sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Härutöver betonar kommissionens vägledning att det faktiska genomförandet måste ske art för art, detta eftersom de konkreta målen som ska uppnås kan variera avsevärt för varje art, de kan också komma att förändras och utvecklas olika för olika arter, till exempel genom att det vetenskapliga underlaget förbättras. En proportionerlig strategi är alltså inte ett statiskt koncept utan en viktig faktor för ett flexibelt genomförande av arters bevarande. Att inte vidta några åtgärder alls på grund av att en art har uppnått god bevarandestatus är inte ett alternativ.184 Kommissionen påpekar här att flexibilitet och proportionalitet därför inte bör missförstås som något som minskar skyldigheterna för medlemsstaterna att agera på ett effektivt sätt. Flexibilitet och proportionalitet bör i stället ses som utrymme för nationella myndigheter att anpassa sitt sätt att vid 181Jämför återkopplingsfunktionen i adaptiv förvaltning, se det inledande kapitlet. 182Kommissionens vägledning (2007), s. 18. 183Mål C-6/04, kommissionen mot , punkterna 26 och 27. 184Kommissionens vägledning (2007), s. 20, jfr s. 28. genomförande beakta omständigheter i det enskilda fallet (det vill säga målet med gynnsam bevarandestatus, men också sociala, ekono- miska och kulturella aspekter). Implementeringen av en flexibel och proportionerlig strategi kräver därför att medlemsstaterna agerar inom en tydlig ram med samordnade och effektiva åtgärder som tillämpas på ett sammanhängande sätt med tillräckliga skyddsåtgärder.185 Således måste ett valt tillvägagångs- sätt respektera direktivets övergripande mål, nämligen att säkerställa biologisk mångfald och bibehålla eller återställa en gynnsam bevarande- status hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemen- skapsintresse. Övervakning av bevarandestatus, artikel 11 Arternas bevarandestatus ska övervakas enligt artikel 11 i livsmiljö- direktivet. Medlemsstaterna ska övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och de arter som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter. Att endast övervaka och utvärdera bevarandestatusen för livs- miljöer och arter inom Natura 2000-nätverket är därför inte alltid tillräckligt, särskilt inte om det förekommer habitat eller arter som endast delvis täcks av nätverket – och i vissa fall kanske endast täcks till en relativt liten del.186 togs en harmoniserad ram fram av the Habitats Com- mittee187 för att utvärdera bevarandestatusen för livsmiljöer och arter188 då medlemsstaterna enades om att utvärdera bevarandestatus enligt en gemensam 3 gradig bedömningsmatris inom var och en av de biogeografiska regionerna inom deras territorium.189 De tre grad- erna är utformade utifrån trafikljussystemen och är följaktligen: •ogynnsam/otillräcklig=orange och •ogynnsam/dålig=röd. 185Kommissionens vägledning (2007), s. 20. 186Ibid., s. 10. 187The assisterar kommissionen i implementeringen av livsmiljödirektivet och yttrar sig t.ex. över utkastet till lista på LIFE-NATURE-projekt som ska finansieras . 188DocHab-04-03 / 03 rev.3 ”Bedömning, övervakning och rapportering av bevarandestatus – Förbereda 2001–2007-rapport enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet”. 189Kommissionens vägledning (2007), s. 10. Gynnsam bevarandestatus för livsmiljöer En livsmiljös bevarandestatus definieras i direktivet190 som summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt inom EU:s territorium. En livsmiljös bevarandestatus anses vara gynnsam när •dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, och •den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nöd- vändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och •bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam enligt defi- nitionen för detta. Gynnsam bevarandestatus för arter Bevarandestatus hos arter definieras i direktivet191 som summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess popula- tioner inom EU:s territorium. En arts bevarandestatus anses gynn- sam när •uppgifter om den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö192, och •artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sanno- likt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och •det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en till- räckligt stor livsmiljö för att populationer ska bibehållas på lång sikt. 190Livsmiljödirektivet, artikel 1. 191Livsmiljödirektivet, artikel 1. 192Här bör noteras att den engelska versionen av stycket lyder enligt följande. … population dynamics data on the species concerned indicate that it is maintaining itself on a long-term basis as a viable component of its natural habitats, and … I den svenska versionen saknas alltså mot- svarigheten till maintaining itself. Vad gäller gynnsam bevarandestatus för arter (vilket är det mest in- tressanta för utredningens del) så innehåller definitionen flera komplexa element som kan tolkas på olika sätt. Definitionens huvudparametrar är populationsdynamik, räckvidd, tillräcklig livsmiljö och utsikter för långsiktig livskraft och dessa ska användas för att definiera och ut- värdera såväl nuvarande status som målsättningen. De ger också en ram för att utforma mer specifika, artvisa, definitioner; alla dessa para- metrar måste därför beaktas noggrant vid utformning av åtgärder för en viss art. Bedömningen av bevarandestatus inkluderar inte endast ett element av diagnos baserad på aktuella förhållanden, utan även en prognos (för överskådlig framtid) baserad på olika påverkansfaktorer, till exempel specifika eller generella hot, positiva eller negativa effekter på medel- lång till lång sikt etc.193 Omtvistade aspekter på hur gynnsam bevarandestatus ska förstås är bland annat på vilken nivå bevarandestatusen ska uppnås (artnivå, populationsnivå eller nationell nivå? ), vad det innebär för en art att vara en livskraftig del av dess naturliga livsmiljö, hur på lång sikt är, vad det betyder för en art att upprätthålla sig själv194, om utgångs- punkten när man mäter gynnsam bevarandestatus ska vara utrotning eller bärförmåga och om gynnsam bevarandestatus fordrar att en population närmar sig historiska nivåer.195 Om vi dröjer kvar vid just livskraftsbegreppet, som en illustration av komplexiteten i begreppet gynnsambevarandestatus; vad innebär det att en art är en livskraftig del av sin naturliga livsmiljö? Detta har lästs som att det räcker att arten är livskraftig, men en sådan läsning utelämnar resten av definitionen; det räcker inte att arten är livskraf- tig, utan en livskraftig del av dess naturliga livsmiljöer. Livskraften måste alltså förstås i relation till den roll som arten spelar i det eko- system som den är en del av, inte endast genom att analyser en arts livskraft, isolerat.196 Livskraftsbegreppet kan till exempel kopplas till att en art måste ha såväl demografisk, ekologisk som genetisk livskraft. Demografisk livskraft handlar om att beräkna sannolikheten för att 193Kommissionens vägledning (2007), s. 10. 194Maintaining itself, som alltså saknas i den svenska versionen av definitionen. 195Epstein et al. (2016) A Legal-Ecological Understanding of Favourable Conservation Status for Species in Europe. Conservation Letters, A journal of the Society for Conservation Biology, Volume 9, Issue 2, p. 81–88. 196Epstein (2016) Favourable Conservation Status for Species: Examining the Habitats Direc- tive’s through a Case Study of the Swedish . , Volume 28, Issue 2, 2016, p. 221–244. en population av en viss storlek kommer att utrotas inom ett visst antal år medan genetisk livskraft handlar om långvarig persistens (sta- bilitet) av genetisk variation och utvecklingspotential (evolutionär kapacitet) utan inavel.197 Ekologisk livskraft refererar till interaktio- nen mellan arter och dess miljö; detta innefattar behovet av en miljö som innehåller alla element som arten behöver för att överleva (föda, skydd, viloplatser etc.), men det handlar också om i vilken grad arten påverkar den omgivande miljön.198 Genom kommissionens arbete med att granska medlemsländer- nas implementering och egna tolkningar av direktivet begreppet kan en del tolkningar199 leda till påtryckningar från kommissionen. Av kommissionens vägledning framgår att det faktum att en livsmiljö eller art inte är hotad, det vill säga inte utsatt för någon direkt ut- döenderisk, inte nödvändigtvis behöver innebära att det har en gynn- sam bevarandestatus. Eftersom direktivets målsättning definieras posi- tivt, som en gynnsam situation som ska nås och upprätthållas, är medlemsstaterna skyldiga att vidta åtgärder som går utöver att en- dast undvika utdöende; alla åtgärder enligt direktivet ska syfta till att bibehålla eller återupprätta en gynnsam bevarandestatus.200 5.5.5Det strikta skyddssystemet i livsmiljödirektivet Enligt livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åt- gärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbred- ningsområdet för de djur som förtecknas i bilaga IV a) samt för de 197Linnell et al. (2008). Guidelines for population level management plans for large carnivores in Europe. A Large Carnivore Initiative for Europe report prepared for Com- mission (contract 070501/2005/424162//B2), s. 14 f. 198Ibid., s. 16. 199Till exempel vidtog kommissionen vissa åtgärder i anledning av tolkning av begrep- pet vad gällde vargar. För en utförlig beskrivning av det rättsliga händelseförloppet, såväl i som beträffande kommissionens åtgärder, se (2014) Bakgrund till rättsfallen om licens- jakt efter varg i , , samt (2011) Advocates Swedish the encounter between species protection according to Union law and the Swedish wolf policy. European Policy Analysis. Av miljökommissionär (2012) brev till miljöminister , dnr. M2012/3449/Nm, ink. , framgick bland annat att kommissionen ansåg att hade definierat gynnsam bevarande- status felaktigt i förvaltningsplanen genom att inte beakta skillnaden mellan minsta livskraftiga population och gynnsam bevarandestatus – vilket fordrar inte endast ett större antal individer utan dessutom en rad faktorer som t.ex. habitat och framtida möjligheter. Vidare ansåg kom- missionen att det saknades information om åtgärder för att förbättra vargpopulationens gene- tiska status, varvid Potočnik krasst konstaterade att enda åtgärd för att förbättra varg- populationens genetiska status syntes vara att göra det på statistisk väg, helt enkelt genom att döda vargar. 200Kommissionens vägledning (2007), s. 9 f. växter som finns förtecknade i bilaga IV b).201 Möjligheter till undan- tag finns i artikel 16. Det strikta skyddssystemet innebär, med avseende på djuren, att följande ska förbjudas.202 •Att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs. •Att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. •Att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen. •Att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. En effektiv tillämpning av artikel 12 innebär att det krävs såväl att en rättslig ram för sammanhängande och samordnade åtgärder upprättas som att man tillämpar och upprätthåller bestämmelserna.203 Det räcker inte alltid med förbud enligt artikel 12, det kan även fordras före- byggande åtgärder som i sin tur bygger på att medlemsstaten förut- ser de hot och risker som en art kan möta. Sådana åtgärder är viktiga för att förhindra en försämring av bilaga IV-arternas fortplantnings- och viloplatser – och i förlängningen att dessa förstörs.204 Det strikta skyddet för vissa djurarter omfattar även de djur som lämnar sin livsmiljö och vistas i områden som bebos av människor, till exempel fladdermöss som bosätter sig i hus. Det innebär till exempel att en varg som påträffas i en by endast får fångas in och transporteras iväg om behörig nationell myndighet meddelat ett undantagsbeslut.205 När det gäller pågående aktiviteter menar kommissionen att olika former av planeringsinstrument, förhandsgodkännande, uppförande- koder och konkret information eller vägledning är tänkbara åtgärds- alternativ. 201Livsmiljödirektivet, artiklarna 12 och 13. 202Livsmiljödirektivet, artikel 12. 203Kommissionens vägledning (2007), s. 26 som hänvisar till . 204Ibid., s. 30. 205Mål C-88/19 Alianța pentru combaterea abuzurilor. 5.5.6Livsmiljödirektivets artikel 12.1 a), avsiktligt fånga eller döda Livsmiljödirektivets artikel 12. 1 a) innebär ett förbud att avsiktligt fånga eller döda206 exemplar av de skyddade arter i naturen, oavsett hur detta görs. Exemplar innebär, enligt definitionerna i artikel 1 m), varje djur eller planta, i levande eller dött tillstånd, av de arter som finns förtecknade i bilagorna 4 och 5, varje del eller derivat av dessa samt alla andra varor som att döma av ett åtföljande dokument, för- packningen, ett märke eller en etikett eller av någon annan omstän- dighet verkar vara delar eller derivat av djur eller plantor av dessa arter. erinrar i Skydda skogen om att medlemsstaterna en- ligt artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vidta nödvändiga åtgär- der för att införa ett strikt skyddssystem i det naturliga utbrednings- området för de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a, med förbud mot avsiktlig fångst eller dödande av exemplar av dessa arter, förbud mot avsiktlig störning av exemplar av dessa arter samt förbud mot avsiktlig förstörelse och insamling av ägg från dessa arter.207 Vidare konstaterade att både lydelsen och det sam- manhang i vilket denna bestämmelse ingår utgör hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarande- status påverkas negativt för att förbuden ska vara tillämpliga på en åtgärd såsom skogsbruk eller markexploatering samt att en sådan tolkning även bekräftas av de mål som eftersträvas med livsmiljö- direktivet.208 konstaterar också att bestämmelsen inte kan tolkas så, att det skydd som föreskrivs upphör att gälla för arter som har uppnått en gynnsam bevarandestatus. Det måste alltså särskilt prövas huruvida de djurarter som omfattas av nämnda direk- tiv förekommer inom det område som är aktuellt för åtgärder som kan resultera i exemplar dödas eller fångas.209 206I mål C-221/04 kommissionen mot , punkten 69 klargjorde domstolen att det utifrån en läsning av olika språkversioner är klart att ”avsiktligt” syftar på såväl ”fånga” som ”döda”. 207De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 50. 208Ibid., punkten 61. 209Ibid., punkterna 66 och 67 5.5.7Livsmiljödirektivets artikel 12.1 b), avsiktligt störa 1 b) förbjuder att avsiktligt störa artikel IV-arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttnings- perioder eftersom de är mer sårbara då. En störning, till exempel i form av ljud eller ljus, behöver inte nödvändigtvis påverka en arts fysiska integritet direkt, störningar kan också ha en indirekt negativ effekt. En störning kan vara skadlig exempelvis genom att minska över- levnadsmöjligheter, avelsframgång eller reproduktionsförmåga. En art-för-art-strategi måste användas eftersom olika arter reagerar olika på olika störningar och eftersom det finns ekologiska, biologiska och beteendemässiga skillnader mellan arterna.210 Perioder med parning, uppfödning av ungar, vila och migration betraktas som särskilt känsliga perioder i förhållande till störningar och dessa perioder kan endast definieras med hjälp av en art-för-art- strategi; detta på grund av ekologiska, biologiska och beteendemäs- siga skillnaderna mellan olika arter.211 Enligt artikel 2.2 i livsmiljödirektivet är direktivets syfte att bibe- hålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos vilda djur och växter av gemenskapsintresse. ska enligt artikel 2.3 de åtgär- der som vidtas i enlighet med direktivet ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag. Förbudet ska särskilt gälla under parnings-, uppfödnings-, över- vintrings- och flyttningsperioder. Dessa perioder anses särskilt käns- liga ur störningssynpunkt212, vilket innebär att de i regel har särskild betydelse för arternas bevarandestatus. Enligt är det ett förbud mot avsiktlig störning av exemplar av dessa arter.213 Kom- missionen har dock i sin vägledning föreslagit att enbart verksamhet som påverkar en skyddad arts (mot bakgrund av uttalande bör det här antagligen röra exemplarets) överlevnadschan- ser, framgångsrika parning eller fortplantningsförmåga, eller leder till en minskning av utbredningsområdet, som ska anses utgöra en stör- ning.214 utvecklade detta genom att påpeka att det i bestämmelsen lyfts fram att förbudet är av än större betydelse under de perioder då exemplar av arterna är särskilt utsatta, bland annat 210Kommissionens vägledning (2007), s. 37 f. 211Ibid., s. 39. 212Ibid., kapitel 2, punkt 41. 213De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 50. 214Kommissionens vägledning (2007), kapitel 2, punkt 39. med avseende på deras parningsförmåga eller möjligheterna till fram- gångsrik parning, vilket innebär att ett åsidosättande av förbudet under dessa perioder därför är särskilt ägnat att påverka den berörda bevarandestatus negativt.215 konstaterande som återgavs ovan beträffande fångande och dödande omfattar även stö- rande. Bestämmelsens lydelse utgör således hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt för att förbudet ska vara tillämpligt på en åt- gärd.216 Inte heller upphör det skydd som föreskrivs att gälla för arter som har uppnått en gynnsam bevarandestatus. Det måste alltså sär- skilt prövas huruvida de djurarter som omfattas av nämnda direktiv förekommer inom det område som är aktuellt för åtgärder som kan resultera i exemplar störs.217 5.5.8Livsmiljödirektivet artikel 12.1 c, avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen Enligt artikel 12.1 c är det förbjudet att avsiktlig förstöra eller att samla in ägg i naturen. Bestämmelsen skyddar arternas ägg och således, i förlängningen, artpopulationen och dess livskraftighet på lång sikt.218 Även att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen omfattas av ovan återgivna konstaterande. Krav på att risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt, för att förbudet ska vara tillämpligt på en åtgärd, kan inte ställas.219 Inte heller upphör skyddet för arter som har uppnått en gynnsam bevarande- status.220 5.5.9Om man saknar avsikt men godtar konsekvensen Förbuden i 12.1 a–c täcker enligt direktivets ordalydelse avsiktliga handlingar, inte oavsiktliga. I sitt förslag till avgörande i mål C-6/04 påpekade generaladvokaten att (i ) tycks tolka begreppet avsiktligt som ett medvetet accepterande av konse- 215De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 56. 216Ibid., punkten 61. 217Ibid., punkterna 66 och 67. 218Kommissionens vägledning (2007), s. 39. 219De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 61. 220Ibid., punkterna 66 och 67. kvenserna.221 Målet handlade om huruvida viss byggnadsverksamhet samt fritids- och fiskeverksamhet kunde anses utgöra en avsiktlig störning av havssköldpaddan ().222 I mål C-221/04, den spanska uttern, som handlade om huruvida jakt med snaror efter räv (Vulpes vulpes) kunde strida mot förbud som avsåg att skydda uttern (Lutra lutra)223 uttalade domstolen att för att kravet på av- siktlighet ska anses uppfyllt krävs att personen i fråga har velat fånga eller döda ett exemplar av en skyddad djurart, eller åtminstone god- tagit risken för en sådan fångst eller ett sådant dödande.224 EU-dom- stolen har alltså när det gäller dödande, i princip slagit fast att avsikt- lighetsrekvisitet är uppfyllt när det är visat att den handlande åtmin- stone godtagit risken eller accepterat konsekvensen att en skyddad djur- art dödas.225 Detta trots att sådana handlingar i regel tjänar andra syften än en förbjuden påverkan. God information och vägledning från behöriga myndigheter verkar, enligt kommissionen, vara ett lämp- ligt sätt att genomföra dessa bestämmelser.226 I Skydda skogen sammanfattade denna praxis och konstaterade att de förbud som anges i artikel 12.1 a–c i livsmiljö- direktivet kan vara tillämpliga på åtgärder, såsom skogsbruksåtgär- der eller markexploatering, vilkas syfte uppenbart är ett annat än av- siktlig fångst, dödande eller störning av djurarter eller avsiktlig för- störelse och insamling av ägg.227 5.5.10Livsmiljödirektivets artikel 12.1 d, skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser Enligt artikel 12.1 d ska medlemsstaterna införa förbud att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. Punkten d skiljer sig från övriga förbud i artikel 12 genom att den inte gäller exemplar, arter eller deras ägg, utan skyddar viktiga delar av arternas livsmil- jöer. Den skiljer sig också från punkterna a–c på så sätt att i de förra 221Förslag till avgörande i mål C-6/04, kommissionen mot , punkten 118. 222Mål C-504/14 dom av , kommissionen mot (Kyparissia), punkterna 114 samt 157 och 158. 223Mål C-221/04, dom av , kommissionen mot , punkterna 72 och 73. 224Mål C-221/04 kommissionen mot , punkten 71. 225Förslag till avgörande i mål C‑221/04 kommissionen mot (den spanska uttern), punk- terna 49 och 50 samt i förslag till avgörande i mål C-504/14 kommissionen mot (Kyparissia), punkt 126, domarna i samma mål; mål C-221/04, punkten 71 och mål C-504/14, punkt 159 samt förslag till avgörande i förenade målen C-473/19 och C-474/19. 226Kommissionens vägledning (2007), s. 37. 227De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkterna 52 och 53. finns ett avsiktlighetsrekvisit men så är inte fallet med punkten d. Direktivet fordrar förvisso inte proaktiva åtgärder men endast ett förbud i en rättslig text är inte tillräckligt då det måste finnas stöd i verkställighetsmekanismer. Medlemsstaterna bör säkerställa att de som sannolikt begår ett brott (avsiktligt eller inte) är medvetna om gällande förbud och agerar i enlighet därmed.228 I fall där försämring/förstörelse av par- ningsplatser eller viloplatser uppstår genom naturliga orsaker före- ligger ingen försämring/förstörelse enligt artikel 12.1 d.229 Fortplantningsområden och viloplatser (breeding sites respektive resting places i direktivets engelska version) måste skyddas strikt, eftersom de är avgörande förutsättningar i djurens livscykel, och en så viktig del av hela livsmiljö att de behövs för att säkerställa överlevnaden. Skyddet av dessa platser är således direkt länkat med en arts bevarandestatus. Bestämmelsen bör därför förstås som att den syftar till att skydda fortplantningsområdenas och viloplatsernas kontinuerliga ekologiska funktion (KEF). Det innebär att genom skyd- det se till att platserna fortsätter tillhandahålla alla element som be- hövs för ett speciellt djur när det vilar eller för att det ska ha fram- gång med sin reproduktion. Skyddet gäller , även när arterna inte finns där, om platserna används regelbundet.230 Begreppet skada (deterioration i direktivets engelska språkversion) kan definieras som fysisk försämring som påverkar en parningsplats eller en viloplats. Till skillnad från förstöra (destruction) kan en sådan försämring också äga rum långsamt så att platsens funktionalitet gradvis minskar. Om det är möjligt att upprätta ett tydligt orsak-effekt- förhållande mellan en eller flera människorelaterade aktiviteter och försämringen av en parningsplats eller viloplats så träffas detta av artikel 12.1 d.231