sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — MSB ska enligt sitt regleringsbrev till regeringen redovisa goda exempel och en samlad bedömning av resultatet av de åtgärder som berörda myndigheter, kommuner, regioner, frivilliga försvarsorganisationer och forskningsutförare har vidtagit med hjälp av finansiering från anslag 2:4 Krisberedskap. Av regleringsbrevet framgår även att MSB, enligt ett pågående uppdrag (Ju2019/04183), ska redovisa särskilt allvarliga hot, risker och sårbarheter, utvecklingsmönster samt vidtagna och planerade åtgärder till regeringen. Detta motsvarar den nationella risk- och förmågebedömning (NRFB) som MSB lämnar till regeringen . NFRB är en analys som beskriver hot och risker samt utvecklingsbehov vad gäller samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser och förmåga att stärka det civila försvaret. Analysen i NRFB bygger bland annat på bevakningsansvariga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser. Analysen bygger även på årsredovisningar, planeringsunderlag för civilt försvar, statliga utredningar och erfarenheter från övningar och verkliga händelser. Rapporten i sin helhet är sekretessbelagd och lämnas till regeringen och de bevakningsansvariga myndigheterna. MSB publicerar dock ofta även en kortare öppen version av rapporten. MSB har också särskilda regeringsuppdrag inriktade på det civila försvaret. Enligt ett regeringsuppdrag ska MSB redovisa en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret.14 Av redovisningen ska bland annat följande framgå: •vilka områdesövergripande och mest betydande åtgärder som har vidtagits och planeras att vidtas för att bidra till respektive del i målet för det civila försvaret, •en bedömning av förmågan inom respektive del i målet för det civila försvaret, •en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret utifrån samtliga delar i målet för det civila försvaret, samt 14Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret. Regeringsbeslut , Ju2020/04658 (delvis). Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret •en bedömning av förmågan inom respektive viktig samhällsfunktion: ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post. Ett underlag för framtagande av bedömningarna utgörs av den redovisning som regeringen begärt genom uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter i beslut om anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden –2025. Av redovisningen ska bland annat framgå en bedömning av vilken förmåga berörda myndigheter och aktörer inom myndigheternas ansvarsområde har att bidra till relevanta delar i målet för det civila försvaret.15 Därutöver har MSB uppdraget att gemensamt med Försvarsmakten redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret (se avsnitt 6.3.2). FOI bedriver genom det uppdrag som anges i FOI:s instruktion bl.a. forskning (inkl. sammanställning och kommunikation), metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret. FOI finansieras i huvudsak genom uppdrag från andra myndigheter. De största uppdragsgivarna är Försvarsmakten, och . I FOI:s regleringsbrev finns uppdrag om att myndigheten ska bedriva forskning och analysstöd inom det säkerhets- och försvarspolitiska området av betydelse för inriktningen av totalförsvaret och krisberedskapen. Verksamheten inriktas närmare av Försvarsdepartementet. FOI får även regeringsuppdrag av utvärderande slag, bl.a. fick FOI i uppdrag att analysera vissa övergripande frågor avseende nationell försörjningsberedskap16 vilket resulterade i analysrapporten 15Anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden –2025. Uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter. Regeringsbeslut , Ju2020/04658 (delvis). 16Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret Nationell försörjningsberedskap – FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar på regeringsuppdrag.17 Utöver särskilda regeringsuppdrag så utför FOI inom ramen för sitt anslag och uppdrag uppgifter rörande utvärdering av totalförsvaret, som är av liknande karaktär som de som kan ges till analys- och utredningsmyndigheter. Exempel på sådana uppdrag är att följa upp och utvärdera militära insatser och utbildningar och jämställdhetsintegration i övningar, men även uppdrag att utvärdera systemförändringar som t.ex. effekter av det förändrade personalförsörjningssystemet. Syftet med dessa utvärderingar är att dra lärdomar för den fortsatta verksamheten snarare än att göra en revision, men metoderna är liknande som vid revision. FOI stödjer även uppdragsgivarna med metod- och sakkompetens vid uppdragsgivarnas egna utvärderingar och uppföljningar, t.ex. av stora totalförsvarsövningar. Vid finns och samhällets säkerhet (CTSS) som ingår i , strategi och ledarskap. Vid CTSS bedriver Försvarshögskolan forskning, analysstöd och utbildning inom krisberedskap och totalförsvar. har analysstöd bland annat innefattat rådgivning och metodstöd till MSB och Försvarsmakten avseende planering inför Totalförsvarsövning 2020, samt genomförande av utvärderingar av krishantering under coronapandemin hos i , i och . Övriga större uppdrag har genomförts åt bland andra MSB, , , på och . Försvarshögskolan har även deltagit i en utvärdering av det genomförda arbetet med 1 325 om kvinnor, fred och säkerhet och utvärderat resultatet av medlemskap i 2017–2018 på uppdrag av Utrikesdepartementet.18 17Nationell försörjningsberedskap – FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar på regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK, FOI-R-5174-SE. 18Försvarshögskolans årsredovisning 2020. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret Enligt 4 § 5 p förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap ska länsstyrelserna följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Uppföljningen gäller framförallt kommunernas uppgifter enligt lagens kapitel 2 och 3 som finansieras av staten och som regleras i överenskommelserna om kommunernas krisberedskap respektive arbete med för civilt försvar. bör dock följa upp kommunens arbete med krisberedskap i sin helhet, men fokusera på uppgifterna som finansieras med statliga ersättningen utifrån överenskommelserna.19 ska följa upp kommunens tilllämpning av lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och de två gällande överenskommelserna. Det innebär att ska granska att kommunerna utför de angivna uppgifterna samt använder den statliga ersättningen som avsett. Länsstyrelserna ska enligt 4 § 6 p förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap även till MSB rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit och redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna. MSB har till stöd för länsstyrelsernas arbete med uppföljning av kommunerna och rapportering av detta tagit fram ett flertal stöddokument.20 fick uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvärdera regionernas arbete med hälso- och sjukvårdens beredskap och planering inför civilt försvar. Utgångspunkt i arbetet ska vara propositionen Totalförsvaret 19Vägledning för arbete med att följa upp och stödja kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar, s. 4 f. 20Vägledning för arbete med att följa upp och stödja kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar, MSB1476- , Gemensamma bedömningskriterier – För arbete med att följa upp och stödja arbete med att följa upp och stödja kommunerna arbete med krisberedskap och civilt försvar, MSB1475- , och Anvisningar för användning av statlig ersättning för kommunernas arbete med krisberedskap och civilt försvar, dnr 2019-00265. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) och delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret (SOU 2020:23). En redovisning av uppföljningen och utvärderingen av överenskommelsen mellan staten och SKR om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar (S2021/02919) ska delredovisas till () , , –2025. En slutredovisning avseende uppföljningen och utvärderingen av överenskommelsen ska inkomma . Övriga delar ska delredovisas och 2022.21 Bevakningsansvariga myndigheter ska i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Myndigheterna ska minst värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. De bevakningsansvariga myndigheterna och de myndigheter som MSB beslutar i enskilda fall, ska senast vid utgången av oktober månad varje jämnt årtal lämna en sammanfattande redovisning baserad på analysen till och . Redovisningen ska innefatta vilka åtgärder som planeras och en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder.22 Alla myndigheter är skyldiga att efter förfrågan från eller MSB lämna den information som behövs för samlade lägesbilder.23 21Uppdrag att ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvärdera regionernas arbete med hälso- och sjukvårdens beredskap och planering inför civilt försvar Regeringsbeslut , S2021/02921 (delvis). 228 § Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 2314 § förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret De risk- och sårbarhetsanalyser som kommuner och regioner ska göra avseende extraordinära händelser i fredstid (se avsnitt 5.18) har MSB bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om.24 MSB har utfärdat föreskrifter kring kommunernas och regionernas sammanställning av risk- och sårbarhetsanalyser samt hur dessa ska rapporteras och följas upp. Av dessa föreskrifter framgår att rapportering ska ske under det första kalenderåret efter ordinarie val till regionrespektive kommunfullmäktige, att kommunerna ska rapportera till och att regionerna ska rapportera till , MSB och till . Kommuner och regioner ska regelbundet följa upp sin risk- och sårbarhetsanalys och med utgångspunkt i denna bedöma sin generella krisberedskap. Uppföljningen och bedömningen ska rapporteras till . Regionerna ska också rapportera detta till och till MSB.25 Kommunerna ska dessutom hålla informerad om vidtagna förberedelser inför extraordinära händelser och lämna lägesrapporter och information om händelseutvecklingen vid sådana händelser till länsstyrelsen.26 Regionerna har motsvarande skyldigheter gentemot MSB och vad avser uppdatering om vidtagna förberedelser och gentemot och vad gäller lägesrapporter och information om händelseutveckling vid extraordinära händelser.27 Under höjd beredskap ska kommuner och regioner även hålla informerad om beredskapsläget och de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen för att staten ska ha möjlighet att följa upp beredskapsläget inom kommuner och regioner även under höjd beredskap. Regionerna ska även hålla och informerade om samma sak.28 2412 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 25Se MSBFS 2015:4 och MSB 2015:5. 262 kap. 9 § lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap samt 2 § förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 272 kap. 9 § lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap samt 3 § förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 283 kap. 5 § lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och 6 och 7 §§ förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Rapportering, uppföljning och utvärdering av totalförsvaret Utifrån de uppgifter som finns i lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), samt säkerhetsskyddslagen (2018:585) har kommuner och regioner genom sin medlems- och arbetsgivarorganisation och Regioner (SKR) tecknat överenskommelser med MSB för kommunernas och regionernas arbete med civilt försvar.29 Överenskommelserna gäller för perioden – 2020 och har sedan förlängts till att gälla till och med . SKR har även för regionernas räkning med staten tecknat årliga överenskommelser för hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar . 6.3.11Näringslivet samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer Som angetts i kapitel 5 har näringslivet och arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer en skyldighet att bidra med de uppgifter om sin verksamhet som en myndighet kan behöva för sin planering och vissa myndigheter har rätt att begära sådana upplysningar eller sådan medverkan. Några krav på annan rapportering uppställs däremot inte. De uppgifter som samlas in med stöd av denna uppgiftsskyldighet kan bl.a. ligga till grund för de utvärderingar som olika ansvariga myndigheter gör avseende behov och förmåga i näringslivet m.m. 29Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022, (MSB 2018-09779 och SKL 18/03101), Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018–2020, (MSB 2018-05681 och SKL 18/01807), Förlängd och justerad överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2021, (MSB 2020–151116 och SKR 20/01540), Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018-2020 med revideringar , (SKR 21/01510 och MSB 2021-13778), Överenskommelse om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar 2018–2020, (MSB 2018–05682 och SKL 18/02653). Förlängd och justerad överenskommelse om regionernas arbete med krisberedskap och civilt försvar 2021, (MSB 2020–15116 och SKR 20/01674), Överenskommelse om regionernas arbete med krisberedskap och civilt försvar 2018-2020 med revideringar , (SKR 21/01511 och MSB 2021-13778). och rapporter om utvärdering och uppföljning av totalförsvaret En självständig utvärderings- och uppföljningskapacitet inom försvarsområdet har föreslagits av ett flertal utredningar och rapporter . Nedan återges några av de slutsatser och förslag som framförts tidigare. 7.1.1Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92) (Styrningen av insatsförsvaret, SOU 2005:92) konstaterade bl.a. att det på flera politikområden finns särskilda utvärderingsorganisationer – antingen inom , inom någon myndighet eller som en särskild myndighet utvärderar genomförande och genomslag för politiken, dess effekter, kostnader och samhällsekonomiska konsekvenser. Utredningen noterade att det på försvarets svårbedömda område inte finns en särskild organisation med sådana uppgifter, och föreslog därför att en sådan funktion skulle inrättas inom Försvarsdepartementet. Utredningen uppskattade att av befintliga medel skulle avsättas för att förstärka verksamheten i en särskild utvärderingsfunktion.1 Regeringen vidtog ett antal åtgärder för att skapa en mer rationell förvaltning och bättre styrformer bland annat med stöd i förslag.2 I budgetpropositionen redovisade regeringen att den stärkt Försvarsdepartementets kapacitet 1SOU 2005:92, s.119, s. 177–178 och s. 197. 2008/09:140, s. 104. utredningar och rapporter om utvärdering och uppföljning av totalförsvaret inom styrning, uppföljning och analys av myndigheterna inom utgiftsområdet främst avseende Försvarsmakten.3 7.1.2Stödutredningen (Fö 2009 A) (Ett användbart och tillgängligt försvar, Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009 A) påtalade bl.a. att en förstärkt försvarsekonomisk kompetens inom eller vid en analys- och utvärderingsmyndighet som Statskontoret, skulle bidra till att förbättra den ekonomiska styrningen och uppföljningen inom försvarssektorn i allmänhet och av Försvarsmaktens verksamhet i synnerhet.4 beräknade att borde avdelas för att Statskontoret, på uppdrag av regeringen och på eget initiativ skulle kunna granska verksamheter inom det militära försvaret ur effektivitetshänseende och föreslå förändringar där så behövs.5 Regeringen gav den särskilde utredaren för den efterföljande , i uppdrag att i sitt arbete utgå från de förslag som redovisats av samt beakta samtliga remissyttranden över rapport.6 7.1.3Försvarsstrukturutredningen (SOU 2011:36) (Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret, SOU 2011:36) bedömning var att en helhetsstyrning av försvaret kräver en fördjupad förståelse av områdets samlade verksamhet och effektivitet. För att möjliggöra detta ansåg utredningen att det behövs olika utvärderingar och uppföljningar, bl.a. som en följd av den fortsatta omställningen med tillhörande höga krav på verksamheten och samtidiga krav på att statens resurser används effektivt. Vidare påpekades att försvarets särskilda organisation och styr- och finansieringsmodell därutöver för med sig ett behov av oberoende analyser av såväl helheten som gränssnitten mellan myndigheterna. Utredningen ansåg att regeringen bör överväga att en särskild utvärderingsmyndighet på försvarsområdet inrät- 2009/10:1, Utgiftsområde 6, s. 17. 4Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten, Rapport från , Fö 2009 A, s. 103. 5Ibid., s. 211. SOU 2021:103 utredningar och rapporter om utvärdering och uppföljning av totalförsvaret tas för att svara mot detta behov. ansåg att en anslagsnivå på inte var orimlig för en utvärderingsorganisation inom försvarsområdet.7 Regeringen gick vidare med delar av förslagen som lämnade beträffande materiel- och logistikförsörjningen, men gjorde inga ställningstaganden till en särskild utvärderingsmyndighet. Statskontoret fick sedermera i uppdrag att följa och utvärdera Försvarsmaktens och arbete med att effektivisera försvarslogistiken.8 7.2Försvarsberedningens rapporter och 2019 7.2.1Motståndskraft (Ds 2017:66) Försvarsberedningen konstaterade i rapporten – In- riktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) att planeringen för totalförsvaret är en omfattande verksamhet som kommer att involvera hela samhället. Med en ökad ambitionsnivå och utökade ekonomiska resurser är det viktigt att säkerställa att inriktningen leder till en förbättrad förmåga att hantera beredskapshöjningar, krigsfara och krig samt att skattemedel används på ett effektivt sätt med nödvändig transparens. Uppföljning och utvärdering av genomförd planering och verksamhet är därför en viktig uppgift. Beredningen konstaterade att totalförsvarsområdet, trots omfattning, anslagstilldelning och komplexitet, saknar en självständig och oberoende utvärderingsinstans med uppgift att granska och följa upp verksamheten. På flera andra områden, t.ex. socialförsäkringar, rättsväsendet, arbetsmarknad samt utvecklingssamarbete, har regeringen någon form av självständig analys- och utvärderingsinstans att tillgå. Försvarsberedningen ansåg att förmågan att utvärdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret bör stärkas. Det bör ske genom att en självständig instans ges i uppgift att granska, utvärdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret i sin helhet, vilket inkluderar både det militära och det civila försvaret. En sådan instans bör ha som främsta uppgift att utvärdera i vad mån målet för totalförsvaret nås 7SOU 2011:36, s. 37 och s. 559. 8Uppdrag till Statskontoret att följa och utvärdera effektiviseringar inom försvarslogistiken, Regeringsbeslut 20-12-2021, Fö2011/613/MFU (delvis). utredningar och rapporter om utvärdering och uppföljning av totalförsvaret samt uppgifterna för det militära respektive det civila försvaret. Instansen bör vidare ha som uppdrag att utvärdera den samlade förmågan i totalförsvaret i förhållande till de krav som ställs på totalförsvaret. Effektivt utnyttjande av skattemedel bör också ingå som en viktig uppföljningsuppgift. En sådan självständig instans skulle kunna ge förutsättningar att minska de rapporteringskrav som regeringen ställer på myndigheterna samt ge möjlighet till ökad transparens och parlamentarisk insyn. Instansen bör ha mandat att granska, utvärdera och följa upp verksamheten inom bl.a. Försvarsmakten, FMV, MSB, sektorsansvariga myndigheter, beredskapsmyndigheter, länsstyrelserna samt kommuner och landsting. Mandatet bör även omfatta aktörernas relationer till näringslivet. Försvarsunderrättelseverksamhet föreslås däremot undantas från utvärderingsmandatet. Detta mot bakgrund av kraven på sekretess som omgärdar försvarsunderrättelseområdet samt att existerande kontrollmyndigheter redan finns. Även den underrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver bör undantas. Försvarsberedningen ansåg att det är viktigt att en utvärderings- och uppföljningsinstans är fristående från den verksamhet den ska granska samt att den har förmåga att hantera särskilda skyddsintressen kopplade till försvars- och utrikessekretess. Vidare är det viktigt att instansen kan genomföra löpande granskning och uppföljning samt har möjlighet att initiera utvärderingar på egen hand. I ljuset av detta ansåg beredningen att en självständig utvärderings- och uppföljningsinstans för totalförsvaret ska etableras som en egen ny myndighet. En ny myndighet kan förslagsvis samlokaliseras med en annan myndighet inom försvarsområdet i syfte att kunna dela administrationsresurser och dra nytta av befintligt skal- och säkerhetsskydd. De närmare formerna för myndighetens verksamhet bör utredas. Kostnaderna för en ny myndighet bedöms uppgå till ca . 7.2.2Värnkraft (Ds 2019:8) I rapporten – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8) angav försvarsberedningen att myndighetens främsta uppgift borde vara att SOU 2021:103 utredningar och rapporter om utvärdering och uppföljning av totalförsvaret utvärdera i vad mån målet för totalförsvaret nås samt uppgifterna för det militära och civila försvaret. Myndigheten borde vidare ha som uppdrag att utvärdera den samlade förmågan i totalförsvaret i förhållande till de krav som ställs på totalförsvaret. Effektivt utnyttjande av skattemedel borde också ingå som en viktig uppgift. Utredningen om civilt försvar noterade i sitt betänkande Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) att regeringen i totalförsvarspropositionen (prop. 2020/21:30) aviserat att den avser att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och lämna förslag om att inrätta en ny myndighet för uppföljning och utvärdering av verksamheten inom totalförsvaret. Utredningen konstaterade härvid att om en myndighet för uppföljning och utvärdering etableras kan detta påverka de uppgifter som MSB har inom detta område och att den aviserade utredningen behöver beakta hur det påverkar den samlade beredskapsplaneringen. Av utredningsdirektivet framgår att myndigheten ska följa upp och utvärdera verksamheten inom totalförsvaret, inklusive effekter, måluppfyllelse och kostnadseffektivitet med utgångspunkt i det övergripande målet för totalförsvaret samt målen för det militära respektive det civila försvaret. Det framgår även att den nya myndigheten ska vara oberoende i relation till den verksamhet den ska följa upp och utvärdera. Det betonas också i direktivet att för att få goda förutsättningar att bedriva en oberoende och kostnadseffektiv uppföljning och utvärdering med hög kvalitet, är det viktigt att den nya myndigheten har väl avgränsade och tydliga uppgifter.