sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — En producent som har skyldigheter enligt förordningen om pant på mobiltelefoner bör betala en årlig avgift till Naturvårds- verket för verkets tillsynsverksamhet. hade 2020 en schablon på timkostnad för tillsynsarbete om . Produ- center som släpper elutrustning på marknaden betalar avgifter för tillsyn som görs enligt förordningen om producentansvar för elutrustning. Avgifterna ska spegla den kostnad som uppstår för tillsynen. Utredningen bedömer att producenter av mobiltelefoner bör betala en årlig avgift för den till- syn som gör på . Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska för varje kalenderår betala en av- gift till med för den prövnings- och tillsynsverksamhet som verket har i enlighet med förordningen om producentansvar för elutrustning. kostnader för verkets tillsynsverksamhet enligt förordningen om pant på mobil- telefoner bedöms inte uppgå till samma summor. Utredningen upp- skattar att en rimlig tillsynsavgift är . För den lokala tillsynen som faller under förordningen kan kom- munen ta ut avgifter i enlighet med 27 kap. . Om ett pantsystem införs är det viktigt att det utvärderas efter . Eftersom det inte finns några andra pantsystem för elek- tronik är det viktigt att öka kunskapen om hur pantsystemet har fun- gerat och att säkerställa att det fungerar som avsett. Utvärderingen är viktig för att belysa vilken effekt en pant har haft på insamlingen av mobiltelefoner, vad det har kostat att införa en pant och vilken nytta det har gett, samt vilka övriga konsekvenser som har uppstått till följd av pantsystemet. Eftersom det är en relativt lång fördröj- ning, framför allt i ett pantsystem med identifiering kan det även behövas en uppföljning något eller efter införandet för att se om eventuella justeringar behöver göras. Konsekvensanalysen i kapitel 14 är ett sätt att i förväg belysa de konsekvenser som kan tänkas uppstå till följd av ett pantsystem. Eftersom ett pantsystem för mobiltelefoner, eller småelektronik generellt, är något helt nytt är det svårt att på förhand förutse alla de konsekvenser om kan tänkas uppstå och även svårt att kvantifiera de konsekvenser som identifieras. Det är därför av stor vikt att göra en uppföljning relativt snart efter införandet för att få en uppfattning om systemet har fungerat som avsett och inte medför orimliga kon- sekvenser. En mer fullödig utvärdering kan dock inte göras förrän eftersom det är en fördröjning i systemet. En uppfölj- ning av pantsystemet bör göras ungefär efter införandet för att följa upp vilka kostnader det har medfört och en mer fullskalig utvär- dering 5–efter införandet. rapporteras mobiltelefoner tillsammans med övriga produkter som ingår i kategorin liten it- och telekommunikationsutrustning. För att kunna följa upp effekten av ett pantsystem behöver mobil- telefonerna rapporteras separat. Precis som inom producentansvar för elutrustning bör producenten ansvara för att rapportera den mängd mobiltelefoner som görs tillgängliga på den svenska marknaden och insamlingssystemen bör vara de som rapportera mängden insamlade mobiltelefoner. Vikten på olika mobiltelefoner skiljer sig åt beroende på modell. För att få så tillförlitlig statistisk som möjligt borde det därför övervägas att mängden ska rapporteras i antal och inte i vikt. Antalet mobiltelefoner som säljs inom ett pant- system kommer att vara möjligt att följa genom inbetalningar av pant och i ett system med pantbevis även möjligtvis genom antalet pant- bevis som har lämnats ut beroende på hur systemet kommer att se ut. Antalet insamlade telefoner bör registreras genom återbetal- ningarna av pant och det borde därför vara möjligt att relativt enkelt få fram uppgifter om antalet mobiltelefoner som lämnats in till pant- systemet. Mobiltelefoner som lämnas in för återvinning hanteras manuellt när batteriet plockas bort och enligt uppgifter från El-kretsen bör det inte vara orimligt att ställa krav på att även telefoner som hanteras utanför pantsystemet ska registreras som antal i stället för vikt. 8.17Fri rörlighet och tekniska handelshinder Inom EU-lagstiftningen finns det både harmoniserade och icke-har- moniserade områden. En grundläggande princip är rätten till fri rörlighet för varor med ursprung i medlemsstaterna och varor som kommer från tredje land (artikel 28, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget)). De allmänna principerna om fri rörlighet för varor fram- går av artiklarna 34–36. Produkter vars fria rörlighet är fullständigt harmoniserad genom direktiv eller förordningar som EU har antagit kan antas stämma överens med bestämmelser om den fria rörligheten. I de fall det hand- lar om lagstiftning som är delvis harmoniserad behöver en bedömning alltid göras om hur nationell reglering förhåller sig till artiklarna 34– 36i EUF-fördraget (, 2010). Både avfallsdirek- tivet och WEEE-direktivet är så kallade minimidirektiv vilket inne- bär att medlemsstaterna får införa strängare åtgärder än vad som är föreskrivet i direktiven. Både avfallsdirektivet och WEEE-direktivet är antagna med stöd av artikel 192.1 i EUF-fördraget. Grunden för lagstiftningsförfarande enligt artikel 192 är miljö (artikel 191 EUF- fördraget). Direktiven innebär inte en fullständig harmonisering av alla bestämmelser och utredningen bedömer därför att det krävs en analys kopplat till EUF-fördraget. Införande av pant på mobiltele- foner innebär delvis ett genomförande av artikel 8a.2 i avfallsdirek- tivet. Av artikeln framgår att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att skapa incitament för avfallsinnehavarna att ta ansvar för att lämna sitt avfall till de system för separat insamling som finns tillgängliga. För att få till en bättre och mer effektiv insamling av avfall kan det behövas ekonomiska incitament och ett exempel på ett sådant incita- ment är ett pantsystem. Utredningen ser ett behov av att införa ett ekonomiskt incitament för att kunna uppnå skyddssyftena i avfalls- direktivet. Att införa en pant är därmed i linje med . Det finns dock stor möjlighet för medlemsstaterna att genomföra bestäm- melsen i artikel 8a.2 på olika sätt och utredningen bedömer att bestämmelser om incitament är ett sådant område som inte är fullt harmoniserat. En analys mot artikel 34–36 behöver därför göras. Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna (artikel 34 i tolkning av vad som utgör kvanti- tativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan ska inte tolkas restriktivt. Ett exempel på detta framgår av ett tyskt mål om engångsförpackningar för drycker.35 Att låta engångsför- packningar för drycker omfattas av ett obligatoriskt pant- och retur- system ansåg domstolen utgjorde ett handelshinder. Domstolen menade att ett sådant system innebar att det inte går att sälja en pro- dukt i samma förpackning i flera medlemsstater. Även om systemen inte förbjöd import av drycker i engångsförpackningar, krävde de betydande ändringar och investeringar och hindrade tillgången på importerade drycker på marknaden. Något liknande fall med pantsystem för småelektronik finns vad utredningen vet inte. Utredningen bedömer att ett krav på identifiering av mobiltele- foner är ett krav på egenskapsreglering och bestämmelsen innebär ett förbud att släppa ut mobiltelefoner på den svenska marknaden som inte är identifierbara. Även om de krav som ställs i förord- ningarna i sig inte behöver innebära att producenterna måste anpassa sina produkter på ett sätt som gör att de inte kan säljas i andra länder så innebär kraven i båda förordningsförslagen att betydande änd- ringar och investeringar kommer krävas för producenterna och de insamlingssystem som har tillstånd. Det är därför sannolikt att kraven utgör nationella särkrav som kan påverka handeln mellan medlems- staterna inom EU och EES och faller under artikel 34 EUF-fördraget. Det nationella pantsystemet är utformat så att alla mobiltelefoner som görs tillgängliga på den svenska marknaden omfattas. Kraven i förordningen utgår från befintliga aktörer som producenter och in- samlingssystem med tillstånd enligt förordningen om producent- ansvar för elektronik. Även om förslaget om pantsystem faller in under artikel 34 EUF- fördraget kan det sannolikt rättfärdigas utifrån att det finns ett legi- timt intresse och att det finns tvingande skyddsintressen. Sådana tvingande intressen anges i artikel 36 i EUF-fördraget. EU-dom- stolen har även slagit fast att miljöskydd är ett sådant skyddsintresse som kan motivera nationella särregler. Utifrån den problemanalys som framgår av kapitel 6 är det inte givet att ett pantsystem löser de problem som finns med upplagringen av mobiltelefoner och de åt- gärder som vi ser krävs med att arbeta med återanvändning, före- 35Mål C-463/01, kommissionen mot , 2004 s. . byggande och längre livslängd. För att lösa problemen med framtida upplagring och för att ge incitament till avfallsinnehavare att lämna sina uttjänta mobiler som är avfall till insamling bedömer vi dock att de föreslagna förordningarna med krav på pant, pantbevis och identifiering av vissa produkter kan motiveras utifrån miljöskäl som kopplar till de miljöproblem som framgår av kapitel 6. Utöver att det ska finnas ett legitimt intresse ska hindret mot den fria rörligheten vara proportionerligt och ändamålsenligt för att nå syftet. För att motivera förslagen om pant på mobiltelefoner enligt artikel 36 EUF-fördraget eller ett av de tvingande hänsynen som är fastslagna i domstolens rättspraxis ska åtgärden i fråga vara nödvän- dig för att uppnå det förklarade syftet. Syftet ska inte kunna uppnås med mindre omfattande förbud eller restriktioner, eller förbud eller restriktioner som i lägre grad inverkar på handeln inom EU. Utred- ningen bedömer att det förslag på förordning om pant på mobiltele- foner med pantbevis (avsnitt 1.2) är ett förslag som påverkar handeln i mindre grad än förslaget i avsnitt 1.3 (traditionell pant) som kräver identifiering av mobiltelefoner. Den traditionella panten förväntas ha en lägre effekt på insamlingen än vad ett pantbevis kan förväntas ha, se avsnitt 14.4.1. För att ha rätt att införa ett nationellt särkrav om pant krävs det att förslagen motiveras utifrån att de är nödvändiga för att nå avfallsdirektivets och WEEE-direktivets syften, det vill säga att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga och minska genereringen av avfall, de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna på- verkan, samt att underlätta övergången till en cirkulär ekonomi. I har det funnits producentansvar för elutrustning . Trots det uppfyller vi inte insamlingsmålet om . Mobiltelefoner utgör en del av den elutrustning som inte samlas in. Det har varit möjligt för producenterna att på fri- villig väg hitta incitament för att samla in elavfall. Utredningen bedömer därför att det krävs andra åtgärder för att nå målen med insamling och syftena med avfallsdirektivet och WEEE-direktivet. Införande av pantsystem skulle kunna vara en sådan åtgärd. Utred- ningen bedömer dock att det alternativa förslag som läggs fram i avsnitt 11.2.3. är mindre ingripande och innebär inte heller ett sådant nationellt särkrav som skulle kunna påverka handeln inom EU. Viss ledning för utformning av ett obligatoriskt pantsystem kan fås av kommissionens meddelande om dryckesförpackningar, pant- system och fri rörlighet för varor.36 Viktiga komponenter är att det bör vara ett rikstäckande system, finnas tillräckligt med returställen så att konsumenten kan få tillbaka panten oberoende av det ursprung- liga köpstället, att det inte får förekomma diskriminering mellan de produkter som är undantagna och de som är undanställda pant- kraven och att det finns kontroll- och övervakningsorgan som kan säkerställa att systemet fungerar. Systemet ska vara helt funktions- dugligt och vara öppet för varje producent, tillverkare eller distri- butör på ett icke-diskriminerande sätt. Dessutom måste det finnas en tillräckligt lång övergångsperiod så att tillverkare och distribu- törer kan anpassa sig till de nya kraven. Utredningen har i utformningen av förordningarna tagit hänsyn till dessa kriterier. Utredningen bedömer att pantsystemet kommer tillämpas utan åtskillnad på nationella och utländska producenter. Förslaget kom- mer att påverka inhemska och utländska varor på samma sätt. Alla mobiltelefoner som görs tillgängliga på den svenska marknaden, oavsett ursprung ska ingå i systemet för pant. Förslagen är objektiva och icke-diskriminerande i förhållande till importerade varor. För- slaget innebär därmed inte en diskriminering mot utländska varor eller aktörer. är part i () avtal om tek- niska handelshinder (). Avtalet syftar till att säkerställa att tekniska föreskrifter, standarder och förfaranden för bedömning av överensstämmelse är icke-diskriminerande och inte skapar onö- diga handelshinder. Det är dock möjligt att genomföra åtgärder för att uppnå legitima politiska mål såsom miljöskydd (artikel 2.2). Utredningen bedömer att av samma skäl som angivits ovan under avsnitt 8.17.1 behöver man resonera utifrån att ett system skulle kunna motiveras utifrån miljöskydd för att det inte ska innebära ett otillåtet handelshinder. 36Meddelanden från europeiska unionens institutioner och organ, kommissionen, meddelande från kommissionen – dryckesförpackningar, pantsystem och fri rörlighet för varor, 2009/C 107/01. Enligt förordningen (1994:2029) om tekniska regler ska en myndig- hets föreskriftsförslag som innehåller tekniska regler som reglerar produkter anmälas till . anmäler sedan reglerna till i enlighet med Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrif- ter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). En teknisk regel kan enligt förordningen vara bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifi- kationer eller andra krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara eller en föreskrift som för- bjuder saluföring av en vara (2 § 1). En teknisk specifikation kan vara intagen i ett dokument och som fastställer egenskaper som krävs av en vara (2 § 2). Med andra krav avses krav som inte är tekniska speci- fikationer och som ställs på en vara och påverkar varans livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden om dessa krav på ett väsentligt sätt kan påverka varans sammansättning, natur eller salu- föring av den (2 § 3). Det finns vissa undantag när tekniska före- skrifter inte behöver anmälas varav ett är när det finns bindande unionsrättsakter som innebär att tekniska föreskrifter antas (arti- kel 7.1 a i anmälningsdirektivet). Utredningen bedömer att förslaget om pantbevis (avsnitt 1.2) är ett exempel på vad som skulle kunna ses som andra krav medan förslaget på identifiering av mobiltele- foner (avsnitt 1.3) bör kunna ses som tekniska regler eftersom en identifiering är en förutsättning för att få släppa en mobiltelefon på marknaden. Bestämmelsen i artikel 8a. 2 andra stycket är allmänt hållen och utredningen bedömer att undantaget enligt artikel 7.1 a i anmälningsdirektivet inte är tillämpligt. Båda förslagen på pant är därför sådana som ska anmälas till kommissionen i enlighet med anmälningsdirektivet. Då föreskriftsförslagen skulle kunna inverka på internationell handel bör förslagen även anmälas enligt TBT- avtalet. Nya eller förändrade krav på tjänsteverksamhet ska under vissa förutsättningar anmälas till (2 § förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden som i sin tur hän- visar till artikel 15.7 och 39.5 tjänstedirektivet37). De aktuella förslagen till förordning innehåller bestämmelser om krav på vissa aktörer att förbinda sina produkter med en pant. Med- lemsstater ska anmäla nationella krav som är tillämpliga på tjänste- leverantörer från andra medlemsstater. Bestämmelserna riktar sig mot producenter av mobiltelefoner. Försäljning av mobiltelefoner utgör en tjänst och utredningens förslag om att alla som gör mobil- telefoner tillgängliga på marknaden ska lägga på en pant är tillämpligt även på aktörer som utan att etablera sig i är att se som pro- ducenter enligt förordningen om producentansvar för elutrustning. Förutsättningarna är därför sådana att förordningen bör anmälas enligt artikel 39.5 tjänstedirektivet. Enligt avfallsdirektivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att system för utökat producentansvar följer artikel 8a . Ett införande av ett pantsystem skulle delvis genomföra artikel 8a. 2 i avfallsdirektivet. Att införa en pant på mobiltelefoner kommer att innebära praktiska utmaningar då det är ett komplext system och det kommer att behövas en viss över- gångsperiod innan det är på plats och berörda aktörer hunnit anpassa sig. Utredningen föreslår därför att förslaget om pant på mobiltele- foner träder i kraft . 37Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. 9Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem Som alternativ till ett pantsystem har utredningen ansett att det ligger närmast till hands att utreda en utveckling av det nuvarande producentansvaret för elutrustning. Ett pantsystem syftar till att ge tydliga incitament till konsumenter att sortera ut och lämna in elavfall till insamlingssystemen. Eftersom producentansvaret reglerar ansva- ret och formerna för insamling så är det lämpligt att inom det regelverket söka alternativa sätt att åtgärda identifierade problem. Utredningen vill betona att detta inte är ett försök till en full- ständig översyn och revidering av producentansvaret. Analysen och de alternativa förslagen är begränsade till att utgå från den problem- bild, kopplad till insamling och återanvändning, som ligger inom utredningens direktiv. I de fall där analysen utmynnar i förslag så redovisas den huvud- sakliga argumentationen och den juridiska bedömningen som under- lag till förslagen i kapitel 11. I detta kapitel redovisas hur problem- ställningarna hanteras och hur vi bedömt möjligheten att hitta lösningar inom producentansvaret. Producentansvaret infördes som en del av den svenska av- fallsförordningen. Därefter tog EU beslut om WEEE-direktivet. För mer information om gällande regler se kapitel 3 och om flöden och ansvarsförhållanden se kapitel 4. Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem 9.2Kan en utveckling av producentansvaret lösa de problem som utredningen identifierat? I de följande avsnitten analyserar vi möjligheten att åtgärda de pro- blem som identifieras genom en utveckling av det nuvarande produ- centansvaret. Bedömningen utgår ifrån den problembeskrivning som utredningen utvecklat i kapitel 6: •Brister i statistik och uppföljning gör att det inte är möjligt att få en tillräckligt tydlig bild av insamlingen av småelektronik. •Bristande kunskap, information, incitament och service medför att småelektronik slängs i restavfallet, förpackningsavfallet, sor- teras fel på återvinningscentralerna och upplagras hemma. •Konsumenters oro för hur enheter som lagrar personlig informa- tion hanteras vid insamling, återanvändning och avfallsbehand- ling bidrar till upplagring av både fungerande och icke fungerande produkter. •Det finns fungerande produkter som användaren vill göra sig av med och det nuvarande producentansvaret möter inte behovet av cirkulära lösningar för återanvändning. 9.3Förbättrad uppföljning och statistik Utifrån problembeskrivningen i kapitel 6 vore det framför allt vär- defullt att kunna följa upp insamlingsgraden av småelektronik och att få tillgång till statistik som bättre speglar flödet av elektronik i samhället. Till det vore det också önskvärt att hitta andra sätt att mäta framgång än att mäta insamlad mängd i förhållande till vad som satts på marknaden. De mål som finns i förordningen om producentansvar för elut- rustning avser graden av förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning beräknad utifrån den mängd som samlas in. De mål för insamling, antingen i förhållande till satt på marknaden eller i förhållande till uppkommen mängd elavfall, som finns i WEEE- direktivet har inte införts i förordningen. I förordningens anges att syftet är att allt elavfall ska samlas in (1 § 5). På går att läsa att något insamlingsmål inte är definierat Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem eftersom det ansetts att det enda rimliga är att av elavfallet samlas in (2021b). ska dock rapportera till EU vilka insamlingsnivåer som nås. Medlemsländerna kan välja på att rapportera utifrån att av ett genomsnitt av det som satts på marknaden under de tre föregående åren ska samlas in eller att av det elavfall som uppkommer inom landets gränser ska samlas in. Här har valt att redovisa enligt det första alternativet, det vill säga insamlade mängder i förhållande till det som satts på marknaden. Eftersom det är de uppgifter rapporterar till EU så är det även de upp- gifterna som producenterna och de godkända insamlingssystemen ska rapportera till . Rapporteringen mängder har skett enligt reviderade kategorier i WEEE-direktivet. När denna statistik redovisas kommer det bidra till att förbättra bilden gäll- ande småelektronik. Detta eftersom det då finns två kategorier38 där majoriteten av småelektroniken ingår. Men det innebär att det endast kommer att vara möjligt att se statistik för dessa grupper som helhet. Det kommer inte att vara möjligt att bedöma hur insam- lingsnivåerna för olika produktgrupper av småelektronik, som till exempel hushållsapparater, leksaker eller verktyg, ser ut. Det kan ifrågasättas om insamlingsnivåer baserat på insamlade mängder i förhållande till satt på marknaden är ett bra sätt att mäta framgång när det gäller insamlingen av elavfall. Det innebär även att inte mäter det som förordningen syftar till att åstadkomma, att allt elavfall ska samlas in. Att mäta framgången i insamlade mäng- der i förhållande till vad som släppts ut på den svenska marknaden kan riskera att ge felriktade incitament eftersom det finns miljö- vinster med att återanvända de flesta produkter . Det vill säga ur ett miljöperspektiv ska de flesta produkter återanvän- das och det sista steget ska vara att lämna till insamlingssystemet. Även om det som lämnas till insamlingssy- stemet i första hand ska genomgå förberedelse för återanvändning är det ett ineffektivt sätt att återanvända produkter som skulle kunna återanvändas direkt. Enligt WEEE-direktivet kan medlemsländerna, i stället för ett in- samlingsmål baserat på satt på marknaden, använda målet om att av det som blir elavfall inom medlemslandet ska 38Kategori 5: liten elutrustning och kategori 6: liten it-och telekommunikationsutrustning. Att utveckla producentansvaret – ett alternativ till pantsystem Metoden för att räkna fram mängden genererat avfall base- ras enligt Kommissionens genomförandeordning (EU) 2017/69939 på data om mängden produkter som satts på marknaden samt livs- längder för olika produkter. Det finns sannolikt problem relaterat även till detta sätt att mäta, men en fördel är att det skulle ligga mer i linje med syftet med förordningen om producentansvar för el- utrustning och att det utgår från att det som faktiskt blir avfall är det som ska samlas in. Båda sätten att mäta utgår dock ifrån mängder räknat i vikt vilket innebär att större betydelse ges till tyngre produkter, vilket inte direkt kopplar till nyttan med att just samla in och återvinna dessa produkter. Mindre produkter som är viktiga att samla in av miljöskäl, som till exempel ljuskällor innehållande kvicksilver eller produkter innehållande ädelmetaller som är viktiga att återvinna (till exempel mobiltelefoner) försvinner i sammanhanget. Att mäta i vikt innebär även att det speciellt för småelektronik kan påverka statistiken om vikten som producenterna rapporterar även inkluderar vikten på förpackningen, bruksanvisningar och till- behör som inte är elutrustning.