sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Den kostnaden är en självklar del av såväl ansökan om att få starta en verksamhet eller vidta en åtgärd, som av verksamheten i sig (eftersom kunskapskravet består även under verksamhetens bedri- 1997/98:45. del 1 s. 216. 29Ibid., del 2 s. 16. Kostnaden för utredningsansvaret återspeglas även i förord- ning (1998:949) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken. Förordningen innehåller bestämmelser om avgifter som ska betalas för sådana kostnader som mark- och miljödomstolar och stat- liga förvaltningsmyndigheter har i fråga om prövning och tillsyn enligt , eller enligt föreskrifter som har meddelats i an- slutning till eller EU-förordningar inom tillämpningsområde. För verksamhetsutövare, när det handlar om verksamheter som prövas, innebär vår analys och klarläggande san- nolikt inte några konsekvenser. Även om kostnaden är en självklar del för icke-pågående mark- användning kan en konsekvens av tolkningen, när det gäller pågå- ende markanvändning, bli att den upplevs innebära en förändring. Detta eftersom de krav på utredning som följer av tidi- gare inte alltid har genomdrivits av myndigheter i praktiken. Till exempel framgår av en enkät till handläggare på länsstyrelser och distrikt, utförd av och Natur- vårdsverket , att regelverket om artskydd inte har till- lämpats konsekvent i alla delar av landet, och ibland inte alls30. Om gällande regelverk (inklusive bestämmelserna om utredningsansvar) börjar tillämpas fullt ut kan detta uppfattas som en skärpning av reg- lerna, relativt nuvarande situation, trots att det inte är det.31 Som exempel på brister i nuvarande praktik kan avverkningsan- mälan för skogsbruk nämnas. I denna ska det anges vilka hänsyns- krävande biotoper och arter som finns och vilken hänsyn som verk- samhetsutövaren avser att vidta i form av exempelvis skyddszoner eller annat. Emellertid motsvarar blanketten, såsom den för närva- rande är utformad, inte allt som rimligen bör krävas för att kunskaps- kravet ska anses vara uppfyllt. I många anmälningsärenden är det sparsamt med information och det handlar inte sällan om standar- diserade uppgifter som inte ger tillräckligt underlag för bedömning i ett enskilt fall. Konsekvensen av nuvarande situation, där befintliga regler inte tillämpas fullt ut, är att det i praktiken har blivit en förskjutning av vem som faktiskt tar ansvar för att utreda en åtgärds påverkan på 30Naturvårdsverket (2020) Rapport från utvärdering av riktlinjer för handläggning av artskydds- ärenden i skogsbruket . 31En tydlig bild av hur det kan upplevas att befintliga regler börjar tillämpas ges i Treschow et al. (2020) Konflikterna i skogen – en analys av regelkonflikter och myndighetsagerande. LTH Working Paper 2020:4. Resultatet har blivit att en alltför stor utredningsbörda har hamnat på myndigheter, i första hand . En sådan förskjutning är inte i enlighet med bestämmelserna i andra kapitel. Att förskjutningen återställs, och utredningsansvaret kommer att följa befintlig lagstiftning, kan dock, som nämnts, upp- levas som att en ny börda läggs på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd. Det bör i sammanhanget påpekas att en- skilda markägare eller verksamhetsutövare inom jordbruket har möj- lighet att få rådgivning inom ramen för landsbygdsprogrammet. Den kostnadsfria rådgivningen är då riktad till vissa aktörer inom en viss målgrupp men varierar mellan länen.32 När det gäller skogsbruk ställs krav på kunskapsunderlag om biologisk mångfald för de verksam- heter som är certifierade. Av 6 kap. 35 § följer att en miljökonsekvensbeskriv- ning bland annat ska innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, i sig eller till följd av yttre händelser, samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna. Det innebär att de försik- tighetsmått man avser vidta för att följa artskyddsreglerna ska redo- visas i miljökonsekvensbeskrivningen, liksom uppgifter om rådande förhållanden med avseende på förekomsten av arter, satt i relation till vad som framgår av det livsmiljöunderlag som vi föreslagit (av- snitt 11.8), samt vilka ytterligare undersökningar om artförekomster som gjorts med anledning av underlaget. Vi har föreslagit att det ska införas en motsvarande bestämmelse i 8 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd. Enligt förslaget ska det framgå av förordningen att en anmälan ska innehålla en redo- visning av huruvida åtgärden kan komma att påverka fridlysta arter, samt en redovisning av de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. . Redovisningarna ska ta ut- gångspunkt i aktuellt livsmiljöunderlag. Bestämmelsen tydliggör befintligt ansvar. Som en följd av detta måste verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd i ett tidigt skede beakta verksamhetens eller åtgärdens betydelse för artskyddet och härvid börja sina undersökningar genom att granska den infor- mation som framgår av livsmiljöunderlaget. Genom att frågorna lyfts 32För mer information se greppa.nu. Rådgivning 2021–2022 (greppa.nu). i underlaget blir de också tydliggjorda för de myndigheter som i det enskilda fallet ska ta ställning till om åtgärder för att förebygga eller hindra sådant som är förbjudet är tillräckligt, eller om en verksamhet eller åtgärd ska förbjudas, eller om ytterligare försiktighetsmått be- höver beslutas. Sammantaget kommer underlag som innehåller be- skrivningar med stöd i livsmiljöunderlaget att ge bättre underlag för mer välgrundade och konsekventa beslut, vilket i sin tur kommer att öka kunskapen och kompetensen hos alla som berörs, liksom för- utsebarheten i besluten. Det bör också förkorta handläggningstider om det är tydligt från början, och inte behöver föreläggas om att det ska ges in. Mot bakgrund av att en verksamhetsutövare, eller den som ska vidta en åtgärd, redan enligt befintlig lagstiftning ska ta fram ett tillräckligt kunskapsunderlag, innebär förslaget inga ökade admi- nistrativa kostnader för verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd, relativt nolläget, möjligen en något minskad kostnad efter- som det är tydligt från början vad som ska ingå. Myndigheter bedöms inte få några ökade kostnader i och med tyd- liggörandet. En förväntad effekt är att myndigheterna ska få bättre beslutsunderlag i inkommande ärenden när det gäller artskydd. I förordningen (1998:904) om anmälan av samråd har vi föreslagit att det ska införas en bestämmelse om att den som avser vidta en åtgärd som inte är tillstånds- eller dispenspliktigt, som kan påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer, ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § . Syftet är att tydliggöra tillämpnings- området för och 8 kap. så att en prövning av vilka försik- tighetsmått som kan behövas också alltid görs när det handlar om påverkan på de fridlysta arterna. Vi bedömer att det inte kommer att ha några direkta konsekven- ser, eftersom en motsvarande anmälan görs , om än i form av att den som underrättat om avverkning ska anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 §. 15.5.2Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd Vi har föreslagit att 1.Statskontoret ska utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering, 2.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas, 3.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Artdatabanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter, 4.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livs- miljöer på land, 5.Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten. 6.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade. 7.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande natur- miljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prio- riterade. 8.Naturvårdsverket ska få i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, röd- listning, CITES-listning, med flera begrepp som gäller biologisk mångfald innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt. 9.Att varje länsstyrelse ska besluta om att anta ett livsmiljöunderlag för länet samt att underlaget där- efter ska revideras minst . Livsmiljöunderlagen ska omfatta alla arter som är fridlysta enligt 8 kap. , hotade samt regionalt prioriterade arter och deras livsmiljöer. Livsmiljö- underlag ska bland annat innehålla: –En sammanfattande redogörelse för förhållandena med avse- ende på artskyddet och de fridlysta, hotade och regionalt prio- riterade arternas behov inom ett län. –En redogörelse för vilka befintliga verksamheter som man vet utgör ett hot mot dessa arter inom ett län samt hur dessa på- verkar arterna. –En analys av brister i landskapet, vad gäller fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arters behov av livsmiljöer. –Identifiering av de förstärkningsåtgärder som behövs i form av ny- eller återskapade strukturer och livsmiljöer. Livsmiljöunderlaget ska utgöra en del av beslutsunderlaget i ärenden som involverar bedömningar enligt 8 kap. . Underlaget kan också användas som stöd och utgångspunkt i samband med öve- renskommelser om naturvårdsavtal. Förslagens effekt relativt befintlig tillgängliggjord information Utredningen konstaterar att ett omfattande arbete pågår med att samla digital information från offentlig förvaltning i en portal, dataportal. Portalen är under utveckling av Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och syftar till att samordna och tillgängliggöra datamängder som tillhandahålls av offentliga och privata organisa- tioner. Utredningen konstaterar dock att denna portal främst till- handahåller metadata och länkar till dataset som kan laddas ner för bearbetning av professionella aktörer. dataportal bedöms därmed inte vara ett lämpligt format för den samlade infor- mation om arter och natur som utredningen föreslår. Ytterligare ett projekt pågår, som syftar till en sammanslagning av de befintliga webbtjänsterna Biodiversity (BAS) och Swedish Life Watch (SLW) till ett nytt verktyg kallat Infrastructure (SBDI). Syftet med den nya tjäns- ten är att tillhandahålla data och analysverktyg för forskning om bio- diversitet och ekosystem. Denna infrastruktur vänder sig alltså inte specifikt till markägare, verksamhetsutövare eller allmänhet, utan främst till forskare. Enligt lag (2010:1767) och förordning (2010:1770) om geogra- fisk information beskrivs ansvarsfördelningen för myndigheter som arbetar med sådan information. Lantmäteriet ska samordna den svenska infrastrukturen för tillgång till och utbyte av geografisk miljöinfor- mation, medan , Havs- och vattenmyndigheten, , med flera har utpekat ansvar för vissa sådan infor- mation, enligt förordningen. Dessa myndigheter har alltså redan ett utpekat informationsansvar för viss digital informationshantering gällande geografiska områden och biologisk mångfald. Webbtjänsten Artportalen, som tillhandahålls av SLU Artdata- banken, är en databas för observationer av växter, djur och svampar i , där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar. Fram hade 74 miljo- ner fynd registrerats, och antalet ökar ständigt när nya fynd rappor- teras. Fynden som registreras i Artportalen härrör till från offentlig verksamhet, medan övriga rapporteras in av allmänheten.33 Genom denna så kallade citizen science, medbor- garforskning, kan information om naturen registreras i en omfatt- ning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel. Samti- digt innebär Artportalens öppna karaktär att fynduppgifterna måste bedömas i varje enskilt fall, och vid behov kontrolleras med SLU Artdatabanken samt med uppgiftslämnaren. Artportalen används i mycket stor utsträckning som underlag för ärendehandläggning och planering av myndigheter som kommuner, länsstyrelser, , , , med flera, men också av kommersiella aktörer som exempelvis konsult- företag. I Artportalen kan dessa aktörer, och allmänheten, söka fram artfynd inom större eller mindre områden samt läsa närmare infor- mation om varje enskilt fynd. var antalet unika användare i Artportalen 680 000, varav 200 000 återvändande användare.34 400 handläggare hos läns- 33SLU Artdatabanken e-post . 34SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8. styrelserna och 211 handläggare hos har tillgång till verktyget via en särskilt utvecklad tjänst för offentlig verksamhet. Totalt hämtade länsstyrelserna ut fynd från Artportalen 18 miljoner gånger och 500 000 gånger. Kommuner har direkt åtkomst till Artportalen och enskilda uttag registreras inte, men ett hundratal kommuner har behörighet att se även skyddade artuppgifter. I genomsnitt får Artportalen cirka 500 förfrågningar från konsultföretag med begäran om uttag av skyddade artupp- gifter ur databasen.35 SLU Artdatabanken finansieras till genom statliga an- slag och till övriga genom uppdrag, bidrag och övriga intäkter. står ensamt för av intäk- terna genom de uppdrag och bidrag som myndigheten lämnar till verksamheten.36 stod SLU Artdatabanken inför stora budgetnedskär- ningar på grund av minskad extern finansiering.37 Som en följd av de minskade intäkterna varslades personal och avgifter infördes för bland annat behörighet till åtkomst till skyddsklassade data. Endast tre länsstyrelser valde att betala avgiften, vilket medförde att övriga länsstyrelser stängdes av från tjänsten. Avstängningen av behörighet till skyddsklassade data berörde fler än 100 handläggare hos länssty- relserna. avböjde att betala avgiften och även där stäng- des alla behörigheter till skyddsklassade arter av för hundratals hand- läggare. Drygt 100 kommuner hade behörighet innan avgiften infördes, avböjde att betala avgiften och stängdes därmed av från tjänsten. Utredningen konstaterar att om ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden gällande biologisk mångfald, och arbeta aktivt med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, är det en grund- läggande förutsättning att information om arter och biologisk mångfald finns tillgänglig som stöd för myndigheters och företagsverksam- heter. En situation där tillgängligheten till fakta om arter och artfynd kan komma att stängas av för många myndigheter ökar risken för att viktig information inte kommer att vägas in vid planering och ärende- handläggning. 35SLU Artdatabanken e-post . 36SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 13. 37Ibid., s. 8 och 12. Utredningen bedömer sammantaget att Artportalen är den viktigaste och mest lättillgängliga källan till kunskap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgäng- liga som underlag för planering och ärendehandläggning. Effekten av vårt förslag är möjligheten att enkelt söka den infor- mation som finns tillgänglig och veta var man ska söka den. Förslagens konsekvenser för berörda myndigheter Förslaget att utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering inne- bär i sig varken några rättsliga effekter eller konsekvenser utöver kost- naderna för Statskontoret att genomföra utredningen. När det gäller arbetet med att samla och presentera information om fridlysta och fredade arter bedömer vi att det kommer att inne- bära ett tämligen omfattande arbete, som kräver extra resurser för att ta fram information och sedan uppdatera den löpande. Utred- ningen har gjort ett förberedande arbete genom att sammanställa sök- bara artlistor över samtliga arter som är skyddade enligt EU:s fågel- och livsmiljödirektiv, , artskyddsförordningen samt jakt- och fiskeregler, med information om CITES-listning i de fall detta är aktuellt. Utredningens artlistor kommer att överlämnas till i samband med att utredningen avslutas, för vidare bearbetning och eventuell spridning. Eftersom Havs- och vat- tenmyndigheten endast har ett fåtal akvatiska arter att beskriva be- döms myndighetens insats kunna genomföras med befintliga resurser. SLU Artdatabanken behöver medverka, vilket kan ske via Naturvårds- verkets avtal med kunskapscentret. Den ytterligare information som verksamhetsutövare eller mark- ägare behöver om det utredningsansvar som åvilar dem förutsätter viatt tillsyns- och tillståndsmyndigheter ger i samband med tillsyn eller prövning. Förslagets konsekvenser för verksamhetsutövare och markägare Om tillgänglig information saknas kommer det i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon för att utföra en beskrivning av naturmiljön. Därtill kommer att, enligt , medför god kännedom om höga naturvärden på den egna fastigheten att dessa kan bevaras i större utsträckning, genom hänsyn vid avverk- ning. Det medför också att markägaren i större utsträckning frivilligt avsätter områden med höga naturvärden för naturvård.38 Att det finns möjligheter att på ett relativt enkelt sätt få del av den samlade information som redan finns innebär att fokus kan läggas på konse- kvenserna av den egna verksamheten, och därigenom kan bättre under- lag tas fram till en lägre kostnad än om var och en behöver ta fram även den övergripande informationen. En farhåga som lyfts är att tillgängliggjord information har en ten- dens att ses som sanning, varför det är viktigt att sådan är tillförlitlig och korrekt. Ett generellt problem är också att det ofta kan vara svårt att skilja mellan vad som uttrycks som objektiv fakta och vad som är ett resultat av bedömningar. Att beskrivningar till sin natur är normativa är varken nytt eller märkligt. Det är därför, menar vi, viktigt att vara medveten om det och att den myndighet eller den enskilde som använder information är medveten om att det som beskrivs är just tillgänglig information . I samband med en anmälan eller prövning är det verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska ta fram underlag. I den mån denne anser att tillgängliggjord informa- tion är undermålig eller felaktig kan fokus läggas på att visa att situa- tionen är en annan. Vår slutsats är att även ur detta perspektiv måste det underlätta att på ett enklare sätt kunna ta del av den information, normativ eller ej, som myndigheter har att tillgå och som kommer att användas i ärendet. Det är tveklöst så att kunskapskravet kan vara både betungande och kostsamt. Att kunskapskravet åvilar verksamhetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, följer emellertid redan av nu gällande lagstiftning, det är inte en följd av utredningens förslag. Information bedöms endast vara till fördel för verksamhetsutövare och markägare i samband med att de fullgör sitt utredningsansvar. Utredningen be- dömer dock att det inte är möjligt att kvantifiera vare sig effekter eller konsekvenser i detta avseende. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. En eftersträvad effekt är förutsebarhet och tydlighet genom kunskap om landskapet. I vår europeiska utblick visade det sig att såväl som arbetar med olika former av planer och program för att samla information om landskapen ur artperspektiv. Till de centrala metoderna i artskyddsarbete hör skydd av förekomstplatser och vård av dessa. En viktig del av det finska arbetet för skydd av arter är att samla och studera förekomstplatserna, så att förekomsterna ska kunna beaktas i planeringen av markan- vändningen. Det har därför utarbetats handlingsprogram för artskydd med tanke på styrningen av arbetet. Den tyska landskapsplaneringen handlar i korthet om att peka på styrkor och svagheter i landskapet och om att dra slutsatser om vad som behöver göras. Det är ett bra och fungerande sätt att tillgäng- liggöra information och mål som måste beaktas i samband med annan planering av markanvändningen. Genom att den tyska formen av land- skapsplanering kombinerar information och mål från den sektoriella miljöplaneringen skapas en informationsbas, som sedan kan använ- das för olika former av fysisk planering, men också när man tar fram miljökonsekvensbedömningar, livsmiljödirektivsplaner, etc. I de flesta tyska stater resulterar landskapsplaneringen inte i obligatoriska åtgär- der, men genom att innehålla information som såväl allmänhet som beslutsfattare har tillgång till bidrar landskapsplaneringen till att in- tegrera miljöhänsyn och förenlighet med miljöregler i beslutsfat- tandet.39 De positiva effekter som landskapsplaneringsinstrumentet har bi- dragit med i och menar vi kan uppnås med livsmiljö- underlagen. Det handlar i grunden om att förse såväl myndigheter som enskilda med information, vilket i sin tur gör alla processer och beslut mer förutsebara för alla som är berörda. 39von Haaren och Vollheyde (2019) Landscape planning in : Not loved by all, but badly needed for Spatial Planning and Sustainable Development, Vol. 7(4), pp. 148–166. Arbetet med framtagande, uppföljning och revidering av livsmiljöunderlag Enligt vårt förslag ska varje länsstyrelse ta fram och besluta om ett livsmiljöunderlag för det egna länet. Arbetet som ska göras är att sam- manställa befintlig kunskap, analysera den och hålla ett samråd, var- efter den kunskap som erhållits genom samrådet ska analyseras och föras in i programmet. Därtill ska livsmiljöunderlagen följas upp samt justeras . För hantering av informations- och kartmate- rial bedömer utredningen att befintliga system för digital karthanter- ing och webb hos länsstyrelserna är tillräckliga. ska få i uppdrag att inleda arbetet genom att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras, med stöd i det under- lag som finns angående grön infrastruktur. Utredningen bedömer att det krävs förstärkta resurser med en årsarbetskraft för att ta fram riktlinjerna. Konsekvenser av livsmiljöunderlag gällande fridlysta arter I många situationer blir det upp till myndigheterna att bedöma vilka verksamheter eller vilka åtgärder som kan komma till stånd vid före- komst av arter som är fridlysta. Det blir i slutänden också prövnings- och tillsynsmyndigheter som har att bedöma vilka försiktighetsmått som är nödvändiga för att en verksamhet eller åtgärd ska kunna vid- tas utan att aktualisera fridlysningsbestämmelserna. Livsmiljöunder- lagen ska på ett generellt plan beskriva sådana åtgärder eller verksam- heter som kan utgöra hot mot fridlysta arter. Underlagen ska också beskriva om, och i så fall hur, sådana verksamheter eller åtgärder bör bedrivas för att undvika förbjuden påverkan på sådana arter. Därmed kan livsmiljöunderlagen dels ligga till grund för framtagandet av miljö- konsekvensbeskrivningar som underlag till olika ansökningar, dels för de enskilda myndighetsbeslut som senare fattas. Sådana beslutsunderlag behövs för såväl tillsyn som tillstånds- prövning. En konsekvens av livsmiljöunderlagen är att nödvändiga kunskaper om arterna och dessas krav på livsmiljöer byggs upp och tillgängliggörs genom livsmiljöunderlagen, liksom kunskapen om var i landskapet livsmiljöer finns som uppfyller de fridlysta arternas krav. Livsmiljöunderlagen kommer på så sätt att utgöra en grundläggande del av det omfattande kunskapsunderlag som behövs och som rör olika former av exploatering och markanvändning.