sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — 25Johansson, et al., , kommentaren i , 4 kap. 1 a § BrB. 26Johansson, et al., , kommentaren i , 4 kap. 1 a § BrB. 27Johansson, , s. 14. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … infördes brottet människoexploatering i 4 kap. 1 b § BrB. Bestämmelsen infördes för att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering av personer i arbete och tiggeri. I förarbetena28 till bestämmelsen konstaterades att exploatering av utsatta personer i olika slags verksamheter ökat och att problemen med exploatering är mer framträdande inom vissa områden än andra. Sådana områden där det särskilt hade upp- märksammats problem med exploatering avsåg bl.a. arbete inom bygg-, städ-, restaurang- eller bärplockningsverksamhet samt inom jordbruket. Det kunde t.ex. handla om att personer arbetar för en synnerligen låg lön eller oavlönat, under orimligt långa arbetsdagar eller arbete under olika former av tvång eller hot. Vidare angavs som exempel arbete där personers handlingsfrihet begränsas genom att deras identitetshandlingar beslagtas eller att personer genom skuld- sättning försätts i ett beroendeförhållande till arbetsgivaren, t.ex. genom lån av pengar för att bekosta resan hit eller genom att arbets- givaren senare tar ut orimligt hög ersättning för mat och boende. Skulden dras sedan av från inarbetad lön, utifrån oskäliga villkor som ensidigt har bestämts av arbetsgivaren. Personer förmås på så sätt att arbeta med inga eller begränsade möjligheter att bli skuldfria. Vidare ges i förarbetena exempel på att arbetstagare har förmåtts betala arbetsgivaren stora summor för ett anställningserbjudande av sådant slag som en tredjelandsmedborgare i regel behöver för att beviljas arbetstillstånd i landet. Andra områden där det förekommer olika former av exploatering avser tiggeri, brottslig verksamhet och sexuella ändamål.29 De kriterier som var centrala då brottsrekvisiten för det nya brottet utformades var att straffbestämmelsen skulle träffa såväl exploatering utan samband med ett människohandelsförfarande som exploatering som vidtas av någon annan än den som har genomfört människohan- deln. Straffbestämmelsen skulle också kunna omfatta fall där förut- sättningarna för människohandel inte är uppfyllda. En viktig utgångs- punkt var också att utformningen av den nya regleringen skulle få önskad effekt, alltså att den träffar de uppmärksammade problemen 2017/18:123 s. 33. 2017/18:123 s. 33. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … med exploatering på ett så ändamålsenligt och adekvat sätt som möjligt.30 Beskrivning av rekvisiten i brottet människoexploatering31 Brottet människoexploatering består i att gärningsmannen genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställ- ning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångs- arbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. De otillbörliga medlen olaga tvång och vilseledande ska förstås på samma sätt som för människohandelsbrottet. Med utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation avses i huvudsak detsamma som rekvisitet utnyttjande av någons utsatta belägenhet i brottet människohandel. Det vill säga situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret befinner sig i en beroende- ställning till honom eller henne, t.ex. till följd av ett ekonomiskt skuldförhållande eller ett anställnings- eller lydnadsförhållande. Ut- nyttjande av skyddslöshet avser t.ex. situationer där gärningsman- nen utnyttjar att offret befinner sig i vanmakt, lider av förstånds- handikapp eller av någon sjukdom. Utnyttjande av någons svåra situation kan avse situationer där gärningsmannen utnyttjar att offret t.ex. lever under ekonomiskt svåra förhållanden, lever i flyk- tingskap eller är beroende av narkotika. Till skillnad från vid brottet människohandel krävs det dock inte att offrets alternativ allvarligt begränsas. Med exploatering avses ett otillbörligt användande av en person, alltså att gärningsmannen i en viss verksamhet använder en person på ett sätt som framstår som klart oacceptabelt. Detta kan vara fallet även inom ett verksamhetsområde som under andra omständigheter i och för sig är legalt. Det ska också vara fråga om ett användande som utgör ett angrepp på personens frihet och frid. Exploateringen ska enligt brottsbeskrivningen ske för en viss verksamhet, nämligen tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Begreppet ’tvångsarbete’ utgår på samma sätt som för människo- handelsbrottet från definition av tvångsarbete. Vad som avses är alltså varje arbete eller tjänst som med hot om någon form av straff 30Johansson, et al., , kommentaren i , 4 kap. 1 b § BrB. 31Johansson, et al., , kommentaren i , 4 kap. 1 b § BrB och prop. 2017/18:123 s. 59 ff. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … krävs av en person och som personen ifråga inte frivilligt har erbjudit sig att utföra. Alla slags arbeten eller tjänster omfattas, utan begräns- ning till anställningsförhållanden eller legala arbeten. Hot om något slags straff kan innefatta såväl fysiska straff som psykologiska, eko- nomiska eller andra slags straff. Ett hot kan t.ex. avse fysiskt våld eller frihetsberövande. Det kan också avse hot om att anmäla en illegal arbetstagare till en myndighet eller hot om utebliven lön vid vägran att arbeta övertid. Kravet på ofrivillighet tar sikte på en begränsning av någons valfrihet. Ofrivilligheten kan antingen före- ligga från början av utförandet av arbetet eller inträda i ett senare skede. Det innebär t.ex. att tvångsarbete föreligger genom åtgärder som hindrar en arbetstagare från att lämna sitt arbete även om arbet- stagaren inledningsvis på ett frivilligt sätt har samtyckt till anställ- ningsförhållandet. Begreppet arbete under uppenbart orimliga villkor kan vara svå- rare att bestämma. Det är här fråga om en helhetsbedömning. All- mänt taget handlar det om arbetsförhållanden eller arbetsvillkor som är så dåliga att de vid en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet på ett påfallande och negativt sätt skiljer sig från vad som kan anses acceptabelt på arbetsmarknaden. Bedömningen ska omfatta arbetssituationen i dess helhet, alltså både arbetsförhål- landena och alla villkor som uppställts t.ex. i fråga om lön. Exempel på exploatering i arbete under uppenbart orimliga villkor kan vara att en person får arbeta för en synnerligen låg lön eller oavlönat eller under orimligt långa arbetsdagar. Andra exempel kan vara att den anställde utsätts för oacceptabla säkerhetsrisker i arbetet eller att arbetsgivaren i samband med arbetet tar ut orimligt hög ersättning för en resa till eller för mat eller boende, som sedan dras av från inarbetad lön. Brottet människoexploatering förutsätter uppsåt och då inte annat anges gäller alla former av uppsåt, alltså också likgiltighets- uppsåt. Straffansvar förutsätter att gärningsmannen har haft uppsåt till de relevanta omständigheterna. Straffet för människoexploater- ing (normalfallet) är fängelse i högst . Om brottet har avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av annan, kan dömas för grov människoexploatering och då tillämpas en straff- skala som omfattar fängelse lägst och högst . Även för- sök, förberedelse eller stämpling till människoexploatering och grov Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … människoexploatering liksom underlåtenhet att avslöja eller för- hindra grov människoexploatering kan bestraffas.32 Brottet kan också generera kränkningsskadestånd. Brottet människoexploatering är uttryckligen subsidiärt till brot- ten människorov och människohandel (4 kap. 1 § resp. 1 a § BrB). Straffbestämmelsen kan bli tillämplig bl.a. vid exploatering som inte har något samband med ett människohandelsförfarande eller när exploateringen vidtas av någon annan än den som genomfört män- niskohandeln. Utgångspunkten bör i övrigt vara att sedvanliga prin- ciper för konkurrens ska tillämpas. Det innebär normalt sett att när det är fråga om konkurrens mellan det nya brottet och ett annat brott med samma skyddsintresse, som har en lindrigare straffskala, ska domstolen döma för människoexploatering eller grov människo- exploatering. Enligt 9 kap. 1 § första stycket BrB består brottet bedrägeri bl.a. av att en person förmås, genom vilseledande, att göra eller inte göra något som innebär för bedragaren och skada för den som vilseletts. Brottet är bara aktuellt när någon uppsåtligen vilseleder en annan och skulle kunna aktualiseras vid arbetskraftsexploatering om någon vilseletts om exempelvis lönens storlek och därmed förmås utföra arbete som innebär vinst för den som vilselett och förlust för den som arbetat. Brottet skulle även kunna aktualiseras om någon uppsåtligen vilseletts om att arbetsgivaren skulle ordna arbetstill- stånd till dem om de arbetar utan lön eller med lägre lön och det sedan visade sig att tillståndet inte ordnats eller att kost- naden för tillståndsprocessen var mycket lägre.33 Straffet för bedrägeri är fängelse i högst och vid grovt brott34 är straffskalan fängelse mellan upp till . Faktorer som kan leda till att bedrägeriet bedöms som grovt är om ett betydande värde avsetts eller om gärningen inneburit synnerligen kännbar skada. 324 kap. 10 § BrB och 23 kap. BrB. 33Johansson, , s. 16 f. 349 kap. 3 § BrB. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … Enligt 9 kap. 5 § första stycket BrB består ocker bl.a. av att en person utnyttjar någon annans nedsatta motståndskraft för att bereda sig en förmån som är oproportionerlig i förhållande till motprestationen eller där det inte finns någon motprestation alls. Detta görs inom ramen för ett avtal eller en annan rättshandling. Den ene får alltså ut oacceptabelt mycket mer av en viss rättshandling än den andre genom att utnyttja dennes svaghet. Brottet skulle exempelvis kunna aktualiseras om en arbetsöverenskommelse omfattar att arbetsgiva- ren ordnar mat och logi och denne sedan kräver oskälig betalning för detta. Den nedsatta motståndskraften som ska ha utnyttjats för att bereda förmånen behöver vara en av följande: •’trångmål’, avser ett verkligt förhållande, särskilt ekonomiskt trångmål, men även annan nödställdhet som livsfara; •’oförstånd’, avser bristande omdömesförmåga i allmänhet eller för det aktuella området; •’lättsinne’, avser främst ekonomiskt lättsinne; •’beroendeställning’, kan vara ett anställningsförhållande. Straffet för ocker är böter eller fängelse i högst och vid grovt ocker är straffskalan fängelse i lägst upp till . Fak- torer som kan leda till att ockret bedöms som grovt är om gärningen avsett betydande värde eller varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Utredningen ska enligt direktiven belysa i vilken utsträckning lagen om näringsförbud kan användas för att motverka systematiskt miss- bruk av regelverket för arbetskraftsinvandring. Som bakgrund läm- nas därför en övergripande redogörelse för lagen. En av hörnstenarna i det svenska ekonomiska systemet är närings- friheten, dvs. friheten för var och en att etablera egen näringsverk- samhet med det innehåll och den form som han eller hon önskar. 35Johansson, , s. 17 f. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast införas för att skydda angelägna all- männa intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Lagen om näringsförbud ger den mest ingri- pande inskränkningen i denna frihet då den ger möjlighet att meddela näringsidkare beslut om näringsförbud som medför begränsningar i rätten att bedriva eller ta del i näringsverksamhet.36 En verkan av ett näringsförbud är att den person som meddelats närings- förbud inte heller får vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående eller där en när- stående har en ställning med anknytning till vissa juridiska personer.37 Näringsförbud får meddelas de personer som driver enskild näringsverksamhet, personer som utåt har framträtt som ansvariga för en enskild näringsverksamhet, personer som utövar den faktiska ledningen av en näringsverksamhet, oavsett i vilken juridisk form näringsverksamheten har bedrivits, samt personer med vissa befatt- ningar hos olika slag av juridiska personer, oavsett om de faktiskt har utövat ledningen för den juridiska personen.38 Syftet med näringsförbud är att bekämpa oseriös näringsverk- samhet och främja en sund konkurrens i näringslivet. Det betraktas också som ett viktigt brottsförebyggande instrument i kampen mot ekonomisk brottslighet39 och är även tänkt att utgöra en adekvat reaktion mot ett klandervärt beteende.40 ska föra ett register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud medan utövar tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud följs. Ett näringsförbud framgår av en kreditupplysning. Den som bryter mot ett närings- förbud eller ett tillfälligt näringsförbud döms för överträdelse av näringsförbud till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse . Ett näringsförbud som har meddelats i gäller bara i . Det saknas internationella överenskommelser eller EU-rätt om ömsesidigt erkännande och tillsyn av näringsförbud mellan och andra stater. Det innebär att ett beslut om näringsförbud från en annan stat inte erkänns i och därför inte har några 361 § lagen om näringsförbud. 3711 § 12 lagen om näringsförbud. 382 och 3 §§ lagen om näringsförbud. 1985/86:126, Om lag om näringsförbud m.m., s. 39 och 51. 40Prop.1985/86:126 s. 34 och 62 och prop. 2013/14:215, Ny lag om näringsförbud, s. 49. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … Det innebär också att den som har meddelats ett svenskt näringsförbud i princip är oförhindrad att driva näringsverk- samhet i ett annat land. Det gäller även om verksamheten helt eller delvis riktas mot en svensk marknad, så länge verksamheten inte drivs på ett sådant sätt att den ska anses vara bedriven i Sverige.41 Situationer då ett näringsförbud kan meddelas Ett näringsförbud kan för det första meddelas när en näringsidkare har grovt åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamheten och där- vid har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa.42 Ett brott ska anses begånget i näringsverksamheten om gärningen typiskt sett har en klar anknytning till den verksamhet som bedrivs av gärnings- mannen i hans eller hennes egenskap av näringsidkare. Såväl brott mot näringsreglerande författningar i vidsträckt bemärkelse som ett brott mot centrala straffbestämmelser kan vara att anse som brott i en näringsverksamhet. Avsikten är att näringsförbud ska kunna meddelas när en näringsverksamhet utövas på ett brottsligt sätt. Vidare ska så kunna ske när näringsverksamheten i och för sig be- drivs på ett lagligt sätt men används för att genomföra eller dölja brott. Näringsförbud ska även kunna meddelas då brottets syfte är att främja gärningsmannens näringsverksamhet i ekonomiskt eller annat hänseende.43 Ett brott som bara har böter i straffskalan är att anse som ringa. Även om fängelse ingår i straffskalan bör ett enstaka brott i allmän- het inte anses uppfylla rekvisitet om påföljden stannar vid böter. Ett motsatt synsätt kan vara motiverat om det är fråga om ett högt bötesstraff som gäller brott mot en central straffbestämmelse, t.ex. ocker eller trolöshet mot huvudman.44 Vid bedömningen av om en person har grovt åsidosatt sina skyldigheter kan rätten väga in den brottslighet som personen gjort sig skyldig till. Det finns möjlighet för rätten att även väga in andra omständigheter som visar att per- sonen är olämplig att bedriva näringsverksamhet. Sådana omständig- heter kan exempelvis vara om personen har åsidosatt sina förplik- 1995/96:98, Ändrade regler för näringsförbud, s. 16. 424 § lagen om näringsförbud. 1985/86:126 s. 149 f. 44Prop 1985/86:126 s. 151. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … telser mot borgenärer, arbetsrättsliga förpliktelser (exempelvis arbets- miljöbrott) eller agerat i strid med marknadsrättsliga normer.45 Näringsförbud kan även meddelas vid en rad andra former av otillbörligt agerande i en näringsverksamhet t.ex. i samband med konkurs, vid underlåtenhet att betala skatter och avgifter eller vid överträdelse av konkurrensregler eller kartellöverträdelser.46 Ett näringsförbud har därmed inte karaktären av brottspåföljd eller sär- skild rättsverkan av brott. I stället bör ett näringsförbud i svensk rätt uppfattas som en administrativ sanktion. Emellertid har det i lag- stiftningsarbetet gjorts bedömningen att det finns skäl som talar för att ett beslut om näringsförbud vid en prövning av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, , med stor sannolikhet skulle ses som ett straff enligt den europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, EKMR.47 För att ett näringsförbud ska kunna beslutas måste det vara på- kallat från allmän synpunkt. Vid denna bedömning ska särskild hän- syn tas till om näringsidkaren har dömts för brott i närings- verksamhet eller om åsidosättandet har varit systematiskt, har syftat till betydande eller har orsakat eller varit ägnat att orsaka betydande skada. Om inte särskilda skäl talar emot det ska närings- förbudet alltid anses påkallat från allmän synpunkt om personen har gjort sig skyldig till ett brott i näringsverksamheten där det lägsta straffet är fängelse i sex månader.48 Näringsförbud ska meddelas för , lägst tre och högst , och gäller från det att beslutet om näringsförbud vinner laga kraft.49 Yrkande om näringsförbud väcks huvudsakligen av allmän åklagare vid domstol och vissa fall av eller Krono- fogden.50 Om det är uppenbart att det finns grund för näringsförbud, får rätten efter yrkande besluta om tillfälligt förbud som gäller för tiden till dess att frågan om näringsförbud har av- gjorts slutligt.51 45Prop 1985/86:126 s. 42. 464-7 §§ lagen om näringsförbud. 2013/14:215 s. 51. 488 § lagen om näringsförbud. 4910 § lagen om näringsförbud. 5015 –17 §§ lagen om näringsförbud. 5121 § lagen om näringsförbud. Utgångspunkter för kartläggningen av missbruket av systemet … Företagsbot regleras i 36 kapitlet BrB och är en särskild rättsverkan av brott.52 En företagsbot utgör således inte en påföljd för brott utan är en annan typ av rättsföljd som grundar sig på brottet. Andra exempel på särskild rättsverkan av brott är förverkande av egendom och utvisning på grund av brott. Tanken bakom systemet med före- tagsbot är att det ska motverka brott inom ramen för näringsverk- samhet. Enligt förarbetena ska företagsboten innefatta ett påtagligt av de företag som åläggs boten men också på ett effektivt sätt eliminera de vinstintressen som kan ligga bakom brott i närings- verksamhet.53 Den grundläggande bestämmelsen om företagsbot finns i 36 kap. 7 § BrB. Enligt den ska ett företag, på yrkande av allmän åklagare, åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövningen av närings- verksamhet. avses enskilda näringsidkare och juridiska personer. En förutsättning för företagsbot är att det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Det krävs också att före- taget inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att före- bygga brottsligheten eller att brottet har begåtts antingen av en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda företaget eller att fatta beslut på dess vägnar eller av en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. En förutsättning för att företagsbot ska få åläggas ett företag är alltså att det har begåtts brott i utövningen av näringsverksamhet. För att ett handlande ska utgöra brott krävs att det stämmer överens med vad som anges som brott i en straffbestämmelse och att någon undantagsregel inte är tillämplig. Dessutom fordras att den som har handlat har ett sådant subjektivt förhållande till gärningen som krävs enligt straffbestämmelsen, dvs. att personen i fråga har handlat med uppsåt eller, om det är föreskrivet ansvar för oaktsamt handlande, har varit straffbart oaktsam. 521 kap. 8 § BrB. 1985/86:23, om ändring i m.m. (företagsbot), s. 12 ff. 4Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Ett antal åtgärder har vidtagits för att motverka att utländsk arbetskraft utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. Exempelvis har möjligheter att utföra arbets- platsinspektioner utökats1 och när det gäller människohandel och annan exploatering av personer i arbete har det straffrättsliga skyd- det stärkts genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2018.2 Det har införts ett nytt gradindelat brott i 4 kap. 1 b § BrB, män- niskoexploatering, som bl.a. straffbelägger exploatering av personer i tvångsarbete eller arbete under uppenbart orimliga villkor. Trots det arbete som har gjorts för att motverka missbruk av regelverket för arbetskraftsinvandring har problemen på området dock ökat . De kriminella aktörerna förefaller ha en god och utbredd kunskap om regelverken och myndigheternas arbetssätt. Det förekommer avancerade brottsupplägg där arbetstill- stånd används för att tillskansa sig felaktiga utbetalningar från staten. Osanna arbetserbjudanden till grund för arbetstillstånd an- vänds också för att smuggla in personer i Schengenområdet. Det förekommer även att arbetskraftsinvandrare rekryteras under före- spegling att det som framgått i arbetserbjudandet ska gälla men att de sedan tvingas arbeta för en mycket låg lön på dåliga villkor. Flera av de berörda myndigheterna bedömer att brotten mot välfärds- systemen nu utgör den allvarligaste brottligheten i Sverige.3 Det är 2017/18:176, Utökade möjligheter till arbetsplatsinspektioner. 2017/18:123. 2020:8 s. 16. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring bl.a. mot denna bakgrund som utredningen har fått i uppdrag att kartlägga hur och i vilken utsträckning regelverket för arbetskrafts- invandring används för organiserat missbruk. För att få en bild av hur missbruket ser ut redovisar utredningen i avsnitt 4.2 ett antal rapporter som berör missbruket av regelverket för arbetskraftsinvandring. I avsnitt 4.3 har utredningen kartlagt hur olika aktörer i samhället beskriver de problem som de möter. Där- efter har utredningen tagit del av och sammanställt viss statistik i avsnitt 4.4. Kapitlet avslutas i avsnitt 4.5 med en analys och en sammanfattning av vad som har framkommit. Av utredningens direktiv framgår att utredningen särskilt ska undersöka på vilket sätt och i vilken utsträckning arbetskraftsinvand- ring används för organiserat missbruk av arbetstillstånd, t.ex. med s.k. cirkeltillstånd där familjemedlemmens uppehållstillstånd är beroende av arbetskraftsinvandrarens tillstånd som arbetskraftsin- vandrarens anställning är beroende av familjemedlemmens rätt att vistas i Sverige.4 Detta förfarande syns framför allt i assistansbran- schen, varför denna bransch har uppmärksammats särskilt i kart- läggningen. Utredningen har även fått i uppdrag att särskilt titta på situa- tionen för deltidsarbetande arbetskraftsinvandrare. Deltidsarbete kan vara befogat, t.ex. för att kombinera arbete med studier. är det en grupp som kan ha en förhöjd risk för exploatering, särskilt i arbetskraftsintensiva branscher med förhål- landevis låga löner.5 Även denna grupp har vi därför försökt kart- lägga särskilt. Slutligen ska utredningen också kartlägga förekomsten av handel med uppehållstillstånd för arbete. Detta bl.a. mot bakgrund av rapporter om att arbetskraftsinvandrare betalar människosmugglare och oseriösa aktörer betydande belopp i syfte att kunna få uppe- hållstillstånd för arbete i . Verksamheten innebär en form av handel med svenska uppehållstillstånd och riskerar att leda till att arbetskraft utnyttjas genom undermåliga anställningsförhållanden.6 4Dir 2020:8 s. 18.