sou · H9B332 · 2022-01-01 00:00:00 — Förslag: När pliktexemplar ska lämnas efter beslut om rekvi- sition gäller bestämmelserna om leveransplikt beträffande antal exemplar, till vem pliktexemplaret ska lämnas, det som ska åtfölja pliktexemplaret samt metod för överlämnandet i tillämpliga delar. Så långt möjligt föreslår vi att samma bestämmelser ska tillämpas på det som lämnas efter rekvisition som det som lämnas med leverans- plikt. Vad det innebär beskrivs närmare i avsnitt 10.4–10.7. I fråga om antal pliktexemplar gäller dock att skyldigheten aldrig ska omfatta fler än ett exemplar. Begränsningen innebär att plikten kan fullgöras av envar utan att bli alltför betungande. I övrigt är den pliktansvariga myndigheten fri att inom lagens räckvidd ange förutsättningarna för överlämnandet. Hänvisningarna till de bestämmelser som gäller för leveransplikt utgör en ram inom vilken anvisningarna i beslutet om rekvisition ska rymmas. Metoden bör såvitt möjligt anpassas till den pliktskyldiges förutsättningar i det enskilda fallet. Förslag: Den pliktansvariga myndigheten får samla in pliktmaterial med metoder som innebär att den som gjort materialet tillgängligt för allmänheten här i landet inte medverkar vid insamlingen (egen- insamling). Vid sådan insamling får myndigheten använda auto- matiserade tekniska metoder och automatiserade urval. Innan en egeninsamling påbörjas ska den pliktansvariga myndig- heten ta ställning till –syftet med insamlingen, –vilken eller vilka insamlingsmetoder som ska användas, och –vilket material som ska samlas in. Den pliktansvariga myndigheten ska dokumentera och offentlig- göra sina ställningstaganden senast i samband med att egeninsam- lingen påbörjas. Som framgått av våra överväganden i kapitel 9 anser vi att plikt- insamlingen, vid sidan av leveransplikt och rekvisition, även ska om- fatta egeninsamling. Detta innebär att den pliktansvariga myndig- heten får samla in pliktmaterial på egen hand utan medverkan från den som har gjort materialet tillgängligt. Som konstaterats i avsnitt 9.2 omfattar pliktskyldigheten fysiska personer som fyllt och är folkbokförda i samt juridiska personer med säte i eller som på annat sätt är etablerade här. Att urskilja mate- rial som endast tillgängliggjorts av sådana aktörer kan, som vi kon- staterat i avsnitt 9.2, i vissa fall vara näst intill omöjligt. Det gäller särskilt för nätpublicerat material. Det innebär svårigheter när det gäller egeninsamlingen, eftersom de resurser som den pliktansvariga myndigheten skulle behöva lägga ner för att utreda vem som står bakom publiceringen skulle motverka de fördelar som en egen- insamling innebär. Vi anser därför att den pliktansvariga myndig- hetens ansvar i detta avseende ska begränsas till att säkerställa att endast pliktmaterial, dvs. materialet som är avsett för, riktar sig till och har gjorts tillgängligt för allmänheten här i landet samlas in. Vad som närmare avses med detta har vi behandlat i kapitel 8. Slutsatsen blir därmed att den som tillgängliggör material för allmänheten här i landet får tåla att pliktinsamling sker. Vi återkommer till egeninsam- lingens omfattning i avsnitt 12.2. Egeninsamling bygger, som vi närmare redogjort för i avsnitt 9.5, på att insamlingen helt och hållet sköts av den pliktansvariga myn- digheten. Detta innebär bl.a. att det är den pliktansvariga myndig- heten som ser till att insamlingen kan genomföras t.ex. genom fungerande teknik. Den pliktansvariga myndigheten ansvarar också för att den insamling som görs, oavsett om den avser material som är åtkomligt på internet eller på annat sätt, utformas så att den är förenlig med gällande lagstiftning. Lagen ska inte reglera hur egeninsamlingen närmare ska utföras, dvs. metoderna för insamlingen. Olika insamlingsverktyg kan kom- bineras och anpassas efter den insamling som ska ske. För att egen- insamlingen ska kunna fungera som ett ändamålsenligt komplement till leveransplikt och rekvisition, t.ex. för att kunna samla in stora mängder nätpublicerat material, ska dock lagen medge att insam- lingen får ske med automatiserade tekniska metoder och automati- serade urval. Detta innebär att den pliktansvariga myndigheten kan använda automatiserad robotteknik och artificiell intelligens för att samla in webbmaterial. Att detta får ske i enskilda fall innebär att automatiserade tekniska metoder får användas för att t.ex. identifiera det som ska samlas in genom en automatiserad sökning efter ett visst begrepp eller en viss hashtag. Automatiserade tekniska metoder kan också användas för en systematisk insamling av ett pliktmaterial från en viss nätverksadress. Lagen begränsar dock inte egeninsamlingen till automatiserade metoder och urval utan anger bara att sådana får användas. 12.1.1Ställningstaganden innan en egeninsamling inleds För att insamlingen ska vara transparent för allmänheten och för att det som samlats in ska kunna sättas in i sitt sammanhang även för framtida användare föreslår vi att den pliktansvariga myndigheten, innan en egeninsamling påbörjas, ska ta ställning till och dokumen- tera syftet med insamlingen, vilken eller vilka metoder som ska användas och vilket material som ska samlas in. Ställningstagandena ska offentliggöras och bevaras. Det som samlas in genom egeninsamling måste omfattas av plikt- materialets syften såsom det anges i lagen. Den pliktansvariga myndig- hetens urval ska vara sakliga och opartiska (se vidare avsnitt 15.1.1). För robotsvep som inte bygger på andra urval än t.ex. att alla öppna sidor under domänen .se ska samlas in, kan det vara tillräckligt att konstatera att materialet innebär ett värdefullt komplement till leveransplikt och rekvisition för att belysa det offentliga samtalet, eftersom egeninsamlingen bidrar till att fler uttryck kan samlas in. När mer precisa urval sker, som t.ex. att alla svenska sidor av viss typ ska samlas in, ska syftet med insamlingen motiveras närmare. Insam- lingens syfte ska även i dessa fall ta sin utgångspunkt i syftet med pliktmaterial. När egeninsamlingen av någon anledning justeras genom att in- samlingsparametrar ändras så sker det av en anledning. Denna anled- ning ska användas för att utveckla varför insamlingen ska ske genom att motivera på vilket sätt det material som ska samlas in, eller inte längre ska samlas in, går att knyta till de syften med pliktmaterial som anges i lagen. Detsamma gäller vid riktad insamling. Myndigheten ska också dokumentera sina ställningstaganden om hur insamlingen ska gå till, dvs. vilka metoder som ska användas. Här avses om insamlingen ska ske genom robotsvep, annan automati- serad teknik, genom insamling av nätpublicerat material, genom insamling av fysisk utgivning, genom besök på offentliga platser för att hämta eller dokumentera pliktmaterial eller genom flera olika metoder i förening. Att dessa ställningstaganden görs är givet. Det är också givet att de metoder som väljs är de som anses mest lämpliga utifrån insamlingens syfte, pliktmaterialets karaktär och tillgängliga resurser. Vår bedömning är att dessa ställningstagan- den behöver dokumenteras för att den framtida användaren ska kunna tolka det insamlade materialet i sin kontext. Den vars material samlas in måste också kunna förstå varför insamlingen sker. Den pliktansvariga myndigheten ska också ta ställning till vilket material som ska samlas in, dvs. det urval som ligger till grund för insamlingen. I detta avseende krävs inte att myndigheten pekar ut exakt vad som kommer att samlas in utan det som ska framgå är just urvalet. Det kan t.ex. avse vilka domäner som ett robotsvep ska riktas mot, att en viss typ av sidor kommer att samlas in , att material på viss social mediaplattform kommer att samlas och liknande. med automatiserad teknik kan det vara lämpligt att dokumentera de insamlingskriterier som programmerats in i t.ex. robotverktyget. Rör det sig i stället om en riktad insamling som avser ett visst tema kan det vara tillräckligt att ange att offentligt tillgängliggjort material som berör temat kan komma att samlas in. Det handlar alltså inte om att myndigheten ska ange vilka nätverksadresser som ska samlas in eller på ett mer detalje- rat sätt ange vilket material som omfattas. Vi föreslår, som redan nämnts, att den pliktansvariga myndighetens ställningstaganden i fråga om egeninsamling ska dokumenteras. Till skillnad från leveransplikt och rekvisition är egeninsamling ett verk- tyg där den pliktskyldige saknar inflytande över vad som samlas in. Myndighetens beslut om egeninsamling ska inte kunna överklagas. Det ställer krav på att insamlingen sker öppet och transparent i för- hållande till de pliktskyldiga. I detta sammanhang kan kravet på dokumentation och offentliggörande knytas till skyddet för den pliktskyldiges integritet. Men dokumentation och offentliggörande är också av största vikt för frågor som avser pliktmaterialets representativitet. Att plikt- insamlingen ska avse material som är avsett för och riktar sig till allmänheten här i landet och egeninsamlingen huvudsakligen kom- mer att ske av material som är tillgängligt på internet innebär att in- samlingen måste styras till vissa domännamn eller liknande. I den nya lagen anges egeninsamlingens ramar. De är inte tillräckliga för att insamlingen ska kunna ske utan den pliktansvariga myndigheten kommer att behöva tolka och tillämpa lagstiftningen i olika av- Tolkningen och tillämpningen kan ha stor betydelse för vad som införlivas i samlingarna och urvalen ska därför dokumenteras. Dokumentationen ska hållas samlad och uppdateras varefter nya ställningstaganden tillkommer. Dokumentationen blir en allmän handling när den färdigställts. Den ska därmed kunna lämnas ut på begäran enligt bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Att den ska bevaras framgår av arkivlagstiftningen. Med hänsyn till dess betydelse för förståelsen av det insamlade materialet, är det inte lämpligt att den gallras. Offentliggörandet av myndighetens ställningstaganden beträf- fande egeninsamling kan ske genom att myndigheten publicerar information om insamlingen på sin webbplats eller motsvarande. Vi anser inte att det bör ställas krav på att ställningstagandet ska kun- göras i särskild ordning eller att offentliggörandet ska ske innan insamlingen börjar. Detta eftersom särskilt insamling beträf- fande en viss händelse bör kunna komma igång efter att händelsen inträffat. Ställningstagandena måste dock offent- liggöras senast i samband med att egeninsamlingen påbörjas. Syftet med offentliggörandet är att insamlingen ska vara transparent för allmänheten. Förslag: Egeninsamling får användas för att samla in pliktmaterial som inte kan samlas in med leveransplikt. Det får också användas tillsammans med leveransplikt och rekvisition för att få ett så full- ständigt pliktmaterial som möjligt rörande en särskild händelse eller företeelse. Egeninsamling får användas dels för det som inte kan samlas in med leveransplikt, dels i samband med särskilda händelser eller före- teelser. Den egeninsamling som inte kan motiveras av något av dessa skäl får därför inte ske. Egeninsamling ska alltså kunna användas för att genomföra sådan bred automatiserad insamling som sker löpande genom t.ex. robotsvep eller motsvarande. Insamlingsmetoden är enligt vår uppfattning motiverad för att kunna komplettera plikten med sådant material som inte kan samlas in med leveransplikt, t.ex. material som publiceras utan grundlagsskydd eller som inte görs På så sätt kan pliktinsamlingen ge en mer heltäckande bild av det offentliga samtalet. Egeninsamling ska också, liksom rekvisition, få användas för att samla in ett så fullständigt pliktmaterial som möjligt rörande en särskild händelse eller före- teelse. Egeninsamlingen är ett viktigt verktyg i detta avseende, efter- som det ger en möjlighet att belysa händelsen eller företeelsen ut ett mer heltäckande perspektiv. Som redan konstaterats ska egeninsamlingen användas för att samla in material som inte kan samlas in med leveransplikt. ger ett komplement till övriga insamlingsmetoder. Att så är fallet innebär dock inte att material som omfattas av leverans- plikt aldrig får samlas in med egeninsamling. En sådan begränsning framstår som resurskrävande och svår att uppfylla, eftersom det i många fall kan vara mycket svårt för den pliktansvariga myndigheten att avgöra vilka sidor som t.ex. omfattas av grundlagsskydd och där- för inte ska samlas in vid ett robotsvep. Egeninsamlingen av webb- publicerat material erbjuder också en möjlighet att visa hur webben sett ut , eftersom roboten kan ta en ögonblicksbild av webb- sidan och därmed skapa kontext till de pliktexemplar som lämnas med leveransplikt. Detta utgör ett värdefullt komplement till det material som samlas in med leveransplikt och rekvisition. Egeninsamlingen är inte begränsad till pliktmaterial av någon viss materialtyp eller medieform, även om den främst får betydelse för insamling av nätpublicerat material. Insamlingen är dock begränsad i förhållande till övriga insamlingsmetoder, eftersom den endast kan träffa material som är offentligt tillgängligt. Beträffande fysisk ut- givning kan egeninsamlingen alltså bara aktualiseras för material som är gratis åtkomligt för allmänheten, som t.ex. valmaterial, broschyrer och liknande. av nätpublicerat material finns motsvarande begränsningar, det är endast material som är gratis till- gängligt för envar som kan samlas in. Egeninsamlingen av nätpubli- cerat material kan också begränsas av de tekniska förutsättningarna för sådan insamling. Som vi nämnt ovan avgränsas egeninsamlingen genom att det material som samlas in ska uppfylla kriterierna för att vara plikt- material. Materialet ska alltså ha gjorts tillgängligt för, vara avsett för och rikta sig till allmänheten här i landet. Det sistnämnda kan vara svårt att avgränsa när det kommer till nätpublicerat material. Som vi konstaterat i kapitel 8 är i princip allt material som publiceras online tillgängligt för allmänheten här i landet. Det avgörande kriteriet för om materialet får samlas in med egeninsamling är därför om mate- rialet kan anses vara avsett för och riktat till allmänheten här i landet. Dessa rekvisit är som framgår av våra överväganden i avsnitt 8.3 normalt uppfyllda om materialet publiceras på en domän med tydlig nationell anknytning till , t.ex. domänen .se. Detsamma får anses gälla för material som publiceras på andra domäner om det framgår av innehållet eller sammanhanget i övrigt att det som publi- cerats i första hand riktar sig till allmänheten här i landet. Som exem- pel kan nämnas svenska företags, föreningars eller politiska partiers publicering på sina webbplatser på andra domäner .se. För mate- rial som publiceras på sociala mediaplattformar respektive videodel- ningsplattformar krävs att det material som samlas in har ett uttalat sikte på allmänheten här i landet. Att material som görs tillgängligt online berör eller svenskar innebär inte i sig att materialet får samlas in genom egeninsamling, eftersom det krävs att materialet ska vara avsett för och rikta sig till allmänheten här i landet. Som exem- pel på sådant som faller utanför är en artikel om en svensk artist eller av en svensk skribent som publiceras i en utländsk nättidning. Det- samma gäller material som är avfattat på svenska språket, eller något av de nationella minoritetsspråken, och som tillgängliggörs på webb- sidor som har en tydlig koppling till något annat land än . Som exempel kan nämnas material på svenska, finska eller samiska som publiceras på den finska domänen .fi. Sådant material får i stället anses vara avsett för och riktat till allmänheten i . 13Vite, överklagande och verkställighetsföreskrifter Förslag: Den pliktansvariga myndigheten ska vid vite få förelägga den som ska lämna pliktexemplar att fullgöra sin skyldighet att lämna sådant exemplar. Ett vitesföreläggande ska också få avse skyldigheterna att lämna sådant som ska åtfölja pliktexemplaret enligt föreskrifter i lagen. Om den som beställt en framställning av en skrift inte lämnar material som denne är skyldig att lämna till framställaren, får den pliktansvariga myndigheten vid vite förelägga beställaren att lämna materialet direkt till myndigheten. Ett beslut om rekvisition ska få förenas med vite. Ett beslut som riktar sig till en myndighet ska inte få inte förenas med vite. Den nya lagen ska inte innehålla någon straffbestämmelse. Enligt 34 § pliktexemplarslagen kan KB vid vite förelägga den som åsidosätter skyldigheten att lämna pliktexemplar. Enligt 12 § e-plikt- lagen omfattas såväl skyldigheten att lämna pliktexemplar som skyldigheten att lämna tillhörande information av möjligheten till vitesföreläggande vid uteblivna leveranser. Vi anser att den nya lagen bör innehålla motsvarande möjligheter till sanktioner gentemot den som inte uppfyller sin skyldighet enligt lagen. Möjligheten till vites- föreläggande bör omfatta såväl pliktexemplaret som det som ska åt- följa exemplaret enligt lagen. Den som åsidosätter sina skyldigheter i detta avseende ska alltså av den pliktansvariga myndigheten kunna föreläggas att vid vite fullgöra sin skyldighet. Om den leverans- pliktige har fått ett beslut om att leveransplikten får fullgöras på annat sätt än som sägs i lagen och varken efterkommer beslutet eller det som följer av lag får ett vitesföreläggande lämnas med innebörd Vite, överklagande och verkställighetsföreskrifter att den leveranspliktige ska leverera i enlighet med beslutet eller lagen. Även ett beslut om rekvisition ska kunna förenas med vite. Ett sådant föreläggande kan avse såväl pliktexemplaret som det som ska åtfölja exemplaret enligt beslutet. Vitesföreläggande bör normalt sett användas först efter att en uppmaning eller påminnelse om att lämna pliktexemplar inte har hörsammats. Vitesföreläggande kan ibland vara ett trubbigt verktyg, eftersom det inte är säkert att den som är skyldig att leverera har kvar något exemplar av materialet. Enligt 2 § andra stycket lagen (1985:26) om viten får vite inte föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Att så är fallet utgör enligt vår bedömning dock inte tillräckliga skäl för att förena ute- blivna leveranser med en straffsanktion. En sådan gäller inte heller enligt nuvarande lagstiftning, med undantag för vissa särskilda situa- tioner som behandlas nedan. Vitesföreläggande ska enligt vårt förslag inte kunna riktas mot myndigheter. Det innebär, enligt vår bedömning, delvis en förändring i förhållande till vad som gäller . Vitesbestämmelsen i plikt- exemplarslagen innehåller inget undantag för myndigheter (34 § pliktexemplarslagen). Någon möjlighet att vid vite förelägga myn- digheter att fullgöra sina skyldigheter enligt e-pliktlagen finns dock inte. Detta motiveras inte närmare i lagens förarbeten.1 Vitesföre- lägganden kan riktas mot kommunala myndigheter om det inte finns uttryckligt förbud i författning.2 Vitesföreläggande kan dock som huvudregel inte riktas mot staten. Undantag föreligger när staten uppträder i en speciell egenskap, t.ex. som arbetsgivare eller forsk- ningshuvudman.3 På grund av reglerna kring allmänna handlingar har myndigheter en särskild organisation och vana att hantera även det material som omfattas av pliktlagstiftningen. De bör därmed ha goda förutsättningar att följa pliktregleringen. Utgångspunkten måste vidare vara att myndigheterna förväntas fullfölja lagreglerade skyl- digheter utan att det krävs sanktioner. Vi anser således att det inte finns tillräckligt starka skäl för att ett beslut om rekvisition eller ett föreläggande som riktar sig till en myndighet ska kunna förenas med vite. 2011/12:121, s. 41 och 64. 2Jfr Lorenzon, Lagen om viten, kommentaren till 2 §. 3Ds 2014:1, s. 68. Vite, överklagande och verkställighetsföreskrifter Om den leveranspliktige inte efterkommer ett vitesföreläggande kan den pliktansvariga myndigheten vända sig till förvaltningsrätten och ansöka om utdömande av vitet. Lagen om viten är tillämplig vid handläggningen av vitesförelägganden enligt pliktlagstiftningen. I lagen om viten finns allmänna bestämmelser om handläggningen. Pliktexemplarslagen innehåller en bestämmelse om att vissa under- låtenheter enligt lagen kan leda till böter (35 §). Straffbestämmelsen är kopplad till bestämmelsen i 31 § pliktexemplarslagen som reglerar att KB är skyldig att föra ett särskilt register över de pliktexemplar av videogram som har lämnats till och att den som ska lämna pliktexemplar av videogram är skyldig att föra en förteckning över de videogram som har lämnats. Underlåtenheten att föra en sådan förteckning kan leda till böter. Av förarbetena framgår att syftet med regleringen framför allt var att få kontroll över vålds- utvecklingen i branschen. E-pliktlagen ställer inte upp motsvarande krav för film som görs tillgängligt för allmänheten via nätverk. Kravet på registrering gäller vidare endast för videogram och inte för övriga materialtyper. Det framstår enligt vår bedömning inte som motiverat med en särreglering av videogram i detta avseende. Motivet för regler- ingen framstår numera som något föråldrat. Mot bakgrund av hur medielandskapet ser ut ger ett sådant register inte heller någon relevant bild av förekomsten av våldsskildringar. Uppgiften leder med hänsyn till detta till onödig administration såväl för KB som för leve- rantörerna. Kravet på registrering ska därför inte finnas kvar. Mot den bakgrunden utgår även straffbestämmelsen. Straffbestämmelsen i pliktexemplarslagen är även tillämplig då beställaren av en framställning av en tryckt skrift underlåter att till- handahålla sådana tillbehör som ska lämnas med pliktexemplaret. Även enligt vårt förslag ska den som beställt framställningen av skrifter vara skyldig att lämna de föremål m.m. som ska åtfölja plikt- exemplaret till framställaren. KB har förklarat att myndigheten vid ofullständiga leveranser har som rutin att informera beställaren om skyldigheten att lämna sådana tillbehör och att förfarandet normalt leder till att beställaren kompletterar leveransen. Såvitt utredningen kunnat utröna har KB inte gjort någon brottsanmälan med stöd av bestämmelsen. Det framstår enligt vår bedömning inte som moti- verat att förena en underlåtenhet i detta avseende med böter. Vi anser i stället att vite bör vara den enda sanktionen i lagen. Detta gäller enligt e-pliktlagen. Den ordning KB beskrivit för Vite, överklagande och verkställighetsföreskrifter att komplettera ofullständiga leveranser framstår som ändamåls- enlig. Om en påminnelse inte leder till att leverans sker bör dock den pliktansvariga myndigheten kunna förelägga beställaren vid vite att leverera tillbehören direkt till myndigheten. Förslag: Den pliktansvariga myndighetens beslut om undantag från skyldigheten att lämna pliktexemplar, om undantag och av- vikelser från lagens bestämmelser i fråga om antal pliktexemplar, till vem pliktexemplar ska lämnas, det som ska åtfölja pliktexem- plaret, metod för överlämnande och när leverans ska ske samt beslut om rekvisition och vitesförelägganden ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten. Enligt vårt förslag ska den pliktansvariga myndigheten kunna fatta en rad beslut enligt lagen. Den pliktansvariga myndigheten ska kunna besluta om undantag från skyldigheten att lämna pliktexemplar. Vidare ska beslut om undantag och avvikelser från lagens bestäm- melser kunna meddelas av den pliktansvariga myndigheten i fråga om antal pliktexemplar, till vem pliktexemplar ska lämnas, det som ska åtfölja pliktexemplaret, metod för överlämnande och när leverans ska ske. Sådana beslut bör kunna överklagas. Även sådana beslut om rekvisition som den pliktansvariga myndigheten ska få fatta ska kunna överklagas av den som berörs. Även beslut om vitesförelägganden ska kunna överklagas. Enligt pliktexemplarslagen och e-pliktlagen får ett beslut om undantag från skyldigheten att lämna pliktexemplar inte överklagas.