sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningen utgår här från den defi- nition som regeringen har angett i sin tillsynsskrivelse.4 Enligt reger- ingen bör tillsynsbegreppet främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Tillsyn ska i princip leda till ett ställningstagande om huruvida till- synsobjektet uppfyller vissa preciserade krav eller inte. Tillsynen förutsätter därför att det är tydligt vad som är rätt eller fel. Det måste också gå att operationalisera de krav som ställs, genom mätmetoder och bedömningsgrunder, på ett sådant sätt att det blir möjligt att avgöra om de är uppfyllda. Om det regelverk som tillsynen avser inte innehåller tillräckligt tydliga ”måttstockar” finns risk att tillsynen i sig kommer att generera kriterier för vad som är rätt eller fel. En sådan konsekvens kan komma att stå i strid med en avsikt att ge det till- synspliktiga verksamhetsområdet en stor grad av handlingsfrihet.5 Mot den bakgrunden och med hänsyn till den föreslagna regleringens detaljeringsgrad i kombination med behovet av lokal anpassning anser utredningen det inte lämpligt att föreslå ett system för tillsyn 2009/10:79, s. 14. 5SOU 2004:100, s. 62. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete av den nya lagens efterlevnad. Däremot är det, liksom i allt kunskaps- baserat arbete, viktigt att tillämpningen av den nya lagen följs upp. Det primära syftet med uppföljningen bör vara att lära och dra slutsatser för den fortsatta utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet. Hur kommunerna tillämpar lagens bestämmelser är en viktig parameter liksom om det finns behov som behöver tillgodoses eller hinder som behöver undanröjas för att ge kommunerna så goda förutsättningar som möjligt att uppfylla de krav som lagen ställer. Frågor om vilka konsekvenser som regleringen får och varför är naturligtvis också av stort intresse, se bland annat avsnitt 10.2. Brå har ett regeringsuppdrag att ta fram en rapport om hur det brottsförebyggande arbetet har bedrivits och utvecklats.6 Syftet med rapporten är att ge en bild av det brotts- förebyggande arbetet i , men också att fördjupa beskriv- ningen av arbetet utifrån målsättningarna i regeringens brottsföre- byggande program Tillsammans mot brott. Brås rapportering handlar således delvis om att redogöra för kommunernas brottsförebyggande arbete men är mycket bredare än så. Den lag som föreslås reglerar kommunernas arbetssätt och i viss mån även deras organisation. Intentionen med lagstiftningen är att den ska bidra till att säkerställa att samhällets samlade brottsförebyggande arbete bedrivs på ett effektivt sätt. Flera av de delar som ingår i lagregleringen omfattas av den uppföljning som Brå gör . Det gäller till exempel förekomsten av samordningsfunktioner, kartläggningar och former för samverkan. Med hänsyn till syftet med reformen är det viktigt att kommunernas del i det brottsförebyggande arbetet också sätts i ett större, nationellt sammanhang. Sammantaget framstår det som en rimlig och ändamålsenlig lösning att Brå ges ansvar för att följa upp hur kommunerna implementerar och tillämpar den föreslagna lagen. Förutom att förse riksdag och regering med viktig infor- mation för framtida ställningstaganden kommer den kunskap som uppföljningen ger också att kunna nyttiggöras av Brå i uppdraget att stötta kommunerna och verka för en fortsatt utveckling av sam- hällets brottsförebyggande arbete. Ansvaret för uppföljningen har en långsiktig karaktär och bör framgå av Brås instruktion. För att genomföra uppföljningen kommer Brå att behöva infor- mation om hur kommunerna bedriver sitt arbete enligt den före- slagna lagen. Detta kan länsstyrelserna förväntas få särskild kunskap 6Ju2017/01526. En ny lag införs om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete om och de är också skyldiga att lämna en redovisning till Brå av det arbete som bedrivits lokalt och regionalt inom respektive län (4 § förordningen [2016:1258] om regional samordning inom det brottsförebyggande området). Ett alternativ kan vara att länsstyrel- serna bistår Brå i uppföljningen. Uppföljningen av den nya lagens tillämpning liksom uppfölj- ningens relation till den uppföljning av det brottsförebyggande arbetet som Brå haft i uppdrag att genomföra väcker ett antal frågor. Först och främst behöver en bedömning göras av om det finns områden som bör prioriteras särskilt i uppföljningen samt vilken information som därutöver är särskilt angelägen att få tillgång till och kunna följa . Att kontinuerligt kunna följa olika konsekvenser som lagstiftningen får, och varför torde vara av stort intresse. Bedöm- ningar av effekter är emellertid komplicerade att göra och i vilka avseenden det är möjligt och lämpligt att inkludera sådana dimensioner i uppföljningen kräver särskilda överväganden. Den löpande uppfölj- ningen måste därtill ställas i relation till en eventuell utvärdering av reformen, se avsnitt 14.2. Hur och när uppföljningsresultat och analyser ska presenteras är också frågor som behöver övervägas. Detta handlar framför allt om de behov som regeringen har när det gäller att kunna följa det brottsförebyggande arbetet. Utöver det behöver ett antal praktiska frågor klargöras. Det gäller bland annat att tydliggöra för kommunerna, länsstyrelserna och eventuella andra aktörer som berörs av uppföljningen vad som förväntas av dem. Vilket underlag som ska levereras, av vem, till vem och när är specifika frågor som behöver övervägas. Enligt utredningens bedömning är det bara Brå som, tillsammans med länsstyrelserna, har möjlighet att göra den analys och de över- väganden som utformningen av uppföljningssystemet kräver. Som en del i förberedelserna för reformens genomförande bör regeringen där- för ge myndigheten ett uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna, lämna förslag på hur ett system för uppföljning av den nya lagens tillämpning bör vara utformat. I uppdraget bör också ingå att analy- sera vilka konsekvenser det får för den uppföljning av det brotts- förebyggande arbetet som Brå har i uppdrag att genomföra. 12 Kommunerna bör erbjudas stöd I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag som kan bidra till att kommunerna kan fullgöra sitt ansvar för det brottsförebyggande arbetet på ett effektivt sätt. Utredningen konstaterar att staten redan nu stöttar det lokala brottsförebyggande arbetet på flera sätt bland annat genom de uppdrag som regeringen gett till Brottsföre- byggande rådet (Brå) och länsstyrelserna. Den nya lagens krav och den ambitionshöjning som reformen är uttryck för gör att det sannolikt finns anledning att utveckla detta stöd. Behovet av stöd torde variera mellan olika kommuner. Först och främst är det ange- läget att stötta kommuner som inte redan har byggt upp strukturer för det brottsförebyggande arbetet som uppfyller den föreslagna lagens krav. Det finns också kommuner som på grund av speciella utmaningar kan ha särskilda behov av stöd. Det kan till exempel gälla små kommuner med begränsade resurser eller kommuner med vissa brottsproblem, såsom kommuner med områden som Polismyndig- heten pekat ut som särskilt utsatta. Utredningens utgångspunkt är att ett effektivt brottsförebyggande arbete kräver samordning och samverkan mellan många olika verk- samheter och aktörer samt mellan samhällets olika systemnivåer. Förståelsen och respekten för olika aktörers skilda perspektiv och förutsättningar är grundläggande. Ett framgångsrikt genomförande av den aktuella reformen ställer, enligt utredningens bedömning, höga krav i detta avseende och det präglar utformningen av utred- ningens förslag. Förslag och bedömningar är också huvudsakligen inriktade på det stöd som kan behövas för att fullgöra den föreslagna lagens krav. Ett aktivt brottsförebyggande arbete med åtgärder inom olika områden och ett integrerat brottsförebyggande perspektiv inom kommunernas olika verksamheter kräver sannolikt ytterligare Kommunerna bör erbjudas stöd stöd och från andra aktörer än de som uppmärksammas här, se även avsnitt 10.3.4 och kapitel 13. 12.2Stöd att uppfylla den nya lagens krav Utredningens förslag: Regeringen ska ge Brå i uppdrag att i sam- råd med länsstyrelserna kartlägga och analysera kommunernas behov av strategiskt stöd med anledning av den nya lagens krav samt lämna förslag på hur det stöd som myndigheten ger för när- varande bör anpassas. Eventuella behov av stöd från andra myndig- heter som identifieras ska också redovisas. Brå har enligt sin instruktion (förordning [2016:1201] med instruktion för ) bland annat i uppgift att främja brottsförebyggande arbete. Som ett led i en satsning på nationellt stöd till brottsförebyggande arbete gav regeringen Brå i upp- drag att inrätta en nätverksstruktur för nationella aktörer med syfte att öka samverkan på nationell nivå, utifrån identifierade behov ut- veckla konkret stöd till brottsförebyggande aktörer, ta fram och sprida utbildning om brottsförebyggande arbete samt stödja läns- styrelserna i deras brottsförebyggande uppdrag.1 Regeringen konstaterar i sin skrivelse till om vidtagna åtgärder med anledning av programmet Tillsammans med brott att mycket gjorts för att utveckla det kunskapsbaserade brottsföre- byggande arbetet och att de nationella och regionala stödstruk- turerna utvecklats på ett positivt sätt.2 Utredningen delar den bedömningen och anser att det är viktigt att Brås och länsstyrel- sernas arbete med att stödja det lokala brottsförebyggande arbetet fortsätter. torde utredningens förslag innebära att det uppstår ett behov av att utveckla det stöd som kommunerna erbjuds. Det gäller både det generella stödet på strategisk nivå och det opera- tiva stödet till enskilda kommuner. Utredningen bedömer att en utveckling av det övergripande kunskaps- och metodstöd som Brå erbjuder kommunerna med fokus på de behov som uppstår genom 1Ju2017/01526. 2020/21:63, s. 16 och 45. Kommunerna bör erbjudas stöd att den nya lagen införs är väl förenlig med det uppdrag som Brå redan har enligt sin instruktion och för övrigt. För att det stöd som erbjuds kommunerna ska bli så träffsäkert som möjligt krävs, enligt utredningens bedömning, en kartläggning av dessa behov. En sådan kartläggning bör utgå från de behov som kommunerna själva ser och ske i dialog med dem. Utredningens kommundialoger har förts med det primära syftet att utforska hur den önskade lagregleringen kan utformas och motsvarar inte de krav som bör ställas på en sådan kartläggning. I utredningens enkät till landets kommunstyrelseordförande ingick en fråga om vilket stöd som ur deras perspektiv är mest angeläget för att kunna axla ett kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete. Av de svarande angav mer resurser, stöd för intern och extern samverkan, kunskap om verkningsfulla åtgärder och arbetsmetoder för det brottsförebyggande arbetet. Frågan besvarades utan kunskap om innehållet i den kommande lag- regleringen och enkätsvaren utgör därför framför allt en indikation på de behov som finns. Även om Brå och länsstyrelserna redan i flera avseenden har goda kunskaper om de lokala förhållandena föreslår utredningen att regeringen, som ett led i förberedelserna för den nya lagens införande, uppdrar åt myndigheten att i samråd med läns- styrelserna genomföra en kartläggning av kommunernas behov av stöd med anledning av de krav som den nya lagen ställer. Utifrån kartläggningen och den kunskap som Brå och länsstyrelsernas brottsförebyggande samordnare redan har bör myndigheten sedan kunna lämna förslag på hur det strategiska stöd som kommunerna erbjuds kan och bör utvecklas för att motsvara de behov som reformen aktualiserar. Om Brå identifierar behov av stöd från andra myndigheter eller av utveckling av stöd som andra myndigheter redan ger bör det också framgå. De uppdrag till Brå som utredningen föreslår när det gäller ut- formningen av stödet till kommunerna och av ett uppföljnings- system avseende lagens tillämpning, se avsnitt 11.5, utgör viktiga förberedelser för reformens genomförande. Det kan finnas andra förberedande åtgärder som är angelägna att vidta och som bör inklu- deras i ett uppdrag till Brå. Exempelvis kan det gälla vissa infor- mationsinsatser kopplat till den nya lagens krav och innehåll. Kommunerna bör erbjudas stöd Utredningens bedömning: Det stöd som länsstyrelserna erbjuder kommunerna bör utvecklas med fokus på att ge kommunerna ett ytterligare operativt stöd att uppfylla den nya lagens krav. Stödet bör vara anpassat efter den enskilda kommunens behov och förut- sättningar. I och med regeringens satsning 2017 på det brottsförebyggande arbetet inrättades regionala brottsförebyggande samordnare vid landets samtliga länsstyrelser. Länsstyrelsernas uppdrag regleras i förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brotts- förebyggande arbetet. I uppdraget ingår bland annat att stödja utveck- lingen av ett kunskaps- och problembaserat lokalt och regionalt brottsförebyggande arbete, bidra till ett utvecklat samarbete mellan berörda aktörer, stödja kompetensutveckling och gemensamma tvär- sektoriella utbildningsinsatser inom det brottsförebyggande området samt stödja och initiera kommunöverskridande brottsförebyggande åtgärder. I sina senaste rapporter om utvecklingen av det lokala brottsföre- byggande arbetet har Brå konstaterat att länsstyrelsernas stöd till kommunerna har utvecklats på ett positivt sätt men pekat på behovet av att de ger kommunerna ett ännu mer operativt och praktiknära stöd.3 Utredningens bild är att länsstyrelsesamordnarna fyller en viktig roll i stödet till kommunerna och har spelat en avgörande roll för utvecklingen av det lokala brottsförebyggande arbetet. Utred- ningen delar Brås bedömning att det nu är påkallat att utveckla det operativa stöd som ges genom att ytterligare anpassa det efter den enskilda kommunens behov. En sådan utveckling blir ännu mer angelägen i och med de krav som den nya lagen ställer. En första prioritet bör vara att hjälpa de kommuner som inte redan har struk- turer för arbetet som uppfyller den föreslagna lagens krav att etablera sådana. För att åstadkomma en utveckling som är hållbar är det en förutsättning att dessa strukturer anpassas efter den enskilda kommunens förutsättningar och behov. Det innebär bland annat att det brottsförebyggande arbetet så långt möjligt bör integreras i kommunens ordinarie verksamheter och befintliga arbetssätt. 3Brå (2020d), s. 65 och Brå (2021c), s. 47 ff. Kommunerna bör erbjudas stöd många kommuner kan det också vara viktigt att hitta sätt att antingen integrera eller skilja ut det brottsförebyggande arbetet från arbetet med andra närliggande tvärsektoriella frågor. Länsstyrelserna har uppgifter inom flera av dessa områden såsom krisberedskaps- arbetet, arbetet inom området alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS), arbetet mot mäns våld mot kvinnor och arbetet för ett utvecklat föräldraskapsstöd vilket gör att de bör ha god överblick och särskilda möjligheter att bidra i detta avseende. Vissa av dessa möjligheter har också uppmärksam- mats av Statskontoret i uppföljningen av myndigheternas arbete med den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor.4 För många kommuner kan den föreslagna lagens krav också förväntas medföra behov av att utveckla formerna för sam- verkan. Det gäller mellan kommunen och andra aktörer men också mellan kommunerna. Genom sin regionala bas är länsstyrelserna även i detta avseende särskilt väl lämpade att bistå kommunerna på ett konkret och verksamhetsnära sätt. Det kan handla både om att identifiera lämpliga samverkansparter och att hitta effektiva former för samverkan. Regeringen konstaterar i sin skrivelse till angående det brottsförebyggande arbetet att en mer praktiknära inriktning av det regionala stödet kan rymmas inom ramen för länsstyrelsernas upp- drag enligt förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området.5 Utredningen delar den bedöm- ningen. Däremot anser utredningen att länsstyrelserna behöver till- föras ytterligare resurser för att kunna utveckla sitt operativa stöd på det sätt som beskrivits, se vidare avsnitt 15.5.3. 12.3Ekonomiskt stöd till brottsförebyggande åtgärder Utredningens förslag: Kommunerna ska ges möjlighet att ansöka om bidrag för genomförandet av tidsbegränsade och väl motiverade brottsförebyggande åtgärder. Bidraget ska administreras av Brå. 4Statskontoret (2021), s. 97 ff. 5Skr 2020/21:63, s. 47. Kommunerna bör erbjudas stöd Den nya lag som utredningen föreslår innebär bland annat att kom- munerna ska ta ställning till behovet av brottsförebyggande åtgärder utifrån ett kunskapsbaserat och kvalitativt underlag. På så sätt säkerställs att det är rätt åtgärder som identifieras i förhållande till de brottsproblem som kommunen har. För att uppnå det över- gripande målet minskad brottslighet och ökad trygghet är detta emellertid inte tillräckligt utan åtgärder måste också genomföras. Förutsättningarna att göra det skiljer sig åt mellan kommunerna bland annat beroende på demografiska och ekonomiska förhållanden. Utredningen anser därför att det finns ett värde i att kommunerna kan ta del av ett direkt ekonomiskt stöd för att kunna vidta identifierade, relevanta och befogade brottsförebyggande åtgärder som de av resurs- skäl annars skulle ha svårt att genomföra. Genom ett sådant ekono- miskt stöd kan staten bidra till att ett aktivt lokalt brottsförebyggande arbete verkligen kommer till stånd överallt i landet. Kommunerna ska därför ges möjlighet att ansöka om ekonomiskt stöd för genomförandet av en brottsförebyggande åtgärd som är tydligt och tidsmässigt avgränsad. Det handlar om sådana åtgärder som en kommun utifrån sin lägesbild har identifierat ett behov av att vidta men som den av ekonomiska skäl har svårt att prioritera. Åtgärden ska också kunna antas vara verkningsfull när det gäller att förebygga den typ av problem som kommunen har. Bidraget kan emellertid även avse nya och innovativa åtgärder under förutsättning att de är väl motiverade. Bidrag ska dock inte fördelas för genom- förande av uppgifter enligt den föreslagna lagen. Dessa uppgifter finansieras av staten i enlighet med den kommunala finansierings- principen, vilket redogörs för vidare i avsnitt 15.7.1. Bidraget ska avse åtgärder som är avgränsade och inte förutsätter ett lång- siktigt ekonomiskt stöd. Brå fördelar ett ekonomiskt stöd för lokalt brotts- förebyggande arbete inom ramen för sitt uppdrag att utveckla det nationella stödet och att samordna det brottsförebyggande arbetet. Brå har valt att främst fördela stöd till utvärderingar och uppföljningar av lokalt brottsförebyggande arbete som myndigheten bedömer vara av intresse för hela landet och som går att sprida vidare.6 De närmare villkoren för anslaget anges i myndighetens regleringsbrev.7 Samma anslag används även för bidrag som Brå prövar enligt förordningen 6Brå (u.å.a). 7Ju2020/01660; Ju2020/04577 (delvis). Kommunerna bör erbjudas stöd (2019:1282) om statsbidrag för förebyggande arbete mot vålds- bejakande extremism. Brå är därmed en myndighet som har erfarenhet av att fördela stöd till brottsförebyggande arbete och utifrån sin kunskap bör ha goda förutsättningar att bedöma vilka åtgärder som är befogade och ändamålsenliga och därför motiverar ett bidrag från staten för att kunna genomföras. Sammantaget anser utredningen att Brå, utöver de bidrag som myndigheten fördelar , ska fördela bidrag till kom- muner för genomförandet av brottsförebyggande åtgärder. Den förordning som gäller för statsbidrag för förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism är tydligt avgränsad och bidraget riktar sig främst till ideella föreningar även om vissa bidrag också får lämnas till kommuner och regioner. Det framstår därmed inte som ett lämpligt alternativ att utvidga denna förordningsreglering för det ekonomiska stöd som utredningen föreslår. Inte heller framstår det som lämpligt att inrätta ett helt nytt stöd vid sidan av det uppdrag som gäller för det stöd som Brå fördelar för utvärdering och upp- följning av brottsförebyggande arbete. Utredningens uppfattning är att det befintliga och det föreslagna stödet, ur ett styrningsperspek- tiv bör hanteras i ett sammanhang även om de skiljer sig åt i vissa avseenden, till exempel i fråga om vilka som ska ha möjlighet att ansöka om stöd. För att det ska vara tydligt vilka villkor som gäller för bidragen för såväl de som ansöker som för Brås hantering, förespråkar utred- ningen en förordningsreglering även för dessa två stöd. Utredningen har emellertid inte möjlighet att överblicka eller utrymme att analy- sera eventuella konsekvenser av att ändra befintlig ordning för Brås fördelning av medel. Regeringen bör dock, enligt utredningens upp- fattning, överväga att ta fram en gemensam förordning som reglerar villkoren för såväl den befintliga som den föreslagna bidragsgivningen. Kommunerna bör erbjudas stöd 12.4Kommuner med särskilt utsatta områden Utredningens förslag: Regeringen ska tillsätta en expertgrupp i form av en särskild utredning eller ett tillfälligt inrättat organ inom med uppdrag att göra en särskild kartläggning och analys av situationen vad gäller brottsförebyggande arbete i kommuner med särskilt utsatta områden. Utifrån ett sådant under- lag kan regeringen ta ställning till eventuella behov av åtgärder för att ytterligare stödja det brottsförebyggande arbetet i dessa områden. Uppdraget ska genomföras skyndsamt och i nära dialog med kommunerna i fråga. De brottsproblem som identifierat i de områden som benämns särskilt utsatta, se avsnitt 2.3, innebär särskilda ut- maningar. Vikten av att komma till rätta med de beskrivna problemen kan inte nog understrykas, både av hänsyn till de människor som bor i de aktuella områdena och till den påverkan som situationen har på samhället i stort. Såsom regeringen konstaterat bland annat i sitt så kallade 34-punktsprogram mot gängkriminalitet krävs både brotts- bekämpande och brottsförebyggande insatser. har många åtgärder vidtagits, både nationellt och lokalt, för att stävja den negativa utveckling som varit kopplad till flera av de aktuella områdena, se avsnitt 5.2. Det gäller inte minst den gängkriminalitet som till stor del har sin grogrund i de områden som benämner särskilt utsatta. visar läget och utvecklingen att mer behöver göras. De förslag som utredningen presenterat gäller naturligtvis även de kommuner där de särskilt utsatta områdena är belägna. Det kan emellertid antas att dessa kom- muner i stor utsträckning redan uppfyller de krav på strukturer för det brottsförebyggande arbetet som den nya lagen innebär. Det finns därmed också en risk att det stöd som utredningen föreslår ska erbjudas kommunerna för att kunna uppfylla lagens krav också kom- mer att vara otillräckligt i förhållande till de utmaningar som dessa kommuner har att hantera och det arbete som de redan bedriver. Regeringen har emellertid, enligt utredningens uppfattning, särskild anledning att säkerställa att dessa kommuner har så goda förutsätt- ningar som möjligt att bedriva ett effektivt brottsförebyggande arbete i de aktuella områdena. Kommunerna bör erbjudas stöd Flera myndigheter genomför, bland annat på regeringens upp- drag, en stor mängd insatser av betydelse för det brottsförebyggande arbetet i de särskilt utsatta områdena, se bland annat avsnitt 10.3. beslutade regeringen en handlingsplan, Ett som håller ihop – Regeringens insatser för minskad segregation och goda livschanser för alla,8 där ett urval av de insatser som regeringen genomför eller planerar att genomföra för att mot- verka och minska den socioekonomiska segregationen i framgår.