sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Därigenom har staterna, inom begränsade områden, inskränkt sina suveräna rättigheter och skapat ett regelverk som inte endast medlemsstaterna lyder under, utan även deras med- borgare och domstolar.11 Inskränkningen av staternas suveräna rättig- heter innebär alltså en kompetensbegränsning för staternas del. Detta innebär i sin tur att det är omöjligt för medlemsstaterna att senare göra gällande en ensidig åtgärd som kan strida mot denna rätts- ordning. Den makt som utövas genom gemenskapsrätten kan inte variera från en stat till en annan på grund av senare nationell lagstift- ning. Det skulle äventyra förverkligandet av fördragsmålen och leda till en förbjuden diskriminering.12 Att det handlar om en inskränk- ning av suveräniteten återspeglas även i principen om tilldelade befogen- heter som innebär att EU endast kan vidta åtgärder på områden där medlemsstaterna har tilldelat unionen befogenheter genom fördragen för att nå de mål som fastställs där.13 Ur ovanstående kan principen om direkta effekt i natio- nella rättsordningar14 samt principen om företräde framför nationell rätt härledas. Unionens rättskällor delas vanligen upp i två grupper: primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten omfattar de mellanstatliga avtalen; fördragen samt de dokument (protokoll och förklaringar) som hör till dem. Varje förändring i primärrätten görs genom ett nytt fördrag som måste ratificeras av samtliga medlemsstater. Sekundärrätten är de rättsakter som antagits med primärrätten som rättslig grund. Sekundärrättens giltighet härleds på så sätt ur primärrätten. Sekundärrätten antas av EU:s institutioner, främst rådet och par- lamentet, och utgörs bland annat av förordningar, direktiv och beslut. 11Mål 26/62 van Gend en Loos samt Mål 6/64 mot . 12Mål 6/64 mot och mål 106/77 mot Simmenthal. 13Fördraget om Europeiska unionen, , artikel 5 (2). 14I mål 26/62 van Gend en Loos prövade domstolen huruvida en fördragsartikel kunde ha direkt effekt i nationell rätt på så sätt att medborgare i medlemslandet kunde tillerkännas rättigheter som en nationell domstol måste skydda och konstaterade härvid att: To ascertain whether the provisions of an international treaty extend so far in their effects it is necessary to consider the spirit, the general scheme and the wording of those provisions. Domstolen ansåg också att direkt effekt följde av the spirit, the general scheme and the wording i fördragsartikeln. Fördragen är mellanstatliga avtal som ligger till grund för EU-sam- arbetet. Fördragen har förändrats . Vad som kallas för EU, dvs. den Europeiska unionen, är sprungen ur tre olika gemenskaper. Den Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) (som ingicks och som därför upphörde att existera ), den Europeiska atomenergigemenskapen (Eur- atom) samt den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), också . Den slutliga versionen av EEG-fördraget antogs i varför fördraget ofta går under namnet . Skydd av miljön nämns inte över huvud taget i – det var inte någon viktig politisk fråga och inte heller på nationell nivå fanns särskilt många lagar som syftade till miljöskydd. Oron för miljön växte talet. Vid upplevde deltagande (de sex ursprungliga) att de inte fick något gehör för sina krav på internationella miljöåtgärder varpå regeringschefer höll ett möte i under vilket de deklarerade att ekonomisk expansion inte är ett mål i sig utan att det ska resultera bland annat i ökad levnadsstandard och ökad livs- kvalitet samt att särskild uppmärksamhet ska ges till icke-materiella värden som skyddet av miljön. Fördragen genomgick sedan ett antal förändringar. Den Europeiska enhetsakten antogs (i kraft ) och syftade till att fullborda den inre marknaden (som skulle ersätta den gemensamma markna- den) per . Enhetsakten innebar ett stort antal för- ändringar av de ursprungliga fördragen och formaliserade gemenska- pens lagstiftningskompetens inom ett antal nya områden, bland annat miljöskyddsområdet. Genom enhetsakten infördes en avdelning VII om ”miljö” som bestod av artiklarna 130r, 130s och 130t i EEG-för- draget (motsvaras av artiklarna 191–193 Fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt, FEUF). Beslut om åtgärder till skydd för miljön måste antas enhälligt, till skillnad från beslut som rörde inre marknaden, vilka kunde antas med majoritetsröster (nu- varande artikel 114). Detta ledde till omfattande diskussioner rörande vilken artikel som skulle utgöra rättslig grund för åtgärder på miljö- området. Fördraget om Europeiska unionen (FEU) antogs i . ändrades namnet på den Europeiska ekonomiska gemen- skapen (EEG) till Europeiska gemenskapen (EG) för att återspegla att gemenskapen omfattade mycket mer än ekonomiska frågor. trädde i kraft och innebar en formell uppdelning mellan EU och EG. I stora, något förenklade, drag omfattade EG det till stora delar överstatliga samarbetet kring den inre marknaden medan EU även innefattade det mellanstatliga samarbetet kring bland annat utrikespolitik. Genom Maastrichtför- draget infördes majoritetsbeslut även för miljöområdet. Fördragen kom att ändras ytterligare, bland annat genom Amsterdam- fördraget15 som trädde i kraft och genom Niceför- draget16 som trädde i kraft . Genom Amsterdamför- draget infördes medbeslutandeförfarandet för miljöfrågor (motsvarade nuvarande FEUF artikel 192(1)) även om majoritetsbeslutet fanns kvar för vissa frågor (motsvarande nuvarande artikel 192(2)). trädde Lissabonfördraget17 i kraft. Lissabonfördraget ersatte förvisso inte och EG-fördraget men genom- förde en lång rad förändringar i dem samt ändrade namn på EG-för- draget. Det heter numer Fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (FEUF) vilket återspeglar att EG upphört att existera som ett separat rättssubjekt.18 Den mest betydelsefulla förändringen inom miljöpolitikens om- råde som Lissabonfördraget medförde var att en separat rättsgrund för energiområdet infördes samt att klimatfrågan lades till som en prioriterad fråga för EU (FEUF artikel 191). Lissabonfördraget inne- bar också ett förtydligande av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. Av störst betydelse för miljöområdet, med av- seende på detta arbete, är att EU har exklusiv kompetens att lagstifta inom områden som rör den gemensamma handelspolitiken samt av- seende bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskepolitiken. I övrigt är den inre marknaden, miljö, transporter och energi, om- råden där lagstiftningskompetensen är delad mellan unionen och med- lemsstaterna. 15EGT C 340, 1997, s. 145–308. 16EGT C 80, 2001, s. 1–87. 17EGT C 306, 2007, s. 1–202. 18Samtidigt blev också i stället . Vi gör i texten ingen skillnad beroende på när i tiden något tilldragit sig utan använder begreppen EU-rätt och även om det handlade om EG-rätt och . Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna är Europeiska unionens regelverk för mänskliga rättigheter. Den består av 50 artiklar med materiella rättigheter och principer, samt fyra artiklar med allmänna bestämmelser. EU:s medlemsländer är skyldiga att re- spektera dessa rättigheter och iaktta stadgans principer när de agerar inom ramen för bindande EU-lagstiftning. Till stadgans artiklar finns förklaringar.19 Förklaringarna utarbe- tades ursprungligen på initiativ av presidiet för det konvent som ut- arbetade Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. De har uppdaterats på initiativ av Europeiska konventets presidium mot bakgrund av de justeringar av stadgetexten som gjorts av det senare konventet (särskilt artiklarna 51 och 52) samt unions- rättens vidare utveckling.20 Av artikel 52.7 i stadgan följer att de för- klaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av stadgan vederbörligen ska beaktas av unionens och medlemsstaternas dom- stolar. Omfattningen av stadgans tillämplighet regleras i artikel 51 i stad- gan. Enligt artikel 51.1 är stadgan, med beaktande av subsidiaritets- principen, tillämplig när unionens institutioner, organ och byråer samt medlemsstaterna (som även i detta sammanhang omfattar domstolar och myndigheter) tillämpar unionsrätten. Enligt artikeln ska institu- tionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna respektera rättig- heterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av grän- serna för unionens befogenheter enligt fördragen. Omfattningen regleras i stadgans artikel 51.2. Där anges att stad- gan inte innebär någon utvidgning av tillämpningsområdet för unions- rätten utanför unionens befogenheter, och inte medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och inte heller änd- rar de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen. Enligt förklaringarna bekräftar punkten 2, tillsammans med punkten 1 andra meningen, att stadgan inte får medföra någon utvidgning av de be- fogenheter och uppgifter som unionen ges i fördragen. 19Förklaringarna har publicerats i EUT 2007 C 303, s. 17. Förklaringarna till stadgan utgör en rätts- källa som ska konsulteras för dess tolkning. Se t.ex. artikel 6.1 tredje stycket FEU och arti- kel 52.7 i stadgan. 20Förklaringarna har publicerats i EUT 2007 C 303, s. 17. Förklaringarna till stadgan utgör en rätts- källa som ska konsulteras för dess tolkning. Se t.ex. artikel 6.1 tredje stycket FEU och arti- kel 52.7 i stadgan. om att uttryckligen nämna det som logiskt följer av subsidiaritets- principen och av att unionen endast har de befogenheter den har till- delats. De grundläggande rättigheter som garanteras i unionen har ingen verkan utanför ramen för de befogenheter som fastställs i för- dragen. Följaktligen kan, enligt punkt 1 andra meningen, skyldighet för unionens institutioner att främja de principer som fastställs i stad- gan endast uppstå inom gränserna för dessa befogenheter. I punkt 2 bekräftas också att stadgan inte kan få till följd att tillämp- ningsområdet för unionsrätten utsträcks utanför unionens befogen- heter enligt fördragen. har redan fastställt denna regel med avseende på de grundläggande rättigheter som erkänns som en del av unionsrätten.21 Stadgan ska alltså tillämpas i två situationer: 1.Vid tillämpning av unionsrätten. 2.Vid tillämpningen av nationella bestämmelser med anknytning till unionsrätten. Rör det sig inte om någon av dessa två situationer ska stadgan inte tillämpas, eftersom det i så fall skulle röra sig om en otillåten utvidg- ning av de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.22 I artikel 52 regleras sedan rättigheternas och principernas räck- vidd och tolkning. Till att börja med ska varje begränsning i utövan- det av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av propor- tionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och fri- heter.23 De rättigheter som erkänns i stadgan och för vilka det finns bestämmelser i fördragen ska utövas på de villkor och inom de grän- ser som fastställs i dessa.24 I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. 21Förklaringarna hänvisar här till mål C-249/96, , punkt 45. 22Schmauch (2016) Tillämpningen av begränsningssystemet i EU:s stadga om grundläggande rättigheter. SvJT 2016 s. 265, s. 267. Bestämmelsen ifråga hindrar inte unionsrätten från att ge ett mer långtgående skydd.25 I den mån grundläggande rättigheter enligt med- lemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner erkänns i stadgan, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med de gemen- samma traditionerna.26 De bestämmelser i stadgan som innehåller principer får genomföras genom lagstiftningsakter och verkställighets- akter som beslutas av unionens institutioner, organ och byråer och av medlemsstaterna när de utövar sina respektive befogenheter för att genomföra unionsrätten.27 Nationell lagstiftning och praxis ska be- aktas fullt ut i enlighet med vad som anges i stadgan.28 När fördragen eller en förordning är tillämpliga finns sådan an- knytning som behövs. När det rör sig om unionsrätt som genomförs i nationell rätt (till exempel direktiv) kan det vara svårt att avgöra när det rör sig om tillämpning av unionsrätt. För att stadgan ska bli till- lämplig vid tillämpningen av svensk lagstiftning måste anknytnings- kriteriet vara uppfyllt. Det måste föreligga en anknytning av en viss grad, som är starkare än att det bara handlar om närliggande rättsom- råden eller att de relevanta bestämmelserna har en indirekt påverkan. Anknytningskriteriet syftar till att avgöra vilken unionsrättslig be- stämmelse som är tillämplig.29 Prövningen kan, enligt , delas upp i tre steg.30 1.Bedöma om den nationella lagstiftningen avser att genomföra en unionsrättslig bestämmelse. 2.Bedöma vilken slags lagstiftning rör det sig om och om den efter- strävar andra mål än de som omfattas av unionsrätten, även om den lagstiftningen indirekt har en påverkan på unionsrätten. Är svaret oklart, är det som kan avgöra om en kon- kret situation omfattas av unionsrätten eller inte. 3.För det tredje måste bedömas huruvida det finns några specifika unionsrättsliga bestämmelser på området eller några unionsrätts- liga bestämmelser som på annat sätt påverkar detta. Denna situa- tion täcker den indirekta betydelsen av unionsrätten för rättstill- lämpningen i det enskilda fallet. 29Schmauch a.a., s. 267 f. 30Ibid., s. 265, s. 268, som hänvisar till mål C-198/13 Hernández, punkten 37. det krävs mer än att de berörda ämnesområdena ligger nära var- andra eller att ett ämnesområde indirekt påverkar ett annat.31 Stadgan blir inte heller tillämplig endast på grund av att en åtgärd vidtas på ett område inom vilket unionen har befogenheter.32 Avgränsningen av stadgans tillämplighet i artikel 51.2 har, enligt , medfört att i flera fall ansett att den inte är behörig att besvara de frågor som ställts och den har därför regel- bundet avvisat begäran om förhandsbesked med stöd av sagda artikel och bristande anknytning till unionsrätten. I målet , som hand- lade om rätten till icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner för EU- medborgare som saknar uppehållsrätt, blev frågan om stadgans tillämp- lighet avgörande.33 I domen slog fast att eftersom de konkreta villkoren för de kontantförmåner som aktualiserades i målet inte reglerats i unionsrätten, omfattades villkoren som ställts upp i den nationella lagstiftningen inte av stadgans tillämpningsområde. Imålet om den andra slovakiska brunbjörnen34 konstaterade EU- domstolen att artikel 51.1 i stadgan bekräftar domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrät- ten, men inte i andra fall.35 När en medlemsstat utfärdar processrätts- liga bestämmelser som är tillämpliga på en talan som rör vilka rättig- heter en miljöorganisation har enligt livsmiljödirektivets artikel 6.3, jämförd med artikel 6.1 b i Aarhuskonventionen, när det gäller att få till stånd en kontroll av behöriga nationella myndigheters beslut med avseende på de skyldigheter de har enligt dessa bestämmelser, så upp- fyller denna medlemsstat de skyldigheter som följer av dessa bestäm- melser och ska således anses tillämpa unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.36 Mot bakgrund av att utredningen bland annat rör flera artiklar i såväl livsmiljödirektivet som fågeldirektivet aktualiseras i vart fall stadgans artikel 47, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. 31Schmauch a.a., s. 269, som hänvisar till mål C-198/13 Hernández, punkten 34. 32Ibid., s. 269, som hänvisar till mål C-198/13 Hernández, punkten 36. 33Ibid., s. 269, som hänvisar till Mål C-333/13 . 34Mål C‑243/15, Lesoochranárske zoskupenie, VLK II. 35EU-domstolen hänvisar till C-205/15 och , punkt 23 och där angiven rättspraxis. 36Mål C‑243/15, Lesoochranárske zoskupenie, VLK II, punkterna 51 och 52. Andra artiklar som kan aktualiseras och som har lyfts till utred- ningen är artiklarna 16 om näringsfrihet och artikel 17 om rätt till egen- dom. Enligt artikel 16 ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Av förklaring till artikel 16 framgår att artikeln grundas på rättspraxis, där friheten att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet erkänns37 liksom avtalsfriheten38 samt på artiklarna 119.1 och 119.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där fri konkurrens erkänns. Denna rättighet ska enligt förklaringen, självfallet utövas med beaktande av unionsrätten och nationell lagstiftning och kan begrän- sas enligt artikel 52.1 i stadgan som anger att de rättigheter som er- känns i stadgan, för vilka bestämmelser återfinns i fördragen, ska ut- övas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa. Enligt artikel 17 har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna sam- hällsintressen. Enligt förklaringen motsvarar artikeln artikel 1 i till- läggsprotokollet till . Emellertid inskränker inte någon av dessa bestämmelser en stats rätt att genomföra sådan lag- stiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Det rör sig, enligt förklaringen, om en grundläggande rättighet som är gemensam för alla de nationella författningarna och enligt artikel 52.3 har denna rättighet samma innebörd och räckvidd som i EKMR, och de begränsningar som anges i denna får inte överskridas. Det som framförts till utredningen rörande artiklarna 16 och 17 har gällt inskränkningar i pågående markanvändning med stöd av art- skyddsreglerna samt den därmed sammanhängande ersättningsfrå- gan. Tillämpningen av artiklarna 16 och 17 beror alltså av huruvida de regler som skyddar egendom eller reglerar ersättning i svensk rätt (2 kap. 15 § regeringsformen och 31 kap. ) syftar till att genomföra någon unionsrättslig bestämmelse, om de eftersträvar andra 37Förklaringarna hänvisar här till mål 4/73 Nold, punkt 14, och mål 230/78, SpA Eridania m.fl., punkterna 20 och 31. 38Förklaringarna hänvisar här till mål 151/78 Sukkerfabriken , punkt 19 och mål C-240/97 mot kommissionen, punkt 99. mål än de som omfattas av unionsrätten och om det finns några unions- rättsliga bestämmelser på området. Att egendomsskyddet påverkas av regler som implementerar unionslagstiftning (naturvårdsdirektiven) talar för att stadgan blir tillämplig även i fråga om egendomsskydd och ersättningsfrågor. Mot det talar emellertid anknytningskriteriet eftersom de konkreta villkoren för när ersättning aktualiseras, inte reglerats i unionsrätten (jämför , ovan). Anknytning finns dock vad gäller ersättningsreglerna i den mån statsstödsreglerna aktuali- seras, eftersom förbudet mot statligt stöd regleras genom fördraget (FEUF). Frågan är dock om det är fråga om ett sådant statligt stöd (se avsnitt 15.8). Slutsatsen som utredningen drar av ovanstående är att det tydligt framgår av praxis att stadgan är relevant för utred- ningens del såvitt avser artikel 47 rörande rätten till effektiva rätts- medel och opartisk domstol. Mot bakgrund av att innebörden och räckvidden av artiklarna 17 och 16 enligt förklaringarna i princip är desamma som följer av EKMR respektive av fördraget i övrigt, kom- mer vi inte att behandla stadgan i dessa avseenden och därmed heller inte ta ställning till huruvida vi anser att stadgan och artiklarna i fråga är tillämpliga. Förordningar äger, enligt fördraget39 allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.40 Det inne- bär att de ska tillämpas som direkt gällande rätt i domstolar och av myndigheter samt att de kan åberopas av enskilda. Ett medlemsland behöver därmed inte, och får inte heller (såvida det inte är särskilt stadgat i förordningen), transformera eller inkorporera en förord- ning i nationell rätt. har uttalat att: En förordning har (…), på grund av sin rättsliga karaktär och sin funk- tion i det gemenskapsrättsliga systemet av rättskällor, omedelbara verk- ningar och kan därför ge upphov till rättigheter för enskilda som de nationella domstolarna är skyldiga att skydda.41 Samt vidare att: En för- ordnings direkta tillämplighet kräver att den träder i kraft och tillämpas för eller emot rättssubjekten utan någon åtgärd varigenom den inför- livas i nationell rätt. 39Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF. 40FEUF, artikel 288. 41Mål C-34/73 Variola, punkten 8. Medlemsstaterna är i synnerhet förpliktade att inte vidta någon åtgärd som kan påverka domstolens behörighet att uttala sig om alla frågor som rör tolkningen av gemenskapsrätten (…) vilket innebär att varje för- farande varigenom en rättsregels gemenskapskaraktär döljs för dem som är underkastade regeln, är otillåtet.42 Principen om unionsrättens företräde gör alltså att existensen av en förordning på ett visst område vanligtvis markerar att medlemssta- terna ska undvika nationell lagstiftning inom det området. Enligt fördraget43 ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är rik- tat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.44 Av fördragets orda- lydelse följer alltså att det för medlemsstaterna bindande elementet handlar om resultatet och medlemsstaterna är därmed förpliktade att faktiskt uppnå resultat som formulerats klart och tydligt.45 Meningen med att nationerna själva får bestämma form och till- vägagångssätt är att länderna antagligen bäst når det avsedda resul- tatet om de kan göra det på det sätt som överensstämmer med deras egna rättstraditioner.46 Vanligen formuleras skyldigheterna som in- struktioner till medlemsstaterna. Staterna ska kanske förbjuda något (till exempel att döda vissa arter) eller vidta åtgärder för att uppnå något (till exempel uppnå gynnsam bevarandestatus för vissa arter). I direktiven anges det sista datum innan vilket medlemsländerna måste ha införlivat de lagar och administrativa åtgärder som behövs för att efterleva direktivet samt faktiskt efterleva direktivet. Det är viktigt att notera att även om medlemsstaterna inte är skyldiga att besluta om åtgärder eller nå resultatet före implementeringstidens utgång så måste medlemsstaterna avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet även innan implementeringstidens utgång.47 42Mål C-34/73 Variola, punkterna 10 och 11. 43Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF. 44FEUF artikel 288 (3). 45Mål C-494/01 kommissionen mot . 46Schütze (2012), European Constitutional , s. 323. 47Se t.ex. mål C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL (Wallonska avfallsmålet), punkten 45 och Mål C-43/10 Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. punkten 60. Den frihet som fördragets ordalydelse förefaller ge medlemslän- derna är i ganska stor omfattning begränsad genom praxis i kombination med principen om lojalt samarbete.