sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna för säsongsarbetare är hämtade från det s.k. säsongsanställningsdirektivet.36 Bestämmelserna i direktivet om lämplig bostad är tvingande och för del handlade det därför om ett genomförande av direktivet när bestämmelserna infördes i utlänningslagen. Någon analys av behovet av reglerna som sådana gjordes därför inte men hur bestämmelsen ska tolkas fördes det däremot resonemang om i förarbetena. Enligt utredningen bör vissa av de krav som finns i 6 c kap. 3 § UtlL gälla även för arbetsgivare som tillhandahåller en bostad åt en arbetskraftsinvandrare med till- stånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Det föreslås därför att om arbetsgivaren tillhandahåller en bostad till utlänningen får hyran för bostaden inte stå i missförhållande till utlänningens lön eller boendets standard och bostaden ska uppfylla allmänna säkerhets- och hälsobestämmelser. Bestämmelserna bör tolkas på samma sätt som 6 c kap. 3 § UtlL och förarbetena till införandet av den bestäm- melsen kan därför tjäna som vägledning. I dessa förarbeten anfördes bl.a. följande. När det gäller att hyran inte får vara för hög i förhållande till boendets kvalitet borde bestämmelsen i 12 kap. 55 § jordabalken om hyressättning enligt bruksvärderegeln kunna ge vägledning. Det innebär att bedöm- ningen i första hand bör göras med ledning av hyran för liknande bostäder på orten där bostaden är belägen eller, om det inte kan ske, med hänsyn till i övrigt likartade förhållanden. Ett syfte med bestämmelsen är också att arbetskraftsinvandraren, efter betalning av hyran, ska ha kvar så mycket av sin nettoersättning att levnads- förhållandena framstår som rimliga. En jämförelse kan göras med 4 kap. 1 § SoL. Efter att hyran är betald ska utlänningen inte behöva försörjningsstöd för att täcka kostnaderna för bl.a. uppehälle. Beträffande de allmänna hälso- och säkerhetsbestämmelserna hän- visades i förarbetena till införandet av 6 c kap. 3 § UtlL till 12 kap. 18 a § sjunde stycket 2 jordabalken om skick och lägsta godtagbara standard. Bestämmelsen innebär att bostaden inte får ha sådana brister i fråga om hållfasthet, brandsäkerhet eller sanitära förhållan- den som inte skäligen kan godtas. Motsvarande bör gälla även för den här föreslagna bestämmelsen.37 36Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning. 2017/18:108, Genomförande av säsongsanställningsdirektivet, s. 42 ff. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas När det gäller frågan om kvittning gäller bestämmelserna i kvitt- ningslagen även för arbetskraftsinvandrare. Det behöver därför inte framgå särskilt av den nu föreslagna bestämmelsen. Enligt utred- ningen finns det vidare ingen anledning att ha en sanktionerad skyl- dighet för arbetsgivaren att tillhandahålla skriftlig information om hyresvillkoren och något sådant krav föreslås därför inte heller. För säsongsarbetare gäller alltså att de måste kunna visa att de har en bostad av lämplig standard för att beviljas ett tillstånd. Skulle arbets- givaren dessutom tillhandhålla eller förmedla bostaden gäller ytter- ligare krav för att tillståndet ska beviljas. Denna ordning gör att bostaden kontrolleras redan när tillståndet beviljas. Om förhållan- dena förändras efter att utlänningen har beviljats tillståndet kan det utgöra grund för återkallelse.38 En utlänning som har haft ett tillstånd för säsongsarbete och t.ex. inte har iakttagit den anmäl- ningsskyldighet som finns vid byte av bostad kan riskera att få en senare ansökan avslagen. Detsamma gäller vid en ansökan om för- längning av tillståndstiden.39 Skulle en säsongsarbetare få sitt till- stånd återkallat på grund av brister hos arbetsgivaren kan arbets- tagaren vara berättigad till ersättning enligt lagen (2018:318) om rätt till ersättning när ett tillstånd för säsongsarbete återkallas. Enligt utredningens förslag ska något krav på bostad inte upp- ställas för att ett arbetstillstånd ska beviljas. Kravet på bostaden ska istället rikta sig mot arbetsgivaren som tillhandahåller bostaden. Det innebär att om kraven inte uppfylls så kommer arbetstillståndet inte att återkallas och det utgör inte heller skäl för att avslå en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Däremot kan en ansökan komma att avslås om arbetsgivaren har dömts att betala en sanktionsavgift på grund av en tidigare överträdelse av bostadskravet enligt den nya bestämmelsen 6 kap. 2 c § UtlL. Eftersom bestämmelsen om arbets- tillstånd i 6 kap. 2 § UtlL är fakultativ skulle också kunna avslå en tillståndsansökan om det redan av ansökan framgår att villkoren för bostaden inte kommer att uppfyllas. 386 c kap. 13 § UtlL. 2017/18:108 s. 42. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas verket behöver dock inte regelmässigt ställa frågor om bostads- förhållandena redan vid tillståndsansökan. I förarbetena till införandet av säsongsanställningsdirektivet övervägdes det om det borde införas en civilrättslig sanktion inriktad på det fall att arbetsgivaren tar ut en hyra som står i missförhållande till bl.a. utlänningens nettoersättning. En sådan sanktion framstod dock inte som lämplig i det fallet bl.a. eftersom hyrans storlek och dess förenlighet med inresevillkoren kommer att bedömas av Migra- tionsverket redan innan arbetstagaren anländer till Sverige.40 Någon motsvarande kontroll av att de nu föreslagna kraven beträffande bostad efterlevs kommer inte att göras regelmässigt av Migrations- verket i samband med att en ansökan om arbetstillstånd behandlas. Det är inte heller troligt att det t.ex. i ansökan om tillstånd redovisas en hyra som står i missförhållande till utlänningens lön eller boen- dets standard. Skulle det däremot framkomma, t.ex. i samband med att kontrollerar villkoren vid en förlängnings- ansökan, att utlänningen har betalat arbetsgivaren för boendet kan det finnas anledning att granska villkoren för detta. Det är endast om får indikationer på att boendeförhållandena inte följer de krav som uppställs som kommer att utreda frågan vidare. Om anser att arbetsgivaren brutit mot bestämmelsen kan detta anmälas till . Även eller kan vid inspektioner eller tips uppmärksamma fall av undermåliga boendeförhållanden. Den myndighet som uppmärksammar missförhållandena får rappor- tera detta till , som får göra en bedömning av om ärendet ska drivas vidare. Misstänkta fall ska alltså anmälas direkt till och några sekretesshinder mellan myndighe- terna borde därför inte uppstå. I förarbetena till införandet av säsongsanställningsdirektivet på- pekades att det redan enligt den nuvarande ordningen finns en möjlighet för en hyresgäst att på civilrättslig väg göra gällande att den hyra som hyresvärden tar ut inte är skälig (se 12 kap. 55–55 e §§ jordabalken). Det påtalades också att en arbetsgivare är skyldig att på avtalsrättslig grund betala lön och annan ersättning enligt anställ- ningsavtalet. En säsongsarbetare har samma möjligheter som andra rättssubjekt att få till stånd en rättslig prövning av en fordran genom att vända sig till domstol eller med en 2017/18:108 s. 97 f. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas ansökan om betalningsföreläggande enligt lagen (1990:746) om betal- ningsföreläggande och handräckning. Dessa möjligheter är givetvis också tillgängliga för arbetstagare med tillstånd enligt 6 kap. UtlL. Det hindrar dock inte att en arbetsgivare som tagit ut en oskälig hyra av utlänningen även får betala en sanktionsavgift till staten. Utredningen föreslår att en fysisk eller juridisk person som har en utlänning anställd ska betala en särskild avgift om arbetsgivaren brutit mot första stycket punkt 1 eller 2 i den nya bestämmelsen i 20 kap. 12 b § UtlL. Överträdelsen fullbordas tidigast när utlän- ningen har ett tillstånd enligt 6 kap. 2 § första UtlL och boendet som strider mot bestämmelsen påbörjats. För varje utlänning ska avgiften vara det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkrings- balken som gällde när överträdelsen upptäcktes eller, om den har upphört, som den pågick. Om överträdelsen har pågått än är avgiften för varje utlänning i stället två prisbasbelopp. Avgiften får sättas ned helt eller delvis, om särskilda skäl talar för det. Avgiften ska tillfalla staten och 20 kap. 13 § UtlL kompletteras med en hänvisning till den nya bestämmelsen. Allmän domstol kommer att pröva även dessa fall av särskild avgift. Ansökan ska göras av allmän åklagare efter det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål. Avgiften får inte tas ut när har gått efter det att överträdelsen upphörde. 20 kap. 14 § UtlL om hur avgiften ska betalas m.m. kommer att tillämpas även för dessa avgifter. Utredningen föreslår vidare, i avsnitt 5.3.5, att ett arbetstillstånd bl.a. inte bör beviljas för arbete hos en arbetsgivare som blivit påförd en sanktion enligt 20 kap. UtlL. Detta kommer alltså gälla även de arbetsgivare som blir påförda en sanktion för att ha brutit mot de nya boendekraven. Det nya brottet exploatering av utländsk arbets- kraft som utredningen föreslår i avsnitt 6.3.2, konsumerar en över- trädelse av det nu föreslagna boendekravet. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Om får information om att arbetstagaren bor i en bostad som arbetsgivaren tillhandahåller ska verket få möjlighet att genom ett föreläggande begära in uppgifter om boendeförhållandena på motsvarande sätt som gäller avseende anställningsvillkoren (6 kap. 6 b § UtlF). Bemyndigande för denna förändring förs in i 23 kap. 1 § UtlL. Den förändring av 6 kap. 6 b § UtlF som före- slås överensstämmer med den ändring av bestämmelsen som utred- ningen föreslog i SOU 2021:5 med tillägg för möjligheten att även kräva in uppgifter om boendevillkor. Uppgifterna kommer då att läm- nas skriftligt på heder och samvete, vilket innebär att en arbetsgivare som lämnar osanna uppgifter eller förtiger sanningen avseende en bostad, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, kommer att kunna dömas för osann försäkran till böter eller fängelse . Om brottet bedöms som grovt kan arbetsgivaren dömas till fängelse i högst och om gärningen begås av grov oaktsamhet kan arbets- givaren dömas för vårdslös försäkran till böter eller fängelse (15 kap. 10 § BrB). Genom utredningens förslag kommer arbetsgivaren att vara skyldig att vid äventyr av vite lämna uppgifter om villkor för boendet. Om föreläggandet inte efterlevs kan arbetsgivaren påföras ett vite. Vitet baseras då på underlåtenheten att lämna de begärda uppgifterna. Om arbetsgivaren däremot lämnar oriktiga uppgifter kan arbetsgivaren dömas för osann eller vårdslös försäkran. Det är då de felaktiga upp- gifterna som genererar ett straff. Någon dubbelbestraffningssitua- tion blir därför inte aktuell då det är olika handlingar som bestraffas. Liksom redan påpekats i SOU 2021:5 har kritik framförts att 6 kap. 6 b § UtlF är verkningslös om arbetsgivaren väljer att inte skicka in några uppgifter alls. Utredningen föreslog därför redan i delbetänkandet att bestämmelsen ska förenas med en vitesskyldig- het, genom bemyndigande i 9 kap. 17 UtlL. Utredningen hänvisar i detta avseende till det som anfördes i delbetänkandet om möjlig- heten för att vid vite förelägga en arbetsgivare att lämna uppgifter.41 41SOU 2021:5 s. 189 ff. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas Bedömning: Ett höjt inkomstkrav eller en begränsning av anställningsgraden för att beviljas arbetstillstånd behöver inte införas eftersom det inte är ändamålsenligt för att motverka det missbruk som utredningen har kartlagt. Alternativt förslag: Om inkomstnivån ska höjas och anställ- ningsgraden regleras ska det krävas att anställningen motsvarar av en heltidstjänst och gör det möjligt för utlänningen att uppnå goda levnadsvillkor. En fråga som har diskuterats är om den inkomst som krävs för att uppfylla det så kallade försörjningskravet borde höjas. Kravet på att anställningen ska göra det möjligt för arbetskraftsinvandraren att försörja sig har i förarbetena förklarats med att inkomsten måste vara av sådan storlek att utlänningen inte behöver försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen för att täcka sina kostnader.42 Mot denna bakgrund har räknat fram att bruttolönen måste uppgå till . Vid en översyn av detta belopp 2019 konstaterade verket att det inte fanns skäl att ändra det beloppet och att det därmed alltjämt var tillräckligt med en månads- inkomst på för att kunna försörja sig. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.4.2 tjänar av alla som ingick i statistiken från SCB mer än . tjänar mellan 17 000–. Det stora flertalet, , tjänar alltså från och uppåt. var det endast 142 personer som beviljades ett arbetstillstånd där den erbjudna månadslönen låg mellan 13 000–14 000 kronor.43 Av löneuppgifterna framgår inte om personen arbetat deltid, varit sjukskriven eller uppburit föräldrapenning. Enligt är en lön under för- sörjningskravet eller frånvaro av inkomst i relativt hög utsträckning enstaka fall som är utspridda på många arbetsgivare. 2007/08:147 s. 27. 43År 2020 redovisas på grund av att det var det året hade uppgifter om detta. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas givare som betalade en arbetskraftsinvandrare var det stora flertalet arbetsgivare som bara anställde en arbets- kraftsinvandrare, vilket enligt tyder på att det i de allra flesta fallen inte är fråga om ett systematiskt missbruk av reglerna när det gäller låga löner. Av kartläggningen framgår dessutom att det egentligen inte är den redovisade inkomsten som är problemet utan att vissa arbets- kraftsinvandrare tvingas betala tillbaka delar av lönen till arbets- givaren. Kartläggningen visar att det missbruk som rapporteras inne- bär att arbetskraftsinvandrare kan redovisa en godtagbar lön till olika myndigheter men att de sedan måste betala tillbaka delar av den till arbetsgivaren. Den inkomst arbetstagaren får är då egentligen betyd- ligt lägre än vad som framgår av offentlig, tillgänglig statistik och de handlingar som skickas till eller de inkomstupp- gifter som finns hos , liksom i det avtal som arbets- givaren och arbetskraftsinvandraren ingått. Detta missbruk bör för- hindras genom de andra åtgärder som utredningen föreslår i detta betänkande. Eftersom missbruket inte i första hand består i att de redovisade inkomstnivåerna är för låga saknas det enligt utredningen skäl för att förändra det nuvarande regelverket och den inkomstnivå som tillämpas. Trots detta kan det möjligen finnas ett visst värde i att ställa krav på en något högre lägsta inkomst än vad som gäller för att en tredjelandsmedborgare ska få tillstånd för att komma hit och arbeta. Frågan är då hur det ska uppnås och vilken inkomstnivå som kan vara rimlig. Utredningen redogör därför nedan för ett alternativt förslag. Alternativt förslag avseende inkomstnivåer I finns till skillnad från i många andra länder inga minimi- löner. Det är också en grundläggande princip i den så kallade svenska modellen att det inte finns någon statlig reglering av lönerna utan att dessa bestäms av arbetsmarknadens parter. Att införa någon form av minimilön för just arbetskraftsinvandrare skulle därför strida mot den svenska modellen. SCB redovisar medellönen i , dels som ett totalbelopp för alla löntagare, dels uppdelat efter olika faktorer som kön, yrkesområde etc. Medellönen i var Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas och medianlönen (det vill säga den mittersta lönen när lönerna sorteras i storleksordning) var . Ett förslag som framförts är att lägsta tillåtna lön skulle vara medianlönen. Det innebär dock en mycket stor förändring av det nuvarande systemet för arbetskraftsinvandring och skulle medföra att många branscher inte längre skulle kunna rekrytera utländsk arbetskraft trots att de kan ha behov av det. Enligt utredningen är ett sådant förslag inte förenligt med våra direktiv att det nuvarande systemet ska värnas. Ett annat förslag som har förts fram är att inkomstnivån skulle knytas till konsumentprisindex och räknas upp med detta. En sådan indexering måste då utgå från en viss nivå. Det måste också finnas någon form av författningsstöd för att en sådan beräkning ska göras. Kravet på att kunna försörja sig finns inte bara för den som vill komma hit och arbeta utan samma begrepp används också t.ex. för att få uppehållstillstånd på grund av anknytning i 5 kap. 3 b § UtlL och också för att få permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL. Av UtlF framgår att dessa försörjningskrav är knutna till beräkningen av förbehållsbeloppet i 7 kap 5 § utsökningsbalken (se 4 kap. 4 c och 4 d §§ UtlF). Nivån på det försörjningskravet innebär i stort sett samma nivå som skälig levnadsstandard enligt social- tjänstlagen. Att begreppet försörja sig skulle ges helt olika innebörd beroende på vilken sorts tillstånd som prövningen avser är knappast rimligt. Det finns heller ingen anledning att generellt höja kravet på vad som ska krävas för att man ska kunna försörja sig för alla de tillstånd där begreppet används. En bättre ordning är då att införa ett annat uttryck i bestämmelsen som reglerar arbetstillstånd och som också medger att nivån höjs något i förhållande till vad som gäller . För att beviljas arbetstillstånd skulle då kunna krävas att anställningen – det vill säga inkomsten – ska göra det möjligt för utlänningen att uppnå goda levnadsvillkor. Begreppet goda levnadsvillkor innebär en högre nivå än skälig levnadsnivå. Det används bl.a. i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och tar då främst sikte på andra förhål- landen än rent ekonomiska. Det används dock även i andra samman- hang som t.ex. i rapporter om olika gruppers levnadsvillkor och då kan även de ekonomiska villkoren omfattas. Genom att använda ett begrepp som inte är knutet till försörjningsförmågan och därmed till de belopp som används för att beräkna skälig levnadsnivå och Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas förbehållsbeloppet enligt utsökningsbalken så får möjlighet att använda sig av en annan beräkningsmodell än den som man använt. Det blir då möjligt att låta sådana saker som medelinkomsten för löntagare i och konsumentprisindex påverka beräkningen. Enligt 6 kap. 9 § UtlL får regeringen meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Med stöd av detta bemyn- digande kan regeringen utfärda närmare föreskrifter om vad som avses med goda levnadsvillkor. Utredningen har inte fått fram uppgifter om hur anställningsgraden ser ut för arbetskraftsinvandrare inom respektive bransch men har fått information om anställningar där lönen understiger 25 000 kro- nor . Av dessa uppgifter framgår att uppskattningsvis av alla tillstånd och 7 pro- cent utgjorde deltidsanställningar eller anställningar med en lön . Eftersom utredningen inte har fått upp- gifter kan felmarginalen på dessa uppgifter vara stor. Uppgif- terna avser , vilket innebär att ansökningar från tiden före Migrationsöverdomstolens nya praxis , då löne- nivåerna kunde vara lägre än , ingår. Det ska också poängteras att detta är beviljade tillstånd och uppgifterna om lönenivåer och anställningsgrad är de som framgått av ansökningarna. Det står par- terna fritt att omförhandla villkoren, även om villkoren måste upp- fylla kraven i 6 kap. 2 § UtlL . Av uppgifterna framgår att det var vanligast med en anställ- ningsgrad om för alla med en lön om eller mindre. Av dem som beviljades en anställningsgrad om var en lön mellan 16 000–det mest före- kommande. av alla beviljade ansökningar som gällt deltidsanställningar har varit en anställning om 51–, hade en anställningsgrad om eller mindre och en anställningsgrad . Av rapporten från hela världen (rapport 2015:9) från Delegationen för Migrationsstudier framgår att drygt var tredje arbetskraftsinvandrare i vissa arbetskraftsintensiva branscher er- bjöds deltidsarbete i samband med ansökan om arbetstillstånd. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas revisionen har också påpekat att arbetskraftsinvandrarnas reella tjänstgöringsgrad inte kontrolleras för de arbetskraftsinvandrare som arbetar deltid på annat sätt än att den uppgivna tjänstgörings- graden är utgångspunkt för uträkning av heltidslönen när lönevill- koret ska bedömas. Av utredningens kartläggning framgår dock att det inte är missbruket av deltidsanställningar eller låga löner kopp- lade till deltidsanställningar, som framhålls som det huvudsakliga problemet. Utredningen har inte heller funnit rapporter eller vitt- nesuppgifter som beskriver att arbetskraftsinvandrare systematiskt skulle erbjudas deltidsanställningar men tvingas arbeta heltid. Även om det inte kan uteslutas att det förekommer finns det inga belägg för att det är ett så omfattande problem att det skulle motivera att deltidsanställningar förbjuds. Däremot framkommer det i rapporten uppgifter om att arbetstagare anställts på deltid av oklara skäl. En slutsats av detta var enligt rapporten att genom att erbjuda deltidsarbete kan man ta in dubbelt så många personer till jämfört med om man erbjudit heltidsanställning, vilket blir gynnsamt för den som har förmedling av arbets- och uppehållstill- stånd som sin affärsidé. Denna studie är dock begränsad både geo- grafiskt och i omfattning, varför några säkra slutsatser om ett generellt sådant problem med deltidsanställningar knappast kan konstateras. En reglering av deltidsanställningar är möjligen inte heller för- enligt med utredningens direktiv enligt vilka det nuvarande systemet för arbetskraftsinvandring ska värnas. Detta särskilt mot bakgrund av att missbruket, såvitt utredningen kan se, inte främst är kopplat till deltidsanställningar. Som redogjorts för ovan och i kapitel 4 består missbruket i stället av att en person får en uppgiven lön i anställningserbjudandet och i avtalet som denne sedan måste åter- betala del av till arbetsgivaren. I dessa fall ligger det i arbets- givarens intresse att inte erbjuda en deltidsanställning utan en hel- tidsanställning så att lönen framstår som så hög som möjligt för att den del som arbetsgivaren sedan får tillbaka, och som blir en oredovisad inkomst för denne, ska bli så stor som möjligt. Det kan också konstateras att i flera branscher, exempelvis besöks- näringen, framhålls att deltidsanställningar i vissa fall är nödvändiga för att verksamheten ska fungera. Många arbetsgivarorganisationer har lyft fram att en begränsning av rätten att anställa arbetskrafts- invandrare på deltid kraftigt skulle begränsa deras möjligheter att 44Se om denna rapport i avsnitt 4.2.4. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas anställa överhuvudtaget och då även bedriva sin verksamhet. Att arbeta deltid behöver inte heller innebära att utlänningen får en låg lön eftersom det även kan förekomma deltidsanställningar med höga löner. Det bör också beaktas att motsvarande begränsningar inte finns för andra grupper av arbetstagare, som t.ex. för EU-med- borgare. Kartläggningen i kapitel 4 visar att missbruket av systemet för arbetskraftsinvandrare inte i någon större utsträckning innebär att deltidsanställningar utnyttjas på ett otillbörligt sätt. Med hänsyn härtill och de övriga skäl som redovisats ovan anser utredningen att skälen mot en reglering av den tillåtna arbetstiden för arbetskrafts- invandrare överväger de skäl som finns för en sådan reglering. Ett förslag som reglerar anställningstiden tillgodoser inte de utgångs- punkter som finns i direktiven om en välavvägd ordning som beaktar både behovet av åtgärder och arbetsgivarnas behov av att på ett praktiskt och förutsägbart sätt kunna rekrytera personal med nöd- vändig kompetens.