för barn och unga, uppdrag att under- söka förutsättningarna för stärkt platssamverkan, uppdraget till (Brå) om informationsdelning i arbetet för att förebygga brott, regeringens förnyade strategi för politiken avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS), regeringens proposition med förslag till åtgärder för att förebygga våld och andra övergrepp i nära relationer samt andra initiativ bland annat inom ramen för regeringens 34- punktsprogram mot gängkriminalitet och kopplat till brottsbekämp- ningen i övrigt.2 Utredningen har fört dialog med företrädare för flera av dessa arbeten och även i övrigt försökt följa utvecklingen i syfte att kunna förhålla sig till vad som framkommit liksom till de nya initiativ som tagits . Bland annat med hjälp av länsstyrelsernas brottsförebyggande samordnare har utredningen kunnat genomföra dialoger med sam- manlagt ett 80-tal kommuner. Dialogerna har varit inriktade på att få en bild av hur kommunerna hanterar de brottsförebyggande frågorna och vilka möjligheter och utmaningar i arbetet som de upplever. Kommunerna har själva avgjort vilka som deltagit vid mötena och utredningen har fått träffa tjänstepersoner på såväl handläggar- som chefsnivå samt politiker. Vid flera av dialogmötena har även kom- munpoliser deltagit. Utredningen har velat ge utrymme för kom- munernas egna erfarenheter och reflektioner och har därför avstått från att använda en intervjuguide eller annan strukturerad form för dialogerna. Det innebär att slutsatserna från dem huvudsakligen 2020:32; SOU 2020:47; SOU 2020:46; SOU 2020 :8; SOU 2021:38; dir. 2020:17. 2Ju2019/02027, Ju2010/02161, Ju2016/03810, Ju2018/03621 (delvis) och Ju2018/03622 (delvis); U2017/01236, U2020/00363; Fi2021/00763; Ju2019/03304; prop. 2020/21:132; prop. 2020/21:163. utgör utredningens egen bedömning av vad som framkommit. För en sammanställning av externa kontakter som utredningen har haft, se bilaga 2. 2.3Några definitioner och avgränsningar 2.3.1Brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete Brott är enligt (1962:700) en gärning som är beskriven i balken eller i annan lag eller författning och för vilken straff är före- skrivet (1 §). Med begreppen förebyggande och prevention avses att vidta åtgärder för att undvika att något oönskat ska hända . Utredningen använder båda begreppen synonymt. Att förebygga brott kan innebära aktiviteter av en mängd skilda slag. Brottsföre- byggande arbete är därför ett begrepp som kan betraktas ur flera olika perspektiv och som har beröringspunkter med många verksam- hetsområden. Några närliggande begrepp är trygghet, trygghets- skapande arbete och säkerhet. Nedan följer en introduktion till dessa begrepp samt en redogörelse för de huvudsakliga avgränsningar som utredningen väljer att göra. Begreppet brottsförebyggande arbete definieras inte i utred- ningens direktiv men i det nationella brottsförebyggande program- met Tillsammans mot brott,3 gör regeringen samma avgränsning som Brå, och gör i boken i lokalt brottsförebyggande arbete. Avgränsningen fokuserar på den brottsliga handlingen och brottsförebyggande åtgärder avser då åtgärder där det finns ett uttalat syfte att motverka att brott begås. I Samverkans- boken beskrivs brottsförebyggande så här: Något som syftar till att förhindra att människor begår brott, genom att försöka påverka antingen vissa omständigheter i en situation där brott riskerar att ske, eller vissa personers benägenhet (motivation) att begå brott.4 har enligt lag i uppgift att förebygga brottslig verksamhet (2 § 1 polislagen [1984:387]). Lagens förarbeten inne- håller inte någon närmare definition av vad som avses med brotts- 2016/17:126. 4Brå (), s. 94. förebyggande arbete utan beskriver i allmänna ordalag att det är fråga om sådan verksamhet som är riktad till personer som inte är föremål för rättsväsendets åtgärder på grund av brott. Några exempel anges såsom skolundervisning och annan ungdomsverksamhet som polisen bedriver liksom den brottsförebyggande informationen och kontakt- verksamheten som bland annat syftar till att ge information till all- mänheten om brottsrisker.5 Hur ska definiera brottsförebyggande arbete har varit en återkommande fråga inom myndigheten. Flera granskningar – såväl externa som interna – har också påtalat att brister i preciseringen av polisens uppdrag och roll får konsekvenser för det dagliga polisarbetet och även försvårar styr- ningen och uppföljningen av den brottsförebyggande verksam- heten.6 har mot denna bakgrund och utifrån ett uttryckligt uppdrag i sitt regleringsbrev bedrivit ett om- fattande utvecklingsarbete som resulterat i följande definition. Polisens brottsförebyggande arbete är sådana aktiviteter som Polisen genomför eller aktivt deltar i med det primära syftet att förhindra att brott begås.7 ges de närliggande begreppen trygghetsskapande eller trygg- hetsfrämjande arbete en särskild definition. Då blir begreppet trygg- het centralt emedan brottsförebyggande arbete kopplas närmare till begreppet säkerhet. I den redan nämnda beskrivs trygghet på följande sätt. 1)Upplevelse av säkerhet och lugn, ofta förknippat med förutsägbarhet och kontroll. 2)Säkerhet – en låg sannolikhet för att bli utsatt för brott eller olyckor.8 Stiftelsen knyter i sin definition av trygghet också an till individens upplevelse, till skillnad från begreppet säkerhet som utgör den faktiska risken att utsättas för brott eller ordningsstör- ningar.9 1983/84:111 s. 56. 6Riksrevisionen (2010); (2016). 7Polismyndigheten (2018b), s. 3. 8Brå (), s. 99. 9Stiftelsen (u.å.b). Med trygghetsskapande arbete menar i sin verk- samhet aktiviteter som polisen genomför eller aktivt deltar i med det primära syftet att åtgärda orsaker som kan skapa rädsla för brott.10 Begreppen trygghet och säkerhet innefattar i vissa sammanhang också sådant som har med kriser och olyckor att göra.11 Begreppen brottsförebyggande och trygghetsskapande har även definierats i den kriminologiska forskningen. Enligt professor inkluderas numera ofta före- byggande av rädsla för brott i begreppet brottsförebyggande. Mot den bakgrunden använder han själv följande definition. Brottspreventiva är sådana åtgärder och förhållanden som minskar sannolikheten för att brott begås och/eller reducerar skadeverkningar av brott.12 Professor utgår från en vidare definition och menar å sin sida med brottsförebyggande och trygghetsfrämjande arbete följande. Allt som individer och samhälle kan göra för att förhindra att brott sker och allt som individer och samhälle kan göra för att människor inte ska känna sig otrygga och vara rädda för att drabbas av brott.13 En tredje definition som det ofta hänvisas till är den som formulerats av professor och professor . De har definierat brottsprevention som interventioner i mekanismer (åtgärder) som leder till att antalet brott minskar genom (1) att individers benägenhet att begå brott minskar, eller (2) att förekomsten av situationer som bidrar till individers motivation att begå brott minskar.14 Det kan konstateras att begreppen brottsförebyggande respektive trygghetsskapande arbete används på delvis olika sätt i olika sam- manhang. När utredningen använder begreppet brottsförebyggande arbete kan även trygghetsskapande åtgärder ingå. 10Polismyndigheten (2018b), s. 3. 11SKL (2013), s. 13. 12Sarnecki, J. (2019). 13Embrace (u.å.b). 14Wikström, P-O. H. och , M. (1997), s. 26. av betydelse kommer detta att anges. Angående utredningens över- väganden i frågan, se avsnitt 8.1 och 11.2. Det finns flera olika benämningar på områden som av olika anled- ningar pekas ut som utsatta, till exempel socialt utsatta områden, eftersatta områden, missgynnade områden, utanförskapsområden, prioriterade områden eller områden med socioekonomiska ut- maningar. Vilken benämning som används är ofta beroende på sam- manhang eller vilken aktör som använder begreppen. använder i sin verksamhet och i arbetet mot gängkriminaliteten tre olika begrepp – utsatta områden, särskilt ut- satta områden och riskområden. Begreppen belyser olika grader och effekter av utsatthet inom ett specifikt geografiskt område. Ett ut- satt område karaktäriseras av en låg socioekonomisk status där krimi- nella har en inverkan på lokalsamhället med effekten att de boende upplever otrygghet, vilket i sin tur leder till en minskad benägenhet att anmäla brott och medverka i rättsprocesser. Ett särskilt utsatt område kännetecknas av en allmän obenägenhet att delta i rätts- processer på grund av systematiskt förekommande hot och vålds- handlingar mot såväl vittnen och målsägare som anmälare i området. Följden blir att det är svårt, eller till och med på sina håll omöjligt, för polisen att fullfölja sitt uppdrag. Ett riskområde uppfyller samt- liga kriterier för ett utsatt område, men inte för ett särskilt utsatt område. Det finns dock en överhängande fara för att området ska bli ett särskilt utsatt område.15 När Brå har följt upp bland annat utsatthet för brott och otrygghet i socialt utsatta områden har dessa identifierats utifrån indikatorer som handlar om inkomstnivå, uttag av försörjningsstöd och ålders- struktur.16 Delegationen mot segregation (Delmos) använder begrep- pet socioekonomisk segregation, vilket betyder att människor som tillhör olika social-, inkomst- och yrkesgrupper lever åtskilda från varandra och därmed får olika förutsättningar. Enligt myndigheten är segregationen relationell, vilket innebär att det inte är ett visst bostadsområde utan en hel kommun eller region som är segregerad.17 15Polismyndigheten (2019a), s. 4. 16Brå (2018a), s. 11. 17Delmos (2020). Delmos arbetar med att ta fram ett digitalt uppföljningssystem för att bland annat identifiera segregationsmönster och se segregations- utvecklingen . Myndigheten ska också enligt ett regerings- uppdrag18 ta fram ett index för att belysa hur olika områden förhåller sig till varandra avseende socioekonomisk status. Myndigheten avser att koppla ihop indexet med det digitala uppföljningssystemet. Eftersom utredningen har ett kriminalpolitiskt fokus används, om inget annat anges, begreppsapparat och med ut- satta områden avses alla de områden som myndigheten identifierat. Brottsförebyggande arbete kan se olika ut beroende på vilken typ av brottslighet som står i fokus. Utredningens uppdrag är generellt och förebyggande av enskilda typer eller kategorier av brott kommer därför i princip inte att uppmärksammas. Det gäller till exempel området våldsprevention som utgör en viktig del i regeringens natio- nella strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. Eftersom utredningens uppdrag ingår i regeringens 34-punkts- program mot gängkriminalitet kommer denna brottslighet att upp- märksammas särskilt i vissa fall. Frågor om utsatthet för brott och brottsofferstödjande verksamhet är ett annat viktigt kriminalpoli- tiskt område som har flera beröringspunkter med det brottsföre- byggande. Kommuner har ett ansvar enligt socialtjänstlagen att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Utredningen kommer emellertid inte att behandla detta område särskilt. , som ingått i utred- ningens referensgrupp, har också framhållit vikten av att det brotts- offerstödjande arbetet inte blandas samman med det brottsföre- byggande arbetet. Som utredningen konstaterat inledningsvis har brottsförebyggande arbete beröringspunkter med flera olika perspektiv och verksam- hetsområden. Åtgärder som syftar till att minska brottsligheten och öka tryggheten står också högt på den politiska agendan. Att många andra pågående utredningar eller reformarbeten hanterar frågor av betydelse för det lokala brottsförebyggande arbetet bekräftar att så 18A2020/01734. Utredningen kommer, i allt väsentligt, att avstå från att ta upp frågor som hanteras i andra sammanhang. Frågor om hälso- och sjukvård spelar en stor roll för det brotts- förebyggande arbetet. Det gäller inte minst inom psykiatrin samt missbruks- och beroendevården. Här finns också många svåra gräns- dragnings- och samverkansfrågor mellan kommuner och regioner. Med den tidsbegränsning och förutsättningar i övrigt som gäller för utredningens arbete finns dock inte möjlighet att närmare beröra detta område. Utredningens Författningsförslag finns i kapitel 1. Betänkandet består därutöver av två delar, en del med bakgrundsbeskrivningar (kap. 2–7) och en del med utredningens överväganden och förslag (kap. 8–17). Generellt gäller att utredningen har velat hålla nere betänkandets omfång trots att de områden som arbetet berör är om- fattande och komplexa. I kapitel 2 Inledning beskrivs utredningens uppdrag och arbete samt vissa begrepp och avgränsningar. Därefter följer ett antal kapitel med fakta som utredningen bedömer är av vikt för de överväganden som görs. Kapitel 3 Brottsligheten – ett samhälls- problem innehåller en övergripande beskrivning av brottsligheten i och dess konsekvenser. Samhällets hantering av brottslig- heten uppmärksammas i kapitel 4 Brottsligheten ska både bekämpas och förebyggas. Eftersom utredningens fokus är brottsförebyggande arbete ges en introduktion till ämnet i kapitel 4 som sedan fördjupas med inriktning på det lokala arbetet i kapitel 5 Lokalt brottsföre- byggande arbete är centralt. I kapitel 6 Författningsöversikt redogörs för några av de författningar och bestämmelser som har betydelse för det lokala brottsförebyggande arbetet och i kapitel 7 Nordisk ut- blick ges en övergripande beskrivning av hur det brottsförebyggande arbetet bedrivs i , och . I den andra delen presenterar utredningen sina överväganden och förslag. I kapitel 8 Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag uppmärksammas inledningsvis några grundläggande frågor av betydelse för utredningens resonemang. Det ingår i utredningens uppdrag att ange vilka kommunala verksamheter som kan bidra i det brottsförebyggande arbetet. Denna fråga behandlas i kapitel 9 Kommuner kan göra mycket för att förebygga brott. I kapitel 10 Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? redogörs för utredningens överväganden när det gäller vad som bör ingå i kommunernas lag- stadgade ansvar för brottsförebyggande arbete. Utredningens för- slag till reglering av ansvaret beskrivs i kapitel 11 En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete. Den del av uppdraget som handlar om att lämna förslag som kan bidra till att kommunerna på ett effektivt sätt kan fullgöra sitt ansvar för det brottsförebyggande arbetet redovisas i kapitel 12 Kommunerna bör erbjudas stöd. I kapitel 13 Andra aktörer påverkas behandlas några för- väntade konsekvenser för andra berörda aktörer och i kapitel 14 Övriga frågor berörs stödet till personer som vill bryta en kriminell bana, frågan om utvärdering av reformen och utredningens reflektioner kring vissa fortsatta utvecklingsmöjligheter. Konsekvenser av utred- ningens förslag behandlas huvudsakligen i kapitel 15. Andra konsekven- ser än rent ekonomiska behandlas i vissa fall även i direkt anslutning till förslagen. I kapitel 16 finns utredningens överväganden i fråga om de föreslagna reglernas Ikraftträdande och i kapitel 17 Författnings- kommentar finns en kommentar till lagförslaget som redovisas i kapitel 1. I viss utsträckning förekommer upprepningar av fakta. Det gäller till exempel vissa allmänna beskrivningar av det brottsförebyggande arbetet. Avsikten med detta är att underlätta separat läsning, framför allt av betänkandets två huvuddelar. 3Brottsligheten – ett samhällsproblem Att beskriva brottslighetens omfattning och utveckling är kom- plicerat. Ur ett historiskt perspektiv och i mycket generella termer går det att konstatera att brottsligheten alltid har funnits och skapat oro på såväl individ- som samhällsnivå. Den oro som människor känner, framför allt för grövre brott, baseras i liten utsträckning på egna erfarenheter eller faktisk risk att bli utsatt. Vilken bild av brottsligheten som förmedlas av olika samhällsaktörer spelar till exempel en stor roll för människors upplevelse av trygghet.