sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Myndigheten ska inom ramen för egna beslut om resursför- delning och planering arbeta för att det finansiella systemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster, ger ett högt skydd för konsumenter och bidrar till en hållbar utveck- ling. Inom ramen för sitt uppdrag utövar tillsyn över bland annat banker, fondbolag, finansiella institut och försäkrings- bolag. I frågor som rör konsumentskydd har myndigheten en skyldighet att samråda med på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar. Det uppdrag som Finansinspek- tionen har att arbeta med konsumentskydd syftar även det till att säkra stabilitet på den finansiella marknaden och säkerställa ett grund- läggande förtroende för det finansiella systemet. Som konstaterats ovan är den tillsyn som det är frågan om enligt till- gänglighetsdirektivet av ett annat slag och kräver kompetens som inte naturligen finns på de myndigheter som i övrigt har tillsynsuppdrag inom de områden som direktivet omfattar. Det kan mot den här bak- grunden finnas flera olika lösningar på hur tillsynen ska organiseras. Här ska kort nämnas tre möjliga lösningar: 1.Var och en av de tillsynsmyndigheter som har tillsynsansvar på sitt materiella område får även tillsynsansvar för tillgänglighets- frågorna vilket ska utövas i/efter samråd med den tillsynsmyndig- het som har specialistkompetens i frågor om tillgänglighet. 2.Samma myndighet har ansvar både för marknadskontroll av pro- dukter och tillsyn av tjänster. 3.En tillsynsmyndighet utses som har huvudansvaret och har specia- listkompetens inom tillgänglighet och utövar tillsyn i/efter samråd med var och en av de tillsynsmyndigheter som har ett till- synsansvar. 16.3.1Inga utökade uppdrag till befintliga myndigheter Bedömning: Det bör inte ges några utökade uppdrag att även kon- trollera överensstämmelse av krav på tillgänglighet till myndighe- ter enbart på den grund att de redan utför någon form av kontroll över den berörda produkten eller tjänsten eller berörd ekonomisk aktör. Ett av de alternativ som utredningen har att överväga är om de myndigheter som har uppdrag att kontrollera de produkter och tjänster som omfattas av direktivet ska få utökade uppdrag att även kontrollera produktens eller tjänstens överensstämmelse med kraven på tillgänglighet. En sådan lösning skulle innebära att kontrollerna utförs av experter på den berörda produkten eller tjänsten och att dessa kontroller görs inom ramen för redan etablerade tillsynsförfa- randen. Så länge kontrollerna utförs i enlighet med redan etablerade förfaranden och samordnat med övrig tillsyn torde detta alternativ vara relativt kostnadseffektivt. För att åstadkomma en effektiv tillsyn och marknadskontroll avse- ende överensstämmelse av krav på tillgänglighet är det emellertid knap- past tillräckligt att detta kontrolleras i samband med att en myndig- het utför annan kontroll. Kontroller ska även kunna initieras efter tips från enskilda eller andra ekonomiska eller offentliga aktörer. Det behö- ver med andra ord finnas ett klagomålsförfarande hos respektive myn- dighet dit enskilda kan vända sig och som även kan ta emot och utvärdera tips på bristande överensstämmelser. Som redogjorts för i avsnitt 15.6 råder även stor variation för de olika förfaranden som framför allt tillsynsmyndigheterna har till sitt förfogande för att säkerställa efterlevnad. Vissa myndigheter har långtgående befogenheter i utövandet av tillsyn medan andra myndig- heter måste överlämna ett ärende till domstol för att beslut ska kunna fattas om rättsliga verkningar av identifierade brister. Många myndig- heter, men långt från alla, får själva fatta långtgående beslut om till exempel sanktionsavgifter. Det råder även stor variation mellan vilka resurser som de olika myndigheterna har att förfoga över för sin kon- trollverksamhet. Många av de berörda myndigheterna har ingen kompe- tens avseende tillgänglighet och skulle behöva lägga omfattande resur- ser på att bygga upp sådan kompetens. Anledningen till dagens kompe- tensbrist ligger troligtvis inte i brister hos myndigheten i fråga, utan grundar sig snarare i att frågor om tillgänglighet på den detaljnivå som direktivet förutsätter inte ligger inom ramen för myndighetens uppdrag enligt instruktion och regleringsbrev. Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att det inte är lämpligt att tillsyn och marknadskontroll utövas på ett sådant sätt att var och en av de kontrollmyndigheter som har kontrollansvar på sitt materiella område får ett utökat kontrollansvar för tillgänglig- hetsfrågorna. 16.3.2Post- och bör vara behörig marknadskontrollmyndighet Förslag: Regeringen ska bemyndigas att utse behörig/-a marknads- kontrollmyndighet/-er. ska utöva marknadskontroll enligt till- gänglighetsdirektivet. Det finns inte behov av att dela upp ansva- ret mellan flera marknadskontrollmyndigheter. I utredningens uppdrag ingår att föreslå myndigheter som ska utöva marknadskontroll på produkter enligt tillgänglighetsdirektivet. En utgångspunkt ska vara att den eller de myndigheter som utredningen föreslår ska ingå i . består av representanter från 17 marknadskontrollmyndigheter samt och Kommers- kollegium. I marknadskontrollutredningens betänkande SOU 2020:49 föreslås emellertid att antalet marknadskontrollmyndigheter som ska utöva marknadskontroll enligt någon av de harmoniserade unionsrätts- akter som omfattas av marknadskontrollförordningen ska reduceras. Justeringen motiveras med ett behov av att effektivisera och centra- lisera organisationen för marknadskontroll. förslag bereds i . Utifrån vad som framförs i betänkandet bedömer utredningen att det ändå finns skäl att i sina överväganden utgå från att det inte är önskvärt att utöka med ytter- ligare myndigheter. Utredningen begränsar således sitt urval till de myndigheter som ingår i och som kan väntas fortsätta ingå i detta. Av de myndigheter som ingår i marknadskontroll- rådet är det endast ett fåtal som bedriver en verksamhet som är relevant för detta betänkande. Ingen av myndigheterna i mark- nadskontrollrådet utövar marknadskontroll som omfattar tillgänglighet. De tre myndigheter i marknadskontrollrådet som har en verksam- het som är relevant för ett uppdrag om kontroll av tillgänglighet för produkter inom tillgänglighetsdirektivets tillämpningsområde är PTS, och . Den marknadskontroll som bedrivs hos MPRT är av väldigt begränsad omfattning och marknadskontroll kan inte sägas utgöra en del av myndighetens kärnuppdrag. Utred- ningen kan inte se att det finns skäl att ge myndigheten ett utökat mark- nadskontrolluppdrag. är den myndighet som kan förefalla vara mest naturlig att vända sig till om en person upplever att dess konsumenträttigheter har blivit eftersatta och direktivets tillämpningsområde är dessutom specificerat till produkter som till- handahålls till konsumenter. Detta skulle kunna tala för Konsument- verket som marknadskontrollmyndighet. Den marknadskontroll som bedriver omfattar däremot inte några av de produkter som omfattas av tillgänglighetsdirektivet och är inrik- tad mot helt andra kontroller än krav på tillgänglighet. Detta innebär att saknar kunskap om såväl de produk- ter som ska kontrolleras, den marknad och de aktörer som tillhanda- håller produkterna och de krav på tillgänglighet som ska kontrolleras. Det arbete som skulle krävas för att bygga upp en marknadskontroll- verksamhet i denna del skulle därmed vara jämförbar med det arbete som skulle krävas för att bygga upp en verksamhet från grunden. Utredningen ser därför inte att det finns starka skäl som särskilt talar för att skulle lämpa sig som marknadskontrollmyn- dighet för krav på tillgänglighet. PTS utövar marknadskontroll enligt radioutrustnings- lagen och har därmed en befintlig organisation för mark- nadskontroll avseende många av de produkter som även omfattas av tillgänglighetsdirektivet. Även om den marknadskontroll som ska ut- övas enligt tillgänglighetsdirektivet är en helt annan än vad som ska kon- trolleras enligt radioutrustningslagen får PTS ändå anses besitta kun- skap om såväl många av de produkter som de aktörer och den marknad som berörs av direktivet. PTS är förvaltningsmyndighet för elektro- nisk kommunikation och har ett samlat ansvar för funktionshinders- politiken inom sitt ansvarsområde. Myndigheten har även uppdrag att genom upphandling tillgodose behov som personer med funktions- nedsättning har av särskilda posttjänster, grundläggande betaltjäns- ter och elektroniska kommunikationstjänster. Inom myndigheten bör det därför finnas goda förutsättningar för att snabbt bygga upp en verk- samhet som även kontrollerar tillgänglighet hos produkter som används för att få tillgång till många av de tjänster som omfattas av myndig- hetens ansvarsområde. Vid en samlad bedömning finner utredningen därför att PTS är den myndighet i marknadskontrollrådet som skulle lämpa sig bäst som marknadskontrollmyndighet inom tillgänglighets- direktivets tillämpningsområde. Utredningen förordar därför att PTS får i uppdrag att utöva marknadskontroll enligt tillgänglighetsdirek- tivet. Med hänvisning till det begränsade antal produkter som omfattas av direktivet och vad som i övrigt har anförts ovan ser utredningen inte något behov av att fler myndigheter ska ha detta uppdrag. 16.3.3Underrättelse till kommissionen om behörig marknadskontrollmyndighet Förslag: Den myndighet som ska utöva marknadskontroll avseende tillgänglighetskraven och dennes ansvarsområde ska meddelas till kommissionen enligt artikel 10.2 marknadskontrollförordningen. Enligt artikel 10.2 i marknadskontrollförordningen, vilken är en av de artiklar som ska gälla även för tillgänglighetsdirektivet, ska varje medlemsstat utse en eller flera marknadskontrollmyndigheter i sina territorier. Varje medlemsstat ska underrätta kommissionen och övriga medlemsstater om sina marknadskontrollmyndigheter och behörig- hetsområdena för var och en av dessa myndigheter. Då artikel 10.2 även ska gälla för tillgänglighetsdirektivet innebär detta att även den eller de marknadskontrollmyndigheter med tillgänglighetsdirektivet som ansvarsområde ska anmälas till kommissionen. I 2 § i marknads- kontrollutredningens förslag till förordning (2021:000) med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning samt bestämmelser om marknadskontroll i övrigt anges att det i förord- ningens bilaga I framgår vilka myndigheter som är marknadskontroll- myndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning samt vilka som är dessa myndigheters ansvarsområden. Utredningen bedömer att det mest lämpliga sättet att anmäla marknadskontrollmyn- dighet för tillgänglighetsdirektivet, vore att även föra in tillgänglig- hetsdirektivet i denna bilaga. På så sätt bibehålls en samlad och centra- liserad lista över de unionsrättsakter där marknadskontrollmyndig- heter och deras ansvarsområden ska anmälas till kommissionen. Denna lösning skulle även underlätta för andra myndigheter, ekonomiska aktörer och konsumenter som inte behöver leta i flera författningar för att identifiera olika marknadskontrollmyndigeter. förslag i denna del bereds fortfa- rande i . Om den föreslagna lösningen inte finns på plats när marknadskontrollmyndighet för tillgänglighetsdirektivet ska rapporteras in behöver en sådan inrapportering göras i särskild ordning. Förslag: Regeringen ska bemyndigas att utse behörig/-a tillsyns- myndighet/-er. Uppdraget att utöva tillsyn över tillgänglighetskraven ska för- delas mellan ett fåtal myndigheter. Det ska finnas en myndighet som har ett övergripande och sam- ordnande ansvar för tillsynen. Denna myndighet ska även ha det huvudsakliga tillsynsansvaret och ansvara för att utöva tillsyn över de områden som inte låter sig avgränsas eller hanteras av en särskild myndighet med specialistkompetens. Bedömning: Möjligheten att göra tydliga avgränsningar bör vara en förutsättning för att fördela ett tillsynsuppdrag till en specifik myndighet. Det är även viktigt att uppdelningen mellan myndig- heter inte leder till orimliga kostnader vare sig för de ekonomiska aktörerna eller för myndigheten i fråga. De myndigheter som blir aktuella som tillsynsmyndigheter bör även ha en redan uppbyggd kompetens och kunskap avseende frågor om tillgänglighet. Utifrån vad som beskrivits ovan har utredningen övervägt flera olika lösningar vad gäller vilka myndigheter som bör ges tillsynsuppdrag med anledning av att tillgänglighetsdirektivet genomförs i svensk rätt. Utredningen har övervägt lösningar som omfattar allt från att en enda myndighet ska få det fulla ansvaret till att ansvaret fördelas ut sektorsvis till samtliga myndigheter som har någon form av uppdrag inom något av de områden som omfattas av direktivet. Utredningen har även övervägt olika former av lösningar där ett begränsat antal myndig- heter får ett delat ansvar för att utöva marknadskontroll, tillsyn samt ha någon form av främjandeuppdrag. Utifrån dessa överväganden har utredningen kommit fram till följande. Som redogjorts för ovan bedömer utredningen att det inte är en framkomlig väg att var och en av de kontrollmyndigheter som har kontrollansvar på sitt materiella område får ett utökat kontrollansvar för tillgänglighetsfrågorna. är direktivets tillämpningsområde så brett och av så varierande slag att det blir svårt att åstadkomma ett sådant helhetsgrepp som skulle krävas om en enda myndighet ensam skulle bära ansvaret. I praktiken finns inte någon myndighet med en fungerande tillsynsorganisation som har kunskap och kompetens inom samtliga områden som täcks in av direktivet och som även har erforderlig kunskap om tillgänglighet. Att bygga upp en sådan organi- sation skulle troligtvis ta en oproportionerligt stor andel av en myn- dighets samlade resurser i anspråk och skulle därför inte vara förenligt med kostnads- och effektivitetsprincipen. innebär behovet av transparens och rättssäkerhet att det måste göras tydliga avgräns- ningar, för det fall ansvaret ska fördelas på flera myndigheter. Utredningen lägger till grund för sin bedömning att den marknads- kontroll och tillsyn som ska utföras kommer att rikta sig mot aktörer i näringslivet. För det fall ett kontrollärende leder till slutsats om bris- tande överensstämmelse ska ett förvaltningsbeslut fattas, som kan för- utsättas få icke obetydliga ekonomiska konsekvenser för den berörda ekonomiska aktören. Det handlar om förelägganden att genomföra ändringar på en viss tjänst eller produkt, beslut om att en tjänst eller produkt inte får tillhandahållas eller släppas ut på marknaden och even- tuellt ska dras tillbaka samt beslut om sanktionsavgifter. I de fall där flera myndigheter utövar marknadskontroll enligt samma rättsakt är ansvaret för vad som ska kontrolleras tydligt fördelat mellan myndigheterna. På så sätt utövar till exempel Elsäkerhetsver- ket marknadskontroll enligt radioutrustningslagen vad gäller elsäker- het, medan PTS utövar övrig marknadskontroll enligt denna lag. Det förekommer även att myndigheter som utövar tillsyn gör detta utifrån samma författning. Så är till exempel fallet när Konsumentver- ket och Transportstyrelsen utövar tillsyn enligt förordningen (2014: 1463) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar. Av denna förordning är det dock tydligt uppdelat mellan myndigheterna vilka lagrum respektive myndighet har tillsynsansvar över. Det är däremot ytterst få fall i svensk förvaltning där två eller flera myndigheter är behöriga att fatta förvaltningsbeslut enligt samma lagrum och som berör enskilda eller företag. Utredningen har inte lyckats identifiera något sådant fall. Utredningens bedömning är att det föreligger stor risk att flera myndigheter kommer att fatta motstridiga beslut, alternativt dubbla beslut, om det är flera myndigheter som ska ha likalydande kontroll- ansvar. Detta riskerar i sin tur att leda till att flera mål avseende samma produkt eller tjänst anhängiggörs i förvaltningsdomstolarna, vilket leder till ökad administration för domstolarna. Det finns även en risk att den som vill framföra klagomål måste vända sig till flera myndig- heter för att få en produkt granskad och bedömd. För att undvika sådana situationer krävs en omfattande sam- ordning mellan kontrollmyndigheterna och en tydlig beskrivning över respektive myndighets ansvar. Utredningen kan inte komma till någon annan slutsats än att ju fler myndigheter som har ansvar att utföra kontroller enligt direktivet, desto mer ineffektivt och kostnadsdrivande blir genomförandet av till- gänglighetsdirektivet. En splittrad kontrollverksamhet kan inte anses utgöra en ändamålsenlig förvaltning av statliga medel, utan riskerar snarare att skapa större otydlighet vad gäller myndigheternas uppdrag, med ökad rättsosäkerhet för företag och enskilda som följd. Komplexi- teten är av sådan omfattning att det inte låter sig göras att förlita sig på en fungerande myndighetssamordning för att undvika nämnda risker. går det inte att bortse från att direktivets tillämpnings- område sträcker sig över väldigt många olika sektorer och områden i samhället. I synnerhet när det gäller de tjänster som omfattas av direk- tivet är tillämpningsområdet så varierat att det i praktiken inte är möj- ligt att endast en myndighet ansvarar för tillsynen. Mot bakgrund av ovanstående är utredningens bedömning att det inte är möjligt att utse en enda myndighet med ansvar för kontroller av att kraven i direktivet efterlevs. Med hänsyn till de risker som utred- ningen identifierar när flera myndigheter ska utöva kontroll över samma objekt behöver dock antalet kontrollmyndigheter begränsas till att inte vara fler än absolut nödvändigt. Som påtalas ovan behövs även en myndighet med ett samordnande uppdrag. Utredningens bedömning är mot bakgrund av ovanstående att tillsynsansvaret bör fördelas på ett fåtal myndigheter. Avgörande för vilka myndigheter som uppdraget ska fördelas mellan är möjligheten att avgränsa tillsynsuppdraget så att rättssäkerheten garanteras för de ekonomiska aktörerna. Av stor betydelse blir även att uppdelningen mellan myndigheter inte leder till orimliga kostnader för vare sig eko- nomiska aktörer eller berörda myndigheter. De myndigheter som kan bli aktuella bör även ha en redan uppbyggd kompetens och kunskap i frågor om tillgänglighet. Med hänsyn till att de myndigheter som det kan bli aktuellt att till- dela ett avgränsat tillsynsansvar i många fall är specialiserade inom ett specifikt område, behöver den samordnande myndigheten även ansvara för att hantera sektorsövergripande frågor. Den samordnande myndig- heten kommer även att behöva ansvara för tillsynen inom alla de områ- den där det inte går att på ett enkelt sätt avgränsa tillsynsuppdraget till en annan myndighet. Detta innebär att denna myndighet även blir den huvudsakliga tillsynsmyndigheten. Utifrån ett konsumentperspektiv kan det emellertid i många fall framstå som oklart vilken myndighet som det går att vända sig till för att anmäla bristande överensstämmelse. För att underlätta för konsu- menter att anmäla brister är det därför lämpligt att den samordnande myndigheten även tillhandahåller någon form av gemensam ingång, en slags anmälningsportal, dit konsumenter kan vända sig med klagomål och anmälningar om bristande överensstämmelser oavsett vilken till- synsmyndighet som sedan ska utföra den faktiska granskningen. En sådan gemensam ingång hindrar så klart inte att även övriga tillsyns- myndigheter tillhandahåller egna ingångar dit konsumenter kan vända sig med klagomål om bristande tillgänglighet. Se mer om detta i avsnitt 17.2.1. Förslag: ska utöva tillsyn över samtliga områ- den där det inte finns någon annan utpekad tillsynsmyndighet. ska även vara samordnande tillsyns- myndighet. () är förvaltningsmyndighet för elektronisk kommunikation och har ett samlat ansvar för funktionshinderspoli- tiken inom sitt ansvarsområde. Inom uppdraget som förvaltningsmyn- dighet ingår bland annat att ansvara för vissa digitaliseringsfrågor. Myndigheten har även uppdrag att särskilt verka för att målen för funk- tionshinderspolitiken uppnås inom dess ansvarsområde och ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. I arbetet med att identifiera lämpliga tillsynsmyndigheter har utred- ningen kunnat konstatera att det inte finns någon naturlig myndig- het som skulle kunna utöva tillsyn över krav på tillgänglighet inom alla de områden som kommer att omfattas. En förutsättning för att utöva tillsyn är att det finns ett regelverk att utöva tillsyn över och har krav på tillgänglighet varit relativt oreglerat. Tillsyn över digi- tal tillgänglighet förutsätter både omfattande teknisk kunskap, känne- dom om de marknader och ekonomiska aktörer som berörs samt kun- skap om tillgänglighet. Att PTS kommer att beröras står dock klart. I PTS:s uppdrag ingår ansvar för elektroniska kommunikationstjänster och myndigheten har uppdrag kopplade till tillgänglighet inom sitt ansvars- område. Krav på tillgänglighet ställs även i och rådets direktiv (EU) 2018/1972 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation, där PTS väntas få ett omfattande ansvar för det svenska genomförandet. PTS kommer därmed att berö- ras vare sig myndigheten får ett tillsynsansvar enligt tillgänglighets- direktivet eller inte. Om någon annan myndighet skulle få tillsynsansvar över tillgänglighet för elektronisk kommunikation skulle det krävas att den myndigheten hade ett ingående samarbete med PTS i dessa delar. Tydliga avgränsningar mellan de båda myndigheternas uppdrag skulle vara ytterst svåra att få till stånd. Det lämpliga är därför att PTS tilldelas tillsynsansvar över tillgänglighetskraven för elektroniska kommunikationstjänster. Granskning av webbsidor och mobilapplikationer kommer att vara en omfattande del av tillsynsuppdraget. Myndigheten för digital för- valtning (DIGG) har redan uppdrag att utöva tillsyn över webbsidor och mobilapplikationer hos offentliga aktörer. Utredningen har därför övervägt om myndigheten skulle kunna få ett utökat tillsynsuppdrag och även övervaka privata aktörers webbsidor och mobilapplikationer. DIGG är dock fortfarande en ung myndighet som är begrän- sad till att enbart rikta sig mot offentlig förvaltning och därmed inte dimensionerad för att även granska privata aktörer. Utredningen har därför landat i att granskning av privata aktörers webbsidor och mobil- applikationer bör utföras av en annan myndighet med teknisk kunskap, kunskap om tillgänglighet och digital infrastruktur samt förutsätt- ningar för att kunna bygga upp en sådan tillsynsverksamhet. PTS är den myndighet som ligger närmast en sådan beskrivning. Av rättssä- kerhetsskäl bör granskningen av privata aktörers webbsidor och mobil- applikationer inte läggas ut på fler myndigheter än vad som är nödvändigt. Utredningens bedömning är därmed att PTS bör tilldelas tillsyns- ansvar över krav på tillgänglighet för elektroniska kommunikations- tjänster samt för webbsidor och mobilapplikationer för privata aktö- rer i den mån det inte har utsetts en specifik myndighet med uppdrag att granska webbsidor och mobilapplikationer inom ett särskilt avgrän- sat område. Vid granskning av en webbsida eller mobilapplikation är det emel- lertid ofta svårt att få till tydliga gränsdragningar mellan de krav på tillgänglighet som ska gälla allmänt för en webbsida eller mobil- applikation och granskning av de särskilda krav på tillgänglighet som därutöver gäller för specifika tjänster (till exempel e-handel eller bank- tjänster). Om en annan myndighet ska utöva övrig tillsynsverk- samhet skulle återigen en omfattande samordning behövas. För till exempel en e-handelsplats skulle det dessutom kunna bli fler än två myndigheter som utövar tillsyn (en myndighet som granskar webb- platsen, en som granskar betallösningen, en som granskar de pro- dukter som säljs och en som granskar e-handelsplatsen i övrigt).