sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Situationen tydliggörs än mer genom Aarhuskonventionen som såväl som EU är parter till.108 Eftersom vårt uppdrag omfat- tar att säkerställa att fridlysningsreglerna bidrar till ett effektivt, väl- fungerande och rättssäkert artskydd, samt är förenliga med EU-rättsliga åtaganden anser vi att det ligger inom utredningens direk- tiv att se över att möjligheterna för miljöorganisationer att föra talan mot beslut underlåtelser etc. som följer av en tillämpning av 8 kap. också i författningstext är i enlighet med de grundläggande krav som följer av . 15.10.4 Ändring i 25 kap. 6 § Det har under utredningsarbetet framförts att vi, i samband med att viser över ersättningsbestämmelserna, bör utreda om det finns anledning att ändra reglerna, så att de motsvarar bestämmelserna om den exproprierande/sökandes skyldighet att ersätta motpartens (den 105Se mål C-201/02 Delena mot Secretary of State for Transport, punkten 67. 106Se t.ex. (2012) och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlighetsförklaringar och mötet med europarätten. 107Se Mål C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz (Trianel), punkten 46. enskildes) rättegångskostnader i expropriationsmål. I sådana mål är huvudprincipen att den exproprierande svarar för såväl sina egna som motpartens (eller motparternas) kostnader i ärendet om tillstånd till expropriation samt i ärendet om expropriationsersättningens fördel- ning.109 Anledningen till att förslaget kommit upp är att det uppges finnas problem för aktörer eller enskilda som inte har stora ekonomiska resurser, då ett förlorat tvistemål kan ge stora kostnader för en en- skild, vilket kan leda till att man avstår från att hävda sin rätt till er- sättning, och att tillfällen då reglerna skulle kunna prövas i domstol uteblir. Vi vill i sammanhanget påpeka att vi inte betvivlar uppgiften om att detta upplevs som ett problem, men vill peka på att 25 kap. 6 § i och för sig är en fakultativ regel, men att bestämmelsen ändå tillämpas i så stor utsträckning att det är möjligt att påstå att den alltid tillämpas, förutsatt att den som väckt talan haft skälig anledning att få sin sak prövad. Mot bakgrund av att det som efterfrågas som en rättssäkerhetsgaranti är vad som följer av etable- rad praxis, har vi inte sett något skäl till att inte ändra bestämmelsen så att ordalydelsen överensstämmer med praxis. Vi har därför föreslagit en ändring i 25 kap. 6 § så att domstolen ska förordna att motparten (det allmänna) ska ersätta fastig- hetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader, om denne haft skälig anledning att få sin sak prövad. Vi har också, av samma skäl, övervägt att myndigheterna, i stället för att söka ingå överenskommelser med markägaren, i samband med beslut om föreläggande (eller i samband med beslut om nekad dis- pens) ska fatta ett beslut om ersättning som det sedan är möjligt att överklaga. Vi har övervägt det, men valt att inte gå vidare med det, se nedan. Den rättsliga effekten är att den regel i 25 kap. 6 § som är fakultativ, och som domstolen får tillämpa i stället för huvud- regeln i 18 kap. , enligt vårt förslag blir obligatorisk. Förutsättningen (det vill säga begränsningen) för regelns tillämplig- het kvarstår dock; den ska endast tillämpas om den part som för talan 1097 kap. 1 § Expropriationslag (1972:719). har haft skälig anledning att få sin sak prövad. Det är i praktiken så det ser ut . I praktiken blir det alltså ingen märkbar rättslig effekt. Effekter och konsekvenser för verksamheter och markägare Den effekt som åstadkoms genom ändringen är att det utrymme som finns för generösare tillämpning i fråga om rättegångskostnader för sakägare blir tydligt, vilket i sig kan ge en processuell trygghet, som gör att en markägare eller innehavare av särskild rätt faktiskt vågar föra talan och därmed tillvarata sin rätt. Effekter och konsekvenser för det allmänna En effekt av bestämmelsen redan i dess nuvarande utformning är incitament att ingå överenskommelser. Vi menar att det allmänna, i samband med att det söker ingå överenskommelse med sakägaren enligt vår föreslagna bestämmelse i artskyddsförordningen, också bör överväga fördelen i att hellre använda pengarna i naturvårdande syfte, genom naturvårdsavtal, än till att betala rättegångskostnader. I den mån markägare börjar processa i domstol i större utsträck- ning än kommer emellertid kostnaderna att stiga för det all- männa. Dels i form av kostnader för att ersätta de kostnader som varit skäligen påkallade för tillvaratagande av mot partens rätt110, dels i form av kostnaden för processer i mark- och miljödomstol. Den samlade förväntade effekten av förslagen är att antalet överenskom- melser ska öka. I och med att ersättningsrätten tydliggörs genom våra förslag förutser vi att antalet stämningsmål inte kommer att öka som en följd av ändringen. 15.10.5 Ändring vad gäller organisationers klagorätt Vi har föreslagit att det ska införas en ändring i 16 kap. 13 miljöbal- ken, som tydliggör att överklagbara beslut som fattats med stöd av , eller med stöd av föreskrifter som meddelats med hjälp av 8 kap., får överklagas av de ideella föreningar eller andra juri- diska personer som anges i bestämmelsen. 110Jfr 18 kap. 8 § rättegångsbalk (1942:740). Den åsyftade effekten är att bättre genomföra vad som följer av såväl bestämmelser och principer som av Aarhuskonven- tionen vad gäller möjligheten att klaga på vissa beslut som berör miljön. Genom den föreslagna ändringen nås förvisso inte ett fullgott genom- förande (framför allt eftersom såväl Aarhus-som EU-rättsliga aspek- ter kan aktualiseras i annat än mål och ärenden enligt ) men genom förslaget kodifieras den praxis som framför allt Mark- och etablerat vad gäller beslut (eller underlå- tenheter) som berör artskyddsreglerna. Konsekvenser av detta skulle kunna vara en ökad mängd över- klaganden. En konsekvens av överklaganden är en förlängd hand- läggningstid. Om överklagandena därtill handlar om frågor som bör bli föremål för förhandsavgörande i ökar handlägg- ningstiden ytterligare. All sådan fördröjning kostar. Tidsfördröj- ningen kan i sig medföra kostnader för planerad verksamhet som blir stillastående. Därtill kommer kostnader för processföring. En ytter- ligare konsekvens som lyfts av en expert till utredningen är minskad legitimitet för myndigheters beslut. Sammantaget finns därför skäl att hålla nere antalet överklaganden så mycket som möjligt. Emeller- tid varken kan eller bör det åstadkommas genom att minska möjlig- heten att överklaga eller minska kretsen klagoberättigade. Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen Att garantera en omfattande tillgång till effektiva rättsmedel är ett effektivt sätt att ge regler genomslag. Enligt fasta praxis ska nationella regler säkerställa en omfattande rätt till rättslig prövning när det gäller rättigheter enligt EU-rättslig miljölagstift- ning.111 Att möjligheten att överklaga sannolikt har stor betydelse för praxisutvecklingen, och därmed också för effektiva genomdrivande, kan illustreras av utvecklingen av artskyddsbestäm- melsernas tillämpning i skogen. Den slutsats vi drog av historiken kring hur och riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket växte fram, är att det tog tid för ansvariga myndigheter att i sina verksamheter genomföra de krav som kan och ska ställas enligt och artskyddsförordningen. 111Se t.ex. mål C-263/08, , punkten 45. förklaras med begränsade myndighetsresurser och svårigheter med att arbeta fram praktiska riktlinjer och att sprida kunskapen till alla som arbetar med frågorna inom myndigheterna. Det framstår dock som mycket tydligt att praxisutvecklingen rörande artskyddsregler- nas genomslag knappast existerade innan icke-statliga miljöorganisa- tioner gavs en reell möjlighet att klaga på för markägaren gynnande beslut. Icke-statliga miljöorganisationers möjlighet att klaga är således av stor betydelse för praxisbildningen. Detta gäller även på EU-nivå, vilket synliggörs av att flera av de mål där domstolen tolkat natur- vårdsdirektiven, efter en begäran om förhandsavgörande, emanerar ur nationella mål som drivits av miljöorganisationer. i ett större perspektiv är miljöorganisationers klagorätt därmed en viktig del i att garantera ett effektivt rättsligt skydd. Genom att tillförsäkras en nationell klagorätt i kombination med nationella domstolars möjlig- het (i sista instans, skyldighet) att begära förhandsbesked, innebär klagorätten också att miljöorganisationer får tillgång till EU-dom- stolen, som kan tvinga medlemsstaterna att rätta sig efter de skyldig- heter som följer av , vilket i sin tur kan göra att nationella genomförande förbättras. På så sätt innebär det att miljö- organisationers klagorätt är viktig, dels för att genomföra EU:s miljö- lagstiftning, dels för att den kan leda till ett ökat miljöskydd.112 En tydlig och utvecklad klagorätt för icke-statliga miljöorganisa- tioner bidrar således tydligt till möjligheten att nå miljömålen. Inom areella näringar befaras att den utvidgade klagorätten för utom- stående innebära en, för markägaren, reducerad beslutsförhet över sin egendom och sitt brukande; den snabba rättsbildning som sker i domstolarna innebär en osäkerhet som gäller även normala drifts- åtgärder.113 Experter i utredningen har framfört att antalet överklagan- den lär öka, vilket ökar osäkerheten för verksamhetsutövare. Det har uttryckts oro för att enskilda företagare, framför allt på landsbygd, riskerar att drabbas hårt när olika grupper som säger sig företräda miljöintressen, utan kostnad, kan dra verksamheter eller planerade 112Bogojevic (2013), CJEU, can you hear me? Access to in environmental matters, Europarättslig tidskrift, . 16 (3), s. 728. 113Arbetsgruppen, KSLA:s äganderättsprojekt (2020) Äganderätten och de gröna näringarna KSLAT nr 5-2020, s. 60. åtgärder inför domstol på ett sätt som aldrig kan ha varit avsikten med konventionen. Den enskilde kan därigenom tvingas vänta på att få genomföra det som redan godkänts av myndigheter, och dessutom tvingas betala för advokater och processer. Vi kan emellertid inte se att problemet ligger i möjligheten att överklaga. Att klagorätten tydliggörs bör innebära att osäkerheten minskar, särskilt mot bakgrund av införandet av livsmiljöunderlag där miljöorganisationer kan bidra med sin kunskap redan i samrådet. Tillsammans med det ökade stöd i handläggningen som finns genom och gemensamma riktlinjer (2016), i kombination med praxis, menar vi att antalet överklaganden sanno- likt kommer att minska. Konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte kommer till stånd Mot bakgrund av praxisbildningen i Mark- och , som strävar efter en Aarhuskonform tolkning, tror vi inte att de rätts- ligt praktiska konsekvenserna av vårt förslag kan antas bli särskilt stora. Emellertid tjänar alla parter som berörs på att det finns en tydlighet i lagstiftningen och att lagstiftningen överensstämmer med den praxis som utbildats. Att lagstiftaren förhållit sig passiv till rättsutvecklingen beskrivs innebära att tolkningen av vad åtagandet enligt Aarhuskonventionen innebär för allmänhetens och miljöorga- nisationers klagorätt varierar mellan en klart avgränsad klagorätt till en i det närmaste gränslös klagorätt för var och en.114 Vi tolkar det som ett uttryck för frustration över att bestämmelsens ordalydelse inte ger särskilt mycket vägledning i hur domstolar, som tolkar be- stämmelserna i enlighet med praxis, i själva verket ser på klagorätten. En konsekvens av att inte kodifiera praxis i den utsträckning vi föreslår tycks således vara att klagorättens legitimitet undergrävs. 15.10.6Ökade och riktade anslag för tillsyn av artskydd gällande fridlysning Efter den senaste kunskapssammanställningen gällande bevarande- status för naturtyper och arter i EU:s livsmiljödirektiv, visar en brist- analys att det krävs en utökad miljöövervakning för vissa av arterna och naturtyperna i direktivet. Preliminära beräkningar i förstudien visar att det skulle krävas för att nå upp till mål om rapportering enligt direktivets arti- kel 17.115 Det kan dock behövas en vidare analys för att specifikt under- söka behoven för artskyddsförordningen, samt för övriga arter som inte omfattas av art- och habitatdirektivet.116 De tillsynsuppföljningar inom artskydd som gjort har visat att tillsynen inom artskydd ligger på en låg nivå på alla länsstyrelser. har emellertid be- dömt att länsstyrelsernas arbete med artskydd har förbättrats och fortsätter att förbättras, men från en låg nivå. Enligt Naturvårds- verkets tillsynsredovisning för ingår artskydd ofta i läns- styrelsernas behovsutredning, men . I vilken grad tillsynen utförs enligt tillsynsplanen varierar från till . De redovisade resurserna för artskyddstillsyn är mycket begränsade. Sammanlagt hade länsstyrelserna 2,5 årsarbets- krafter för denna typ av tillsyn. Antalet årsarbetskrafter varierar mellan 0 och 0,4 per länsstyrelse. Eftersom tillsynen gällande artskyddet är en viktig del i bevarande- arbetet och en nödvändig del för att genomföra internatio- nella åtaganden behöver tillsynen stärkas och genomföras enligt till- synsmyndigheternas behovsutredningar. Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen Med ökad tillsyn bedömer vi att förutsättningarna för att nå miljö- målen ökar avsevärt. 115Naturvårdsverket dnr NV-04414-20. Tillsyn gällande artskydd utgör en begränsad del av länsstyrel- sernas totala miljötillsyn. För att stärka länsstyrelsernas resurser inom artskyddstillsynen måste extra resurser skjutas till, som öronmärks för artskyddstillsyn. Utredningen bedömer att det minst behövs i genomsnitt en halv (0,5) årsarbetskraft per länsstyrelse, utöver be- fintliga resurser för artskyddstillsyn. Ökad tillsyn bedöms förbättra regelefterlevnaden, vilket ökar sam- hällets möjligheter att uppnå miljömålen och uppfylla inter- nationella åtaganden inom artskyddet. Det kommer att medföra vissa kostnader för administration men vi bedömer att nettoresultatet blir positivt. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Länsstyrelsernas tillsyn inom artskyddet är begränsad, vilket får till följd att myndigheterna inte har kännedom om ifall regel- överträdelser sker, och i så fall i vilken utsträckning. Ökad tillsyn bedöms förbättra regelefterlevnaden och bidra till ökade möjligheter för myndigheterna att förebygga brott, både avsiktliga och oavsikt- liga. Därmed bedöms utredningens förslag syfta till ökat brottsföre- byggande arbete, som ska bidra till minskad brottslighet. Konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte kommer till stånd Om dagens situation blir bestående minskar möjligheterna för sam- hället att uppnå miljökvalitetsmålen. Det finns risk för att inte lever upp till internationella åtaganden vad gäller artskyddet, vil- ket kan leda till att inleder överträdelseärenden, som i sin tur kan leda till mycket omfattande böter för . I inledningen till kapitel 8 har vi listat ett antal adaptiva funktioner. Vår tanke var att använda dessa som ett sätt att få en fingervisning om huruvida det system vi förslår förmår omfatta dessa funktioner. I detta avsnitt avser vi göra den analysen. 15.11.1Genomföra det skydd som följer av naturvårdsdirektiven, internationella åtaganden och nationella mål Genom våra förslag genomför vi de krav som ställs i naturvårds- direktivens bestämmelser som avser direkta förbud, det vill säga arti- kel 5 i fågeldirektivet respektive artikel 12 i livsmiljödirektivet. I den mån utredningsdirektiven medger har vi beaktat de skyldigheter som följer av relevanta konventioner som är part till. Våra förslag bidrar till att genomföra miljömål. Varken när det gäller natur- vårdsdirektiven, internationella åtaganden eller nationella mål är våra förslag tillräckliga för att skyddet ska kunna anses genom- fört i ett större perspektiv. Arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen sätter gränsen Det skydd vi genomför är framför allt det skydd som kan nås genom fridlysning. Som en del av det skyddet har vi emellertid också före- slagit områdesskydd i form av nytt skäl (skydd för arters livsmiljöer) för biotopskydd. För att genomföra fridlysningsreglerna och inrätta biotopskydd behövs krävs kunskap om arterna och deras behov. Den kunskap som finns har tagits fram genom forskning, genom myndigheters kartläggning, genom ideella insatser samt genom verk- samhetsutövares underlag i samband med olika ansökningar. Våra förslag som rör kunskap bidrar till att kunna utgå från arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen. Överväga kostnader och vem som ska bära dessa kostnader Frågan om vem som ska bära kostnaden för skyddet av arter regleras rättsligt, i vissa avseenden, till exempel genom FEUF (till exempel genom artikel 107 om otillåtet statsstöd och genom artikel 191.2 som föreskriver att unionens miljöpolitik ska bygga på principen om att förorenaren ska betala), miljöansvarsdirektivet (som reglerar för- orenaren-betalar-principens reparativa funktion i syfte att driva fram förorenaren-betalar-principens preventiva funktion), andra kapitlet samt i 2 kap. 15 § regeringsformen. Utrymmet för att fatta det politiska beslutet om vem som ska bära kostnaderna är alltså begränsat. Mot bakgrund av den grundlagsstadgade rätten till ersättning en- ligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen har vi kommit fram till att ersättning bör utgå. I våra förslag har vi utsträckt den rätten, utöver grundlagskravet, dels på grund av principen om den enskildes legitima förväntningar, dels och framför allt på grund av att vi vill skapa incitament för att bevara biologisk mångfald på ett sätt som innebär att verksamheter och arter kan samexistera. Det vi avser skapa förutsättningar för är naturvårdsavtal som innebär att verksamhet kan fortsätta bedrivas men i en form som är förenlig med målet om bevarande biologisk mångfald i allmänhet och fridlysningsreglerna i synnerhet. Genom avtalen kan myndigheternas kunskap också föras in i verksamheterna, till exempel i form av villkor om skötsel i av- talen. Vi har dragit slutsatsen att vi har hållit vårt förslag om ersätt- ning inom de snäva ramar som ges av statsstödsreglerna. När det gäller ett regelverk rörande skyddsåtgärder är det bland annat viktigt att avgränsa skyddsåtgärder och rum och att utvärdera skyddsåtgärderna och göra en återkoppling så att dessa inte är mer ingripande än nödvändigt (proportionalitet och förutsebarhet). Det ger själva grunden för återkopplingsfunktionen, som i sig är en för- utsättning för adaptivitet. Det bör finnas möjlighet att överväga olika modeller för skydd/åtgärder och vad som bör vara utgångspunkten i det enskilda fallet. Våra förslag ger möjlighet till sådana avvägningar vad gäller tid och rum: I den mån skyddet bedöms vara nödvändigt för överskådlig framtid bör biotopskydd övervägas (såvida området inte är priori- terat för ett annat områdesskydd). För kortare tider kan naturvårds- avtal användas. I de flesta fallen behöver antagligen inte något for- mellt skydd inrättas, eftersom tillräckliga skyddsåtgärder kommer att kunna vidtas, eller lämpliga metoder att väljas, inom ramen för all- män hänsyn. Då är det tillräckligt med förelägganden om försiktig- hetsmått. Systemet medger alltså att man överväger olika modeller för skydd och åtgärder i det enskilda fallet. Genom att regeringen har bemyndigats att införa såväl fridlysningsregler som generella föreskrifter finns utrymme för flexibilitet också på regelnivå. Till- sammans skapar detta just en möjlighet att differentiera skyddet och en flexibilitet i såväl omfattning som och rum. Vad gäller återkopplingsfunktionen är det viktigt att den genom- förs och att den rapportering som sker genom olika rapporterings- system tas om hand och analyseras. Analysen måste sedan användas för att utvärdera och anpassa de åtgärder som vidtas. Livsmiljöunder- lagen kan här användas som ett dokument där information samlas och analyseras med avseende på arterna. Överväga hur berörda kan involveras i beslutsfattandet i syfte att överföra kunskap mellan aktörer samt öka beslutens legitimitet. När det gäller verksamheter som omfattas av krav på specifik miljö- bedömning blir samrådet ett naturligt tillfälle för såväl delaktighet som kunskapsöverföring. Vi tror emellertid att alla former av under- lag, även livsmiljöunderlag, kan bidra till kunskapsöverföring. Verk- samhetsutövare bidrar med kunskap om den egna verksamheten och hur olika verksamheter och åtgärder påverkar arter och vilka försik- tighetsmått som kan vidtas. Att samråd ska ske innan beslut om livs- miljöunderlag bör öka möjligheterna till kunskapsinhämtning från såväl markägare som miljöorganisationer och därmed bidra till legiti- miteten i de beslut som sedermera tar stöd i livsmiljöunderlagen. Möjligheten att överklaga bidrar till såväl kunskap som rättsut- veckling och ökar i förlängningen beslutens legitimitet. Vi har lämnat förslag som, beträffande artskyddet, i viss utsträckning kodifierar den praxis som etablerats i Mark- och . Genom bemyndigandet till och att utfärda förskrifter som reglerarar hur samråd som omfattar arter som skyddas enligt 8 kap. ska genomföras, med avse- ende på kommunikation med markägare, hörande med andra myn- digheter och den berörda allmänheten, inklusive miljöorganisatio- ner, skapas ytterligare grund för delaktighet. Vi bedömer att båda myndigheterna behöver förstärkta resurser med en halv (0,5) års- arbetskraft vardera för detta. 15.12Samlade offentligfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Av 14 § Kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Av bestämmelsen följer således att det här ska handla om beräkningar, det vill säga om siffror. Konsekvenserna måste kvantifieras. Av samma bestämmelse följer att om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Här är det alltså tillräckligt med en redo- visande beskrivning. Vidare ska vi, när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, före- slå en finansiering. Ovan har vi beskrivit de konsekvenser vi ser i ord. Nedan redovisas en samlad bild av kostnaderna för de förslag vi lagt rörande ansvaret för kunskap, artförvaltning, fridlysning och ersättningsfrågor. Flertalet poster är omöjliga att kvantifiera. Tabell 15.8 Utredningens förslag gällande myndigheternas resurser samlat gällande kunskapsansvar, fridlysning och ersättning krafter, åa) Utreda SLU Artdatabankens roll och Analys av bristande kunskap Information om fridlysta arter Råd och riktlinjer för hänsyns- krävande livsmiljöer på land Ta fram riktlinjer för arbete med Uppdrag att ta fram föreskrifter för Ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av Råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land Ta fram vägledning gällande av oavsiktlig fångst m.m. Utred tillämpning av artskyddet i havs- och vattenmiljöer Utred tillämpning av artskyddet SOU 2021:51Konsekvensbeskrivning, fridlysning krafter, åa) Uppdrag att ta fram föreskrifter för Ökad arbetsbelastning vid 12:6- samråd, dispensprövning artskydd, förhandlingar om ersättning, m.m. Central samordning av nya och Tabell 15.9 Sammanställning av kostnader av utredningens förslag gällande kunskapsansvar, fridlysning och ersättning för berörda statliga myndigheter 15.12.1 Samlade samhällsekonomiska effekter När det gäller samhällsekonomiska effekter blir de samlade konsekven- serna än mer svårkvantifierade, särskilt i monetära termer. Nedan redovisas en samlad bild av de samhällsekonomiska kost- naderna som vi ser för de förslag vi lagt rörande ansvaret för kun- skap, artförvaltning, fridlysning och ersättningsfrågor. Vi bedömer det som mer eller mindre ogörligt att kvantifiera de samhällsekonomiska vinsterna.