sou · H9B335 · 2022-01-01 00:00:00 — Det har inte heller framkommit att det finns behov av att, ut- över förslagen i avsnitt 7.3.5, ändra eller komplettera regelverken om skydd för person- eller kontaktuppgifter till förhörspersoner. Som konstaterats i avsnitt 3.3.2 begås en stor mängd allvarliga brott inom ramen för kriminella nätverk. Det handlar bl.a. om mord, men också om andra allvarliga eller synnerligen allvarliga våldsbrott. Per- sonerna som ingår i dessa nätverk har ett omfattande hot- och vålds- kapital. Mot denna bakgrund är det förståeligt att personer som be- vittnat brott som begåtts i sådana sammanhang känner en rädsla eller oro för att samarbeta med de rättsvårdande myndigheterna. Detta gäller även om att det är ovanligt att vittnen utsätts för våld eller hot om våld. För att allmänheten ska vara villig att medverka i utred- ningar om allvarliga brott som begås inom ramen för kriminella nät- verk, men också i andra sammanhang, är det därför viktigt att det finns ett väl utvecklat skydd för personer som bevittnat brott. När det gäller personer som ingår i kriminella nätverk är det av särskild vikt att försöka få dem att samarbeta med de rättsvårdande myndigheterna. Det är framför allt dessa personer som har kunskap om brott som begås i de aktuella sammanhangen, och deras uppgifter kan därför utgöra ett mycket viktigt bidrag till utredningar om och Stöd till och skydd av vittnen lagföringar för allvarliga brott. För att öka incitamenten bl.a. för personer som ingår i de kriminella nätverken att medverka i utred- ningen av andras brott har vi lämnat förslag som ger möjlighet till strafflindring vid sådan medverkan (se avsnitt 5.6). Personer som ingår i de kriminella nätverken löper dock en förhöjd risk att utsättas för repressalier om de väljer att samarbeta med de rättsvårdande myndigheterna. Det är därför av särskild vikt att staten tar ett långt- gående ansvar för att stötta och skydda dem. När det gäller ansvar för, och möjlighet att ge skydd till förhörspersoner – såväl för personer med mindre som med större behov av skydd – är den verksamheten förhållandevis oreglerad. Verksamheten styrs framför allt av vissa övergripande bestämmelser i lag. För det särskilda personsäkerhetsarbetet finns dock vissa detalj- regler i förordning och föreskrifter. Något behov av att komplettera eller ändra de bestämmelser som styr arbete med skydd för förhörspersoner har dock inte framkommit. Att verksam- heten är förhållandevis oreglerad ger snarare utrymme för myndig- heten att anpassa sina skyddsåtgärder utifrån de högst varierande situationer som kan uppstå. Vid samråd med företrädare för Polis- myndigheten har det heller inte framkommit att det finns behov av regeländringar i aktuella avseenden. Vid samråd med företrädare för har vi särskilt lyft frågan om huruvida vårt förslag om strafflindring vid utrednings- medverkan av annans brott kommer att föranleda behov av föränd- ringar när det gäller reglerna som styr myndighetens möjligheter att skydda personer som samarbetar med de rättsvårdande myndig- heterna. Företrädare för har dock ansett att det inte finns behov av förändringar; myndigheten har de rättsliga verk- tyg som krävs för att kunna skydda sådana personer. Vad som där- emot framhållits är att en reglering om strafflindring vid utrednings- medverkan kan leda till att fler personer kommer att vara i behov av skydd – särskilt sådant skydd som kan erbjudas inom ramen för det särskilda personsäkerhetsarbetet – vilket kommer att kräva att ytter- ligare resurser avsätts för sådant skyddsarbete. Det är, enligt vår uppfattning, svårt att mer precist förutse vilka konsekvenser som förslaget om strafflindring vid utredningsmed- verkan kommer att föra med sig när det gäller behovet av skydd för personer som väljer att samarbeta med de rättsvårdande myndig- heterna. Något tydligt behov av att ändra reglerna som styr Polis- Stöd till och skydd av vittnen myndighetens arbete om skydd har dock inte framkommit. Det är emellertid viktigt att, för det fall förslaget om strafflindring vid ut- redningsmedverkan införs, noggrant följa utvecklingen och då sär- skilt behovet av skyddsåtgärder. Som företrädare för Polismyndig- heten framhållit är det också troligt att förslaget kommer att leda till att fler personer kommer att vara i behov av skydd, vilket i sin tur kommer att medföra ett ökat behov av resurser för verksamheten. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 9.2.2. När det särskilt gäller frågor om skydd av person- och kontakt- uppgifter till förhörspersoner lämnar vi förslag i avsnitt 7.3.5 som innebär ett förstärkt sekretesskydd hos domstol för uppgifter som ger möjlighet att kontakta vissa förhörspersoner. Vad avser reglerna angående skydd för person- och kontaktuppgifter i övrigt – dvs. de ovan redovisade bestämmelserna i folkbokföringslagen och i lagen om fingerade personuppgifter – har det inte framkommit något be- hov av att ändra eller komplettera dessa. De aktuella reglerna, men också reglerna om skydd för person- och kontaktuppgifter i offent- lighets- och sekretesslagen, kompletterar ofta andra myndigheters, framför allt , och kommuners arbete med att skydda och stötta förhörspersoner. I våra kontakter med , men också med andra myndigheter, har det inte framkommit något behov av regelförändringar, utöver de förslag som vi lämnar i av- snitt 7.3.5. 7.6.3Skydd av förhörspersoner som avtjänar straff i kriminalvårdsanstalt I fängelselagen (2010:610) finns bestämmelser om verkställighet av fängelse i kriminalvårdsanstalt. I lagen finns bestämmelser av varie- rande slag, bl.a. angående sysselsättning, fritid och personliga till- hörigheter. I sammanhanget är dock främst bestämmelserna om pla- cering, i 2 kap., men också vissa generella bestämmelser angående verkställighetens mål och utformning i 1 kap. 4–6 §§, av intresse. Av viss relevans är också bestämmelserna om avskildhet i 6 kap. I fängelse- förordningen (2010:2010) finns även bestämmelser, bl.a. om verkstäl- lighetsplanering och placering i anstalt, som kompletterar fängelselagen. I förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården finns dessutom vissa bestämmelser av relevans, vilka bl.a. handlar om Kriminalvårdens uppgifter. Stöd till och skydd av vittnen I 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen anges att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Med detta menas t.ex. de psykiska, sociala och ekonomiska konsekvenser som frihets- berövandet kan ha för den intagne (se prop. 2009/10:135 s. 120). Verkställigheten ska också, enligt andra stycket, i den utsträck- ning det är möjligt och utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det upprättas en individuell verkställig- hetsplan. Verkställigheten ska också, enligt tredje stycket, planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. I 6 § fängelseförordningen anges att verkställighetsplanen ska grundas på en utredning om den intagnes behov av stöd och kontroll och om vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott. Enligt 1 kap. 6 § första stycket fängelselagen får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av lagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får, enligt andra stycket, endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. När det gäller bestämmelserna om placering i anstalt anges i 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen att en intagen inte får placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Enligt andra stycket ska vid beslut om placering, i den utsträckning det är möjligt, hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och en lämplig frigivningsplanering. I förarbetena anges bl.a. att vid valet av anstalt kan Kriminalvården beakta behovet av att undvika kriminell gängbildning och konflikter mellan rivaliserande gäng (se prop. 2009/10:135 s. 72 och 124). I 10 § fängelseförordningen anges också att vid bedömning enligt 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen ska särskilt beaktas 1.risken för rymning, fritagning, fortsatt brottslighet, missbruk och annan misskötsamhet, och 2.behovet av att undvika en olämplig sammansättning av intagna och att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt. Stöd till och skydd av vittnen I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1) anges bl.a. att en olämplig sammansättning av intagna kan uppkomma t.ex. när det gäller intagna som är dömda i samma mål eller som är medlemmar i eller har annan koppling till samma eller rivaliserade kriminella nätverk, om en intagen riskerar att utsättas för övergrepp av en annan intagen eller om en intagen kan befaras påverka en annan intagen att allvarligt störa ordningen eller säkerheten. I 2 kap. 4 § första stycket fängelselagen framgår vidare att en in- tagen får placeras på en avdelning med särskilt hög grad av övervak- ning och kontroll (säkerhetsavdelning) om 1.det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller 2.det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt. I 2 § första stycket 2 förordningen med instruktion för Kriminal- vården framgår även att Kriminalvården ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert och humant sätt. I andra stycket anges att Kriminalvården särskilt ska vidta åtgärder som syftar till att brotts- lighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten an- passas efter varje individs behov. När det, avslutningsvis, gäller bestämmelserna i 6 kap. fängelse- lagen, om gemenskap och avskildhet, tar dessa sin utgångspunkt i att intagna i så stor utsträckning som möjligt ska vistas i gemensamhet med andra intagna. En intagen får dock, enligt 4 §, på egen begäran och om det är lämpligt hållas avskild från andra intagna. Intagna får också, enligt 5 §, hållas avskilda från varandra om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska upprätthållas. Ett sådant beslut ska dock vara tillfälligt och får aldrig pågå längre än vad som är nödvän- digt för att Kriminalvården ska kunna hantera situationen, normalt inte eller (se prop. 2009/10:135 s. 138). En intagen får vidare, enligt 7 § 2, hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt med hänsyn till att det finns en risk för hans eller hennes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa. En intagen som är utsatt för hot från en annan intagen kan alltså hållas avskild Stöd till och skydd av vittnen från andra intagna, även om åtgärder i första hand bör vidtas mot den som utövar hotet, t.ex. genom att han eller hon förflyttas eller hålls avskild (se a prop. s. 140). Det förekommer att Kriminalvården inrättar särskilda skydds- avdelningar på anstalter för personer med skyddsbehov (se JO, be- slut , dnr 6384-2014, och beslut , dnr 1950-2019). I de aktuella ärendena riktade JO kritik mot Kriminal- vården bl.a. för att ha använt myndighetens säkerhetsenheter till an- staltsplacering av intagna som inte omfattas av 2 kap. 4 § fängelselagen. Skyddet för intagna i kriminalvårdsanstalt Bedömning: Fängelselagen, och andra regelverk som styr verk- ställighet av fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt, ger utrymme för Kriminalvården att skydda intagna som riskerar att utsättas för våld eller hot om våld. Det bör dock övervägas att tydligare reglera förutsättningarna för Kriminalvården att vidta skyddsåtgär- der för intagna. Som konstaterats i avsnitt 3.3.5 finns det i kriminella nätverk en stark och utbredd kultur som handlar om att man inte ska samarbeta med de rättsvårdande myndigheterna. Personer som ingår i, eller på annat sätt har koppling till, kriminella nätverk finns regelmässigt in- tagna på kriminalvårdsanstalter, och dessa har ofta ett betydande våldskapital. Om en person, enligt vårt förslag i avsnitt 5.6.3, har medverkat i utredningen av annans brott och han eller hon verkstäl- ler ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt finns det en förhöjd risk för att han eller hon – som en konsekvens av sitt samarbete med de rättsvårdande myndigheterna – kommer att utsättas för våld eller hot om våld på anstalten. Detta gäller särskilt om utredningsmedverkan har avsett brott som begåtts inom ramen för ett kriminellt nätverk. Det måste därför finnas långtgående möjligheter att skydda intagna som riskerar att utsättas för repressalier. Fängelselagen har ett tydligt fokus på att ge den intagne det stöd han eller hon behöver för att inte återfalla i brott. Lagen ger också möjligheter att vidta olika åtgärder för att – i syfte att kunna bedriva Stöd till och skydd av vittnen verksamheten på ett ändamålsenligt sätt – säkerställa säkerheten på anstalter, bl.a. genom att vidta åtgärder för att undvika rymningar, fortsatt brottslighet eller gängbildning. Fängelselagen ger däremot inte lika tydligt uttryck för att Kriminalvården har ett ansvar att sörja för intagnas skydd under anstaltsvistelsen. Det finns t.ex. inte några uttryckliga bestämmelser om att myndigheten ska vidta skydds- åtgärder eller vilka skyddsåtgärder som ska vidtas. Som konstaterats finns det dock bestämmelser, i förordningen med instruktion för Kriminalvården, om att Kriminalvården ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert och humant sätt. Vad som anges i 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen om att verkställigheten ska utformas bl.a. så att negativa följder av frihets- berövandet motverkas kan dock anses ge uttryck för Kriminalvår- dens skyddsansvar för intagna. Även kravet i 2 kap. 1 § på att, när ett beslut fattas om placering av en intagen, så ska hänsyn tas till hans eller hennes behov av omvårdnad, kan anses ge uttryck för ett sådant ansvar. Om den intagne ingår i ett särskilt personsäkerhetsarbete en- ligt 2 a § polislagen ansvarar Kriminalvården också för det arbetet (se närmare om särskilt personsäkerhetsarbete i avsnitt 7.6.2). Enligt artikel 2 i ska var och ens rätt till liv skyddas genom lag. Att staten – och i förlängningen Kriminalvården –i detta avseende har ett särskilt ansvar för tillsynen av frihets- berövade personer följer av ett flertal avgöranden från Europadom- stolen (se bl.a. och mot , avgörande , och Česnulevičius mot , avgör- ande ). Kriminalvården vidtar också åtgärder för att skydda intagna som har behov av skydd, bl.a. genom att inrätta särskilda avdelningar/enheter på anstalter för personer med skyddsbehov (detta framgår bl.a. av JO:s beslut , se föregående rubrik, men har också fram- kommit vid samråd med företrädare för Kriminalvården). Det har inte framkommit något som tyder på att de skydds- åtgärder som vidtas inte är tillräckliga. En annan sak är att, såsom JO kom fram till i de nämnda besluten, vissa av åtgärderna blivit mer ingripande än nödvändigt. Vi ser därför inte att det finns något be- hov av ändringar i fängelselagen eller fängelseförordningen, i syfte att Kriminalvården ska ha möjlighet att vidta tillräckliga skyddsåtgärder för intagna. Stöd till och skydd av vittnen Enligt vår uppfattning kan det dock finnas skäl att överväga att närmare reglera förutsättningarna för Kriminalvården att vidta skydds- åtgärder. En tydligare reglering, bl.a. angående vilka åtgärder som kan vidtas och när åtgärderna bör vidtas, skulle kunna bidra till att arbetet med att skydda intagna sker på ett mer strukturerat och enhetligt sätt. Det skulle också kunna säkerställa att de skyddsåtgär- der som vidtas inte står i strid med andra bestämmelser om verk- ställighet av fängelsestraff. JO:s kritik mot Kriminalvården visar att det finns en risk för att så kan ske. En tydlig reglering angående förutsättningarna för skydd för in- tagna på anstalt skulle också kunna öka förutsägbarheten för miss- tänkta och tilltalade när det gäller vilka skyddsåtgärder som – om de döms till fängelse – kan komma att vidtas. Vårt förslag om straff- lindring vid utredningsmedverkan av annans brott kan komma att medföra att misstänkta redan i ett tidigt skede av förundersökningen önskar att få information om sin eventuella anstaltsplacering och vad han eller hon där har att förvänta sig. En tydlig och förutsägbar reglering angående förutsättningarna för skydd på anstalterna kan antas bidra till en ökad vilja hos misstänkta att medverka till utred- ningen av brott. Det finns också vissa specifika frågor hänförliga till just förutsätt- ningarna att ge skydd, vilka skulle vara i behov av en tydligare regler- ing. Om Kriminalvården gör bedömningen att en intagen är i behov av skydd, men han eller hon inte utgör en säkerhetsrisk enligt 2 kap. 4 § fängelselagen, är det exempelvis delvis oklart vilka åtgärder som myndigheten kan vidta i strid med den intagnes vilja. Detta även med beaktande av möjligheterna som finns i 6 kap. fängelselagen att av- skilja en intagen från andra intagna. Frågan om det behövs en tydligare reglering angående förutsätt- ningarna för skydd är inte begränsad till intagna som har medverkat till utredning av annans brott. Den omfattar alla intagna som av någon anledning kan behöva skyddas från andra intagna och kräver därför överväganden av varierande slag, bl.a. angående vilket behov av skydd som finns för olika typer av intagna, men också vilka skyddsåtgärder som är möjliga att vidta. Övervägandena bör heller inte begränsas till frågor om vilken anstalt eller avdelning som en intagen ska placeras på eller möjligheterna att avskilja intagna från varandra, utan bör även behandla skyddsaspekter i förhållande till andra delar av verk- ställigheten. Det handlar om hur en tydligare reglering om skydd för Stöd till och skydd av vittnen intagna förhåller sig till reglerna om t.ex. besök, permission, syssel- sättning under verkställigheten, deltagande i vissa behandlingspro- gram och särskilda utslussningsåtgärder. Detta innefattar övervägan- den som sträcker sig längre än de frågor som ligger i vårt uppdrag. Mot bakgrund av vad som angetts anser vi emellertid att det bör övervägas att, i ett annat sammanhang, utreda förutsättningarna att införa tyd- ligare regler om skydd för intagna på kriminalvårdsanstalt. Förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling bör de bestämmelser vi föreslår tidigast kunna träda i kraft . Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande. Bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Våra förslag innebär bl.a. förändringar i straffbestämmelserna för vissa brott och att det införs en reglering om strafflindring vid ut- redningsmedverkan av annans brott. Enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig vid ändringar i strafflagstiftningen och innebär väsentligen att i valet mellan äldre och ny lag ska den lag väljas som för den tilltalade är minst ingripande (se prop. 2014/15:37 s. 36). Något behov av sär- skilda övergångsbestämmelser, till följd av våra straffrättsliga förslag, föreligger därför inte. Det finns heller inget behov av några särskilda övergångsbestäm- melser som en konsekvens av våra förslag i övrigt. En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden. I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betän- kandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för det allmänna ska utredningen föreslå en finan- siering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska, enligt 15 §, dessa också redovisas i betänkandet. Detsamma gäller even- tuella konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Enligt 15 a § ska, om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som mot- svarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning, och enligt 6 § i den förordningen ska en konsekvensutred- ning innehålla 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regler- ingen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvens- utredningen enligt 7 § i samma förordning, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en närmare be- skrivning av konsekvenserna för företag. I våra direktiv anges bl.a. att vi – vid bedömningen av våra förslags konsekvenser – ska lägga särskild vikt vid effekter för de olika myn- digheterna i rättskedjan. Vi ska dessutom lämna förslag på hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas där det är lämpligt och relevant. 9.2.1Förslagen om förändringar i straffbestämmelserna för vissa brott Bedömning: Förslagen om ändringar i straffbestämmelserna för mened, falsk angivelse, falsk beskyllning, övergrepp i rättssak och skyddande av brottsling kommer att leda till att fler personer döms till fängelse för dessa brott och att strafftiderna ökar. Detta kommer i sin tur att medföra ökade kostnader för Kriminal- vården. Kostnaderna till följd av våra förslag uppskattas till och kostnaderna till följd av de alternativa förslagen uppskattas till . Om våra för- slag eller de alternativa förslagen genomförs bör ekonomiska till- skott tillföras Kriminalvården. Finansieringen av förslagen bör ske inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras rättsväsendet . Några övriga ekonomiska konsekvenser till följd av förslagen om ändringar i aktuella straffbestämmelser än dem för Kriminal- vården, t.ex. för domstolarna eller åklagarmyndigheterna, finns det inte anledning att räkna med. I kapitel 4 och 5 föreslår vi förändringar i straffbestämmelserna för mened, falsk angivelse, falsk beskyllning, övergrepp i rättssak och skyddande av brottsling.