sou · H9B349 · 2022-01-01 00:00:00 — Både uppdraget i sig och utredningens förutsättningar i övrigt innebär begränsade möjlig- heter att anlägga ett brett hållbarhetsperspektiv med de fördjupade analyser och eventuella slutsatser som det skulle kunna innebära. Men det är utredningens ambition att i sina överväganden och för- slag så långt möjligt sätta de brottsförebyggande frågorna i ett större sammanhang och att göra det både utifrån ett nationellt utvecklings- och reformperspektiv och ett kommunalt verksamhetsperspektiv. 9Kommunerna kan göra mycket för att förebygga brott Utredningens bedömning: De flesta kommunala verksamheter kan vara berörda av det brottsförebyggande arbetet och har möjlighet att bidra i detta. I utredningens uppdrag ingår att beskriva och analysera verksam- heter inom kommunerna som kan bidra i det brottsförebyggande arbetet. Redan i direktivet nämns möjligheter för kommunerna att arbeta brottsförebyggande inom en rad olika områden; social- tjänsten, skolan, samhällsplaneringen, bostadsförsörjningen, under- hållet av bostadsområden, parker och torg, tillsynen av alkohol, tobak och livsmedel, vid inköp av varor och tjänster samt inom arbetet för jämlika livsvillkor, social hållbarhet, integration och inom området alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS). Utredningen har uppmärksammat flera av dessa områden i avsnitt 5.2. Inledningsvis kan konstateras att kommunerna har ett mycket brett uppdrag och stora möjligheter att vidta åtgärder av det mest skiftande slag. Den huvudsakliga begränsningen ligger i att ansvaret för en tänkt åtgärd eller uppgift inte får åvila någon annan offentlig aktör (2 kap. 2 § kommunallagen [2017:725]). Detta gör kommunen till en central och mycket betydelsefull aktör i det brottsförebyggande arbetet. Vilka åtgärder och därmed kommunala verksamheter som aktua- liseras beror på ur vilket perspektiv som frågan betraktas. Före- byggande arbete handlar, som framgått, om att påverka orsakerna till och förutsättningarna för det fenomen som ska förebyggas. Brotts- lighet är ett vitt begrepp och ett komplicerat fenomen. Orsaker och förutsättningar ser till exempel olika ut beroende på om det gäller Kommunerna kan göra mycket för att förebygga brott våldsbrott, narkotikabrott, ekonomisk brottslighet, miljöbrott, brott mot arbetsrättslig lagstiftning eller mot djurskyddslagstiftning, bara för att nämna några exempel. Åtgärderna blir också olika beroende på vilken preventionsnivå som avses – generella samhällsåtgärder eller specifika åtgärder riktade mot en viss person, grupp eller plats. De kan också variera beroende på vilken teoretisk utgångspunkt som tillämpas. Som exempel kan nämnas att om man utgår från den så kallade Broken Windows-teorin, se avsnitt 5.2.2, kan verksamheter som har att göra med renhållning och olika former av underhåll bli centrala. Avgörande för frågan om vilka kommunala verksamheter som kan bidra i det brottsförebyggande arbetet blir därför att det beror på vilken typ av brottslighet som ska förebyggas eller vilket brottsproblem det är som ska motverkas, vilka orsaker till eller förut- sättningar för problemet som kan identifieras samt vilka metoder som är aktuella när det gäller att hantera just den typen av orsaker eller förutsättningar. Via sina olika sakverksamheter och uppdrag kopplade till dem brukar man säga att kommunen rår över många viktiga verktyg i det brottsförebyggande arbetet. Flera av dessa framgår till exempel av den lagstiftning som gäller för tre av de mest centrala verksam- heterna; socialtjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) samt (2010:900), se närmare avsnitt 6.3 och 10.3. Det förtjänar emellertid påpekas att de verktyg eller åtgärder som kom- munen har till sitt förfogande som regel också har andra syften att tillgodose och perspektiv att beakta. Det brottsförebyggande syftet eller perspektivet kanske inte heller är, eller bör vara, det främsta. Att omhänderta barn handlar till exempel i första hand om att till- godose barnets behov av stöd och skydd och inte samhällets behov av att förebygga brott. Att elever kan klara kunskapskraven och fullgöra sin skolgång förebygger visserligen framtida kriminalitet men syftet med utbildning inom skolväsendet är inte att förebygga brott. Och att byggd miljö är konstruerad och underhållen så att brott förebyggs är mycket angeläget men det är också viktigt att man i samhällsbyggnadsprocessen beaktar en rad andra behov för att skapa samhällen som är såväl socialt som miljömässigt och ekono- miskt hållbara. Utöver detta har kommunen – liksom många andra organisationer –möjligheter att förebygga brott i sin egenskap av arbetsgivare och inköpare av stora mängder varor och tjänster. Det gäller även i rollen Kommunerna kan göra mycket för att förebygga brott som beslutsfattare, utförare och administratör när det gäller tills- tånd, tillsyn och bidragsgivning – både inom välfärdssystemet och i förhållande till olika lokala verksamheter. Att ha rutiner och i övrigt arbeta på sätt som förebygger brott i dessa sammanhang är en mycket angelägen uppgift och möjlighet. Till detta kommer att allt brottsförebyggande arbete också behöver ledas, samordnas och administreras. Funktioner med sådana uppgifter kommer därför också att bli berörda. Sammantaget innebär det att i princip alla kommunens verksam- heter kan vara berörda av och ha möjlighet att bidra i det brotts- förebyggande arbetet. Vad som är i fokus kan också komma att variera . Även om det i vissa sammanhang kan finnas intresse av att avgränsa vad eller vilka verksamheter som ska ingå i det brotts- förebyggande arbetet kan den typen av generella begränsningar också innebära risk för att viktiga möjligheter går förlorade eller att ett brottsförebyggande perspektiv inte anläggs där det skulle varit moti- verat. Utifrån vad utredningen konstaterat ovan och under förut- sättning att uppgiften inte ankommer på annan offentlig aktör, finns enligt gällande lagstiftning stora möjligheter för kommuner att bedriva ett aktivt brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Av bland annat de möten och dialoger som utredningen har haft med kommuner och andra framgår också att så sker i stor utsträckning. 10Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? Enligt direktivet ska utredningen lämna förslag på hur ett lagstadgat kommunalt ansvar för det brottsförebyggande arbetet bör utformas och vilka verksamheter som bör omfattas. Beskrivning av uppdraget tar avstamp i Brottsförebyggande rådets (Brås) uppföljning av hur kommunerna arbetar med brottsförebyggande frågor och som enligt myndigheten visar att vissa kommuner, särskilt de mindre, inte prioriterar det brottsförebyggande arbetet tillräckligt. I direktivet ger regeringen också ett antal exempel på vad kommunerna kan göra för att förebygga brott inom till exempel socialtjänstområdet, skol- väsendet och samhällsbyggnadsprocessen. I utredningsarbetet har det blivit uppenbart att det finns ett stort engagemang för brottsförebyggande frågor. Synpunkterna på vad kommunerna, och andra, kan och bör göra för att förebygga brott spänner över de flesta verksamhetsområden och rör allt från gene- rella satsningar till mycket specifika åtgärder. I detta finns stora möjligheter men det kan också utgöra en utmaning ur ett lagstift- ningsperspektiv. En annan utmaning ligger i att skapa en reglering som å ena sidan innefattar den tydliga styrsignal som regeringen eftersträvar men å andra sidan inte leder till negativa konsekvenser för de kommuner som har eller håller på att utveckla fungerande arbetsformer för det brottsförebyggande arbetet. Till detta kommer att kunskapen om vad som kan vara verkningsfullt när det gäller att förebygga brott utvecklas. Det måste regleringen också kunna anpassas till. Situationen i de mindre kommunerna, som enligt direktivet ut- gör en viktig målgrupp för reformen kräver särskild hänsyn. Den karakteriseras i många fall av en förhållandevis låg brottslighet men Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? i gengäld andra utmaningar, inte minst kopplat till det kommunala kärnuppdraget. De krav som ställs från nationell nivå på strukturer och insatser inom olika tvärsektoriella områden kan också innebära särskilda svårigheter för de små kommunerna. Från lokal nivå fram- förs ofta önskemål om en bättre samordning av de krav som ställs från nationell nivå. Sammanfattningsvis uppfattar utredningen att det finns många förväntningar men också vissa farhågor kopplat till ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete. Flera behov ska tillgodoses och ett antal hänsyn ska tas. Mot den bakgrunden och de utgångspunkter som redovisats i kapitel 8 kan ett antal kriterier ställas upp som den kommande regleringen bör prövas mot. 1.ha potential att leda till ökad effektivitet i förhållande till det kriminalpolitiska målet minskad brottslighet och ökad trygghet 2.gå att anpassa efter lokala behov och förutsättningar samt efter kunskapsutvecklingen på området samt 3.så långt möjligt vara samordnad med annan relevant reglering och annat pågående reformarbete. Såsom utredningen tidigare konstaterat är en huvudfråga om regleringen av kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete ska vara inriktad på hur arbetet bedrivs och är organiserat eller vad som mer konkret ska göras för att förebygga brott, eller både och. Denna fråga behandlas i de följande två avsnitten. 10.2Kommunerna ska arbeta på ett effektivt sätt Utredningens bedömning: Regleringen bör inriktas på att det i alla kommuner ska finnas förutsättningar för ett effektivt brotts- förebyggande arbete. Det innebär att det ska finnas god känne- dom om de lokala brottsproblemen och hur dessa kan förebyggas samt förmåga att genomföra åtgärder på ett kunskapsbaserat sätt och samordnat med andra aktörers insatser. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? Som framgått är kommunen en mycket viktig aktör i samhällets samlade arbete för att förebygga brott. I det lokala brottsföre- byggande arbetet är kommunens roll helt central. För att det arbete som bedrivs ska vara effektivt är det emellertid en förutsättning att det är anpassat till de problem som finns och som ska förebyggas. Detta kräver bland annat faktabaserad kunskap om den lokala brottsligheten och dess orsaker samt kunskap om vad som kan vara verkningsfullt när det gäller att förebygga just detta. Ett framgångsrikt arbete förutsätter dessutom samarbete och samordning med ett antal andra aktörer, först och främst lokalt men även med aktörer på andra samhällsnivåer. Detta främjas bland annat av ett tydligt ansvarstagande och av stödjande strukturer. En reglering som tar sikte på att säkerställa ovanstående, det vill säga på hur kommunerna ska arbeta med brottsförebyggande frågor motsvarar de två första kriterierna som utredningen ställt upp. Med ett arbetssätt som det beskrivna skapas förutsättningar för att de brottsförebyggande åtgärder som vidtas är de ”rätta” i förhållande till de brottsproblem som man önskar förebygga. Detta, i kom- bination med att åtgärderna också genomförs på ”rätt” sätt, det vill säga kunskapsbaserat och samordnat, skapar i sin tur förutsättningar för att uppfylla kriterium nummer 1 om effektivitet i förhållande till det övergripande målet minskad brottslighet och ökad trygghet. En process som utgår från den lokala problembilden, bygger på ställ- ningstaganden av de lokala beslutsfattarna samt följs upp och revideras kontinuerligt kommer också att ha den önskade flexibi- liteten enligt kriterium nummer 2. Kommuner som behöver eller bedömer det lämpligt att samordna det brottsförebyggande arbetet med arbetet inom olika angränsande områden bör ges den möjlig- heten. En förutsättning är naturligtvis att det går att härleda och följa upp hur det brottsförebyggande arbetet har bedrivits. På så sätt tas också hänsyn till kriterium nummer 3. En reglering som den beskrivna innefattar emellertid också ut- maningar och risker. En utmaning är att hålla detaljerna i regleringen tillräckligt allmänna för att möjliggöra den lokala anpassningen, men tillräckligt precisa för att åstadkomma den tydliga minimi- nivå som eftersträvas. Det gäller också att krav på arbetssätt och organisation inte leder till en byråkrati och administration som går ut över, i stället för att bidra till, faktiska brottsförebyggande åtgärder. De resurser som avsätts för att organisera det brottsförebyggande Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? arbetet bör i förlängningen motsvaras av minst lika stora vinster när det gäller minskad brottslighet och ökad trygghet för att en sådan reglering ska vara motiverad. En risk med en reglering, som enbart ålägger kommunerna ett ansvar men som förutsätter samarbete och samverkan med andra aktörer, är också att det kan finnas aktörer som inte vill eller har möjlighet att delta eller bidra i arbetet. En sådan utveckling kan påverka möjligheten för kommunerna att bedriva ett effektivt arbete. Till exempel är både möjligheterna att göra rätt- visande problembeskrivningar och att vidta ändamålsenliga åtgärder beroende av engagemang från flera olika aktörer. Arbete som bedrivs kan också komma att skilja sig åt inom ett och samma verksamhets- område såsom till exempel inom skolväsendet eller när det gäller fastig- hetsförvaltning. Detta eftersom verksamhet inom skolväsendet kan bedrivas av såväl kommunala som enskilda huvudmän och fastigheter kan ägas och förvaltas av såväl kommuner som privata bolag, vilket kan leda till olika benägenhet att delta i arbetet. Det kan också leda till att implementeringen av regleringen får olika utfall för olika grupper av kommuninvånare, såsom till exempel elever i olika skolor och boende i olika fastigheter, och dessutom bli ytterligare en faktor som ger kom- munerna olika förutsättningar för det brottsförebyggande arbetet. Sammantaget är det emellertid utredningens uppfattning att en reglering som tar sikte på att alla kommuner ska uppfylla en minimi- nivå vad gäller arbetssätt och organisation för det brottsföre- byggande arbetet är ändamålsenlig utifrån de direktiv som utred- ningen har samt de utgångspunkter och kriterier som utredningen ställt upp. En sådan reglering, som inriktas på hur arbetet bör be- drivas, innebär också i sig ett tydliggörande av att kommunerna har en viktig roll att spela i samhällets samlade insatser för att förebygga brott. Utöver det kan regleringen förväntas leda till att med- vetenheten och kunskapen om brottsförebyggande frågor kommer att öka och att det brottsförebyggande perspektivet på så sätt kommer att integreras alltmer i kommunens olika verksamheter. Ökad kun- skap om hur brottsförebyggande åtgärder på ett effektivt sätt kan påverka brottsligheten och dess konsekvenser bör också kunna utgöra ett incitament att vidta sådana åtgärder och att avsätta resurser för det förebyggande arbetet. Dessa förhoppningar liksom de ut- maningar och risker som nämnts är dock frågor som på olika sätt bör uppmärksammas i kommande uppföljningar och i en utvärdering av reformen, se avsnitt 11.5 och 14.2. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? 10.3Kommunerna bestämmer själva vilka brottsförebyggande åtgärder som ska vidtas Utredningens bedömning: Vilka brottsförebyggande åtgärder som ska vidtas måste avgöras av kommunerna själva utifrån de brottsproblem som finns lokalt och kommunens förutsättningar i övrigt. Utredningen bedömer att det inte är på- kallat att införa några särskilda bestämmelser om kommunernas ansvar för brottsförebyggande åtgärder i socialtjänstlagen, skol- lagen eller . Vilka brottsförebyggande åtgärder som kan vara aktuella i en kom- mun kommer att variera och vara beroende av flera olika faktorer. Först och främst handlar det om vilka brottsproblem som förekom- mer, vilket naturligtvis skiljer sig åt mellan kommunerna. Därtill kom- mer de orsaker till problemen och de möjliga förbyggande åtgärder som identifieras inte bara vara en konsekvens av kunskapsläget på området utan också vara beroende av faktorer som har med den en- skilda kommunen att göra. Slutligen har kommunerna även i övrigt olika förutsättningar, till exempel när det gäller vilka ekonomiska och personella resurser man har tillgång till. Behoven och utmaningarna, förutom de som har med brottsligheten att göra, varierar också. Enligt utredningens bedömning är det mot denna bakgrund inte möjligt eller lämpligt att fastslå några enskilda, brottsförebyggande åtgärder som alla kommuner ska åläggas att vidta. I stället måste beslutet om åtgärder fattas av kommunen själv med utgångspunkt i bedömningar av bland annat ovanstående faktorer. En sådan ordning tillgodoser både kriterierna 1 och 2 om ökad effektivitet respektive lokal anpassning. De brottsförebyggande åtgärder som kommunen har möjlighet att vidta kan såsom framgått i kapitel 9 beröra i stort sett alla kom- munala verksamheter. , utbildning inom skolväsendet och samhällsbyggnadsprocessen intar dock en särställning. Även om den kommande regleringen inte bör inriktas på vad kommunerna konkret ska göra finns därför ändå anledning att fundera över om de lagar som framför allt styr dessa verksamheter, det vill säga social- tjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) samt (2010:900), bör kompletteras med någon form av förtydligande av Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? det brottsförebyggande ansvaret. När det gäller detta gör utred- ningen de iakttagelser och överväganden som framgår nedan. har en viktig roll att spela bland annat när det gäller att minska risken för att barn och unga dras in i kriminalitet och att hjälpa den som utvecklat ett kriminellt beteende att bryta detta. Socialtjänstlagen ställer upp ett antal övergripande mål och principer som gäller för all verksamhet inom . Det handlar bland annat om att främja människors sociala trygghet och jämlikhet i levnadsvillkor (1 kap. 1 §). Ansvaret som vilar på kommunen inne- bär att erbjuda hjälp och stöd till de som behöver (2 kap. 1 §). Bestämmelsen innehåller ingen specificering av vilka som har rätt till stöd utan gäller generellt för alla som har behov. ska också vara väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och samarbeta med andra aktörer för att främja goda miljöer i kommunen (3 kap. 1 §). Socialtjänstlagen innehåller även ett antal bestämmelser av mer direkt betydelse för det brottsförebyggande arbetet. ska till exempel bedriva förebyggande arbete avseende missbruk av alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel och spel om pengar (3 kap. 7 § och 5 kap. 9 §). I fråga om barn och unga ställer lagen särskilda krav. ska bland annat verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden, arbeta för att motverka missbruk och beroende bland dem, bedriva upp- sökande verksamhet för att förhindra att de far illa samt särskilt följa utvecklingen hos de som visat tecken till en ogynnsam utveckling (5 kap. 1 §). En särskild fråga gäller stöd till dem som vill lämna en kriminell livsstil och så kallade avhoppare. Utredningen återkommer till den frågan i avsnitt 14.1. Till detta kommer att regeringen driver ett aktivt utvecklingsarbete inom socialpolitikens område. Hela socialtjänstlagen är föremål för översyn där en viktig utgångspunkt är att förstärka det förebyggande arbetet. Slutbetänkandet från Utredningen socialtjänst innehåller förslag på en helt ny socialtjänstlag och bereds inom Regeringskansliet.1 Utöver det pågår ett antal Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? utvecklingsarbeten som kan antas få betydelse såväl för det brotts- förebyggande arbetet i kommunerna som för det fortsatta reform- arbetet. Det gäller till exempel: –Regeringens uppdrag till om kompetens och kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården som syftar till att stödja huvudmän samt yrkesverksamma inom den sociala barn- och ungdomsvården. Inom ramen för uppdraget ska vidta åtgärder för att stärka samverkan mellan socialtjänst, polis och andra relevanta aktörer i det brottsföre- byggande arbetet. ska genom utåtriktade aktivi- teter sprida aktuell kunskap om metoder, arbetssätt och goda exempel till kommuner och andra berörda aktörer. Uppdraget ska genomföras i samarbete med relevanta aktörer. En slut- redovisning ska lämnas till regeringen senast den 31 mars 2023.2 –Regeringens uppdrag till att fördela utvecklings- medel och att i samverkan med andra myndigheter ge kompetens- stöd för att kvalitetsutveckla arbetet i kommuner och regioner mot bland annat våld i nära relationer. En slutredovisning ska lämnas till regeringen senast den 30 september 2023.3 –Utredningen om förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott som ska göra en översyn av regelverket i syfte att säkerställa rättssäkerhet och effektivitet i sådana utredningar. Det handlar om att skapa förbättrade möjligheter för tidiga och ändamåls- enliga insatser från samhällets sida. Uppdraget ska redovisas senast den 21 juni 2021.4 –Regeringens uppdrag till att redogöra för kun- skapsläget om öppna insatser utan samtycke och lämna förslag på hur möjligheterna att ge öppna insatser utan samtycke till barn och unga kan öka. I uppdraget ingår vidare att se över bestäm- melsen i 22 § lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) i syfte att insatsen ska kunna ges i fler fall och i fler situationer. Uppdraget redovisas den 31 maj 2021.5 2S2019/05315; delredovisning (2020b). 3S2020/01591 (delvis). 5S2019/04727 (delvis); S2020/06860. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? –Regeringens förslag till på åtgärder som syftar till att förebygga våld och andra övergrepp i nära relationer.6 –som ska föreslå hur samordnade in- satser kan säkerställas för barn, unga och vuxna personer med samsjuklighet i form av missbruk och beroende och annan psykia- trisk diagnos eller närliggande tillstånd. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2021.7 –Regeringens förnyade strategi för politiken avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar 2021–2025.8 –Regeringens uppdrag till Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd (MFoF) att ta fram en handlingsplan för brotts- förebyggande föräldraskapsstöd. Handlingsplanen syftar till att identifiera, utveckla och sprida verkningsfulla och hållbara arbets- sätt och samverkansmodeller som ska förebygga barns och ungas brottslighet. Bland annat ingår det att lämna förslag när det gäller föräldraskapsstöd i kommuner som har områden vilka Polis- myndigheten definierat som utsatta. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 januari 2022.9 Typiskt för brottsförebyggande åtgärder på individ- nivå är att dessa förutsätter samverkan mellan flera aktörer. I grunden finns ett system med orosanmälningar som gör att vissa myndig- heter och yrkesverksamma inom till exempel och skolan är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa (14 kap. 1 § socialtjänstlagen). När lämpliga åtgärder sedan ska identi- fieras, planeras och genomföras är det i de flesta fall viktigt att det finns ett samarbete mellan flera olika samhällsaktörer, både offentliga och ideella, och med enskilda. Samverkan är en framgångsfaktor i det lokala brottsförebyggande arbetet men på många håll också en stor utmaning. Det finns flera olika arbetsmodeller som kan utgöra ett stöd, såsom sociala insatsgrupper (SIG) och SSPF (socialtjänst, skola, polis, fritid), se avsnitt 5.4. När det gäller sociala insatsgrupper har 2020/21:163. 2020/21:132. 9S2020/09554. Vad ska kommunerna göra för att förebygga brott? gett regeringen tillkänna att användningen av arbets- metoden behöver öka inom flera områden.10 har haft i uppdrag att utvärdera arbetet med sociala insatsgrupper.11 Uppdraget slutredovisades men arbetet har fortsatt inom ramen för ytterligare två regeringsuppdrag.12 bedriver också på regeringens uppdrag13 ett aktivt arbete tillsammans med Skol- verket om tidiga och samordnade insatser för barn, se avsnitt 10.3.2.