sou · H9B347 · 2022-01-01 00:00:00 — Utredningens bedömning var att fördelarna med en sådan avgift inte övervägde nackdelarna. Även om en avgift troligtvis skulle ha en viss effekt på antalet överklagan- den ansågs det mycket osäkert hur stor denna effekt skulle vara. Det ansågs svårt att utforma ett system som skulle minska antalet s.k. okynnesöverklaganden, utan att personer som har ett berättigat in- tresse av att få sin sak prövad skulle tvingas avstå från att överklaga av ekonomiska skäl. Systemet skulle även leda till ökad administra- tion för domstolarna samt i vissa fall riskera att utöka tiden för pröv- ningen av överklagade . fick 2016 i uppdrag att utarbeta ett förslag till tydlig reglering av bl.a. rågrannars rätt att överklaga kommunala beslut enligt 13 kap. PBL. Enligt regeringen skulle inriktningen vara att begränsa rågrannars rätt att överklaga i fråga om åtgärder som i praktiken inte berör rågrannar, andra sakägarna med flera, till exempel åtgärder som inte kan uppfattas från de fastigheter som gränsar till den fastighet som åtgärden är avsedd att vidtas på. redovisade i rapporten skyldighet att underrätta och rätt att överklaga enligt ett förslag till begränsning av överklaganderätten.187 En- ligt förslaget behövde det tydliggöras att enbart det förhållandet att någon äger en fastighet som direkt gränsar till den fastighet som ett beslut avser eller som skiljs från denna endast av en gata eller väg inte ger denne rätt att överklaga beslutet. I departementspromemorian Ett aktivitetskrav för rätt att överklaga vissa beslut om lov m.m.188 föreslogs att det skulle införas bestämmel- ser i PBL om att ett beslut om lov eller förhandsbesked i fråga om en åtgärd som antingen innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser, eller ska utföras i ett område som inte omfat- tas av en detaljplan eller områdesbestämmelser, endast skulle få över- klagas av den som skriftligen har framfört synpunkter på ansökan som inte blivit tillgodosedda. Vidare föreslogs att sakägare skulle upp- lysas om begränsningen av rätten att överklaga i underrättelsen med tillfälle att yttra sig över ansökan. 187Se skyldighet att underrätta och rätt att överklaga enligt (Rapport 2016:26). 188Se N2016/05819/SPN. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor Varken förslag eller förslagen i departementsprome- har lett till någon ändring i PBL. Se våra överväganden i avsnitt 7.21.4. 6.12Prövningen i länsstyrelse och domstol Allmänt om instansordning och prövningen Ett beslut om lov, förhandsbesked eller startbesked överklagas – lik- som beslut om t.ex. föreläggande och byggsanktionsavgift – till läns- styrelsen enligt 13 kap. 3 § PBL. beslut överklagas i sin tur till den av de fem mark- och miljödomstolarna inom vars område kommunen som först har prövat ärendet ligger enligt 13 kap. 6 § PBL och 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar. Enligt 1 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar överklagas mark- och miljödomstolarnas avgöranden till Mark- och miljööver- domstolen, som organisatoriskt är en avdelning i . Mark- och avgöranden i mål om bygglov får i sin tur inte överklagas om inte domstolen på grund av att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av tillåter att avgörandet överklagas dit (5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar). Den nu gällande instansordningen inne- bär att ett lov först prövas av och därefter kan komma att få en mer eller mindre fullständig överprövning av två in- stanser, först i och sedan i mark- och miljödomstolen. Därefter kan ytterligare en prövning komma att ske i Mark- och miljö- överdomstolen om prövningstillstånd meddelas enligt tillämpliga regler om s.k. ändringsdispens, granskningsdispens, prejudikatdispens eller extraordinär dispens (39 § ÄL). Slutligen kan Mark- och miljööver- domstolens avgörande komma att prövas av i det fall Mark- och enligt ”ventilen” i den ovan nämnda bestämmelsen i 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar har tillåtit att avgörandet överklagas samt meddelat prövningstillstånd enligt tillämpliga regler om prejudikatdispens eller extraordinär dispens (40 § ÄL och 54 kap. 10 § RB). Ett beslut om lov (m.m.) kan därmed komma att prövas av fem instanser inom ramen för den ordinära processen. Detta kan jäm- föras med t.ex. kommunala beslut enligt där det inte finns någon möjlighet alls att överklaga till . Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor offentligrättslig reglering gäller vidare som huvudregel att överklagande sker till förvaltningsrätt (40 § FL), varefter prövning i kammarrätt och kräver att prövningstillstånd med- delas (43 a och 36 §§ förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Det finns i rättsordningen även exempel på att prövning sker slutligt i kammarrätt (se t.ex. 16 kap. 9 § utlänningslagen [2005:716]), även när prövningstillstånd i kammarrätten kan meddelas endast enligt bestämmelser om prejudikatdispens respektive extraordinär dispens (se 12 § samma kapitel). Utredningen kan konstatera att det från flera håll kommer inspel om att det tar att få laga kraft på lovbeslut som överklagas och att risken för att ett lov överklagas och processen därmed drar ut också påverkar intresset av att vidta byggåtgärder. Frågan är om det finns skäl för prövning av beslut om lov, förhandsbesked och startbesked i fem instanser. I betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning hade PBL- överklagandeutredningen i uppdrag att se över bl.a. instansordningen för beslut enligt PBL.189 Utredningen föreslog att överklagade beslut om bygglov, andra lov och tillsyn skulle koncentreras till tolv läns- styrelser. Enligt utredningens bedömning var en koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och till- syn det bästa sättet att åstadkomma en effektivare prövningsordning för sådana beslut. Färre instanser i samma nivå borde ge stordrifts- fördelar som lägre styckkostnader och enhetligare genomströmnings- tider över hela landet och troligtvis även innebära en utveckling mot en mer rationell och effektiv handläggning. Därmed borde tiden det tar för sådana beslut att vinna laga kraft bli kortare. Förslaget be- dömdes även leda till minskad sårbarhet för PBL-prövningen och ge ökade möjligheter till specialisering. bedömning var att en koncentra- tion av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn var att föredra framför alternativet att besluten skulle över- klagas direkt till mark- och miljödomstolarna (vilket utredningen föreslog i fråga om detaljplaner). Då det var fråga om betydligt fler beslut om lov än antalet överklagade beslut om detaljplaner och om- rådesbestämmelser skulle det ha inneburit en betydande ökning av antalet mål i domstolarna och det skulle även tillkomma merarbete vid handläggningen av sådana mål. Vidare framförde utredningen att 189Se SOU 2014:14 s. 12 f. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor en relativt sett stor andel av de överklagade besluten kräver att de kommunala nämnderna kontaktas för komplettering av materialet och att det också är vanligt med besök på platsen samt att det även finns samband mellan prövningar av lov och förhandsbesked och pröv- ningar enligt . förslag om en koncentration av överprövningen av beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till tolv länsstyrelser har inte lett till lagstiftning. handläggning – liksom andra förvaltningsmyndigheters handläggning – regleras i förvaltningslagen. Av 25 § förvaltnings- lagen framgår exempelvis skyldigheten att kommunicera uppgifter med sökanden, klaganden och annan part innan ett ärende avgörs. Skyldigheten att kommunicera ett överklagande med sökande gäller även om överklagandet innehåller samma argument som klaganden redan har åberopat i ärendet hos byggnadsnämnden.190 Bestämmel- sen i 25 § förvaltningslagen ska uppfattas som att det krävs att parten har nåtts av underrättelsen om utredningsmaterialet. Bevisbördan för att så skett vilar på myndigheten.191 Utredningen kan konstatera att bestämmelserna i förvaltningslagen är allmänt hållna. De är vidare i första hand anpassade till förfarandet hos beslutsmyndigheten i första instans och inte till förfarandet hos en myndighet som efter överklagande överprövar beslutsmyndig- hetens avgöranden. Se våra överväganden i avsnitt 7.22.1. Processen i mark- och miljödomstolarna styrs i överklagade mål av lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, , och enligt 5 kap. 1 § den lagen även av flertalet bestämmelser i lagen om dom- stolsärenden. Handläggningen enligt lagen om domstolsärenden är i första hand skriftlig, men sammanträde kan hållas och ska med vissa 190Se regeringens beslut , M2002/1172/F/P. 191Se regeringens beslut , In98/2623/PL. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor undantag hållas om enskild part begär det.192 Av 3 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar framgår att domstolen ska hålla syn på stället om det behövs. I 4 § samma kapitel anges att rätten också får uppdra åt en eller flera ledamöter att göra en undersökning på plat- sen om det är lämpligt. Om en enskild överklagar ett beslut av enligt PBL blir motpart till den enskilde i domstolen enligt 5 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. Den klagande kan själv- klart även ha andra enskilda motparter, jämte nämnden. får dock inte partsställning i domstolen i fall en sådan ideell förening eller en annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljö- balken är klagande eller målet avser något annat än planer enligt PBL (jfr 5 kap. 2 § tredje stycket ).193 Av andra stycket följer att i mål om planer är kommunen och inte den enskildes motpart. Domstolen ska ge eventuella motparter tillfälle att svara på över- klagandet med vissa undantag (15 § ÄL). Om domstolen håller sammanträde ska vidare den som är part kallas (18 § ÄL). Vid skriftväxling och i fråga om sammanträde ska sakägare och annan mot vilken åtgärd ifrågasätts anses som motparter enligt 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar. Domstolen kan således få an- ledning att pröva vilka som är sakägare oberoende av vem eller vilka som har yttrat sig i tidigare instanser.194 Av 22 § lagen om domstolsärenden framgår att ett ärende inte får avgöras utan att den som är part har fått kännedom om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten och har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Domstolen får dock avgöra ären- det om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar bety- delse, eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att parten får kännedom om uppgiften. Om domstolen missar att underrätta enligt 22 § lagen om domstolsärenden kan felet, under vissa omständigheter, anses utgöra ett sådant rättegångsfel som kan antas inverka på målets utgång och därmed inte utan väsentlig olägenhet kan avhjälpas i överprövande instans.195 192Jfr MÖD 2020:21. 193Se NJA 2020 s. 190. 194Jfr NJA 2019 s. 629. 195Se MÖD 2020:7 och MÖD:s beslut i mål nr P 10455-19. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor För att Mark- och ska pröva ett överkla- gande av ett avgörande från mark- och miljödomstolen krävs som ovan nämnts prövningstillstånd enligt 39 § lagen om domstols- ärenden. Prövningstillstånd ska ges om 1.det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tings- rätten har kommit till, (ändringsdispens) 2.det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktig- heten av det slut som tingsrätten har kommit till, (gransknings- dispens) 3.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller (prejudikatdispens) 4.det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. (synner- liga skäl) Innan prövningstillstånd meddelas finns inget krav på att överkla- gandet ska kommuniceras med motparter eller andra. Om prövnings- tillstånd inte ges har därför typiskt sett inte någon annan än den som klagar behövt agera inför domstolen. Om prövningstillstånd däremot meddelas, regleras prövningen i Mark- och av i stort sett samma bestämmelser som i mark- och miljödomstolen. I det fall Mark- och tillåter att ett avgörande får överklagas till på grund av att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen krävs alltjämt att även Högsta dom- stolen ger prövningstillstånd (40 § ÄL). ska, en- ligt 54 kap. 14 § , meddela prövningstillstånd om: 1.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av eller 2.det finns synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att det finns grund för resning eller att domvilla förekommit eller att målets utgång i hovrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Om ärendet i domstol har inletts genom ett överklagande, ska enligt 41 § lagen om domstolsärenden sådana omständigheter eller bevis som klaganden åberopar först i beaktas endast om det finns särskilda skäl. En sådan s.k. processuell preklusionsregel, Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor att det som huvudregel inte går att åberopa nya omständigheter eller bevis i högre instans, finns i fråga om överprövning av bygglov, för- handsbesked och startbesked således endast för Högsta domstolens prövning.196 har det framförts synpunkter på att det är orimligt att ärenden om bygglov, förhandsbesked och startbesked m.m.ska prövas fullt ut i fyra instanser innan Mark- och miljööver- domstolen kan öppna möjligheten att överklaga till som en femte instans. Se våra överväganden i denna fråga i avsnitt 7.22.1. I det fall ett ärende enligt PBL som har överklagats hos en mark- och miljödomstol rör en fråga som har särskild betydelse för Försvars- makten, , eller , ska domstolen överlämna målet till regeringen för pröv- ning enligt 13 kap. 7 § PBL. Prövningen sker då av regeringen i stället för domstolen som därmed lämnar ifrån sig målet. Av 13 kap. 5 § PBL framgår vidare att beslut enligt 11 kap. 11 § PBL att helt eller i en viss del upphäva kommunens be- slut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Det är endast när med stöd av 11 kap. 11 § PBL helt eller delvis upphäver det kommunala beslutet som ett överklagande kan ske. Om t.ex. en detaljplan som medger en viss byggrätt upphävs av såsom stridande mot ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. kan inte bara kommunen utan även den enskilde vars rättigheter eller intressen står på spel överklaga be- slut hos regeringen. I de fall där efter prövning har be- slutat att godta det kommunala beslutet kan beslut inte överklagas.197 196Jfr MÖD 2012:31. 197Se regeringens beslut , N2015/07283/PUB, och regeringens beslut , Fi2019/02774/SPN. Handläggning av lov- och anmälningsärenden och andra processuella frågor Av 13 kap. 5 a § PBL framgår att även beslut om planeringsbesked enligt 5 kap. 10 f § får överklagas till regeringen. har ingen synpunkt inkommit avseende den ordning som gäller för överprövning enligt 11 kap. PBL av vissa PBL-beslut hos regeringen. Däremot har det framkommit synpunk- ter på den ofta mycket långa handläggningstid som regeringen har vid sin överprövning. Det är inte ovanligt att den klagande får vänta för att få sitt överklagande prövat. Vidare har i utredningsarbetet framförts vissa synpunkter om att regeringen enligt 13 kap. 7 § PBL – även för det fall den sökta åt- gärden trots allt visar sig vara förenlig med totalförsvarets intressen –ändå ska pröva åtgärden i sin helhet. Se vår bedömning i denna fråga i avsnitt 7.22.2.