sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — Exempel på sådana kontroller är kontroll av personlig tidbok för taxi och för fordon med en högsta tillåtna vikt om samt kontroller av taxameter. Även inom Transportstyrelsen har vissa delar av tillsynsarbetet prioriterats ner. Detta som en följd av tillkommande uppgifter i den samlade verksamheten och ett ökat inflöde av ärenden inom yrkes- trafiken. De tillsynsuppgifter som fått stå tillbaka är tillsyn av taxi- förarlegitimationer, trafiktillstånd för gods, buss och taxi samt tillsyn enligt vägarbetstidslagen. Inom visar vår kartläggning på brister i den totala uppföljningen av trafikpolisverksamheten. En central uppfölj- ning sker endast av kvantitativa krav inom de områden där det i lag- stiftning eller genom särskilt uppsatta mål finns tydliga kvantiteter angivna. Planerade förbättringar i form av till exempel digitaliserad rapportering av ordningsböter kommer att påverka effektiviteten. Ytterligare faktorer som har betydelse för effektiviteten i trafikpolis- verksamheten är tillgången till information.1 Resurserna i form av personal inom trafikpolisverksamheten inom har minskat med under perio- den –2019 (avsnitt 3.1.2). Utifrån ovanstående resonemang om effektivitet behöver detta inte automatiskt betyda att verksamheten 1Ett exempel på detta är som inrättats för utbyte av körkortsinformation mellan EU:s medlemsstater. I administreras nätverket av Transportstyrelsen. I dags- läget har inte tillgång till dessa uppgifter och har därför i en hemställan till regeringen begärt att få tillgång till nätverket. inte är ändamålsenlig men minskningen utgör ändå en faktor som måste beaktas. Vi bedömer att det finns en risk för att trafikpolis- verksamheten, som till stor del är av uppsökande, förebyggande och kontrollerande karaktär, nedprioriteras. Detta eftersom en reducerad trafikpolisverksamhet inte ger några direkta och konkreta effekter på kort sikt och övriga verksamhet i stor ut- sträckning är händelsestyrd. Att trafikpolisverksamheten är av en annan karaktär än den händelsestyrda verksamheten är en viktig utgångspunkt för våra resonemang om hur den bör organiseras. –2020 har anslag2 ökats med i form av engångssatsningar för att utveckla arbetet med kontroller av cabotagetransporter. Vi har inte kunnat följa vilka förväntningar i form av förbättringar som medlen var tänkta att åstadkomma. uppger i sin årsredo- visning 2020 att medlen har fördelats ut i polisregionernas ramar för att öka ambitionerna inom området. De tilldelade medlen har använts för att effektivisera och öka antalet kontroller, för att genomföra utbildning, till kompetensprövning och validering samt, i viss mån till anställning av fler bilinspektörer. har därut- över tilldelats ytterligare för att genomföra tekniska fordonskontroller av nyttofordon. Som en del i den tillitsbaserade styrningen är det Polismyn- digheten som avgör hur resurserna ska fördelas mellan olika verk- samheter. Mot bakgrund av regeringens uttalade ambition att antalet anställda inom ska öka med 10 000 är vår bedömning att möjligheten att avsätta särskilda resurser för trafikpolisverksamheten inom ramen för befintliga anslag är goda. Vad gäller resurstilldelningen till Transportstyrelsen och de kon- troller som genomförs där, är vår uppfattning att yrkestrafiken på väg i vissa avseenden har bristande resurser (avsnitt 5.4.1). Ökningen av antalet anställda inom förväntas leda till fler vägkontroller och därigenom även fler underrättelser från till Transportstyrelsen och till övriga myn- digheter. Dessa genererar tillsynsärenden inom Transportstyrelsen och det är viktigt att kartlägga och beakta dessa effektkedjor vid den samlade resurstilldelningen för den verksamhet som avser kontroller av yrkestrafik. Även andra myndigheters resurser, prioriteringar och deltagande i vägkontroller måste ingå i en bedömning av resursbe- 2016/17:1 utgiftsområde 4, s. 52 ff. hovet och i styrningen av den samlade kontrollverksamheten. Under vårt arbete har till exempel uppgett att man kom- mer att ha svårt att avsätta de resurser som skulle behövas för att uppnå en effektiv kontroll av regelverket vad gäller utstationering. 5.1.2Styrning och uppföljning inom och Transportstyrelsen Vi kan konstatera att den organisationsstruktur för trafikpolisverk- samheten som lades fast i samband med att den nya Polismyndig- heten inrättades frångås i två regioner. Myn- dighetens internrevision konstaterar i en granskning3 av automatisk trafiksäkerhetskontroll (ATK) att olikheter i organisationsstrukturen innebär att ledning och styrning av verksamheten varierar mellan regionerna. Detta skapar enligt internrevisionen utrymme för att verksamheten inriktas utifrån personrelaterade och intressebaserade utgångspunkter. Det kan också skapa en sårbarhet då verksamheten blir starkt individberoende. Vi är medvetna om att granskningen av ATK bara omfattar en mycket liten del av trafikpolisverksamheten men anser ändå att den tydligt visar på den problematik som vi noterat med en organisa- tionsstruktur för trafikpolisverksamheten som inte är likartad i samt- liga regioner. Den kan också ses som ett uttryck för en bristande ambition att utifrån ett myndighetsövergripande perspektiv prio- ritera och styra trafikpolisverksamheten. En tydlig styrning av trafikpolisverksamhetens organisation i enlighet med genomförande- kommitténs förslag skulle enligt vår bedömning underlätta utveck- lingen av den samlade trafikpolisverksamheten. Även det faktum att regioner har stor frihet att använda de medel som fördelas efter en gemensam fördelningsmodell, innebär att trafik- polisverksamhetens förutsättningar kan variera över landet. Ett ytterligare avsteg från genomförandekommitténs organisations- förslag4 var att ansvaret för verksamhetsstyrning, som i förslaget och vid inrättandet av myndigheten var en enhet i rikspolischefens kansli, flyttades till ekonomiavdelningen. Ansvaret innebär att sam- 3Granskning av ATK – Automatisk Trafiksäkerhetskontroll, internrevision, 2020, s. 11. 4Beslut om huvuddragen i den nya detaljorganisation, beslut , för nya . ordna och utveckla myndighetens verksamhetsplanering, uppföljning och analys av verksamhetsresultat. Enheten ska stödja polisregionerna med att analysera och därigenom utveckla verksamheten. Även här har internrevisionen i en rapport5 rekommenderat att rikspolischefen bör överväga vilken funktion inom som är bäst lämpad att vara processägare för den interna styrningen och kontrollen. I den utredning som föregick omorganisation konstateras att resultaten och graden av måluppfyllelse för många av polisverksamhetens uppgifter är svåra att bedöma.6 Denna svårighet bedöms av utredningen hänga samman med den i vissa avseenden ofullständiga redovisningen av resultat och effek- ter i relation till de mål som satts upp för verksamheten. Vidare kon- staterar utredningen att tilltron till resultatredovisningssystemets utformning och tillförlitlighet var svag i den dåvarande polisorgani- sationen och att det saknades en gemensam syn på vad som var ett bra resultat. Dessa brister angavs få konsekvenser för möjligheterna att utöva en effektiv strategisk ledning och styrning av den samlade verksamheten. I den utvärdering7 som Statskontoret gjort av ombildningen till en sammanhållen polismyndighet ges ett antal rekommendationer. Statskontoret pekar här på behovet att stärka den strategiska planer- ingen och styrningen och genomslaget för dessa i myndigheten. Statskontoret ser det som extra viktigt mot bakgrund av att verk- samheten i så stor utsträckning är händelsestyrd. Statskontoret rekommenderar också att uppföljningen bör utvecklas så att den stödjer verksamhetens behov och knyter samman mål och resurs- tilldelning inom ramen för en samlad styrning. har i en rapport8 konstaterat att många av de personer som medverkar i processtyr- ningen inte har tillräcklig kunskap om hur styrningen ska fungera. Det leder till att tillämpningen skiljer sig åt inom organisationen och att det är oklart vem som har rollen att driva arbetet med att utveckla styrningen. I rapporten lämnas förslag för en mer välfungerande styrning. 5Granskning av process för intern styrning och kontroll, Internrevisionen, 2019, s. 15. 6SOU 2012:13, s. 19. A685.424/2020. har i en tillsynsrapport9 granskat Polis- myndighetens förmåga att som kontrollmyndighet bidra till upp- fyllelsen av det nationella målet för trafiksäkerhet (hänsynsmålet). Irapporten konstateras att ledningen av trafiksäkerhetsarbetet präg- las av flera oklarheter och i vissa fall brist på kunskap. Här noteras också att tidigare granskningar visat att styrningen generellt inom myndigheten har brister och är otydlig. För att åtgärda detta anges i rapporten att det pågår ett arbete med att stärka och utveckla för- mågan till strategisk styrning och samordning. Vår uppfattning är att förmåga att långsiktigt och systematiskt styra, följa upp och utveckla trafikpolisverksam- heten inte är tillfredsställande. Ett exempel på detta är de mål som finns för antalet kontroller av farligt gods, kör- och vilotider samt flygande inspektioner. I viss mån är dessa mål satta för att uppnå internationella åtaganden. Myndigheten har tilldelats särskilda medel för vissa kontroller. Som en följd av detta anges i regleringsbrev att kontroller av cabotagetransporter och flygande inspektioner ska rapporteras i årsredovisningen under de år som medlen avser. Vi har dock inte kunnat finna att myndigheten har gjort någon självständig analys av omfattningen av de kontroller som ska utföras och vilka kontroller som bör prioriteras. Vi har inte heller sett någon analys av effekterna av utförda kontroller. Statskontoret har även följt upp Transportstyrelsens verksamhet och resultat. I rapporten10 konstaterade att Transport- styrelsens arbetssätt och organisering överlag, genom ett succesivt förbättringsarbete, skapar förutsättningar för att styra verksamheten mot de krav som ställs på myndigheten. Vår bedömning är att det vid Transportstyrelsen pågår ett syste- matiskt uppföljnings- och utvecklingsarbete för att förbättra kon- trollernas ändamålsenlighet. Kritik har riktats mot en allt för strikt tillämpning av gällande regelverk och att samma företag blir föremål för kontroller om och om igen. Detta har resulterat i ett pågående arbete med att förbättra det riskvärderingssystem som används för att välja ut kontrollobjekt. Även utvärderingen av kontrollernas effekter är förhållandevis systematiskt genomförd. Det bör dock noteras att de olika myndigheternas kontroller är ömsesidigt bero- ende av varandra för det samlade resultatet. Det är därför också vik- 9Tillsynsrapport 2021:1, . tigt att beakta effektkedjor vid utvärdering av resultatet av kontroll- verksamheten. Statskontoret anger vidare i rapporten att det finns vissa kvarstående problem efter inrättandet av Transportstyrelsen och att dessa försvårar ledningens strävan mot helhetssyn och lik- formighet. Även myndigheten själv anger , efter att ha bedrivit sin verksamhet , att man fortfarande arbetar med att etablera en gemensam myndighetsstruktur. Den samlade kontrollverksamheten bygger på ett samarbete mellan i första hand och Transportstyrelsen men även , , och Arbets- miljöverket är viktiga aktörer. Genom att tillhandahålla kontroll- platser är även en viktig aktör för att möjliggöra kon- trollerna. I avsnitt 6.1 lämnar vi förslag om kontrollplatserna. Som tidigare nämnts är totalt ett 20-tal myndigheter i olika omfatt- ning involverade i kontrollverksamheten av yrkestrafiken på väg. En ökad förståelse för och ett tydliggörande av myndigheternas olika roller är centralt för den samlade kontrollverksamheten. För att sam- verkan ska vara så effektiv som möjligt måste även informationen kunna delas på ett enkelt och effektivt sätt (avsnitt 5.2.3). Merparten av alla kontroller sker dock vid vägkontroller och vid Transportstyrelsens olika kontroller. I syfte att förbättra regelefterlevnaden inom yrkestrafiken tog de båda myndigheterna 2014 gemensamt fram en strategi11 för kontroll och tillsyn inom området. Strategin riktar in sig på fyra områden där regelefterlevnaden vid den tillståndsmätning som genomfördes var låg. Dessa fyra områden var hastighetsreglering, kör- och vilo- tider, lastsäkring och personlig tidbok för taxi. I strategin slås fast att kontroller av företag som tidigare brutit mot ovanstående be- stämmelser ska prioriteras. Vidare anges att strategin ska omfatta ett fördjupat samarbete kring metodutveckling, principer för urval och kontroll av tillsynsobjekt, vilka mål som ska sättas upp för att möj- liggöra uppföljning samt hur en gemensam uppföljning av den sam- lade kontrollen ska gå till. 11Transportstyrelsen TSV 2014-1246 och RPS A214:659/2013. De ambitioner som kommer till uttryck i strategin visar på en önskvärd samverkan mellan myndigheterna då det gäller den samlade kontrollverksamheten. I vår kartläggning av dagens kontroll- verksamhet har vi dock inte kunnat notera några konkreta resultat av dessa ambitioner. Tvärtom har vi sett att det finns betydande skillnader i synen på samverkan i dessa frågor i det pågående arbetet med att revidera strategin. Även vad gäller samordning och utveck- ling av riskvärderingssystemen ser vi brister. 5.1.4Rollen som kontrollmyndighet och utveckling av kontrollverksamheten I våra kontakter med intresseorganisationer men även med andra myndigheter har vi noterat att det finns synpunkter på hur Polis- myndigheten och Transportstyrelsen agerar i rollen som tillsyns- myndighet. Vår bedömning är att Transportstyrelsen aktivt arbetar med sin relation till andra aktörer och med att utveckla rollen som tillsyns- myndighet. Att fastställa var gränsen går mellan rådgivning och främjande av regelefterlevnad å ena sidan och strikt tillsyn å andra sidan är ett sådant arbete. Vi bedömer också att Transportstyrelsen har en kontinuerlig dialog med branschen om regelverket och dess tillämpning. Denna dialog utgår i vissa delar från en uppfattning i branschen att myndigheten har varit och är allt för inriktad på mindre förseelser i sin tillsyn och att de grova brotten mot regel- verket inte upptäcks och lagförs. Även det faktum att myndigheten inte gör merparten av kontrollerna på plats ute hos företagen utan i form av skrivbordskontroller har varit och är fortsatt föremål för diskussion. Kontrollerna av yrkestrafiken inom utgör en förhållandevis liten och delvis annorlunda del av den samlade verk- samheten. har vägkontrollerna en tydlig koppling till den övriga verksamheten i och med att andra brott än trafikbrott upp- täcks i samband med dessa kontroller. Vad gäller samverkan med intresseorganisationer och andra myn- digheter har vi noterat att i vissa fall inte deltar aktivt i det gemensamma arbetet med att utveckla den samlade kon- trollverksamheten. Ett exempel på detta är arbetet med att utveckla kontrollerna av taxitrafiken. Myndigheten menar att man bidrar till utvecklingen genom att upptäcka och sanktionera brott mot regel- verket. Att delta i diskussioner kring hur regelverket ska tillämpas eller hur kontrollerna ska utföras är inte en prioriterad uppgift. Vi anser att syn på omfattningen av uppdraget som kontrollmyndighet är allt för begränsad och att man ska ha ett bredare perspektiv på rollen som kontrollmyndighet. Detta inte minst utifrån ett brottsförebyggande perspektiv. För att åstadkomma detta krävs en diskussion inom myndigheten kring dessa frågor vilket vi inte har uppfattat är något som pågår . Även frågan om i vilken omfattning det ingår i myndighetens uppgifter att informera om gällande regelverk och aktivt bidra till regelutvecklingen inom området bör klargöras. Ett mycket stort antal myndigheter är beroende av den informa- tion de får som ett resultat av vägkontroller. I vilken omfattning resultatet av dessa kontroller rapporteras vidare varierar enligt uppgift mellan de olika polisregionerna. Även formerna för mer systematisk samverkan med övriga kontrollmyndigheter som och länsstyrelserna varierar över landet. Att metoder, nationell styrning och samverkan diskuteras och utvecklas inom och mellan de myndigheter som är delaktiga är avgörande för resultatet av den samlade kontrollverksamheten. 5.2Vad måste beaktas vid utformningen av en ny kontrollstruktur? Bedömning: Tillsyn och kontroll bör bedrivas oberoende från den verksamhet som tillsynen avser. Det finns kopplingar mellan normgivningen inom ett visst om- råde och tillsyn och kontroll inom samma område. En avgiftsfinansierad tillsyn stärker dess oberoende. Kontrol- ler av stickprovskaraktär, som vägkontroller, bör dock finansieras med anslag. Frågan om informationsutbyte och samverkan mellan myn- digheterna är central för effektiviteten i den samlade kontroll- verksamheten. 5.2.1Utgångspunkter för tillsyn och kontroll Regeringens förvaltningspolitik omfattar alla myndigheter under regeringen. I den förvaltningspolitiska propositionen12 angav regeringen att målet för förvaltningspolitiken ska vara en inno- vativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och där- igenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Den svenska förvaltningspolitiken kännetecknas av renodling, mål- och resultatstyrning samt en stark tilltro till granskning och kontroll som styrning.13 Utgångspunkterna för dagens tillsyn grundar sig på Tillsyns- utredningen14 och de ställningstaganden som gjordes till följd av denna. Utredningen betonade tillsynens kontrollerande funktion och ett starkt rättighetsperspektiv. Tillsynens kärna är granskning snarare än utveckling och tonvikten ligger på processer och regler snarare än på mål och resultat. Utöver att vara en garant gentemot den enskilde medborgaren ska tillsyn även garantera sunda och likvärdiga villkor mellan olika tillsynsobjekt och härigenom upprätthålla en fungerande marknad. När det gäller tillsynsbegreppets innebörd konstaterade att dåvarande formuleringar om tillsyn i författnings- texter ofta innehöll skrivningar som inkluderade rådgivning och allmän överblick, men att det sällan var tydligt om dessa uppgifter ansågs ingå i tillsynen eller om de utgjorde kompletterande upp- gifter. Utredningen noterade vidare att tillsynens viktigaste funktion enligt många är den främjande och förebyggande, till skillnad från den ”polisiära” eller felsökande. Utredningen menade dock att tillsyn även utifrån dess kontrollerande element kan verka förebyggande och att man kan välja arbetsformer som gör att tillsynen uppfattas som främjande snarare än repressiv. Rådgivning och stöd kunde enligt utredningen vara effektivt för att uppnå regelefterlevnad, men borde inte ingå i tillsynsbegreppet utan bedrivas vid sidan om tillsynen. Anledningen var att man ansåg det förvillande om ordet tillsyn skulle användas alltför extensivt. Utredningen föreslog därför i sitt slut- betänkande att tillsyn bör avgränsas till granskning med stöd av lag samt ingripande. Tillsynen skulle därmed avse oberoende och själv- 2009/10:175. 13SOU 2018:48, s. 28. 14SOU 2002:14 och SOU 2004:100. ständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av för- fattning. Vidare ansågs beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den ansvarige vara en del av tillsynen. Regeringen angav i en skrivelse till riksdagen15 2009 att den sektorsvisa regleringen av tillsynen skulle bli tydligare och mer en- hetlig. När det gäller definitionen av tillsyn gick regeringen i princip på linje. Det vill säga att begreppet tillsyn främst ska användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objekts- ansvarige. Regeringen gör här en tydlig åtskillnad på tillsyn utifrån ett kontrollerande syfte och tillsyn av mer främjande karaktär. Vidare tydliggjordes att det även fortsättningsvis och i anslutning till tillsyn ska vara möjligt att utföra uppföljning och utvärdering eller liknande utifrån icke bindande krav. Tillsynsmyndigheter kan också precis som tidigare ha i uppgift att arbeta främjande och förebyggande genom att ge råd och vägledning. Gränsen för vad som är lämpligt går vid rådgivning i specifika fall. Här menade regeringen att det i allmänhet inte är lämpligt att tillsynsmyndigheten uppträder som konsult och ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera. Även Ansvarskommit- tén16 menade att det kan uppstå svårigheter om myndigheten lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att tillsyn och kontroll är ett av de viktigaste styrinstrumenten som staten förfogar över. Den offentliga tillsynens uppgift är ytterst att kontrollera att gällande författningar följs och att medborgare, företag och andra organisa- tioner i detta avseende behandlas på ett likvärdigt sätt. I den utredning17 som föregick inrättandet av Transportstyrelsen fördes resonemang kring kopplingen mellan normgivning och tillsyn samt om för- och nackdelar med att ha uppgifterna i samma myn- dighet. Den slutsats som drogs här var att det från effektivitetssyn- punkt var en fördel att den myndighet som utfärdar föreskrifterna inom ett område också har det tillsynsansvar och de befogenheter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan. 2009/10:79, s. 14. När Transportstyrelsen sedan inrättades18 2009 framhöll reger- ingen flera motiv för att tillskapa en ny myndighet. Ett av dessa var att tillförsäkra en effektiv och tillförlitligt genomförd tillsyn för alla trafikslag. Oberoendet mellan det organ som utövar tillsynen och den verksamhet som tillsynen avser betonades. I och med myndig- hetens inrättande kunde tillsyn och normgivning bedrivas skilt från infrastrukturförvaltare och transportansvariga inom hela transport- sektorn. Den dåvarande tillsynen beskrevs som splittrad och svåröver- skådlig inom många områden. Vidare framhölls att en väl fungerande tillsyn var avgörande för den rättssäkerhet som tillsammans med effektivitet och medborgarorientering bör vara utmärkande för stats- förvaltningen. Ett ökat behov av en effektiv tillsyn betonades till följd av den ökade delegeringen av offentliga åtaganden, driften av offentlig verksamhet i privat regi, avregleringen av flera marknader liksom EU-medlemskap. Genom den nya myndigheten med ett samlat ansvar över alla fyra trafikslag skulle såväl normgivning som tillsyn förbättras och blir mer likformig inom hela transport- sektorn. De principer som finns för hur tillsyn bör finansieras utgår från överväganden.19 De aktuella principerna inne- bär att skattefinansiering alltid ska övervägas då den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande, det vill säga att den är avgiftsfri för medborgarna och verksamheten som tillses. Även kontroller av stickprovskaraktär, som vägkontroller, bör finansieras med anslag. Övrig tillsyn bör enligt principerna avgifts- finansieras. Avgifterna bör sättas så att de når full kostnadstäckning. 2008/09:31. 5.2.3Förutsättningarna för effektivt informationsflöde mellan myndigheterna I flera sammanhang under utredningens gång har frågan om ett effektivt informationsutbyte och en effektiv samverkan mellan myn- digheter aktualiserats. Vår bedömning är att utbytet är centralt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn och förebygga regelöverträdelser inom yrkestrafiken. Informationsutbytet spelar även en viktig roll för en effektiv uppföljning och utveckling av den samlade kontroll- verksamheten. Bestämmelser om sekretess och behandling av person- uppgifter kan innebära hinder för utbyte av information såväl inom som mellan myndigheter. Myndigheter har en långtgående skyldighet att bistå varandra och samverka.