sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Den avsedda effekten med bestämmel- sen är att det ska finnas ett slags säkerhetsventil om tillämpningen av artskyddsreglerna, av någon anledning, skulle innebära något som är just helt oproportionerligt. Det handlar om att implementera den proportionalitetsprincip som har uttryckt ska till- lämpas och som även kommit till uttryck i senare avgöranden från såväl som Mark- och . Prin- cipen får inte utgöra ett ytterligare dispensskäl som kan motivera undantag, utan ska ses som en ventil som ska förhindra oproportio- nerliga beslut där samtliga omständigheter vägs in. Medan effekterna därmed inte förutses bli märkbara när det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna, förutser vi en något större effekt när det gäller skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder, eller när det handlar om skyldigheten att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande. En avsedd, allmän, effekt är stärkta rättssäkerhetsgarantier. Vi tror emellertid inte att förslaget kommer att ha några märkbara kon- sekvenser i praktiken, vare sig för artskyddet eller för någon aktör, eftersom domstolar vanligen gör en sådan proportionalitetsavvägning i sin bedömning, även utan direkt uppmaning i lag. 15.6.13 Sammanfattade konsekvenser av fridlysningsförslagen Enligt vår bedömning kommer förslagen inte att få några effekter för kommuner eller regioner, eller innebära några förändringar av kom- munala befogenheter eller skyldigheter respektive grunderna för kom- munernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer. Konsekvenser för enskilda, verksamheter och företag Enligt vår bedömning kan regleringen i här redovisade avseenden få konsekvenser av betydelse för företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt. Påverkan handlar framför allt om tidsåtgång och administrativa kostnader, men också om åtgärder för att tillgodose skyddet, övervaka eller genomföra kompensations- åtgärder. Vi bedömer att ett stort antal företag inom olika typer av bran- scher kan komma att beröras, direkt eller indirekt. Det handlar till exempel om verksamheter inom de areella näringarna skogsbruk och jordbruk, skogsvarubranschen, vindkraftsbolag, kraftnätsbolag, före- tag inom olika täktverksamheter samt en mängd andra företag som påverkar naturmiljön, exempelvis byggbolag och turistnäringen. De fridlysningsregler som vi föreslår skiljer sig emellertid inte nämnvärt från de som gäller . Kravet på att ta fram kunskap och informa- tion om påverkan på naturmiljön från en planerad verksamhet ändras inte genom utredningens förslag, däremot har vi förtydligat det an- svar som finns enligt gällande regelverk. Förslaget att fridlysning av nationellt fridlysta växter inte ska gälla inom hemfridszon innebär en lättnad för enskilda, eftersom be- stämmelserna gäller även inom hemfridszon. Eftersom ett antal av de växter som är nationellt fridlysta finns att köpa i träd- gårdshandeln är det knappast meningsfullt att låta fridlysningen för växter kvarstå inom hemfridszon, där vildväxande exemplar kan blan- das med planterade. Markägare kan behöva lägga mer resurser och tid på att ta fram kun- skapsunderlag om naturmiljön inför planering av åtgärder som kan medföra väsentlig påverkan på naturmiljön, och som därmed ska an- mälas till enligt 12 kap. 6 § . Inte för att kraven på att göra detta har tillkommit genom våra förslag, men efter- som våra förslag tydliggör det. Sannolikt har de flesta skogsägare redan skogsbruksplaner (där- med inte sagt att samtliga är aktuella), eller liknande underlag på be- ståndsnivå, som kan ligga till grund för bedömning av vilka områden som kan hysa fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Cer- tifierade markägare ska redan ha sådant översiktligt underlag, som en grund för certifieringen. Sannolikt har även de flesta icke-certifierade markägare någon motsvarande form av kartläggning av sitt skogsinne- hav. Genom att granska befintliga planeringsunderlag för skogsbru- ket i ljuset av livsmiljöunderlaget bör det vara möjligt att identifiera områden där fördjupad information om växt- och djurlivet kan be- höva tas fram. var antalet skogsägare i landet 316 691 (fysiska personer). Eftersom flera personer kan vara delägare i samma brukningsenhet kan det vara rimligt att i stället ange hur många brukningsenheter skogsmark är indelad i. Tabell 15.3 Antal brukningsenheter skogsmark i Staten (ex , , ) Statliga aktiebolag (ex ) Övriga allmänna ägare (ex kommuner) Samtliga brukningsenheter skogsmark i Källa: statistikdatabas, utdrag . Entreprenörer som utför åtgärder i skogen kan behöva lägga tid på fördjupad utbildning om naturmiljöer, växt- och djurliv, för att kunna utföra arbetsuppgifter på ett sådant sätt att verksamheten inte riske- rar att utlösa fridlysningsbestämmelserna, eller innebära att en verk- samhet eller åtgärd förbjuds på grund av att kunskapskravet i 2 kap. inte är uppfyllt. Om förbud (med åtföljande nekad dis- pens) meddelas på grund av att kunskapskravet inte är uppfyllt, kan det inte påstås att det är fråga om en inskränkning i pågående laglig markanvändning, vilket innebär att ett sådant förbud heller aldrig kan innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Ut- bildning är alltså mycket viktigt och innebär kostnader. Eftersom förslagen påverkar verksamheter som tillhandahåller rå- varor behöver konsekvenserna beaktas i flera led. Antalet virkesuppköpare var i landet som helhet 261 aktörer . Eftersom certifierade företag måste försäkra sig om att det virke som köps in inte strider mot certifieringen, bör utredningens förslag inte medföra några utökade kostnader. Trävaruhandel, massaindustrin och andra branscher som processar och förädlar virke bedöms inte påverkas av de föreslagna föränd- ringarna i någon större utsträckning. Flertalet av företagen är sanno- likt certifierade, eftersom marknaden i både och EU efter- frågar detta, vilket innebär att de ska försäkra sig om att virke som köps in inte strider mot certifieringen. Virke som är uppköpt i ska redan vara granskat enligt virkesuppköparnas certifieringar, vil- ket innebär att förädlingsindustrins granskningar inte bör påverkas i någon större utsträckning. Det kan bli kostnadskrävande för små skogsföretag att anlita konsulter eller liknande, i de fall fördjupat kunskapsunderlag måste tas fram om ett skogsområde. Den kostnaden föreligger dock redan med befintlig reglering. I den mån bestämmelserna inte tillämpats kommer en förändring emellertid att upplevas. Frågan är dock om en eventuell förändring i tillämpningen ska ses som en följd av våra förslag, eller av den ökade medvetenheten som och Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskydds- ärenden i skogsbruket (2016) har medfört, eller av dom i Skydda skogen55. 55De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen. Planering och etablering av vindkraftverk omgärdas av omfattande krav på kunskapsunderlag inför tillståndsprövningar. Ut- redningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av vindkraft, utöver dagens situation. Utredningens förslag om krav på övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade djur som är fridlysta enligt EU:s fågel- och livs- miljödirektiv kan medföra ökade kostnader för vindkraftsbolagen. Enligt uppgift förekommer viss sådan övervakning , men utred- ningen har inte kunnat få fram något underlag angående detta. Planering och etablering av nya kraftledningar kräver om- fattande utredningar och kunskapsunderlag inför tillståndsprövning och samråd med myndigheter. Utredningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av kraft- ledningar, utöver dagens situation. Utredningen har föreslagit att regeringen ska utreda vidare om det är lagtekniskt möjligt att genomföra anpassningar för att mini- mera elanläggningars påverkan på fågellivet, både vad gäller risk för att fåglar flyger på ledningar samt risk för elolyckor. Här kan före- tagen få ökade kostnader, men utredningen konstaterar att anpassningar för fågellivet kommer att öka driftsäkerheten i anlägg- ningarna. Utredningen bedömer att de kostnader som uppstår vid sådana anpassningar uppvägs av att riskerna för leveransstörningar eller skador på anläggningarna minskar. Därmed bedöms anpassningarna sammantaget inte utgöra någon ekonomisk belast- ning för ledningsbolagen. Samhället som helhet bedöms vinna på att kraftledningar anpassas för högre fågelsäkerhet, dels genom att färre fåglar löper risk att dö i ledningsrelaterade olyckor, dels genom att riskerna för leverans- störningar i ledningsnätet minskar. Som exempel kan nämnas Trafik- verkets rapport att av störningarna i tågtrafiken upp- står till följd av olyckor med fåglar och elförande ledningar. Planering och etablering av nya täkter kräver omfattande utredningar och kunskapsunderlag inför tillståndsprövning och sam- råd med myndigheter, oavsett vilken typ av täkt det gäller. Exempel på täkter som kan beröras är grus-, berg- och torvtäkter. Utredningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av täkter, utöver dagens situation. Utredningens förslag om övervakning och rapportering av oav- siktligt dödande av djur enligt EU:s livsmiljödirektiv kan medföra ökade krav på att företag utvecklar rutiner för sådan övervakning och rapportering. Vilka administrativa kostnader detta kan föra med sig är också svårt att förutse. Regleringen och skyldigheter i EU En bedömning ska göras av huruvida regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslut- ning till Europeiska unionen. För att genomföra naturvårdsdirektiven krävs inte enbart att ett heltäckande regelverk införs, utan också att konkreta och specifika förebyggande åtgärder, som är sammanhängande och samordnade, måste vidtas. De förslag vi lämnat syftar till att skydda arter genom att, med stöd i den kunskap som finns, tillsammans med den kun- skap som tillförs av den som ska vidta en åtgärd eller påbörja en verk- samhet, främst utmynna i försiktighetsmått, till exempel i form av anpassningar och rum (det vill säga inte genom att totalt för- bjuda verksamheter, utan genom att anpassa dem). Är det omöjligt att bedriva verksamhet utan att påverka arterna på ett otillåtet sätt, och om myndigheten bedömer att det kommer att vara omöjligt inom överskådlig framtid, och om det i övrigt är lämpligt, kan ett biotop- skyddsområde bildas, till skydd för livsmiljö. I den ersättnings- strategi som vi föreslår ligger att de anpassningar som krävs i första hand ska komma till stånd genom att verksamhetsutövaren ska följa de allmänna hänsynsreglerna, och i andra hand genom naturvårdsavtal. För att en sådan strategi ska kunna skydda arterna, på ett sätt som gör att uppfyller sina EU-rättsliga förpliktelser, måste det finnas tydliga och straffsanktionerade regler i grunden, som kan till- lämpas om avtal inte ingås eller inte följs. Det har förts fram till utredningen att de förslag som utredningen lägger bör ligga på den miniminivå som direktiven föreskriver. Argu- menten för detta är att det skulle skapa lika förutsättningar inom unionen, som direktivens grundnivåer bör vara tillräckliga för att klara biologisk mångfald. Det har också framförts att de eko- nomiska konsekvenserna av ett annat synsätt riskerar att bli orim- liga, samt att artskyddsföreningens nuvarande utformning innebär en så kallad överimplementering i och med att den svenska artskydds- förordningen tar fasta på de båda direktivens respektive striktaste delar och går längre än EU-direktiven i förbudet att störa fåglars fortplantningsområden eller viloplatser (enligt fågeldirektivet enbart fågelbon och ägg). Utredningen vill här tydliggöra följande om begreppet ”överimple- mentering” (eller gold-plating, som är det internationella begreppet och som används synonymt i svenskan). Begreppet har diskuterats inom det svenska näringslivet och innebörden är att när företag i upplever att svenska departement och myndigheter väljer att gå utöver vad som krävs för att korrekt och genomföra EU- lagstiftning så kallas det allmänt för gold-plating, överimplementer- ing. Överimplementering anses ge upphov till kostnader, regelkrångel och konkurrensnackdelar på den inre marknaden för svenska företag som hade kunnat undvikas. Enligt och omfattar den vidaste tolkningen av begreppet överimplementering sju olika åtgär- der som svenska politiker och tjänstemän har att ta ställning till när de bestämmer hur EU-lagstiftning ska implementeras i . Dessa sju åtgärder är att:56 •Lägga till regelkrav utöver det som krävs i det aktuella direktivet. •Låta bli att utnyttja möjligheter till undantag eller att inte fullt ut utnyttja undantag. •Behålla svenska nationella regelkrav som är mer omfattande än vad som krävs av det aktuella direktivet. •Använda genomförande av ett direktiv för att införa regelkrav som egentligen faller utanför direktivets räckvidd. 56Atthoff och (2012), Att tydliggöra gold-plating – ett bättre genomförande av EU- rätt, s. 28. •Genomföra direktivets krav tidigare än det datum som anges i direktivet. •Använda strängare sanktioner eller andra efterlevnadsmekanismer än vad som är nödvändigt för att genomföra lagstiftningen på ett korrekt sätt. Det finns olika meningar om huruvida alla nämnda åtgärder bör om- fattas av begreppet överimplementering. Näringslivsexperterna är dock överens om att regeringen bör ha som princip att de här åt- gärderna som huvudregel ska undvikas och menar att i de fall ansva- riga politiker och tjänstemän likväl anser att det är motiverat av olika anledningar att vidta någon eller några av dessa åtgärder, bör de redo- göra för skälen och effekterna av åtgärderna i ett offentligt dokument.57 Överimplementering är alltså ett begrepp som tillkommit som samlingsnamn för en implementering som näringslivet anser är allt- för långtgående. Begreppet beskriver inte att någon form av felaktig implementering ur ett EU-rättsligt perspektiv föreligger. Detta hänger samman med att såväl livsmiljödirektivet som fågeldirektivet är antagna med stöd av FEUF, artikel 192 (eller dess tidigare mot- svarighet) och att de därmed är minimidirektiv. Åtgärder som be- slutats med stöd av artikel 192 är av så kallad minimikaraktär. De utgör en minsta standard för miljöskyddet. Åtgärderna som antagits enligt artikel 192 ska heller inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock villkorat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (det vill säga de får exempelvis inte innebära ”åtgärder med motsvarande ver- kan”58) och de måste anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger endast strängare skyddsåtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den sekundärrättsliga akten. Rättsakter som antagits med artikel 192 som grund har alltså antagits till skydd för miljön, och alla medlems- stater måste implementera ett miljöskydd som når upp till minst denna nivå. Direktiv som antas med artikel 192 som grund benämns ofta som miljöskyddsdirektiv eller minimidirektiv. 57Atthoff och (2012), a.a., s. 28. 58”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. (Mål 8/74 Dassonville punk- ten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar. De krav naturvårdsdirektiven ställer är höga, och det bör i sam- manhanget poängteras att inte lever upp till direk- tivens miniminivå. I rättsligt hänseende har inte nått upp till kraven, dels beroende på hur praxis har utvecklat sig (se till exempel praxisutvecklingen efter den så kallade Klinthagendomen59, vilken i och för sig har ändrat riktning under innevarande år genom domen i Klinthagen II60), dels beroende på bristande tillämpning av de svenska reglerna inom vissa verksamhetsområden. Av dom i caretta61 framgår att det inte räcker med en korrekt genom- förd rättslig situation. Rättsliga regler måste åtföljas av konkreta åt- gärder. I det fallet var vissa störningar, som konstaterats utgöra en fara för sköldpaddor, förbjudna och skyltar som upplyste om att där fanns sköldpaddsbon (äggläggningsgropar) hade satts upp. De för- bjudna handlingarna (mopedtrafik på stranden, förekomsten av tramp- båtar och småbåtar) ägde likväl rum. Grekiska regeringen förklarade detta med att det var särskilt svårt att säkerställa tillsynen. EU-dom- stolen biföll dock kommissionens talan om fördragsbrott, sedan dom- stolen konstaterat att inte vidtagit nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra de förbjudna handlingarna.62 I detta fall fanns alltså nationella regler på plats, men förbuden och skyddet för arten fullföljdes inte i praktiken. Också i Skydda skogen63 påpekar att det ankom- mer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida skogsbruks- åtgärder, såsom de som är aktuella i de nationella målen, grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna, och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kultu- rella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.64 Det åligger alltså myn- digheter och domstolar att faktiskt genomföra fridlysningsbestäm- melserna för att direktiven ska anses implementerade. Det faktiska genomförandet, för att uppnå målet för regelverket i naturvårdsdirektiven, är svårt att mäta eller bedöma på grund av 60Se Mark- och dom av i mål nr M 7168-19. 61Mål C-103/00 . 62Mål C-103/00 . Punkterna 34–39. 63De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen. 64De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77. många osäkra faktorer. Först och främst behöver en nivå identifieras, där det är möjligt att påstå att ett land lever upp till direktivens krav, därefter behöver landets status i detta avseende klarläggas. Skulle det bekräftas att målen har uppnåtts, bör åtgärderna och övervakningen fortsätta (jämför ovan om livsmiljödirektivet), eftersom en god be- varandestatus (vad gäller livsmiljödirektivet) inte innebär att man kan underlåta att vidta åtgärder för att bevara den. Skulle det visa sig att landet inte klarar av att nå en form av miniminivå, där målet kan anses vara uppnått, måste ytterligare åtgärder vidtas, och sådana kan då behövas vad avser båda instrumenten, nämligen områdesskydd och artskydd. Frågan är om det ens kan fastställas att eventuella brister endast kan tillskrivas ett regleringsinstrument (i det här fallet fridlysningsreglerna). Bedömningen av utfallet på den praktiska sidan försvåras också av att direktiven föreskriver resultat på EU- nivå. Det skulle då handla om att utröna hur stor del av ansvaret för att uppnå målen som ska ligga på det enskilda medlemslandet, och vad som skulle vara nödvändigt att fordra av . När det gäller frågan om direktivens mål uppnås måste alltså analysen handla om att utvärdera huruvida de åtgärder bidrar med är tillräckliga för att nå den del av resultatet på EU-nivå som rimligen kan ligga på ansvar att bidra med. ansvar kan i det här avseendet inte bedömas med utgångspunkt i landyta eller befolkningsmängd, eller någon annan administrativt bestämd uppgift, utan med utgångspunkt i vilka livsmiljötyper och vilka arter vihar i , samt i vilken mån dessa är av betydelse för EU i stort. Vi bedömer att genom förslagen om livsmiljöunderlag, förtyd- ligade fridlysningsregler och en förtydligad kriminalisering, så kan våra förslag bidra till att fullgör sina skyldigheter enligt natur- vårdsdirektiven. De svenska, nationella fridlysningsreglerna innebär att de svenska fridlysningsreglerna omfattar fler arter än vad som följer av EU:s naturvårdsdirektiv. Regler om fridlysning har funnits i . Flertalet fridlysta arter är fridlysta för att ska kunna leva upp till sina åtaganden enligt bland annat Bernkonven- tionen och konventionen om biologisk mångfald. Utredningens förslag innebär inte någon omedelbar förändring i fridlysningens omfattning. Dock har vi föreslagit att regeringen ska se över vilka arter som ska omfattas av den nationella fridlysningen och med vilka kriterier detta ska avgöras. Vi föreslår således inte några nya regler som kan anses går utöver de skyldigheter som följer av anslut- ning till Europeiska unionen. Bestämmelser om dispens från fågel- och livsmiljödirektiven ska enligt utredningens förslag införas i 8 kap. . Enligt fågel- direktivets artikel 9.3 och 9.4 ska medlemsstaterna lämna en rapport till kommissionen om genomförandet av undantagsreglerna. Medlemsstaterna ska rapportera till de undantag som har gjorts i enlighet med artikel 1 till livsmiljödirek- tivet65. Undantag enligt direktivens regler sker i i form av dispenser från fridlysningsreglerna, eller beslut om jakt eller fiske enligt jakt- och fiskebestämmelserna. Rapportering ska göras till EU- kommissionen i systemet HABIDES (Habitats and ). Systemet finns redan och våra förslag innebär inte några konsekvenser för rapporteringen. Effekt för möjligheten att efterleva EU rättsliga skyldigheter För genomförandet av EU-direktiv i nationell lagstiftning är det inte tillräckligt att det utvecklat sig en praxis som är förenlig med direktivet. EU-rättsliga krav måste också genomföras i nationell lagstiftning på ett sätt som är rättslig bindande. Omvänt räcker inte bindande lag- stiftning, den måste också tillämpas. En effekt av vårt förslag är att de krav som följer av tydliggörs i svensk lagstiftning. En- ligt vår bedömning genomför gällande artskyddsförordning de rätts- liga krav som följer av direktiven (så när som på innehav av ägg och alltför generösa möjligheter till dispens för fåglar) på ett ur EU-rätts- ligt perspektiv tillräckligt sätt, förutsätt att praxis inrättar sig efter dom i Skydda skogen66. Det som, i korthet, följer av dom, är krav på ett rättsligt bindande system för artskyddet, ett fullgott kunskapsunderlag vid beslutsfattandet samt transparens och möjligheter för den berörda allmänheten att komma till tals.67 De effekter som följer av våra förslag måste ses i ljuset av detta. 65Artikel 16, punkt 2, rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter. 66De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen. 67Se analys av (2021) Soppa eller soppar i skogen ...? Om och artskyddet i skogsbruket – Del 1. För verksamheter som prövas finns redan ett uttryckligt krav på underlag, genom att 6 kap. klargör vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning. Genom att införa uttryckliga krav på kunskap och underlag, för bedömningar av åtgärder som inne- fattar påverkan på skyddade arter i anmälningar enligt 12 kap. 6 § , tydliggörs kravet på kunskap. Som ett stöd för verksam- hetsutövaren eller markägaren i att ta fram relevant underlag samt som stöd för myndigheterna som sedan ska pröva åtgärderna68 har vi föreslagit att livsmiljöunderlag ska tas fram och beslutas. åstadkommer vi, genom att dela upp bestämmelserna så de följer naturvårdsdirektivens bestämmelser och anknyter till re- spektive direktiv, en mer nyanserad reglering. Det skapar också bättre förutsättningar för att tolka bestämmelserna i ljuset av EU-rättslig praxis, såväl befintlig som framtida. Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen Eftersom vårt förslag rörande fridlysningsregler som härrör från naturvårdsdirektiven inte innebär några rättsliga effekter relativt nu- varande bestämmelse kommer det sannolikt heller inte att få några konsekvenser. Möjligen har skyddet för vissa fåglar försämrats något.