sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — Att ställa tillgänglighetskrav på dessa skulle därmed kunna innebära en inskränkning i etableringsfriheten. Det är möjligt att ansöka om frivilligt grundlagsskydd för webbsidor och webbplatser hos MPRT. Hur det går till har beskrivits i avsnitt 8.2.2. Det ställs bara formella krav för att erhålla ett utgivningsbevis. Det innebär att inte bara webbplatser där e-böcker tillhandahålls eller där tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster tillhandhålls kan ha grundlagsskydd. I och med möjligheten att ansöka om frivilligt grundlagsskydd kan YGL:s skydd även omfatta andra databaser där tjänster tillhandahålls som omfattas av direktivets krav, till exempel e-handelstjänster. Att ställa tillgänglighetskrav på dessa skulle kunna innebära en inskränkning i etableringsfriheten som, vil- ket konstaterats tidigare, är en grundläggande princip i grundlagarna som reglerar tryck- och yttrandefrihet. Oavsett hur en kommande lagstiftning på området ser ut gäller grundprincipen att grundlag går före vanlig lag. I den mån bestämmel- ser i vanlig lag i det enskilda fallet skulle stå i strid med grundlagen kommer den vanliga lagen inte att kunna tillämpas. Det är som angetts tidigare inte utredningens sak att föreslå änd- ringar i grundlagen. Förslagen som lämnas har, som angetts i det före- gående, som utgångspunkt att det inte föreligger hinder i grundlag. Bedömning: Tillgänglighetstjänster, såsom textning, uppläst text, syntolkning etcetera är tekniker och omfattas inte av programbe- greppet. Tillgänglighetstjänster är tjänster som syftar till att göra program till- gängliga för personer med funktionsnedsättning. De omfattas inte i sig av tillgänglighetsdirektivet. Tjänsterna kan vara textning, uppläst text, syntolkning etcetera. Däremot ställs krav på att terminalutrustning för konsumentbruk med interaktiv datorkapacitet som används för åtkomst till audio- visuella medietjänster ska göra de tillgänglighetskomponenter som leverantören av audiovisuella medietjänster tillhandahåller tillgäng- liga för personer med funktionsnedsättning med avseende på användar- åtkomst, urvalskontroll, individanpassning och överföring till hjälp- medel. Tjänster som ger tillgång till audiovisuella medietjänster ska dessutom ”säkerställa att tillgänglighetskomponenterna (tillgänglig- hetstjänster) hos de audiovisuella medietjänsterna såsom undertex- ter för döva och hörselskadade personer, syntolkning, talad textning och teckenspråkstolkning överförs fullt ut med adekvat kvalitet för en korrekt visning som är synkroniserad med ljud och video, och göra det möjligt för användaren att kontrollera visningen och användningen av dem” (bilaga I avsnitt IV b till tillgänglighetsdirektivet). Det innebär alltså en skyldighet att leverera dessa tjänster i den mån de tillhandahålls i ett tv-program, det vill säga tjänsteleverantören ska se till att undertexter och syntolkning etcetera överförs med ade- kvat kvalitet. I betänkandet av tryck- och yttrandefrihetskommitté (SOU 2020:45) utreds frågan om hur man bör se på tillgänglighets- teknikerna. Är det enbart tekniker eller är tjänsterna att se som pro- gram med ett eget innehåll? Slutsatsen är att tillgänglighetstjänster i huvudregel omfattas av programbegreppet (a.a s. 320 ff.). MPRT har dock en annan uppfattning än den som kommer till uttryck i betän- kandet. I sitt remissvar till nämnda betänkande skriver MPRT att ”det kan dock noteras att tjänsterna textning, tolkning med flera i radio- och tv-lagens mening är att betrakta som tekniska hjälpmedel och inte som innehåll i ett program (5 kap. 12 §)”. Utredningen gör samma bedömning som MPRT. Den tolkning som framförs i betänkandet SOU 2020:45 skulle innebära konflikter med YGL på flera plan. Det skulle för det första innebära att det, med ett undantag, inte kommer att vara möjligt att ställa krav på att en leverantör av tv-pro- gram, såsom Comhem och Boxer etcetera, överför tillgänglighetstjäns- terna. Skälet till detta är följande. Det är genom ett undantag i YGL möjligt att ställa krav på att vissa program vidaresänds av tv-leveran- törer och kommer alla tittare till del. Denna möjlighet regleras vidare i 9 kapitlet radio- och tv-lagen. Om tillgänglighetstjänsterna är att anse som program kan det alltså ställas krav på att dessa ska vidaresändas av den aktör som levererar tv-programmen. Det gäller dock bara SVT:s sändningar, det vill säga för public service. Det kommer inte att finnas någon skyldighet att vidaresända andra programbolags tillgänglighets- tjänster. Utredningen gör dock en annan bedömning än den som förs fram i betänkandet av tryck- och yttrandefrihetskommitté. Enligt utredningens bedömning är tillgänglighetstjänsterna tekniker och inte självständiga program. Ett annat synsätt skulle vara svårt att förena med YGL. I 3 kap. 2 § 4 YGL anges nämligen att etableringsfriheten får inskränkas genom en skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsätt- ning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Med ovan nämnda resonemang års tryck- och yttrande- frihetskommitté skulle man för det andra hamna i ett juridiskt cirkel- resonemang. Det går att ställa krav på att program görs tillgängliga med vissa angivna tekniker. Men det torde inte vara möjligt att ställa krav på innehåll. Om tillgänglighetstjänsterna är program och inte tek- niker får de anses ha ett eget innehåll, det vill säga de är självständiga program. Och att ställa krav på att vissa program ska sändas innebär inte bara en inskränkning i etableringsfriheten. Det skulle även vara en inskränkning i den redaktionella friheten som följer av YGL. Utred- ningens uppfattning är dock som sagt att teknikerna är tekniker och inte program. Frågan bör utredas vidare i den fortsatta beredningen. Bedömning: Näringsfriheten i 2 kap, 17 § RF innebär inget hinder mot att tillgänglighetsdirektivets krav införs. De krav som ställs i direktivet på att produkter och tjänster ska göras tillgängliga i olika avseenden skulle enligt utredningens bedömning kunna innebära en begränsning i näringsverksamheten. Av 2 kap. 17 § regeringsformen framgår att begränsningar i rätten att driva näring får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Syftet med de krav som ställs i direktivet är, förutom att undan- röja hinder på EU:s inre marknad, att personer med funktionsned- sättningar ska få likvärdig tillgång till en rad produkter och tjänster på IKT-området. Någon tidigare bedömning om åtgärder för att under- lätta för personer med funktionsnedsättningar är ett angeläget all- mänt intresse i enlighet med 2 kap. 17 § RF har inte gjorts. Enligt utredningen får det dock bedömas vara ett angeläget allmänt intresse att skydda det intresse som det innebär att underlätta för personer med funktionsnedsättningar att få likvärdig tillgång till varor och tjänster som andra i samhället. En grundläggande princip för näringsfriheten är vidare den så kallade likhetsprincipen. Av förarbetena till grundlagen framgår att det som i första hand ska beaktas är likhetsprincipens ekonomiska sida. Syftet med en begränsning får således inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare framför andra, utan för att en begränsning ska få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (prop. 1993/94:117 s. 21). Tillgänglighetsdirekti- vets krav kan få till följd att vissa näringsidkare kommer att gynnas framför andra. Kraven är inte generella. Mikroföretag undantas till exempel helt från kravet på att tillgängliggöra tjänster i enlighet med tillgänglighetsdirektivet. Det kan innebära att dessa företag får en lägre kostnad för att utveckla tjänster som omfattas av direktivet än andra företag. De kan då möjligen hamna i en gynnsammare position än före- tag som måste leva upp till kraven. Kravens syfte är emellertid inte att gynna vissa näringsidkare. Det skulle vara en bieffekt till huvudsyf- tet, nämligen att skydda det intresse som det innebär att underlätta för personer med funktionsnedsättningar att få likvärdig tillgång till varor och tjänster som andra i samhället. Utredningens bedömning är därför att direktivets krav är förenliga med 2 kap. 17 § RF. Det är möjligt att de krav som ställs i direktivet innebär stora kost- nader för producenterna. I förarbetena till 2 kap. 17 § RF anges emeller- tid inget om att man bör göra en analys av hur de uppskattade kost- naderna för näringsidkarna förhåller sig till det angelägna allmänna intresset. Däremot har i praxis utgått från en bedömning där proportionalitetsprincipen rent allmänt sägs innefatta flera olika krav som rättsordningen ställer på balans mellan mål och medel och mellan motstående intressen (RÅ 1999 ref 76). När det gäl- ler att pröva villkoren för och resultatet av ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen är det vanligt att anlägga tre olika aspekter: Ändamålsenlighet (lämplighet) –Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ända- målet? –Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre långtgående alternativ? Proportionalitet i strikt mening –Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde? De två första aspekterna är enligt utredningens uppfattning oproble- matiska. Åtgärderna är ändamålsenliga och nödvändiga för att skydda det angelägna allmänna intresset som beskrivits ovan. Vidare framgår av tillgänglighetsdirektivet att i den mån uppfyl- landet av ett visst krav innebär en oproportionerligt stor börda för en ekonomisk aktör, så behöver inte kravet uppfyllas. Det är därför utred- ningens bedömning att inte heller en bedömning av proportionalite- ten i strikt mening leder till någon annan slutsats än att kraven är fören- liga med 2 kap. 17 § RF. 10 Val av författning I utredningens uppdrag ingår att analysera om det är lämpligt att ge- nomföra tillgänglighetsdirektivet genom en samlad reglering eller om genomförandet bör ske sektorsvis. För att kunna ta ställning i denna fråga behöver utredningen analysera om befintliga författningar är utformade så att de lämpar sig att innehålla sådana bestämmelser om krav, ansvar, kontroller och sanktioner som direktivet föreskriver. Detta avser både lagstiftning som är beslutad av den svenska lagstifta- ren och lagstiftning som är beslutad på EU-nivå. Till grund för ett ställningstagande behöver det även analyseras vad som lämpar sig bäst utifrån rättssäkerhetsaspekter och vad som kan väntas fungera bäst i praktiken och är mest kostnadseffektivt. Som utredningen ser det finns det tre huvudsakliga alternativ för att genomföra tillgänglighetsdirektivet i svensk lag. Alternativen utgörs av en samlad reglering, sektorsvis reglering eller en hybridlösning. En samlad reglering innebär att direktivet genomförs genom en gemen- sam lag för samtliga produkter och tjänster som omfattas av direk- tivet. Ytterligare reglering på lägre nivå kan ske genom en eller flera förordningar samt i bemyndigande till en eller flera myndigheter att meddela föreskrifter. Utöver den samlande regleringen kan det behövas korsvisa hän- visningar till andra författningar. En sektorsvis reglering innebär att direktivets krav skrivs in i special- lagstiftning för respektive sektor som berörs av direktivet. I vissa fall kan det finnas utrymme i befintlig lag, men inom några områden kom- mer ny lagstiftning att behöva tas fram. Bestämmelser om marknads- kontroll, kontroll av tjänster och sanktioner med mera behöver också regleras, antingen i respektive sektorslagstiftning eller i någon form av gemensam reglering. Ett tredje alternativ är att använda sig av någon form av hybridlös- ning där direktivet i huvudsak genomförs genom en gemensam lag, men med undantag för några områden som regleras i speciallagstift- ning. Sådana undantag skulle kunna vara aktuella om det för vissa pro- dukter eller tjänster redan finns ett befintligt regelverk på plats och där detta regelverk även lämpar sig för att reglera tillgänglighet. Ett annat skäl för ett sådant undantag skulle kunna vara att det som ska gälla för den aktuella produkten eller tjänsten är så avgränsat och specifikt att det, inte minst med hänsyn till behovet av förutsebarhet, bäst läm- par sig att regleras separat. 10.2Vad behöver det eller de regelverk som genomför tillgänglighetsdirektivet innehålla? Innan utredningen börjar analysera lämpliga författningstekniker bör det först redogöras för vilket innehåll som krävs i de författningar som genomför direktivet för att säkerställa ett korrekt genomförande. Författningarna som genomför direktivet behöver ange vilka produk- ter och tjänster som omfattas av krav på tillgänglighet. De produkter och tjänster som omfattas ska dessutom begränsas till sådana som är avsedda för konsumentbruk. För att uppnå så stor tydlighet som möj- ligt avseende vilka produkter och tjänster som ska omfattas bör myndigheter bemyndigas att meddela föreskrifter som preciserar tillämpningsområdet. Därutöver behöver det beskrivas vilka produkter som det råder sär- skilda undantag för och om kraven bara ska tillämpas på nya produk- ter och tjänster eller om de även kommer att avse äldre versioner av en produkt eller tjänst. Direktivet ställer krav på ekonomiska aktörer att säkerställa att de pro- dukter och tjänster som de tillhandahåller ska vara tillgängliga. Direk- tivet innehåller därutöver ett antal ytterligare bestämmelser som beskri- ver de ekonomiska aktörernas skyldigheter. Det är de ekonomiska aktörerna som står den ekonomiska risken vid genomförandet och för- fattningarna behöver därför tydligt ange vilka de ekonomiska aktö- rerna är och vilka skyldigheter som dessa har. Det måste med andra ord tydligt framgå vilka som träffas av författningen och författ- ningen måste därmed i första hand vara utformad så att den vänder sig mot denna grupp. Av de författningar som genomför direktivet behöver det tydligt fram- gå vilka krav på tillgänglighet som ska gälla och vad som ska gälla om dessa krav inte efterlevs. Kraven är uppdelade i fyra huvudkategorier och är ytterst detaljerade (se kapitel 5 och 6). Det behöver därför kom- pletteras i förordning och myndighetsföreskrifter vilka preciserade krav som ska gälla. Eftersom kraven riktar sig till ekonomiska aktörer, det vill säga före- tag, behöver författningarna även innehålla bestämmelser om möjlig- heter för företag att göra undantag från att tillämpa ett visst krav. Det behövs även bestämmelser om att vissa kategorier av företag (till exempel mikroföretag) ska vara helt eller delvis undantagna från vissa bestämmelser. De produkter som omfattas av direktivet ska CE-märkas och omfattas av marknadskontroll. EU:s marknadskontrollförordning och förord- ning 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i sam- band med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 är dock inte direkt tillämplig på tillgänglighetsdirek- tivet. De författningar som genomför direktivet behöver därför inne- hålla egna bestämmelser om marknadskontroll. Detta omfattar bland annat vad som ska kontrolleras vid marknadskontroll, hur denna ska gå till, marknadskontrollmyndighetens befogenheter, förfarandet vid konstaterad bristande överensstämmelse, vilka förelägganden och för- bud som får fattas av marknadskontrollmyndigheten samt admini- strativt samarbete med kommissionen och marknadskontrollmyndig- heter i andra medlemsstater. De författningar som genomför direktivet behöver även innehålla bestämmelser om tillsyn. De bestämmelser som behövs i denna del motsvarar i mångt och mycket de bestämmelser som behövs för en fun- gerande marknadskontroll. För en effektiv handläggning är det vik- tigt att tillsynsmyndigheterna ges tillräckliga befogenheter för att själva fatta beslut om åtgärd. 10.2.6Åtgärder vid bristande överensstämmelse, inklusive sanktioner Om en marknadskontroll- eller tillsynsmyndighet konstaterar bris- tande överensstämmelse ska den agera så att den ekonomiske aktö- ren tvingas vidta en åtgärd. Förutom beslut om att kräva att åtgärd om rättelse vidtas ska myndigheten i fråga även kunna fatta beslut om sanktionsavgift. En sådan ska vara effektiv, proportionerlig och avskräckande. De åtgärder som en myndighet kan besluta om förvän- tas utgöra kännbara ingrepp i den ekonomiska aktörens ekonomi. Det är därmed viktigt med tydliga och förutsebara regler så att de ekono- miska aktörerna vet vad de behöver göra för att inte riskera ekonomiska sanktioner eller andra ingrepp i sin verksamhet. Ett beslut av en förvaltningsmyndighet ska kunna överklagas. De för- fattningar som genomför direktivet behöver därför innehålla bes- värshänvisningar. För att undvika att mål av samma slag (bristande överensstämmelse) drivs i flera olika slags domstolar behöver besvärs- hänvisningen även säkerställa vilken domstol som ett beslut kan över- klagas till. Överklagandet bör ställas till samma typ av domstol, oavsett vilka produkter eller tjänster som det är fråga om. 10.3Samlad eller sektorsvis reglering? Vid bedömningen av vad som är lämplig form för reglering behöver utredningen beakta följande. •Direktivet innehåller specifika krav för både produkter och tjäns- ter. Det finns både allmänna krav och krav som är specifika för en viss slags tjänst eller en viss produkt •Kraven kommer i många fall att ytterligare specificeras genom har- moniserade standarder eller genomförandeakter om fastställande av tekniska specifikationer. •Direktivet reglerar produkter och tjänster för många olika sektorer inom samhälle och näringsliv. I många fall är berörda produkter och tjänster redan reglerade i annan sektorsvis lagstiftning, både på nationell och unionsrättlig nivå. •Den ekonomiska aktör som konstateras inte följa direktivets krav riskerar sanktioner. •Enskilda konsumenter ska kunna vända sig till en förvaltnings- myndighet eller domstol för att kräva regelefterlevnad. •För att genomföra tillgänglighetsdirektivet krävs ett regelverk som innehåller bestämmelser avseende. –Precisering av vilka produkter och tjänster som omfattas. –CE-märkning och marknadskontroll av produkter. –Kontroll av tjänster. –Skyldigheter för berörda ekonomiska aktörer. –Sanktioner och åtgärder för regelefterlevnad. –Främjandeåtgärder, inklusive råd och stöd till både myndigheter och näringsliv. Enligt 5 § förvaltningslagen (2017:900) får en myndighet endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Bestämmelsen ger uttryck för legalitetsprincipen och framhålls i lagens förarbeten som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndigheternas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver. Krav på handläggningen av ett ärende ställs i bland annat 9 § förvalt- ningslagen. Enligt denna bestämmelse ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäker- heten eftersätts. Kravet på kostnadseffektivitet ska förstås i vid bemär- kelse och avser kostnaderna för såväl det allmänna som den enskilde. Motsvarande kommer även till uttryck i fasta rätts- praxis. Av denna framgår att det enligt rättssäkerhetsprincipen sär- skilt krävs att rättsregler som får negativa konsekvenser för företag och enskilda ska vara klara och precisa och att tillämpningen av dessa ska vara förutsägbar. Utredningen konstaterar att det regelverk som genomför tillgäng- lighetsdirektivet kommer att innebära komplexa bestämmelser om krav på tillgänglighet. Kraven på tillgänglighet kan förväntas få påtagliga konsekvenser för de ekonomiska aktörer som står den ekonomiska ris- ken för bristande överensstämmelse, det vill säga företag och deras verksamheter. Det kommer att vara upp till svenska myndigheter att genom utövandet av kontroll och tillsyn säkerställa att kraven efter- levs. Bristande överensstämmelse med dessa krav leder till att en ekono- misk aktör inte får sälja sin produkt eller tjänst och kan även leda till att enskilda företag drabbas av sanktionsavgifter. För att leva upp till kraven på rättssäkerhet och kostnadseffektiv myndighetshandläggning bedömer utredningen att det behöver finnas klara och tydliga regler som kan förstås och tillämpas enhetligt. Ut- gångspunkten för utredningens resonemang och bedömning bör där- för vara att det regelverk som genomför direktivet måste skapa god för- utsebarhet och förutsättningar för en enhetlig myndighetstillämp- ning. 10.3.2Argument för och emot en samlad reglering En samlad reglering ger goda förutsättningar för förutsebarhet ge- nom enhetliga bestämmelser som anger ett tydligt tillämpningsom- råde, en tydlig ansvarsfördelning för berörda ekonomiska aktörer samt ett sammanhållet regelverk för sanktioner, ärendehandläggning och övriga rättsliga processer. Detta leder i sin tur till en mer enhetlig rättstillämpning. På detta sätt blir det dessutom ett lättöverskådligt regelverk, vilket underlättar både för de ekonomiska aktörerna och för enskilda att veta vad som ska gälla i en given situation. När det blir många olika aktörer som ska tillämpa reglerna är det en fördel att dessa finns samlade i ett och samma regelverk. En samlad reglering skapar därmed förutsättningar för att kunna konsultera andra aktörer, både företag och myndigheter och både inom den egna sektorn och inom andra sektorer. Detta underlättar för myndigheter att samverka i frågor som rör tillgänglighet. Att det finns en särskild lagstiftning som regle- rar digital tillgänglighet innebär även att frågan lyfts fram och blir mer påtaglig både för näringsliv, myndigheter och enskilda. Ett rättssä- kert, enhetligt regelverk som ger goda möjligheter för konsultation och samverkan skapar enligt utredningen goda förutsättningar för en effektiv tillämpning. innebär en samlad reglering att det blir ytterligare ett regelverk att förhålla sig till. En särskild lag om digital tillgänglighet kan komma att uppfattas som en specialreglering som enbart är aktuell i vissa fall och det finns därmed en risk att regelverken betraktas som en avgränsad funktionshinderpolitisk fråga. Ett sådant synsätt skulle mot- verka direktivets ambition att göra tillgänglighet till en integrerad del av de processer som utvecklar digital infrastruktur. 10.3.3Argument för och emot en sektorsvis reglering En sektorsvis reglering skulle innebära att kraven på tillgänglighet kommer till uttryck som en integrerad del av flera olika regelverk. Detta skulle kunna innebära att tillgänglighet blir mer integrerat i sam- hället i stort, vilket kan leda till ökad medvetenhet om frågan. tum att det i vissa fall går att genomföra direktivet genom ändringar och tillägg i befintlig lag gör även att det blir färre regelverk att förhålla sig till för de ekonomiska aktörerna och tillämpande myndigheter på området. Därigenom blir det troligtvis lättare för de som ska tillämpa bestämmelserna om tillgänglighet att sätta dessa i relation till det område som de har expertkunskap om i övrigt. Bestämmelserna om sanktioner och annan regelefterlevnad kommer dessutom att i större utsträckning bli desamma som gäller för området i övrigt. Åandra sidan innebär en sektorsvis reglering att det blir betydligt svårare att åstadkomma en enhetlig implementering av tillgänglighets- direktivets krav. De olika sektorslagarna varierar i utformning vad gäl- ler både tillämpningsområde, personkrets, tillsyn, vad som ska gälla om lagen inte efterlevs och vem som kan påtala detta. Genomgången av gällande rätt visar att de författningar som finns överlag inte är utformade så att de motsvarar en tydligt avgränsad del av direktivets tillämpningsområde.