sou · H9B3100 · 2022-01-01 00:00:00 — En uppföljning av de parter som inte godkändes fullt ut – där- ibland – medförde att dessa granskades inom ramen för en granskning 2019 med kompletterande frågor. Eftersom inte heller ansågs leva upp till konventionsåtagandena i samband med partskonferens beslutades att och några ytterligare stater skulle bli föremål för ytterligare granskning 2020. Vid konferens ansåg partskonferensen att fortfarande inte lever upp till kraven i artiklarna 25.2 och 25.3 i konventionen. Artikel 25 var ny i förhållande till Förverkandekonven- tion. Som framgår ovan följer det av artikel 25.1 att den part (kon- ventionsstat) som har förverkat egendom (enligt artiklarna 23 och 24 i konvention) ska disponera egendomen enligt partens nationella lagstiftning och administrativa förfaranden. Grundtanken bakom bestämmelsen är att förverkad egendom ska vara kvar hos den part där egendomen har anträffats. En annan konventionsstat kan dock begära att egendomen ska överlämnas till den staten. Om så sker ska staten som har egendomen, enligt artikel 25.2, överväga att lämna tillbaka den förverkade egendomen till den begärande parten så att den staten kan lämna kompensation till brottsoffren eller lämna till- baka egendomen till dess rättmätiga ägare. Det följer dock av för- klaranderapporten att det är upp till den part som har egendomen att avgöra om den är villig att överföra (hela eller del av) detta utbyte till en annan part.12 En konventionsstat kan även, enligt artikel 25.3, överväga att sluta avtal eller annat arrangemang med andra konventionsstater för att regelmässigt eller från fall till fall dela förverkad egendom enligt staternas nationella lagstiftning eller administrativa förfaranden. Inför ratificering av Förverkandekonventionen gjordes bedömningen att svensk lag uppfyllde de krav som artikel 25 i kon- ventionen ställde upp.13 Den bedömningen gjordes mot följande bakgrund. Artikel 25 är inte tvingande för konventionsstaterna. 12Explanatory Report to on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism (CETS No. 198) p. 13Se SOU 2012:12 s. 409 samt prop. 2013/14:121, avsnitt 10. 36§ lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkstäl- lighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen)14 följer att penningbelopp eller annan egendom som förklaras förverkad med stöd av lagen ska tillfalla svenska staten. Av regleringen följer vidare att om ett föremål har förverkats, kan regeringen förordna att föremålet ska överlämnas till en främmande stat. Det är alltså enligt svensk rätt möjligt att i det enskilda fallet överlämna förverkad egen- dom till en annan stat som begär det. 10.4.3Europarådets invändningar mot den svenska implementeringen Under utvärderingen har de svenska myndigheterna upplyst Europa- rådet om att det av svenska lagstiftningen följer att pengar eller andra tillgångar som har förverkats som huvudregel tillfaller svenska staten samt att den har möjlighet att prioritera ersättning till brottsoffer och återlämnande av egendom till dess rättmätiga ägare framför att låta staten tillgodogöra sig egendomen. Detta följer av hur 36§ internationella verkställighetslagen i praktiken tillämpas. Bestäm- melsen har följande lydelse: Egendom eller dess värde som förverkats med stöd av denna lag tillfaller staten. Regeringen får på begäran av den stat som gjort framställningen om verkställighet av förverkandebeslutet förordna att egendomen eller dess värde helt eller delvis skall överlämnas till den staten. Böter som bestämts enligt denna lag får inte förvandlas. har dock invänt att bestämmelsen inte har någon passus som uttryckligen anger att den ska tillämpas på det sätt som de svenska myndigheterna har angett. har därför vidhållit slutsatsen att den svenska lagstiftningen inte uppfyller kraven i artikel 25.3 i konventionen. Det förhållandet att i och för sig torde uppfylla kraven i konventionen i förhållande till EU:s med- lemsstater genom artikel 30 i och rådets förord- ning (EU) 2018/1805 av om ömsesidigt er- kännande av beslut om frysning och beslut om förverkande har vidare bedömts sakna betydelse eftersom det finns konventions- stater som inte är medlemmar i . 14Se bestämmelsens fullständiga lydelse strax nedan. För senaste ändringen av 36 § internationella verkställighetslagen se prop. 1999/2000:61, bet. 1999/2000:JuU19, rskr. 1999/2000:216. har även ifrågasatt om den svenska lagstiftningen innebär att det finns möjlighet för att ingå överenskom- melser med andra länder om att dela egendom på regelbunden basis eller enbart från fall till fall. I den delen har svenska myndigheter angett att myndigheterna i landet inte har någon självständig kompetens att ingå överenskommelser med andra stater om att dela förverkad egendom. Regeringen kan dock, med stöd av bestämmel- serna i regeringsformen, på begäran av annan stat besluta att för- verkad egendom ska lämnas ut. Regeringen kan även ingå överens- kommelser med andra stater om regelbundet utbyte av förverkad egendom. har vidare antagit internationella konventioner på området som innebär att egendom kan delas mellan stater, bl.a. FN:s konvention av mot korruption (UNCAC) och den internationella konventionen av för att motverka finansiering av terrorism. har även ingått bilaterala avtal om ömsesidigt erkännande med flera andra stater, bl.a. Stor- , och . är dessutom bunden av bilaterala avtal inom EU. har i svar till även upplyst om att det av 5 kap. 11 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brott- mål under rubriken ”Delning av förverkad egendom mellan stater” följer: Regeringen får besluta att egendom eller dess värde som förverkats genom ett svenskt avgörande som vunnit laga kraft helt eller delvis skall överlämnas till en annan stat som under förundersökning eller rättegång har lämnat sådan rättslig hjälp som avses i denna lag eller som på annat sätt har lämnat information eller bistånd som har haft betydelse för utredningen om brottet. I 36 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verk- ställighet av brottmålsdom finns bestämmelser om överlämnande till annan stat av egendom som förverkats genom ett utländskt avgörande. kom vid sin granskning fram till slutsatsen att förvisso har en allmän norm som ger regeringen makten att från fall till fall besluta om förverkad egendom ska lämnas tillbaka eller inte till en stat som begär det. Det finns dock ingen mekanism/lagstift- ning som binder eller förpliktar myndigheterna att lämna tillbaka förverkad egendom och ger prioritet åt brottsoffrets an- språk på kompensation. har därför rekommenderat att anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder för att säker- ställa att tillgångar kan delas med andra stater i nu nämnt syfte. har även rekommenderats att vidta lagstiftnings- eller andra åtgärder för att klargöra myndigheternas kompetens att förhandla och ingå avtal som särskilt tar sikte på att överlämna tillgångar till alla konventionsstater. Vår bedömning: Det är angeläget att svensk lagstiftning står i överensstämmelse med de internationella konventioner som har åtagit sig att följa. När nu har ifrågasatt om svensk lagstiftning fullt ut uppfyller de krav som ställs enligt Förverkandekonventionen finns behov av att på nytt se över den svenska lagstiftningen och överväga om förändringar bör ske. När undertecknar och ratificerar en internationell konven- tion eller överenskommelse är avsikten att därefter lojalt uppfylla de krav och åligganden som följer av konventionen eller överens- kommelsen. I samband med att skulle tillträda Förverkandekonven- tionen gjordes bedömningen att den svenska lagstiftningen upp- fyllde de krav som konventionen ställde i artikel 25 och att inga lag- ändringar behövde göras med anledning av den bestämmelsen. har vid den utvärdering som har beskrivits ovan kom- mit fram till slutsatsen att den svenska lagstiftningen inte fullt ut uppfyller alla krav som följer av konventionen. Det finns därför behov av att återigen se över och, om så finnes nödvändigt, förtyd- liga vad som ska gälla om egendom förverkas i , men brotts- offret eller egendomens ägare finns i annat land och har behov av kompensation eller önskar få egendomen återlämnad. har anmärkt på två förhållanden i den svenska imple- menteringen där rådet menar att inte fullt ut uppfyller kon- ventionens krav. För det första handlar det om vilket lagstöd som i det här avseendet ger den mandat att ingå avtal med andra stater. För det andra finns ett behov av att överväga om det bör klargöras att egendom som förverkats här i landet ska över- lämnas till annan stat som begär det i syfte att kompensera brotts- offret. De överväganden som vi gör i det här sammanhanget begrän- sas därför till de nu nämnda frågorna. 10.5.2Frågan om regeringens kompetens Vårt förslag: Det saknas behov av lagstiftning som innebär att regeringen kan ingå avtal med andra stater. Att regeringen har den kompetensen följer av 10 kap. 1 § regeringsformen. Den första frågan som bör övervägas är om det behöver klargöras i lag, närmare bestämt i 36 § internationella verkställighetslagen, att regeringen har mandat att ingå avtal med andra stater. Vår bedöm- ning är att ett sådant förtydligande inte behövs i internationella verkställighetslagen. Det beror på att ett sådant mandat redan följer av regeringsformen. Regeringens behörighet att ingå internationella överenskommelser följer av 10 kap. regeringsformen. Av 10 kap. 1 § framgår att överens- kommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen samt av 10 kap. 2 § att regeringen får ge en förvalt- ningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver eller medver- kan. I vilka avseenden eller medverkan krävs när regeringen ingår sådana överenskommelser klargörs sedan av ytterligare bestämmelser i 10 kap. regeringsformen. Sådan medverkan krävs bl.a. när överenskommelsen förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den annars gäller ett ämne som ska besluta om. Det är utredningens bedömning att ett avtal med en annan stat om att egendom som förverkats här i riket ska överlämnas till annan stat för att kompensera brottsoffer i den andra staten inte är en sådan överenskommelse som kräver godkännande. Inte heller krävs medverkan vid ingående av den typ av avtal som avses. Sammantaget innebär det att den enligt grund- lag kan ingå avtal med annan stat på det sätt som anges i artikel 25.3 i Förverkandekonventionen. Regeringen kan även, om den finner det lämpligt, ge förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå sådana avtal med annan stat antingen i ett enskilt fall eller på regelbunden basis. Det krävs alltså inte någon ändring av regeringsformen eller annan svensk lag för att de förpliktelser som har åtagit sig att i det här avseendet följa enligt Förverkandekonventionen lojalt ska upp- fyllas. 10.5.3Förtydligande av om egendom som förverkats inom riket ska överlämnas till annan stat Vårt förslag: Regleringen i 36 § lagen (1972:260) om internatio- nellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdomar ska för- tydligas. Av paragrafen ska det klart framgå att utgångspunkten är att förverkad egendom ska överlämnas till annan stat som begär det om syftet är att kompensera brottsoffret för en uppkommen skada eller se till att egendom kan återställas till dess rättmätiga ägare. Om det finns särskilda skäl som talar emot att egendomen överlämnas till annan stat ska dock ansökan kunna vägras. Den andra frågan som vi i det här avseendet ska överväga är om det finns ett behov av att klargöra att egendom som förverkats här i landet ska överlämnas till annan stat som begär det i syfte att kom- pensera brottsoffret för en uppkommen skada eller se till att egen- dom kan återställas till dess rättmätiga ägare. Genom redovisningen ovan följer att det svenska regelverket redan tillämpas på det viset. Även om detta alltså är en gällande praxis vore det, mot bakgrund av att regelverket då blir mer överskådligt och förutsebart, lämpligt att detta framgår klart direkt av lagtexten. Det gäller också med beak- tande av att artikel 25.3 i Förverkandekonventionen inte är tving- ande för medlemsstaterna. Vårt förslag är därför att det görs ett tillägg i 36 § internationella verkställighetslagen som anger att för- verkad egendom ska överlämnas till annan stat som begär det för att kompensera brottsoffret för en uppkommen skada eller för att se till att egendom återställs till dess rättmätiga ägare. Det kan dock uppstå situationer då det inte framstår som lämpligt att egendom flyttas till annan stat, t.ex. om det även finns brottsoffer i som begär ersättning ur den förverkade egendomen. Det skulle även kunna vara så att den förverkade egendomen utgör ett kulturhistoriskt föremål som inte bör överlämnas till annat land (för den typen av egendom finns dessutom undantag enligt Förverkande- direktivet). Slutligen kan det finnas en tredje man här i landet som gör anspråk på egendomen. Ett överlämnande till annan stat riskerar i sådant fall att inskränka tredje mans rätt att hävda sin rätt till egendom. Det bör därför framgå av bestämmelsen att den främ- mande statens begäran kan avslås om det finns särskilda skäl som talar emot att överlämnande sker. Avsikten med den föreslagna lagändringen är inte att förändra förfarandet i det här avseendet utan att kodifiera den praxis som redan råder. Den föreslagna lösningen är även förenlig med hur den här frågan har lösts inom EU. Lösningen ligger även i linje med vissa av de övriga förslag som utredningen presenterar som syftar till att brottsoffret ska få ersättning för sin skada ur förverkad egendom. Vårt förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Det är angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna har effek- tiva verktyg för att omhänderta och förverka brottsvinster. Av våra förslag är det framför allt regleringen om självständigt förverkande av brottsvinster som innebär ett nytt verktyg för myndigheterna och det kan förutses innebära utökade möjligheter att förverka brotts- vinster. Vi tror dock att även förslagen i övrigt, som syftar till att tydliggöra och förenkla vid tillämpningen, kan leda till att regler- ingen blir mer effektiv och att brottsvinster därmed kan förverkas i större omfattning än . Den nya förverkanderegleringen bör därför träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet, beredningen inom och riksdagsbehandlingen är det rimligt att anta de nya be- stämmelserna kan träda i kraft . Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande för samtliga våra förslag. Vår bedömning: Det behövs inga särskilda övergångsbestäm- melser i förhållande till redan existerande förverkandeformer i det nya 36 kap. . Reglerna om självständigt förverk- ande i förslaget till nytt 36 kap. kan tillämpas också i relation till egendom som härrör från icke närmare specificerad brottslighet, även sådan brottslig verksamhet som ägt rum i tiden före ikraftträdandet. Av 2 kap. 10 § regeringsformen följer att ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks och att det inte heller får dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då gärningen begicks. Av bestämmelsen framgår att detsamma – dvs. att en svårare sanktion inte får föreskrivas än den som var föreskriven – ska gälla för förverkande och annan särskild rättsverkan av brott (jfr 8 § som anger att ett brott, förutom påföljd kan föranleda för- verkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättsverkan samt skyldighet att betala skadestånd). Detta följer även av grunderna för 5 § i promulgationslag. Av det sagda följer att när förverkandet är kopplat till ett visst konkret brott, så gäller också utan särskilda övergångsbestämmelser att de nya bestämmelserna får tillämpas bara om det aktuella brottet har begåtts efter ikraftträdandet. Det nu sagda är tillämpligt i för- hållande till alla de utredningens förslag som avser nu gällande för- verkandeformer som bygger på att ett brott har begåtts, inklusive utvidgat förverkande där förverkandet anses utgöra en särskild rätts- verkan av det förverkandeutlösande brottet och detta brott därför också anses sätta gränserna för när de nya reglerna kan tillämpas (se prop. 2015/16:155 s. 37 med vidare hänvisningar till tidigare lagstift- ningsärenden). Vid utvidgat förverkande kan alltså den bakomliggande brottsligheten ligga i tiden före ikraftträdandet så länge det förverk- andeutlösande brottet har begåtts i tiden därefter. När det gäller förslagen till självständigt förverkande av brotts- vinster är emellertid situationen mer komplicerad. Det beror på att det där överhuvudtaget inte finns något konkret brott som förverk- andet kopplas till. I stället kopplas förverkandet till att det visas att gärningsmannens egendom inte kan vara upparbetad annat än genom brottslig verksamhet, dvs. att den härrör från brottslig verksamhet. En möjlig läsning av 2 kap. 10 § regeringsformen är onekligen att den hindrar ett införande av självständigt förverkande avseende egen- dom som härrör från brottslig verksamhet begången före ikraft- trädandet av de nya reglerna. Detta skulle då motiveras med att re- geringsformen uttryckligen utpekar förverkande och att det vid självständigt förverkande inte – såsom vid utvidgat förverkande – finns något förverkandeutlösande brott som ligger efter ikraftträdan- det och som förverkandet kan kopplas till.1 Även om en sådan läsning kan tyckas rak och naturlig så är vår be- dömning att regeringsformen inte hindrar att självständigt förverk- ande på beskrivet sätt avser egendom som härrör från brottslig verksamhet begången före ikraftträdandet av de nya reglerna. Det beror inte på att man – såsom vid det utvidgade förverkandet –kan koppla åtgärden till någon gärning eller annan disposition som vidtas av förverkandesubjektet efter ikraftträdandet, utan på att ett förverkande av det slag som här diskuteras är så frikopplat från en viss konkret brottslig gärning att regeringsformens bestämmelse om förbud mot svårare brottspåföljd och svårare förverkande än vad som var föreskrivet när gärningen begicks inte kan anses vara tillämplig på förverkandeformen. Man kan uttrycka det så att regeringsformens förbud konsekvent tar sikte på särskild rättsverkan av brott, dvs. följderna av en viss konkret gärning: man får inte dömas till straff eller brottspåföljd för en gärning, till en svårare brottspåföljd för gärningen eller till en svårare förverkandesanktion för gärningen än den som var före- skriven för gärningen. Bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen kan emellertid inte anses reglera den situationen att staten mer allmänt – dvs. utan koppling till ett visst konkret brott – ingriper i förmögenhetsförhållanden som, med tillämp- ning av ett visst givet beviskrav, kan bedömas bottna i brottslig verksamhet. Självständigt förverkandet utgör alltså inte en rättsver- kan knutet till en viss brottslig gärning, utan bygger på en allmän bedömning av att egendomen inte kan vara åtkommen på annat sätt än genom en inte närmare preciserad brottslighet. Och syftet är att tillse att det förmögenhetsläge som har orsakats genom brottslig verksamhet inte ska bestå. Det självständiga förverkandet får därmed en delvis annan karaktär än övriga förverkandeformer. Det självstän- diga förverkandet kan kort sagt inte anses utgöra en särskild rättsver- kan av brott i den mening som avses i 2 kap. 10 § regeringsformen. Till en motsvarande slutsats – slutsatsen bygger naturligtvis på den tyska grundlagen och inte på regeringsformen – har bl.a. den tyska författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht, kommit. Se fram- för allt Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 10.2.2021 – 2 BvL 1Denna slutsats ligger nära till hands om man rakt av tillämpar de tankar som kom till uttryck vid införandet av det utvidgade förverkandet. 8/19 som gällde § 76 (2) Strafgesetzbuch, men som måste anses omfatta hela paragrafen.2 Det är vidare svårt att se att den föreslagna ordningen skulle stå i strid med (jfr bl.a. domar i bl.a. Gogitidze and others v. , 12 2015 och Balsamo v. , 8 October 2019, båda med vidare hänvisningar). Även om en tillämpning av reglerna om självständigt förverkande i relation till egendom som härrör från brottslig verksamhet som ligger i tiden före reglernas ikraftträdande, inte kan anses stå i strid med 2 kap. 10 § regeringsformen, väcks den mer generella frågan om en sådan lösning bör väljas. Vad gäller den frågan kan utredningen inte se annat än att det är rimligt att ge reglerna en, i nu diskuterad mening, retroaktiv effekt. Detta ställningstagande bygger framför allt på det förhållandet att ett förverkande av detta slag i grunden går tillbaka på att förver- kandesvaranden saknar rätt till egendomen. I sammanhanget kan noteras att utredningens förslag innebär att detta ska visas eller styr- kas, dvs. bevisas med det beviskrav som normalt gäller i tvistemål. Ställningstagandet bygger också på att en annan utgångspunkt skulle innebära att regleringen i praktiken inte skulle kunna tillämpas under en mycket . Liknande bedömningar har gjorts i andra länder som har infört denna typ av förverkande (jfr bl.a. vad som har sagts om situationen i ). Med utgångspunkt i att varken regeringsformen eller Europa- konventionen kan anses hindra att regleringen avseende självständigt förverkande blir tillämplig avseende egendom som härrör från brotts- lig verksamhet från tiden före ikraftträdandet gör utredningen be- dömningen att några särskilda övergångsbestämmelser inte krävs. För de förverkandeformer som bygger på ett konkret brott kom- mer tidpunkten för brottet att avgöra huruvida den nya regleringen kommer att kunna tillämpas eller ej. Likaså bedömer utredningen, i likhet med de bedömningar som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden (se bl.a. prop. 2015/16:155), det förverkandeutlösande brottet vid utvidgat förverkande sätter gränserna för när de nya reglerna kan tillämpas. För förverkandeformer som inte bygger på ett konkret brott –det gäller förutom det självständiga förverkandet också förverk- 2Jfr t.ex. i Neue Juristische Wochenschrift 2021 s. 1231 f. (Det bör dock framhållas att Bundesverfassungsgerichts avgörande har kritiserats i den rättsliga litteraturen.) ande av farliga föremål – kommer reglerna att kunna tillämpas från den tidpunkt de träder i kraft. Förverkande av farliga föremål liksom självständigt förverkande kommer med andra ord att förutsätta att den ifrågavarande personen äger egendomen vid ikraftträdandet eller vid den senare tidpunkt när förverkandet aktualiseras och att förut- sättningarna för förverkande då är uppfyllda. Vad som är relevant i retroaktivitetshänseende i dessa fall är med andra ord att förutsätt- ningarna för förverkande är uppfyllda efter ikraftträdandet. Frågan om det kan anses förenligt med 2 kap. 10 § regeringsformen att låta bestämmelsen om självständigt förverkande vara tillämplig i förhållande till egendom som förvärvats före ikraftträdandet är emellertid enligt utredningen mening inte alldeles enkel. Vi är visser- ligen – efter att ha övervägt frågan – relativt trygga i vår bedömning, men det förhållandet att förverkandeformen är ny och inte har bedömts gentemot regeringsformens regel- verk skapar naturligen viss osäkerhet och utrymme för att göra olika bedömningar finns. I sammanhanget kan jämföras med Lagrådets uttalanden i den ovan nämnda propositionen (s. 74 med vidare hän- visningar) som visserligen avser utvidgat förverkande, men som ändå illustrerar den osäkerhet som finns när det gäller vad retroaktivitets- förbudet mer konkret innebär när det möter nya förverkandeformer. 12 Konsekvenser av förslagen En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden.