sou · H9B3101 · 2022-01-19 00:00:00 — Det har därför inte varit möjligt att analysera skillnaden mellan att använda dessa månadsuppgifter jäm- fört med inkomstuppgifter från årlig beskattning mer än för en be- gränsad tid. Uppgifterna från månadsuppgifter har inte heller fullt ut kunnat integreras med de uppgifter som i övrigt finns tillgängliga i FASIT5. Utredningen har valt att dela upp förslagen i två separata volymer, vid sidan av den promemoria som lämnades med anled- ning av tilläggsuppdraget om indragningsbestämmelsen i underhålls- stödet. Den första volymen av detta betänkande behandlar de förslag som hänger samman med användningen av aktuella inkomstuppgifter vid beräkningen av betalningsgrundande inkomst i underhållsstödet och bidragsgrundande inkomst i bostadsbidraget. Den andra volymen behandlar övriga delar av utredningens förslag. I den första volymen behandlas de delar av uppdraget enligt direk- tiven som beskrivs som att analysera och föreslå hur tillgång till aktuella inkomstuppgifter från kan öka träffsäkerheten 3Återfinns som bilaga 3 till detta betänkande. 4Återfinns som bilaga 4 till detta betänkande. 5FASIT är en mikrosimuleringsmodell som beräknar effekterna av förändringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen för individer och hushåll. med bostadsbidrag och underhållsstöd. Här ingår också att analysera och föreslå åtgärder för att begränsa risken för skuldsättning i de båda stöden. Volymen inleds med en bakgrundsbeskrivning innehållande bland annat en beskrivning av bostadsbidragets och underhållsstödets fram- växt och nuvarande regelverk samt viss statistik om förmånerna. Bak- grundsbeskrivningen innehåller också en kortfattad beskrivning av de problem som anses finnas med de nuvarande regelverken (kapitel 3). Därefter beskrivs utredningens utgångspunkter som bland annat innefattar ett antal tidigare offentliga utredningar och rapporter från olika myndigheter samt målen för stöden, behovet av tidsmässig eller temporal, träffsäkerhet, hantering av problemen med den skuldsätt- ning som stöden ger upphov till och hur införandet av arbetsgivar- deklarationer på individnivå givit nya förutsättningar att använda aktuella inkomster (kapitel 4). I ett kapitel (kapitel 5) görs en kort nordisk utblick på användandet av motsvarande inkomstuppgifter i några av våra grannländer. Därefter följer två kapitel med allmänna överväganden om inkomstunderlaget (kapitel 6) och mer specifika överväganden om inkomstunderlaget vid behovsprövning (kapitel 7). I kapitel 8 presenteras utredningens förslag och i kapitel 9 konsekven- serna av förslagen. Volymen innehåller också i kapitel 1 utredningens författningsförslag och i kapitel 10 de författningskommentarer som utredningen lämnar med anledning av författningsförslagen. I den andra volymen behandlas de delar av uppdraget som i direk- tiven beskrivs som att utreda hur de fördelningspolitiska och bostads- politiska målsättningarna med bostadsbidraget kan renodlas och tydlig- göras. Här ingår också att ta ställning till om beräkningsgrunderna för underhållsstöd kan få en bättre samstämmighet med FB:s principer. Volymen inleds med en bakgrund om fördelningen av den ekono- miska familjepolitiken (kapitel 11). Därefter presenteras utredningens utgångspunkter och överväganden i denna del (kapitel 12). I kapitel 13 presenteras utredningens förslag och övriga bedömningar. Volymen avslutas med en beskrivning av konsekvenserna av utredningens för- slag i denna del (kapitel 14). Bostadsbidrag är ett inkomstprövat bidrag som betalas ut till barn- familjer och till ungdomar utan barn. Bidragen har funnits och har vuxit fram genom en serie av reformer. Bidragen har haft till mål att höja bostadsstandarden, särskilt för barn- familjer, att minska trångboddheten och att utjämna kostnadsskill- nader för de boende, dels mellan olika regioner i landet, dels mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard. Bostadsbidragen har dessutom haft som mål att allmänt stärka de ekonomiskt svaga hushållens bärkraft. Betoningen av dessa delmål har varierat . har bostadsbidraget såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften. Bostadsbidragets uppgift är således att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bo- städer. Bostadsbidragen ingår också som en viktig del i det ekono- miska familjestödet. infördes möjlighet för ”mindre bemedlade” och barnrika familjer att få lån i form av ett bostadsanskaffningslån och familjebidrag. När stöden infördes var motivet framför allt pro- duktionspolitiskt. Syftet var att hålla uppe den ekonomiska aktivi- teten inom byggsektorn under den djupa lågkonjunktur som präg- lade årtiondet. Bostadssociala utredningen1 hade framhållit att en stor del av bostäderna i tätorterna var undermåliga och särskilt för barnfamiljerna utgjorde bostädernas låga tekniska standard ett all- varligt problem. Enrumslägenheter användes i stor utsträckning som bostäder för barnfamiljer. Familjebidraget lämnades i kombination med finansieringsstöd till de fastigheter där bidragstagarna bodde. Bidragen, som innebar en hyresreducering, utgick till familjer med minst tre barn . Vissa minimikrav ställdes på bostads- utrymme och bostadsstandard; bostaden skulle omfatta minst två rum och kök och vara ”fullvärdigt utrustad”. Som nämnts ovan skulle familjen vara ”mindre bemedlad”, men någon bestämd inkomstgräns gällde inte. Frågan om bidrag bedömdes från fall till fall. Vid be- dömningen av den enskilda familjens bidragsbehov tog man hänsyn till familjens ekonomi och behov av bostad.2 fattade en rad betydelsefulla bostadspolitiska beslut och åren brukar betecknas som födelsetiden för en ny bostadspolitik.3 I anslutning till den allmänna översyn av bostadspolitiken, som gjordes av 1946 och riksdagar, om- prövades även familjebidragen. Ett familjebostadsbidrag infördes 1948.4 infördes det allmänna barnbidraget. Alla barnfamil- jer fick genom detta ett konsumtionsstöd som syftade till att fördela kostnaderna för barnen. Det särskilda bostadsstödet till vissa grupper utvidgades . Familjebostadsbidragen innebar en viktig bo- stadspolitisk förändring genom att den direkta sammankopplingen av finansieringsstöd till fastigheten och bidrag till hushållen upp- hävdes. Detta innebar att barnfamiljer med en godtagbar bostad kunde få bidrag, oavsett på vilket sätt fastigheten förvaltades och oavsett vem som ägde fastigheten. Bidragen lämnades till familjer med minst två barn och skulle till en början endast lämnas till familjer med begränsade inkomster. Även vissa standardkrav ställdes på bo- städerna. Till en början begränsades dock bidragen till nya hus. 1986/87:48, s. 82. Familjebostadsbidraget når fler barnfamiljer och 1960-talen höjdes inkomst- och bidragsbelop- pen vid ett flertal tillfällen. Även standardkraven förändrades. I takt med att tillgången på rymligare ökade utvidgades stödet till att omfatta allt mindre hushåll. fick familjer med ett eller flera minderåriga barn rätt till familjebostadsbidrag.5 Familjebostadsbidragen ersattes 1969 av ett system med bostads- tillägg för barnfamiljer.6 Det bestod dels av en statlig del, dels av en del, för vilken kommunerna fick stadsbidrag. Det statliga tillägget lämnades endast till familjer med barn . Detta tillägg innefattade dels ett grundbelopp som utgick utan bostads- villkor, dels ett belopp som var knutet till bostaden. Genom inför- andet av grundbeloppet fick bostadsbidraget även ett familjepolitiskt mål.7 Grundbeloppet infördes alltså som ett allmänt konsumtions- stöd oberoende av bostadskostnaden.8 Grundbeloppet ökade med antalet barn. Kommunalt tillägg lämnades till familjer med barn , men kunde under vissa förutsättningar även lämnas för barn som fortsatte att studera. För att kommunalt bostadstillägg skulle lämnas krävdes dessutom att familjen hade egen bostad av sådan stor- lek och utrustning som var förutsättning för högsta statliga tillägg. Bostadskostnaden fick inte heller understiga ett visst belopp . De detaljerade kraven på bostadens utrustning förenklades väsent- ligt i det nya bostadstillägget. För bidragsbelopp utöver grundbelop- pet gällde som bostadsvillkor, förutom rumsantalet, en schablonregel som innebar att bostaden skulle ha vatten och avlopp. 6Kungörelsen 1968:425 om statliga bostadstillägg till barnfamiljer och kungörelsen 1968:426 om statsbidrag till kommunala bostadstillägg till barnfamiljer. 7SOU 2001:24, Ur fattigdomsfällan och RiR 2017:9. 1968:42, s. 61 ff. Krav på bostadens standard tas bort genomfördes betydande förändringar av bostadstilläggen. Kraven på bostadens utrustning och storlek slopades. Motivet för detta var att av flerbarnsfamiljerna redan hade högsta tillägg. Det statliga tillägget höjdes och gjordes om till ett enhetligt belopp och kom därmed att väsentligen bli ett allmänt konsumtions- stöd. Det kommunala tillägget fördubblades och de övre hyresgrän- serna höjdes. Bostadstillägget byggdes ut och kom att även omfatta hushåll utan barn. Från bostadstillägg till bostadsbidrag och den familjepolitiska inriktningen förstärks ändrades beteckningen bostadstillägg till bostadsbidrag.9 höjdes bidragsbeloppen samt inkomst- och bostadskostnadsgränserna ytterligare. Förändringarna skedde helt inom det befintliga systemet men genom de höjningar som gjordes av den barnanknutna delen av bidraget förstärktes bidragssystemets familjepolitiska inriktning. Målsättningen med det individuella bostadsstödet Trots att den bostadskostnadsberoende delen av systemet byggdes ut vartefter, kom bidraget att täcka en allt mindre del av de faktiska bostadskostnaderna i nyproducerade lägenheter. uttalade regering och riksdag att det individuella bostadsstödet även i fortsättningen måste ha en klar bostadspolitisk inriktning. I förarbe- tena10 konstaterades att om detta mål skulle kunna uppnås, måste den del av stödet som har karaktären av ett inkomstprövat allmänt kon- sumtionsstöd, minskas. Målet borde vidare vara att bidragen diffe- rentierades på ett sådant sätt att stöd kunde lämnas till kostnaderna för ett eget rum för varje barn. 9Förordning (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer och förordning (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. 1986/87:48, s. 50 f. skedde lagreglering av bostadsbidragen.11 Bestämmelserna fanns i två olika förordningar. motsatte sig lagreglering och anförde att det inte fanns några sakligt bärande motiv för att införa en lagreglering. Utskottet ansåg att reger- ingens förslag uppenbarligen hade tillkommit därför att vissa kom- muner beslutat att inte införa ungdomsbostadsbidraget.12 Bostadsbidragens administration och kostnadsansvar centraliseras behandlade bostadsutskottet13 ett regeringsförslag14 om över- föring av administrationen av bostadsbidragen på lokal nivå från kommunerna till de allmänna försäkringskassorna och på central nivå från till (). I samband därmed togs frågan om målsättningen med bostadsbidragen upp. Det kon- staterades att hade utvecklingen att ge bostads- bidragen ökad karaktär av familjepolitiskt stöd stärkts. Bostadsbidra- gen såväl som barnbidragen var ett av de instrument som användes för att öka omfördelningsgraden skattereform. Den refor- mering av inkomstskattesystemet som genomfördes påverkade bo- stadskostnaderna och innebar en utgiftsökning inom bostadsbidrags- systemet. Hushållen fick själva bland annat bära en större andel av bostadens totala kostnader. En ökning av kostnaderna för bostads- bidragen ansågs vara fördelningspolitiskt motiverad för att skydda ekonomiskt svaga hushåll. Bostadsbidragssystemet byggdes ut så att det i betydligt större utsträckning rymde kostnader för nybyggda bostäder.15 lämnades bostadsbidrag inte bara till barnfamiljer och ungdomar utan även till en ny grupp, hushåll utan barn, där någon av familjemedlemmarna var . Bostads- bidragen utgjorde till den nya gruppen till stor del en kompensation för de inkomstgrupper som fått begränsat utbyte av skattereformen. Från och med lämnas inte längre bostadsbidrag till hushåll utan barn där någon av familjemedlemmarna är eller äldre. 1987/88:151. 1987/88:BoU20, s. 12 f. 1992/93:BoU21. 1992/93:174. 1989/90:144, bet. 1989/90:BoU21, rskr. 1989/90:340. övertog staten hela kostnadsansvaret för bostadsbidragen och administrationen av bidragen fördes över från kommunerna till de allmänna försäkringskassorna och från till RFV. Nya regler för hur den bidragsgrundande inkomsten skulle beräknas fördes in.16 I samband med statens övertagande av kostnadsansvaret för bostads- bidraget infördes ett nytt system för bidragsgivningen. Det nya systemet innebar vissa större regelförändringar. Bland annat pröva- des bostadsbidragen i allt väsentligt mot en beräknad aktuell inkomst i ett så kallat rullande system, utan att nya ansökningar gjordes . Syftet med den nya prövningen av bostadsbidraget i stället för, som tidigare, en prövning baserad på inkomstuppgifter enligt taxer- ingen året före bidragsåret, var bland annat att den fördelnings- politiska träffsäkerheten i systemet skulle förbättras. De bidrags- sökande uppgav själva sin beräknade inkomst för en period av framåt i tiden. Bostadsbidraget ändrades därefter successivt till följd av nya uppgifter som bidragstagaren var skyldig att lämna, till exempel ändrade inkomst- eller bostadskostnadsförhållanden. Om det vid kontroll framkom att felaktiga uppgifter hade lämnats gjordes en avstämning och återkrav ställdes. Efterkontroll skulle alltid göras senast från det att beslut om bidrag hade fattats. Vid denna kontroll gjordes en granskning av samtliga bidragsgrundande faktorer. Bidragsgrundande inkomst var för hus- hållet () beräknad varaktig skattepliktig in- komst av tjänst, näringsverksamhet och kapital. Kapitalinkomster som översteg per sökande och för varje hemmavarande barn beaktades. Till den bidragsgrundande inkomsten räknades sjöinkomster och vissa skattefria transfereringar, såsom bidragsdelen av studiemedel och dagpenning för militärtjänstgöring. Vissa övriga inkomster såsom underhållsbidrag, bidragsförskott och realisationsvinster beaktades inte. Förmögenhet ingick i princip inte heller i behovsprövningen. Bestämmelserna anknöt till inkomstskatte- reglerna, men däremot inte till inkomsttaxeringen som sådan. 16SFS 1993:737, prop. 1992/93:174, bet. 1992/93:BoU21, rskr. 1992/93:365. senare var inte möjligt eftersom beslut om bostadsbidraget fattades innan taxeringen hade ägt rum. Bostadsbidrag till barnfamiljer bestod dels av ett särskilt bidrag för hemmavarande barn, dels av ett belopp som var beroende av bo- stadskostnadens storlek och antalet barn. Barn fick räknas med i bidragshushållet till och med den månad då barnet fyllde eller då studiehjälpen eller det förlängda barnbidraget upphörde. Det särskilda bidraget lämnades även till familjer som saknade egen bo- stad. Det bostadskostnadsberoende bidragsbeloppet grundades på bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns. Mellan dessa gränser lämnades bidrag av bostads- kostnaden i två olika intervall. Det maximala bidragsbelopp som kunde räknas fram, med hänsyn till det antal barn och den bostads- kostnad som familjen hade, reducerades av den del av den bidragsgrundande inkomsten som översteg . Bidraget till hushåll med umgängesbarn avsåg endast den del av stödet som berodde på bostadskostnadens storlek. Bostadsbidrag till ungdomar mellan utan barn var be- roende av bostadskostnadens storlek. Bidragsbeloppet grundades, på samma sätt som för barnfamiljer, på bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns för bostadskostnaden. Mellan dessa gränser lämnades bidrag av bostadskostnaden i två olika intervall. Bidraget lämnades enligt samma regler oavsett om någon i hushållet studerade eller inte. Även bostadsbidraget till ung- domar var behovsprövat och reducerades med en tredjedel av den del av den bidragsgrundande inkomsten som översteg ett visst belopp. Inkomst- och bostadskostnadsgränser ändras ändrades inkomst- och bostadskostnadsgränserna.17 För barnfamiljer innebar ändringarna att inkomstgränsen för oreducerat bostadsbidrag höjdes med till . Den övre bostadskostnadsgränsen höjdes med till för familjer med ett barn och till för familjer med två barn samt med för familjer med tre eller flera barn till . För familjer med två barn höjdes dessutom den gräns över vilken bidrag lämnades med 50 pro- 17SFS 1994:315, prop. 1993/94:144, bet. 1993/94:BoU16, rskr. 1993/94:301. cent av bostadskostnaden med till . höjdes gränsen för lägsta bidragsgrundande bostadskost- nad med för samtliga barnfamiljer. Genom att både den nedre och den övre gränsen för den del av bostadskostnaden som låg till grund för bidraget höjdes skedde en förskjutning till att ersätta toppen av bostadskostnaden. Denna del av bidraget stärktes mest för hushåll med tre eller fyra barn, men även mer barnrika hushåll fick en betydande förstärkning. Den allmänt konsumtionsstödjande delen förstärktes också kraftigt. Bostadsbidragen till hushåll utan barn anpassades till löne- och prisutvecklingen genom att dels inkomstgränserna för oreducerat bostadsbidrag höjdes, dels gränserna för den bidragsgrundande bo- stadskostnaden höjdes. Den senaste stora reformen av bostadsbidraget gjordes 1997.18 Regel- ändringarna syftade enligt förarbetena i första hand till att bromsa den kraftiga utgiftsökningen som skett samt förbättra kostnadskontrollen. Reformen omfattade i första hand ett nytt inkomstprövningssystem. Detta system beräknades ge upphov till en betydande minskning av kostnaderna för bidragsgivningen sam- tidigt som kostnadskontrollen förstärktes. Ytterligare ett antal bespar- ingsåtgärder, som till exempel begränsning av den bidragsgrundande bostadsytan beräknades, tillsammans med det nya inkomstprövnings- systemet, ge upphov till kostnadsminskningar för bostadsbidragen på per helår. En av de stora bristerna med det tidigare systemet för inkomst- prövning var att det i efterhand var svårt att kontrollera hur stora belopp som totalt sett hade betalats ut utifrån felaktiga inkomstupp- gifter. Skattemyndigheternas inkomstuppgifter avsåg alltid beskatt- ningsår, det vill säga kalenderår. Detta avvek från de inkomstupp- gifter som fanns i bostadsbidragsregistret, vilka avsåg den förväntade inkomsten för löpande tolvmånadersperioder. Det ansågs därför nödvändigt att införa ett system för inkomstprövningen med rea- listiska möjligheter att göra definitiva avstämningar och fastställande av det utbetalade bidragsbeloppet. En slutlig avstämning och efter- 1995/96:186, bet. 1995/96:BoU11, rskr. 1995/96:229. justering av felaktigt utbetalda belopp minskade kostnaderna för bo- stadsbidragen och ökade tilltron till systemet. Bostadsbidragen skulle därför beräknas slutligt utifrån de inkomstuppgifter som fastställs vid den årliga taxeringen och som fanns att tillgå i skatteregister. Uppgifter som inte fanns att tillgå i skatteregister skulle lämnas av sökanden och fick kontrolleras på annat sätt, exempelvis genom förfrågningar. En av de stora förändringarna reform var att ett nytt in- komstprövningssystem för sammanboende i barnfamiljer infördes. Före reformen var bostadsbidraget beroende av makarnas totala bi- dragsgrundande inkomst men i och med reformen individualiserades inkomstgränserna för sammanboende hushåll, vilket innebar att hus- håll där endast den ena av makarna arbetade fick reducerat bostads- bidrag. För ensamstående hushåll med barn låg gränsen kvar. Inkomst som översteg denna gräns reducerade bostadsbidraget för barnfamiljer. För hushåll utan barn reducerades bostadsbidraget i motsvarande situation. Som nämnts ovan infördes även begränsning av bidragsberättigad bostadsyta. Det var en av de förändringar regelsystem som i vissa fall gav upphov till större förändringar av bostadsbidraget. Förändringen syftade till att motverka subventionering av stora bo- stadsytor. I förarbetena19 angavs bland annat följande. När det gäller en bostads utrymmesstandard hade de bostadspolitiska målen pre- ciserats i form av olika normer. Den mest generösa av dessa innebar att varje barn skulle kunna erbjudas ett eget sovrum. Det betydde att en familj som bestod av ett barn med föräldrar enligt skulle bo i tre rum och kök, att en familj som bestod av två barn med föräldrar skulle bo i fyra rum och kök och så vidare. Det saknades övertygande motiv till en fortsatt subventionering av bostadsytor, som i betydande grad översteg den generösa . Den bidrags- grundande bostadsytan borde därför begränsas och ytnormen fast- ställas utifrån en generös tolkning av den aktuella omsatt till bostadsyta. Ytgränsen för bidrag till ungdomar utan barn mellan borde samordnas med denna princip för begränsning av bidragsgrundande bostadsyta. För en familj med ett barn skulle gränsen för bidragsgrundande bostadsyta sättas vid . För varje ytterligare barn, upp till och med fem barn, ökade gränsen där- efter med . För boendekostnader som hänfördes till bostadsytor därutöver borde inget bostadsbidrag lämnas. 1995/96:186. Vidare föreslogs att bostadsbidrag till unga mellan som inte studerade och som inte hade barn skulle avskaffas eftersom barnfamiljer skulle prioriteras i besparingsåtgärderna. I riksdagsbehandlingen avstyrktes förslaget om avskaffande av bostadsbidraget till unga av bostadsutskott med motiver- ingen att ungdomar var en utsatt grupp på arbets- och bostadsmark- naden och bostadsbidraget spelade en väsentlig roll i att hjälpa denna grupp att få boende av godtagbar standard. Vid bostadsutskottets behandling skärptes de föreslagna gränserna med per hushållskategori i syfte att finansiera bostadsbidrag till ung- domar som inte studerade. För unga studerande som inte hade barn föreslogs att bostadsbidraget skulle behållas tills vidare. Frågan om bostadsstöd till dessa stude- rande skulle utredas vidare inom studiestödsutredningen med sikte på att bostadsbidraget skulle upphöra.20 För att något mildra effekterna av de nya bestämmelserna för vissa hushåll infördes en garantinivå avseende den bidragsgrundande bostadskostnaden. Garantinivån bestämdes så att den motsvarade kostnaden för en tänkt grundstandard, det vill säga samma nivå som valts för övergången från 75 till 50 procents oreducerad ersättning för bostadskostnaden. För hushåll med ett barn innebar det att garantinivån fastställdes till , för hushåll med två barn till och för hushåll med tre barn till . För familjer med fler än tre barn fanns det inte någon ytterligare differentiering av nämnda nivå avseende skilda ersättningsandelar för bostadskostnaden, men för att öka träffsäker- heten i systemet, bestämdes en särskild garantinivå även för dessa hushåll. För familjer med fyra barn fastställdes garantinivån till och för familjer med fem eller flera barn till . Även det faktum att räntebidrag från och med årsskiftet 1996/97 räknades in i den bidragsgrundande inkomsten kunde innebära att bostadsbidraget minskade kraftigt för egnahemsägare. Enligt bestäm- melserna om inkomstberäkning för bostadsbidrag, som med få undan- tag följde beskattningens regler, inräknades räntebidragen automa- tiskt i den bidragsgrundande inkomsten. hade gällt att räntebidraget beaktades då den bidragsgrundande bostadskostnad fastställdes. En ändring infördes på inkomstsidan 1995/96:BoU11. som innebar att räntebidrag inte ingick i den bidragsgrun- dande inkomsten. Avgifter och ränta på felaktigt utbetalt bostadsbidrag infördes i syfte att stärka incitamenten att rapportera inkomständringar . Vid behovsprövning av bostadsbidrag togs i det tidigare gällande systemet endast hänsyn till bidragssökandens förmögenhet genom att förmögenhetens avkastning, med beaktande av vissa fribelopp, räknades in i den bidragsgrundande inkomsten. Disponerade hus- hållet över en ansenlig förmögenhet fick dock denna, genom den så kallade generalklausulen, beaktas och bostadsbidraget fastställas till ett lägre belopp.