sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Skolan har flera uppdrag som på olika sätt kan sägas verka brotts- förebyggande. För det första utgör en ofullständig skolgång en stark riskfaktor för framtida kriminalitet, liksom för flera andra framtida problem. Utbildningens syfte är att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden (1 kap. 4 § skollagen [2010:800]). Att verka för att alla elever klarar kunskapskraven är därför ett mycket viktigt uppdrag ur ett brottsförebyggande perspektiv. Det gäller också uppdraget att förmedla och förankra respekt för grund- läggande värden om demokrati och mänskliga rättigheter. Det finns bland annat exempel på att man i skolan arbetat med frågan om maskulinitetsnormer, det vill säga stereotypa könsnormer som kopplar samman maskulinitet och våldsutövande.14 Därtill är det viktigt att skolmiljön präglas av trygghet och studiero samt är fri från olika former av kränkande behandling (5 kap. 3 § och 6 kap. 7 § skol- lagen). Detta kan aktualisera både socialt och situationellt före- byggande åtgärder. Skolväsendet har varit föremål för ett mycket aktivt reformarbete. pågår flera utvecklingsarbeten av relevans för det brottsförebyggande arbetet. En utredare har biträtt och lämnat förslag till en nationell plan för trygghet och studiero. I uppdraget ingick att se över de möjligheter som finns för disciplinära åtgärder och att säkerställa ett fungerande regelverk för ett bra arbete med trygghet och studiero i skolan. Arbetet har lett fram till förslag som bland annat innebär att 2016/17:JuU21. 11Ju2014/05328; Ju2013/07422. 12S2018/00535/FST, S2020/09552 och A2020/02651. 13U2020/00363. 14Skolverket (2018), s. 5. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? elever som hotat eller utsatt andra elever eller skolpersonal för våld lättare ska kunna stängas av eller omplaceras.15 Även Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven som bland annat haft i uppdrag att analysera regleringen av tillgång till elevhälsa och föreslå en ändring så att det förtydligas vad som är en acceptabel lägstanivå, är relevant i sammanhanget.16 Skolan är också en mycket viktig samverkanspart i det brottsföre- byggande arbetet, bland annat till och polisen. För att stärka och utveckla samverkan mellan elevhälsan, hälso- och sjuk- vården och så att barn och unga får tidiga och sam- ordnade insatser (TSI), har regeringen gett och Social- styrelsen i uppdrag att genomföra ett flerårigt utvecklingsarbete. TSI handlar om att ge barn och unga stöd i ett tidigt skede av en ogynnsam utveckling. Det krävs ofta insatser från flera olika aktörer och samordning för att skapa en helhet kring sådana insatser för barnet eller den unge. Bland annat för att stärka kommunernas brottsföre- byggande arbete ska inom ramen för TSI-uppdraget särskilda insatser också riktas mot riskgrupper bland barn och unga i socialt utsatta områden samt barn och unga som riskerar att utsättas för heders- relaterat våld och förtryck. Uppdraget ska pågå till den 16 juni 2023.17 Samhällsbyggnadsprocessen, det vill säga arbetet med utveckling, utformning och underhåll av den fysiska miljön spelar stor roll för det brottsförebyggande arbetet. På har samhällsplaneringen betydelse för flera, grundläggande frågor kopplade till social håll- barhet i samhället. Av (2010:900) framgår att bestämmelserna i lagen syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden (1 kap. 1 §). Plan- läggningen ska främja en från social synpunkt god livsmiljö (2 kap. 3 § första stycket 2) och bebyggelse och byggnadsverk ska loka- liseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bland annat människors hälsa och säkerhet (2 kap. 5 § första stycket 1). Generellt gäller att sådana allmänna intressen ska tolkas och vägas mot 17U2017/01236; U2020/00363. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? varandra i planläggningen och sedan ställas mot enskilda intressen.18 I förarbeten utvecklas inte närmare vad som avses med dessa formu- leringar. Det har inte heller bedömts lämpligt att precisera de allmänna intressena i lagtexten eftersom de behöver vara allmänt hållna för att just kunna främja en utveckling som det ankommer på kommunala företrädare att besluta om.19 I beskrivning av vad bestäm- melsen i 2 kap. 3 § första stycket 2 handlar om anges emellertid En ur social synpunkt god livsmiljö handlar bland annat om god tillgång till service, arbetsplatser, utbildning, kollektivtrafik, rekreationsområden, kultur, fritidsaktiviteter och mötesplatser. Den främjar vardagslivet för medborgarna och ger goda förutsättningar för social sammanhållning, integration, trygghet, rekreation och fysisk aktivitet. En mångfunktionell bebyggelsestruktur som används dygnet runt där bostäder, arbetsplatser och service blandas ökar möjligheten till säkerhet och trygghet i sam- hället.20 På uppdrag av har gjort en kunskapsöversikt som bland annat visar att åtgärder för att före- bygga brott inom ramen för samhällsbyggnadsprocessen är ett kun- skapsområde under utveckling.21 Många som utredningen varit i kontakt med menar att detta är ett område med stor och outnyttjad potential. Brå har föreslagit att det bör övervägas att införa för- ändringar i avseende brottsförebyggande och trygghetsskapande aspekter.22 har å sin sida ansett att kun- skapsläget behöver förbättras för att kunna ta ställning till om det finns behov av förändringar i nämnda lag.23 I sitt slutbetänkande lämnade Utredningen socialtjänst förslag om förändringar i som innebär att det vid planläggning även ska tas hänsyn till sociala aspekter. Vidare föreslog utredningen att över- siktsplanen inte bara ska ange inriktningen för den fysiska miljön utan även för den sociala miljön.24 Förutom brottsförebyggande och trygghetsskapande aspekter finns flera andra perspektiv att beakta inom ramen för det som brukar kallas social hållbarhet i samhällsbyggnadsprocessen. 2009/10:170 s. 158; prop. 1985/86:1, s. 110. 1985/86:1, s. 11. 20Boverket (2020), s. 20. 21Ceccato, V., m.fl. (2019). 22Brå (2020d), s. 9. 23Boverket (2019a), s. 5. 24SOU 2020:47, s. 197. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? av dem är barnrätts-, jämställdhets- och tillgänglighetsperspektiven. Till detta kommer miljömässig och ekonomisk hållbarhet. är de olika perspektiven förenliga men ofta är det inte så vilket kan inne- bära att grannlaga avvägningar behöver göras. Regeringens strategi för hållbar stadsutveckling Levande städer25 utgår från de tre dimen- sionerna miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet. Effekten av social hållbarhet i fysisk planering och stadsutveckling anses dock svårare att mäta och synliggöra än de ekonomiska och miljömässiga effekterna. Ett arbete har därför genomförts internt inom för att bland annat kartlägga verktyg och arbetsmetoder som används för att åskådliggöra sociala värden i fysisk planering enligt plan- och bygglagen.26 Rapporten som tagits fram inom ramen för detta arbete finns publicerad på regeringens hemsida. Utöver detta har regeringen gett i uppdrag att undersöka förutsättningarna för stärkt platssamverkan i Sverige.27 I uppdraget ingår att kartlägga hur olika former av lokal samverkan kan användas för att bekämpa utanförskap, skapa tryggare bostadsområden och stärka det lokala näringslivet. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Socialtjänstlagen, skollagen och är alla ramlagar vilket innebär att de anger övergripande principer men inte reglerar vad som ska gälla i detalj. Som framgått innehåller alla dessa lagar generella stadganden som även kan sägas innefatta ett brottsföre- byggande perspektiv. De innehåller också ett antal mer konkreta skyldigheter av betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Som regel är det inte det brottsförebyggande syftet som står i fokus för dessa åtgärder och som utredningen konstaterat är detta i de flesta fall inte heller ändamålsenligt, se kapitel 9. Till detta kommer att det pågår ett stort antal utvecklings- och reformarbeten inom de berörda områdena. Särskilt kan nämnas att socialtjänstlagen är föremål för en stor översyn som bland annat tar sikte just på förebyggande frågor, skolans roll i samverkan kring brottsförebyggande åtgärder upp- märksammas i det långsiktiga arbetet om tidiga och samordnade 2017/18:230. 26Finansdepartementet (2021). 27Fi2021/00763. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? insatser till barn och unga och frågan om social hållbarhet i sam- hällsplaneringen bereds utifrån förslagen i betänkandet Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag. Sammanfattningsvis och mot bakgrund av kriterium nummer 3, det vill säga att den reglering som föreslås så långt möjligt ska vara samordnad med annan relevant reglering och annat pågående reform- arbete, ser utredningen inte anledning att föreslå några ändringar i de aktuella lagarna. Det kan inte uteslutas att det finns behov av förtydliganden när det gäller kommunernas ansvar för brotts- förebyggande arbete inom områdena socialtjänst, skola och samhälls- byggnad. Det är dock utredningens bedömning att de många processer som pågår inom respektive område sammantaget bör ge ett bättre underlag och utgöra bättre sammanhang för regeringens ställnings- taganden till detta. Samlade avvägningar där flera perspektiv kan integreras och vägas mot varandra bör öka förutsättningarna för ett hållbart utvecklingsarbete. Däremot har utredningen noterat att verksamma inom de olika områdena kan uppfatta det som svårt att avgöra vad det brottsförebyggande perspektivet innebär mer kon- kret i just deras yrkesutövning och hur det kan integreras med andra perspektiv, som också omfattas av de generella regleringarna. Mot den bakgrunden uppfattar utredningen att det kan finnas anledning för berörda myndigheter, det vill säga , och , att se över sina vägledningar eller andra stödjande dokument i anslutning till de aktuella lagarna för att säkerställa att kommunerna har det stöd de behöver för att implementera ett brottsförebyggande perspektiv i tillämpningen av gällande bestämmelser. 11En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete Utredningens bedömning: Det finns ingen lämplig befintlig lagstiftning för en reglering av hur kommunerna ska arbeta med brottsförebyggande frågor. Utredningens förslag: En ny lag införs som innebär att kom- munerna ska bidra i samhällets brottsförebyggande arbete genom att utföra vissa närmare beskrivna uppgifter och ta visst ansvar för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet. Den nya regleringen ska ha form av lag och heta lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. Enligt direktivet ska utredningen föreslå hur ett lagstadgat kom- munalt ansvar för det brottsförebyggande arbetet bör utformas. Som framgått av avsnitt 10.2 ska regleringen avse ett visst arbetssätt och vissa organisatoriska förutsättningar som ska gälla i alla kommuner. Utredningen har övervägt möjligheterna att införa ett tillägg om detta i befintlig lagstiftning, men kommit fram till att det inte är en lämplig lösning. Kommunallagen (2017:725) innehåller övergripande reglering om bland annat kommunernas befogenheter, organisation och verksamhetsformer. Enligt utredningen är det därför inte möjligt att komplettera kommunallagen med en reglering om hur kom- munerna ska arbeta med en viss sakfråga. Polislagen (1984:387) reglerar visserligen ett brottsförebyggande ansvar, men lagen gäller endast för polisverksamhet som bedrivs av och En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete Enligt utredningens direktiv är avsikten med denna utredning inte att förändra brottsföre- byggande uppdrag. Att låta polislagen omfatta även kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete, som till skillnad från polisens arbete inte är polisverksamhet, framstår därför inte som lämpligt. Det finns lagstiftning med regelverk som innebär skyldigheter för kommunerna att tillämpa vissa arbetssätt och upprätthålla en viss organisation. Som relevanta i sammanhanget kan nämnas lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och lagen (2006:544) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Det finns emellertid flera grundläggande skillnader mellan den reglering som ska föreslås för det kommunala ansvaret för det brottsförebyggande arbetet och den reglering som gäller för att före- bygga olyckor samt för kris- och beredskapsarbetet. En uppenbar skillnad består i att sakområdena i sig skiljer sig åt och att brotts- förebyggande arbete svårligen kan anses vara jämförbart med exem- pelvis arbetet för att förebygga och hantera extraordinära händelser, det vill säga händelser av stor omfattning med ett snabbt händelse- förlopp som är svåra att överblicka och kräver snabba beslut av de kommunala organen. En annan skillnad är att uppdraget för denna utredning handlar om att föreslå en reglering för kommunernas ansvar emedan de omnämnda lagstiftningarna reglerar ansvar för fler olika aktörer. Därtill innehåller såväl lagen om skydd mot olyckor som lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap delar som inte alls passar för det brottsförebyggande arbetet. Det handlar om att genom- föra övningar, tjänsteplikt och andra typer av väldigt konkreta före- skrifter för de båda sakområdena. Däremot finns delar i dessa lagar, främst när det gäller föreskrifterna om arbetssätt som kan liknas vid eller jämföras med den reglering som utredningen ämnar föreslå. De kan därför tjäna som inspiration för utredningens förslag. Enligt utredningens bedömning bör alltså kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete regleras särskilt. Regleringen ska ha form av lag eftersom föreskrifter som avser grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer samt kommunernas befogenheter i övrigt ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen). Lagen föreslås heta lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete En särskild fråga handlar om regleringens detaljeringsgrad. I detta avseende gör utredningen följande överväganden. Att enbart reglera en skyldighet för kommunerna att utföra en uppgift utan att närmare beskriva vad uppgiften består i, ger en flexibel reglering med stora möjligheter till anpassning vid tillämpningen. Däremot ger en sådan lag inte någon vägledning för kommunerna i fråga om vad som för- väntas av dem. Det blir också svårt att följa upp konsekvenserna av en sådan reglering. De skyldigheter som den föreslagna lagen före- skriver bör därför i någon mån konkretiseras och tydliggöras redan i lagtexten. När så sker på det sätt som föreslås finns enligt utred- ningens bedömning inte något behov av att komplettera lagen med föreskrifter på lägre nivå. Det kan dock inte uteslutas att ett sådant behov uppstår vid tillämpning av lagen men den frågan bör hanteras och bedömas inom ramen för kommande uppföljningar och ut- värdering av reformen, se avsnitt 11.5 och 14.2. Värt att nämna i sam- manhanget är också att kommunernas behov av vägledning när det gäller att implementera lagens krav kan ges på annat sätt än genom kompletterande reglering. Betydelsefullt är till exempel det stöd som nationella och regionala myndigheter kan ge kommunerna. Utred- ningen återkommer till den typen av stöd senare i betänkandet, se kapitel 12. 11.2Lagens syfte och vissa begrepp Utredningens förslag: Den nya lagens syfte ska vara att säker- ställa att kommunerna arbetar med och tar ansvar för brotts- förebyggande frågor på ett sätt som ökar förutsättningarna för effektivitet i samhällets brottsförebyggande arbete. Såsom utredningen konstaterat bör den nya regleringen inriktas på att höja effektiviteten i samhällets samlade brottsförebyggande arbete, det vill säga att de resurser som satsas, i form av tid och pengar ska ge så stor effekt som möjligt i förhållande till målet att minska brotts- ligheten och öka människors trygghet, se avsnitt 8.2. Det förutsätter, såsom utredningen beskrivit, att det ska vara ”rätt” brottsföre- byggande åtgärder som vidtas, i förhållande till de brottsproblem som ska förebyggas, samt att arbetet bedrivs på ”rätt” sätt, det vill säga på ett kunskapsbaserat och samordnat sätt, se avsnitt 10.2. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete den föreslagna lagen syftar till att säkerställa att kommunerna arbetar med och tar ansvar för brottsförebyggande frågor på ett sätt som främjar detta. Kommunen är genom sin roll och sina ansvars- områden en central aktör i det lokala brottsförebyggande arbetet men också som en del i den större helhet som samhällets samlade brottsförebyggande arbete utgör. Hur kommunerna arbetar med brottsförebyggande frågor har därför stor betydelse för hur fram- gångsrikt det samlade brottsförebyggande arbetet kan bli. I många kommuner som bedriver ett aktivt brottsförebyggande arbete kan det vara så att den föreslagna lagens krav helt eller delvis redan är uppfyllda. Lagen innebär emellertid ett tydliggörande av den viktiga roll som kommunerna har i samhällets brottsförebyggande arbete i allmänhet och i det lokala arbetet i synnerhet. Begreppet brottsförebyggande arbete är i sig komplicerat och svårdefinierat, se avsnitt 2.3.1 och 8.1. Behovet av definitioner och avgränsningar ser olika ut i olika sammanhang. Det skiljer sig också åt mellan olika grupper eller aktörer som är berörda av arbetet. När det gäller kommunernas ansvar för brottsförebyggande åtgärder kommer det, enligt utredningens förslag, att utgå från den lägesbild som kommunerna åläggs att ta fram. Beroende på vilka brotts- problem som identifieras samt med vilket djup och vilken inriktning som den efterföljande orsaksanalysen görs kan åtgärder inom olika områden, av olika slag och med olika tidsperspektiv komma att identifieras. Detta behöver enligt utredningens bedömning inte vara en nackdel och det torde dessutom vara ofrånkomligt om kraven på lokal anpassning och kommunalt beslutsfattande ska kunna till- godoses. I lägesbilden kan både faktiska risker för brott och upplevda risker för att bli utsatt för brott förväntas bli identifierade. De åtgärder som aktualiseras kommer därmed kunna vara både av brottsförebyggande och trygghetsskapande karaktär. Det är viktigt att kommunerna har kunskap om de olika förutsättningar som detta innebär när det gäller bland annat att bedöma vilka åtgärder som är påkallade, se avsnitt 8.1. För utredningens syften är det däremot inte meningsfullt eller nödvändigt att närmare analysera skillnaderna mellan begreppen eller att föreslå särskilda definitioner av dem för den kommunala verksamheten. Det är även i övrigt angeläget att kommunens val av åtgärder i möjligaste mån bygger på kunskap om vad som kan vara verkningsfullt när det gäller att motverka de pro- blem och orsaker som identifierats i analysarbetet. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete utredningen inte att det är lämpligt att begränsa vilka brottsföre- byggande eller trygghetsskapande åtgärder som kommunen kan vidta inom ramen för den struktur som lagen föreskriver. Samverkan är ett begrepp – och ett behov – som i stort sett alltid kommer upp när brottsförebyggande frågor diskuteras. Även begrep- pet samordning förekommer. Angående dessa begrepp gör utred- ningen följande överväganden. När ett arbete är samordnat så att den unika resurs som varje aktör eller insats utgör tas tillvara genom att dessa adderar till varandra, med länkningar och anpassningar där det behövs och utan att onödiga överlappningar eller glapp uppstår, blir det samlade helhetsresultatet optimalt. Samverkan ses i detta sam- manhang som en metod att uppnå samordning. Samverkan som inte leder till samordning har därför ett begränsat värde. När syftet inte är att uppnå samordning utan till exempel enbart att utbyta infor- mation används begreppet samarbete. De flesta system är för kom- plicerade för att en perfekt samordning, som den beskrivna, ska vara möjlig att uppnå men med hänsyn till de utmaningar och möjligheter som finns i det brottsförebyggande arbetet bör samordnings- ambitionerna inom detta område vara höga. En första och grund- läggande förutsättning för såväl samordning som samverkan är förståelse och respekt för andra perspektiv än det egna. Samverkan handlar sedan om att utifrån de eventuella behov som identifieras anpassa och komplettera de enskilda perspektiven för att samman- taget och gemensamt uppnå ett bättre helhetsresultat. Naturligtvis bör samordning och samverkan ske med respekt för de inblandade aktörernas skilda uppdrag och uppgifter. För att samverkan ska kunna bidra till samordning på ett resultatinriktat sätt krävs att det finns en tydlig styrning och stödjande strukturer. Styrningen bör ange ramar i form av mål, prioriteringar, roller och mandat. Strukturstödet kan handla både om organisatoriska format och olika former av hjälp- medel. Utredningens förslag ska ses som ett stöd och en bas att utgå från när förutsättningar för samordning och samverkan skapas. (Brå), och Kommuner och Regioner (SKR) har gemensamt tagit fram den så kallade , se avsnitt 5.4. Boken är tänkt att upp- muntra till och utgöra ett stöd för lokal samverkan mellan polis och kommun. Den innehåller ingående beskrivningar av hur ett lokalt brottsförebyggande arbete kan initieras, förberedas, genomföras och följas upp. De inblandade aktörerna har gjort stora En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete ansträngningar för att införa de rekommenderade arbetssätten. Många kommuner utgår också från rekommendationerna i sitt brottsförebyggande arbete. Representanterna för Brå, Polismyndig- heten, SKR liksom de brottsförebyggande länsstyrelsesamordnare som ingår i utredningens expertgrupp har därför starkt avrått från att lagstiftningens terminologi ska avvika från den som används i Sam- verkansboken. Flera centrala begrepp i den föreslagna lagen är bland annat av det skälet identiska med de som används i . Det förtjänar emellertid att påpekas att det kan finnas vissa skillnader i de närmare beskrivningarna av vad begreppen innebär. Även om kan utgöra ett viktigt och användbart stöd i arbetet är det självfallet de krav på kommunernas brottsförebyggande arbete som specificeras i lagen som gäller och som kommer att utgöra utgångspunkt för uppföljningen av lagens tillämpning, se vidare avsnitt 11.5. Det kan också noteras att är föremål för kontinuerlig revidering och uppdatering, som inte per automatik bör eller ens kan föranleda ändringar i lagstiftningen. 11.3Närmare om lagens innehåll Utredningens förslag: Kommunerna ska kontinuerligt kartlägga brottsligheten och dess konsekvenser inom kommunens geogra- fiska område, analysera och komplettera resultatet samt samman- ställa detta i en lägesbild. Som utredningen konstaterat behöver det lokala brottsförebyggande arbetet utgå från god kännedom om de lokala brottsproblemen, se avsnitt 10.2. Det handlar först och främst om kunskap om den brottslighet som förekommer i kommunen, till exempel vilken typ av brottslighet det är, vilken omfattning den har och om den är koncentrerad till vissa områden eller tider. Det är också viktigt att känna till vilka konsekvenser brottsligheten får i olika avseenden och för olika delar av lokalsamhället. Ekonomiska kostnader är en sådan konsekvens. Även om känslor av otrygghet inte bara är en konse- kvens av den brottslighet som förekommer är det angeläget för kom- munen att ha kunskap om invånarnas upplevelser i detta avseende. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete Skillnader i hur olika grupper av invånare påverkas, till exempel beroende på kön och ålder kan vara viktiga parametrar att ha med. Det förebyggande arbetet är inriktat mot orsaker till och förut- sättningar för det fenomen som ska förebyggas, i det här fallet brottsligheten.