sou · H9B3101 · 2022-01-19 00:00:00 — Syftet med att uppgifterna ska läm- nas är främst att minska skattefusk och skatteundan- dragande samt att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete.136 I samband med införandet av månatliga arbetsgivardeklarationer på individnivå gavs direkt- åtkomst till uppgifter som används vid handläggningen av bostads- bidrag137 och betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder138. Bestämmelserna om direktåtkomst gäller . En arbetsgivardeklaration innehåller bland annat uppgifter om ersättning till en viss betalningsmottagare. Ersättningarna redovisas som huvudregel enligt den så kallade kontantprincipen, det vill säga den månad de betalas ut. Av arbetsgivardeklarationerna framgår där- 13256 kap. 2 § SFL. 13366 kap. 2 § första stycket SFL. 13467 kap. 12 § första stycket SFL. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256. 2016/17:58. med inte vilken period som ersättningen avser och inte heller arbetad tid eller frånvarotid. Uppgifter i förenklad arbetsgivardeklaration En annan situation där redovisning på individnivå sker är då en ersättning redovisas i en förenklad arbetsgivardeklaration. Enligt 26 kap. 4 § SFL får en fysisk person eller ett dödsbo som har betalat ut ersättning för arbete till en annan fysisk person fullgöra skyldigheten att lämna arbetsgivardeklaration för den ersättningen genom att lämna en förenklad arbetsgivardeklaration, om ersättningen inte utgör utgift i en näringsverksamhet som utbetalaren bedriver. Om ersättning har betalats ut till flera betalningsmottagare ska en förenklad arbetsgivardeklaration lämnas för varje betalningsmottagare. Kontrolluppgift behöver inte lämnas om en ersättning som har redo- visats i en förenklad arbetsgivardeklaration.139 En förenklad arbetsgivardeklaration ska bland annat innehålla nödvändiga identifikationsuppgifter, uppgift om den redovisnings- period som redovisning lämnas för, och de ytterligare uppgifter som behöver för att kunna beräkna och kontrollera skatten och avgifterna. Reglerna om redovisning på individnivå i arbetsgivar- deklarationen innebär inte att en arbetsgivardeklaration ska lämnas för varje betalningsmottagare. Detta är således en skillnad jämfört med den förenklade arbetsgivardeklarationen. direktåtkomst till beskattningsdatabasen och uppgifter via medium för automatiserad behandling Som nämnts har för vissa ändamål tillåtits ha så kallad direktåtkomst till beskattningsdatabasen i fråga om upp- gifter per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller upp- gifter i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. SFL. Syftet med att ge direktåtkomst är bland annat att förbättra kontrollmöjlig- heter och effektivisera arbetet hos myndigheten. tillgång till uppgifter i arbetsgivardeklarationer och förenklade arbets- givardeklarationer via direktåtkomst förutsätter att uppgifterna behövs i ett ärende om betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder en- 13915 kap. 8 § 3 SFL. ligt 19 kap. SFB, bestämmande av sjukpenninggrundande inkomst en- ligt 26 kap. SFB eller beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. SFB.140 kan också vad gäller arbetsgivardeklarationer, utöver direktåtkomst, ta del av uppgifter genom elektronisk överför- ing via en fråga/svarstjänst i ett enskilt ärende på medium för auto- matiserad behandling. möjlighet att elektroniskt ställa en fråga om en individ är begränsad till beräkning och kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, sjukpenning, bostadsbidrag, under- hållsstöd, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.141 saknas ett system för att hämta förenklade arbetsgivardeklarationer via Application Programming Interface (API)142. Utredningen har haft tillgång till två hela kalenderårs månadsuppgifter om inkomst av tjänst från arbetsgivardeklarationer på individnivå143. I figur 3.1 visas månadsgenomsnitt av de delar av inkomst av tjänst som finns med i arbetsgivardeklarationerna. Figuren är uppdelad efter hur mycket individerna förvärvsarbetar. I figuren syns relativt tydligt ett säsongsmönster i grupperna ”Ej förvärvsarbetande” re- spektive ”Kort deltid” med högre inkomster under sommar- respek- tive vintermånaderna. I denna grupp ingår troligen många ungdomar och studerande vuxna som jobbar mellan terminerna. I den först- nämnda gruppen ökade de genomsnittliga inkomsterna i jämförelse med 2019. Detta avspeglar troligen ökningen i antal ej sysselsatta individer när coronapandemin bröt ut i . I den sista delfiguren ser man motsvarande nedgång i inkomsterna. Puckeln i gruppen ”lång deltid” har okänd orsak. 1402 kap. 8 c § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. 1414 c § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. 142API:er är en teknik som gör det möjligt för två program att utbyta data med varandra. De API:er som erbjuder gör det möjligt för andra aktörer att kommunicera med system och på så vis använda myndighetens data i sina egna tjänster. 143Utredningen har haft tillgång till månadsuppgifter från arbetsgivardeklarationer gällande de individer som finns med i SCB:s STAR-urval. Figur 3.1 Genomsnittliga månadsinkomster (inkomst av tjänst) Redovisat efter sysselsättningsstatus enligt FASIT/ Källa: SCB, STAR-urvalet med kopplade AGI-uppgifter från . Av särskilt intresse vid utformning av regelverk med månatliga om- räkningar av bidrags- och betalningsgrundande inkomster är förstås hur inkomsten varierar mellan månader. Det finns många olika mått på variation, men ett som har en direkt betydelse för både bidraget och betalningsbeloppets storlek samt till kostnader för handläggning av förmånerna är antal ”hopp” en individs månadsinkomster gör . Detta är ekvivalent med att titta på antal perioder där inget hopp sker. I figur 3.3 nedan illustreras hur stor andel av individerna som hade x antal sådana ”inkomst- Att inkomsten gör ett ”hopp” har här definierats som att inkomsten under en månad – som andel av individens årsinkomst – avviker med mer än en halv månadsandel (1/24) från föregående månad. Det vanligast förekommande () var 1 episod (= 0 hopp), det vill säga dessa individer hade ungefär samma in- komster alla månaderna . Det näst vanligaste (cirka 12 pro- cent av individerna) var 3 episoder (= 2 hopp) och det tredje van- ligaste var 2 episoder (). Figur 3.2 Månadsvariation i inkomster: hur många ”inkomstepisoder” har individer över ett kalenderår? 1 episod = inga större inkomstförändringar Källa: Skatteverkets AGI-uppgifter avseende 2019 kopplat till SCB:s STAR-urval. Eftersom det är hushåll med förhållandevis låga inkomster som får bostadsbidrag efter inkomstavdrag är det också intressant att se hur månadsvariationen i inkomster ser ut i olika inkomstskikt. Figur 3.3 illustrerar medianen samt för månadsvaria- tionen i olika inkomstskikt. Det mått på variation som används här är variationskoefficienten för varje individs tolv månads inkoms- ter144. I diagrammet är det tydligt att variationen är högst i de lägsta inkomstnivåerna och minskar med högre inkomster upp till månads- inkomster på . Därefter ökar variationen något. Resultaten är inte förvånande: timanställningar, deltidsarbete och 144För varje individ har standardavvikelsen av de tolv månads inkomsterna beräknats, divide- rats med genomsnittliga månadsinkomsten. säsongsarbete är förknippade med både lägre årsinkomster såväl som mer varierande inkomster. Figur 3.3 Variation i månadsinkomster vid olika inkomstnivåer Median, 10:e samt avseende variationskoefficienten beräknad på varje individs månadsinkomster Källa: Skatteverkets AGI-uppgifter kopplat till SCB:s STAR-urval 2019. Figurerna 3.4–3.7 illustrerar utvecklingen av antal hushåll och ge- nomsnittliga bidragsbelopp för olika hushållstyper . En övergripande trend var minskande antal bidragshushåll, något som bröts i samband med finanskrisen. minskar antal hushåll igen. En tyd- lig trend är också ett stadigt ökande genomsnittligt bidragsbelopp. En delförklaring är om ekonomin har en realekonomisk tillväxt ökar också inkomsterna i populationen och om gränserna för när inkomst- avdrag görs i bostadsbidraget ligger fast blir det färre och färre hushåll som får bidrag. I det kvarvarande beståndet hushåll – som i snitt troligen inte har särskilt stor inkomstökning – blir bi- Höjningen av bidragsbeloppen 2012 syns tyd- ligt i diagrammen. Figur 3.4 Antal mottagare av bostadsbidrag (preliminärt bidrag) fördelat på olika sökandetyper Figur 3.5 Antal mottagare av bostadsbidrag (preliminärt bidrag) fördelat på olika hushållstyper Minst ett hemmavarande barn Figur 3.6 Genomsnittliga bidrag (preliminära bidrag) för olika sökandetyper Figur 3.7 Genomsnittliga bidrag (preliminära bidrag) för olika hushållstyper Minst ett hemmavarande barn Figurerna 3.8 och 3.9 visar utvecklingen av antal barn och bidrags- mottagare och bidragsskyldiga för underhållsstöd under perio- den –2020. I diagrammen syns en tydlig trendmässig minskning av såväl bidragsmottagare såväl som bidragsskyldiga. En viktig för- är att fler och väljer att sköta underhållet själva. Effekten av höjningen av underhållsstödsbeloppet 2015 syns tydligt i figur 3.9 i form av en plötslig minskning av antal som betalar för fullt under- hållsstöd. infördes också sexmånadersregeln vilket skyndade på utflödet från underhållsstödet. I takt med att många föräldrar – och främst då föräldrar med relativt goda inkomster – väljer att reglera underhållet själva, har beståndet bidragsskyldiga föräldrar som blir kvar i underhållsstödet i allt större utsträckning haft lägre inkomster i genomsnitt. Detta har medfört fallande andel fullgjorda inbetal- ningar. Figur 3.8 Antal barn, bidragsmottagare och betalningsskyldiga i underhållsstödet 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Figur 3.9 Gällande beslut () om betalningsskyldighet för underhållsstöd 2010–2020 Källa: analysdatabas . Preliminära och slutliga bidrag Det problem som ofta lyfts fram först med bostadsbidraget är kon- struktionen med preliminära bidrag som betalas ut som sedan fast- ställs senare, ofta med krav på återbetalning som följd. problem som konstruktionen leder till, kan delas upp i tre delar. För det första blir bidraget både svårt att förstå för den sökande och besvärligt att administrera. För det andra leder den slutliga avstäm- ningen inte bara till att krav på återbetalning riktas mot bidragsmottagarna, utan också till mer långsiktig skuldsättning. För det tredje kan den som under en del av året får ett bostadsbidrag som motsvarar det behov som hen då har, ändå bli återbetalnings- skyldig på grund av att inkomsten en annan del av året är högre. Även motsatsen, att avstämningen resulterar i en tilläggsutbetalning, representerar ett problem eftersom det innebär att det bidrag som betalades ut inte uppgick till det belopp som motsvarade det behov som inkomstprövningen uppskattade att hushållet hade när det pre- liminära bidraget betalades ut. När ett hushåll söker bostadsbidrag ska den sökande uppskatta sina inkomster under . Det kan för många vara svårt att göra en sådan uppskattning korrekt. Eftersom hushåll med behov av bostadsbidrag per definition har relativt låga inkomster kan denna uppskattning vara ännu svårare att göra än för andra. Inte sällan beror de låga inkomsterna på en svag anknytning till arbetsmarknaden vilket givetvis försvårar möjligheten att upp- skatta den framtida inkomsten väsentligt. Även eventuella perioder med ersättning från andra delar av socialförsäkringen, till exempel sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen, med bostads- bidrag kan väsentligt försvåra uppskattningen av inkomsten. Att den uppskattade inkomsten därmed inte stämmer överens med den in- komst som ligger till grund för beslutet om slutlig skatt är därför inte förvånande. En sådan avvikelse kan heller inte i de flesta fall an- ses bero på att uppskattningen var dålig. Även den som gör en felfri uppskattning av sin inkomst kommer ofta ha fel. Det faktum att bostadsbidraget baseras på ett helt kalenderårs inkomster leder också till bekymmer i administrationen. Om inkoms- ten med bostadsbidrag blir högre än den uppskattade, påverkas inte bara storleken på bidraget efter inkomsthöjningen utan också för tidigare månader under kalenderåret. Detta kan vara svårt för den bidragsberättigade att förstå och innebär be- för administrationen. Om inkomstökningen är stor och särskilt om den inträffar sent under ett kalenderår ställs stora krav på administrationen att snabbt korrigera kommande utbetalningar om det sammanlagda preliminära bostadsbidraget under ett kalenderår ska motsvara det slutliga bidraget. En tillräckligt stor inkomstökning sent under ett kalenderår kan till och med vara omöjlig att korrigera genom minskning av de kommande utbetalningarna, även om utbetal- ningarna reduceras till noll. Det maximala bostadsbidrag som kan betalas ut upp- går till mer än (för ett hushåll med tre hemmavarande barn). Även om det preliminära bostadsbidrag som betalats ut bara är något för högt så kommer återbetalningsbeloppet vara betydande. Att de hushåll som utgör målgruppen för bostadsbidraget har svårig- heter att i samband med slutavstämningen betala tillbaka är förklarligt eftersom de har små ekonomiska marginaler. I vissa fall beror naturligtvis det för mycket utbetalda bostadsbidraget på att inkomsten påtagligt har förbättrats och att de ekonomiska marginalerna därmed också har förbättrats. När detta inte är fallet kan kravet på återbetalning leda till en skuld som kan ta att bli av med. Det kan också hävdas att konstruktionen med att basera bostads- bidraget på ett helt kalenderårs inkomster motverkar bidragets syfte. Det tydligaste exemplet som kan lyftas fram för detta är ett hushåll som söker bostadsbidrag och har låg inkomst, både enligt uppskatt- ningen i ansökan och de facto, från till exempel april till mars året därpå. höjs hushållets inkomster så mycket att behovet av bostadsbidrag bortfaller. Hus- hållet söker därför inte heller bostadsbidrag efter mars. När slut- avstämningen avseende inkomster för görs, vilket i praktiken fram till gjordes fyra, det vill säga efter den senaste utbetalningen av bostadsbidrag gjordes, kan resultatet bli ett krav på återbetalning på som mest . Även om avstämningen görs något tidigare är det ändå minst uppemot efter den sista utbetalningen och upp till efter utbetalningen som kravet på återbetalning uppstår. Det är då inte bara problematiskt att beloppet är stort och att kravet uppkommer långt efter att hushållet tog emot något bidrag, utan också att det kan uppfattas som orättvist eller till och med felaktigt. Hushållet hade bostadsbidrag eftersom deras låga inkomst innebar svårigheter att betala boendekostnaderna, bidraget kan till och med ha varit nödvändigt för att kunna bo kvar i bostaden. Utbetalningen av bidraget bidrog alltså till att målet med bidraget kunde uppfyllas. När hushållet ansökte om bidraget uppskattade den sökande inkomsterna som låga, och de var de också som ansökan gällde. Men kravet på att betala tillbaka är ändå korrekt enligt regelverket. Även i de situationer som det preliminära bidraget är för lågt, det vill säga när hushållet överskattar sin inkomst är problematiskt. Förutsatt att den inkomstprövning som görs innebär att det bidrag som betalas ut svarar mot de behov hushållet har, kommer det bidrag som betalas ut vara för lågt under bidragsåret. Att en tilläggsutbetal- ning senare görs är naturligtvis bra, men eftersom även den görs långt efter bidragsåret kan de ekonomiska marginalerna med bidrag ha varit mycket små, med risk för att hushållets behov inte kunnat tillgodoses. Detta kan till och med ha inneburit att hushållet kommit efter med betalningar och skulder har uppstått. Avvikelser mellan preliminärt och slutligt bidrag Det kan bli betydande skillnader mellan preliminärt och slutligt bo- stadsbidrag med dagens regelverk, och därmed betydande återkrav och/eller tilläggsutbetalningar. I figur 3.10 nedan visas ett histogram över hushållens skillnad mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag. I diagrammet betyder en skillnad över noll kronor att hushållet fått för mycket preliminärt utbetalat. I avstämningen av bostadsbidrag som utbetalades fick det hushåll som fått mest för mycket ut- betalat för mycket. Den största tilläggsutbetalningen var . Om skillnaden är blir det inget återkrav eller tilläggsutbetalning. I diagrammet är detta ett eget intervall (markerat), och det är också den enskilda skillnad som är vanligast. Det framgår relativt tydligt att tyngdpunkten i fördel- ningen är större än noll, det vill säga, i genomsnitt får hushållen mer i preliminärt än slutligt bostadsbidrag. Detta avspeglas också i att summa återkrävda belopp är runt högre än tilläggsutbetal- ningar och antal hushåll som blir återkrävda är mer än dubbelt så många som antal hushåll som får tilläggsutbetalningar. Figur 3.10 Histogram över skillnaden mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag Antal hushåll fördelade över skillnaden (helår) Prel. Källa: analysdatabas . I figur 3.11 visas hur många hushåll som blivit återkrävda, fått till- läggsutbetalning eller ingetdera, i perioden –2018. I figuren syns att det vanligaste är att varken återkrav eller tilläggs- utbetalning görs, men antalet har minskat. I figur 3.12 visas hur stor andel av de avstämda hushållen som blev återbetalningsskyldiga eller fick tilläggsutbetalning under respektive år –2018. Dessa andelar har trendmässigt gått upp men andel återbetalning har planat ut åren 2017–2018. Figur 3.11 Antal hushåll som efter årsavstämning av bostadsbidrag blev återbetalningsskyldiga, fick tilläggsutbetalning, eller ingetdera Källa: analysdatabas , utredningens beräkningar. Figur 3.12 Andel av hushållen med preliminärt bostadsbidrag som blev återbetalningsskyldiga resp. fick tilläggsutbetalning Per avstämt inkomstår 2009–2018 Källa: analysdatalager STORE. Både bostadsbidraget och försörjningsstödet är behovsprövade ut- ifrån hushållets inkomster och tillgångar. Systemen är också relate- rade till varandra och ett fungerande bostadsbidrag minskar behovet av försörjningsstöd. Cirka en fjärdedel av alla hushåll med bostads- bidrag har försörjningsstöd under någon del av året. försörjningsstöd från en kommun kommer också att vara skyldig att ansöka om bostadsbidrag om rätten till sådant bidrag finns. I det fall hushållet är helt beroende av försörjningsstöd kommer ett utbetalt bostadsbidrag endast att leda till att kommunens kost- nader minskar eftersom hushållets behov av försörjningsstödet blir lägre. Det gör också att bostadsbidragets regler med en inkomst- gräns under vilken bostadsbidraget inte reduceras och regeln om att bostadsbidraget reduceras med av inkomsten där- över inte får genomslag. Sambandet mellan försörjningsstöd och bostadsbidrag kan i vissa fall vara problematiskt. Den som har försörjningsstöd får detta stöd minskat med det preliminära bostadsbidraget. Om det preliminära bostadsbidraget är för högt för att den försäkrade har underskattat sina inkomster, blir försörjningsstödet lägre både för att bostads- bidraget är högre och för att inkomsten är högre i den mån försörj- ningsstöd fortfarande betalas ut när den högre inkomsten uppkommer. När det slutliga bostadsbidraget senare fastställs kommer hushållet att få ett krav på återbetalning av bostadsbidraget. Denna skuld kan normalt inte täckas av försörjningsstöd. Om det preliminära bo- stadsbidraget i stället är för lågt, i så fall vanligen för att den för- säkrade överskattat sina inkomster i ansökan om bostadsbidrag, blir försörjningsstödet högre. När det slutliga bostadsbidraget senare fastställs görs en tilläggsutbetalning som minskar försörjningsstödet om hushållet även då har sådant stöd. Har däremot hushållet inte längre försörjningsstöd när tilläggsutbetalningen görs kommer för- sörjningsstödet ha varit för högt. Även om en kommun i sin prövning av rätten till försörjningsstöd kan kräva att en rimlig bedömning av inkomsten görs i ansökan om bostadsbidrag är det sannolikt svårt att kräva att den enskilda frångår en välgrundad uppskattning av års- inkomsten. I grunden innebär alltså det faktum att bostadsbidraget grundas på inkomsten under hela kalenderåret, och att denna därför också behöver uppskattas i förväg, att summan av stöd från samhället för att klara de grundläggande behoven inte alltid överensstämmer med det faktiska behovet av stöd. Sambandet med andra bostadsstöd Vid sidan av bostadsbidraget finns ytterligare några olika former av stöd till bostadskostnader. Personer som har hel ålderspension kan få bostadstillägg, liksom personer med hel eller partiell sjuk- och aktivitetsersättning. Personer som deltar i etableringsprogrammet kan om de bor ensamma få bostadsersättning som komplement till eta- bleringsersättningen. Personer som omfattas av vissa övergångsregler som tillkom i samband med avskaffandet av den tidsbegränsade sjuk- ersättningen kan få boendetillägg. Personer som har rätt till dessa bostadsstöd kan ha rätt till bostadsbidrag. De andra bo- stadsstöden samordnas med bostadsbidraget på så sätt att rätten till dessa stöd minskas med det utbetalade bostadsbidraget, det vill säga det preliminära bidraget. När sedan det slutliga bostadsbidraget fast- ställs görs ingen justering av storleken på de andra stöden, men för bostadsbidraget ställs antingen krav på återbetalning eller görs en tilläggsutbetalning. Det största bostadsstödet är bostadstillägg till ålderspensionärer och personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Att ålderspensionärer har bostadsbidrag torde vara ovan- ligt, främst eftersom de sällan tillhör målgruppen för bo- stadsbidraget. Bostadstillägg till sjuk- och aktivitetsersättning bör dock oftare kunna betalas ut till personer som också har bostads- bidrag. Risken för att felaktigt uppskatta den del av inkomsten som utgörs av sjuk- eller aktivitetsersättning torde dock vara liten, men rätt till bostadstillägg har även de som har partiell ersättning. Att samordningen mellan de andra bostadsstöden görs med det prelimi- nära bostadsbidraget innebär därför en risk för att det sammanlagda bostadsstödet blir högre eller lägre än vad regelverken egentligen syftar till att ge ut när avstämningen i bostadsbidraget väl är gjord och det slutliga bostadsbidraget har bestämts. Risk för både under- och överutnyttjande Ett problem som ofta lyfts fram med bostadsbidraget är att det underutnyttjas. En stor del av detta underutnyttjande antas hänga samman med att konstruktionen med preliminära bidrag som slut- ligt fastställs långt i efterhand leder till att vissa hushåll avstår från att söka bidrag på grund av risken för att det utbetalade beloppen krävs tillbaka i efterhand. Det kan också finnas en risk att den som får sänkt inkomst inte söker bidrag eftersom hen tror att inkomsten snart kommer att höjas igen. Om inkomsten inte höjs uppstår ett underutnyttjande eftersom någon ansökan inte gjordes. Även om en ansökan senare görs, när optimismen om inkomsthöjning inte längre kvarstår, finns ett underutnyttjande eftersom bostadsbidraget inte kan sökas retroaktivt. Konstruktionen med preliminära bostadsbidrag baserade på en uppskattning av framtida inkomst kan också leda till ett överutnytt- jande av preliminära bostadsbidrag. Om den framtida inkomsten underskattas, på grund av pessimism hos den sökande eller av annat skäl, kommer det preliminära bidraget bli för högt. Teoretiskt ska detta inte ha någon betydelse eftersom det i konstruktionen ligger att bidraget fastställs slutligt när inkomsten kan stämmas av mot den som de sökande faktiskt hade. Om emellertid graden av kontroll av uppskattade inkomster är låg uppkommer ändå ett överutnyttjande i form av ett ”lån”, som sedan betalas tillbaka. Det är också viktigt att ha klart för sig att många som får krav på återbetalning inte kan betala tillbaka beloppet utan blir skuldsatta och långt ifrån hela det återkrävda beloppet blir återbetalt.