sou · H9B3101 · 2022-01-19 00:00:00 — om slutligt bostadsbidrag blir två separata beslut, ett för varje make. Betalningsansvaret blir då inte längre solidariskt. Detta gäller under förutsättning att återbetalningsskyldigheten har sin grund i att den andre sökanden fått en betydande inkomstökning efter separationen.3 har enligt utredningens direktiv pekat på att den solidariska återbetalningsskyldigheten kan få olika konsekvenser för kvinnor och män. Enligt är risken större att kvinnan får betala hela återkravsbeloppet eftersom det oftast är kvinnan som får utbetalningen av bidraget till sitt konto och efter- som kvinnor oftare uppbär socialförsäkringsförmåner vilka en fordran kan kvittas mot. Mot denna bakgrund ingår det i utredningens upp- drag att utreda det solidariska betalningsansvaret för makar och sam- bor och bedöma om det bör finnas kvar. lämnade i sin skrivelse Ett moderniserat bostads- bidrag förslag om att bostadsbidraget skulle individualiseras genom att hälften av bidraget skulle betalas ut till vardera makan eller sambon. Utredningen har övervägt en individualisering av bidraget. En individualisering av bidraget skulle kunna ha många fördelar, inte minst ur ett jämställdhetsperspektiv. Om bidraget fördelas, inte bara mellan hushåll med olika behov, främst beroende på inkomst, utan också mellan makar och sambor i samma hushåll skulle den enskilda individens ekonomiska ställning stärkas. Det skulle kunna vara gynn- samt för den ekonomiska jämställdheten inom hushållet. En sådan individualisering skulle i så fall bygga på en helt, eller i det närmaste helt, individualiserad behovsbedömning. Bidraget skulle beräknas för och betalas ut till varje enskild sökande, utifrån individens inkomst och eventuellt också utifrån vilka barn den enskilda makan eller sam- bon är förälder till. Utredningen har dock valt ett inte lämna förslag om sådan indi- vidualisering av bidraget. Det finns goda argument för att bostads- bidraget ska förbli ett hushållsstöd, det vill säga beviljas till makar och sambor gemensamt. Generellt sett är det ett rimligt antagande att sådana grundläggande utgifter som bostadsbidraget är avsett att ge stöd för delas mellan makar. Mer specifikt är det till övervägande del så att betalningsansvaret för bostadskostnader, ofta hyran, är ett solidariskt ansvar genom att kontrakt och avtal vanligen är ingångna av makarna eller samborna gemensamt. Även ansvaret för barnen är 3Försäkringskassans vägledning Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar, 2004:10 version 20, s. 108. Förslag om nytt inkomstunderlag delat enligt bestämmelserna i , även om underhållsskyldigheten för en styvförälder bara är sekundär i förhållande till föräldrarnas. Att individualisera bostadsbidraget så att en maka eller sambo skulle kunna få bidrag på grund av låg inkomst i förhållande till försörj- ningsbördan, trots att den andra makan eller sambon har hög inkomst skulle försämra bidragets träffsäkerhet. Den maka eller sambo som har hög inkomst har både förmåga att kompensera för den andras lägre inkomster och står vanligen också faktiskt för hela eller mer- parten av de aktuella utgifterna. Att individualisera bidraget genom att enbart dela upp bidrags- utbetalningen i två lika delar är enligt utredningen uppfattning inte en tillräcklig lösning på de problem med solidariskt betalningsansvar som har lyfts fram. Det utesluter inte att det kan finnas andra goda skäl till att göra en sådan uppdelning i utbetalningen. Enligt utredningens mening finns det anledning att skilja på två olika situationer. Den ena är då ett krav på återbetalning av tidigare utbetalat bostadsbidrag riktas mot personer som är makar eller sambor. Den andra är den situation då kravet riktas mot personer som har separerat men betalningsansvaret ändå är solida- riskt eftersom det betalades ut när de fortfarande bodde ihop. Det är den andra situationen som kan vara svårt problematisk, även om bristande ansvarstagande mellan makar och sambor kan leda till vissa besvär även i den första situationen. Särskilt i två mer specifika situationer kan det solidariska betalningsansvaret leda till större pro- blem efter en separation. Den ena avser när återbetalningen, till exempel med hjälp av kvittning på senare utbetald ersättning från socialförsäkringen, görs av en av de tidigare sammanboende och det regresskrav som uppkommer från denna mot expartnern svårligen kan lösas. Orsaken till att regresskravet inte kan lösas kan vara att det föreligger en hotsituation mellan de före detta sammanboende, och till och med att någon av parterna har skyddade personuppgifter. Den andra mer specifika situationen är den som nämnts ovan när orsaken till det uppkomna kravet på återbetalning är att den ena partens inkomst har ökat efter separationen men återkravet ändå riktas mot den andra för hela eller delar av skulden. Eftersom den sistnämnda situationen i princip inte kan uppkomma om utredningens förslag om att beräkna bidraget på enbart historiska inkomster för- verkligas återstår den första situationen. Förslag om nytt inkomstunderlag I vägledning 2005:2 Fordringshantering hos tas just situationen när någon av de solidariskt betal- ningsansvariga har skyddade personuppgifter upp. Då kan det enligt finnas skäl att dela fordran så att varje person blir enskilt betalningsskyldig för en bestämd del. Enligt vad utredningen uppfattar finns det alltså möjligheter att hantera också den andra typen av särskilt bekymmersam situation. innebär en sådan hantering att förutsättningar att få tillbaka så stor del av det för mycket utbetalade bidraget som möjligt kan för- sämras. En generell individualisering av bidraget skulle på motsvar- ande sätt avskaffa det solidariska betalningsansvaret, men leda till att förutsättningarna försämrades för att få tillbaka så stora delar av det för mycket utbetalade bidraget som möjligt. En individualisering av bidraget skulle alltså ha fördelar ur ett jämställdhetsperspektiv och innebära att bland annat bekymmer- samma situationer med svårigheter för den som betalar de solidariska skulderna kan få när det gäller regressrätten. finns det argu- ment som talar för att bidraget är gemensamt för makar och sambor, främst när det gäller träffsäkerhet men också när det gäller att få tillbaka så mycket som möjligt av bidraget om det betalas ut med ett för högt belopp. Den orättvisa som följer av att en part betalar till- baka hela eller mer än sin andel av den skuld som har uppstått är oönskad men kan inte fullt ut elimineras med mindre än att bidraget helt individualiseras. Att bara dela utbetalningen lika leder inte till att det åstadkoms en fördelning av ansvaret för återbetalning som motsvarar respektive parts ansvar för skuldens uppkomst. Utred- ningen föreslår ingen individualisering av bostadsbidraget och därför inget avskaffande av det solidariska betalningsansvaret. Förslag om nytt inkomstunderlag 8.8Vissa justeringar av hur uppgifter i beskattningsdatabasen ska kunna användas Utredningens förslag: ska utöver vad som gäller få direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattnings- databasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om beräkning av underhållsstöd enligt 18 kap. SFB. ska också på annat sätt än genom direkt- åtkomst ha tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen för be- räkning och kontroll av underhållsstöd och betalningsskyldighet. Behandlingen av uppgifter i beskattningsdatabas regle- ras i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och förordningen (2001:588) om behand- ling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Av 2 kap. 8 c § lagen framgår att får ha direktåtkomst till vissa uppgifter. Direktåtkomsten begränsas enligt förslaget till de uppgifter som behövs i ett ärende om beräkning av underhållsstöd enligt 18 kap. SFB. Underhållsstöd kan lämnas som fullt underhålls- stöd eller utfyllnadsbidrag. Bestämmelser om utfyllnadsbidrag finns i 18 kap. SFB. När stödet lämnas i form av utfyllnadsbidrag görs en avräkning för det underhåll som den bidragsskyldiga föräldern enligt beräkningar har möjlighet att betala direkt till boföräldern eller, vid förlängt underhållsstöd, den studerande. I dessa fall hanteras underhållsskyldigheten inom ramen för underhålls- stödet. Det innebär att det inte fastställs någon betalningsskyldighet utan ett så kallat fiktivt betalningsbelopp räknas fram enligt samma bestämmelser som när betalningsskyldigheten bestäms. har medgetts direktåtkomst för bland annat fastställande av betalningsskyldighet enligt 19 kap. SFB. I utredningens förslag kompletteras också bestämmelsen genom att det nya 19 a kap. läggs till. får också ha direktåtkomst till uppgifter i be- skattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om beräk- ning av bostadsbidrag enligt 97 kap. SFB. Enligt förslaget ska även det nya 98 a kap. SFB läggas till. Förslag om nytt inkomstunderlag Enligt utredningens förslag ska få tillgång till inkomstuppgifter som är mer aktuella än den beskattade inkomsten. Förslaget innebär att ska, när underhållsskyldig- het hanteras inom ramen för underhållsstödet, ta ledning av upp- gifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarande- lagen (SFL). Uppgifterna som omfattas av direktåtkomsten är inte utan integ- ritetskänslighet, men är inte heller av det särskilt känsliga slaget. Samma slags uppgifter finns redan hos och myn- digheten får enligt ifrågavarande bestämmelse ha direktåtkomst till uppgifterna om de behövs i ett ärende om betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder enligt 19 kap. SFB, bestämmande av sjukpenninggrundande inkomst enligt 26 kap. SFB, eller beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. SFB. Utredningen anser, med stöd av att redan nu enligt ifrågavarande bestämmelse får ha direktåtkomst till samma slags uppgifter, att den föreslagna rätten till direktåtkomst inte innebär ett otillbörligt eller oproportionerligt ingrepp i enskildas integritets- skydd. Utredningen föreslår också att 7 § första och andra stycket i för- ordningen ändras på så sätt att uppgifter till ska lämnas ut från beskattningsdatabasen för beräkning och kontroll av underhållsstöd och betalningsskyldighet. Förslaget innebär också en harmonisering i förhållande till vissa andra punkter i bestämmelsens första stycke. och har lämnat framställ- ningar till med önskemål om utökat författnings- stöd för utlämnande på medium för automatiserad behandling, bland annat har det handlat om stöd för att kunna efterfråga månadsupp- gifter hos . och har gemensamt genomfört en översyn av 114 kap. SFB och förord- ningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration och kommit fram till att det finns stort behov av en omarbetning av 114 kap. SFB. , då det senast gjordes en fullständig översyn av bestämmelserna, har myndigheternas verksamheter genomgått stora förändringar, framför allt som en följd av den digitala utvecklingen. Förslag om nytt inkomstunderlag Ipromemorian Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och för- ordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration4 framgår bland annat följande. En vanlig utgångspunkt är att direktåtkomst antas vara det mest effektiva sättet att utbyta information. Mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och möjligheterna att bygga fråga/svar-tjänster som har förmåga att lämna uppgifter lika snabbt som det är möjligt att hämta uppgifter genom direktåtkomst, har effektivitetsskäl dock minskat i relevans som argument för direktåtkomst. Information kan ofta utbytas genom fråga/svar-tjänster som inte förutsätter direktåtkomst. Många myndigheter, inklusive och , föredrar att i enlighet med eSams5 rekommendation utforma nya systemlösningar för överföring av information mellan myndigheterna som fråga/svar-tjänster. Ett exempel är överföringen av månads- uppgifter från till som sker genom en av myndigheterna framtagen fråga/svar-tjänst, trots att reger- ingen givit rätt att få direktåtkomst till uppgif- terna i beskattningsdatabasen. Teknikutvecklingen har alltså lett till att de effektivitetsvinster som har motiverat ett system med direktåtkomst numera också ofta kan utvinnas ur ett fråga/svar- system som baseras på utlämnande på medium för automatiserad be- handling. Med hänsyn till att det med möjligheten till direktåtkomst följer en ökad risk för intrång i den personliga integriteteten in- stämmer vi i eSams bedömning att framtida elektroniska utlämnanden av personuppgifter från myndigheternas respektive verksamheter inte bör ske genom direktåtkomst. Framtida elektroniska tjänster för utlämnande av personuppgifter elektroniskt bör i stället utformas på ett sätt som inte är att betrakta som direktåtkomst.6 Utredningen har inte tagit ställning i frågan som och har lyft hos . Utred- ningens förslag i dessa delar har därför utgått från de tankar som legat till grund för nuvarande lagstiftning, men behovet av de föreslagna ändringarna kan därför behöva övervägas i den fortsatta beredningen av och promemoria. 4Försäkringskassans dnr FK 2020/001747 och dnr VER 2020-180. 5eSam är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan 32 myndigheter och SKR. 6Försäkringskassans dnr FK 2020/001747 och dnr VER 2020-180, s. 63 f. Förslag om nytt inkomstunderlag 8.9Fler hushåll med bostadsbidrag och avskaffat flerbarnstillägg för det andra barnet Utredningens förslag: För att minska den andel hushåll som har rätt till bostadsbidrag men inte söker ges i uppdrag att i samband med införandet av månadsuppgifter genom- föra insatser för att få fler hushåll att ansöka. Dessa insatser bör på bästa sätt riktas mot de hushåll där bostadsbidraget påtagligt skulle förbättra den ekonomiska standarden. Flerbarnstillägget för två barn avskaffas. Ett viktigt syfte med att införa aktuella historiska månadsinkomster som inkomstunderlag för bostadsbidraget är att komma till rätta med den skuldproblematik som nuvarande konstruktion innebär. Det finns goda skäl att anta att det betydande mörkertalet i bidraget i stor utsträckning beror på rädslan att hamna i skuld. Utredningens förslag innebär att risken för skuldsättning minskas till en bråkdel av dagens nivå. Bara att informera om de nya reglerna och att avhjälpa det nuvarande systemets brister i detta avseende, bör leda till en be- tydande minskning av mörkertalet särskilt i hushåll med mycket små ekonomiska marginaler. Det finns emellertid också andra orsaker till att ett bidrag under- utnyttjas. Då mörkertalet är stort (se avsnitt 9.2.3) tyder det på att orsakerna till att hushåll som har rätt till bostadsbidrag inte ansöker om förmånen kan vara många. Bostadsbidragets viktiga roll i den ekonomiska familjepolitiken för att ge barn och deras föräldrar en förbättrad ekonomisk standard när andra inkomster inte räcker till, gör att underutnyttjandet får olyckliga konsekvenser. Utredningen föreslår därför att i samband med införandet av ett bostadsbidrag baserat på månadsinkomster ges i uppdrag att arbeta aktivt med att komma till rätta med mörkertalet. Ett minskat mörkertal ökar bidragets träffsäkerhet betydligt och därmed ökar också måluppfyllnaden för den ekonomiska familje- politiken. Utredningen bedömer att en lämplig målnivå är att mörker- talet ska minska jämfört med . En minskning av mörkertalet leder till fler hushåll med bostads- bidrag, vilket ökar kostnaderna för bidraget. Utredningens förslag bedöms i den del som avser införande av inkomstunderlag baserat på Förslag om nytt inkomstunderlag månadsuppgifter sammantaget öka de statliga utgifterna med 473 mil- joner kronor och . För att finan- siera detta krävs antingen en sänkning av bostadsbidraget eller finan- siering på annat sätt som inte ökat statens utgifter totalt sett. En sänkning av bidragsnivåerna för att finansiera kostnadsökningen är enligt utredningens mening inte möjlig om bostadsbidraget ska anses träffsäkert utifrån både bostadspolitiska och fördelningspolitiska aspekter. Enligt utredningens mening är det stora mörkertalet, som med utredningens förslag minskar väsentligt, främst ett tecken på bristande funktion i bidraget beroende på dess nuvarande konstruk- tion, men också delvis beroende på att inte tillräckligt gjorts för att förmå fler att ansöka om bidraget. Det är rimligt att anta att ett större utnyttjande av bidraget bland de hushåll som har rätt till det är en fråga om effektivisering av bidraget, med ökad träffsäkerhet och måluppfyllnad som följd, snarare än en utgiftsökande åtgärd. Trots att den utgiftsökning som uppstår enligt utredningens konsekvens- bedömningar främst är en följd av en ökad användning av bidraget enligt de intentioner som bidraget vilar på bedömer utredningen att det ingår i uppdraget att hitta finansiering för utgiftsökningen. Ut- redningen föreslår därför att flerbarnstillägget för två barn avskaffas. Denna del av flerbarnstillägget fyller en mycket liten funktion i den ekonomiska familjepolitiken. Den ger för det enskilda hushållet ett marginellt tillskott till ekonomin och tillfaller huvudsakligen hushåll med god ekonomi för vilka tillskottet har liten betydelse. Fördel- ningsprofilen för flerbarnstillägget för det andra barnet7 kan till och med, på goda grunder, antas motverka fördelningspolitiska strävan- den efter ökad ekonomisk jämlikhet. För det andra barnet betalas flerbarnstillägg med mer än en fjärdedel ut till de tre högsta decilerna av befolkningen med avseende på ekonomisk standard, och mer än hälften till de fem högsta decilerna, det vill säga till de personer som har en ekonomisk standard över medianen. Mindre än en fjärdedel betalas ut till de tre lägsta decilerna. Flerbarnstillägget för det andra barnet kostar drygt 1 300 miljo- ner kronor. För att finansiera den utgiftsökning som uppstår på grund av ett minskat mörkertal krävs inte ett så stort belopp. Utredningen föreslår ändå att den delen av flerbarnstillägget avskaffas helt. Det beror för det första på att argumenten för att det inte fyller någon nämnvärd funktion inte talar för en reducering av bidraget, snarare 7Se avsnitt 9.4. Förslag om nytt inkomstunderlag kan argumenten anses förstärkas om beloppet sänks. För det andra lämnar utredningen förslag i volym två av detta betänkande vilka innebär ett avskaffande av hela flerbarnstillägget för det andra och tredje barnet. Utredningen vill understryka att förslaget om att avskaffa fler- barnstillägget för det andra barnet inte är ämnat att vara en besparings- åtgärd inom den ekonomiska familjepolitiken. I den mån de förslag som lämnas i volym två av detta betänkande inte förverkligas och inte heller andra åtgärder vidtas för att förstärka den ekonomiska familjepolitiken bör hellre annan finansiering sökas. Utredningens förslag: Reglerna föreslås träda i kraft . När det gäller förslagen om tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen föreslås ett tidigare ikraftträ- dande, . Reglerna gällande underhållsstöd och betalningsskyldighet för underhållsstöd ska dock tillämpas från feb- ruari 2024 i pågående ärenden. De föreslagna reglerna ska träda i kraft . Det finns enligt utredningens mening anledning att genomföra regeländringen så fort det är möjligt. Trots att framför allt kan behöva tid för att förbereda ett införande av reglerna anser därför utredningen att ett införande 2024 bör övervägas. Under utredning- ens gång har informerat om att utvecklingen av nytt it-system för underhållsstöd pågår, men kan påverka möjlig- heten att implementera regler om användning av månadsinkomster . Skulle den fortsatta beredningen visa att det inte är möjligt att låta reglerna träda i kraft bör i stället samtliga ikraftträdande och övergångsbestämmelser förskjutas . De föreslagna övergångsbestämmelserna innebär att reglerna till- lämpas första gången ifråga om underhållsstöd och betalningsskyldig- het som avser . Regleringen innebär att i pågående ärenden om underhållsstöd och betalningsskyldighet inte behöver göra en omräkning av beslut förrän den tidpunkt då om- räkning enligt äldre bestämmelser ändå skulle ha gjorts. Förslag om nytt inkomstunderlag nadsbidrag eller betalningsbelopp bestäms för barnet eller om det inte var bestämt något utfyllnadsbidrag eller betalningsbelopp för barnet ska de nya be- stämmelserna, oberoende vad som sägs om tillämpning , tillämpas från och med ikraftträdandet. För att ge möjlighet att förbereda ett införande av det nya regelverket och att i vissa fall bereda ärenden som avser tiden efter ikraftträdandet föreslås att reglerna om För- säkringskassans tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen ska träda i kraft , . 9.1Månatlig omräkning av betalningsskyldighet för underhållsstöd 9.1.1Förslaget i korthet och en sammanfattning av konsekvenserna Utredningens förslag innebär att betalningsskyldighet för utbetalat underhållsstöd kan räknas om när arbetsgivardeklaration för bidragsskyldig för en ny månad blir tillgänglig. Betalningsgrund- ande inkomst föreslås beräknas utifrån de tolv senaste arbetsgivar- deklarationerna på individnivå vad gäller inkomst av tjänst. Uppgift om övriga inkomstdelar som ingår i underlaget baseras på uppgift från sökande eller senaste beslut om slutlig skatt. Förslaget omfattar inte bidragsskyldiga föräldrar med inkomst av näringsverksamhet. Förslaget gäller heller inte de bidragsskyldiga föräldrar som är bo- satta utomlands eller är bosatta i men har inkomster som inte kan beskattas i . För dessa grupper föreslås nuvarande regel- verk gälla även fortsättningsvis. beräknas betalningsgrundande inkomst på helårsinkomsten taget från senaste beslut om slutlig skatt. I förslaget beräknas betal- ningsgrundande inkomst på ett rullande tre-månaders genomsnitt av de tre senast kända månadsinkomsterna. Tillägg till detta belopp kan göras om snittinkomster under två perioder innan den första tre- månadersperioden var tillräckligt höga. Konstruktionen innebär också att ett eventuellt underskott i period två kan vägas upp av ett över- skott i period tre. Den föreslagna modellen kan tekniskt skrivas på följande sätt: ������� = ��̅1,� + max (0, (��̅2,� − �) + max(0,��̅3,� − �)) där BSGI står för betalningsgrundande inkomst, ��̅1,�, ��̅2,� respektive ��̅3,� avser genomsnitt av inkomstunderlagen i 3 olika inkomstperioder räknat från månaden t. ��̅1,� avser snittet av månadsinkomsterna t-2, t-3 och t-4. ��̅2,� avser snittinkomsten som föregick period ett, och ��̅3,� snittinkomsten som föregick period två. G är den in- komst där den bidragsskyldige betalar för motsvarande fullt under- hållsstöd. Denna gräns blir då: � = ������������/(� ∙ ����� ����) + 10 000 där p är procentsatsen/barn som används i dagens regelverk gällande betalningsskyldighet för underhållsstöd. Bidragsskyldigs överskott och betalningsbelopp avseende månaden t beräknas sedan på samma sätt som i nu gällande regelverk, det vill säga Bidragsskyldigs överskott = max(0, ������� − 10 000 ) Tabell 9.1 Sammanfattning av förslag och jämförelse mot nuläge Betalningsgrundande inkomst beräknas månatligen Betalningsgrundande inkomst beräknas på rullande beräknas som ett årsmedelvärde Inkomstunderlag från månatliga arbetsgivardeklara- beslut om slutlig skatt tioner på individnivå gällande inkomst av tjänst Tabell 9.2 Konsekvenser av månatlig beräkning av betalningsskyldighet En sammanfattning av förslagets konsekvenser relativt scenariot att förslaget inte realiseras, ”referensalternativet” • Totalt debiterat belopp uppskattas bli högre än • Andel bidragsskyldiga med betalningsbelopp större än • Genomsnittligt debiterat per betalningsskyldig och år ökar med – en ökning med • av de bidragsskyldiga som omfattas av för- slagen får högre debiterat belopp med förslaget medan får lägre belopp • Aggregerat debiterat belopp som betalas • Antal bidragsskyldiga vars skuld lämnas över till Kronofogden • Statens anslagsutgifter för underhållsstöd beräknas bli lägre med utredningens förslag jämfört med • administrativa kostnader för underhålls- stödet beräknas öka med jämfört med om förslaget inte realiseras