sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — Det finns således en möjlighet för anläggningshavaren att sörja för skaderegleringen. Även andra aktörer än kan tänkas anlitas av anläggningshavaren. Detta innebär att frågan inte behöver regleras på annat sätt än att anläggningshavaren, liksom enligt atomansvarighetslagen, ska åläggas att visa att han på ett tillfredsstäl- lande sätt sörjt för skaderegleringen. Det bör vara en förutsättning för att säkerheten ska kunna godtas. I det ligger att skaderegleringen från olika säkerheter ska vara samordnad. Skadereglering med statliga medel Allmänt om statens inflytande över skaderegleringen Liksom för privata säkerheter har anläggningshavaren möjlighet att avtala med om skaderegleringen även när medlen kommer från svenska staten respektive Brysselkonventionsstaterna. Det förutsätter dock att ges möjlighet att råda över medlen från garantin. Staten skulle således inte ha möjlighet att välja att inte god- ta ELINI:s bedömningar. Det framstår inte som ett problem att staten på detta sätt från- händs direkt inflytande över skaderegleringen, fastän det måste säker- ställas att skattemedel används korrekt. En viss trygghet ligger däri att staten har regressrätt mot anläggningshavaren, även om det finns en risk att denne inte kan bära de ekonomiska konsekvenserna av en stor olycka. Dessutom ligger det inte i anläggningshavarens intresse att betala för mycket ersättning, eftersom skadeståndsansvaret är obegränsat. Det gäller även för skaderegleraren, som agerar på anlägg- ningshavarens uppdrag. Att ersättning ska betalas ut endast till sådana skadelidande som har rätt till det och i rätt omfattning bör följa av avtalet dem emellan, och skulle avvikelser upptäckas kan det leda till en skadeståndsskyldighet för skaderegleraren mot anläggningshava- ren för avtalsbrott. En annan aspekt är att det skulle ta stora resurser i anspråk för staten att kontrollera utredningen av anspråken. Sammantaget är det att föredra att staten inte gör denna kontroll av varje enskilt skade- ståndsanspråk. Däremot ska skaderegleringen i dessa fall liksom i övrigt vara föremål för myndighetskontroll. När det gäller statliga garantier är det naturligt att ha en motsvarande lösning som för andra säkerheter: Anläggningshavaren får inte en statlig garanti utan att ha ordnat med skaderegleringen. På samma sätt som för andra säkerheter (jfr ovan) ska anläggningshavaren år- ligen redovisa hur skaderegleringen ska ordnas i händelse av en olycka. Statliga medel om säkerheterna inte kan tas i anspråk Enligt 42 § LRO ska staten betala ersättning till en skadelidande som har rätt till ersättning, om den skadelidande visar att ersättningen inte kan fås från den ansvarige anläggningshavarens säkerhet. I kon- ventionerna ställs dock inte upp något krav på att staten ska vara den som betalar ut ersättningen till de skadelidande, utan kravet är att staten ska tillhandahålla medel (se artikel 10(c) i och artikel 3(b)(ii) i Brysselkonventionen). Enligt vad som angetts ovan ska anläggningshavaren i förväg ha ordnat med skaderegleringen från säkerheterna genom att anlita en skadereglerare. Om det av någon anledning inte är möjligt att få medel från säkerheterna, så ska medel i stället tillhandahållas av staten, men det gör ingen skillnad för skaderegleringen. Anläggningshavaren bör försäkra sig om att avtalet med skaderegleraren reglerar även denna situation. Som ovan framgått hindrar inte konventionerna att medlen från det tredje steget7 betalas ut till en privat aktör, som självständigt om- besörjer skaderegleringen. Det framstår dock inte som betryggande att det utan vidare kon- troll överlåts till anläggningshavaren att ordna skaderegleringen i händelse av olycka. Liksom när det gäller säkerheter bör det finnas en kontroll över anläggningshavarens beredskap för skaderegler- ingen, och även över själva skaderegleringen. En möjlighet är att anläggningshavaren åläggs att även rörande medel från det tredje steget i förväg ha avtal om skadereglering på plats och att regelbundet redovisa detta. Kopplingen till godtagande av en säkerhet saknas då och det skulle behöva ställas upp ett själv- ständigt krav på ordnad skadereglering för det tredje steget. Anlägg- ningshavaren skulle ha en permanent tillkommande kostnad för att betala skaderegleraren för åtagandet och det skulle vara en tillkom- mande myndighetsuppgift att kontrollera att skaderegleringen är ordnad även i detta avseende. En aspekt på detta är att anläggningshavarens ersättningsansvar är obegränsat. Det finns därför inget givet skäl till att dra en gräns för skaderegleringens ordnande just vid . Det är visserligen säkerställt att det finns medel tillgängliga upp till detta belopp. Men även om anläggningshavarens ekonomiska ställning starkt kommer att påverkas av en olycka med skadeverkningar över detta belopp så kan det finnas visst utrymme för ytterligare betal- ningar utan att anläggningshavaren kommer på obestånd. Det är vidare möjligt att staten träder in och tillhandahåller ytterligare medel på ett sådant sätt att en konkurs kan undvikas. Frågan uppstår då till vilket belopp anläggningshavaren i förväg skulle säkerställa en skade- reglering. Det går knappast att kräva av anläggningshavaren att i för- väg ha avtal på plats för skadereglering av varje slags olycka upp till ett obegränsat belopp. Åandra sidan finns det särskild anledning att utöva kontroll i för- väg över skaderegleringen när det gäller det tredje steget, eftersom ersättning ska betalas med allmänna medel. En lösning som framstår som lämplig är den följande. Anlägg- ningshavaren behöver inte redan i förväg ha avtal på plats om skade- 7Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. reglering i intervallet 1 200–, utan det räcker med en redovisning av hur skaderegleringen är avsedd att ordnas, framför allt att det finns någon aktör på marknaden som har kapacitet och som kan anlitas samt att anläggningshavaren kan ha medel tillgäng- liga för att betala en sådan aktör. Först om det inträffar en olycka av den omfattningen att det tredje steget riskerar att behöva aktiveras, ska anläggningshavaren verkligen anlita en skadereglerare för det tredje steget. Kammarkollegiet kräver in en redovisning så snart myndigheten bedömer att medel från det tredje steget kan behövas. En fördel med denna lösning är att den ger mindre administration och kostnader för både anläggningshavaren och . En nackdel är att det finns en risk att anläggningshavaren i händelse av en omfattande olycka inte förmår ordna med den här typen av uppgifter. Det måste alltså finnas en möjlighet för Kammarkollegiet att träda in och ta över ansvaret för skaderegleringen. Detta bör om möjligt ske på anläggningshavarens bekostnad. Det kan ske genom anlitande av skaderegleringsföretag eller i egen regi. Utredningens uppdrag är att föreslå de författningsändringar och övriga åtgärder som krävs för att ska uppfylla sina förplik- telser enligt konventionerna. Det innebär att uppdraget tar sikte på skaderegleringen med de som ska garanteras enligt konventionerna. Eftersom anläggningshavarens ersättnings- skyldighet är obegränsad är det dock lämpligt att något beröra vad som händer om dessa medel tar slut. Som utgångspunkt kommer det inte att vara någon skillnad, utom att medlen till skaderegleringen måste tas från anläggningshavarens tillgångar. Anläggningshavaren kommer således alltjämt att anlita ett skaderegleringsföretag, ärenden kan fortfarande hänskjutas till en skadeprövningsnämnd (se avsnitt 7.8.3) och tvister avgörs av samma domstol. Kammarkollegiets kontroll behövs dock inte i samma ut- sträckning när det är medel som garanteras i konven- tionerna som ska användas. Anläggningshavarens tillgångar kan inte räcka särskilt långt, så om inte staten skjuter till pengar så kommer anläggningshavaren att gå i konkurs. Det blir då konkursförvaltarens uppgift att ordna med skaderegleringen så länge det finns medel kvar att fördela i kon- kursboet. Anläggningshavarna är i allmänhet aktiebolag. Om bolaget är försatt i konkurs och denna avslutas utan överskott, är bolaget enligt 25 kap. 50 § aktiebolagslagen (2005:551) upplöst när konkur- sen avslutas. Finns det efter konkursens avslutande tillgångar som inte omfattas av konkursen eller väcks talan mot bolaget eller upp- kommer det av annat skäl behov av en likvidationsåtgärd, ska enligt samma paragraf allmän domstol på ansökan av den som berörs besluta om likvidation. Men det är svårt att se att det skulle bli aktuellt i denna situation. Anläggningshavaren kommer således inte att existera längre och därmed vare sig ha något ersättningsansvar eller någon fortsatt roll i skaderegleringen. kan dock besluta att skjuta till ytterligare medel för skadereglering. Vid sådant fall kommer även att behöva besluta hur medlen ska fördelas på de skadelidande. 7.6.3Att ta emot skadeståndsanspråk Bedömning: De skadelidande har rätt att lämna sina anspråk till anläggningshavaren eller den som ställt säkerhet. Anläggnings- havaren vidarebefordrar anspråken till försäkringsgivaren, i första hand Nordiska kärnförsäkringspoolen (NNI), som fördelar dem på sina medlemsbolag. NNI:s medlemsbolag kan också ta emot anspråk direkt från de skadelidande. Förslag: Kammarkollegiet ska säkerställa att allmänheten infor- meras om hur och vart anspråken ska lämnas. Det behöver vara möjligt för den skadelidande att göra sin rätt till skadestånd gällande samlat trots att medlen till ersättningen kan komma från olika håll. Även i detta avseende är anläggningshavarens ansvar en given utgångspunkt. Denne har till Riks- gäldskontoret redovisat säkerheterna och hur skaderegleringen ska gå till. bör både löpande och i händelse av olycka redovisa dessa uppgifter till Kammarkollegiet, som har ett helhets- ansvar för skaderegleringen. Som närmare redovisas i avsnitt 7.7.2 föreslås att Kammarkollegiet ska ha ett övergripande ansvar för att säkerställa att allmänheten informeras om hur och vart skadestånds- anspråk ska lämnas. Inledningsvis kommer det att vara till NNI och dess medlems- bolag som anspråken lämnas. De skadelidande har rätt att lämna an- språken till anläggningshavaren men denne kommer i så fall i enlighet med försäkringsavtalet att vidarebefordra dem till försäkringsgivaren. I praktiken är det avsett att de försäkringsbolag som ingår i NNI tar emot anspråken. är det fyra medlemsbolag som har till uppgift att sköta skaderegleringen och tanken är att den skade- lidande ska lämna sitt anspråk till det medlemsbolag där han eller hon redan har en försäkring, t.ex. en hem- eller fordonsförsäkring. Anspråk från någon som inte har en försäkring hos något av dessa fyra försäkringsbolag lämnas till NNI och fördelas på bolagen. NNI:s ansvarsförsäkring gäller för anspråk som anmäls från en radiologisk olycka. anspråk kan alltså behöva han- teras av någon annan. Det samma gäller för anspråk i intervallet 1 200–. Men det är även i dessa fall så att Kam- markollegiet håller allmänheten informerad om rätt tillvägagångs- sätt, och att anspråken alltid kan lämnas till anläggningshavaren som får vidarebefordra dem. På detta sätt kommer det alltid att vara tyd- ligt för de skadelidande vad som gäller. 7.6.4Praktisk hantering av anspråk: registrering, kommunikation m.m. Bedömning: Den praktiska hanteringen av anspråken ska hand- has i första hand av Nordiska kärnförsäkringspoolens medlem- mar och i andra hand av andra aktörer som anläggningshavaren anlitar för skaderegleringen. Förslag: Om deras kapacitet inte räcker till, får i sista hand Kam- markollegiet ta över. Såväl Nordiska kärnförsäkringspoolen (NNI) som har till- gång till system för att ta emot, registrera och behandla skadestånds- anspråk från skadelidande i olika länder, samt kapacitet att kommu- nicera med de skadelidande på svenska och andra språk, för NNI finska och engelska. Det är att föredra om NNI och dess medlemmar så långt möjligt kan anlitas för skaderegleringen, eftersom det möj- liggör en kontinuitet utan övergångar mellan system och handläggare som antagligen kan vara kostsamma. Även Kammarkollegiet har möjlighet att anlita och kanske även NNI för skadereglering, för det fall anläggningshavaren inte längre förmår uppfylla sitt ansvar och myndigheten får ta över. Vid en omfattande olycka är det möjligt att kapaciteten hos av anlitade skadereglerare inte räcker till. Vid sådant fall finns det ändå möjlighet för Kammarkollegiet att använda sig av för skadereglering i egen regi. I sista hand behöver Kam- markollegiet ordna med ett eget system. Det ligger i myndighetens uppgift som myndighet med helhetsansvar att fortlöpande övervaka skaderegleringen och bedöma vilka behov som föreligger för att den fortsatt ska fungera på ett ordnat sätt. Förslag: Hur skaderegleringen ska organiseras närmare får be- stämmas av anläggningshavarna och marknaden. I lagen ska endast föreskrivas att skaderegleringen ska ordnas på ett tillfreds- ställande sätt. Skaderegleringen efter en radiologisk olycka skulle med utredning- ens förslag kunna skötas av flera olika aktörer beroende på varifrån ersättningsmedlen kommer: Nordiska kärnförsäkringspoolens (NNI) medlemmar, , andra skadereglerare och Kammarkollegiet. Skaderegleringsuppgiften kan alltså behöva lämnas över när () förflutit eller ett visst belopp förbrukats. Det krävs en sam- ordning för att dessa överlämningar inte ska leda till fördröjningar eller onödigt stora kostnader. Enligt utredningens förslag åligger det anläggningshavaren att sörja för skaderegleringen, och det går därför inte att på förhand veta hur samordningen kommer att se ut. Det går dock att beskriva några sannolika scenarion. Det enklaste är om NNI kan fortsätta skaderegleringen även efter det att försäkringsmedlen förbrukats och det tredje steget8 tas i anspråk. Om dessutom NNI försäkrar även sena person- skador, så behövs överhuvudtaget ingen övergång mellan olika aktö- rer och olika system. Det gäller åtminstone om det inte av något annat skäl skulle behövas kompletterande säkerheter. En annan möjlighet som framstår som sannolik är att han- terar skaderegleringen från det tredje steget och för sena person- skador (samt i förekommande fall kompletterande säkerheter för skador ). Eftersom NNI under överskådlig framtid kom- mer att reglera skador från försäkringarna , så kommer det att behövas en övergång mellan de två systemen för skaderegler- ing. När det gäller sena personskador är detta förmodligen inte något stort problem eftersom det på ett enkelt sätt går att dra en gräns mellan anspråk som lämnas in och anspråk som lämnas in därefter. I övergången till det tredje steget framstår det däremot som mer komplicerat. Eftersom det kan ta att utreda en skada, så kan det kom- ma att lämnas in ett stort antal anspråk till NNI för vilka det först senare visar sig att försäkringsmedlen inte räcker till. Dessa anspråk kan ha börjat utredas, kanske , när ska ta över skaderegleringen. Om möjligt bör anläggningshavarens avtal med de båda aktörerna innebära att NNI ska färdigställa all skadereglering som NNI påbörjat, och endast ta hand om nya anspråk. Den här typen av frågor bör inte regleras, utan löses bäst av anlägg- ningshavarna och marknaden. Som krav bör föreskrivas endast att skaderegleringen ordnas på ett tillfredsställande sätt. Det inbegriper att det finns en planering för en sådan övergång som diskuteras här. Om den situationen uppstår att anläggningshavaren kan sörja för skaderegleringen, ska Kammarkollegiet ta över ansvaret. Det är då upp till myndigheten att på motsvarande sätt sörja för skaderegleringen på bästa möjliga sätt. Det kan ske genom att Kam- markollegiet anlitar eller annan aktör, eller genom en skade- reglering i egen regi. 8Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. 7.7.2Offentlig kontroll över skaderegleringen Förslag: Det ska vara en förutsättning för godkännande av säker- heter att anläggningshavaren sörjt för skaderegleringen på ett tillfredsställande sätt. Detta kontrolleras av på grundval av Kammarkollegiets bedömning. Efter en olycka ut- övar Kammarkollegiet kontroll över skaderegleringen. I det ingår samordning av information till allmänheten, underrättelse till regeringen, meddelande av föreskrifter om proportionering och kontroll av att skaderegleringen bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Vid behov ska Kammarkollegiet överta skaderegleringen på anläggningshavarens bekostnad. Förberedande kontroll och styrning av skaderegleringen Kammarkollegiet ska både kontinuerligt och om en olycka inträffar, direkt efter olyckan och vidare under skaderegleringen utföra sty- rande, kontrollerande och samordnande uppgifter som tillsammans kan sägas innebära ett helhetsansvar för myndigheten. En första del av det offentligas kontroll över skaderegleringen sker genom att ska godta ekonomiska säkerheter endast om skaderegleringen har ordnats på ett tillfredsställande sätt (jfr avsnitt 5.3.7). Detta innebär att det för andra säkerheter än ansvars- försäkring ska finnas avtal om skadereglering. Anläggningshavarens redovisning sker beträffande skaderegleringen till Kammarkollegiet, vars bedömning sedan utgör underlag för bedöm- ning och tillsyn av säkerheterna i denna del. Anläggningshavaren ska också kontinuerligt redovisa för Kam- markollegiet hur den fortsatta skaderegleringen ska hanteras vid en olycka vars skador överstiger , med medel från det tredje steget9, samt hur allmänheten, om en olycka inträffar, ska informeras om hur och vart anspråk ska lämnas. Kammarkollegiet ska på anläggningshavarens bekostnad ordna så att en skadeprövningsnämnd kommer till stånd och upprätthålls (se avsnitt 7.8.3). Kammarkollegiet behöver även därutöver förbereda sig för de uppgifter som enligt nästa avsnitt åligger myndigheten efter en radio- 9Angående de tre stegen, se avsnitt 3.1.1. Det behöver finnas en i förväg framtagen ordning för hur föreskrifter om proportionering ska meddelas. Det behöver vara identifierat vilket underlag som behövs, vilka myndigheter och orga- nisationer som kan ge underlag och vilka som behöver vara delaktiga i arbetet inför beslut. Nätverk behöver ha formats och forum etable- rats för dialog och samverkan. Kammarkollegiet behöver också skaffa sig kunskap om radiologiska olyckor. Även uppgiften att säker- ställa information till allmänheten föranleder förberedande åtgärder. Kontroll och styrning sedan en olycka inträffat Om en radiologisk olycka inträffar ska ianspråkta andra säkerheter än ansvarsförsäkring. förvaltar medlen och betalar vid behov ut dem till den som sköter skaderegler- ingen. Kammarkollegiet behöver inledningsvis bilda sig en uppfattning om olyckans dignitet genom att inhämta yttranden och annat under- lag från andra myndigheter samt från ansvarsförsäkringsgivarna och i förekommande fall från kommuner som ansvarar för räddnings- tjänst. Myndigheter som ska lämna underlag till Kammarkollegiet kan inkludera , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB), länsstyrelserna, meteorolog- iska och hydrologiska institut (), och Jord- bruksverket. Det behöver därefter finnas ett kontinuerligt utbyte av infor- mation mellan berörda aktörer. Förutom att Kammarkollegiet behöver löpande underlag för sina bedömningar, har t.ex. de som sköter skaderegleringen nytta av att veta när Kammarkollegiet avser att meddela föreskrifter om proportionering. Kammarkollegiet ska säkerställa att allmänheten snabbt och kon- tinuerligt har tillgång till korrekt information om vart och på vilket sätt skadeståndsanspråk kan lämnas. I grunden är det anläggnings- havarens ansvar att se till att sådan information når ut. Flera aktörer kommer dock att lämna information. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap har ett ansvar för att vid en kris samordna infor- mation till allmänheten (se 7 § förordningen (2008:1002) med in- struktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Även berörda kommuner och regioner kan förväntas lämna information liksom försäkringsgivarna och deras organisationer. Hur informa- tionen ska lämnas får anpassas till olyckans karaktär och det område som påverkas. Det kan vara aktuellt med massutskick av sms samt annonsering på internet, i ortstidningar och i rikstäckande tidningar. Härefter ska Kammarkollegiet fortlöpande bistå skadelidande och all- mänheten i övrigt med information om förutsättningarna för ersätt- ning. På grundval av den inhämtade informationen ska Kammarkol- legiet bedöma om det finns risk att det tredje steget behöver akti- veras. I så fall ska regeringen underrättas om detta för att den ska kunna initiera kontakter med övriga Brysselkonventionsstater. Vidare ska Kammarkollegiet förelägga anläggningshavaren att redovisa hur skaderegleringen utöver och upp till 1 500 mil- joner euro ska ordnas, genom att visa upp avtal med skadereglerare eller på annat sätt. Från det att anläggningshavarens frist att svara på föreläggandet har löpt ut har Kammarkollegiet rätt att när som helst besluta att ta över ansvaret för skaderegleringen från det tredje steget, om myndigheten bedömer att anläggningshavaren inte kan sörja för skaderegleringen på ett tillfredsställande sätt. I sådant fall ska Kam- markollegiet också besluta om att ta ut avgifter av anläggnings- havaren som fullt ut ska täcka kostnaderna för skaderegleringen. Även i ett tidigare skede, i det första eller det andra steget, kan det bli aktuellt för Kammarkollegiet att ta över ansvaret för skade- regleringen. Närmast kan det bli fråga om att olyckan drabbar an- läggningshavaren så svårt ekonomiskt att den leder till konkurs. Risken för det mildras å ena sidan av att svenska anläggningshavare har egendomsförsäkring. Å andra sidan innebär proportioner- ingen att vid en stor olycka full ersättning inledningsvis inte ska betalas ut till de skadelidande från konventionsmedlen. De kan då väntas kräva anläggningshavaren direkt på resterande ersättning, vilket ökar risken för en konkurs snart efter olyckan. När konkursen avslutas kommer ägarbolaget att upplösas (jfr avsnitt 7.6.2). Om inte talan väcks mot bolaget (jfr 25 kap. 50 § aktiebolagslagen, 2005:551) kommer det då inte att finnas någon anläggningshavare att framställa anspråk till. Inte heller finns det någon motpart i avtalsförhållandet för det företag som anlitats för skaderegleringen. I ett sådant fall bör Kammarkollegiet ta över ansvaret. kan för att god- känna en säkerhet ställa upp som krav att den som anläggningshavaren har anlitat för skadereglering från säkerheten har förpliktat sig inte bara mot anläggningshavaren utan även mot staten genom Kammar- kollegiet. Om Kammarkollegiet tar över ansvaret för skaderegleringen så bör det i första hand ske genom fortsatt anlitande av samma skade- reglerare som dittills anlitats av anläggningshavaren. Kammarkol- legiet kan dock behöva sköta skaderegleringen i egen regi. Om Kammarkollegiet bedömer att olyckan kan orsaka skador som från olyckan genererar berättigade ersättnings- anspråk vilka överstiger , så bör myndigheten normalt meddela föreskrifter om proportionering, dvs. att tills vidare men under högst endast en viss andel av full ersättning får betalas ut om inte utredningen föranleder annat (jfr kapitel 6). Före- skrifterna bör sedan ändras om det finns skäl för det. Det kan också bli aktuellt med föreskrifter i frågan om ersättning får betalas ut för sådana skador som består i en myndighets kostnader för åtgärder som myndigheten är skyldig att utföra. Försäkringsgivare och andra skadereglerare ska fortlöpande under- rätta Kammarkollegiet om hur stor del av medlen som har betalats ut eller reserverats för framtida utbetalning. Kammarkollegiet ska vid behov kunna förelägga dessa och även anläggningshavaren att lämna ytterligare information. På detta sätt kan myndigheten avgöra hur kontrollen fortsatt bör bedrivas, bl.a. om beslut eller föreskrifter behöver meddelas eller ändras. Tillsyn över regleringen av enskilda skador? LRO:s regel om tillsyn i 56 § avser efterföljd av hela LRO och anslutande föreskrifter.