sou · H9B3101 · 2022-01-19 00:00:00 — Genom att återkraven inte alltid betalas in uppstår en betydande kostnad för samhället. Inkomstunderlaget för betalningsskyldigheten är När betalningsskyldigheten för den bidragsskyldiga föräldern i under- hållsstödet ska fastställas är utgångspunkten det senaste beslutet om slutlig skatt som fattades det år betalningsskyl- digheten gäller. Fördelen med att basera beräkningen på ett beslut som har fattat får som följd den betydande nackdelen att inkomsten är inaktuell. Det innebär i praktiken att hur mycket någon ska betala i underhållsstödssystemet beror, som grundregel, på hur mycket den bidragsskyldiga tjänade . Om in- komsten sjunkit kan detta vara ett stort problem. Visser- ligen kan den bidragsskyldiga få anstånd med betalning och också en avbetalningsplan, men då uppstår i stället en skuld. Om inkomsten i stället har ökat kan i undantagsfall betalningsskyldigheten fast- ställas till ett högre belopp, men normalt betalar den bidragsskyldiga mindre än vad hen har möjlighet till. När det betalningsbelopp ska beräknas som en bidragsskyldig förälder ska betala till om underhållsstöd betalas ut till barnets boförälder, eller till den studerande vid förlängt under- hållsstöd, är utgångspunkten ett beslut om slutlig skatt. Reglerna föreskriver dessutom att det beslut om slutlig skatt som ska användas är det som fattats det år betalningsskyldigheten avser. Det innebär att det är inkomsterna under det in- komstår som ligger bakåt i tiden som avgör hur mycket den bidragsskyldiga föräldern ska anses ha förmåga att betala. Det är generellt vanligt att inkomsterna är relativt lika år för år för dem som kontinuerligt arbetar, i synnerhet om det är i samma arbete. Hur mycket som en bidragsskyldig förälder ska betala till Försäkrings- kassan begränsas också av ett golv och ett tak. Den som har en be- talningsgrundande inkomst som understiger behöver inte betala någonting eftersom en så låg inkomst innebär att det inte anses finnas någon betalningsförmåga. Den som har en relativt hög inkomst får alltid betala hela det belopp som betalats ut i underhållsstöd, i vart fall om den bidragsskyldiga inte har många barn, eftersom betalningsbeloppet aldrig kan överskrida det utbeta- lade beloppet. Golvet och taket för betalningsbeloppet innebär att även många med olika stor inkomst jämfört inte påverkas av reglerna om inkomstunderlaget. Trots det är det inte ovanligt att ett betalningsbelopp baserat på inkomsten avviker relativt mycket från det belopp som skulle ha bestämts om i stället innevarande års inkomst skulle ha använts för att beräkna betalningsbeloppet. Såväl trendmässigt förändrad inkomst, ökande eller sjunkande, som varierande inkomster år kan därför leda till att ett betalningsbelopp bestämt utifrån en inkomst dåligt stämmer överens med den betalnings- förmåga som den bidragsskyldiga har när betalningen ska göras. För den som har lägre inkomst det år som betalningen ska göras jämfört med , och skillnaden inte är obetydlig, kan detta ställa till stora problem när de ska fullgöra sin betalningsskyl- dighet. Den bidragsskyldiga kan försöka klara av betalningen men i stället tvingas avstå från annan nödvändig konsumtion, eller från att betala andra räkningar. Detta kan leda till att skulder uppstår. För att ett underhållsstöd betalas före andra räkningar talar i vissa fall att den bidragsskyldiga kan ha en vilja att göra rätt för sig i förhållande till sina barn, och att det går före nödvändiga utgifter för egna behov. För att underhållsstödet är mer prioriterat än andra utgifter talar också att en obetald skuld för underhållsstöd relativt snabbt kan överlämnas till Kronofogden jämfört med många andra skulder, med risk för betalningsanmärkningar och utmätning som följd. Trots att det finns skäl att tro att många prioriterar att betala skulder för underhållsstöd är det vanligt att skulderna blir obetalda. Den som har en skuld hos för underhållsstöd kan emeller- tid begära anstånd och att en avbetalningsplan upprättas som innebär att skulden kan betalas med lägre belopp, eller inte alls, jämfört med de fastställda månatliga betalningsbeloppen. En begäran om anstånd och avbetalningsplaner med lägre belopp innebär emellertid att en skuld ackumuleras. En skuld kan dock i undantagsfall, om det finns så kallat synnerliga skäl, efterges helt eller delvis med hänsyn till den bidragsskyldigas personliga eller ekonomiska förhållanden. Att betalningsbeloppet baseras på en inkomst kan också innebära det omvända problemet, nämligen att betalnings- beloppet blir lägre än vad den nuvarande inkomsten egentligen skulle medge. Detta leder inte till någon skuldproblematik, men får i stället som konsekvens att den bidragsskyldigas ansvar för barnets för - sörjning blir mindre än avsett. Inkomsten är vanligen något lägre än inkomsten innevarande år eftersom de flesta med exempelvis en anställning får en viss löneökning till exempel till följd av årliga lönerevisioner. Skillnaden mellan de två årens inkomster kan i dessa fall dock normalt antas vara ganska liten. Det är också troligt att en stor del av dem som har den typ av anställning som innebär årliga löneökningar, eller på annat sätt kan räkna med ökad inkomst år , hade en så pass hög inkomst att betalningsbeloppet redan motsvarar hela det utbetalade underhålls- stödet. Problemet med att äldre inkomster kan vara lägre än nuva- rande inkomst, och att det ekonomiska föräldraansvaret för en från- levande förälder därför blir mindre än avsett, hänger därför inte framför allt samman med normala inkomstökningar. I vissa fall kan i stället inkomsten innevarande år vara väsentligt högre än den var . I sådana fall kan betalningsbeloppet ofta väsentligt understiga det belopp som den bidragsskyldiga har förmåga att betala. Det är uppenbart att den som inträtt på arbetsmarknaden dels helt kan slippa betala underhållsstöd efter in- trädet, dels kan räkna med att betala väsentligt lägre än vad inkomsten faktiskt tillåter, förutsatt att inkomstökningarna de första åren i arbetslivet följer vanliga mönster, med ökat arbetskrafts- deltagande och höjd lön. Ett större problem är emellertid att det inte är helt ovanligt med ganska betydande variationer . Som beskrivits ovan kan det leda till att bidragsskyldiga vissa år kan få betala väsentligt mer än de egentligen har råd att betala, men det kan också leda till att betalningsbeloppen andra år blir väsentligt lägre om underhållsstöd betalas ut. Utöver att det leder till mindre intäkter i underhållsstödet och ett försvagat föräldraansvar för från- levande föräldrar riskerar det också att leda till incitament att ut- nyttja underhållsstödet just när inkomstförhållandena är sådana att betalningsbeloppet blir lågt på grund av låg inkomst . Särlevande föräldrar kan mer eller mindre i samförstånd variera mellan att reglera underhållet med underhållsbidrag vissa år och med underhållsstöd andra år, om det innebär en sammantagen ekonomisk fördel för dem. Mer om ekonomiska incitament att vara i underhålls- stödet nedan. Det bör påpekas att betalningsbeloppet kan fastställas till ett annat belopp än det som inkomsten enligt beslutet om skatt för inkomståret bakåt i tiden ger. För detta krävs emellertid att det är uppenbart att den bidragsskyldiga förälderns förvärvsförmåga väsentligt översteg vad som motsvarar den beskattade inkomsten och den enskilde inte kan visa godtagbar anledning till att förvärvs- förmågan inte utnyttjades. Skillnader i inkomstunderlaget för underhållsstöd och underhållsbidrag Hur mycket en bidragsskyldig förälder ska betala bestäms i under- hållsstödet som beskrivits ovan av inkomsten bakåt i tiden. När ett underhållsbidrag bestäms är det i princip den aktuella inkomsten som avgör hur mycket den bidragsskyldiga föräldern ska bidra med till barnets försörjning. Att den inkomst som ligger till grund för beräkningen av den bidragsskyldigas betalningsansvar hämtas från olika tidpunkter kan ge upphov till ekonomiska incitament att full- göra sin underhållsskyldighet i olika system beroende på hur hög den aktuella inkomsten är jämfört . Sådana incita- ment påverkar i första hand den bidragsskyldiga. Det kan hävdas att den bidragsskyldiga föräldern har begränsade möjligheter att på- verka om underhållet bestäms genom systemet med underhållsstöd eller genom ett underhållsbidrag. Dock kan den bidragsskyldiga i vart fall försvåra att ett avtal om underhållsbidrag sluts, och därmed ge boföräldern små möjligheter att välja någon annan lösning än underhållsstöd. Boföräldern har genom sin möjlighet att ansöka om underhållsstöd alltid möjligheten att få rätten till sådant stöd prövat. Underhållsstöd kan visserligen nekas om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder ser till att barnet får ett underhåll som minst motsvarar det belopp som skulle betalas ut som underhålls- stöd. Är inte detta kriterium uppfyllt ska underhållsstöd beviljas vilket kan innebära att den bidragsskyldiga föräldern får betala ett högre belopp än vad som hade varit fallet om ett avtal om underhållsbidrag hade ingåtts, till exempel beroende på att den bidragsskyldiga hade högre inkomst tidigare. Det bör påpekas att skillnaderna i vilka in- komster som används vid bestämmandet av ett underhållsbidrag och betalningsskyldigheten i underhållsstödet kan ge upphov till incita- ment både att välja underhållsstöd och underhållsbidrag och incita- menten kan alltså påverka både boföräldern och den bidragsskyldiga. Skillnader mellan inkomstunderlagen för beräkning av underhållsbidrag och underhållsstöd kan ge upphov till ekonomiska incitament Det finns inte några uttryckliga regler för hur ett underhållsbidrag ska beräknas mer än vad som följer av om för- äldrars underhållsskyldighet. Eftersom ett avtal om underhållsbidrag är en civilrättslig överenskommelse, kan ett sådant utformas utifrån vilka principer som helst och det finns dessutom små möjligheter att få insyn i hur de är utformade och därmed beskriva vad typiska avtal innebär och hur vanligt det är med en eller annan utformning. Trots detta finns det vissa grundläggande principer som i vart fall idealt bör ligga till grund för avtalen. Dessa principer har växt fram genom praxis i allmänna domstolar, eftersom frågor om underhåll kan av- göras i domar, i kombination med riktlinjer med mera som används och har använts av myndigheter som ägnar sig åt rådgivning i olika former till föräldrar som önskar komma överens om underhåll. En sådan princip, om än ofta outtalad, är att det är föräldrarnas nuvarande ekonomiska situation som ligger till grund för fördel- ningen av det ekonomiska föräldraansvaret. Det kan tyckas självklart men innebär dels att det finns en skillnad från det offentligrättsliga underhållsstödets regler för betalningsskyldighet, dels att avtal om underhållsbidrag i princip skulle behöva justeras löpande för att alltid vara anpassat till den aktuella situationen. Det finns skäl att tro att sådana löpande anpassningar inte generellt eller kanske ens sär- skilt ofta görs. Ett sådant skäl är att praxis har utvecklats så att det i domstol sällan kommer i fråga att jämka, det vill säga förändra be- loppet i ett tidigare avtal eller dom, med mindre än att det är bety- dande förändringar i inkomstförhållanden som uppkommit eller att det är andra förhållanden än inkomsten som förändrats. Detta kan antas ligga i linje med förarbetsuttalanden145 som talar tydligt dels om att det bara är sådana förhållanden som inte kunde förutses i samband med att avtalet ingicks som ska beaktas vid en jämkning, dels att utgångspunkten för bestämmelserna om underhåll är att av- tal ska ligga fast för framtiden för att ge stabilitet åt parternas eko- nomiska planering. Trots vad som sagts är det i princip och i varje fall i viss utsträck- ning i praktiken så att ett underhållsbidrag, och därmed hur mycket en bidragsskyldig förälder kan behöva betala, grundas på den aktuella ekonomiska situationen. Betalningsskyldigheten i underhållsstödet grundas i stället på inkomsten . Det innebär ofta att en bidragsskyldig förälder som hade lägre inkomst än behöver betala mindre om underhållet regleras via under- hållsstödet än i ett avtal om underhållsbidrag. Flera förhållanden gör att detta inte alltid gäller, främst att underhållsbidragets storlek också beror på relationen mellan den bidragsskyldigas och boförälderns ekonomi. Innebär dock den lägre inkomsten att den bidragsskyldigas betalningsbelopp i underhållsstödet blir lägre än vad motsvarande belopp är om man i ett avtal om underhållsbidrag tar hänsyn till den högre aktuella inkomsten har hen ekonomiska incitament att underhållet regleras via underhållsstödet. Innebär ett avtal om underhållsbidrag inte mer pengar till boföräldern, eller kanske till och med mindre, talar mycket för att föräldrarna mer eller mindre i samförstånd kan välja underhållsstöd. Även om boföräldern av ekonomiska eller andra skäl hellre vill reglera underhållet via ett underhållsbidrag har ändå den bidragsskyldiga föräldern relativt goda möjligheter att, i varje fall för , förmå boföräldern att ändå välja underhållsstöd. Den bidragsskyldiga kan vägra att ingå, eller i varje fall förhala, ett avtal. Att genom en stämning i domstol få beslut om underhållsbidrag är både tidskrävande och kostsamt. 1978/79:12, s. 116. 4Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter tillsattes en utredning med uppdrag1 att göra en översyn av den dåvarande lagen (1996:1030) om underhållsstöd. I sitt betänk- ande Ett reformerat underhållsstöd (SOU 2003:42) föreslog utred- ningen bland annat att en inkomstprövning skulle införas för bo- föräldrar vid mottagande av underhållsstöd. Utredningen föreslog också att skulle kunna träda in i barnets rätt till underhållsbidrag vid inkomster från utlandet. Någon inkomstpröv- ning för boföräldrar infördes emellertid inte. Utredningen övervägde också, utan att lämna förslag, olika meto- der för att betalningsskyldighet skulle kunna baseras på en mer aktuell inkomst än den som bidragsskyldig hade . Utredningen förordade att det fortsatta arbetet med att överväga en betalningsskyldighet baserad på aktuella inkomster skulle inriktas på ett alternativ som innebar att den senaste inkomsten enligt beslut om slutlig skatt, uppräknad med ett index som motsvarar en genom- snittlig löneutveckling , skulle ligga till grund för betal- ningsbeloppet. Betalningsbeloppet skulle dock kunna jämkas, det vill säga ändras, om inkomsten förändrats på ett mera markant sätt. När den faktiska inkomsten sedan fastställdes i ett beslut om slutlig skatt skulle den faktiska betalningsskyldigheten fastställas och den bidragsskyldiga skulle få betala in vad som eventuellt fattas Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter eller få överskjutande belopp tillbaka på motsvarande sätt som gäller i bostadsbidraget. Bakgrunden till utredningens överväganden om att använda aktuell inkomst var dels att staten går miste om återbetalningar i många fall eftersom en inkomst ofta är lägre än den nuvarande, dels att det nuvarande systemet innebär svårigheter för bidragsskyl- diga i de fall inkomsten minskat mer påtagligt. Utredningen hade låtit dåvarande () jämföra den aktuella inkomsten med den inkomsten som låg till grund för betalningsbeloppet för betalningsskyldiga. Undersökningen visade att av de betalningsskyldiga inte skulle ha påver- kats alls eller mycket lite om betalningsskyldigheten grundats på den aktuella inkomsten i stället. Med liten eller ingen påverkan av be- talningsbeloppet menades att beloppet skulle ha ändrats med per barn och månad. av de bidrags- skyldiga hade dock så pass stor förändring av inkomst att betalnings- beloppet hade förändrats med eller mer per barn och månad. Av dessa hade drygt en tredjedel fått sänkt inkomst och knappt två tredjedelar fått höjd inkomst. Ungefär samma proportioner mellan höjd och sänkt inkomst gällde även bland dem som skulle ha fått ett förändrat betalningsbelopp mellan och per barn och månad. tillsattes en utredning med uppdrag2 att ta fram ett förslag om att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå (månadsuppgift). Syftet med förslaget om månadsuppgifter är att arbetsgivarnas uppgifts- lämnande till olika myndigheter effektiviseras. Det ska ske genom att uppgiftslämnandet samordnas, att servicen till enskilda utökas, att myndigheternas kontrollmöjligheter förbättras och att korrekta inkomstrelaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen. I sitt betänkande Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40) läm- nade utredningen förslag om att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst skulle lämnas till . Månadsuppgiften skulle innehålla samma Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter uppgifter som de som dittills lämnats i den årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst. Månadsuppgiften skulle dessutom innehålla uppgift om det i den utgivna ersättningen ingår sjuklön eller kompletterande ersättningar i samband med sjukdom eller för- äldraledighet. Om ersättningen avsåg annan tid än den aktuella måna- den skulle uppgiftslämnaren ange detta samt vilken period ersättningen avsåg. Förslaget innebar också att bland annat skulle få tillgång till de inlämnade uppgifterna i sin handläggning och särskilt i sina kontroller. Bakgrunden till uppdraget och utredningens förslag var bland annat att Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delega- tionen) lämnade sitt betänkande Rätt och riktigt, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74). Syftet med delegationens arbete var att minska felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen. Delegationen ansåg att ett elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter var av stor vikt och föreslog att månadsuppgifter om lön på individnivå skulle införas. Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad 2009–2011 tillsattes en utredning med uppdrag3 att göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar. Utredningen föreslog i sitt betänkande Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51) bland annat införandet av bostadsbidrag vid växelvis boende och avskaffande av underhållsstöd vid växelvis boende. Ut- redningen bedömde att den nuvarande utformningen av underhålls- stödet borde förändras eftersom staten genom underhållsstödet i stor utsträckning hade kommit att ta över föräldrarnas primära underhålls- skyldighet. Reglering av underhållet genom underhållsstödet ledde i många fall till att barnet fick ett lägre underhåll än vad det skulle få om ett underhållsbidrag i stället hade fastställts. En rad orsaker till skillnader mellan underhållsbidrag och underhållsstöd lyftes fram, bland annat det faktum att betalningsbeloppet i underhållsstödet baseras på en inkomst. Underhållsstödet ansågs också vara starkt normerande för överenskommelser om underhållsbidrag. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter Även det ledde till att underhållet var lägre än vad som skulle ha varit fallet om det hade fastställts utifrån barnets indivi- duella behov, föräldrarnas samlade överskott och en fördelning efter var och en av föräldrarnas ekonomiska förmåga. Något förslag till ny utformning lämnades dock inte. Utredningen om överskuldsättning 2012–2013 tillsattes en utredning med uppdrag4 att föreslå en åtgärds- inriktad strategi för att motverka skuldsättning. Uppdraget omfattade att analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och samhället i stort, särskilt för barn och unga i överskuldsatta familjer, samt kartläggning av vanliga orsaker till allvarlig skuldsättning. Utredningen lämnade i sitt be- tänkande Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) inte några konkreta förslag i här relevanta delar men framhöll bland annat vilka fördelar ett system med månadsuppgifter skulle kunna inne- bära för att motverka överskuldsättning till följd av exempelvis bo- stadsbidraget och underhållsstödet. Utredningen ansåg också att de myndigheter som överlämnade flest fordringar till Kronofogden borde få ett särskilt ansvar genom att återrapportera till regeringen om de skulder som uppstår och föreslå åtgärder för att reducera upp- komsten av dessa. Utredningen konstaterade i sitt betänkande att ett gemensamt problem ur överskuldsättningssynpunkt, för flera olika offentlig- rättsliga system, var att stöden bygger på den bidragsberättigades inkomster. Inkomsterna kunde variera , som kon- trolluppgifterna den utbetalande myndigheten tog del av kunde vara upp till . Det gällde till exempel studiemedel, under- hållsstöd och bostadsbidrag. Mycket kunde enligt utredningen hinna hända med den bidragsberättigades inkomst mellan bidragstillfälle och avstämning. Konsekvenserna drabbade staten, som riskerade att betala ut felaktiga belopp och få ägna tid och resurser åt att hantera problemen som uppstår. Utredningen konstaterade dock att systemet framför allt drabbade de personer som drogs in i en skuldsituation vilken innebar att de riskerade att bli återbetalningsskyldiga och restförda hos Kronofogden. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter Inspektionen för socialförsäkringens rapport Kontroller i handläggningen av bostadsbidrag (ISF 2016:7) Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) granskade på eget initiativ hur arbetade med kontroller för att få korrekta och fullständiga beslutsunderlag inför beslut om bostadsbidrag. Rap- porten belyser förutsättningarna för handläggningen av bostads- bidrag och identifierar vilka de största svårigheterna är. Vidare dis- kuteras olika alternativ för hur bostadsbidraget kan förbättras. Det handlar om förslag på förbättringar som kan göras inom ramen för nuvarande system och förbättringar som underlättas av vissa föränd- ringar i regelverket. Eftersom omfattningen av återbetalningskrav inom förmånen till stor del är avhängig förmånens grundkonstruk- tion med preliminärt och slutligt bostadsbidrag finns enligt ISF:s mening ytterligare en möjlighet, nämligen att regelverket reformeras från grunden. ISF lämnade några rekommendationer i den situation inga regel- ändringar skulle genomföras. Bland annat rekommenderade ISF att resursfördelningen och styrningen skulle vara sådan att förutsätt- ningarna förbättrades för att göra fler kontroller där det anses behövligt och snabbare åtgärda impulser om ändrade förhållanden. Det var vik- tigt att handläggningen anpassades och organiserades i förhållande till hur stora återbetalningskrav som uppstod. Resurserna för handlägg- ningen behövde ställas mot de kostnader som uppstod genom att fel belopp betalades ut eller att bostadsbidrag betalades ut till personer som inte hade rätt till bidraget. Kostnaderna behövde också ställas mot de problem som återbetalningskrav kunde förorsaka de försäkrade. ISF lämnade också rekommendationer om att en löpande pro- aktiv uppföljning av inkomster borde ske. Inom ramen för nuvarande system skulle en löpande uppföljning av låga inkomster göra att åter- betalningskraven vid slutavstämningen inte skulle behöva bli så stora. Behovet av uppföljning skulle kunna bestämmas och anpassas utifrån mottagarens faktiska inkomstförhållanden och tidigare inkomst- historik. Införande av månadsuppgifter skulle underlätta denna han- tering väsentligt. ISF ansåg att dessa rekommendationer i viss utsträckning skulle förbättra situationen med problematiska återbetalningskrav. För att i större utsträckning undanröja de problem som finns inom bostads- Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter bidraget kunde reformer av förmånen övervägas. Ett sätt som borde utredas vidare och som skulle lösa åtminstone en del av problemen var enligt ISF att basera beslutet om slutligt bostadsbidrag på den faktiska inkomsten under respektive månad.