sou · H9B343 · 2022-01-01 00:00:00 — Det är, som framhållits ovan, inte möjligt att med någon närmare exakthet förutse vilka konsekvenser förslagen kommer att få och beräkningen av konsekvenserna för Kriminalvården (se samman- ställningen av våra beräkningar i tabellen nedan) bör därmed ses som en miniminivå för den kostnadsökning som kan förväntas och en indikation på den sammanlagda effekten av våra förslag. Det kan således – inte minst om man ser förslagen i ett större sammanhang – finnas behov av att följa upp konsekvenserna av förändringarna efter genomförandet. Tabell 11.1 Sammanställning av Kriminalvårdens ökade kostnader Sexuellt övergrepp mot barn Köp av sexuell tjänst Köp av sexuell handling barn Vi bedömer alltså att Kriminalvården kommer få ökade kostnader om om de förändringar vi före- slår genomförs. Vidare har vi bedömt att SiS kommer att få ökade kostnader om . En utredning som lämnar förslag som innebär en kostnadsökning eller en intäktsminskning för staten, kommuner eller regioner ska föreslå en finansiering i förslagen. Det ankommer alltså på oss att lämna förslag till finansiering av de kostnadsökningar som våra förslag kan antas leda till för staten. Rättsväsendet i dess helhet får betraktas som underfinan- sierat. Detta innebär att de förslag som vi föreslår inte kan finan- sieras inom ramen för befintliga resurser. Det är inte heller möjligt att finansiera förslagen genom att överföra medel till Kriminalvården från någon annan del av rättsväsendet. Ett genomförande av de förslag som vi har lämnat kräver därför att det skjuts till medel till Kriminalvården. Enligt årsredovisning var beläggningen 2020 avsevärt högre jämfört med . Ökningen uppgick till . Av årsredovisningen framgår även att antalet ordinarie anstaltsplatser inte räckte till. För att lösa platsbristen öppnades därför drygt 300 nya beredskapsplatser i form av dubbelbeläggning. Enligt uppgifter från Kriminalvården () var beläggningsgraden på landets anstalter – inklusive beredskapsplatser – . Av Krimi- nalvårdens rapport ”KOS 2019 Kriminalvård och statistik” framgår det att beläggningen på anstalt ökade under både 2018 och 2019. Ökningen berodde både på ett ökat inflöde av fängelseklienter till Kriminalvården och på att strafftiderna blev längre. Som vi redovisat ovan skulle vårt förslag ytterligare öka både Kriminalvårdens inflöde av fängelseklienter och längden på straff- tiderna. Vår bedömning är, mot bakgrund av den redan höga belägg- ningsgraden, att det är tveksamt om Kriminalvården kan hantera den ökade beläggningsgrad som uppstår till följd av våra förslag. emellertid inte ankomma på oss att beräkna kostnader för ytterligare anstaltsplatser. Av utredningsdirektiven framgår att utredningen ska klargöra kost- nadsansvaret för spårssäkringssatserna. Utredningen kommer i detta avsnitt att föreslå hur dessa ska finansieras. Finansiering ska ske i enlighet med finansieringsprincipen bl.a. att kommuner och regio- ner inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Finansierings- principen tillämpas exempelvis då frivilliga uppgifter blir obligato- riska för kommunerna och regionerna, vilket är fallet med de förslag som lämnas i betänkandet. utför hälso- och sjukvården spårsäkringar vid om- händertagandet av offer för sexuella övergrepp även om en polis- anmälan inte har gjorts av offret. Utredningen har försökt under- söka omfattningen av antalet spårsäkringar som utförs i dessa situa- tioner genom att inhämta uppgifter från (), , , SKR samt genom kontakt med representanter för flera hälso- och sjukvårdsverksamheter. Samtliga aktörer har upp- gett att sådana siffror antingen inte går eller är mycket svåra att ta fram. Vissa uppgifter går att hitta i . De upp- gifter som utredningen har erhållit är att det beställdes totalt 3 753 spårsäkringssatser från (3 086 av Polis- myndigheten och 667 av sjukvården). beställdes det totalt 3 909 spårsäkringssatser från (3 199 av Polismyndig- heten och 690 av sjukvården). Av samtliga spårsäkringssatser används dessa till undersökningar av män, kvinnor, barn, avlidna och gärnings- män. Spårsäkringssatserna används även i utbildningssyfte och vissa av dem kasseras eftersom utgångstiden passerat. Enligt NFC utfördes cirka 1 300 analyser med anledning av sexualbrott och av dessa utgjorde prover från spårsäkringssatser. Kost- naden för en spårsäkringssats är per låda. Vid utred- ningens kontakter med representanter från flera hälso- och sjuk- vårdsverksamheter och av har det framförts olika siffror över andelen patienter som genomgår en spårsäkring utan en föregående polisanmälan. Det utredningen kan konstatera är dock att denna andel i genomsnitt inte är högre än mellan . Även om denna siffra är mycket osäker så har utred- ningen inga andra siffror att utgå ifrån vid kostnadsberäkningarna. Vid beräkningarna har beloppen avrundats. Utredningen uppskattar att det totala antalet spårsäkringar som genomförs på hälso- och sjuk- vårdens initiativ utan en föregående polisanmälan är ungefär 1 800 stycken . Eftersom priset för en spårsäkringssats är blir detta en kostnad på . När det kommer till kostnaden för personal som utför spårsäk- ringar har utredningen erhållit information från representanter från hälso- och sjukvårdsverksamheter att hälso- och sjukvårdens omhän- dertagande av ett offer för sexuella övergrepp tar totalt. Utredningen konstaterar att eftersom spårsäkringen utförs i samband med hälso- och sjukvårdens övriga omhändertagande är det inte självklart att spårsäkringen innebär att omhändertagandet tar eller i vart fall inte mer än . Således bedömer utredningen att personalkostnaderna i samband med hälso- och sjuk- vårdens spårsäkring kan vara liten i förhållande till det fullständiga omhändertagandet av ett sexualbrottsoffer och kostnaderna inte går att kostnadsberäkna särskilt. Andra kostnader som inte heller går att kostnadsberäkna särskilt är eventuella kostnader för administration. Slutligen finns det ytterligare kostnader som regionerna har eller kan ha med anledningen av spårsäkringen och det är kostnader för förvaring. När det kommer till lokalbehovet kan utredningen inled- ningsvis konstatera dessa inte går att se över. I övrigt innebär förvar- ingen att det torra materialet läggs i en hylla och blod- och urinprov läggs i kylskåp. Av uppgifter på NCK:s hemsida framgår att 200 spår- säkringssatser kräver och att 100 spårsäkringssatser kräver . För 1 800 spårsäkringssatser innebär detta . Utifrån kontakter med representanter från hälso- och sjukvårdsverk- samheter har en uppgift erhållits om att i vart fall blod- och urinprov från cirka 50 spårsäkringssatser får plats i ett mellanstort kylskåp. Ut- redningens förslag är att regionerna ska åläggas en skyldighet att spara fynden från en spårsäkring . Således beräknar utredningen att förvaringsutrymmet måste räcka till att fynden från en spårsäkring ska kunna sparas hos hälso- och sjukvården . Enligt våra beräkningar landar utgifterna för förvaring utifrån redogjorda ut- gångspunkter på . Utifrån de uppgifter som vi har fått fram bör regionerna enligt våra beräkningar kompenseras med , varav 360 000 kro- nor är ett engångsbelopp och därefter blir summan . Dessa belopp avser dock det som vi faktiskt har kunnat räkna fram utifrån de uppgifter som utredningen har erhållit. Det är däremot inte uteslutet att kostnader för sådant som vi konstaterat har varit svårt att räkna fram eller som vi inte alls har kunnat kostnadsberäkna kan tillkomma, såsom exempelvis kostnader för lokalbehov eller administration utöver det som regionen redan har till följd av spår- säkringar. För att ta höjd för sådana kostnader anser vi att det årliga beloppet bör bestämmas till som mest . Således bör regionerna från staten kompenseras enligt den kom- munala finansieringsprincipen med detta belopp för att täcka kostnaderna för de obligatoriska uppgifter som spårsäkringen kom- mer att innebära för regionerna. Konsekvensen av förslagen blir där- emot att kostnadsansvaret hamnar på regionerna i stället för på Polis- myndigheten. För innebär detta att myndigheten inte längre behöver tillhandahålla cirka 1 100 stycken spårsäkrings- satser åt hälso- och sjukvården, vilket motsvarar en minskad kostnad om . Resterande spårsäkringssatser som enligt utredningen införskaffas har sjukvården införskaffat på egen hand. År 1 ska regionerna således kompenseras med som mest och år 2 och fortsättningsvis ska regionerna kom- penseras med . Inspektionen för vård och omsorg Genom vårt förslag blir det tydligt att Inspektionen för vård och omsorg () har ett tillsynsansvar över hälso- och sjukvårdens spårsäkringar. Det har enligt uppgift från representanter på inte gått att hitta beslut som har gällt klagomål mot hälso- och sjuk- vården eller dess personal i en spårsäkringssituation och det har inte heller gjorts någon tillsyn över hälso- och sjukvårdens omhänder- tagande av ett sexualbrottsoffer eller spårsäkring. Enligt uppgifter från representanter för hälso- och sjukvårdsverksamheter har det inte anmälts en vårdskada med anledning av ett omhändertagande av ett sexualbrottsoffer eller vid en spårsäkring. Spårsäkringar har ut- förts av hälso- och sjukvårdsverksamheter . har det funnits spårsäkringssatser och enligt uppgift från levererades 527 spårsäkringssatser och därefter mellan 991 och 1 293 spårsäkringssatser fram . har antalet levererade spår- säkringssatser i stort gradvis ökat . redo- visades till regeringen i syfte att ge sexualbrottsoffer ett professionellt omhändertagande över hela landet. Sammanfatt- ningsvis bedömer vi därmed att antalet klagomålsärenden uppskattas till som mest något enstaka . Kostnaderna för att det blir tydligt att får ett tillsynsansvar över hälso- och sjukvårdens spårsäkring beräknas således vara mycket liten och bedöms rymmas inom ramen för avsatta medel för . Myndigheten kommer eventuellt att behöva se över sina föreskrifter för hälso- och sjukvården till följd av nuvarande regleringsförslag och även eventuellt att behöva upprätta nya föreskrifter om spår- säkring. Om myndigheten tilldelas uppdrag att upprätta nödvändiga föreskrifter i relevanta delar kommer förslagen att innebära kost- nadsökningar för myndigheten. Huruvida ett sådant uppdrag bör ges måste dock ytterst bli en fråga för regeringen. Förslagen i betänkandet bedöms inte få några större ekonomiska konsekvenser för myndigheten. Även om antalet anmälda sexual- brott skulle öka något bedöms det dock kunna hanteras inom myn- dighetens anslagsram. Enligt uppgift från representanter för Integritetsskyddsmyndig- heten finns det inga tillsynsbeslut som avser personuppgiftsbehand- ling i samband med hälso- och sjukvårdens omhändertagande av ett sexualbrottsoffer eller spårsäkring och någon generell tillsyn har inte heller utförts. syn för spårsäkring beräknas således vara mycket liten och bedöms rymmas inom ramen för avsatta medel för myndigheten. Förslagen i betänkandet bedöms inte få några större konsekvenser för vare sig allmänna domstolar eller allmänna förvaltningsdomsto- lar. Förslaget om att spårsäkringsverksamheten ska omfattas av PSL innebär att IVO:s tillsynsbeslut samt beslut kommer att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Såsom konsta- terats ovan finns det inga beslut från som har gällt klagomål mot hälso- och sjukvården eller dess personal i en spårsäkringssitua- tion och har inte utfört någon tillsyn avseende hälso- och sjukvårdsverksamheters omhändertagande av offer för sexualbrott. Således är det inte troligt att det framöver blir mer än endast ett fåtal beslut från som överklagas. Detta innebär att domstolarna inte kommer att få något stort antal nya ärenden att handlägga. Vad gäller överklagande av beslut om återkallelse av legitimation etc. som beslutas av innebär förslaget inga nämnvärda konsekvenser eftersom legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal om- fattas av prövning. I likhet med resonemanget ovan för bedöms förslaget inte innebära något stort antal nya brottmål för tings- rätterna att hantera och dessa bör kunna hanteras inom nuvarande anslagsram. Sammanfattningsvis är vår bedömning att våra förslag inte kom- mer att påverka domstolarnas verksamhet i någon nämnvärd ut- sträckning. 11.5Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende är att kriminaliseringen ska påverka människor på sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att den ska ha en allmänpreventiv verkan. Allmän- preventionen sägs verka genom avskräckning och genom moral- bildning eller moralförstärkning. Generellt är det dock svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring, eftersom det kan finnas andra förändringar i samhället som kan påverka brottsutvecklingen. Därtill kommer att det just bland sexualbrottsligheten antas finnas ett stort mörkertal beträffande faktisk brottslighet jämfört med den som kommer till myndigheternas kännedom. Våra förslag innebär inga nykriminaliseringar. Även om förhopp- ningen är att särskilt våra förslag i fråga om distansbrotten kan bidra till att minska brottsligheten, vågar vi inte säga att så verkligen blir fallet. Vår bedömning är att förslagen om distansbrotten inledningsvis kommer att leda till att fler sexualbrott anmäls till Polismyndig- heten. Det är emellertid inte troligt att en sådan höjning i så fall beror på att brottsligheten som sådan har ökat. I stället finns det anledning att anta att den debatt som kan komma att uppstå i samhället till följd av förslagen kommer leda till att fler rapporterar övergrepp, vilket då innebär att mörkertalet minskar. När det gäller straffskärpningen för köp av sexuell tjänst, är det inte helt utesluten att den i något fall kan verka brottsavhållande. Men vid den brottstypen kan det antas att upptäcktsrisken har betydligt större påverkan på brottsligheten än straffnivån i och för sig. Enligt Brås officiella kriminalstatistik begicks av alla anmälda sexualbrott mot kvinnor eller flickor och således mot män eller pojkar. När det kommer till brottet våldtäkt (samtliga våldtäktsbrott) begicks av alla anmälda brott mot kvinnor eller flickor och mot män eller pojkar.8 Av det totala antalet personer som åtalades för sexualbrott var av dessa kvinnor och män.9 Av antalet dömda för sexualbrott var av dessa män och kvinnor. 8Brås officiella kriminalstatistik, tabell 100. Anmälda brott, 2019. 9Brås officiella kriminalstatistik, tabell 230. Personer misstänkta för brott, totalt och därav med lagföringsbeslut, efter kön och brottstyp, 2019. 10Brås officiella kriminalstatistik, tabell 490. Lagföringsbeslut efter huvudbrott, den lagförda personens kön, ungdomar (15–) och utvisningsbeslut i domslut, 2019. Av regeringens jämställdhetsmål framgår att målet för jämställdhets- politiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Den sjätte punkten i jämställdhetsmålet är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. En självklar del i detta är att bekämpa sexuellt våld. När det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män kan det framhållas att straffrättslig lagstiftning är neutral när skyddsintresset för varje straffbestämmelse bestäms och det gäller också de förslag som har lagts fram genom denna utredning. visar den statistik vi redogjort för att kvinnor i den stora majoriteten av alla ärenden är offer medan de som misstänks för sexualbrott i de allra flesta fall är män (jfr ovan). vihar lagt fram syftar till att förstärka och tydliggöra varje människas absoluta rätt till personlig och sexuell integritet och sexuellt själv- bestämmande. I den mån de av oss föreslagna åtgärderna kan ha en allmänpreventiv effekt eller förbättra möjligheterna till lagföring av begångna sexualbrott är det vår bedömning att detta även bidrar till att förbättra jämställdheten mellan kvinnor och män. Vår förhopp- ning är också att våra förslag kan bidra till att det sexuella våldet i samhället minskar. En annan aspekt på jämställdhet är att alla personer i samhället erhåller samma rättsliga skydd. Som statistiken ovan visar är kvinnor offer i de allra flesta sexualbrotten. Det förekommer dock att sexual- brott riktas mot män och mot hbtqi-personer. Mörkertalet bedöms vara stort vad gäller dessa grupper. Vi bedömer att det förslag vi presenterat i avsnitt 4, som innebär att vi i lagtext anger att orala och anala samlag är att jämställa med vaginala samlag, gör lagstiftningen mer könsneutral. Vi bedömer att lagstiftningen på så sätt blir mer inkluderande ur ett brottsoffer- perspektiv. Vad vi nu anfört är inte avsett att förringa det faktum att mer- parten av de som utsätts för sexualbrott är kvinnor eller att män i de allra flesta fallen är förövare. Sammantaget är det vår bedömning att flera av förslagen kan påverka jämställdheten mellan kvinnor och män och även i övrigt kan bidra till en bättre uppfyllelse av reger- ingens jämställdhetsmål. Ett av syftena med utredningens förslag är att hälso- och sjukvårdens spårsäkringar ska ges förutsättning att bli mer rättssäkra, jämlika och enhetliga över hela landet oavsett sexualbrottsoffrets kön, köns- identitet eller könsuttryck. Även om det finns ett mörkertal när det kommer till hur många sexualbrott som faktiskt begås mot kvinnor och mot män talar den ovan nämnda statistiken för att de flesta sexual- brott begås mot kvinnor. Vid utredningens kontakter med represen- tanter från hälso- och sjukvården har också framkommit att majori- teten av patienter som genomgår spårsäkringar är kvinnor. Således kan den föreslagna regleringen innebära positiva effekter för fler kvinnor än män. I och vid utredningens kontakter med företrädare för olika aktörer har framförts att det framför allt är hälso- och sjukvårdens spårsäkringar av män och hbtqi-personer som är eftersatt och att kompetensen att spårsäkra män och hbtqi- personer är lägre än för kvinnor. Det är således viktigt att spår- säkringarna följs upp av vården i syfte att höja kompetensen vid dessa undersökningar. Genom att ansvaret för hälso- och sjukvår- dens spårsäkringar och tillämplig lagstiftning vid dessa tydliggörs ökar förutsägbarheten och rättssäkerheten generellt ur ett jämställd- hetsperspektiv för samtliga patienter. I förarbetena till lagen om att inkorporeras i svensk lagstiftning framhålls att konventionen bör synliggöras i förarbeten till lagstiftning där konventionen kan vara relevant.11 I artikel 3 i kon- ventionen fastslås att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Genom att ansvaret för hälso- och sjukvårdens spårsäkringar och tillämplig lagstiftning vid dessa tydliggörs ges förutsättningar att även den rättsliga ställningen för barn som utsätts för sexualbrott förstärks. Barnets rätt att komma till tals enligt artikel 12 kommer att förstärkas genom förslaget om att barnets 11Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter och prop. 2017/18:186, Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 92 f. inställning till spårsäkringen så långt som möjligt ska klarläggas samt att barnets inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Artikel 13 slår fast att barnet har rätt till yttrandefrihet, vilket även det kommer att förstärkas genom förslagen. När det kommer till att barnets personuppgifter behandlas ska det ske med beaktande bl.a. av bestämmelsen om föräldrars ledning i artikel 5 i . Bestämmelsen ger föräldrar och andra vårdnadshavare rättigheter och skyldigheter att ge barnet lämplig ledning och råd vid utövandet av barnets rättigheter. Vägledning ska ges på ett sätt som överensstämmer med barnets fortlöpande ut- veckling. Barnet ska alltså med stigande ålder få större möjlighet att själv styra över på vilket sätt det vill ta vara på sina rättigheter. Eftersom barnet är en person som håller på att utvecklas fysiskt och psykiskt, måste utövandet av barnets rättigheter anpassas till dess utvecklingsnivå. Det måste alltså göras en avvägning mellan barnets behov av skydd och dess rätt till informationsfrihet. Ju äldre barnet blir, desto mindre blir dess behov av skydd och desto större tyngd ska tillmätas rätten till yttrande- och informationsfrihet. Detta är således något som bör beaktas vid spårsäkring som avser barn. Vid spårsäkring bör också hänsyn tas till barnets rätt till integritet. Artikel 16 stadgar att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- eller familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Detta måste respekteras av alla. Barnets rätt till integritet måste således balanseras mot föräldrarnas skyldighet och rättighet att genom insyn i barnets förehavanden tillvarata barnets intressen och se till barnets bästa. Genom våra förslag om person- uppgiftsbehandling och samtycke bedömer vi att barnets rätt till integritet stärks. Även barnets rätt till skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande enligt artikel 19 i kommer att förstärkas genom flera av utredningens förslag. Ett flertal av de förslag vi lämnat i BrB påverkar barns och ungdomars rättigheter. Eftersom det främst är barn och ungdomar som utsätts för distans- brotten (jfr avsnitt 5) är det främst de som får ett utökat skydd. Genom de ändringar vi föreslagit bedömer vi att fler gärningar kommer rubriceras allvarligare. Förslagen markerar även på ett tyd- ligt sätt att det är lika kränkande och allvarligt att sexuellt utnyttja en annan person på distans som det är att göra det i det verkligen livet. Därtill påverkas barn av att vi föreslår ett sexuellt ofredande mot barn. Därigenom markeras ytterligare den särställ- ning som barn har och vikten av att skydda dem från att utsättas för sexuella övergrepp. Eftersom utredningen föreslår att spårsäkring inte ska få utföras av privata vård- och omsorgsgivare genom avtal med regionen innebär förslagen inga direkta konsekvenser för företagen. Enligt 15 § kommittéförordningen samt 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning finns krav på att ett betän- kande ska innehålla beskrivningar av andra betydande konsekvenser av de förslag som läggs fram. Vi bedömer inte att våra förslag får några sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen eller några andra konsekvenser som vi annars skulle beskriva. 12.1Förslaget till lag om hälso- och sjukvårdens spårsäkring efter sexualbrott Lagens innehåll och tillämpningsområde Denna lag innehåller bestämmelser om spårsäkring som utförs av hälso- och sjukvården med anledning av att en person har utsatts för eller kan ha utsatts för ett sexualbrott. Bestämmelserna i lagen, förutom 3 och 4 §§, ska även tillämpas vid spårsäkring som utförs enligt 6 kap. 9 § patientsäkerhetslagen (2010:659) efter ett sexualbrott. Med spårsäkring avses enligt denna lag de åtgärder som vidtas och de prover som tas av hälso- och sjukvårdspersonal i samband med undersökningar av en person som har utsatts för eller kan ha utsatts för ett sexualbrott i syfte att säkra spår från förövare som kan komma att användas i en rättsprocess. Den spårsäkring som avses enligt denna lag utgör inte hälso- och sjukvård i den mening som avses i 2 kap. 1 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I paragrafen anges lagens innehåll och tillämpningsområde. Av första stycket framgår att lagen innehåller bestämmelser om spårsäkring som utförs av hälso- och sjukvården med anledning av att en person har utsatts för eller kan ha utsatts för ett sexualbrott. Andra stycket anger att bestämmelserna i lagen, förutom 3 och 4 §§, även ska tillämpas vid den spårsäkring som utförs enligt 6 kap. 9 § patientsäkerhetslagen efter ett sexualbrott.