sou · H9B310 · 2022-01-01 00:00:00 — är det allmänna som står för åtgärder som berör komponenter i miljön som inte tillhör någon. Det vill säga att vem som helst inte kan sanera miljön och kräva ersättning för det. 2009/10:173 anges på s. 84 bl.a. följande: Den nationella domstol som är behörig att pröva ersättningsfrågan i händelse av att det tvistas om ersättningen avgör de närmare avgräns- ningsfrågorna och vem som ska ha rätt att vidta återställandeåtgärder. Denna bedömning måste rimligen göras i efterhand med utgångspunkt i hur situationen tedde sig när återställandeåtgärderna beslutades. Frågor rörande den närmare bedömningen och rättsliga betydelsen av vidtagna åtgärder och myndigheternas tillstånd har emellertid inte kom- menterats särskilt i motiven till de reviderade Paris- och Wienkonven- tionerna. Det ankommer därmed på den nationella domstolen, som tillämpar regeln, att vid behov ta ställning till t.ex. vilken rättslig bety- delse som ska tilläggas en myndighets tillstånd och om en åtgärd som utförts enligt en myndighets beslut alltid ska vara ersättningsgrundande. Det kan vara staten som får vidta återställandeåtgärderna och därför själv får begära ersättning för sina kostnader. Åtgärderna kan också be- röra privata intressen och ersättning begäras av privatpersoner. Av intresse är vidare vissa skador av indirekt natur som kan inträffa vid störningar i miljön. Om mark eller vatten förorenas kan detta drabba även personer som med stöd av allemansrätten utnyttjar området utan att varken äga området eller ha särskilda rättigheter till detta. Om en badstrand blir oanvändbar, kan närboende sommarstugeägare lida en skada som ofta kan värderas ekonomiskt på så sätt att stugan blir mindre värd utan tillgång till bad. Däremot kanske miljöns förfulning och ut- armning inte betyder lika mycket för en fastighet som bara används för skogsbruk. Det kan dock innebära att ett rekreationsvärde går förlorat. I förarbetena till LRO har man alltså utgått från att utöver det all- männa kan den ha rätt att vidta återställandeåtgärder vars privata intressen berörs, men i vid mening: Man har hållit öppet för att det privata intresset kan bestå i det rekreationsvärde det innebär att ut- nyttja allemansrätten. En närmare avgränsning av den krets som kan ha rätt till ersättning för detta slags radiologisk skada måste göras i rättstillämpningen, men det förefaller klart att det är avsett att inte vem som helst kan välja att bli skadelidande genom att ta på sig kost- nader. Därutöver finns ett antal uttalanden i den återgivna propositions- texten som förtjänar att kommenteras. Det sägs att domstolen i efter- hand ska bedöma vem som ska ha rätt att vidta återställandeåtgärder. Rimligen är det som avses den närmare gränsdragningen beträffande vem som har rätt till ersättning för återställandeåtgärder. vidta åtgärderna måste i grunden framgå av gällande regler och dess- utom krävs enligt vad som sägs på samma sida i propositionen att ett godkännande från behörig myndighet inhämtas innan åtgärderna vidtas (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreslås ha denna uppgift, se avsnitt 4.3.6). En fråga är då om myndighetens godkännande redan i sig innebär att åtgärden är ersättningsgill. Enligt propositionsuttalandet ovan synes tanken vara att denna fråga bör lösas i rättspraxis. Men den bör utan vidare kunna besvaras nekande. En ordning där ett godkännande automatiskt ger rätt till ersättning skulle visserligen skänka en rätts- trygghet för den som avser att vidta åtgärden, men myndighetens bedömning skulle å andra sidan bli komplicerad. Återställandeåtgär- der behöver till skillnad från förebyggande åtgärder inte nödvändigt- vis vara brådskande, men det är ändå angeläget att de kommer till stånd utan dröjsmål, och myndigheten kan väntas få ett stort antal ansökningar om godkännande. En onödig tidsutdräkt kan undvikas om prövningen inskränks till att ta sikte på om de åtgärder som avses med ansökan är ändamåls- enliga och proportionerliga. Som lagtexten är utformad är det också detta som den godkännande myndigheten ska bedöma, nämligen om åtgärden är rimlig (jfr motsvarande definition av ”reasonable mea- sures” i artikel 1(a)(x) i ). Övriga förutsättningar för ersättningsansvar, såsom att det är fråga om en miljöskada som inte är obetydlig, att den orsakats av den radiologiska olyckan m.m., är däremot inte avgjorda genom myndighetens godkännande, utan kommer vid tvist att avgöras av domstol. Sammanfattningsvis förhåller det sig på följande sätt med kost- nader för att återställa miljön. Det kan vara en ersättningsgill radio- logisk skada bara om ett godkännande från behörig myndighet läm- nats innan åtgärden vidtas. Ett sådant godkännande bör inte i och för sig vara beroende av om kostnaden för åtgärden kan vara ersättnings- gill. Ersättningsberättigad kan förutom det allmänna vara den vars rätt berörs i vid mening, dvs. förmodligen inte begränsat till den som har ägande- eller nyttjanderätt till den fastighet som åtgärderna vidtas på. har en lagreglerad skyldighet att vidta åtgärder som kan räknas som återställandeåtgärder och förebyggande åtgärder. För förebyggande åtgärder har inte något krav på föregående myn- dighetsgodkännande ställts upp, vilket i och för sig är konventions- enligt (se artikel 1(a)(ix) i ). När det gäller åter- ställandeåtgärder uppstår däremot frågan om bör behöva inhämta godkännande innan den vidtar en åtgärd för att kostnaderna ska kunna vara ersättningsgilla. kommer inte själv att bestämma ramarna för sanering och andra åtgärder utan kommer sannolikt att vara styrd av referensnivåer som sätts av Strålsäkerhets- myndigheten eller regeringen. Vidare kan sanering behövas i flera län varvid omotiverade regionala skillnader behöver undvikas genom regeringens styrning. Den nu ställda frågan berörs dock inte av detta utan har bäring enbart på om kostnaderna kan definieras som radio- logisk skada utan ett myndighetsgodkännande. Det får förutsättas att inte vidtar orimliga åtgärder och ett krav på godkän- nande i detta avseende framstår därför som en onödig omgång i ett skede där det kan behövas ett snabbt agerande. Författningsregler- ingen bör utformas så att kravet på myndighets godkännande inte omfattar länsstyrelserna. Det är förenligt med artikel 1(a)(viii) i , om själv är ”competent authority” i detta avseende. Det samma bör gälla för andra ansvariga myndig- heter, även om det är mindre sannolikt att deras åtgärder är ersätt- ningsgilla (jfr avsnitt 3.4.2). När det gäller åtgärder på egen fastighet är gränsen mot sakskada inte helt tydlig (jfr a prop. s. 85), och förutsättningarna för rätt till ersättning skiljer sig åt beroende på vilket slags skada det är. För- modligen bör man se det så att åtgärder för återställande av rena miljö- värden, vilka åtgärder alltså inte påverkar möjligheterna till använd- ning av fastigheten, inte berättigar till ersättning för sakskada, men eventuellt för återställandekostnad. Bedömning: Det finns inte risk för dubbel kompensation vid ersättning för radiologiska skador. Enligt en allmän rättsgrundsats inom skadeståndsrätten ska ersätt- ningen bestämmas enligt principer som inte leder till vare sig över- eller underkompensation. Det innebär att om den skadelidande har rätt till ersättning för skadan även på annat sätt än genom skade- stånd, så behövs en motsvarande avräkning från skadeståndet. När den andra betalaren har en regressrätt mot den skadestånds- skyldige, kan avräkning inte ske då skadeståndet bestäms. I stället ska skadeståndet omfatta även det belopp som kan fås från den andra betalaren, som därigenom ges möjlighet att inträda i den skadelid- andes rätt till skadestånd. Detta kallas bruttometoden. När det saknas regressrätt kan avräkning däremot ske vid skade- ståndets bestämmande, enligt den s.k. nettometoden. Utredningen bedömer att det inte finns risk för dubbelkompen- sation vid ersättning för radiologiska skador, enligt vad som anges nedan. Enligt 5 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) ska förmåner som den skadelidande har rätt till enligt socialförsäkringsbalken eller likartade förmåner samt vissa anställningsförmåner räknas av från skadeståndet. Detta sker enligt nettometoden, vilket alltså omöjliggör regressrätt för den andra betalaren. Enligt 107 kap. 18 § socialförsäkringsbalken är återkrav mot den skadeståndsskyldige av ersättning enligt balken uttryckligen förbjudna. Avräkning enligt nettometoden sker även utanför tillämpnings- området för 5 kap. 3 § skadeståndslagen. Det gäller andra typer av ersättning enligt socialförsäkringsbalken, på grund av den nämnda regeln i balken om förbud mot regressrätt. Även ersättning för ideell skada som betalats ut ska räknas av (se NJA 2012 s. 685). I andra fall sker avräkningen enligt bruttometoden. Det gäller andra anställningsförmåner än sådana som anges i 5 kap. 3 § skade- ståndslagen. Ytterligare en kategori där regressmöjligheten föran- leder avräkning är sådan ersättning från olycksfalls- eller sjukförsäk- ring som utgår med det verkliga beloppet av kostnader eller för- luster, t.ex. avseende sjukvård. Det gäller i den mån det föreligger regressrätt. I åter andra fall sker inte någon avräkning, utan en viss form av dubbelkompensation har accepterats av lagstiftaren. Det gäller bl.a. ersättning från livförsäkring och från olycksfalls- eller sjukförsäk- ring som inte avser de verkliga kostnaderna och inte är en anställ- ningsförmån.10 4.5.3Särskilt om radiologiska skador Även för radiologiska skador kommer i många fall de ovan nämnda reglerna att tillämpas. Vissa överväganden kan dock göras specifikt för radiologiska skador. Om mark tillhörig en enskild fastighetsägare förorenas, så har denne lidit en radiologisk skada i form av en sakskada. Ersättning för skadan ska beräknas utifrån markens värdeminskning. Låt säga att markägaren för denna skada får ersättning, vilken kan användas för sanering i syfte att återställa markens värde, och att han därefter genomför sanering av samma mark vilket ger upphov till kostnader som är ersättningsgilla enligt 7 § första stycket 4 LRO. Det bör givetvis inte komma på fråga att markägaren då ersätts ytterligare en gång för vad som i själva verket är samma skada. Till undvikande av detta bör 4 p. förtydligas så att det framgår att en kostnad som om- fattas av 1–2 p. (personskada eller sakskada) inte ersätts enligt 4 p. (jfr motsvarande begränsning i artikel 1(a)(vii)(4) i Pariskonven- tionen). Med en sådan inskränkning bör 4 p. inte heller omfatta en sanering av samma mark som genomför i exemplet. Även om sanering i exemplet inte ersätts, så får markägaren en form av dubbelkompensation om med offentliga medel genomför sanering av en markförorening som redan föranlett ersättning till markägaren för sakskada. Det får dock antas att avstår från sanering i ett sådant fall (jfr avväg- ningen i 4 kap. 8 § tredje stycket lagen om skydd mot olyckor). 10För en utförlig redogörelse för ovan behandlade frågor, se , Skade- ståndslagen En kommentar, avsnitt 5:3 (version 6B). 4.6.1Allmänt om regressrätt för det allmänna Staten (eller i förekommande fall en kommun) kan vilja göra gäll- ande en regressrätt mot anläggningshavaren om staten i stället för anläggningshavaren betalat ersättning därför att dennes säkerheter inte har kunnat utnyttjas. Regressrätt kan aktualiseras också om sta- ten eller kommunen av annat skäl har betalat ersättning som omfat- tas av anläggningshavarens ansvar. I den förstnämnda situationen gäller en regressrätt för staten enligt LRO liksom enligt atomansvarighetslagen (1968:45), vilket framgår nedan i beskrivningen av gällande rätt om regress. I andra situationer när det allmänna betalat ersättning i anläggningshavarens ställe finns det däremot ingen regressrätt, utom i vissa särskilt angivna fall. Ett sådant är statens betalningar enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor till kommun eller enskild som deltar i räddningsinsats. Nedan analyseras ändå några fall där det allmänna haft kostnader. 4.6.2Gällande rätt om regress Enligt artikel 1(a)(vii) i utgör kostnader för sanering och förebyggande åtgärder radiologisk skada i den omfatt- ning som bestäms i lagen i den stat vars domstol är behörig. Enligt artikel 6(f) i ska anläggningshavaren ha en regressrätt endast mot den som orsakat skadan uppsåtligen och mot den som i avtal åtagit sig ett ersättningsansvar. Enligt artikel 5 i Brysselkonventionen ska konventionsstaterna tillförsäkras samma regressrätt, i de fall ersättning betalats med gemen- samma statsmedel. Av artikel 6 (h) i följer enligt Exposé des motifs (se p. 63) att det är lagen i konventionsstaten som avgör om den som på grund av en offentlig sjukförsäkring har betalat ut ersätt- ning för en radiologisk olycka, har en regressrätt mot anläggnings- havaren. Enligt 15 § första stycket atomansvarighetslagen gäller en återkravs- rätt mot anläggningshavaren för den som betalat ersättning enligt vissa regler med anknytning till luftfart, enligt internationellt för- drag eller enligt räddningstjänstlagen. Den sistnämnda lagen är upp- hävd och ersatt av lagen om skydd mot olyckor. Det som avses måste uppfattas vara den lagens bestämmelser i 7 kap. om ersättning till den som deltagit i räddningsinsats. Enligt 30 § andra stycket gäller samma återkravsrätt mot staten i de fall ersättning betalats av statsmedel enligt 29 §. Staten har ett ersättningsansvar i vissa situationer. Om den skade- lidande visar att ersättningen inte kunnat fås ut av anläggningsinne- havarens försäkringsgivare, betalas enligt 28 § ersättningen av staten, upp till ansvarsbeloppet. Om ansvarsbeloppet inte räcker till kan en- ligt 29 § ersättning av statsmedel utgå med ytterligare 125 miljoner SDR (jfr 31 §). Ytterligare ersättning kan under vissa förutsättningar betalas med statliga medel enligt 31 a–33 §§. Statens regressrätt mot anläggningshavaren regleras i 35 §. Be- lopp som betalats enligt 28 § (när försäkringen inte kan utnyttjas) får staten enligt första stycket återkräva från anläggningshavaren, försäkringsgivaren och den mot vilken anläggningshavaren har åter- kravsrätt enligt 20 § (den som orsakat skadan uppsåtligen eller i avtal åtagit sig ansvar, annan, solidariskt ansvarig anläggningshavare samt någon som ansvarar enligt andra regler än atomansvarighetslagen). I övriga fall gäller enligt andra stycket återkravsrätten bara mot den som orsakat skadan uppsåtligen, men staten inträder i den rätt som den skadelidande kan ha mot anläggningshavaren. Bedömning: Det finns enligt LRO inte någon generell regress- rätt mot anläggningshavaren för den som betalat ersättning. Förslag: Det sakliga innehållet i 54 § LRO ska inte ändras men paragrafen ska formuleras om i förtydligande syfte. Enligt 54 § LRO har den som betalat ersättning eller bidragit till en ersättning för en radiologisk skada rätt att i sin tur kräva ersättning endast från den ansvarige anläggningshavaren, från den som uppsåt- ligen orsakat en skada, från den som i avtal åtagit sig ansvar samt från en annan, solidariskt ansvarig anläggningshavare. I propositionens författningskommentar till 54 § hänvisas till artikel 6(e–f) i och artikel 5 i Brysselkonven- tionen, och anges att paragrafen reglerar anläggningshavarens och statens regressrätt, samt undantag från kanalisationsprincipen, dvs. den princip som säger att alla anspråk ska riktas mot anläggnings- havaren. Så långt motsvaras 54 § LRO av 20 § och 35 § första stycket atomansvarighetslagen, men till skillnad från i de bestämmelserna anges inte vem som har återkravsrätten. Inte heller anges uttryck- ligen att återkravsrätten föreligger, utan paragrafen är formulerad som en begränsning i en underförstådd regressrätt. Bestämmelsen i 54 § LRO skiljer sig vidare från 20 § och 35 § atomansvarighetslagen därigenom att även anläggningshavaren anges som någon som återkrav får utövas mot. Eftersom det som sagt inte framgår vem som har rätt till återkrav eller under vilka förutsättningar, ligger det nära till hands att uppfatta att rätten gäller för alla som beta- lat ersättning för skada för vilken anläggningshavaren ansvarar enligt lagen. Det kan emellertid inte ha varit avsett. I 55 § LRO anges att det i ett antal fall finns en regressrätt i förhållande till anläggningshavaren för den som betalat ersättning. Tillämpningsområdet är dock begrän- sat till ersättningar gällande lufttransporter, internationella fördrag och utländsk lag samt sådan ersättning som enligt lagen om skydd mot olyckor ska betalas till enskild som deltagit i räddningstjänst och till kommun som medverkat i annan kommuns räddningstjänst (jfr 15 § atomansvarighetslagen). Om 54 § gav en generell rätt till återkrav mot anläggningshavaren, vore 55 § meningslös. I författningskommentaren till 54 § LRO anges att enligt punk- ten 1 regressrätt får göras gällande mot anläggningshavaren, och att ett sådant krav kan aktualiseras om staten har betalat ersättning i fall då skadelidande inte har kunnat få betalt ur de säkerheter som an- läggningshavaren är skyldig att ha (jfr 42 § LRO). Det är alltså fråga om samma innebörd som i 35 § andra stycket atomansvarighets- lagen. Problemet är bara att det inte framgår av lagtexten i 54 § LRO. Det finns således enligt LRO inte någon generell regressrätt mot anläggningshavaren för den som betalat ersättning. enligt 54 § LRO mot anläggningshavaren gäller endast när staten har betalat ersättning enligt 42 § LRO. Paragrafen utesluter dock inte att andra än staten kan ha regressrätt mot anläggningshavaren, närmast den som ställt säkerhet för ersättningsansvaret. Paragrafen behöver förtydligas så att detta framgår. 4.6.3Staten eller en kommun har betalat ersättning Bedömning: Det finns ett flertal fall när det allmänna vid en olycka kan anses betala ersättning i anläggningshavarens ställe. Det finns dock inte någon regressrätt för det allmänna mot anläggningshavaren utöver vid tillhandahållande av medel enligt 42 och 43 §§ LRO. Regressrätt för staten för utbetalningar inom ramen för sjukförsäkringen Det följer av artikel 6(h) i att varje konventions- stat avgör om det ska finnas en regressrätt mot anläggningshavaren i fall där den skadelidande fått ersättning genom sjukförsäkringen. Det gör det inte enligt svensk rätt. Enligt 107 kap. 18 § socialförsäk- ringsbalken får ersättning enligt balken inte krävas åter från den som är skyldig att betala skadestånd till den ersättningsberättigade. I utred- ningsdirektiven anges inte något uppdrag att lämna förslag om even- tuell utvidgad regressrätt för staten. Denna fråga har ändå ett sådant samband med utredningsuppdraget att det är motiverat med en redo- görelse för tidigare överväganden. Innan den numera upphävda lagen om allmän försäkring trädde 1963 fanns en regressrätt inom sjukförsäkringen, dels mot den som uppsåtligen eller grovt vårdslöst vållat skada som försäk- ringen ersatt, dels när skadan omfattades av trafikförsäkringen. Re- gressmöjligheten hade införts , i syfte att samordna regler- ingen med vad som gällde inom ramen för yrkesskadeförsäkringen. I förarbetena till denna lagstiftning betonades att den var avsedd som ett provisorium i avbidan på det resultat, vartill utredningen rörande skadeståndsrättens framtida gestaltning kunde komma. (Se prop. 1962:90 s. 385 f.) I förarbetena till lagen om allmän försäkring (se a. över- vägdes en regressrätt, som då också skulle gälla för både sjukförsäk- ring och pensionering, vilka sammanfördes i den nya lagen. Det kon- staterades att en eventuell regressrätt inte kunde väsentligt avvika från vad som dittills gällt för sjukförsäkringen (det vill säga med begränsning till uppsåtligt och av grov oaktsamhet orsakade olyckor samt trafikolyckor). Det vore inte lämpligt att tillskapa en regress- rätt av ny modell, med hänsyn till att det var ovisst vart det grund- läggande reformarbetet inom skadeståndsrätten skulle leda. Man konstaterade följande. De hittillsvarande återkraven inom sjukförsäkringen var relativt ringa, och belastade sjukkassorna med administrationskostnader och trafikförsäkringsbolagen med förvalt- ningskostnader. Dock förväntade man sig att en regressmöjlighet skulle ha större ekonomisk betydelse för pensioneringen. En regress- möjlighet var därför inte betydelselös för pensioneringen från eko- nomisk synpunkt. Den preventiva effekten bedömdes inte vara stor, bl.a. eftersom det till stor del enbart skulle bli fråga om ett överflytt- ande av kostnaderna till trafikförsäkringsbolagen. I många fall skulle straffsanktioner aktualiseras och vara lämpligast ur preventiv syn- punkt. Av stor betydelse för övervägandena inför båda de nämnda lag- stiftningarna var alltså reformarbetet inom skadeståndsrätten. I för- arbetena till skadeståndslagen (se prop. 1975:12 s. 128) berördes dock frågan om regressrätt för staten endast i anslutning till frågorna om samordning mellan förmåner och skadestånd, samt valet mellan bruttometoden och nettometoden. Bruttometoden innebär att skade- ståndet fastställs till ett belopp som motsvarar hela skadan, och för- månerna räknas av vid utbetalningen. Med nettometoden bestäms däremot skadeståndet med avräkning för förmånerna. Om förmån- erna sedan ändrar storlek, så påverkar det inte det belopp som ska betalas i skadestånd. Starka skäl ansågs tala för nettometoden, efter- som den underlättar skaderegleringen. Denna metod gick dock inte att förena med en regressrätt, varför den regressrätt som ännu fanns beträffande vissa förmåner behövde avskaffas. Det ansågs hursom- helst finnas starka skäl för ett avskaffande, bl.a. för att regressrätten hade ringa ekonomisk betydelse. redovisade sina överväganden i frågan om en regressrätt för staten inom det generella välfärds- systemet borde införas (se SOU 2002:1 s. 149 f.). Man ansåg att de ovan redovisade resonemangen i förarbetena till lagen om allmän försäkring hade bärkraft även i detta sammanhang. Det kunde enligt kommittén med visst fog hävdas att ”kollektivet” bör bära kostnaderna för ett grundläggande skydd i form av sjukpenning m.m. även vid händelser där det finns en ansvarig skadevållare. En regress- rätt ansågs därför böra införas endast om betydande fördelar kan vinnas. I den delen konstaterade man följande. En viss preventiv effekt kunde inte uteslutas och inte heller en möjlig moralbildande funktion. Dessa argument var dock inte tillräckligt bärkraftiga. En regressrätt skulle å ena sidan medföra en fördel från statsfinansiell synpunkt men å andra sidan öka belastningen på trafikförsäkringen och andra försäkringar, med premiehöjningar som följd, samt det allmännas och andras kostnader för administration, varför värdet av en regressrätt var mindre från en samhällsekonomisk synpunkt. Kommittén förordade därför inte en regressrätt. Regressrätt för sjukvårdskostnader som täcks av det offentliga Kostnader för sjukvård som täcks av det offentliga är inte en radio- logisk skada som ersätts enligt LRO. Möjligen skulle sådana kost- nader kunna inrymmas i ordalydelsen i 7 § andra stycket, men det som anges i förarbetena talar emot att en sådan tolkning skulle vara avsedd (se prop. 2009/10:173 s. 85 f. och 121 f.). Däremot skulle skadestånd för personskada ha utgått om den skadelidande hade behövt betala för vården. Man kan därför möjligen se det så att det offentliga i anläggningshavarens ställe betalat ersättning till den skade- lidande genom att tillhandahålla vården. Det skulle i och för sig vara möjligt att föreskriva en regressrätt mot anläggningshavaren i dessa fall (jfr även här artikel 6(h) i ). Det finns dock inte någon sådan regressrätt enligt LRO. Det finns inte heller någon generell regressrätt enligt LRO för den som betalat ersättning som anläggningshavaren skulle ha varit skyldig att betala, utan den gäller som ovan framgått endast i vissa specifikt angivna fall. Utredningen har inte heller något uppdrag att överväga någon sådan regressrätt.