sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Utred lämplig organisation för ett för- 4.2.7stärkt kompetensstöd till myndigheter och övriga intressenter. 12 Identifiera och erbjuda utbildning till 4.2.7specifika yrkeskategorier som kan bidra till en effektivare tillsyn. 4.2.14 13 (23) Aktivt deltagande i utbildningar, seminarier m.m. på internationell nivå. Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport (eller 2016, i de fall förslagen inte vilda djur och växter Mål 2.2 punkt 17 o 18 4.2.7 14 Initiera och stödja nätverk inomFörslag 14.27 yrkesgrupper, myndigheter och regioner för utbyte av praktiska erfarenheter och avstämning, t.ex. genom att utvärdera möjligheten att utnyttja och öka tillgängligheten i befintliga virtuella samarbetsytor som Sharepoint. Mål 2.1 punkt 12 15 CITES-myndigheterna bör förbättra Mål 2.2 punkt 15 kunskapsbasen om kontroller, utred- ningar, lagföring och rättsliga för- faranden när det gäller illegal handel med hotade arter. Mål 2.1 punkt 12 Mål 2.2 punkt 16 Mål 2.1 punkt 12 Mål 2.2 punkt 16 Mål 2.1 punkt 13 Mål 2.4 Mål 2.2 punkt 16 Mål 2.2 punkt 15 gäller beslag, omhändertaganden, förverkanden och liknande från berörda CITES-myndigheterna bör initiera ett 4.3.5utvecklingsprojekt med syftet att ta fram anpassade metoder för uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärders effekter inom CITES-området Deltagande i gemensamma insatser koordinerade av Europol/samt Internationella och/eller EU-utrednings- grupper (kräver ofta nationell samverkan för att delta). Länsstyrelserna bör, för sitt arbete med tillsyn och tillståndsgivning, få infor- mation om företagsbot utdömda för Detta skulle kunna åtgärdas med ett register enligt SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot . 20 (4, World Wildlife – samarbete för att 5, 6) bättre nå ut nationellt och uppmärk- samma problematiken under en och Utvärdera befintliga digitala samarbets - ytor och utred behovet av eventuella kompletteringar för att bygga upp en gemensam kunskapsbank och stärkt 22Finansiellt stöd ges till insatsområden som är särskilt angelägna för , i syfte att säkerställa ökad kapacitet att arbeta med artskydd globalt. (13) De utpekade CITES-myndigheterna bör förstärka samverkan med SIDA i utbildningssyfte (internationellt stöd). 4.2.9Rutiner för hantering av beslagtagna 4.3.4levande djur och växter Förslag 14.34 och 14.36 Se även avsnitt 16.12.7 Förslag 14.34 och 14.36 Se även avsnitt 16.12.7 Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport (eller 2016, i de fall förslagen inte vilda djur och växter Krav på fysisk kontroll av samtliga CITES- exemplar som ska importeras eller expor- teras från/till tredje land bör ersättas med ett mål, t.ex. kontroll av av alla sändningar som uppges innehålla CITES eller annat som omfattas av artskydds- Postpaket som är låg- inte klareras – ev. är en ändring på gång. , ny organisation. måste vara tydligt inom myndigheten att det brottsförebyggande och brottsupp- täckande arbetet även avseende art- skyddsbrott är polisens ansvar och skapas som säkerställer att alla artskyddsbrott hanteras av miljöåklagare. Samordning bör säkerställa att miljöåklagare bedömer ärenden på ett För att säkerställa han- teringen av artskyddsbrott föreslås att domstolsväsendet överväger om art- skyddsbrott (och andra miljöbrott) ska behandlas av domare utbildade på Mål 2.1 punkt 10 Tillsyn över auktionsfirmor och on-line- Mål 2.1 punkt 10 Mål 2.1 punkt 10 Koncentration av tillsyn till färre behöver höjas för att möta läns- Djurparker och tropikanläggningar. Prövning och tillsyn ställer stora krav på länsstyrelserna, stora och komplexa Snabbare process vid ansökan om CITES- Utöka handlingsutrymmet vid placering av förverkade djur och växter. Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport (eller 2016, i de fall förslagen inte vilda djur och växter Vissa fridlysta och/eller hotade arter är mer utsatta för artskyddsbrott i naturen än andra på grund av deras kommersiella värde eller annat. arter är inte tillräcklig och bör ses över. Brott i naturen som innebär insamling av Ej övervägt, se till exempel fågelägg är både ett art- skyddsbrott och ett jaktbrott. behöver stödja varandra och ses som delar i samhällets arbete med förvaltning av naturresurser och vård av biologisk mångfald. Detsamma gäller övrig lagstiftning som berör artskyddet, dvs fiske-, timmer- och FLEGT-lagstiftning. Innevarande kapitel och nästa innehåller konsekvensbeskrivningar uppdelade mellan utredningens två huvudsakliga uppdrag. Den in- ledande delen av det här kapitlet är dock gemensamt för de båda kon- sekvensbeskrivningskapitlen. Vad en konsekvensutredning ska innehålla framgår av 6 § förord- ning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi kom- mer i konsekvensutredningen att huvudsakligen följa det upplägg som följer av bestämmelsen ifråga för varje deluppdrag. Ett betänkande som innehåller förslag till nya eller förändrade regler ska innehålla bedömningar av förslagens konsekvenser. Dessa ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konse- kvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvensbeskrivningen ska innehålla en beskrivning av de problem som ska åtgärdas med förslagen, vilka alternativa lösningar som finns samt vilka effekter som kan uppstå om förslagen inte genomförs. Vidare ska beskrivningen bland annat innehålla uppgifter om vilka som berörs av regleringen, vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför samt en bedömning av om regleringen överensstämmer med . Av utredningsdirektiven följer vidare att vi ska beskriva konse- kvenserna av våra förslag ur ett miljömässigt, statsfinansiellt, sam- hällsekonomiskt, socialt och företagsmässigt perspektiv samt att det är angeläget att de åtgärder som föreslås utformas så att syftet med regelverket om artskydd uppnås. ska hänsyn tas till total- försvaret och dess långsiktiga behov av ändamålsenliga anläggningar, som till exempel övnings- och skjutfält, och de administrativa och andra kostnader som åtgärderna medför för företag bli så små som möjligt. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för miljön och för människors hälsa och säkerhet. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska vi föreslå finansiering. Nollalternativ och effekter respektive konsekvenser framgår i flera avseenden redan av bakgrundskapitlen och av våra övervägan- den i förslagskapitlen. De här två kapitlen ska därför ses som en kom- plettering till och i vissa avseenden en sammanfattning av vad som framgår av tidigare kapitel. I dessa båda kapitel har vi avslutningsvis samlat de förslag vi valt att inte gå vidare med inom respektive uppdrag. De överväganden som ligger till grund för beslutet att inte gå vidare framgår där. vivalt att inte gå vidare med dem betyder inte nödvändigtvis att vi anser att förslagen är ointressanta. Att vi inte gått vidare med dem kan bero på att vi inte haft möjlighet att utreda dem tillräckligt, att de inte omfattas av utredningsdirektiven eller att vi anser att de fak- tiska effekterna av det vi föreslår, förutsatt att det genomförs, bör utvärderas först, innan man vidtar ytterligare eller andra åtgärder. Flera förslag har vi därför rubricerat just så; förslag som kan vara intressanta . 15.1.2Rättsliga effekter och konsekvenser En holistisk brasklapp är nödvändig. Det är ofrånkomligt så att hel- heten är större än summan av delarna och att ingenting kan beskrivas på ett rättvisande sätt om det beskrivs enskilt och utan kontext. Innebörden är att den sammantagna rättsliga effekten av våra förslag skiljer sig från summan av effekterna av de enskilda förslagen när dessa betraktas oberoende av varandra. Detta beror i sin tur på att effek- terna av enskilda förslag mycket väl kan utfalla olika beroende på om andra förslag genomförs eller inte. Dessutom förutsätter vissa för- slag att även andra förslag genomförs. Det är i princip omöjligt att analysera och konsekvensutreda samtliga kombinationer och varianter. Att enbart redovisa effekter och konsekvenser av utredningens samlade förslag skulle emellertid innebära att viktig information utelämnas om vad de enskilda förslagen innebär och om hur förslagen samspelar med varandra och vilka effekterna och konsekvenserna blir om vissa förslag inte genomförs. Vi har därför haft ambitionen att analysera såväl effekter som konsekvenser, förslag för förslag, men också som den helhet som förslagen skrivits fram som. Osäker- heterna i konsekvensutredningen blir därmed stora. Redan effekten kommer att bero av huruvida samtliga förslag blir verklighet eller inte. Effekten kommer också att bero av hur de ändringar vi föreslår i lagstiftningen faktiskt kommer att tillämpas. Eftersom det således föreligger osäkerheter redan vad avser effekterna i de enskilda för- slagen blir osäkerheten större om man betraktar dem tillsammans. Konsekvenserna, som alltså ligger ytterligare ett steg bort, blir där- med än mer osäkra. Med begreppet effekt avser vi främst den förändring vi vill uppnå med ett förslag. Med begreppet konsekvens avses följderna av effek- ten och som innebär en påverkan (positiv eller negativ eller neutral) utöver de effekter som vi avser att förslaget ska leda till. är det svårt att skilja mellan effekter och konsekvenser – och det saknar egentligen betydelse för konsekvensbeskrivningen om något är en effekt eller konsekvens, annat än som ett sätt att organisera tanken –antagligen har vi därtill använt begreppen på ett inkonsekvent sätt. Det fanns dock en ursprunglig tanke med de båda begreppen. På det övergripande planet måste vi alltså först utvärdera och analysera hur sannolikt det är att effekten blir den som avses med våra förslag, för sig eller tillsammans med övriga förslag. Ett inneboende problem, vilket är typiskt för i princip all lagstiftning som rör natur- liga system, är svårigheten att reglera ett komplext och dynamiskt system med förutsebar lagstiftning. I detta inneboende problem ryms även svårigheten att förutse effekterna och konsekvenserna av den lagstiftning som syftar till att reglera påverkan på sådana dynamiska system. Sambanden i naturen är ofta icke-linjära vilket innebär att alla effekter etc. varken kan förutses eller räknas ut i förväg med någon större träffsäkerhet.1 1Se t.ex. Gipperth (1999). Miljökvalitetsnormer, En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för opera- tionalisering av miljömål. ; (2000) Rätt och kretslopp – Studier om förutsättningar för rättslig kontroll av naturresursflöden, tillämpade på fosfor. och (2017) Miljörättsliga mikroteser, NMT 2017:2. Det beskrivna får betydelse för konsekvensanalysen eftersom såväl effekterna som konsekvenserna av utredningens förslag därmed blir osäkra i flera steg, liksom den efterföljande analysen. I vissa fall har vistannat vid att beskriva förväntade effekter kvalitativt. Om det är relevant, meningsfullt och görligt har vi försökt uppskatta effekter- nas storleksordning. Eftersom vi strävar efter att vara helt öppna med de osäkerheter vi ser är vi emellertid försiktiga med kvantifierade effekter och konsekvenser. Genom att ange bestämda siffror riskerar man att skapa en känsla av exakthet som döljer den faktiska och ound- vikliga osäkerheten. 15.1.3Övergripande om utredningens uppdrag Utredningsdirektiven innebär i stort att vi har i uppdrag att se över artskyddet, det vill säga skyddet av arter. Vårt uppdrag i det ena huvud- sakliga uppdraget är också avgränsat såtillvida att det inte inkluderar en översyn av vissa lagar och heller inte får påverka tillämpningen av dessa lagar. Det är emellertid nödvändigt att påpeka att varken det resultat som föreskrivs i naturvårdsdirektiven, de svenska miljömålen eller de förpliktelser som åtagit sig inom ramen för olika internationella avtal med målet att bibehålla och återställa en biolo- gisk mångfald kan nås endast genom åtgärder som sorterar under benämningen artskydd. Vid sidan av och fridlysningsreglerna finns många andra regler och styrmedel som påverkar möjligheterna att skydda arter och främja en biologisk mångfald i allmänhet och skyddsvärda eller fridlysta arter i synnerhet. Bara själva bestämmandet av vilket skydd av arter som är viktigt hade fordrat en utredning i sig. Vad är det som gör att vissa arter anses skyddsvärda men inte andra? Frågan omfattas av utredningsdirektiven genom översynen av artskyddsför- ordningen i allmänhet och översynen av artskyddsförordningens bi- lagor i synnerhet, men vi mäktade inte med den hela den uppgiften. I den delen har vi därför föreslagit kriterier som kan ligga till grund för vilka arter som ska fridlysas men inte föreslagit några arter. Det uppdraget lämnas till regeringen att göra utifrån de kriterier vi har tagit fram. Kriterierna utgår från hotbilder och skyddsbehov men går inte djupare i den grundläggande premiss som lett till att det är hot- bilder och skyddsbehov som beskrivs som avgörande i kriterierna. Premissen utgår i sin tur från en annan premiss, som tycks vara att lagstiftaren ska ingripa först när något är på väg att gå fel, i stället för att utgå från vad som behövs för att nå balans, hållbarhet och i slut- änden målet om biologisk mångfald. Vi har dock, utifrån utrednings- direktivens utformning i övrigt, tolkat vårt uppdrag att se över art- skyddet innebära att vi ska utreda de fridlysningsregler som framgår av gällande direktiv, miljöbalk och artskyddsförordning samt de för- pliktelser som har åtagit sig genom att ingå internationella avtal. Det är viktigt att framhålla att fridlysningsreglerna är ett styr- medel, och att det behövs flera olika styrmedel och typer av åtgärder för att nå målen om biologisk mångfald. Det vi har haft att utreda är alltså endast en liten del av vad som krävs för att nå målet. Vi måste därför, i analysen av våra förslag, utgå från att existerande instrument (till exempel områdesskydd) och lagar (till exempel , skogs- vårdslagen och jaktlagen) kommer att fortsätta existera. Huruvida dessa andra instrument behöver ses över eller förändras i andra av- seenden, eller om de bör användas på ett annat sätt än , ligger utan- för syftet med utredningen. Detsamma gäller jakt- och fiskeregler. Det innebär att vi i vår analys av effekter respektive konsekvenser endast beaktar inverkan av våra förslag. viinte effekter eller konsekvenser för artskyddet, eller de aktörer som påverkas, som kan uppkomma genom andra styrmedel eller frivilliga åtaganden, till exempel frivilliga certifieringar, eller annan lagstiftning. 15.1.4Uppdelningen i två huvuduppdrag Utredningen har enligt utredningsdirektiven två huvudsakliga upp- drag. Det första handlar om fridlysningsreglerna: vem som behöver följa dem och när, vem som har ansvar för att de följs och vem som ska bekosta att de följs. Det andra handlar om att förbättra förutsätt- ningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskydds- relaterad brottslighet. Vi har därutöver fått i uppdrag att se över gäl- lande artskyddsförordning. De begränsningar vi har fått är utformade beroende på uppdrag. I detta och i följande kapitel redovisar vi konse- kvenserna av våra förslag. Vi har delat upp dem i två kapitel efter de två huvudsakliga uppdragen. Det är en uppdelning som i vissa avse- enden är svårförklarad, vilket tydliggörs när förslagens effekter och konsekvenser ska analyseras. Artskyddsbrott inkluderar att handla i strid med fridlysnings- reglerna. Kriminaliseringen av fridlysningsreglerna har därför hanterats inom ramen för uppdraget att upptäcka och lagföra artskyddsrela- terad brottlighet. skulle tillsyn och tillstånds- eller dispens- givning kunna betraktas som brottsförebyggande åtgärder. Detsamma gäller tydliggörandet av information kring vilka arter som är frid- lysta, vad fridlysningen innebär och tillgängliggörande av kunskap om livsmiljöer och förekomst av arter. Problemet att fördela utred- ningens uppdrag mellan de huvudsakliga uppdragen (vilket får kon- sekvenser för vilka andra lagstiftningar våra förslag får påverka) kan illustreras av vårt uttryckliga uppdrag att utreda möjligheten att kri- minalisera innehav av ägg. Förbud att inneha ägg följer av fridlysnings- reglerna. Enligt uppdraget som omfattar fridlysningsreglerna får vi inte ge förslag som påverkar tillämpningen av jaktlagstiftningen. Den begränsningen följer inte av uppdraget att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottlighet. Uppdraget att utreda kriminalisering av ägginnehav har getts inom ramen för det senare uppdraget, men för att kunna utreda och ge för- slag på en sådan kriminalisering måste avstamp tas i fridlysningsreg- lerna. Själva plockandet av ägg är emellertid något som räknas som jakt och regleras av jaktreglerna. I övervägandena har vi navigerat mellan dessa skillnader som förbud genom fridlysning och krimina- lisering innebär, såväl vad gäller ägg som andra frågor om fridlysning och frågor som rör kommersiella aktiviteter. I det andra utrednings- uppdraget bör det noteras att flera av utredningsuppdragen har hand- lat om att reglera kommersiell hantering av skyddade arter. Grund- läggande för sådan hantering är att den ska vara laglig, hållbar och spårbar. Kommersiell hantering behöver alltså inte vara olaglig. Ändå har samtliga utredningsuppdrag som rör kommersiella aktiviteter kom- mit att ges och hanteras under rubriken artskyddsrelaterad brottslighet. På samma sätt som vad gäller fridlysningsreglerna, kan tydlighet och information ses som brottsförebyggande åtgärder. Samtliga våra förslag kan i slutänden alltså anses syfta till att för- hindra brott, utreda brott eller lagföra artskyddrelaterad brottslig- het. I förevarande och följande kapitel försöker vi emellertid följa den uppdelning i huvudsakliga uppdrag som givits. När det gäller översynen av gällande artskyddsförordning har vi delat upp förslagen mellan de två konsekvensbeskrivningskapitlen ut- ifrån var vi anser att de passar bäst. Effekterna av att någon reglering inte kommer till stånd brukar kallas för nollalternativet. Nollalternativet är alltså såväl effekter som kon- sekvenser av att en aktivitet – i det här fallet ny reglering – inte vid- tas. Att inte reglera eller att inte vidta en handling innebär inte nöd- vändigtvis att tillvaron förblir exakt som det är , utan handlar snarare om att man beskriver det kommande scenario som är troligt i från- varo av regleringen. Enligt 6 § 2 förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning därtill innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå, och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Enligt handledning för konsekvensutredning är nollalternativet den situation som uppstår om ingen ytterligare åt- gärd vidtas. Vi tolkar det som ingen ytterligare lagstiftningsåtgärd inom nationell rätt, eftersom såväl som Mark- och miljö- överdomstolen rimligen kommer att fortsätta påverka utvecklingen av artskyddet och således kunna påstås vidta åtgärder. Vår definition av nollalternativet är således den situation som kan förväntas uppstå om ingen ytterligare lagstiftningsåtgärd vidtas i som en följd av våra förslag. 15.1.6Allmänt om översynen av artskyddsförordningen Ett stort antal paragrafer har i utredningens förslag flyttats från art- skyddsförordningen till . Vissa språkliga justeringar har gjorts både vid överflyttning och i de bestämmelser eller delar av bestämmelser som föreslås vara kvar i artskyddsförordningen. Även följdhänvisningar har ändrats. I den mån förändringarna förväntas få några konsekvenser har vi angett dessa. I övrigt bedömer vi att änd- ringarna inte innebär några ändringar i sak och har därför uteslutit dem från konsekvensbeskrivningen. Det finns områden specificerade i 15 § kommittéförordningen2 där utredningen gör bedömningen att förslagen inte medför några direkta eller indirekta konsekvenser. För dessa områden kommer inte någon mer utförlig konsekvensanalys att göras. De områden som inte be- skrivs innefattar konsekvenser för •det kommunala självstyret, •jämställdheten mellan kvinnor och män, och •möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Syftet med vår översyn i denna del är enligt utredningsdirektiven att värna och stärka den privata äganderätten till skogen och säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effek- tivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden . Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när mark- ägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EU- rätten och med andra internationella åtaganden.3 Det som ska åstadkommas är alltså ett regelverk som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att upp- nå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter . En förutsättning för att nå detta syfte är att en tillräcklig mängd och kvalitet av arternas livsmiljöer bevaras över tid.4 En central del i arbetet har legat i att utreda och ta ställning till om en ersättningsrätt bör införas och i så fall under vilka förutsättningar sådan ersättning bör lämnas när en fridlysningsbestämmelse medför att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.5 De fullständiga utredningsdirektiven finns i bilaga 1. 2Kommittéförordning (1998:1474) 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen, s. 7. 4Ibid., s. 6. 5Ibid., s. 14. Nollalternativet innebär att den praxis som utvecklats med stöd av befintliga regler måste beaktas som det måste för- utsättas att det är senare praxis som gäller. Det innebär till exempel att det inte är Mark- och gamla tolkning i Klinthagenmålet (MÖD 2016:1) som ska anses vägledande utan den senare tolkningen i mål M 7168-19 (dom av ) till- sammans med dom i Skydda skogen6 I avgörande av i mål M 7168-19, det vill säga ungefär innan meddelade sitt avgörande i Skydda skogen7, ifrågasatte Mark- och , med hän- visning redan till generaladvokatens förslag till avgörande, att det fanns skäl att ifrågasätta om rättstillämpningen avgörande i alla nu relevanta delar var förenlig med livsmiljödirektivet. General- advokatens yttrande stod sig sedermera i dessa delar och EU-dom- stolen klargjorde i dom av att livsmiljödirektivets Artikel 12.1 a–c utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verk- samhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas nega- tivt. Skyddet enligt denna bestämmelse har inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus.8 Vidare klargjorde domstolen att artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda livs- miljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller in- direkt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda bevarandestatus riskerar att försämras.9 När det gäller fåglar uttalade sig inte angående hur förbuden i fågeldirektivets artikel 5 ska tolkas, eftersom det i för- buden som föreskrivs i den svenska artskyddsförordningens 4 kap. 6De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen. 8Ibid, domstolens beslutsrad 2. 9Ibid, domstolens beslutsrad 3.