sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — I samband med regeringsuppdraget om grön infrastruktur har mycket kunskap om landskapets biologiska mångfald sammanställts, vilket innebär att arbetet med att samla kunskap om arter och natur- miljöer till viss del redan är färdigställt. Som stöd för arbetet med grön infrastruktur har tagit fram riktlinjer, vägled- ning, basdokument för kartläggning av landskapets kvaliteter, defi- nitioner av naturtyper, med mera. Här finns alltså redan mycket om- fattande underlag samt metodik. Enligt riktlinjer för arbetet med grön infra- struktur är syftet följande: Syftet med grön infrastruktur är att bidra till bevarande av biologisk mång- fald, främja ekosystemens status och resiliens och därmed stärka eko- systemtjänster som är viktiga för samhället i stort. Att arbeta med utgångspunkt i en grön infrastruktur tillför ett mer- värde både genom att befintliga insatser samordnas och effektiviseras, och genom att landskapssammanhang som blivit förbisedda upp- märksammas. beskriver vidare i riktlinjerna vilka de landskaps- övergripande nationella prioriteringarna är för arbetet med grön in- frastruktur: •Stoppa försämringen av tillståndet för de naturtyper och arter som har dålig bevarandestatus och en negativ trend och/eller står inför ett stort, negativt förändringstryck. •Skapa en positiv utveckling för de naturtyper och arter som har dålig eller otillfredsställande status. •Skapa en klimatanpassning genom åtgärder i områden med stora risker för översvämning. •Komplettera nätverket av skyddade områden, för att nå de natio- nella miljömålsetappmålen för skydd av skog, våtmarker, sötvatten och områden. •Säkerställ att Natura 2000-nätverket är komplett, funktionellt, och har ett tillräckligt skydd och en god förvaltning. •Åtgärdsbehov för att förbättra konnektiviteten mellan områdena behöver identifieras och åtgärder genomföras. •Restaurera prioriterade skadade ekosystem. Riktlinjerna för grön infrastruktur redovisar också de obligatoriska delar som ska ingå i en handlingsplan, vad gäller värden för biologisk mångfald och ekosystemtjänster: •Beskrivning och kartor över områden med särskild betydelse för biologisk mångfald i olika landskapstyper (värdekärnor/värde- trakter). •Beskrivning av ansvarsarter/ansvarsnaturtyper för länet, samt kar- tor över deras förekomst (med utgångspunkt i underlag från Natur- vårdsverket). •Beskrivning och kartor över områden med särskild betydelse för sociala värden, såsom friluftsliv eller andra kulturella ekosystem- tjänster. •Beskrivning och kartor över områden av stor betydelse för fisk- och skaldjursarter. •En översiktlig geografisk beskrivning av viktiga ekosystemtjäns- ter, med fokus på det rumsliga perspektivet. Det är också obligatoriskt att i en handlingsplan för grön infrastruk- tur beskriva hot, påverkansfaktorer och hinder: •Beskrivning av påverkan på grön infrastruktur kopplad till be- fintlig användning av mark och vatten. •Beskrivning och kartor över områden med högt förändrings- tryck. •Beskrivning och kartor över områden med högt påverkanstryck. •Beskrivning och kartor över områden eller linjeelement som är eller riskerar att fungera som barriärer för grön infrastruktur på landskapsnivå. •Beskrivning av områden med stor sannolikhet för ändrad mark- användning. •Beskrivning och kartor över områden med stor sannolikhet för betydande effekter av förväntade klimatförändringar. Handlingsplaner för grön infrastruktur ska också omfatta en redo- visning av befintliga bevarandeinsatser: •Beskrivning och kartor över olika formella skyddsformer. •Beskrivning och kartor över Natura 2000-områden och Ramsar- områden. •Beskrivning och kartor över frivilliga avsättningar (om sådana är möjliga att ta fram). •Beskrivning och kartor över marker med miljöersättning för betesmark, slåtteräng eller våtmark. •Beskrivning av och eventuellt kartor (frivilligt) över områden med strandskydd. •Beskrivning av miljöer som omfattas av generellt biotopskydd. •Beskrivning och kartor över riksintresseområden för naturvård och friluftsliv. Slutligen ska även bedömningar av brister och utmaningar framgå: •Särskilt viktiga element och länkar i landskapet. •Bristande viktiga länkar för olika naturslag. •Geografiska områden som lämpar sig särskilt väl för restaurer- ingsinsatser eller ny-/återskapande. •Ekologiskt sammanhängande områden som går över länsgränser. •Synergier och målkonflikter mellan terrestert och akvatiskt arbete. •Grön infrastruktur och ekosystemtjänster i tätorter/tättbefol- kade områden. •Ekologiskt viktiga övergångszoner mellan naturtyper. Kommunerna har vanligen någon form av information om naturmiljön som underlag till översiktsplaneringen. Detaljerade inventeringar kan finnas som har tagits fram som underlag för detaljplanering eller annan verksamhet. Vissa kommuner har tidigare haft egna naturdata- baser där fyndobservationer av arter finns samlade. Här kan fynd- observationer av olika slag finnas samlade, vilket även kan omfatta fynd av fridlysta arter. 6.6.18Övriga informationskällor om biologisk mångfald Utöver de informationskällor som har nämnts ovan finns ett otal andra källor och det är inte möjligt att ge en heltäckande beskrivning här. Några kan dock nämnas, exempelvis att SGU (Geolo- giska Undersökningar) har karteringar över berggrund och jordarter, Lantmäteriet har historiska och aktuella kartor samt flyg- och satellitbilder, har kartverktyget Fornsök där alla kända fornlämningar framgår. Universitet och högskolor har dokumentation i form av forskningsrapporter och elevuppsatser. Ideella föreningar kan ha mycket kunskap om främst lokala för- hållanden. Naturinventeringar kan utföras av olika konsultföretag, både större aktörer och mer specialiserade naturkonsulter. utför naturvärdesinventeringar som betaltjänst om en markägare önskar det. 6.7Rätten till rättslig prövning enligt har implementerat Aarhuskonventionens artikel 9 (tillgång till rättslig prövning) främst genom 16 kap. . Rätten att överklaga för ideella miljöorganisationer som uppfyller vissa krite- rier är i 16 kap. 13 § begränsad till att det måste handla om vissa domar och beslut. I 16 kap. 14 § anges att motsvarande ideella friluftsföreningar kan överklaga beslut som gäller strandskydd. Bestämmelsen är alltså begränsad till en viss typ av beslut. Emellertid har svenska domstolar med hänvisning till internationella förplik- telser och vidgat klagorätten till att avse också annan lag- stiftning och andra beslutskategorier än vad som följer av de uttryck- liga reglerna.287 Delar av denna praxis redovisas nedan. När det gäller miljölagstiftning utanför , till exempel be- slut rörande skogsvård och jakt, är den generellt tillämpliga bestäm- melsen 22 § förvaltningslagen (1986:223), av vilken följer att ett be- slut kan överklagas av den som berörs om det har gått henne eller honom emot. I förvaltningslagen saknas en uttrycklig klagorätt för miljöorganisationer. Praxis har i allt högre utsträck- ning gått mot en Aarhuskonform tolkning av överklagandebestäm- melserna. Nedan uppmärksammas några av den viktigaste avgöran- dena i klagorättshänseende. I målet hade , i två separata beslut, gett tillstånd till avverkning i två områden om vardera . I besluten före- skrevs att av en nyckelbiotop skulle sparas i varje område, enligt vad som närmare angavs med koordinater på bifogad karta. överklagade besluten och yrkade att de skulle upphävas. Frågan var om föreningen var att be- trakta som sakägare, det vill säga inte berörd av beslutet. Högsta för- valtningsdomstolen288 noterade bland annat att det nationella miljö- 287Darpö (2020) Om allmänhetens stöd och icke-beslut i skogen, JP infonet , s. 1. 288HFD 2014 ref. 8. målet för skogsbruket är jämställt med produktionsmålet289 samt att tillämpas parallellt med skogsvårdslagen men har före- träde i vissa avseenden enligt 4 § skogsvårdslagen. Domstolen kon- staterade att skogsvårdslagen innehåller ett flertal bestämmelser med anknytning till miljö och naturskydd, att lagen ska tillämpas paral- lellt med samt att de allmänna hänsynskrav som finns 2 kap. också gäller vid verksamhet enligt skogsvårdslagen. Det noterades även att samråd enligt 12 kap. 6 § ägt rum. sammanfattade med att besluten får anses vara sådana beslut som omfattas av artikel 9.3 i Aarhuskon- ventionen och att det såldes fanns en på konventionen grundad för- pliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel. menade därför att besluten bör anses angå i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen. För- eningen hade således haft rätt att överklaga besluten. Enligt kan Änok-domen sammanfattas med att artikel 9.3 i Aarhuskonven- tionen ska tillämpas på alla slags miljöbeslut, vilket innebär att allmän- heten ska erbjudas effektiva rättsmedel för att kunna få dem över- prövade.290 HFD om att överklagandeförbud strider mot unionsrätten I rättsfallet HFD 2015 ref. 79 om överklagandeförbudet i jaktför- ordningen (1987:905) tolkade över- klagandereglerna i ljuset av praxis. Trots att Natur- vårdsverkets beslut om licensjakt på varg inte var överklagbart enligt svensk lagstiftning kom fram till att unionsrätten kräver att frågan om de klara och ovillkorligt formule- rade förpliktelserna om det strikta artskyddet har uppfyllts på natio- nell nivå måste kunna prövas i domstol. Högsta förvaltningsdom- stolen konstaterade att tolkningskravet har sin grund i principen om unionsrättens ändamålsenliga verkan (effet utile) och att den princi- pen, utöver krav på en direktivkonform tolkning, ställer krav på att medlemsstaternas domstolar ska bortse från sådana processuella 289HFD hänvisade härvid till prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 31 och prop. 2007/08:108. En skogspolitik i takt med tiden, s. 33. 290Darpö (2014) Med lagstiftaren på åskådarplats. Om implementeringen av Aarhuskonven- tionen genom rättspraxis. InfoTorg Juridik-Rättsbanken , s. 5. hinder i den nationella lagstiftningen som kommer i konflikt med klara unionsrättsliga förpliktelser. Sammanfattningsvis menade att överklagandeförbudet stred emot unions- rätten och att Kammarrätten borde ha bortsett från bestämmelsen när man prövade överklagandena.291 En snabbutredning och utreda- ren drog samma slutsats, det vill säga att överklagandeförbudet i jakt- förordningen inte var förenligt med unionsrätten.292 I sammanhanget kan nämnas att startade en kommunikation med genom EU Pilot (den informella inledningen av ett överträ- delseförfarande) och gick vidare med en formell under- rättelse sommaren 2014.293 Kommissionen menade, i kommunika- tionen, att ett system där jaktbeslut inte kan prövas i domstol efter talan från motstående intressen bryter mot Aarhuskonventionen och principen om ändamålsenliga verkan (effet utile).294 HFD om icke överklagbara myndighetsbeslut kom en dom från Högsta förvaltningsdomstolen295 som gällde en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen. hade meddelat en vägledning om skyddszoner, förröjning, med mera Föreningen överklagade vägledningen och menade att myndighetens ställningstagande stred mot artskyddsreglerna. För- valtningsrätten i avvisade överklagandet med hänvisning till att vägledningen inte var överklagbar. Enligt förvaltningsrätten handlande det alltså inte om ett överklagbart beslut. Kammarrätten i ansåg emellertid att det var ett sådant beslut och återför- visade målet för prövning av om föreningen hade klagorätt. Skogssty- relsen överklagade återförvisningsbeslutet till Högsta förvaltningsdom- stolen. Enligt var Aarhuskonventionen inte tillämplig, så frågan om överklagbarhet skulle bedömas enligt nationell rätt. 291För vidare läsning om och en analys av detta mål, se (2017) Klaga inte på vargen ..! Om överklagandeförbudet i jaktförordningen och – Rättsfallskommentar till HFD 2015 ref. 79. Europarättslig tidskrift (ERT) 2017 s. 111. 292Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur (N2015/07181/RS). 293Europeiska kommissionen, formell underrättelse ; överträdelse nr 2014/2178. 294Se vidare om detta i (2017) Klaga inte på vargen ..! Om överklagandeförbudet i jakt- förordningen och – Rättsfallskommentar till HFD 2015 ref. 79. Europarättslig tid- skrift (ERT) 2017 s. 115. 295HFD:s dom av i mål nr 5893-18. ledningen i sig inte hade medfört någon rätt för markägaren att av- verka utan att den endast uttryckte myndighetens bedömning om vad som lämpligen borde göras vid avverkningen. Dock, fortsatte , kan rubriceringen inte vara avgörande för om något ska anses vara ett förvaltningsbeslut eller inte. Det ska bedömas utifrån syfte och innehåll. Det faktum att vägledningen hade tillkommit inom ramen för myndighetens tillsyn och som en följd av ett författningsreglerat anmälningskrav gjorde, enligt , att den var såpass handlingsdirigerande att den skulle betraktas som ett förvaltningsbeslut. Var då detta för- valtningsbeslut överklagbart? Den konstaterar att råden och anvis- ningarna i vägledningen visserligen är av en sådan ingripande karaktär som krävs för att ett beslut ska vara överklagbart, men att de inte kan anses ha utformats på ett sådant sätt att de är ägnade att uppfattas som bindande. Enligt framgår det klart av vägledningen att vad som uttrycks är myndighetens uppfattning om vad markägaren bör vidta för åtgärder och iaktta för hänsyn för att uppfylla författningsreglerade krav, samt att det av vägledningen inte kan utläsas annat än att markägaren kan tillgodose naturvårds- intressena även på andra sätt än de som anges i vägledningen. Alltså, ett myndighetsbeslut, men inte ett överklagbart sådant.296 6.7.2Prövning i Mark- och miljödomstolar Åkergrodan i och Asfaltering av flygplats Mark- och klargjorde genom MÖD 2012:47 (Åkergrodan i ) och MÖD 2012:48 (asfaltering av ) att miljöorganisationer kan överklaga tillsynsbeslut trots att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § MB. Situationerna var liknande i de två målen; en tillsynsmyndighet hade godkänt en anmäld åtgärd och uttalat att den inte krävde dispens enligt artskydds- reglerna respektive tillstånd enligt Natura 2000-reglerna. När miljö- organisationerna överklagade blev de avvisade i underrätterna med hänvisning till tidigare rättspraxis. Mark- och ut- talade då att den nationella domstolen har ett eget ansvar för att de unionsrättsliga förpliktelserna kan uppfyllas inom ramen för vad 296För en analys av följderna av HFD:s ställningstagande se (2020) Om allmänhetens stöd och icke-beslut i skogen, JP infonet , s. 8 f. som är möjligt. Därefter uttalade Mark- och att tillsynsbesluten, att inte ingripa, tveklöst är sådana som omfattas av Aarhuskonventionens artikel 9.3. Sådana beslut har också en nära koppling till dispens från artskyddsförordningen och tillstånd enligt Natura 2000-reglerna, vilket båda är kategorier som täcks av 16 kap. 13§ och som dessutom omfattas av . Därmed finns inte bara en förpliktelse som följer av Aarhuskonventionen, utan även en materiell EU-rättslig skyldighet som den nationella domstolen ska säkerställa.297 Beslut att inte vidta åtgärder är ett överklagbart beslut I ett mål om avverkningar i Onsala298 menade en miljöförening att en avverkning stred mot skogsvårdslagen och artskyddsförordningen, varför den borde ha anmälts för samråd till . Såväl läns- styrelsen som bedömde emellertid att det saknades anledning att tro att det hade begåtts något artskyddsbrott, varför ärendet avslutades utan åtgärd. Mark- och miljödomstolen menade att ett beslut att inte åtalsanmäla en åtgärd saknar rättsverkan och därför inte går att överklaga. Mark- och konsta- terade dock att beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut, varpå målet återförvisades för bedömning i sak.299 Underlåtelse att fatta beslut om försiktighetsmått Som en följd av en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen, hade tagit upp ärendet till samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken och skrivit ett samrådsprotokoll. En miljöorganisation över- klagade protokollet och menade att skogsbruksåtgärderna skulle utföras nära tre nyckelbiotoper med höga naturvärden samt att det fanns risk för skada. Enligt Mark- och miljödomstolen hade föreningen klagorätt och ärendet återförvisades till för ny hand- läggning. Därtill förordnade domstolen om inhibition (åtgärderna fick inte utföras ). 297För analys, se (2020) a.a., s. 6. 298MÖD:s dom av i mål nr M 7306-17. 299För analys, se (2020) a.a., s. 6. med hänvisning till HFD 2020 ref. 12 och att protokollet inte var överklagbart. å sin sida pekade på att ärendet inte hade behandlats som förvaltningsärende med information, kom- munikation och beslutsmotivering, osv.300 Mark- och redogjorde i och för sig för resone- manget i HFD 2020 ref. 12 men konstaterade att ärendet rörde ett samråd enligt och att har möjlighet att meddela förelägganden i sådana för att ta tillvara artskyddet. Efter- som artskyddsförordningen utgör en precisering av hänsynsreglerna i andra kapitel måste alltså myndigheten ta ställning till om avverkningen kan medföra skada på den skyddade miljön och sålunda komma att omfattas av förbudsområdet och därmed utlösa dispensplikten. Enligt Mark- och miljödomstolen har alltså haft en skyldighet att bedöma huruvida det föreligger risk för skada på en fridlyst art och att, under vissa förutsättningar, förelägga om åtgärder. Mark- och miljödomstolen menade här att Skogssty- relsens underlåtenhet att fatta ett sådant beslut om försiktighetsmått måste, enligt artikel 9.3 i Aarhuskonventionen, kunna bli föremål för överprövning. Mark- och miljödomstolen drog sålunda slutsatsen att vid en konventionskonform tolkning av 13 § får anses ha rätt att klaga på beslut i detta fall.301 300MÖD:s dom av i M 13871-19. 301För analys av domen, se (2020) a.a., s. 6 f. 7Skydd av arter i , och Av utredningsdirektiven framgår att vi ska redovisa hur livsmiljö- direktivets respektive fågeldirektivets bestämmelser om skydd av arter genomförts i några andra av EU:s medlemsstater, däribland , samt jämföra med det svenska genomförandet. Nedan går vi på ett övergripande plan igenom hur naturvårds- direktivets bestämmelser om skydd av arter har genomförts i , och . Länderna är utvalda utifrån att samtliga har rättssystem som är relativt lika . har mycket skog, har mycket jordbruk och har såväl jordbruk som skogsbruk och mycket industri. Syftet är att redogöra för hur naturvårdsdirektivens bestämmel- ser om skydd av arter har genomförts. Emellertid fordrar en sådan studie en bredare ansats, eftersom såväl artskydd som områdesskydd är instrument som syftar till att skydda arter, och då de båda instru- menten kan vara svåra att särskilja. Det är inte heller säkert att de bör särskiljas eftersom de fungerar bäst när de komplet- terar varandra. Syftet är detsamma, att skydda biologisk mångfald. En svårighet med studien är att skyddet som ska genomföras en- ligt direktiven med nödvändighet genomförs på ett sätt som fungerar i respektive lands administrativa och rättsliga system. Det är ju också är en av finesserna med att använda direktiv som regleringsform, att genomförandet kan anpassas till respektive lands rättsliga traditio- ner. I syfte att förstå hur naturvårdsdirektivens fridlysningsbestäm- melser (det vill säga förbuden i fågeldirektivets artikel 5 och livsmiljö- direktivets artikel 12 med tillhörande undantagsbestämmelser) har genomförts i de olika rättssystemen har vi närmat oss de olika ländernas reglering utifrån ett brett perspektiv. Skydd av arter i , och Studien har inte utförts på ett vetenskapligt sätt utan har helt och hållet utgått från det material vi har hittat och som skrivits på ett språk som vi behärskar. Som komplement har vi intervjuat personer från respektive lands motsvarighet till samt konstrue- rat tre kraftigt förenklade typfall. Typfallen avser skogsbruk (avverk- ningsanmälan), jordbruk (ändrad tid för skörd av vall kan påverka markhäckande fåglar) samt uppförande av vindkraftverk. Dessa fall- studier har sedan skickats till verksamma förvaltningsdomare, rätts- vetenskapliga forskare och förvaltningsmyndigheter i syfte att få en uppfattning om hur praktiken ser ut och vilka faktorer som beaktas. Svaren i såväl intervjuerna som fallstudierna har i stor utsträckning bekräftat vad vi läst oss till. Genomgående är det svårt att få informa- tion om hur jordbruket hanteras i praktiken. I den mån framställningen saknar referenser härrör informationen från intervjuer eller fallstu- dien. Att göra en jämförande studie, vilket utredningsdirektiven ut- trycker ska omfattas av uppdraget, har emellertid inte låtit sig göras inom givna tidsramar. 7.2Finlands implementering av naturvårdsdirektivens artskydd 7.2.1Bakgrund – naturgeografi och biologisk mångfald i Förutom ett område med alpin miljö i norr ingår nästan hela i den boreala biogeografiska regionen, som också omfattar stora delar av . och har därmed delvis likartat växt- och djurliv, men har också inslag av arter som inte finns i . Ett sådant exempel är flygekorre, som har en östlig utbredning i taigabältet bort till . är överlag låglänt med få höga berg, större delen av landet är lägre än 200 m ö.h. Landhöjningen efter istiden pågår fortfarande, vilket ger en naturtyp som är globalt mycket sällsynt, så kallad land- höjningskust (finns även i ). Av den totala landytan är skog och odlad mark. av arealen är sötvatten, främst i form av näringsfattiga sjöar. Andelen våtmarker är mycket omfattande, men av den ur- sprungliga våtmarksarealen är påverkad av dikning, främst för att gynna skogsproduktion. Gräsmarker knutna till jordbruket har mestadels Skydd av arter i , och förekommit i södra delarna av landet, men har minskat med 95 pro- cent under de senaste hundra åren.1 Enligt nationella rödlista ökar andelen hotade arter, av de arter som bedöms: från år år . Orsakerna till att den biologiska mångfal- den hotas är förlust av livsmiljöer och försämrad kvalitet i kvarva- rande områden. Här står skogs- och jordbruk för omfattande påver- kan, tillsammans med dikning av våtmarker, övergödning, dämning av vattendrag och annat byggande i vatten, påverkan från infrastruk- tur samt tätortsexpansion. Utöver detta tillkommer påverkan från klimatförändringar och invasiva främmande arter, som är växande problem.2 Över en tredjedel av de hotade arterna i är skogs- arter.3 Merparten av skogar har brukats hårt talet, förstärkt av omfattande myrdikning för att öka skogsproduk- tionen. Under ökade behovet av ved vilket inten- sifierade avverkningarna. Efter kriget avverkades stora delar av Fors- styrelsens mark för att betala landets krigsskadestånd.4 Av den totala skogsarealen återstår bara mindre områden som aldrig har kal- avverkats, och i stort sett hela den arealen är skyddad för naturvårds- ändamål.5 Utöver dessa områden har ytterligare skogsmark skyd- dats, vilket innebär att av den totala skogsarealen är skyddad, impediment (tvinmark på finlandssvenska) inräknat. Om man utesluter impediment är av skogsmarken skyddad.6 1Finlands sjätte rapportering till CBD: 3587-ED1A-0BE5-FBA1287318A4. Skogarnas biologiska mångfald. /sv/om- naturresurser/skog/skogarnas-biologiska-mangfald/. Skogsbrukets utveckling från kronoskogar till mångbruksskogar. /sv/forststyrelsen/so-har-gor-vi/historia/skogbrukets-utveckling/. (Hämtad ). State of 's 2012. . (Hämtad ). 6Jord- och skogsbruksministeriet. Skydd av skogar i . biodiversitet-och-skydd/skydd-av-skogar. (Hämtad ). Skydd av arter i , och 7.2.2Strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i fattade statsrådet beslut om en strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i till 2020.7 Visionen enligt principbeslutet är att utarmningen av den biologiska mångfalden i ska ha stoppats 2020, att ett gynnsamt tillstånd för den biologiska mångfalden samt ekosystemtjänster har säkrats 2050 samt att ska bevara och nyttja den biologiska mång- falden på ett hållbart sätt för dess egenvärde samt dess förmåga att medföra välbefinnande för människorna.