sou · H9B3101d2 · 2022-01-19 00:00:00 — Om en person lever ihop med någon annan som maka eller sammanboende är den inkomst som krävs för att klara av Ett reformerat stöd till hushåll med barn de egna levnadsomkostnaderna lägre än för en ensamstående. Många av de utgifter som ett par har är lägre per person än vad det är för en person som lever ensam, men inte alla. Inkomstgränsen för makar och sammanboende bör därför anpassas till att motsvara hälften av den kostnad som parets egna levnadskostnader kräver. Med utgångspunkt i kostnaderna för baskonsumtion kan utgifter för en ensamstående vuxen respektive makar och sambor beräknas för ett genomsnittligt hushåll i landet. I dessa kostnader ingår kostnaden för en genomsnittlig bostad anpassad till en eller två vuxna utan barn. För en ensamstående motsvarar dessa kostnader en inkomst före skatt, räknat på genomsnittlig skattesats i landet, på . Först när en ensamstående med barn har minst denna inkomst kan det ur principiell synvinkel antas att inkomsten räcker till att utöver de egna levnadskostnaderna också tillgodose barnets eller barnens behov. Högre inkomster än så bör alltså reducera bidraget eftersom sådana inkomster innebär att behovet av bidrag minskar. Motsvarande inkomst före skatt är för vardera av två makar eller sammanboende. Inkomster därutöver bör reducera bidraget för dem. Inkomster över nämnda inkomstgräns ska enligt utredningens förslag reducera bidraget för ensamstående, på samma sätt som bidraget reduceras för inkomster över nuvarande inkomstgräns. Personer i de inkomstskikt som de föreslagna inkomstgränserna motsvarar är i de allra flesta fall deltidarbetande. Det kan därför antas att de i många fall har relativt stora möjligheter att påverka sitt arbetsutbud och därmed sin inkomst. Den negativa effekt marginaleffekter kan ha på incitamenten för arbete gör att det kan finns skäl att överväga att minska inkomstavdraget för inkomster strax över inkomstgränsen. En sådan sänkning är emellertid kostnadsdrivande och får dessutom som konsekvens att bidraget kvarstår för personer högre upp i inkomstskalan. För sammanboende är inkomstgränsen enligt utredningens förslag, med de motiv som anförts, lägre än för ensamstående. En inkomstavräkning på , innebärande en ökad marginaleffekt som är lika stor, redan från så låga inkomster innebär enligt utredningens mening dock en alltför negativ effekt på incitamenten för arbete. Utredningen förslår därför att inkomstavräkning endast görs av inkomsten som överstiger den gränsen för var och en av de sammanboende. Ett reformerat stöd till hushåll med barn att inkomstavräkningen även för sammanboende är för inkomster överstigande en högre inkomstgräns. Förslaget innebär att denna högre inkomstgräns sätts till den lägre inkomstgränsen multiplicerad med två, i princip alltså den inkomst som skulle innebära att en av de sammanboende kan klara båda de vuxnas levnadskostnader. Eftersom marginalskatten ökar mellan dessa inkomstgränser räcker dock inte den dubbla inkomsten fullt ut för levnadskostnaderna för dem båda. Den marginaleffekt på som uppstår för var och en av de sammanboende på inkomster över denna inkomstgräns anser utredningen vara acceptabel i förhållande till hur den påverkar incitamenten för arbete. En sänkt marginaleffekt för sammanboende vid lägre inkomster motiveras också av att förbättra bidraget något i förhållande till nuvarande system. Som framgår ovan och av tidigare kapitel i detta betänkande har utredningen den största respekt för att marginaleffekter till följd av bidrag i allmänhet, och mer specifikt det bidrag som utredningen har att utreda, har en negativ inverkan på incitamenten för arbete. har utredningen understrukit det dilemma som uppstår när ett bidrag ska vara fördelningsmässigt träffsäker som marginaleffekterna ska hållas låga. Utredningens förslag innebär ökade maximala bidrag till många hushåll. Detta kan innebära att bidrag i ökad utsträckning jämfört med kan komma att beviljas personer i sådana inkomstskikt att behovet av bidrag är litet eller saknas. För att undvika detta är det nödvändigt att överväga högre inkomstavräkning i högre inkomstskikt. Eftersom det i utredningens uppdrag ingår att dels föreslå ett bidrag som ryms inom nuvarande kostnadsramar, dels inte försämra incitamenten för arbete har utredningen stannat vid att föreslå oförändrad högsta procentsats för avräkningen. Hur mycket marginaleffekter påverkar incitamenten för arbete och därmed arbetsutbudet och inkomsterna beror på hur stor den är sammantaget, det vill säga när hänsyn tas till också andra marginaleffekter som berör bidragsmottagarna. Påverkan på incitamenten för arbete beror också på hur många som träffas av dessa marginaleffekter och i vilka inkomstskikt som de som träffas av befinner sig. Utredningens överväganden rörande det förslag som lämnats har främst varit inriktade på att ge tillräckliga bidrag till de hushåll som har sådana inkomster utan bidrag som inte räcker för att nå en tillräckligt god levnadsstandard. Det har inneburit att förslaget, på grund Ett reformerat stöd till hushåll med barn av det dilemma som beskrivits, med oförändrade fasta marginaleffekter också leder till ökade bidrag till hushåll med små eller inga behov av bidrag. Det är enligt utredningens mycket bestämda uppfattning därför nödvändigt att också höja inkomstavräkningen för att minska bidragsgivningen till hushåll med tillräckliga inkomster utan bidrag. Att förslaget inte inbegriper någon sådan konstruktion beror på att direktivet svårligen kan tolkas som att utredningen har mandat att lämna förslag om ökade marginaleffekter. Enligt utredningens uppfattning är det både nödvändigt och möjligt att öka inkomstavräkningen för att påtagligt öka bidragets träffsäkerhet. För att över huvud taget resonera kring hur en inkomstavräkning skulle konstrueras vilken innebär en sådan ökad träffsäkerhet krävs att det från politisk nivå bestäms att det nuvarande dilemmat med träffsäkerhet och marginaleffekter ska adresseras. Därefter kan olika konstruktioner övervägas vilka innebär en mer rimlig avvägning mellan bidragets träffsäkerhet och påverkan på de ekonomiska incitamenten för arbete. Med familjeförmån menas alla förmåner och kontantförmåner som ska täcka en familjs utgifter. Det är till exempel bostadsbidrag i form av särskilt bidrag för hemmavarande barn, särskilt bidrag för barn som bor växelvis, umgängesbidrag, flerbarnstillägg, barnbidrag och förlängt barnbidrag. Däremot omfattas inte den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget eller underhållsstödet. medlemskap i unionen (EU) innebär bland annat att arbetstagare ska kunna röra sig fritt mellan medlemsländerna utan att diskrimineras i förhållande till arbetslandets egna medborgare. För att främja den fria rörligheten finns gemensamma regler om samordning av medlemsländernas olika sociala trygghetsförmåner. Föräldrar som arbetar eller bor i olika länder inom EU kan ha rätt till förmåner från båda länderna. Dessa förmåner samordnas i vissa fall, i syfte att familjen inte ska få dubbla ersättningar eller gå miste om förmåner. Det är den nationella lagstiftningen i respektive medlemsland som avgör vem som uppfyller villkoren för att vara försäkrad i det landet och som har rätt till olika förmåner. I regleras detta av Ett reformerat stöd till hushåll med barn Den svenska socialförsäkringen är indelad i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad del. Vissa förmåner grundas således på bosättning i medan andra kräver arbete här i landet. Bostadsbidrag och flerbarnstillägg är exempel på bosättningsbaserade förmåner. Om tveksamheter uppkommer om definitionen av familjeförmån inom ramen för tillämpningsområdet för förordning 883/2004 är det som kan avgöra om en förmån är att betrakta som en familjeförmån. I ett flertal fall har domstolen uttalat att avgörande för att en nationell förmån ska anses vara en social trygghetsförmån är för det första att mottagaren beviljas förmånen på grundval av förhållanden som definieras i lag, utan att någon skönsmässig bedömning av personliga behov i det enskilda fallet görs. Domstolen har slagit fast att även om en förmån beviljas eller nekas beroende på sökandens inkomster, tillgångar och antal barn, innebär detta inte att beviljandet av förmånen är avhängig en individuell prövning av sökandens personliga behov. Om ett objektivt och lagstadgat krav uppfylls och rätt till förmånen därmed föreligger, har myndigheten inte möjlighet att ta hänsyn till andra personliga omständigheter.16 Enligt domstolen ska förmånen också hänföra sig till en av de situationer som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning 1408/71. Vid den bedömningen ska man se på varje förmåns grundläggande kännetecken, i synnerhet dess syfte och förutsättningar för att förmånen ska beviljas, och inte på den omständligheten att förmånen i nationell lagstiftning betecknas som en social trygghetsförmån. För bedömningen av förmånens grundläggande kännetecken kan vägledning ges i förordningens definition av beteckningen familjeförmån. I förordning 883/2004 definieras uttrycket familjeförmån som ”alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter”.17 De särskilda bidragen för hemmavarande barn och växelvis boende barn samt umgängesbidraget klassificeras som familjeförmåner. Det finns enligt utredningens mening inte skäl att göra någon annan 16Se mål C-78/91 . 17Artikel 1 z. Ett reformerat stöd till hushåll med barn bedömning när det gäller motsvarande delar i Bofast. Det föreslagna tillägget till särlevande har en konstruktion som till stora delar liknar dessa delar. Utredningen bedömning är därför att även denna del av bidraget bör, i likhet med de särskilda bidragen och umgängesbidraget, betraktas som familjeförmåner i den mening som avses i förordning 883/2004. 13.9Avskaffat flerbarnstillägg för två och tre barn Utredningens förslag: Flerbarnstillägget avskaffas för det andra och tredje barnet. De medel som frigörs ska tillsammans med de minskade utgifter som en övergång till statlig underhållsreglering medför användas för att finansiera ökade utgifter i Bofast jämfört med dagens bostadsbidrag. Enligt utredningens direktiv ska utredningen analysera hur flerbarnstillägget samspelar med barndelen i bostadsbidraget och om systemen är ändamålsenliga utifrån en fördelningsmässig träffsäkerhet. Utredningens analys visar att flerbarnstillägget fördelningsmässiga träffsäkerhet varierar mellan flerbarnstillägget för två, tre, fyra samt fem och därpå följande barn (se avsnitt 9.4 och 11.1). För det andra barnet betalas flerbarnstillägg med mer än en fjärdedel ut till de tre högsta decilerna av befolkningen med avseende på ekonomisk standard, och mer än hälften till de fem högsta decilerna, det vill säga till de personer som har en ekonomisk standard över medianen. Mindre än en fjärdedel betalas ut till de tre lägst decilerna. För det tredje barnet betalas flerbarnstillägg med till de tre högsta decilerna, drygt en tredjedel till de fem högsta och till de tre lägsta decilerna. För det fjärde respektive femte och därpå följande barnen betalas flerbarnstillägg ut med bara respektive till de tre högsta decilerna och med respektive till de tre lägsta. Den sammantagna fördelningsprofilen för flerbarnstillägget är därför inte särskilt god, inte minst eftersom mer än tre fjärdedelar av tillägget går till det andra och tredje barnet. Detta gäller i synnerhet mot bakgrund av det behov av ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet som de senaste tjugo årens utveckling av den ekonomiska standarden för hushåll med barn har inneburit. Det samspel som finns Ett reformerat stöd till hushåll med barn mellan det generella bidraget som flerbarnstillägget utgör och det behovsprövade bostadsbidraget bidrar till otydlighet i den samlade bidragsgivningen. Utredningens förslag om Bofast innebär att bidraget till hushåll med flera barn förstärks. Enligt utredningens uppfattning kan därför flerbarnstillägget avskaffas i de delar som mindre väl bidrar till fördelning till hushåll med stora behov. Detta gäller flerbarnstillägget för det andra och tredje barnet. De ökade bidragen som förslaget om Bofast innebär, främst till hushåll med flera barn, ökar också utgifterna för bidraget jämfört med dagens bostadsbidrag. Förslaget om att statlig underhållsreglering ska ersätta underhållsstöd innebär en besparing, men denna är inte så stor som de ökade utgifterna i Bofast. Ett avskaffande av flerbarnstillägget motiveras därför också av att förslaget i sin helhet inte ska leda till ökade kostnader för staten. Den konsekvensanalys som genomförts pekar på att statens utgifter ökar med till följd av de förslag utredningen lämnar om Bofast och statlig underhållsreglering. Konsekvensanalysen visar vidare att hushåll med tre barn eller färre får ett sammantaget bättre ekonomiskt stöd av förslagen. Ett avskaffande av flerbarnstilläggen för det andra och tredje barnet skulle innebära en besparing på . Ett avskaffande av flerbarnstilläggen för barn två och tre kan därför motiveras. Däremot anser utredningen att det inte kan motiveras att avskaffa flerbarnstilläggen för fyra och fler barn, då dessa delar av flerbarnstillägget är betydligt mer träffsäkra ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. I volym ett av detta betänkande har utredningen föreslagit ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet. Motiveringen är att flerbarnstillägget till det andra barnet har en särskilt dålig fördelningsprofil och att statens utgifter till följd av förslagen om användning av månatliga inkomstuppgifter förväntas öka. Den huvudsakliga orsaken till de ökade utgifterna av förslaget i volym ett är ett minskat så kallat mörkertal, det vill säga att det blir färre hushåll som avstår från att ansöka om bostadsbidrag trots att de har rätt till bidraget. Detta är förstås gynnsamt för att uppnå målet med bidraget, men leder till ökade utgifter. Utgiftsökningen är dock inte så stor av förslagen som den besparing ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet skulle innebära. av de som ett avskaffande av flerbarnstillägg för barn två skulle innebära tas dock i anspråk om Ett reformerat stöd till hushåll med barn mörkertalet minskar till de av dagens mörkertal som utredningen föreslår som en rimlig målnivå. Skulle utredningens förslag både i volym ett och två genomföras, och då båda delarna av förslagen innebär ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet, behöver en sammantagen beräkning göras av utredningens konsekvenser för statens utgifter. Ett genomförande av förslagen i volym ett innebär som framgår ovan att statens utgifter ökar med , om hänsyn inte tas till flerbarnstillägget. Ett genomförande av förslagen i volym två innebär minskade utgifter på om besparingen av ett avskaffande av flerbarnstillägget för barn två och barn tre beaktas. Genomförs båda delarna av förslagen skulle alltså en utgiftsökning på uppstå. De kostnadsberäkningar som genomförts är förstås behäftade med viss osäkerhet. Inte minst gäller det vilken benägenhet att söka bidrag som hushåll kommer att ha både som en följd av förslagen i volym ett och två. Förslagen i volym ett inkluderar förslaget att minska mörkertalet, det vill säga att aktivt påverka fler att söka bidrag. Det kan inte på förhand avgöras om den målsättning som ställs upp för detta arbete kommer att uppnås. Skulle båda delarna av förslagen genomföras påverkas sannolikt benägenheten att söka på ett sätt som gör det ännu svårare att förutsäga hur stort behovet av aktiv påverkan på hushåll att söka bidrag kommer att vara och hur stor påverkan ett sådant aktivt arbete kan ha. Den utgiftsökning som beräknats, då båda delarna av föreslagen genomförs, kan därför visa sig inte bli verklighet. Om det finns skäl att tro på att den blir verklighet, kan de ökade utgifterna hanteras genom en sänkt målsättning vad gäller att minska mörkertalet. Om målsättningen i stället för 75 procents minskning av mörkertalet sätts till blir de samlade konsekvenserna av ett genomförande av förslagen i volym ett och volym två enligt utredningen uppskattning kostnadsneutrala. 14Statlig underhållsreglering och Bofast – konsekvenser I detta avsnitt görs en översiktlig analys avseende konsekvenser för individer, konsekvenser för staten, fördelningsmässiga konsekvenser och konsekvenser för incitamenten till förvärvsarbete. Eftersom utredningen bedömer att den fortsatta beredningen är beroende på vilka ställningstaganden som görs i vissa grundläggande frågor är konsekvensanalysen här inte lika detaljerad som för utredningens förslag gällande månadsuppgifter. 14.1Förslagen i korthet och en sammanfattning av konsekvenserna Förslaget om statlig underhållsreglering Utredningen föreslår att dagens underhållsstöd ersätts av statlig underhållsreglering, där samma metod för fördelning av barns underhåll – den så kallade kvotdelningsmetoden – som används i beräkningen av civilrättsligt underhållsbidrag, också ska tillämpas vid beräkning av den frånlevande förälderns betalningsskyldighet. I den föreslagna metoden blir varje förälders andel av barnets underhåll, förälderns andel av deras sammanlagda överskott. Dock föreslås att högst av förälderns överskott ska kunna tas i anspråk för underhåll. Om sammanlagt underhållsregleringsbelopp (för alla barn den frånlevande föräldern är bidragsskyldig för) överstiger av hens överskott, proportioneras underhållsregleringsbeloppet för varje barn på samma sätt som i dagens underhållsstöd. Statlig underhållsreglering och Bofast – konsekvenser Det belopp som ska betala ut till boföräldern föreslås motsvara precis det belopp som kan debiteras bidragsskyldig förälder enligt ovan beskrivna princip. Inget ytterligare bidrag betalas ut till boföräldern genom den nya underhållsregleringen – varken i form av en skillnad mellan utbetalat ”fullt” underhållsstöd och debiterat belopp eller som ett explicit utfyllnadsbidrag. Bidragsdelen i det gamla underhållsstödet överförs i stället till ett nytt särlevandetillägg i det behovsprövade Bofast som boföräldern kan söka. Den föreslagna underhållsregleringen innebär att en i genomsnitt större andel av barnens underhåll täcks av föräldrarnas sammanlagda betalningsförmåga än i dagens underhållsstöd. Det framräknade underhållsregleringsbeloppet föreslås gälla , varefter en ny beräkning görs. Den betalningsgrundande inkomsten som ligger till grund för uppskattningen av respektive förälders överskott, ska motsvara nettoinkomsten – det vill säga inkomsten efter skatt. Inkomstunderlagen tas vars sista månad ligger underhållsregleringsmånaden, vilket är den närmast föregående månaden det finns känd månadsuppgift om inkomst av tjänst från . För övriga inkomstdelar som ska ingå i underlaget hämtas uppgifter från (), eller från den bidragsskyldiga själv. Den föreslagna modellen kan tekniskt skrivas på följande sätt: det kvotdelade underhållsbeloppet för barn j är: Uttryck 1: Underhållsreglering enligt kvotdelningsprincipen (� � − � )+ ) ∙ �� = ( (� � − � )+ + (� � − � )+ där Ö�� respektive Ö��� betecknar bidragsskyldigs respektive boförälders överskott, �� det maximala underhållsregleringsbeloppet för barn j, � och � boförälderns och bidragsskyldigs respektive bruttoinkomster, och �1och �2 hur stor andel av dessa inkomster som återstår efter skatt. I uttrycket ovan har vi också använt beteckningen (�)+ = 0 om � < 0 och (�)+ = � om a≥0. Statlig underhållsreglering och Bofast – konsekvenser Om av bidragsskyldigs överskott inte räcker till fullt underhåll för samtliga barn hen är bidragsskyldig för, proportioneras underhållet för varje barn på samma sätt som i nuvarande regelverk. Betalningsbelopp för barn j efter proportionering blir då: ��� = �� ∙ min (0.50 ∙ ö��������� , ∑ där �� betecknar barn j:s andel av den bidragsskyldigas sammanlagda kvotdelade underhållsbelopp: �� = ∑�����.�=1 ����� ��� Tabell 14.1 Underhållsstöd och statlig underhållsreglering Sammanfattning av förslag och jämförelse mot nuläge Underhållsregleringsbelopp beräknas utifrån båda föräldrars överskott enligt kvotdelningsprincipen Boförälder får fullt underhållsstöd Boförälder får det framräknade underhålls- regleringsbeloppet utbetalat från Försäkrings- – oavsett hur mycket som debiteras kassan – dvs. precis det som debiteras den Hur stor andel av bidragsskyldigs av bidragsskyldigs överskott kan överskott som kan tas i anspråk för tas i anspråk oavsett antal barn underhåll ökar med antal barn Förslaget om utformning av Bofast Utredningen föreslår att ett nytt särlevandetillägg läggs till i Bofast jämfört med dagens bostadsbidrag. Särlevandetillägget ska vara ett extra bidrag till boförälder avseende hemmavarande barns levnadskostnader i det fall frånlevande förälders underhåll – antingen via den föreslagna statliga underhållsregleringen eller via underhållsbidrag – inte motsvarar hälften av barnets kostnader. Tilläggets storlek – innan inkomstavdrag – ska därför motsvara mellanskillnaden mellan hälften av barnets normala kostnader och det underhållsregleringsbelopp som frånlevande förälder är betalningsskyldig för. För den boförälder som inte har statlig underhållsreglering ska det maximala bidraget i stället utgöra mellanskillnaden mellan hälften av barns normala kostnader Statlig underhållsreglering och Bofast – konsekvenser och ett fiktivt belopp som beräknas som om statlig underhållsreglering skulle ha betalats ut. Särlevandetillägget ersätter bidragsdelen i dagens underhållsstöd och innebär att denna också behovsprövas gentemot boförälder. I dagens regelverk får boföräldern alltid fullt underhållsstödsbelopp utbetalat, utan behovsprövning. Endast bidragsskyldig förälders förmåga att betala underhåll prövas. Vidare föreslår utredningen att de särskilda bidragen för hemmavarande barn, växelvist boende barn och umgängesbarns kostnader modifieras. I förslaget kan en barnfamilj få särskilda bidrag för barnkostnader för upp till fem barn i stället för som , tre barn. Bidrag till bokostnader ges i förslaget av bidragsgrundande bokostnader mellan och ett tak som beror på antal barn. Bokostnadstaket motsvarar genomsnittlig bostadskostnad för hushåll i kommuner >75 000 invånare enligt schabloner. De individuella inkomstgränserna föreslås bli för ensamstående och för sammanboende. Dessutom föreslås att avdraget för varje sökande i hushåll med sammanboende ska vara av inkomstdelar i intervallet 8 850 till 2 × 8 850 = , och för inkomstdelar överstigande . Tabell 14.2 Förslaget om ett nytt bostadsbidrag Sammanfattning av förslag och jämförelse med nuläge Bidrag till bokostnader för barnfamiljer ges för högst 3 barn av bokostnadsdelar överstigande /mån. •5 för familjer med 1 barn •5 för familjer med 2 barn •6 för familjer med 3 barn Bidrag till bokostnader för barnfamiljer ges för högst 5 barn av kostnadsdelar överstigande /mån, men understigande •6 för familjer med 1 barn •8775 kr för familjer med 2 barn •8 + 1 800 för varje barn utöver 2 Särskilt bidrag för hemmavarande barn ges för högst 3 barn med Särskilt bidrag för hemmavarande barn ges för högst 5 barn med • för 1:a barnet • för 1:a barnet • för 2:a barnet • för 2:a barnet • för 3:e barnet • för 3:e barnet • för 4:e barnet • för 5:e barnet SOU 2021:101Statlig underhållsreglering och Bofast – konsekvenser Särskilt bidrag för växelboende barn ges för högst 3 barn med Särskilt bidrag för växelboende barn ges för högst 5 barn med • för 1:a barnet • för 1:a barnet • för 2:a barnet • för 2:a barnet • för 3:e barnet • för 3:e barnet • för 4:e barnet • för 5:e barnet Umgängesbidrag ges för högst 3 barn med Umgängesbarn ges för högst 5 barn med • för 1:a barnet • för 1:a barnet • för 2:a barnet • för 2:a barnet • för 3:e barnet • för 3:e barnet • för 4:e barnet • för 5:e barnet Särlevandetillägg ges till boföräldrar avseende barn med särlevande föräldrar motsvarande skillnaden mellan ett halvt fullt underhållsregleringsbelopp och det • För ensamstående görs inkomstavdrag inkomstdelar överstigande /år och • För samboende görs inkomstavdrag med