sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — De många faktorer som på olika sätt påverkar människors benägen- het att begå brott liksom tillfällena att begå brott gör att det brotts- förebyggande arbetet spänner över en mängd olika områden och kan omfatta åtgärder av vitt skilda slag. Det är i allra högsta grad ett tvär- sektoriellt verksamhetsfält. Detta innebär i sin tur att i stort sett alla aktörer i samhället – offentliga, privata och enskilda – har möjlighet att bidra i det brottsförebyggande arbetet. Brottsligheten ska både bekämpas och förebyggas 4.3Brott förebyggs genom insatser på alla samhällsnivåer Det brottsförebyggande arbetet bedrivs och behöver bedrivas på alla samhällsnivåer; nationell, regional och lokal. Arbetet bedrivs även på internationell och global nivå, men det kommer utredningen inte att beröra närmare. På nationell nivå är de grundläggande samhällsförhållanden som påverkar brottsligheten i stor utsträckning en fråga för riksdag och regering. Flera traditionella politikområden är berörda såsom till exem- pel socialpolitik, utbildningspolitik, arbetsmarknadspolitik, bostads- politik och ekonomisk politik. Mycket av det reformarbete som bedrivs inom dessa områden kan förväntas ha betydelse för brotts- ligheten, i vart fall . Hur lagstiftning utformas kan också få effekter på brottsligheten. Mot den bakgrunden finns en skyldighet för statliga utredningar att göra särskilda konsekvensanalyser av sina för- slag för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (15 § kom- mittéförordningen [1998:1474]). Riksdag och regering har därtill en viktig roll när det gäller att styra och skapa förutsättningar för ett effektivt brottsförebyggande arbete hos andra aktörer. Regeringen har vidtagit en hel del åtgärder av direkt betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Ett viktigt steg har varit antagandet 2017 av det nationella brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott.5 Program- met riktar sig bland annat till statliga myndigheter, regioner, kom- muner, näringslivet och det civila samhällets organisationer. Det syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och lång- siktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. I programmet beskrivs regeringens övergripande målsättningar för hur ett kun- skapsbaserat brottsförebyggande arbete bör bedrivas, hur samverkan mellan berörda aktörer kan utvecklas och hur regeringen avser att verka för att målsättningarna ska uppfyllas. Regeringen har i en skrivelse till redovisat åtgärder som är genomförda, pågående eller beslutade i enlighet med programmet. Det handlar till exempel om initiativ till eller beslut om lagstiftning och annan regelgivning, myndighetsstyrning eller ekonomisk styr- ning för att inrikta utvecklingen och skapa förutsättningar för andra 2016/17:126. Brottsligheten ska både bekämpas och förebyggas aktörer att bidra i det samlade brottsförebyggande arbetet.6 har med anledning av regeringens redovisning bland annat uppmanat regeringen att utveckla ett särskilt brottsförebyggande arbete för lands- och glesbygden samt inrätta ett nationellt för brottsförebyggande arbete och ta fram ett så kallat no-entry- program för att förhindra att unga personer påbörjar en kriminell karriär.7 Ett annat initiativ på nationell nivå är tillsättandet av den parla- mentariska Trygghetsberedningen , vars uppdrag sträcker sig till . Beredningen ska bland annat –identifiera de viktigaste kriminalpolitiska utmaningarna som samhället står inför nu och , –analysera och bedöma vilken förmåga som finns hos rätts- väsendet och andra berörda aktörer för att möta dessa utmaningar på såväl det brottsförebyggande som brottsbekämpande området, –bedöma i vilken grad det finns förmåga hos berörda aktörer i samhället att ge relevant stöd och skydd för brottsutsatta, –överväga på vilket sätt forskning och innovation i högre grad kan knytas till det praktiska arbetet med att förebygga och utreda brott samt –genomföra en genomlysning av hur ett modernt straffsystem bör vara utformat för att kunna bidra till de kriminalpolitiska målen.8 Att på nationell nivå skapa förutsättningar för ett effektivt brotts- förebyggande arbete berör inte minst regeringens styrning av myn- digheterna. Regeringens expertmyndighet (Brå) har en central roll och redan före lanseringen av programmet Tillsammans mot brott gav regeringen myndigheten ett förstärkt ansvar för samordning och stöd på nationell nivå.9 Brås övergripande upp- gifter framgår av dess instruktion som anger att Brå bland annat har till uppgift att främja brottsförebyggande arbete. Vidare ska myndigheten bidra till att verksamheterna inom det kriminal- politiska området bedrivs kunskapsbaserat, till utvecklingen av det 2020/21:63. 2020/21:JuU17, s. 1. 9Ju2017/01526. Brottsligheten ska både bekämpas och förebyggas brottsförebyggande arbetet samt till samordning mellan aktörer vars verksamhet har betydelse för det brottsförebyggande arbetet (1, 3 och 4 §§ förordningen [2016:1201] med instruktion för Brottsföre- byggande rådet). I Brås regleringsbrev10 beskrivs och förtydligas myndighetens uppgifter. har det till exempel fram- gått att Brå har i uppdrag att utveckla det nationella stödet till och samordningen av det brottsförebyggande arbetet, inrätta en nät- verksstruktur för nationella aktörer, utveckla konkret stöd för brotts- förebyggande aktörer, ta fram och sprida utbildning, stödja länsstyrel- serna i deras brottsförebyggande uppdrag samt redovisa till regeringen hur det brottsförebyggande arbetet bedrivits och ut- vecklats. En annan central myndighet med ett uttalat brottsförebyggande uppdrag är , vars ansvar framgår såväl av lagstift- ning (2 § polislagen [1984:387]) som av myndighetens instruktion (se till exempel 2 § förordningen [2014:1102] med instruktion för ). Även har ett uttalat ansvar att bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet (4 § förordningen [2015:744] med instruktion för Eko- brottsmyndigheten). Kriminalvården har till uppgift att förebygga återfall i brott men också att vidta åtgärder i syfte att förhindra brottslighet under verkställighet (2 § förordningen [2007:1172] med instruktion för Kriminalvården). Även arbetar återfallsförebyggande. Därtill finns många andra myndig- heter som bedriver ett brottsförebyggande arbete utan att ha ett uttalat sådant ansvar. På regional nivå är både regioner och länsstyrelser berörda av det brottsförebyggande arbetet. Landets regioner har en viktig roll att spela bland annat genom sitt ansvar för hälso- och sjukvården, inklu- sive missbruks- och beroendevården, samt kollektivtrafiken. Landets 21 länsstyrelser är viktiga länkar mellan nationell och lokal nivå och har bland annat möjlighet att bidra med stöd till såväl kom- muner som andra aktörer på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna har därför , enligt förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området, getts i uppdrag att bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten genom att 10Ju2020/01660 och Ju2020/04577 (delvis). Brottsligheten ska både bekämpas och förebyggas –stödja utvecklingen av ett kunskaps- och problembaserat lokalt och regionalt brottsförebyggande arbete, –bidra till att samarbete och erfarenhetsutbyte mellan berörda aktörer utvecklas på lokal och regional nivå för att förebygga brott, –stödja kompetensutveckling och gemensamma tvärsektoriella utbildningsinsatser inom det brottsförebyggande arbetet samt –stödja och initiera kommunöverskridande brottsförebyggande åtgärder. Länsstyrelserna ska också lämna en årlig redovisning till Brå av det arbete som bedrivits lokalt och regionalt. Enligt Brås redovisning till regeringen bedömer myndigheten att länsstyrelsernas sam- ordnare är etablerade i sin roll och att de har genom- fört flera aktiviteter av betydelse för det brottsförebyggande arbetet. konstaterar att de lokala aktörerna har fortsatt behov av stöd.11 Utöver detta har länsstyrelserna ansvar för stöd eller sam- ordning av flera andra tvärsektoriella frågor som har beröringspunkter med det brottsförebyggande arbetet. Det handlar till exempel om arbete med föräldraskapsstöd, våldsprevention och arbete avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS). inrättade även regionala brottsföre- byggande samordnare med uppgift att samordna och stödja myndig- hetens förebyggande arbete, se avsnitt 5.3.1.12 Merparten av de åtgärder som kommer i fråga både inom den sociala och den situationella brottspreventionen hör emellertid hemma på lokal nivå, vilket kommer att behandlas i följande kapitel. 11Brå (2021c), s. 47 ff. 12Brå (2020d), s. 43. 5Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt presenterade regeringen sitt första brottsföre- byggande program, Allas vårt ansvar.1 Regeringen konstaterade då att den ökande brottsligheten krävde ytterligare åtgärder, att brotts- bekämpningen var viktig men inte tillräcklig och att mer fokus måste läggas på lokalt brottsförebyggande arbete. Programmet hade före- gåtts av några olika initiativ på området. Ett av dem var tillsättandet av som bland annat hade i uppdrag att se över rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och enskilda när det gällde att skapa trygghet mot brott, särskilt så kallad vardagsbrotts- lighet och ordningsstörningar. Utredningen föreslog att alla kom- muner skulle genomföra en trygghetsplanering där kommunen, i samverkan med polisen och andra, skulle ta ett helhetsgrepp om det brottsförebyggande arbetet genom att utarbeta strategier, planer och handlingsprogram samt överväga inrättandet av lokala brottsföre- byggande råd. Utredningen övervägde också om kommunerna lag- stiftningsvägen borde åläggas ett ansvar för en sådan lokal trygghets- planering men avstod från att lägga ett förslag av den innebörden bland annat av hänsyn till den kommunala självstyrelsen.2 Allas vårt ansvar omfattade åtgärder på central, regional och lokal nivå men tyngdpunkten i programmet låg på att stödja och främja ett lokalt brottsförebyggande arbete. Att bygga på och ta tillvara det medborgerliga initiativet och engagemanget var en viktig grundbult. För genomförandet av programmet tillsattes en genomförande- kommitté, arbete (Ju 1996:05).3 2SOU 1994:122, s. 189; SOU 1995:146, s. 60–61. 1996:48; dir. 1998:31. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt I avvaktan på att en organisation för stöd till lokalt brottsföre- byggande arbete byggts upp vid (Brå) var en av kommitténs huvuduppgifter att, tillsammans med kommunerna, verka för att det lokala brottsförebyggande arbetet organiserades på ett lämpligt sätt och att lokala brottsförebyggande program antogs. I sin slutrapport konstaterade kommittén att det lokala brottsföre- byggande arbetet på frivillig grund utvecklats positivt och att antalet lokala brottsförebyggande råd hade gått från runt 30 till 120. Mot den bakgrunden fann kommittén att frågan om att via lagstiftning införa en skyldighet för kommuner att inrätta den typen av organ därmed hade förlorat sin aktualitet. Kommittén konstaterade emeller- tid att ytterligare insatser behövde göras. Några av de områden som kommittén pekade ut som viktiga var medborgarnas delaktighet, lokala problem- och resursinventeringar som grund för åtgärder, ett brotts- förebyggande perspektiv i stads- och bebyggelseplaneringen, åtgärder för unga lagöverträdare och för att minska återfallen i brott samt resur- ser, kunskap, modeller och samverkan mellan olika aktörer.4 fick Brå i uppdrag att överta de uppgifter som arbete hade ansvarat för. En särskild enhet bildades, brottsförebyggande arbete (numera av brottsförebyggande arbete), och myndigheten har stöttat det lokala brottsförebyggande arbetet i en mängd avseenden. Det har bland annat handlat om ett omfattande kunskapsstöd, ekonomiska bidrag, särskilda projekt inom olika områden samt att arrangera den årliga konferensen för framtiden.5 Tillsammans med och Kom- muner och Regioner (SKR) tog Brå 2010 fram boken i lokalt brottsförebyggande arbete, som fått stor spridning och som därefter reviderats, se avsnitt 5.4. I budgetpropositionen uttalade regeringen sin ambition att förstärka och utveckla det brottsförebyggande arbetet. Brå gavs i uppdrag att lämna förslag på hur det lokala brottsförebyggande arbetet kunde förstärkas och utvecklas genom förbättrad nationell samord- ning.6 I redovisningen av uppdraget identifierade Brå tre behov; 4SOU 1999:61, s. 41 ff. 5Brå (2017c), s. 30. 6Ju2015/06464. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt –lägstanivån för kunskap om brottsförebyggande arbete behövde höjas, –det lokala brottsförebyggande arbetet behövde utvecklas på ett innovativt sätt samt –kommunerna och polisen behövde stimuleras att prioritera och ta större ansvar för det brottsförebyggande arbetet. Mot den bakgrunden föreslog Brå att det stöd som myndigheten gav skulle förstärkas och utgöra den nationella stöd- och samordnings- funktionen för lokalt brottsförebyggande arbete i . Myndig- heten föreslog också att det till denna funktion skulle knytas en nationell samordnare, att det till samordnaren skulle knytas en sam- rådsgrupp och ett nätverk samt att det skulle inrättas brottsföre- byggande samordnare vid landets länsstyrelser.7 presen- terade regeringen ett nytt nationellt brottsförebyggande program, Tillsammans mot brott, se avsnitt 4.3. Särskilt om socioekonomiskt utsatta områden Det finns många beröringspunkter mellan det brottsförebyggande arbetet och arbetet för minskad segregation även om det sistnämnda också har andra syften. Brottslighet och otrygghet kopplat till vissa specifika områden har också uppmärksammats särskilt. –1999 genomförde regeringen satsningen ”särskilda insatser i utsatta bostadsområden” även kallad Blomman- pengarna, efter dåvarande integrationsministern . Sats- ningens huvudinriktning var att öka deltagandet på arbetsmarknaden för boende i dessa områden.8 ersattes Blommanpengarna med en nationell storstadspolitik, den så kallade Storstadssats- ningen. Målen för den var att minska segregationen, öka tillväxten och förbättra livsvillkoren för de boende i områdena.9 Sju kommuner, totalt 24 bostadsområden, erbjöds att teckna lokala utvecklingsavtal med regeringen. Antalet kommuner med utvecklingsavtal kom senare att bli 21.10 7Brå (2015). 8Ku2018/01462, s. 12. 1997/98:165, s. 30. 10Statskontoret (2010), s. 23 och 27. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt De lokala utvecklingsavtalen avvecklades och enligt reger- ingen skulle det utvecklingsarbetet då gå in i en ny fas med in- riktning mot utvärdering, kunskapsinhämtning, kunskapsutbyte och kunskapsspridning. De stadsdelar som skulle omfattas, de så kallade 15-områdena, präglades av låg förvärvsfrekvens, högt uttag av försörjningsstöd och låg behörighet till gymnasieskolan.11 I sam- band med det gavs Brå i uppdrag att ta fram statistik på stadsdelsnivå för de stadsdelar som var berörda. Syftet med uppdraget var att beskriva hur utsatthet för brott, otrygghet och oro samt förtroende för rättsväsendet fördelat sig och utvecklats i socialt utsatta områden i jämförelse med övriga områden. I en rapport om utvecklingen –2017 beskriver Brå att utsattheten för brott och otryggheten är större i de socialt utsatta områdena jämfört med andra områden och att förtroendet för rätts- väsendets myndigheter är lägre.12 presenterade regeringen en långsiktig strategi för att minska och motverka segregation. I strategin, som sträcker sig över åren 2018–2028, anger regeringen ett övergripande mål, delmål och insatsområden. Därtill pekar regeringen ut inrikt- ningen för genomförande, uppföljning och utvärdering av arbetet. Det handlar enligt regeringen dels om att förbättra situationen i områden med socioekonomiska utmaningar, dels att förändra struk- turer som orsakar och fördjupar segregationen i samhället. Det över- gripande målet är: Minskad segregation, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livs- chanser för alla. Regeringen lyfter fram fem prioriterade områden i strategin. De är boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhället samt brottslighet.13 En statlig myndighet – Delegationen mot segregation (Delmos) – inrättades för att bidra till att öka de långsiktiga effek- terna av insatser för att minska och motverka social och ekonomisk segregation på nationell, regional och lokal nivå (1 § förordningen [2017:1085] med instruktion för Delegationen mot segregation). Myndigheten ska bland annat främja ökad samverkan mellan regioner, 11A2012/00174. 12Brå (2018a). 13Ku2018/01462. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt myndigheter, kommuner, organisationer i det civila samhället, närings- liv, forskare och andra relevanta aktörer samt verka för genomförandet av reformprogrammet genom ett långsiktigt utvecklingsarbete. Myndigheten ska till exempel initiera och finansiera utvecklings- arbete samt nätverk och erfarenhetsutbyten mellan kommuner. 5.2Några av det lokala brottsförebyggande arbetets insatsområden Många av de faktorer som har betydelse för brottsligheten kan på- verkas genom lokala insatser. Det gäller både inom områdena social och situationell prevention och både på strukturell och mer operativ nivå. Kommunen har i de allra flesta fall en central roll. Social prevention handlar om att påverka människors benägenhet att begå brott. Det finns många teorier om varför människor begår eller inte begår brott och vilka risk- respektive skyddsfaktorerna är. Utifrån det kan olika åtgärder vidtas för att förebygga att barn och unga dras in i kriminalitet eller att hjälpa dem som inlett en kriminell karriär att lämna den. På strukturell nivå kan det till exempel handla om lokala åtgärder för jämlika livsvillkor, social hållbarhet och integ- ration. Mer konkret finns det några områden som brukar nämnas och som förefaller särskilt angelägna att vidta åtgärder inom. Ett brett och tidigt föräldraskapsstöd framhålls ofta som viktigt i brotts- förebyggande sammanhang. Det kan också handla om stöd för att förbättra föräldrars förutsättningar att hantera barn som i tidig ålder uppvisar allvarliga beteendesvårigheter i form av uppförande- eller uppmärksamhetsstörningar eller problematisk kognitiv eller emotio- nell utveckling.14 Ett annat identifierat område är insatser för barn och unga som redan börjat begå brott. Här kan det handla om olika stödinsatser för det enskilda barnet eller ungdomen eller till exempel behandling med syfte att förändra beteendet. Insatser som primärt fokuserar på att stärka föräldrarnas förmåga att hantera barnet är relevanta även här.15 Forskning om insatser till barn och unga med 14Socialstyrelsen (2020a), s. 19. 15Söderholm , K., m.fl. (2008), s. 8. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt ett normbrytande beteende visar att dessa bör utgå från den så kallade RBM-principen, det vill säga –riskprincipen – ju högre risk för att det normbrytande beteendet fortsätter, utvecklas eller ökar, ju högre bör intensiteten i in- satserna vara, –behovsprincipen – insatserna bör riktas mot risk- respektive skyddsfaktorer som påverkar det normbrytande beteendet och som är förändringsbara samt –mottaglighetsprincipen – insatserna bör utformas och anpassas så att mottagaren får bästa möjliga förutsättningar att tillgodogöra sig dem.16 Att misslyckas i skolan har identifierats som en stor riskfaktor för framtida kriminalitet. Skolan är också en arena där barn och ung- domar kan utsättas för brott. Därtill finns det i skolan en möjlighet att identifiera barn och unga som riskerar att inleda ett kriminellt beteende. Även i andra verksamheter där barn och unga tillbringar sin tid såsom förskola eller pedagogisk omsorg, fritidshem och en mängd olika fritidsverksamheter finns stora möjligheter att påverka risken för att barn och unga utvecklar ett normbrytande beteende. En meningsfull fritid kan också ha betydelse för en bra uppväxtmiljö och på så sätt vara brottsförebyggande. Att tidigt motverka destruk- tiva maskulinitetsnormer är en brottsförebyggande åtgärd som framhålls som viktig bland annat inom det jämställdhetspolitiska och våldsförebyggande området. En annan viktig del av det socialpreventiva arbetet handlar om att förebygga återfall i brott. Sådant arbete bör, enligt forskning, utgå från individens förutsättningar och behov. Det handlar till exempel om att rikta insatser mot flera av individens behovsområden och att beakta olika aspekter kopplade till individens egen motivation att förändra sin livssituation.17 Den som ska ta sig ur en kriminell livsstil kan behöva stöd för att –ändra inställningen till den egna kriminella identiteten och för- ändra värderingar angående brott, –ta sig ur ett pågående missbruk och beroende, 16Socialstyrelsen (2020a), s. 61. 17Brå 2012, s. 25–29. Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt –skapa ett stöttande socialt nätverk, –ha någonstans att bo och –få anknytning till arbetslivet efter en eventuell institutions- vistelse.18 Regeringen gav Kriminalvården i uppdrag att för- bereda och inrätta en försöksverksamhet med inslussningsprogram med utgångspunkt i förslag.19 Försöks- verksamheten gick ut på att hitta hållbara lösningar för att förstärka samverkan kring klienter med medel eller hög risk för att återfalla i brottslighet, och som var på väg att villkorligt friges med övervak- ning. Försöksverksamheten pågick mellan och utvärderades av Brå.20 I samband med vårändringsbudgeten har regeringen aviserat att man avser att ge Kriminalvården i uppdrag att fortsätta utveckla arbetet med programmen. En del i det återfallsförebyggande arbetet handlar om att ge indi- vider som vill lämna en kriminell gängbildning stöd och hjälp att kunna göra det och inom flera kommuner pågår arbete med så kallade avhopparverksamheter. På nationell nivå har Kriminalvården, , och haft reger- ingens uppdrag att ta fram ett nationellt avhopparprogram, se avsnitt 14.1.21 Myndigheternas förslag bereds inom . Den sociala preventionsforskningen visar att risk- och skydds- faktorer huvudsakligen är desamma för flera fenomen såsom miss- bruk, kriminalitet och psykisk ohälsa. På lokal och regional nivå är det i stor utsträckning dessutom samma aktörer som är ansvariga för preventionsarbete inom dessa olika områden. Mot den bakgrunden arbetar man på många håll med brottsförebyggande frågor i ett bredare preventivt sammanhang som inkluderar samtliga, eller i vart fall flera, av de nämnda aspekterna. har tagit fram en modell för ett sådant arbetssätt, den så kallade preventionsstjärnan, se figur 5.1. Stjärnan illustrerar att många bakgrundsfaktorer eller risk- och skyddsfaktorer är gemensamma för flera olika samhällsproblem och utmaningar. Tidigt främjande och förebyggande arbete kan därför få effekter på många problemområden . 18Brå (u.å.b). 19Ju2018/02430. 20Brå (2020c). 21Ju2019/02027, Ju2010/02161, Ju2016/03810, Ju2018/03621 (delvis) och Ju2018/03622 (delvis). Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt tvärsektoriellt arbete i stjärnans mitt kompletteras med ett mer speci- fikt preventionsarbete riktat mot respektive problem. Situationell prevention handlar om åtgärder som riktar sig mot de förhållanden under vilka brott begås. Den teoretiska utgångs- punkten är att brott är mer koncentrerade till fysiska platser än till människor.22 På strukturell nivå kan situationell prevention handla om hur samhällen planeras och på operativ nivå till exempel om tekniska lösningar för att försvåra tillgängligheten till stöldbegärliga varor eller olika typer av bevakningsinsatser. delas den situationella preventionens åtgärder in i fem huvudkategorier. Brå beskriver dem ungefär på följande sätt med tillhörande exempel.23 22Boverket (2019a), s. 15. 23Brå (2021d). Lokalt brottsförebyggande arbete är centralt –Öka ansträngningen för att begå brott, till exempel genom att förstärka låsanordningar, sätta in säkerhetsdörrar, använda port- telefon eller stänga av gator. –Öka riskerna med att begå brott, till exempel genom att införa kameraövervakning, arbeta med grannsamverkan eller designa platser för ökad naturlig övervakning.