sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Det skulle göra att förutsättningarna för olika statliga myndigheter att samverka med kommunerna inte med säkerhet kommer att förbättras. Sammantaget anser därför utred- ningen att den begränsade inskränkning av den kommunala själv- styrelsen som det föreslagna ansvaret för brottsförebyggande arbete innebär är motiverad. Detta gäller i synnerhet med hänsyn till den effektivisering av det brottsförebyggande arbetet, i form av ökad effekt på målet minskad brottslighet och ökad trygghet i förhållande till de resurser som satsas, som lagstiftningen är tänkt att medföra. Konsekvenser av utredningens förslag 15.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningen bedömer att förslagen kan ha positiva konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Brottsligheten och dess konsekvenser är inte jämställt fördelade. Män är till exempel kraftigt överrepresenterade bland gärningspersoner. Av lagföringsstatistiken framgår att av alla personer som lagfördes 2019 var män.25 När det gäller utsatthet för brott visar NTU att det finns skillnader mellan olika brottstyper kopplat till kön. Män är exempelvis betydligt mer utsatta för våldsbrott medan kvinnor är mer utsatta för hot och sexualbrott.26 I trygghetsundersökningen beskriver däremot kvinnor att de är mer otrygga och de vidtar också mer begränsande åtgärder i sina liv med anledning av oron för brott. Det kan exempelvis innebära att man väljer en annan väg eller färd- sätt på grund av oro för att utsättas för brott. Ett förebyggande arbete som leder till minskad brottslighet och ökad trygghet kan mot denna bakgrund ha stora konsekvenser för jämställdheten. Ökad trygghet kan leda till att kvinnor och män ges mer lika förutsättningar att fritt röra sig i det offentliga rummet. Minskad brottslighet skulle också kunna leda till att vissa grup- peringar som upprätthåller destruktiva manliga könsnormer, till exempel föreställningar om att manlighet är förknippat med våld och dominans, skulle försvagas eller upplösas. Förslagen skulle således kunna bidra till att det jämställdhetspolitiska målet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra kan uppnås. 15.11.1Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Utredningen bedömer att förslagen kan få vissa konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Förslagen innebär att förutsättningarna för ett effektivt brottsförebyggande arbete stärks, vilket är till gagn för alla oavsett 25Brå (2020f). 26Brå (2020a). Konsekvenser av utredningens förslag Däremot finns det vissa tydliga skillnader när det kommer till brottslighet mellan personer med svensk och utländsk bakgrund, det vill säga personer födda utanför eller med minst en av föräldrarna född utanför . Personer med utländsk bakgrund har allmänt sett fler riskfaktorer för brott än personer med svensk bakgrund genom att de till exempel har sämre socioekonomiska förutsättningar och i större utsträckning bor i brottsutsatta områden. En studie visar att risken att misstänkas eller lagföras för brott är 1,4–1,6 gånger högre bland män med utländsk bakgrund i jämförelse med män med svensk bakgrund. Det är dock endast marginella skillnader om socioekonomiska och områdesfaktorer vägs in.27 Ett förebyggande arbete som reducerar vissa riskfaktorer skulle följaktligen kunna ha betydelse för personer med utländsk bak- grund. Personer med utländsk bakgrund utsätts också för vissa brott i större utsträckning än personer med svensk bakgrund. Det gäller i synnerhet för våldsbrott som misshandel.28 Ett effektivt brottsföre- byggande arbete skulle sammantaget kunna förbättra förutsätt- ningarna att nå de integrationspolitiska målen. 15.11.2 Konsekvenser för barn och unga trädde lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter i kraft, vilket bland annat innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av och att ett mer barn- rättsbaserat synsätt ska ha genomslag i all offentlig verksamhet.29 Mot denna bakgrund är det också angeläget att statliga utredningar beaktar de eventuella konsekvenser som olika förslag kan ha för barn och unga. Det är en stor andel av alla barn och unga som blir utsatta för eller vittne till brott. Enligt skolundersökningen om brott som genom- fördes av Brå 2019 uppgav nästan hälften av eleverna i årskurs nio att de utsatts för stöld, misshandel, hot, rån eller sexualbrott vid minst ett tillfälle under de senaste tolv månaderna.30 I den senaste nationella 27Brå (2019b). s. 24; , O. m.fl. (2020), s91 ff. 2017/18:186. 30Brå (2020b). Konsekvenser av utredningens förslag kartläggningen av våld uppgav också av eleverna att de upplevt att en förälder eller motsvarande utövat psykiskt eller fysiskt våld mot en annan förälder.31 Det är oftare barn som befinner sig i våldets direkta närhet.32 Brottslighet har en stor påverkan på barn och ungas levnads- villkor. Barn som upplever våld i hemmet löper större risk än andra barn att utveckla symtom som ångest, nedstämdhet, posttraumatisk stress och andra beteendeproblem. Det är också vanligare att de i en vuxenrelation senare i livet upplever eller utsätter andra för våld. Av skolundersökningen framgår att bland de elever som uppger att de utsatts för brott är det en stor andel som undvikit aktiviteter, platser eller personer till följd av oro för att utsättas för brott. Det före- kommer även att unga håller sig borta från skolan på grund av oro för att utsättas för brott, och därmed kan brottsutsatta ungas lev- nadsvillkor påverkas på lång sikt. Unga som dras in i brottslighet tenderar också att utveckla eller fördjupa flera destruktiva beteende såsom missbruk av narkotika, alkohol eller frånvaro från skolan, vilket ytterligare kan försämra deras levnadsvillkor. Sammantaget kan ett arbete som förebygger att barn och unga begår eller utsätts för brott ge flera positiva konsekvenser för dem själva och för samhället i stort. Det kan också bidra till uppfyllandet av den del av målet för barnrättspolitiken som handlar om att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet.33 Utöver de konsekvenser som redogjorts för ovan bedöms förslagen inte få några effekter på tillgången till offentlig service i olika delar av landet, för bostadsbyggandet eller för möjligheten att nå klimatmålen. Eftersom lagförslaget inte förutsätter ett informationsutbyte av- seende uppgifter om enskilda individer får det inte på så sätt konse- kvenser för den personliga integriteten. Sådana konsekvenser kan emellertid inte uteslutas om möjligheterna att utbyta information utökas framöver, se även avsnitt 11.3.1 och 12.5. 31Jernbro, C, , S. (2017). 2020/21:170, s. 10. 2002/03:1. Förslag: Den nya lagen ska träda i kraft i fråga om krav på beslut om åtgärdsplan och i övrigt . Den nya lagen bör träda i kraft . Liksom vid de flesta typer av reformer bör det emellertid finnas mellan att beslut fattas och att bestämmelserna träder i kraft. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet, beredningen inom , riksdagsbehandlingen samt förberedelser hos olika aktörer bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . Denna tidpunkt bör ge utrymme för de olika stegen i lagstiftningsprocessen samt tid till förberedelser hos kommuner och övriga aktörer som påverkas av förslaget. Den föreslagna lagen påverkar kommunernas sätt att arbeta och ställer krav på viss organisation. Det är därför angeläget att kom- munerna får tid på sig att se över sina rutiner och ställa om verksam- heten. Som redogjorts för tidigare i betänkandet pågår det på flera håll i landet ett brottsförebyggande arbete. Vissa kommuner har ett väl utvecklat och systematiskt arbetssätt samt en särskild organi- sation för arbetet som helt eller delvis uppfyller kraven i den före- slagna lagen. I andra kommuner har arbetet precis påbörjats eller är under utveckling. Detta innebär att det kommer att behövas olika för olika kommuner att förbereda sig. Utredningen anser att lagen ska börja tillämpas i hela landet . Därför bör de kom- muner som behöver för förberedelser utgöra utgångs- punkten för bedömningen av vad som är en lämplig tidpunkt för den föreslagna lagens ikraftträdande. Den angivna tidpunkten bör ge dessa kommuner rimlig tid på sig att till exempel förbereda in- rättandet av en samordningsfunktion, rekrytera personal till denna och i övrigt anpassa sin verksamhet och organisation efter den före- slagna lagens krav. Utredningen gör bedömningen att den valda tidpunkten också bör ge Brå tid för att genomföra de föreslagna uppdragen om ut- formningen av ett uppföljningssystem, se avsnitt 11.5, samt om kart- läggning och analys av kommunernas behov av strategiskt stöd, se avsnitt 12.2.1 samt därefter anpassa sitt arbete och sin verksamhet utifrån hur dessa uppgifter för myndigheten slutligen kommer att utformas. Likaså torde tiden medge utrymme för såväl Brå som läns- styrelserna att förbereda och genomföra eventuella informations- insatser och övriga nödvändiga förberedelser med anledning av den nya lagen. Utredningens bedömning utgör endast en grov uppskatt- ning av den tid som rimligen bör ges för den fortsatta beredningen av förslagen och förberedelser inför lagens ikraftträdande. En mer detaljerad tidsplan över vilka delar av förslagen som faktiskt bör genomföras före ikraftträdandet och med vilken ambitionsnivå är dock frågor som måste bedömas i samband med ställningstaganden till den fortsatta hanteringen av utredningens förslag. När det gäller bestämmelsen om krav på beslut om åtgärdsplan anser utredningen att denna inte behöver träda ikraft före . Eftersom beslutet om en åtgärdsplan enligt förslaget förutsätter att det finns en lägesbild som underlag för beslutet måste kommu- nerna ges utrymme att ta fram en sådan lägesbild. Utredningen gör bedömningen att från ikraftträdandet i övrigt utgör tillräckligt med tid för ett sådant arbete. För de kommuner som kan och vill finns inget hinder för att besluta om en åtgärdsplan tidigare än så. 17.1Förslaget till lag om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete Lagens syfte och tillämpningsområde I denna lag finns bestämmelser om kommuners ansvar för brottsföre- byggande arbete. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 11.1. Bestämmelsen klargör att lagen endast gäller för kommuner. Kommuner ska bidra till att samhällets samlade brottsförebyggande arbete bedrivs på ett effektivt sätt genom att fullgöra de uppgifter som följer av denna lag. Paragrafen ger uttryck för att kommunernas brottsförebyggande arbete utgör en del i det samlade brottsförebyggande arbetet som bedrivs i samhället. Övervägandena finns främst i avsnitt 10.2 och 11.1. Bestämmelsen innebär ett tydliggörande av kommunernas roll i samhällets brottsförebyggande arbete i allmänhet och i det lokala arbetet i synnerhet. Tydliggörandet består i att kommunerna ska arbeta och ta ansvar på ett i lagen närmare angivet sätt vilket ska bidra till att samhällets samlade brottsförebyggande arbete bedrivs effektivt. Med effektivt arbete avses att de resurser som satsas, i form av tid och pengar, ger så stor effekt som möjligt i förhållande till det mål som gäller, i det här fallet att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att kommuner utifrån ett kunskapsbaserat underlag tar ställning till behovet av brotts- förebyggande åtgärder och skapar förutsättningar för samordning av det brottsförebyggande arbetet inom kommunen. I paragrafen anges det övergripande syftet med lagen. Över- vägandena finns i avsnitt 11.2 Av paragrafen framgår att lagen har flera syften. Det handlar dels om att säkerställa att kommunerna tar ställning till behovet av brotts- förebyggande åtgärder utifrån ett kunskapsbaserat underlag, dels att kommunerna skapar förutsättningar för samordning av det brotts- förebyggande arbetet inom kommunen. Det centrala för det första syftet är att ställningstagandet görs utifrån ett underlag byggt på fakta så att adekvata åtgärder kan planeras och vidtas. Ett sådant underlag tas fram inom ramen för ett struk- turerat och systematiskt arbetssätt, beskriver en problembild utifrån såväl kvantitativ som kvalitativ data samt utgår, så långt som möjligt, från kunskap om vad som är verkningsfullt när det gäller att förebygga brott. Det andra syftet tar sikte såväl på behovet av intern samordning inom kommunens organisation och mellan dess olika verksamheter som med insatser som vidtas eller kan vidtas av andra aktörer inom kommunens geografiska område. Med samordning avses att så långt möjligt säkerställa att det brottsförebyggande arbetets olika resurser tas tillvara och är koordinerade med varandra. Kommuner ska ta fram en lägesbild som beskriver brottsligheten och dess konsekvenser inom kommunens geografiska område. 1.en kartläggning av brottslighetens art, omfattning och konsekvenser, 2.en analys av kartläggningens resultat, samt 3.annan information av betydelse. I paragrafen regleras kommuners ansvar att kartlägga den lokala brottsligheten och dess konsekvenser, genomföra en analys och komplettera resultatet med annan information av betydelse samt sammanställa allt i en lägesbild. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.1. Lägesbilden ska omfatta brottsligheten och dess konsekvenser inom kommunens geografiska område. Det innebär att skyldigheten begränsas till att avse identifierad brottslighet som förekommer inom kommunens gränser. Begränsningen ger uttryck för en lägsta nivå eller ram att utgå från. Bestämmelsen utgör inte något undantag från den så kallade lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunal- lagen (2017:725). Detta hindrar dock inte att lägesbilden omfattar brottslighet som är kommunöverskridande under förutsättning att denna förekommer även i den egna kommunen. Lägesbilden ska utgöra ett underlag för planering och genom- förande av åtgärder som kan förebygga brott och därmed leda till minskad brottslighet. Bestämmelsen innebär inte ett krav på en uttömmande och fullständig beskrivning av all brottslighet som förekommer inom kommunens gränser. I punkten 1 anges att lägesbilden ska innehålla en kartläggning av brottslighetens art, omfattning och konsekvenser. Det finns flera olika källor för att få fram uppgifter eller information om brottslig- hetens art och omfattning. Den officiella kriminalstatistiken som tas fram av Brå eller statistik som tas fram av andra myndigheter såsom kan kompletteras med såväl statistik som åter- finns inom kommunens egen organisation som hos andra myndig- heter. Brottslighetens konsekvenser kan till exempel handla om ekonomiska konsekvenser eller uppgifter om kommuninvånarnas upplevelser av trygghet. Utöver statistisk och kvantitativa data kan kartläggningen även innefatta kvalitativa data eller information från individer, grupper och aktörer som har viktiga kunskaper och erfarenheter att förmedla. I punkten 2 anges att en analys av kartläggningsresultatet ska genomföras. Kravet på analys innebär att bedömningar ska göras av varför den brottslighet som identifierats i kartläggningen enligt punkten 1 förekommer. Analysen tar därmed framför allt sikte på att identifiera bakomliggande orsaker till och förutsättningar för den brottslighet som kartläggningens resultat visar. Den kan även avse en närmare bedömning av de konsekvenser som identifierats, till exempel vilka ytterligare faktorer som har betydelse för den otrygg- het som eventuellt konstaterats. En analys kan också innehålla en redogörelse för utvecklingen av kommunens brottslighet och genom beskrivningar av risker för framtida brottsproblem kan även sådana problem som inte utgör brott i straffrättslig mening, till exempel ordningsstörningar, inkluderas. I punkten 3 anges att lägesbilden även ska innehålla annan infor- mation av betydelse. Med detta avses att kartläggningen och analy- sen enligt de första två punkterna ska kompletteras med annan infor- mation. Det kan handla om allt från allmän information om kom- munen, dess verksamheter och dess befolkning, till möjligheten att tillvarata engagemang och kunskap från särskilda grupper eller aktörer i det lokala samhället. Att inventera vilka verksamheter – interna eller externa – som kan vara berörda och ha möjlighet att bidra i det brotts- förebyggande arbetet kan också ingå. Syftet med lägesbilden är av- görande för vilken information som är av betydelse. Det innebär att all information som behövs för att kunna ta ställning till behovet av brottsförebyggande åtgärder från kommunens sida bör ingå. Arbetet med lägesbilden innebär att kommuner behöver sam- arbeta med andra aktörer som verkar i kommunen och bestämmelsen har därför viss koppling till samordningsansvaret som regleras i 9 §. Kommuner ska, med lägesbilden enligt 4 § som underlag, besluta om en plan för vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att förebygga brott. Paragrafen innehåller en skyldighet för kommuner att besluta om en plan för brottsförebyggande åtgärder. Övervägandena finns i avsnitt 8.1, 11.2 och 11.3.2. Bestämmelsen anger att kommunen med lägesbilden som under- lag ska besluta om en åtgärdsplan som visar vilka åtgärder kommunen avser att vidta för att förebygga de brottsproblem som identifierats. Bestämmelsen anger inte hur åtgärdsplanen ska beslutas. att åtgärdsplanen ska beslutas på det sätt kommunen bestämmer inom de ramar som allmänt gäller för verksamhet enligt kommunallagen. Kommuner ska minst uppdatera lägesbilden enligt 4 § och följa upp åtgärdsplanen enligt 5 §. Paragrafen anger med vilket intervall kommuner ska följa upp sin lägesbild och åtgärdsplan enligt 4 och 5 §§. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.3. Bestämmelsen föreskriver att kommuner är skyldiga att minst uppdatera lägesbilden och genomföra en uppföljning av åtgärdsplanen. Bestämmelsen innebär inte något hinder mot att uppdatering och uppföljning görs oftare än . Arbetet med lägesbild och åtgärdsplan enligt 4 och 5 §§ bör i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt integreras med analys- och planeringsarbete som sker i enlighet med annan författning. Paragrafen anger att arbetet bör integreras med annat författnings- reglerat analys- och planeringsarbete när det är möjligt och lämpligt. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.2. Kommunerna är enligt flera författningar skyldiga att ta fram olika typer av analys- och planeringsdokument. Exempel på relevanta för- fattningar är (2010:900), skollagen (2010:800), lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2006:544) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända. Bestämmelsen innebär att skyl- digheten att ta fram en lägesbild och besluta en åtgärdsplan enligt 4 och 5 §§ i lagen bör samordnas med liknande skyldigheter i den utsträckning det är möjligt och lämpligt utifrån den enskilda kom- munens förutsättningar. Kommuners ansvar för samordning Kommuner ska inom sitt geografiska område ta ett ansvar för sam- ordningen av det brottsförebyggande arbetet genom att verka för att 1.skriftliga överenskommelser om samverkan ingås med relevanta aktörer, och 2.strategiska brottsförebyggande frågor hanteras i ett särskilt forum (strategiskt råd). Paragrafen ålägger kommunerna ett visst ansvar för samordningen av det brottsförebyggande arbetet inom kommunens gränser. Över- vägandena finns i avsnitt 11.3.4. Bestämmelsen ger uttryck för att kommunen ska vara drivande i arbetet med att uppnå samordning genom samverkan inom kom- munens geografiska område. Ansvaret innebär att kommunerna aktivt ska arbeta för en gemensam inriktning för det lokala brotts- förebyggande arbetet och se till att det finns nödvändiga strukturer för samverkan genom att bjuda in och uppmuntra andra aktörer som kan bidra att delta i arbetet. Bestämmelsen innebär inte någon begränsning av andra aktörers reglerade ansvar och ger inte heller kommunen mandat att bestämma över andra aktörer. Samordningsansvaret består av två delar. Enligt punkten 1 ska kom- muner verka för att skriftliga överenskommelser om samverkan ingås med relevanta aktörer till exempel statliga myndigheter, regioner, det civila samhällets organisationer och aktörer inom näringslivet. Med begreppet relevanta tydliggörs att det inte är fråga om att ingå över- enskommelser med alla tänkbara aktörer som kan vara berörda utan det krävs någon form av kvalificering för aktörens relevans. Först och främst handlar det om aktörer med vilka samverkan är särskilt omfattande eller angelägen. Det kan även vara fråga om aktörer med verksamheter inom ett område som är särskilt drabbat av viss brotts- lighet. Aktörer som har en särskild roll eller uppgift kopplad till viss typ av brottslighet eller vissa målgrupper såsom unga på väg in i kri- minalitet eller personer som vill lämna en kriminell bana utgör ytterligare exempel. Enligt punkten 2 ska kommunen verka för att strategiska brotts- förebyggande frågor hanteras i ett forum – ett strategiskt råd. Rådet ska utgöra ett forum för dialog mellan de aktörer som är närmast Brottsligheten och dess konsekvenser samt behovet av åtgärder liksom behovet av samordning och samverkan är exempel på centrala frågor för den strategiska dialogen. Bestämmelsen tar sikte på strategiska frågor men hindrar inte dialog i mer operativa frågor. Vid samverkan och dialog i individärenden gäller regleringen om sekretess och dataskydd på sedvanligt sätt. En överenskommelse om samverkan enligt 8 § 1 ska särskilt innehålla uppgifter om med vilka syften och inom vilka områden som samverkan ska ske. Paragrafen innehåller en beskrivning av vad en överenskommelse om samverkan ska innehålla. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.4. Bestämmelsen anger att en överenskommelse särskilt ska innehålla vissa uppgifter om syftet med samverkan och inom vilka områden den ska ske. Bestämmelsen anvisar en miniminivå för innehållet i en över- enskommelse. Det finns inte något hinder mot att ange andra upp- gifter som kan vara relevanta att ha med, till exempel om parternas roller och mandat eller målsättningar för arbetet. Ett strategiskt råd enligt 8 § 2 ska ledas av kommunen. Rådet bör bestå av representanter för ledningsfunktioner hos de aktörer som ingår i rådet. Paragrafen reglerar kommuners ledningsansvar för ett strategiskt råd. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.4. Av bestämmelsen framgår att det ankommer på kommunen att leda det . Detta är en del av samordningsansvaret enligt 9 §. Andra meningen är en målsättningsbestämmelse och anger att kommunen bör sträva efter att övriga aktörer som ingår i det deltar med representanter med ledande befattningar. I varje kommun ska det finnas en särskild samordningsfunktion för brottsförebyggande frågor. Paragrafen innehåller krav på viss organisation. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.5. Bestämmelsen innebär att varje kommun är skyldig att ha en sär- skild samordningsfunktion för brottsförebyggande frågor. Regleringen anger inte hur funktionen ska bemannas eller hur den i övrigt ska utformas. Sådana frågor är upp till varje kommun att bestämma ut- ifrån behov och förutsättningar i övrigt. Det finns inte något hinder mot att kravet på en samordningsfunktion fullgörs genom någon form av samverkan. 1.samordna och stödja genomförandet av kommunens arbete enligt denna lag, 2.utgöra kommunens kontaktpunkt i förhållande till externa aktörer, 3.bidra till att information om det brottsförebyggande arbetet sprids till kommunens invånare och andra som kan ha intresse eller behov av den. Paragrafen innehåller en beskrivning av vissa arbetsuppgifter för samordningsfunktionen. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.5. I bestämmelsen finns en uppräkning av samordningsfunktionens lagstadgade uppgifter. Detta innebär inte något hinder mot att funk- tionen tillförs ytterligare uppgifter.