sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Enligt information från experter i utredningen är det ett fåtal konsultföretag som är verksamma inom sakområdet ekologisk kom- pensation. Det innebär att tillgången till sakkunskap kan vara begrän- sad och timpriset därmed blir högt. har på utredningens förfrågan gjort en uppskattning av vad en utredning av planerade kompensationsåtgärder kan kosta. Uppskattningen varierar mellan /till 1miljon kronor/. Kostnaderna kan bland annat påverkas av om den aktuella arten är en generalist (inte så specifika miljökrav) eller specialist (mycket specifika miljökrav), om miljön är störnings- betingad eller i en sen utvecklingssuccession, om det finns kända meto- der som kan tillämpas eller ej, med flera variabler. Enligt ett konsultföretag51 som har erfarenhet av kompensations- utredningar kan kostnaderna för en teoretisk utredning av påverkan på en enda art i stadsmiljö, exempelvis större vattensalamander, upp- skattas enligt följande: Tabell 15.2 Exempel på schablonkostnader för kompensationsutredningar Exempel utredning i stadsmiljö Process (var, när, hur, vem, varför, etc.) Hitta ny plats: inventering, m.m. Fåglar kräver enligt konsultföretaget mer komplexa utredningar, even- tuellt revirkarteringar, etc. En mycket grov och förenklad uppskatt- ning är alltså, enligt företaget, att en sådan utredning minst kostar att ta fram via ett konsultföretag. För de verksamheter som beviljas dispens ska kompensationsåtgär- der vidtas. Det innebär också en kostnad, utöver själva utredningen. Vi utgår i det nedanstående från de verksamhetstyper som beviljats dispenser, det vill säga samma verksamheter eller åtgärder som behöver ta fram underlag. Kostnaderna för kompensationsåtgärder kan variera stort, beroende på vilken skada eller försämring som ska 51Ekologigruppen AB, telefonsamtal . En mycket begränsad form av kompensation kan vara att flytta en planta av en fridlyst växt till en ny plats. Mer omfattande kompensationsåtgärder, exempelvis i samband med större infrastruk- turprojekt, kan bli mycket kostnadskrävande. Som exempel kan näm- nas byggande av viltpassager och ekodukter eller tillskapande av helt nya livsmiljöer för fridlysta arter. Utredningen konstaterar att det är mycket svårt att förutsäga vilken typ av verksamheter som kan komma att beviljas dispens, och kan därmed inte ge något tydligt besked om eventuella kostnader för kompensation, utöver de generella exempel viredan har nämnt. I sammanhanget kan den föreslagna proportiona- litetsbestämmelsen aktualiseras. Förslaget innebär att kompensationsåtgärder ska övervägas om en dispens ges. Det görs i relativt stor utsträckning redan med befintlig lagstiftning. Vårt förslag innebär ett tydliggörande av att möjlighe- ten ska användas och vi ser inte att vårt förslag kommer att öka arbets- bördan i nämnvärd utsträckning. Kravet på kompensationsåtgärder och konsekvenser för biologisk mångfald och samhället Att värdera nyttan av kompensationsåtgärder i ekonomiska termer förutsätter en värdering av det naturkapital som annars hade förlorats. Vi har inte haft möjlighet att göra en så resurskrävande datainsam- ling som hade fordrats. Resultatet hade ändå inte blivit tillförlitligt eftersom underlaget är osäkert vad gäller såväl själva dispensansök- ningarna som utfallet av dessa. Utredningen konstaterar att skälen till att arter är fridlysta är att de på något sätt behöver ett förstärkt skydd från samhällets sida. Efter- som arterna inte kan existera utan sina livsmiljöer innebär en förlust av livsmiljöareal alltid en negativ påverkan på arten, i större eller mindre utsträckning. I den mån en sådan påverkan ändå kan accepte- ras är det möjligt att ge dispens, men kompensation ska också alltid övervägas för att i möjligaste mån minska eller helt motverka even- tuella negativa konsekvenser. Syftet med kompensation är att minska risken för ”de små stegens tyranni”, att många mindre försämringar kan accepteras var för sig, men sammantaget leder till kumulativa effekter som kan bli förödande för arterna. Varje kompensation som bidrar till att motverka försämringar, eller i bästa fall i någon grad förbättra situationen, är en stor vinst för samhället Ur ett miljörättsligt perspektiv kan kompensationsåtgärder ses som ett led i att genomföra principerna om att den som påverkar miljön också ska betala för eller reparera de skador som orsakas eller till och med som ett uttryck för såväl preventionsprincipen som för- siktighetsprincipen. Det miljörättsliga perspektivet kan sedan över- sättas till ekonomiska termer rörande marknadsimperfektioner och externaliteter (se avsnitt 8.2). Med ett sådant synsätt är kompensationsåtgärder en metod (men inte den enda) för att internalisera sådana externa kostnader som bortfallande ekosystemtjänster som en försämring eller ett förstö- rande av livsmiljöer leder till. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv innebär kompensationsåtgärder att de samhällskostnader som en dispens innebär prissätts på marknaden och synliggörs. Omvänt inne- bär en dispens utan kompensationsåtgärder att samhället (som i slut- änden står miljökostnaden) subventionerar åtgärden med ett värde motsvarande värdet på det naturkapital som gått förlorat.52 Med ett sådant synsätt innebär kompensationsåtgärder att miljökostnaden internaliseras genom att samhället kompenseras för den skada som annars skulle uppstå, och att samhället på så sätt hålls skadelöst. 15.6.8Inskrivning av nekad dispens Bestämmelsen innebär att, för det fall en talan om ersättning som förts med stöd av 31 kap. 4 § har bifallits som en följd av nekad dispens eller dispens med villkor enligt 8 kap. 21–23 §§ miljö- balken ska det antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och vara gällande även mot förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt på så sätt att denne inte kan föra talan om ersättning för sådana åtgärder som omfattas av dispensbeslutet. Syftet är primärt att säkerställa att ett beslut om nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning inte ska kunna ligga till grund för ytterligare anspråk på ersättning vad gäller en och samma rådighetsinskränkning. Beslutet ska därför även vara gällande mot Ekologisk kompensation, s. 368. förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastigheten. Det är också den förväntade effekten av bestämmelsen, att ersätt- ning inte ska komma att betalas ut fler gånger. Sannolikt påverkar beslutet också en framtida köpare av fastighe- ten och därför bör det offentliggöras. Offentliggörandet sker genom en anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken. Genom anteckningen kan en förvärvare få känne- dom om de restriktioner som gäller på fastigheten, samt få upplysning om att ersättning redan utgetts för dessa. Arbetsinsatsen, att anmäla för att anteckning ska göras respektive göra anteckningen i fastig- hetsregistret, förutses bli försumbar för myndigheterna. 15.6.9Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade eller fångade djur Oavsiktligt dödande kan betecknas som oförutsedda, oönskade hän- delser där övervakning ger kunskapsunderlag för försiktighetsmått, hänsynsåtgärder och proaktiv förvaltning som kan användas för att förebygga framtida dödande. För att kunna förebygga framtida oavsiktligt dödande måste först förekomsten av oavsiktligt dödande studeras genom att arterna över- vakas och resultaten redovisas. Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.4 ska medlemsstaterna in- föra ett system för övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska med- lemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oav- siktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Brist på system för övervakning i har uppmärksam- mats av kommissionen genom en formell underrättelse den 3 juli 2020.53 Enligt 65 kap. artskyddsförordningen ska , med biträde av , se till att det finns ett natio- nellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av sådana djurarter. I samma bestämmelse förskrivs också att och Havs- och vattenmyndigheten, inom sina 53Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr N2020/01882. ansvarsområden, ska ta initiativ till att de forsknings- eller beva- randeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Emellertid saknas bestämmelser om övervakning. Våra förslag om system för övervakning syftar till att åtgärda den påpekade bristen. Förslag om skyldighet att övervaka och rapportera Vi har också föreslagit att det ska införas en allmän regel om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att i rimlig utsträckning rapportera oavsiktligt dödade eller fångande djur av arter som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden. Vilka krav som kan ställas på övervakning beror bland annat på verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för artförvaltningens mål ska också beaktas. För att avgöra vilka verksamheter eller åtgärder som kommer att behöva övervaka och rapportera oavsiktligt dödande behöver man utgå från de arter som, enligt direktivet, ska vara före- mål för sådan övervakning och rapportering, samt i vilken mån det är möjligt att övervaka dessa. Den avsedda effekten är att ge de myndigheter som utövar tillsyn eller prövar tillstånd en rättslig grund för att i samband med beslut som innefattar bedömningar av artskyddsfrågor som rör djurarter som listas i bilaga IV a i livsmiljödirektivet, kunna försäkra sig om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet visat att denne har förmågan att övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande samt rapportera detta. Genom förelägganden eller tillståndsvillkor ska det tydliggöras att oavsiktligt dödade eller fångade djur av dessa djurarter i rimlig utsträckning ska övervakas och rapporteras in till tillsynsmyndigheten. följer det av 26 kap. 19 § att den som be- driver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras påverka miljön genom egna undersökningar eller på annat sätt ska hålla sig under- rättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Vi har också föreslagit att det i miljöbedömningsförordningen ska införas en bestämmelse som innebär att om verksamheten kan innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av arter så ska miljö- konsekvensbeskrivningen innehålla förslag på hur detta ska över- vakas. Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller vidtagare av åtgärd), att förmåga att övervaka oavsiktligt dödande eller fångande helt saknas ska det anges och förklaras. Frågan om övervakning kommer på så sätt att aktualiseras och övervägas i samband med framtagande av miljökonsekvensbeskriv- ningar. Det innebär också att myndigheterna som ska föreskriva om försiktighetsmått får underlag för att göra detta. Effekterna av för- slaget bör bli flera. Till att börja med ges en grund för myndigheterna att ställa krav på övervakning och rapportering. Det utgör i sin tur grunden för att medlemsstaterna i EU ska kunna upprätta ett gene- rellt system för övervakning och rapportering, vilket är en skyldighet som följer av livsmiljödirektivets artikel 12.4, något som i sin tur innebär att kan undgå ett överträdelseförfarande. Härtill kommer att sådan övervakning och rapportering kan ge kunskaper om vilka försiktighetsmått som är effektiva och vilka som inte är det. Att övervaka i vilken utsträckning en åtgärd eller verksamhet oav- siktligt dödar eller fångar djur är nödvändigt för att kunna utvärdera vidtagna försiktighetsmått, samt förebygga eller motverka sådana verkningar. Det bör kunna leda till dels att bättre skyddsmetoder eller skyddstekniker utvecklas, dels att ineffektiva försiktighetsmått inte föreskrivs. kommer det också att ge underlag för att myn- digheter ska kunna vidta de ytterligare bevarandeåtgärder som be- hövs och bidra till kunskaps- och teknikutveckling när det gäller att undvika sådant dödande. Sammantaget leder det således till ett mer effektivt artskydd. När det gäller konsekvenser för verksamheter är det svårt att av- göra för vilka verksamheter det är rimligt och möjligt att ställa sådana krav. Hur stora krav som faktiskt kan ställas beror också av framtida kunskaps- och teknikutveckling med mera. De exempel vi ger här är endast just exempel på arter och verksamhet där vi förutser att över- vakning, med befintliga kunskaper, skulle kunna aktualiseras. Vi vill verkligen poängtera den exemplifierande karaktären. •Väg- och tågtrafik: groddjur, utter, varg, björn, lodjur (fjärilar, läderbagge, fladdermöss? •Rensningar av vattendrag eller dammar: målarmussla, groddjur. •Avverkning: läderbagge, buskmus, hasselmus, mnemosynefjäril, asknätfjäril, fladdermöss. •Vindkraftverk: fladdermöss (fjärilar? •Täkter: groddjur, sandödla, apollofjäril, hasselsnok. •Jordbruk: groddjur, apollofjäril, buskmus, hasselmus, fladdermöss. •Fiske: vikare, valar. Det som ges genom förslaget är en rättslig grund för att ställa krav så snart dessa anses rimliga att ställa. Givetvis kommer detta att inne- bära kostnader för de verksamheter som kraven riktas mot, både vad gäller att ta fram underlag i miljökonsekvensbeskrivningen och att faktiskt övervaka. Hur stora kostnaderna kommer att bli är mycket svårt att förutse. Emellertid får det förutsättas att kraven på övervakning blir just rimliga, givet att de kommer att bli föremål för avvägning enligt 2 kap. 7 § . Eftersom krav på sådan övervakning ställs enligt 8 kap. kan även tillämpning av den föreslagna proportionalitetsbe- stämmelsen aktualiseras. Myndigheter och kommuner ansvarar för att den som söker till- stånd eller den som blir föremål för tillsyn medvetandegörs om över- vakningsansvaret. Myndigheten eller kommunen ska också försäkra sig om att verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktligt dödande eller oavsiktlig fångst. Detta kommer att innebära ett visst merarbete för myndigheter och kommuner. Givet att det ska ske inom ramen för befintlig tillståndsprövning och befintlig tillsyn kommer myndig- heternas kostnader antagligen endast att öka initialt, i samband med eventuella informations- eller utbildningsinsatser rörande vilka meto- der eller tekniker det finns för sådan övervakning, beroende på verk- samhet. Vi bedömer detta kan ske inom ramen för befintliga resurser. Myndigheterna kommer att behöva vägledning för att kunna till- lämpa de nya reglerna. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårds- verket föreslås därför få i uppdrag att i samverkan ta fram sådan väg- ledning, som ska omfatta både land- och vattenmiljöer. Dödade eller fångade djur som hittas Med förebild i reglerna i jaktlagstiftningen om vilt som tillfaller sta- ten har vi föreslagit att den som påträffar ett dödat eller fångat djur som finns upptaget i den nya bilaga 4 till artskyddsförordningen (det vill säga omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a) möjligt måste anmäla detta. Bestämmelsen gäller markägare, rättighetshavare, verksamhetsutövare, befälhavare eller redare. Bestämmelsen innebär inte en skyldighet att gå ut och leta. Syftet med bestämmelsen är att uppmärksamma betydelsen av att övervaka och kontrollera, samt att få en möjlighet till inrapportering av dödande som kanske missas när det sker. Bestämmelsen finns där som en påminnelse att vara upp- märksam på dessa djur och det är också den effekt som förutses av den. Den förväntas inte ha några konsekvenser i form av kostnader för någon. Det framgår av nuvarande 65 § artskyddsförordningen att ett system för sådan rapportering ska införas, vilket dock inte har skett. Att utredningen nu föreslår en reglering av detta innebär att imple- menterar artikel 12 punkt 4 i livsmiljödirektivet. De förslag som hand- lar om detta bedömer vi således vara såväl förenliga med som nödvändiga för att uppfylla förpliktelser enligt livsmiljö- direktivet. 15.6.10 Bemyndigande att meddela generella föreskrifter Det bemyndigande som vi inför syftar till att kunna meddela före- skrifter som gäller vissa åtgärder eller vissa verksamheter. Effekten av att möjliggöra generella föreskrifter, som träffar alla verksamheter av ett visst slag i en viss situation, och som föreskriver ett visst försiktighetsmått, är dels adaptivitet, dels förutsebarhet. Adaptivitet genom att bemyndigandet ger utrymme för regeringen att genomföra sådana generella regler som anses nödvändiga för att genomföra fridlysningsbestämmelserna eller genomföra EU-rätts- liga krav, förutsebarhet genom att sådana försiktighetsmått som ska gälla alla verksamheter eller alla åtgärder av visst slag kan tydliggöras genom föreskrifter. Genom möjligheten att anta sådana föreskrifter skapas också för- utsättningar att, i den utsträckning det anses lämpligt, göra vissa av de riktlinjer som används i olika sammanhang rättsligt bin- dande.54 I bemyndigandet ges även möjlighet för regeringen att före- skriva vad som ska gälla för vissa verksamheter rörande övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande. Konsekvensen av att sådana föreskrifter meddelas förväntas bli att myndigheternas arbetsbörda minskar, eftersom det som regleras genom föreskrifter inte behöver hanteras i samtliga prövningar. Vi har föreslagit att , Havs- och vattenmyndig- heten, och ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som gene- rella föreskrifter kan och bör komma i fråga, samt hur dessa bör se ut. Att lägga sådana förslag bör kunna genomföras inom ramen för befintliga resurser. En följdändring måste göras i 24 kap. 1 § , så att det framgår att även föreskrifter enligt detta nya bemyndigande i 8 kap. bryter ett tillstånds rättskraft. Det är en avsedd effekt eftersom föreskrifterna bör ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Noggranna överväganden bör dock föregå sådana föreskrifter. Härvid måste beaktas att tillståndsprocesser inne- bär stora kostnader och krav på utredningar. Att tillståndets rätts- kraft kan brytas riskerar att skapa osäkerheter för företag. För mindre företag kan denna osäkerhet upplevas som mycket ingripande. Många anmälningspliktiga verksamhetsutövare väljer att söka tillstånd just för att skydda sig mot ändrade förutsättningar och krav på nya utredningar och anpassningar. 54Jfr uttalanden i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkterna 73–77. Av denna anledning bör föreskrifter som bryter tillstånds rätts- kraft endast förekomma i undantagsfall, när det rör sig om mycket känsliga miljöer eller arter och där effekterna för verksamhetsut- övarna kan förutses och framför allt kontrolleras. Det kan också be- hövas när det handlar om krav som följer av och som måste genomföras. I fall där det är en avsedd eller nödvändigt följd att föreskrifterna bryter rättskraften måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också övervägas om, och i så fall vilka, möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas. Att kunna meddela föreskrifter utan att dessa inverkar på rätts- kraftiga tillstånd kan hanteras i föreskriften. Det kan till exempel anges att den, såvitt avser verksamheter som tillståndsprövas, endast ska gälla nya verksamheter eller när verksamheter omprövas. Det är också möjligt att föreskriva en möjlighet för tillståndsgivna verk- samheter att få dispens från föreskriften. Detta ska regleras i den för- ordning som föreskriften antas genom. Härvid bör det beaktas att en prövning av dispenser kan blir tids- och resurskrävande. Om situ- ationen inte regleras på något av dessa sätt i föreskriften bör andra former av övergångsregler övervägas. En effekt av möjligheten att meddela föreskrifter för att genom- föra fridlysningsbestämmelserna är möjligheten att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grund- kraven, medan man i den individuella prövningen tar hänsyn till lokala eller regionala behov. En konsekvens blir emellertid att möjligheten för sakägare att få sina intressen prövade i det enskilda fallet minskar något. Vi tror dock att en sådan, möjligen negativ konsekvens, vägs upp av den för- utsebarhet som ges. När det handlar om åtgärder eller verksamheter inom liknande områden och med likartade funktioner, och väl kända effekter för vissa arter, saknas i princip anledning att lägga tid och resurser på att ta reda på om dessa arter faktiskt finns i området. Genom att följa föreskrifterna kan verksamhetsutövaren eller den som ska vida en åtgärd ändå ta höjd för arter som, med hänsyn till platsens egenskaper, förväntas finns där. En annan konsekvens vi för- utser är ett bättre utnyttjande av befintliga resurser inom miljö- När föreskrifterna väl finns på plats minskar arbetet i de enskilda fallen. Föreskrifterna kan ses som ett sätt att genom för- fattning ge uttryck för tolkningen av allmän hänsyn, också med be- aktandet av deras precisering genom fridlysningsbestämmelserna. Förslaget att regeringen ska utreda de lagtekniska förutsättningarna för ny bestämmelse om anpassning av nya eller ombyggda luftledningar för el-överföring Vi anser inte att det är görligt att kvantifiera konsekvenserna, vare sig positiva (skyddet av fåglar, vinster till följd av minskade skador) eller negativa (kostnader för att inrätta skyddet), i denna del, efter- som såväl effekter som konsekvenser till stor del beror av i vilken takt nya ledningar byggs och gamla ledningar byggs om. Därtill går förslaget ut på att regeringen ska utreda de lagtekniska förutsätt- ningarna att införa det, framför allt vad gäller huruvida det är möjligt relativt de regler som styr anläggandet av elledningar. 15.6.11 Möjlighet att upphäva gamla beslut om fridlysning Flera länsstyrelser har meddelat att det förekommer äldre regionala fridlysningsbeslut som inte harmoniserar med den nuvarande art- skyddsförordningens bilaga 2. Dessa gamla föreskrifter kan inte upp- hävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvunnit i samband med att äldre lagar har upphävts. För att göra det möjligt för länsstyrelserna att upphäva äldre, inaktuella beslut har vi före- slagit att en bestämmelse ska införas i artskyddsförordningen som ger länsstyrelserna bemyndigande att upphäva gamla beslut om frid- lysning. Vi ser inga kostnader förknippade med förslaget. Fördelar är att kunna upphäva obsoleta föreskrifter som kan hindra verksam- heter och åtgärder utan någon egentlig nytta för artskyddet. Det bör också medföra fördelar ur ett acceptansperspektiv; att fridlysnings- regler som saknar betydelse inte hindrar verksamheter eller åtgärder. 15.6.12 Proportionalitetsbestämmelse i 8 kap. Vi har föreslagit att det ska införas en bestämmelse om allmän pro- portionalitetsavvägning i 8 kap. , som innebär att en in- skränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Proportionalitetsavvägningen ska göras i alla beslut som fattas med stöd av 8 kap. , eller med stöd av föreskrifter som med- delats med stöd av detta kapitel. Syftet med bestämmelsen är inte att förändra innebörden i frid- lysningsreglerna, utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. , eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet, inte är orimligt med hänsyn till omständig- heterna i det enskilda fallet.