sou · H9B327 · 2022-01-01 00:00:00 — Det rör sig om ett retro- aktivitetsförbud som innebär att lagen inte får tillämpas retroaktivt till nackdel för den tilltalade, ett analogiförbud som innebär att en 3Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23), bet. 1994/95:JuU2 och rskr. 1994/95:40. har frågan om när det är motiverat med kriminalisering analyserats av (i betänkandet Vad bör straffas?, SOU 2013:38, se särskilt s. 481 ff.). Regeringen beslutade att lägga det betänkandet till hand- lingarna. De kriterier som togs fram av får därmed alltjämt anses rele- vanta. 4Se Organiserad brottslighet – förfälts- och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. (SOU 2014:63) s. 76 ff. med där gjorda hänvisningar. Ett förbud mot rasistiska organisationer lag inte får ges en vidare tillämpning än dess ordalydelse och ett obestämdhetsförbud som innebär att lagen måste vara så pass preci- serad och bestämd till sin utformning att den kan begripas av med- borgarna. Det är av avgörande betydelse för rättssäkerheten och för tilltron till lagen och det straffrättsliga systemet att de ingripanden som görs är förutsebara och sker inom de gränser som statsmakterna i förväg har satt upp. En del i detta – som är av särskild vikt vid hanteringen av frågor om kriminalisering – är att den lagtext som finns på det straffrättsliga området inte får vara alltför allmänt hållen utan ska innehålla ett visst mått av precision vid beskrivningen av vad som är straffbart. Därmed inte sagt att någon absolut precision skulle kunna uppnås. Även den straffrättsliga lagstiftningen måste med nödvänd- ighet kunna bli föremål för tolkning. En annan grundläggande princip inom straffrätten är att bara den som har haft förmåga eller tillfälle att rätta sig efter det som lagen föreskriver bör kunna straffas för att inte ha följt lagen. Bakom denna s.k. konformitetsprincip ligger idén om vikten av det person- liga ansvaret, om individens samhällsansvar. Den som inte själv kan anses ha skuld till det inträffade bär inte ansvar för det. Även idén om det personliga ansvaret får betydelse vid bedömningen av när och hur kriminalisering bör ske. Endast den som har ett personligt ansvar (har varit klandervärd) bör träffas av straffansvar och kriminaliser- ingen får inte äventyra idén om det personliga ansvaret. 10.2Behovet av och skälen för att införa ett förbud Bedömning: Det finns klara indikationer på att den organiserade rasistiska förföljelsebrottsligheten har ökat i omfattning. Den skapar oro i samhället och kan i förlängningen leda till splittring och djupa motsättningar. riskerar den att allvarligt hota den ordning och säkerhet som bör råda i det svenska samhället. Det finns anledning att tro att ett förbud skulle motverka att rasistiska organisationer får ytterligare fäste i samhället och därmed stävja en farlig utveckling. Skälen för att införa ett förbud mot rasistiska organisationer överväger med tillräcklig styrka skälen emot ett förbud. Det är nu nödvändigt att införa ett förbud mot rasistiska organisationer. Ett förbud mot rasistiska organisationer Det mesta tyder på att det svenska samhället utvecklas positivt i ter- mer av ökad öppenhet. kan de som utsätts för rasism vittna om ett samhällsklimat där rasismen har blivit skrämmande utbredd. Rasistiska budskap sprids på internet och i sociala medier och får därmed ett stort genomslag. Antalet anmälda brott med hatbrotts- motiv har också ökat , särskilt när det gäller främlings- fientligt, rasistiskt och antisemitiskt motiv (se avsnitt 4.9). Rasismen påverkar inte bara enskilda utan hela samhället. har extremistiska organisationer inom framför allt vit makt-miljön tagit allt större plats i det offentliga rummet i . Det är svårt att bedöma hur utbredd även den organiserade rasistiska förföljelsen är i . Det finns ändå klara indikationer på att den organiserade rasismen har ökat i omfattning. Som framgår av redogörelsen i kap. 4 har tillväxten i samtliga tre kriminella och våldsbejakande extremistiska miljöer varit stor . Trots ideologiska olikheter mellan miljöerna finns ett gemensamt drag i underkännandet av respekten för andra medbor- gare och för svenska demokratiska principer och värderingar, något som kan utgöra ett allvarligt hot mot samhällsordningen. Rasistiska uttryck och rasistiskt grundad verksamhet förekommer i alla de tre miljöerna, om än i olika omfattning och intensitet. I synnerhet gäller det naturligen för vit makt-miljön. Säkerhetspolisen har noterat en ökad aktivitet i den miljön och gör i sin årsbok för bedömningen att den våldsbejakande extremism som tidi- gare framför allt varit begränsad till en liten och organiserad vit makt-miljö, har fått allt större spridning och attraherar fler. Säkerhetspolisen beskriver hotet från vit makt-miljön och den autonoma miljön som mer långsiktigt än det mer omedelbara hotet från den våldsbejakande islamistiska miljön. I sin årsbok för , som presenterades , gör Säkerhetspolisen bedöm- ningen att attentatshotet från vit makt-miljön är på samma nivå som hotet från den våldsbejakande islamistiska miljön.5 Det finns perso- ner från vit makt-miljön eller med främlingsfientliga motivbilder som kan utgöra ett möjligt attentatshot. Men verksamheten inom vit makt-miljön handlar i mindre utsträckning om storskaliga grova 5Säkerhetspolisens årsbok 2020 s. 49. Här ska erinras om att Säkerhetspolisen i sina senaste årsböcker (2019 och 2020) använder en annan terminologi när det gäller benämningarna på miljöerna än den som används här. Angående terminologin, se not 3 i kap. 4. Ett förbud mot rasistiska organisationer våldsbrott med omfattande skadeutfall och mer om att använda hot, trakasserier och ibland våld som medel. Säkerhetspolisen bedömer visserligen att varken vit makt-miljön eller någon av de andra extre- mistiska miljöerna har förmåga att förändra det demokratiska styrelse- skicket men är av uppfattningen att sådana angrepp i förlängningen skadar demokratin. På samma sätt kan de i förlängningen utgöra en fara för samhällsordningen. Hotet från vit makt-miljön utgör främst ett hot mot enskilda individer. Vid sidan av opinionsbildande yttringar förekommer det regelbundet och systematiskt t.ex. våldsbrott, hot och trakasserier mot människor på grund av deras bakgrund och för att hindra dem från att mötas, utföra sina uppdrag eller sitt arbete och uttrycka sina åsikter. En ökad synlighet bidrar till att människors upplevelse av hot ökar. Det gör att brott inte alltid behöver begås för att miljön ska uppfattas som hotfull och därmed hindra människor i deras samhällsliv. Även detta är i förlängningen ett hot mot demokratin, men även i hög grad mera allmänt mot samhällsordningen. Det finns individer inom bl.a. vit makt-miljön som har förmåga att begå allvarlig brottslighet. När Säkerhetspolisen i sin årsbok för redogör för sju hot mot är ett av dessa hot att en främlingsfientlig idéströmning har ökat i sam- hället, framför allt på internet. Det bidrar till en bild av en växande bred radikalism med våldsbejakande grupper. Att vit makt-miljön och den lösare främlingsfientliga miljön närmar sig varandra bedöms kunna bli en drivkraft för individer att begå främlingsfientligt moti- verade brott. sågs också en utveckling som innebär att risken ökar för att sådana individer kan inspireras att begå atten- tat eller grova våldsbrott. Det förhållandet att individer i utkanten av extremistmiljöerna påverkas är något som har fått ökad uppmärksamhet mot bakgrund av ett antal terroristbrott och grova våldsbrott i världen. Våldsbejakande och kriminell extremism är inte en nationell företeelse. Den har internationella kopplingar, inte minst när det gäller propaganda på internet. Digitaliseringen har gjort det lättare att producera och sprida propaganda. Den svenska miljön ska ses som en del av ett större sammanhang. Kommittén konstaterar att denna utveckling är oroande. riskerar den organiserade rasistiska förföljelsen att bli farlig och Ett förbud mot rasistiska organisationer allvarligt hota den ordning och säkerhet som bör råda i det svenska samhället. Andra länder har valt olika sätt att begränsa rasistiska organisationers möjlighet att verka Internationellt sett har länder valt olika sätt att begränsa rasistiska organisationers möjlighet att verka. Det gäller även de länder som har kartlagts i kap. 9. Vissa länder har i likhet med förbjudit olika uttryck för rasism men inte organisationer, varken mera allmänt eller just rasis- tiska sådana. I länder som har infört förbud av något slag förekommer dels förbud mot deltagande i organisationer (straffrättsliga lag- stiftningar), dels förbud mot organisationerna som sådana (upplös- ningslagstiftningar eller motsvarande). Förbuden tar inte nödvän- digtvis sikte på rasistiska organisationer utan kan ha vidare träffyta. Kartläggningen av utländska förhållanden har inte visat att en viss typ av lagstiftning är lämpligare eller mer effektiv än en annan när det gäller att begränsa rasistiska organisationers möjlighet att verka. utredningar har inte lett till lagstiftning Som framgår av redogörelsen i kap. 5 har frågan om ett förbud mot rasistiska organisationer övervägts men inte lett till lagstiftning. Sedan tillträdet till (se av- snitt 3.2) har alltid frågan om hur den svenska lagstiftningen lever upp till åtagandena i konventionen berörts. Särskilt utredningar som har förordat ett förbud har betonat att rasdiskrimineringskommittén har erinrat om att enligt konventionen har åtagit sig att olaglig- förklara och förbjuda organisationer vilkas verksamhet främjar rasdiskriminering.6 har emellertid alltsedan ratifikationen, mot bakgrund av den straffrättsliga regleringen, gjort bedömningen att svensk rätt är förenlig med de åtaganden som kan anses följa av konventionen. I dessa sammanhang har hänvisats till den omfattande straffrättsliga lagstiftning som förbjuder olika uttryck för rasism och innebär att organisationer inte kan ägna sig åt rasistisk verksamhet 6Se t.ex. I rätt riktning, Etniska relationer i (SOU 1984:55) s. 187 och 189. Ett förbud mot rasistiska organisationer utan att någon begår brott. Lagstiftningen tvingar på det sättet i praktiken organisationer som främjar rasdiskriminering till passi- vitet. Att åtagandena i konventionen uppfylls är alltjämt den svenska inställningen. Kommittén delar i och för sig den bedömningen. När ett förbud har övervägts har också en rad andra argument för och emot ett sådant lyfts fram. Tidiga överväganden gjordes dock mot bakgrund av att de rasistiska organisationerna inte ansågs utgöra något stort problem i Sverige.7 överväganden har i stor utsträckning gällt den principiella frågan om en begränsning av föreningsfriheten är förenlig med den svenska demokratin. I ett lagstiftningsärende konstaterades att ett förbud som riktar sig mot organisationerna som sådana skulle inne- bära ett allvarligt ingrepp i föreningsfriheten och därför borde ha ett bredare stöd än vad det fått i remissbehandlingen, där nästan lika många remissinstanser hade avstyrkt som tillstyrkt förslaget.8 Det förhållandet att ett förbud mot rasistiska organisationer har övervägts visar naturligtvis att frågan är svår. Att det finns tungt vägande skäl både för och emot lagstiftning framgår av de argument som lyfts fram. Kommittén återkommer till många av dessa argument – som fortfarande kan anses aktuella – i det följande. har en omfattande straffrättslig lagstiftning som förbjuder olika uttryck för rasism Rasism är som sagt oförenligt med grundläggande värderingar i det demokratiska samhället. Detsamma gäller naturligtvis än mer i fråga om den systematiska och organiserade rasistiska förföljelsen. Arbe- tet för att motverka rasism, hatbrott och våldsbejakande extremism är därför viktiga samhällsfrågor. Arbetet sker genom olika praktiska insatser på flera nivåer och inom skilda delar av samhället. Kom- mittén vill ändå framhålla att även en effektiv och ändamålsenligt utformad lagstiftning är nödvändig för att bekämpa sådana hand- lingar och beteenden som kränker principen om alla människors lika värde, inte minst när detta sker systematiskt. Visserligen har en omfattande och i många avseenden väl täckande straffrättslig lagstiftning på området. Det finns även annan 7Se t.ex. Om hets mot folkgrupp (SOU 1981:38) s. 75 f. och prop. 1981/82:58 om ändring i tryckfrihetsförordningen och (hets mot folkgrupp m.m.) s. 21. 1989/90:86 om åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. s. 25 Ett förbud mot rasistiska organisationer lagstiftning som motverkar uttryck för rasism, t.ex. diskriminerings- lagen. Straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp är central i sam- manhanget. I korthet straffbeläggs spridande av meddelanden som uttrycker hot eller missaktning för vissa särskilt angivna grupper av personer. Åtskilliga andra straffbestämmelser tar direkt eller indi- rekt sikte på handlingar som har rasistiska inslag och som kan förekomma i organiserad form. Vidare innebär den straffskärpnings- regel som finns att rasistiska motiv ses som en försvårande omstän- dighet vid bedömningen av straffvärdet hos ett brott. Olika former av deltagande i och stöd till rasistisk brottslighet (eller förföljelse- brottslighet) som sker i organiserad form kan straffas med stöd av reglerna om medverkan till brott. Vid grövre sådan brottslighet kan straff dömas ut med stöd av reglerna om förberedelse och stämpling till brott samt underlåtenhet att förhindra brott. Kommittén kan konstatera att den nuvarande krimina- liseringen inte innebär något generellt förbud mot att delta i eller på annat sätt stödja organisationer som sysslar med rasistisk förföljelse. Om det är oklart på vilket sätt en persons deltagande har bidragit till utförandet av en viss brottslig gärning inom ramen för en rasistisk organisation, kan det nuvarande straffrättsliga regelverket vara svårt att tillämpa. Frågan är i vilken utsträckning som det finns handlingar eller beteenden som är farliga därför att de bidrar till en sådan orga- nisations förmåga att genom brott förfölja andra på grund av deras ursprung, men som man inte kan komma åt med stöd av det nu- varande regelverket. Det krävs mer riktade lagstiftningsåtgärder mot den organiserade rasismen Något som kan ses som en begränsning i den straffrättsliga lagstift- ningen är att den är inriktad på den enskilda individens uttryck för rasism och alltså inte vänder sig mot den rasistiska organiseringen eller de rasistiska organisationerna som sådana. Redan det förhål- landet att flera personer har gått samman för att förfölja andra på grund av deras ursprung får dock antas innebära att risken för rasistisk förföljelsebrottslighet ökar jämfört med om dessa personer agerar var för sig. Det finns handlingar eller beteenden som är farliga därför att de bidrar till sådana organisationers förmåga att förfölja Ett förbud mot rasistiska organisationer andra genom brott, men som inte omfattas av nuvarande lagstift- ning. Ett av de mest synliga inslagen i rasistisk organisering har varit demonstrationer och andra manifestationer på allmän plats. Tankar har, mot den bakgrunden, framförts om att genom t.ex. ändringar i ordningslagen hindra organisationerna från att synas i sådana sammanhang och att det skulle vara ett bättre alternativ än att förbjuda organisationerna. Som framgår i kap. 7 ansluter ordnings- lagens bestämmelser om åtgärder mot vissa demonstrationer och möten nära till de begränsningsregler i regeringsformen som finns för mötes- och demonstrationsfriheterna. Utöver de generella begräns- ningsreglerna gäller att dessa friheter endast får begränsas av hänsyn till ordningen och säkerheten vid sammankomsten eller demonstra- tionen, till trafiken eller rikets säkerhet eller för att motverka farsot (2 kap. 24 § första stycket). Regeringsformen (och ordningslagen) lämnar alltså inget utrymme för åtgärder mot demonstrationer eller möten på den grunden att en viss politisk åskådning eller åsikt kan komma att uttryckas vid dessa. Kommittén är som sagt förhindrad att föreslå ändring i grundlag. Kommittén gör därmed bedömningen att det finns samhällsfar- liga beteenden som man inte kan komma åt med stöd av det nuvar- ande regelverket. Den organiserade rasismen skapar oro i samhället och kan i förlängningen leda till splittring och allvarliga motsätt- ningar. Den kan även riskera att rubba allmänhetens förtroende för vårt demokratiska styrelseskick. Det är svårt att bedöma hur utbredd den organiserade rasistiska förföljelsebrottsligheten är, men det finns klara indikationer på att den har ökat i omfattning. riskerar den att allvarligt hota den ordning och säkerhet som bör råda i det svenska samhället. Det är därför angeläget att åtgärder vidtas för att förebygga att individer lockas till den organiserade kriminella rasismen och att den får ytterligare fäste i samhället. Detta talar starkt för att denna form av rasistisk verksamhet bör motverkas ytterligare och att detta bör ske genom lagstiftning. Redan här bör framhållas att kommittén är medveten om att rasism och organiserad rasism aldrig kan bekämpas framgångsrikt enbart genom lagstiftning. För att bekämpa rasismen krävs en hel- hetssyn och åtgärder på flera nivåer och inom olika delar av samhäl- let. Den bekämpas kanske bäst med kunskap och argument, liksom med sociala satsningar för att komma till rätta med de förhållanden Ett förbud mot rasistiska organisationer som utgör grogrund för de organiserade våldsamheterna. När lag- stiftning ändå tillgrips måste det vara ett komplement till andra och kanske viktigare åtgärder. Skälen emot ett förbud mot rasistiska organisationer En lagstiftningsåtgärd som kan vidtas är den som kommittén har att ta ställning till, dvs. ett förbud mot rasistiska organisationer. Ett förbud kan bestå i att deltagande i sådana organisationer görs straffbart och det kan också handla om att förbjuda organisationerna som sådana. Regeringsformen ger en möjlighet att begränsa föreningsfriheten när det gäller rasistiska organisationer som genom brottslighet för- följer en folkgrupp på grund av gruppens etniska ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Men att detta går att göra innebär inte att det också bör göras. Det förhållandet att ett förbud mot rasistiska organisationer har övervägts tidigare visar som sagt att frågan är svår. Det går inte att komma ifrån att redan bara detta med viss styrka talar emot ett förbud. Att det finns tungt vägande skäl emot ett förbud framgår av de argument som lyfts fram i tidigare utredningar och i den allmänna debatten.9 Vissa argument har också framhållits av kom- mitténs experter, som mer eller mindre genomgående har varit skep- tiska till ett lagstadgat förbud. Skälen emot ett förbud är av flera olika slag. Några är av huvud- sakligen principiell natur. Ett förbud skulle onekligen utgöra ett all- varligt ingrepp i föreningsfriheten. Det finns historiskt förankrade förklaringar till varför föreningsfriheten har ett så starkt skydd just i vårt land. Det kan finnas en risk, beroende på hur det närmare ut- formas, att ett förbud skulle kunna hämma samhällsdiskussionen. En innehållsneutral lagstiftning när det gäller föreningsfriheten skyddar mot godtycke i statens maktutövning och för ett starkt samhälle med en öppen debatt och ett fritt meningsutbyte. Man kan uppfatta det som att det ruckas på grundläggande konsti- tutionella principer. Man kan fråga sig hur det politiska styret ser ut framöver och vilka andra organisationer som då kan komma att för- bjudas. En lagstiftning som möjliggör upplösning av organisationer avviker från den inslagna vägen att organisatio- 9Se särskilt och a.a. Ett förbud mot rasistiska organisationer nernas verksamhet ska motverkas genom andra åtgärder. Det är också sant att det bästa sättet att visa handlingskraft på inte alltid är genom lagstiftning. Och en lagstiftning måste vara både effektiv och begriplig, annars riskerar den att bli tandlös och skada förtroendet för rättsordningen som sådan. Det finns också goda skäl för att ett förbud inte bör vara inriktat endast på det område som regerings- formen medger. Kanske borde man ta ett större grepp och i stället överväga lagstiftning som gäller alla våldsbenägna organisa- tioner som kan hota samhällsordningen. Problemen skulle då kunna övervägas i ett bredare perspektiv. Sedan finns det skäl emot en lagstiftning som är av mera praktisk natur. Rasistiska organisationers förföljelse motverkas i allt väsent- ligt redan av nuvarande strafflagstiftning. I praktiken är det svårt att säga att organisationerna hotar demokratin eftersom de inte – genom formellt deltagande i det demokratiska systemet – har för- måga att förändra styrelseskicket som helhet. De påverkar inte den svenska politiken och det finns heller ingen risk för det. Det går också att anföra invändningar av huvudsakligen juridisk- tekniskt slag men som innefattar även viktiga rättssäkerhetsaspekter. Man kan fråga sig vad det mera precist är som egentligen ska för- bjudas. Man kommer inte ifrån att en förbudsbestämmelse säkert måste innehålla flera förutsättningar som kan vara besvärliga att pre- cisera i lagtext. Det finns risk för att en sådan lagstiftning också blir svår för den enskilde att begripa. De sammanslutningar det handlar om lär sällan vara registrerade och kan lätt ombildas. I realiteten är det ofta fråga om löst sammansatta grupperingar och nätverk utan en egentlig organisationsstruktur. Ett förbud kan bli svårt att upp- rätthålla. hänvisas till att rättsprocesser skulle kunna haverera, något som i värsta fall kan dra ett löjets skimmer över lagstiftningen och rättsväsendet. Det finns också en risk för att en organisation oförtjänt kan komma att uppfattas som godkänd av samhället i de fall som ett rättsligt förfarande inte inleds eller, om det sker, inte leder till förbud i form av upplösning eller fällande dom. Även sådana rasistiska organisationer som är juridiska personer kan lätt ombildas. Ett förbudsförfarande skulle kunna ge organisationerna ökad upp- märksamhet. Vidare skulle ett förbud kunna framkalla ett martyr- skap hos den förbjudna organisationen som kan locka utomstående. Slutligen måste beaktas den effekt som ett förbud mot rasistiska organisationer skulle få. Regeringsformens utrymme till förbud är så Ett förbud mot rasistiska organisationer smalt att det kan förutses att ett förbud skulle träffa endast en begränsad del av de sammanslutningar som främst Säkerhetspolisen bedriver någon typ av uppföljning av. Om en förbudslagstiftning skulle behöva innehålla flera komplicerade förutsättningar, medför det tillämpnings- och bevissvårigheter och därmed omfattande ut- redningsarbete för polis och åklagare, särskilt i fråga om löst samman- satta grupperingar. En lagstiftning kommer säkert inte att tillämpas särskilt ofta och när den tillämpas kanske resultera i ogillande domar. Om lagstiftningen blir tandlös, kan den i förlängningen sägas skada förtroendet för rättsordningen. Särskilt Säkerhetspolisen har också lyft fram farhågor för nega- tiva konsekvenser när det gäller det brottsförebyggande arbetet. Det framhålls att ett förbud skulle kunna försämra möjligheterna till informationsinhämtning genom öppna kanaler såsom tips från an- höriga och uppgifter från personer i organisationerna. Ytterligare ett sådant argument är att organisationerna är adaptiva och anpassar sig till lagstiftningen. Ett förbud skulle sannolikt leda till ombildningar och att verksamhet som tidigare bedrivits och kom- municerats öppet, t.ex. på internet, skulle ske dolt och därmed bli svårare att övervaka. En ökad underjordisk verksamhet skulle kunna innebära att organisationerna blir både farligare och svårare att kon- trollera. En underjordisk verksamhet skulle dessutom kunna inne- bära en lockelse för spänningssökande ungdomar. Listan på skälen emot en förbudslagstiftning är helt klart lång. Många invändningar har också betydande tyngd och måste beaktas. Det är nödvändigt att begränsa föreningsfriheten – övervägande skäl talar för att införa ett förbud mot rasistiska organisationer