sou · H9B326 · 2022-01-01 00:00:00 — Det ställs inget krav på att alla kriterierna i artikel 8a.4 b ska beaktas vid avgiftsberäkningen utan detta beror på vilka produkter eller pro- duktkategorier det handlar om. Utredningen bedömer att avgifterna kommer att behöva sättas olika beroende på vilken typ av produkt eller produktkategori det rör sig om. ges möjlig- het att sätta avgifterna centralt och hålla beräkningarna av avgifterna icke-diskriminerande och proportionella. För produkter som är elut- rustning bör kriterierna koppla till steg högt upp i avfallshierarkin. Avgifterna bör syfta till att ta hänsyn till produkters miljöpåverkan under produktens hela livscykel. Särskild hänsyn bör tas till produk- tens reparerbarhet, tillgänglighet av reservdelar och produktens håll- barhet och garanti. Att produkten är enkel att reparera ökar livs- längden för produkten. Utredningen bedömer att det kommer vara nödvändigt att Natur- vårdsverket meddelar föreskrifter om beräkningen av avgifterna för att ska ha genomfört artikel 8a.4 b i avfallsdirektivet. Det finns frivilliga initiativ där insamlingssystem valt att differen- tiera sina avgifter. Ett exempel på detta är insamlingssystemen för förpackningar. Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) har infört ett differentierat avgiftssystem där avgiften för vissa plastför- packningar är högre än andra. Kommissionens arbete med en vägled- ning kommer sannolikt att vara färdig och kunna ge rikt- linjer för hur avgifterna kan sättas med hjälp av modulationskriterier. kommer förhoppningsvis kunna ta hjälp av denna vägledning vid utformning av föreskrifter. Utredningen bedömer att föreskrifterna kommer att behöva ses över med jämna mellanrum och anpassas efter de gemensamma kriterier som ställs på EU-nivå. Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar 5.2.14Ersättning för kostnadseffektivt system Förslag: Vid beräkningen av avgiften som en enskild producent ska betala till ett insamlingssystem ska hänsyn tas till den mängd produkter som producenten släpper ut på den svenska mark- naden. Avgiften ska täcka de kostnader som insamlingssystemet har för avfallshanteringen. De ekonomiska bidrag som producenter betalar för att uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen ska täcka de kostnader som är nöd- vändiga för att tillhandahålla avfallshanteringstjänster på ett effektivt sätt (artikel 8a.4 c i avfallsdirektivet). Detta framgår inte av befint- liga bestämmelser i förordningen om producentansvar för elutrust- ning och förordningen behöver därför kompletteras med detta för- tydligande. Utredningen föreslår därför ett tillägg i den nya paragrafen 46 a § i förordningen om producentansvar för elutrustning. Bestäm- melsen innebär att avgifterna som producenter betalar till insamlings- systemen ska täcka de kostnader som insamlingssystemen har för att fullgöra skyldigheter enligt förordningen. Bestämmelsen kan med- delas med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 15 § . 5.2.15Lämpligt system för övervakning Medlemsstaten ska inrätta ett lämpligt system för övervakning och kontroll av efterlevnad i syfte att säkerställa att produkters produ- center och organisationer som med avseende på utökat producent- ansvar genomför skyldigheter för deras räkning, inklusive vid distans- försäljning, att de ekonomiska medlen används på ett korrekt sätt, och att alla aktörer som deltar i genomförandet av systemen för utökat producentansvar rapporterar tillförlitliga uppgifter (artikel 8a. 5 i avfallsdirektivet). är operativ tillsynsmyndighet över producent- ansvaret för elutrustning. sammanställer inkomna uppgifter från producenterna och ser till att producenterna följer lagkraven. Som operativ tillsynsmyndighet ansvarar Naturvårds- verket för att producenterna fullföljer sitt producentansvar. Natur- vårdsverket tar för detta ut en årlig avgift. ansvarar även för tillsynen över de insamlingssystem som har tillstånd. Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar munerna har tillsyn över den behandling av elavfall som bedrivs inom kommunen och att insamlingen uppfyller kraven i förord- ningen lokalt, inklusive butiksinsamlingen av elavfall. Även den som säljer elutrustning på distans från utlandet till användare i omfattas av producentdefinitionen. Producenter som inte är etablerade i får ha en producentrepresentant som fullgör producentens skyldigheter (30 och 31 §§ förordningen om producentansvar för elutrustning). Utifrån bestämmelserna om till- syn och att distansförsäljning ingår i förordningen om producent- ansvar för elutrustning bedömer utredningen att uppfyller kraven i artikel 8a. Det finns dock stora utmaningar med tillsyn av vissa typer av distansförsäljning. För privatpersoner som köper en produkt utom- lands och själva för in den till för att använda den för eget bruk uppstår inget producentansvar i . I ett regeringsuppdrag som redovisade tas problematiken med distansförsäljning upp och utma- ningar med e-handeln (2020a). Bestämmelsen i artikel 8a. 5 i avfallsdirektivet innebär att sy- stemet behöver ta höjd för att förhindra friåkare även när det gäller distansförsäljning. Vissa områden är särskilt svåra beträffande tillsyn över e-handeln där det finns producentansvar. Sådana områden är e- plattformar där det finns förmedlare som inte omfattas av ett pro- ducentansvar men som förmedlar produkter mellan producenter och konsumenter och utgör i dessa fall endast en tjänst som producenten och konsumenten använder. Förmedlaren faller inte under produ- centdefinitionen i 9 § förordningen om producentansvar för elut- rustning. Denna typ av handel försvårar tillsynen. Handeln riskerar att skapa möjligheter för friåkare och det är viktigt att komma till- rätta med dessa problem. Problemet rör dock producentansvar i stort och bör som konstaterar i sin rapport sam- ordnas och utredas med andra producentansvar och inom andra områden, (2020). En svårighet med tillsyn av e-handel är att ansvarig producent befinner sig utanför jurisdiktion och inte följer kraven i svensk lagstiftning trots att de inkluderas i denna. Utredningen instämmer i slutsats att detta bör utredas mer omfattande också av kommissionen för att samordnas på EU-nivå. Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar För att förbättra tillsynen av distanshandel från utlandet bör kraven på övervakning och kontroll harmoniseras inom EU och för de olika producentansvaren. Kommissionens arbete med en vägled- ning kommer sannolikt att vara färdig och kunna ge riktlinjer för detta. 5.2.16Säkerställa löpande dialog mellan relevanta aktörer Medlemsstaterna ska säkerställa en löpande dialog mellan relevanta aktörer som deltar i genomförandet av system för utökat producent- ansvar (artikel 8a. 6 i avfallsdirektivet). Utredningen föreslår ett tyd- ligare informationsansvar för de insamlingssystem som har tillstånd och ett krav på producenterna att verka för återanvändning, se över- väganden i avsnitt 11.2.2 och 11.2.4. För att kunna uppfylla sådana bestämmelser ställs krav på ett samarbete och bra dialog mellan pro- ducenter av elutrustning och aktörer inom återanvändning. Utred- ningen bedömer att de föreslagna bestämmelserna kommer att inne- bära större krav på dialog mellan de aktörer som genomför system för utökat producentansvar. 5.2.17Säkerställa att systemet för utökat producentansvar har inrättats Förslag: Förslagen föreslås träda ikraft . Minimikraven i artikel 8a i avfallsdirektivet ska vara genomförda (artikel 8a. 7 i avfallsdirektivet). Nya för- fattningar och författningsändringar ska vara beslutade innan detta datum. För vissa bestämmelser kommer det att krävas att Natur- vårdsverket meddelar föreskrifter för att ska anses ha gen- omfört bestämmelsen. Även sådana föreskrifter ska vara genom- förda . Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar Tillhandahållandet av information till allmänheten enligt artikel 8a ska inte påverka konfidentialiteten för kommersiellt känsliga upp- gifter i överensstämmelse med relevant unionsrätt och nationell rätt (artikel 8a.8 i avfallsdirektivet). Utredningen bedömer att den natio- nella lagstiftning som finns om företagshemligheter utgör ett skydd för detta. Bestämmelsen kopplar bland annat till förslaget på genom- förande av artikel 8a.3 e och att kravet på tillgängliggörande av upp- gifter innebär att insamlingssystemen inte behöver offentliggöra vissa uppgifter som skulle stå i strid med bestämmelser i lag (2018:558) om företagshemligheter. 5.3Fri rörlighet och tekniska handelshinder Både avfallsdirektivet och WEEE-direktivet är så kallade minimi- direktiv. Direktiven föreskriver vilket resultat som ska uppnås men det är upp till medlemsstaten att bestämma genomförandet. Både avfallsdirektivet och WEEE-direktivet ger medlemsstaterna möjlig- het att föreskriva strängare åtgärder i nationell lagstiftning. Författ- ningsförslagen är utformade i enlighet med artikel 8a i avfallsdirek- tivet och syftar till att införliva bestämmelserna i svensk rätt för att ska kunna efterleva minimikraven enligt denna bestämmelse. Utredningen bedömer inte att förslaget anses gå utöver vad som följer av gemenskapslagstiftningen eller vad som är nödvändigt för att uppnå avfallsdirektivets syfte. Enligt förordningen (1994:2029) om tekniska regler ska en myndig- hets föreskriftsförslag som innehåller tekniska regler som reglerar produkter anmälas till . anmäler sedan reglerna till i enlighet med Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (an- mälningsdirektivet). En teknisk regel kan enligt förordningen vara Allmänna minikrav för system för utökat producentansvar bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifika- tioner eller andra krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara eller en föreskrift som för- bjuder saluföring av en vara (2 § 1). En teknisk specifikation kan vara intagen i ett dokument och som fastställer egenskaper som krävs av en vara (2 § 2). Med andra krav avses krav som inte är tekniska speci- fikationer och som ställs på en vara och påverkar varans livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden om dessa krav på ett väsentligt sätt kan påverka varans sammansättning, natur eller salu- föring av den (2 § 3). Utredningen bedömer att förslaget om differentierade avgifter i 46a och 46 b §§ i förordningen om producentansvar för elutrustning (avsnitt 5.2.13), kan innebära andra krav. Det finns vissa undantag när tekniska föreskrifter inte behöver anmälas varav ett är när det finns bindande unionsrättsakter som innebär att tekniska föreskrifter antas (artikel 7.1 a i anmälnings- direktivet). Utredningen bedömer att bestämmelserna i artikel 8a.4 b i avfallsdirektivet som förslagen om beräkning av differentierade av- gifter grundar sig på ger utrymme för medlemsstaterna att genom- föra bestämmelsen på olika sätt så länge syftet med bestämmelsen uppnås. Det är därför oklart om undantaget i 7.1 a i anmälnings- direktivet går att tillämpa. Utredningen bedömer därför att förslaget bör anmälas till kommissionen i enlighet med anmälningsdirektivet. Utredningen bedömer att övriga förslag inte innehåller några bestämmelser om produkters egenskaper eller andra produktkrav. Denna sammanfattande problemanalys syftar i huvudsak till att jäm- föra den beskrivning av flödet av småelektronik som görs i kapitel 4 med gällande mål och regelverk som ingår i kapitel 3. Utredningen anser att ett problem är något som innebär att gällande mål inte uppnås eller att gällande regelverk inte efterlevs. De mest avgörande punkterna är om: •Elavfall inte samlas in och hanteras enligt gällande regelverk. •Insamlingsmål enligt WEEE-direktivet inte nås. •Nuvarande hantering inte leder till att resurser används på ett effektivt sätt, exempelvis att potentialen för återanvändning inte tas tillvara. Problem kan också avse andra aspekter som exempelvis icke-fun- gerande förvaltning exempelvis bristande statistik och uppföljning, brister i tillsyn, betungande administration, krångliga regler eller orimliga kostnader med mera. 6.2Producentansvaret har gett ett bra resultat i form av separat hantering och materialåtervinning Det svenska producentansvaret för elutrustning infördes . Det har väl uppfyllt syftet att uppnå en hög grad av separat hantering av elavfall, skilt från avfall som deponeras eller för- bränns. Det har också säkerställt demontering och särskilt omhän- dertagande av de mest miljöfarliga komponenterna. Det har även resulterat i en grundläggande nivå av återvinning av övriga material. Insamlingsnivåerna är bland de högsta, eller kanske de högsta, i världen (, 2017). 6.3Svårigheter att mäta insamling av småelektronik Det finns flera orsaker till att det är svårt att bedöma hur väl insam- lingen av småelektronik fungerar. I och med produkternas livslängd är det svårt att jämföra insamlad mängd med den som satts på marknaden. Produkterna samlas in som avfall efter det att de sattes på marknaden. Under den tiden har både produkterna och konsumtionen hunnit förändras. Tendensen där fler människor har fler produkter bidrar även till svårigheten att jämföra. Det man egentligen vill mäta är hur mycket av den uppkomna avfallsmängden som samlas in på rätt sätt. I och med att det är svårt att veta hur mycket avfall som uppstår, särskilt den mängd som inte hanteras rätt, så är den jämförelsen inte möjlig att göra på ett enkelt sätt. Det är därför inte så enkelt som att en låg andel insamlad mängd (mätt i vikt), jämförd med den mängd som satts på marknaden, visar på brister i insamlingen. Målet om insamlad mängd i förhållande till vad som sätts på mark- naden gäller också för elutrustning som helhet och är inte avsett att bedömas för varje enskild kategori. De produktkategorier som följs upp samlar flera olika produkttyper och det har inte gjorts någon uttalad skillnad på stora eller små produkter. Därför saknas tillför- litligt underlag för att specifikt bedöma insamlingsnivåerna för små- elektronik utifrån den statistik som finns tillgänglig när betänkandet publiceras. När statistiken enligt de nya kategorierna blir officiell kommer det vara lättare att uttala sig om insamlingsnivån för småelektronik generellt. Till detta kan läggas flera svårigheter och brister i rapporteringen som exempelvis att det sker en export av begagnade produkter som inte räknas bort och att förpackningarnas vikt ibland räknas in i den mängd som satts på marknaden. 6.4All småelektronik som blir avfall samlas inte in Trots svårigheterna att mäta och bedöma insamlingen av småelek- tronik kan utredningen konstatera att all småelektronik som blir avfall inte samlas in. Det sker felsorteringar som innebär att småelek- tronik slängs i restavfallet, förpackningsinsamlingen och även i olika grovavfallsfraktioner på återvinningscentralerna. Det är utredningens bedömning att felsortering i första hand avser enklare elutrustning och inte mer avancerad elektronik som mobiltelefoner och bärbara datorer. Sammantaget kan de mängder som sorteras fel inte ses som obetydliga. Utgångspunkten måste vara att det ska minska. Det sker också viss illegal export av småelektronik, troligen främst av de typer som har ekonomiskt värde vid återvinning, exempelvis datorer och mobiltelefoner. Illegal export medför mycket stora nega- tiva miljökonsekvenser och det är viktigt att den förhindras. Det är dock vår bedömning att den illegala exporten inte är av den omfatt- ningen att den på ett avgörande sätt påverkar insamlingsnivåerna. För vissa produktkategorier som exempelvis mobiltelefoner sker också en omfattande export av begagnade produkter. En starkt bidragande orsak till skillnaden mellan insamlad mängd och satt på marknaden är sannolikt en ökad användning av elutrust- ning. Fler personer äger fler produkter och antalet produkter per person fortsätter att öka. Till detta ska läggas en relativt omfattande upplagring av elutrustning som fungerar men inte längre används och även en upplagring av elutrustning som inte fungerar och är avfall, se nedan. 6.5Upplagring sker både av produkter som fungerar och av avfall En betydande upplagring av produkter sker framför allt i hemmen, men även hos företag och offentliga verksamheter. Den enkät till hushållen om upplagring med mera som utred- ningen låtit genomföra (bilaga 2) visar att upplagring i första hand, räknat i antal, sker av mobiltelefoner och leksaker men även annan småelektronik lagras i betydande omfattning. För mobiltelefoner som inte fungerar är upplagring hemma till och med ett förstahands- alternativ jämfört med att lämna till återvinning. Som redovisas i kapitel 4 är orsakerna till upplagring komplexa och varierar för olika produkter. Fungerande produkter sparas i reserv och i mån av plats, och glöms sedan bort. Småelektronik har också den egenskapen att den är möjlig att förvara hemma eller i verksamheten utan att orsaka utrymmesproblem. För mobiltelefoner och bärbara datorer anges också att det finns personligt innehåll på enheterna som man vill ta tillvara. Man vill inte heller riskera att personlig information kommer i orätta händer. Vad som uppges kunna leda till beteendeförändringar varierar också beroende produkt. För mobiltelefoner och andra produkter som innehåller personlig information är den viktigaste åtgärden för att få konsumenten att göra sig av med produkten en garanti om att enheten rensas på personlig information. Andra aspekter som kan underlätta insamling är ekonomisk ersättning, möjlighet att sälja för återanvändning, bättre tillgänglighet och hushållsnära insamling samt ökad information. 6.6Återanvändning används inte fullt ut Det är utredningens bedömning att den nuvarande hanteringen av småelektronik innebär att en betydande potential för återanvänd- ning av produkter inte tas tillvara. Insamlingssystemet innebär att avfall samlas in för materialåter- i första hand. Vid standardförfarandet vidtas inga åtgärder för att möjliggöra produkternas fortsatta användande. Tvärtom finns det anledning att anse att när produkterna hamnat i insamlings- systemet så är möjligheterna till återanvändning borta. Större delen av den småelektronik som lämnas på återvinningscentraler saknar troligen potential att återanvändas. Avfallet är antingen trasigt eller så gammalt att de inte längre går att återanvända. Men en inte obetydliga andel skulle vara möjlig att återanvända. Av den enkät som utredningen låtit genomföra riktad till hushåll så framgår att en stor andel av den småelektronik som lagras i hem- men fortfarande fungerar och därmed har potential att återanvändas. Enkäten visar också att en betydande andel av respondenterna (10– beroende på produkt) anger att ”lämna till återvinningen” är det alternativ som övervägs, inte att sälja eller skänka för återanvänd- ning, för produkter som fungerar men inte längre används. ningens slutsats är då att återvinningen är så effektiv och erbjuder en så god service att konsumenter väljer att lämna fun- gerande produkter för återvinning framför att ge möjlighet till åter- användning. Att lagra fungerande produkter, som inte längre används, hemma är också ett betydligt vanligare alternativ än att skänka, byta eller sälja produkten. Det visar på att de existerande möjligheterna till återanvändning som finns, inte kan konkurrera med möjligheten att lagra hemma och det välkända systemet för återvinning. Det är lät- tare och känns säkrare att lagra eller återvinna än att återanvända. Sannolikt är orsaken till att produkter inte återanvänds en kombi- nation av flera aspekter, exempelvis att det saknas kännedom om möjligheten att skänka eller sälja begagnade produkter. Erbju- dandena från tillverkare, handel och exempelvis mobiltelefonopera- törer marknadsförs oftast inte på ingångssidan på hemsidan utan kräver flera klick för att hitta. Det kan också röra sig om bristande förtroende för hur personlig information som kan finnas lagrad på vissa enheter kommer att hanteras. Flera av de entreprenörer som köper begagnade telefoner är inte välkända varumärken. Möjligen ges inte heller vad som upplevs som en tillräcklig ekonomisk ersätt- ning. Kanske finns inte heller tillräcklig kunskap om nyttan av att återanvända elutrustning. 6.7Ett system utformat för avfallshantering Det är vår slutsats att en orsak till brister i insamlingen, problem med upplagring av produkter i hemmen och en missad potential för återanvändning är att insamlingen är inriktad på att samla in avfall för återvinning. Som nämns ovan har detta varit framgångsrikt för att uppfylla syftet att nå en separat hantering och en basal nivå av material- återvinning av elavfall. Problemet är att i många fall är en använd produkt inte avfall när konsumenten ersätter den med en ny pro- dukt. Åtminstone gäller att produkten inte är avfall i betydelsen trasig eller uttjänt. Det innebär att insamlingssystemet inte kan möta behovet av att cirkulera produkter för återanvändning. När man väl väljer att göra sig av med en fungerande produkt upplever ändå flera konsumenter avfallsinsamlingen som ett mer närliggande och självklart alternativ än återanvändning. Troligen finns det också flera hinder för användaren att lämna icke fungerande produkter i insamlingen. Även avfall i form av avancerade produkter kan upplevas som för värdefulla, eller tack vare sitt innehåll av personlig information, för betydelsefulla för att slängas i en insamlingsbur på återvinningscentralen. Alternativet blir då att lagra avfallet hemma så länge det finns plats. Detta påverkar insamlingsnivåerna som möjligheten till återanvändning inte tas tillvara. Det är utredningens bedömning att den sammanfattande problem- analysen visar på behovet av att hantera följande problem: •Brister i statistik och uppföljning gör att det inte är möjligt att få en tillräckligt tydlig bild av insamlingen av småelektronik. •Brist på kunskap, information, incitament och service medför att småelektronik slängs i restavfallet, förpackningsavfallet, sorteras fel på återvinningscentralerna och upplagras hemma. •Konsumenters oro för hur enheter som lagrar personlig infor- mation hanteras vid insamling och avfallsbehandling bidrar till upplagring av både fungerande och icke fungerande produkter. •Det är ofta fungerande produkter som användaren vill göra sig av med och det nuvarande producentansvaret möter inte behovet av cirkulära lösningar för återanvändning. 7 Val av styrmedel Enligt kommittédirektivet ska vi lämna förslag på ett pantsystem för småelektronik. Om det är så att vi under utredningens gång finner att det finns andra alternativa lösningar som skulle vara mer kost- nadseffektiva, mer samhällsekonomiskt effektiva, mer förenliga med cirkulär ekonomi eller av andra skäl mer motiverade bör även dessa lösningar presenteras. Enligt direktivet ska även de förslag som tas fram åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser och kost- nadseffektivitetsanalyser. I det här kapitlet beskrivs samhällsekono- misk effektivitet, kostnadseffektivitet och andra aspekter som är viktiga i en analys av styrmedel. I samhället finns en mäng aktörer som har olika intressen och olika förutsättningar. De olika aktörerna interagerar med varandra och det fattas miljontals beslut. Besluten fattas utifrån aktörernas egna in- tressen och förutsättningar, inte utifrån vad som är bäst för samhäl- let som helhet. Det innebär att resurser ofta används på ett sätt som gör att det uppstår miljöproblem, eller andra problem som kommer från att resurserna inte används på ett sätt som ger störst nytta för samhället som helhet. Styrmedel är statens sätt att påverka före- tagens och hushållens beslut i de fall där marknaden inte på egen hand leder till att resurser används på ett optimalt sätt. Det första och viktigast steget i en analys av styrmedel är därför att identifiera orsakerna till att företag och hushåll inte agerar på ett sätt som är optimalt ur samhällets perspektiv.