sou · H9B351d2 · 2022-01-01 00:00:00 — Rödlistan utgör alltså inte i sig något slags prioriteringslista. Där- emot kan den utgöra ett beslutsunderlag när prioriteringar ska göras och bidra med kunskap när uppsatta miljömål utvärderas. Genom att hantera hotade (rödlistade i någon av kategorierna sårbar, starkt hotad och akut hotad) fågelarter som arter med en popu- lationsnivå under den som ska bibehållas (eller återupprättas) skulle man därför kunna erhålla både transparens och tydlighet i bedöm- ningarna. För en fågelart som är hotad, enligt rödlistan, kan med- lemsstaten inte anses ha uppfyllt åtaganden som följer av artikel 2 fågeldirektivet om att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av den berörda arten på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen på denna nivå. Frågan är om och när arter som inte är rödlistade kan anses ha populationer som ligger under den populationsnivå som ska bibehållas (eller återupprättas). För att kunna bedöma dels vilken populationsnivå som ska bibehållas (eller återupprättas) för arten ifråga, dels huruvida detta görs eller inte, behöver hänsyn tas såväl till variationer i arters numerär och utbredning som ett ständigt för- änderligt kunskapsläge. Här tydliggörs en av rödlistans svagheter; den utgår bland annat från populationers minskningstakt samt speglar sannolikheten för att arten ska dö ut. Följden är att populations- minskningar som sker långsamt inte alltid uppfyller kriterierna för rödlistning. Sånglärkan är ett tydligt exempel. Arten har minskat i antal individer med under 40 år83. Minsknings- takten har emellertid avtagit, och kanske till och med vänt till en svag ökning. Därmed plockades arten bort från den svenska röd- listan. Med tanke på att sånglärkans populationsnivå 2020 är en fjärde- del av den population som fanns , ligger det nära till hands att påstå att den uppfyller vad som fågeldirektivet åsyftar med ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. För att ska upp- fylla fågeldirektivets krav måste antagligen sånglärkans population snarare återupprättas än bibehållas på nuvarande nivå. Detta gäller alltså även om populationen faktiskt skulle vara på väg att stabilisera sig på nuvarande låga nivå. Härvid måste emellertid också beaktas att en stabilisering på en lägre nivå mycket väl kan vara tillfyllest om det för arten ifråga har funnits mycket stora populationer. 83Svensk Fågeltaxering, webbplats: Alla trender för en art, /resultat/ trender/allatrendertillsammans#Trippel8 (). Förslag om nya fridlysningsregler ing på lägre nivå skulle i så fall kunna innebära att överlevnad på lång sikt är säkerställd. En bedömning måste alltid göras i det en- skilda fallet. Det finns en kategori arter som av olika skäl är särskilt skydds- värda, även om de inte är rödlistade. Sådana arter bör kunna iden- tifieras i regionala bedömningar. Generellt bör även arter med små populationer placeras i denna kategori, så att de kan få vederbörligt skydd på de platser där de förekommer. Vid sidan av snabb minsk- ningstakt är små populationer eller små utbredningsområden de vik- tigaste kriterierna för rödlistning. Oavsett vilken ansats man bestämmer sig för kommer några arter att vara svårplacerade. Det handlar om arter vars populationsnivåer inte befinner sig under den nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov – men som kanske skulle göra det om det inte vore för olika typer av insatser. Om så- dana arter därtill finns upptagna i fågeldirektivets bilaga 1 (vilket är fallet för till exempel tjäder, orre och storlom) ska medlemsstaterna, även utanför de skyddsområden som ska avsättas enligt direktivet, sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.84 Det är därför viktigt att utgå från arterna och hur en tänkt åtgärd kan påverka just den arten. Här menar vi att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett bra underlag att utgå från. Det gäller först och främst den som ska vidta en åtgärd och som behöver ta reda på i vilken mån åtgärden stör arten ifråga och på vilket sätt störningen kan undvikas. Även en beslutande myn- dighet bör kunna finna stöd i programmet när den i beslutet också måste beakta kumulativa effekter och i vilken utsträckning försiktig- hetsmått kan göra åtgärden tillåtlig. I den mån livsmiljöunderlagen inte är fullständiga vilar ansvaret på verksamhetsutövaren att under- söka förekomsten av arter samt utreda hur den egna verksamheten eller åtgärden kommer att påverka arterna. Slutsatsen blir att det är svårt att säkert uttala sig om huruvida en art faktiskt är på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella behov. Det viktiga är emellertid att avgöra när den inte är det, vilket innebär att åtgärder för att återupprätta arten på en sådan nivå behöver vidtas. I annat fall ska arten i vart fall bibe- hållas på nivån. Det är när man avgör vilka åtgärder som är nödvän- 84Sista meningen i artikel 4(4) fågeldirektivet. Förslag om nya fridlysningsregler diga för att göra detta som ekonomiska krav och rekreationsbehov får beaktas. Vissa störningar måste accepteras. Det som är tillåten jakt kan till exempel inte anses vara en störning enligt fridlysningsreglerna. Modifieringar av förbudet följer också i samband med verksam- heter, åtgärder eller projekt som inte syftar till att störa men som accepterar att så sker. Här behöver en avvägning göras mellan orsaken till störningen å ena sidan och vilken art det är fråga om och dennas känslighet å andra. Det måste anses omfattas av kunskapskravet att bedöma huruvida en planerad verksamhet eller åtgärd kan komma att innebära en otillåten störning. Enligt fågeldirektivets artikel 5 d är störningarna inte förbjudna om de saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Syftet med direktivet är att bibehålla popula- tionen av samtliga naturligt förekommande fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå. En störning är förbjuden i den mån den inte saknar betydelse. Konstruktionen med dubbla negationer (”saknar” respektive ”inte”) är inte optimal. Emellertid skulle innebörden förändras om man vände det till att en störning är förbjuden om den ”har betydelse”. Det ford- ras mer av en störning för den ska ha betydelse än för att den inte ska sakna betydelse. Därför behöver konstruktionen se ut så. För att kunna avgöra om en störning saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet måste utgångspunkten vara vilken påverkan som blir följden av störningen. Vilka arter berörs? Är de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade? Hur känsliga är de för störning? Vad störs de av? Är platsen där åtgärden, verksamheten eller projek- tet ska äga rum en viktig livsmiljö för en art så att störningen påver- kar populationen? Innan själva störningen prövas behöver det därför fastställas i vil- ken grad aktuell population av aktuell art behöver skyddas för att kunna uppnå syftet med direktivet (med avseende på just den arten –fågeldirektivet innebär ett generellt skydd för alla arter i ). Härefter måste störningens inverkan på arten bedömas. En stör- ning kan i sin allvarligaste form utgöra en habitatförstöring som inne- Förslag om nya fridlysningsregler bär att en arts populationsnivå inte kan bibehållas eller återupprättas på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kul- turella behov. Det kan därmed vara svårt att dra gränsen mellan vad som är en störning av fåglar som individer och vad som innebär att fåglars livsmiljöer förstörs eller försämras. Att förstöra eller för- sämra en livsmiljö innebär ju i de flesta fall en form av störning.85 Om störningen härrör från att mark används för jordbruk eller skogsbruk eller för andra verksamheter, till exempel olika former av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamhet, vägar, järnvägar, led- ningsgator eller för byggande av byggnad eller anläggning måste först störningens betydelse för arten värderas. Om det finns möjlighet att vidta försiktighetsmått som innebär att störningen inte blir kvalifi- cerad ska sådana vidtas. Kvalifikationströskeln, att störningen inte saknar betydelse för populationens förmåga att återhämta sig till samma nivå som innan störningen ägde rum, gäller för alla arter. En störning ska inte anses sakna betydelse om •störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, påver- kar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter vid häckningen eller uppfödningen eller •störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner •störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, inne- bär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet 85Jämför slutsatser i Mål C-441/17 av , kommissionen mot (Białowieżaskogen) p. Domstolen fann att genomförandet av ett beslut om avverkning av träd som koloniserats av granbarkborren och om avlägsnande av träd som utgör en fara för den allmänna säkerheten och som utgör en brandrisk, i alla åldersklasser i skogsbestånden i skogsdistrikten , Browsk och Hajnówka,, ofrånkomligen skulle leda till att häcknings- och rastplatserna för dessa fågelarter skadades eller förstördes och att det heller inte sågs till förbudet mot att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, verkligen efterlevs [våra kursiveringar]. Förslag om nya fridlysningsregler •påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga eko- logiska funktionen i området innebär att populationen på natio- nell nivå påverkas negativt, till exempel genom att utbrednings- området förändras. De första två punkterna riktar in sig på hotade eller regionalt prio- riterade fågelarter. De två sista punkterna riktar in sig på alla arter. Genom de två sista punkterna bör även det extra skydd för bilaga 1- arternas livsmiljöer som föreskrivs i fågeldirektivets artikel 4.4 sista meningen, och enligt vilken medlemsländerna ska sträva efter att undvika förorening och försämring av dessa fåglars livsmiljöer, gälla också utanför skyddade områden. I sammanhanget kan det noteras att för vissa arter är deras begränsade övervintringsområden minst lika viktiga, till exempel Hoburgs bank och Midsjöbankarna för alfågel. Bedömningen måste utgå från den lokala populationen. Om störningen saknar betydelse för den lokala populationen behöver be- dömningen inte göras för någon annan nivå. Vad som är en lokal population måste avgöras art för art utifrån förutsättningar och de naturgeografiska förutsättningarna i området. På samma sätt måste vad som är ett närområde bedömas i relation till arten. Att bedömningen ska utgå från den lokala populationen ger en tyd- lig vägledning om att en störning inte får vara så allvarlig att den kon- tinuerliga ekologiska funktionen sätts ur spel inom ett geografiskt av- gränsat område. Om störningen kan anses vara acceptabel i relation till lokala och regionala status behövs ingen bedömning på den nationella nivån göras. Om en arts nationella utbredningsområde minskas, genom att en lokal population försvinner, ska detta bedömas som en negativ på- verkan på populationen, även om antalet individer som berörs är få i förhållande till den samlade nationella populationen. Oundvikligen går resonemanget mot att det enklaste och mest effek- tiva sättet att uppnå ett effektivt och förutsebart artskydd, särskilt vad gäller verksamheter eller åtgärder som är störande för fåglar, är att på ett generellt plan dra slutsatser om hur exempelvis olika verksam- heter kan bedrivas i områden som med stor sannolikhet hyser eller Förslag om nya fridlysningsregler kan hysa vissa arter, i stället för att i varje enskilt fall och på varje enskild plats kräva grundliga kunskapsunderlag och bedömningar av arters förekomst och populationsnivå. Vårt förslag om livsmiljöunderlag syftar till att åstadkomma ett underlag för att göra sådana bedömningar. Vilka arter som man vet finns eller antar kan finnas eller borde kunna finnas i landskapet ska framgå av livsmiljöunderlagen. Av livsmiljöunderlagen ska också fram- gå vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör störningar och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja störningen. Hur mycket som framgår kommer givetvis att variera med hur mycket information som finns för om- rådet. För areella näringar med oförändrade brukningsmetoder men där återkommande brukningsåtgärder förekommer (till exempel skörd, slåtter, föryngringsavverkning eller gallring), skulle effekterna på fåg- lar till exempel kunna grupperas följande sätt: •Triviala arter (till exempel talgoxar): Generell miljöhänsyn är tillräcklig för att tillgodose behoven för att inte störa arterna på ett sätt som är av väsentlig betydelse för bibehållande eller åter- upprättande av en gynnsam bevarandestatus för populationen inom naturliga utbredningsområde. •Arter som är starkt knutna till en specifik miljö (till exempel sång- lärka, tjäder, tretåig hackspett och storspov). En artvis bedömning måste göras för aktuellt område. Störningar kan accepteras om det handlar om en stark population och det bedöms finnas förut- sättningar för arten att nyttja områdets ekologiska funktioner trots störningen, till exempel genom att det finns närliggande om- råden med motsvarande kvaliteter som inte redan nyttjas. Detta förutsätter kunskap även om omgivande områden samt en möj- lighet att garantera att en tillräckligt stor del av dessa bevaras. Det förutsätter i sin tur att kvaliteterna finns. Garantier för att kvali- teterna finns kvar kan finnas genom att denna tillräckligt stora del omfattas av någon form av formellt skydd, till exempel ett naturvårdsavtal som löper på tillräckligt . Här ska emellertid noteras att det sannolikt också är möjligt att bedriva verksamhet, under förutsättning att den anpassas så att exempelvis viktiga del- områden eller speciella trädarter undantas från påverkan. Om det inte finns närliggande områden med kvaliteter, eller om det finns, Förslag om nya fridlysningsregler men skydd som garanterar den fortsatta ekologiska funktionen för de aktuella biotoperna saknas, måste formella krav på försik- tighetsmått med stöd av 12 kap. 6 § ställas i den aktu- ella verksamheten. •Särskilt hänsynskrävande arter (till exempel vitryggig hackspett, sydlig kärrsnäppa, örnar och berguv). Här måste individ- och plats- specifika kartläggningar och bedömningar göras eftersom även störningar av artindivider kan ha betydelse för direktivets mål- uppfyllelse. Nödvändiga åtgärder med beaktande av ekonomiska krav Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla eller återupprätta populationsnivåerna för fåglar. Vårt för- slag på bestämmelser som ska genomföra artikel 5 i fågeldirektivet är, i den här delen, begränsade till fridlysningsbestämmelsen (och motsvarande straffstadgande i 29 kap. ). Det är emeller- tid viktigt att framhålla att en sådan fridlysningsbestämmelse endast kan utgöra en del av den implementering som fordras. De åtgärder som fordras enligt fågeldirektivets artikel 2 är inte heller begränsade till vad som anges i artikel 5. Enligt artikel 3 ska medlemsstaterna, med beaktande av ekonomiska krav och rekrea- tionsbehov, mot bakgrund av kravet i artikel 2, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varie- rande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1. Det ska i första hand (det behöver alltså inte begränsa sig till dessa åtgärder) handla om att avsätta skyddade områden, att i en- lighet med livsmiljöernas ekologiska funktion vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena samt om att återställa förstörda biotoper och om att skapa nya biotoper. Artikel 3 omfattar alltså, precis som artikel 2, alla naturligt före- kommande arter (enligt artikel 1). Livsmiljöerna anses alltså viktiga för alla fåglar, inte endast fåglar i bilaga 1. Det sagda leder till att alla arter ska skyddas (om än inte på exakt samma sätt), liksom deras livs- miljöer, även om det handlar om vanliga arter. Sker en försämring av tidigare funktionella livsmiljöer, till exempel genom att störande akti- viteter äger rum där eller genom kumulativa effekter från olika for- mer av påverkan, kan arten snabbt tappa i individantal eller utbredning Förslag om nya fridlysningsregler Olika arter är dock olika känsliga för störningar och har därtill olika möjlighet att vid störning obehindrat flytta till ett närbeläget område som har bibehållen ekologisk funktion. Vilka åtgärder som är nödvändiga ska dock beaktas i ljuset av eko- nomiska krav och rekreationsbehov. Exakt vad det innebär är inte på något sätt solklart, men det får förmodas att det handlar om att någon form av rimlighetsavvägning får äga rum, liknande den som ska äga rum enligt 2 kap. 7 § (vi påstår alltså inte att en avväg- ning enligt 2 kap. 7 § ska göras här). Utrymmet, att medge en avvägning när det gäller störning av fåglar, kommer sig av att störningen måste vara av viss karaktär (inte sakna betydelse för att nå fågeldirektivets syfte) för att anses vara en störning i kombination med direktivets skrivning att alla nödvändiga åtgärder som behövs ska vidtas för att nå det syftet, dock med be- aktande av ekonomiska krav. Det sagda innebär att avvägningen i det här fallet inte innebär tillskapandet av en ny dispensregel utan avväg- ningen ska göras som ett led i att avgöra huruvida störningen alltjämt är att anse som förbjuden, efter det att försiktighetsmått har vidtagits. En avvägning måste göras i det enskilda fallet. Det innebär i sin tur att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader för skyddet i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värderas i de olika fallen. Såväl påverkans karaktär som omfattning av har betydelse, lik- som graden av känslighet hos den påverkade arten. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara veder- taget godtagbart beteende. Om det skulle fordras orimliga försiktig- hetsmått för att undvika en oacceptabel skada kan det innebära att verksamheten eller åtgärden inte kan tillåtas.86 Avvägningen, som alltså endast kan göras beträffande förbudet att störa fåglar, är där- med mycket lik den som görs enligt 2 kap. 7 § . 86Jämför , (, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § , not 53. Förslag om nya fridlysningsregler 12.7Implementering av livsmiljödirektivets artikel 12 a–c 12.7.1Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda exemplar av vilda djur, fridlysta enligt livsmiljödirektivets bilaga IV a Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jakt- och fiskelagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, inom deras natur- liga utbredningsområde, avsiktligt fånga eller döda exemplar av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a. 12.7.2Förslag: Förbud att avsiktligt störa exemplar av vilda djur, fridlysta enligt livsmiljödirektivets bilaga IV a Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jakt- och fiskelagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda djur som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a i deras naturliga utbredningsområde, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. 12.7.3Förslag: Förbud att avsiktligt samla in eller förstöra ägg eller rom Utredningens förslag: Det är förbjudet att från i livsmiljödirek- tivets bilaga IV a angivna arter avsiktligt, eller genom att accep- tera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller samla in exemplar av ägg eller rom i djurens naturliga utbredningsområde. Förslag om nya fridlysningsregler 12.7.4Förslag: Förbud att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för djurarter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a Utredningens förslag: Det är förbjudet att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för djurarter som om- fattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. 12.7.5Om avsiktlighetsbegreppet i artikel 12 a–c i livsmiljödirektivet Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.1 a är det förbjudet att avsiktligt fånga eller döda exemplar av arter som förtecknats i livsmiljödirek- tivets bilaga IV a. Förbudet gäller i arternas naturliga utbrednings- område och oavsett hur detta görs. Avsiktlighetsrekvisitet är det- samma som gäller för fåglar. Förbudet gäller exemplar, det vill säga artindivider. Förbudet förutsätter inte att bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud. Arti- kel 12.1 b förbjuder avsiktligt störande av dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Hänvisning till direktivets syfte saknas (jämför fågeldirektivets arti- kel 5 d. Enligt artikel 12. 1 c är det förbjudet att avsiktlig förstöra eller att samla in ägg i naturen. konstaterar i Skydda skogen att ett krav på att det ska finnas en risk för att den berörda bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vara tillämpliga, skulle kunna leda till ett kringgående av den pröv- ning som är föreskriven i artikel 16 i direktivet. Det skulle i sin tur medföra att de dispenser och stränga villkor som är kopplade till den artikeln berövades sin ändamålsenliga verkan. En sådan tolkning kan, enligt Domstolen, inte anses vara förenlig med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder och med det förstärkta skyddet för djurarter och ägg enligt artikel 12.1 a–c i livsmiljödirek- tivet. Enligt utgör således både lydelsen och bestäm- melsens sammanhang hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden ska vara tillämpliga på en åtgärd såsom skogsbruk eller Förslag om nya fridlysningsregler Denna tolkning bekräftas, enligt Domstolen, även av de mål som eftersträvas med livsmiljödirektivet.87 ISkydda skogen lägger stor vikt vid det samman- hang som förbuden i artikel 12 förekommer i och vid hur förbuden står i förhållande till undantagen. konstaterar också att prövningen av vilken påverkan som avverkningen har på en arts bevarandestatus är relevant vid tillämpningen av de undantag som får göras med stöd av artikel 16 i livsmiljödirektivet. Vid en prövning för undantag, alltså en dispensprövning, ska det även prövas om åtgärden är nödvändig och om det finns alternativa åtgärder som gör det möjligt att uppnå det syfte som åberopats till stöd för undantaget. Att förutsätta att det ska finnas en risk för att bevarandestatusen påverkas negativt för att omfattas av förbudet skulle därmed kunna leda till ett kringgående av dispensprövningen vilket isin tur, enligt , skulle medföra att artikel 16 berövas sin ändamålsenliga verkan.88 Avsiktlighetsrekvisitet är alltså uppfyllt när det är visat att den handlande har velat göra det som är förbjudet eller åtminstone god- tagit den förbjudna handlingen som en konsekvens. Arternas beva- randestatus eller risk för påverkan på denna inverkar inte på förbuds- området i något av fallen utan har enbart betydelse i samband med prövning av undantag i artikel 16. Det är alltså inte möjligt att undanta åtgärder eller verksamheter som innebär ett accepterat dödande från förbudsområdet på den grunden att arten har gynnsam bevarande- status eller att bevarandestatus inte kommer att påverkas. 12.7.6Betydelsen av systematisk övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande