sou · H9B344 · 2022-01-01 00:00:00 — 2.krav på tillgänglighet enligt 5 §, 3.vad som avses med större förändring av grundläggande karaktär och oskäligt betungande enligt 6 §, 4.den bedömning som den som den ekonomiske aktören ska göra enligt 7 §, 5.EU-försäkran och CE-märkning enligt 9–11 §§, 6.information om hur en tjänst uppfyller kraven på tillgänglighet och om vilka tillgänglighetskrav som undantas från tillgänglighetskra- ven enligt 12 §, 7.skyldigheter för en ekonomisk aktör i fråga om produkter avseende märkning av utrustning, tillhandahållande av bruksanvisningar, säker- hetsinformation och annan dokumentation eller information enligt 13– 15 §§, 8.fullmakt enligt 16 §, 9.skyldigheter för en tjänsteleverantör enligt 17 och 18 §§, och 10.hur kontroll och tillsyn ska genomföras enligt 23–27 §§. I paragrafen har samtliga bemyndiganden samlats. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Tjänsteleverantörer får fortsätta att tillhandahålla sina tjänster med hjälp av produkter som lagligen, före ikraftträdandet av denna lag, användes av dem för att tillhandahålla liknande tjänster, dock längst till . 33.Tjänsteavtal som ingås före ikraftträdandet av denna lag får fort- sätta att gälla utan ändring till slutet av giltighetstiden, men inte längre än till . 4.Självbetjäningsterminaler som lagligen användes av tjänsteleve- rantörer för tillhandahållande av tjänster före ikraftträdandet av denna lag får fortsätta att användas vid tillhandahållande av liknande tjänster av efter det att de togs i bruk. Den första punkten reglerar lagens ikraftträdande. Punkterna 2–4 reglerar övergångsbestämmelser. Bestämmelserna genomför artikel 32 i tillgänglighetsdirektivet. Utredningens över- väganden finns i avsnitt 11.8. 19.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster Bestämmelsen är en hänvisning till att det i den föreslagna lagen om digital tillgänglighet till produkter och tjänster finns ytterligare krav på information som återfinns i lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (se 10–14 §§). Övervägandena finns i avsnitt 10.4.6. 19.3Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) Bestämmelsen är en hänvisning till att det i den föreslagna lagen om digital tillgänglighet till produkter och tjänster finns ytterligare krav på information utöver dem som återfinns i marknadsföringslagen. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.6. 19.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler Bestämmelsen är en hänvisning till att det i den föreslagna lagen om digital tillgänglighet till produkter och tjänster finns ytterligare krav på information utöver dem som återfinns i lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.6. 19.5Förslaget till lag om ändring i den i promemorian ”Genomförande av direktivet om inrättande av en kodex för elektronisk kommunikation” föreslagna lagen om elektronisk kommunikation Bestämmelsen är en hänvisning till att det i den föreslagna lagen om digital tillgänglighet till produkter och tjänster finns ytterligare krav på information utöver dem som återfinns i promemorian ”Genom- förande av direktivet om inrättande av en kodex för elektronisk kom- munikation föreslagna lagen om elektronisk kommunikation”. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.1. 19.6Förslaget till lag om ändring i radioutrustningslagen (2016:392) Bestämmelsen är en hänvisning till att det i den föreslagna lagen om digital tillgänglighet till produkter och tjänster finns ytterligare krav på information utöver dem som återfinns i radioutrustningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.3. Av sakkunniga , kansliråd, Infrastrukturdepartementet Utredningen om genomförandet av tillgänglighetsdirektivet (Tillgäng- lighetsutredningen, S 2020:05) har regeringens uppdrag att ta ställning till hur Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/882 om till- gänglighetskrav för produkter och tjänster (tillgänglighetsdirektivet) ska genomföras i . Syftet med direktivet är att skapa en euro- peisk standard för tillgänglighet och därigenom undanröja hinder på den inre marknaden. Uppdraget innebär i första hand att lämna författningsförslag för implementering av direktivet. I uppdraget ingår även att analysera om det är lämpligt att genomföra direktivet genom en samlad reglering om tillgänglighetskrav för produkter och tjänster eller om genomförandet bör ske sektorsvis. Vidare ingår i uppdraget att utredningen ska föreslå vilka myndigheter som ska utöva marknadskontroll och tillsyn av de varor och tjänster som omfattas av tillgänglighetsdirektivet. I mitt särskilda yttrande ligger fokus på utredningens förslag vad gäller marknadskontroll och tillsyn samt specifikt förslagen om vilka aktörer som ska utses att utföra dessa uppgifter. Utredningen föreslår att () ska utöva till- syn över samtliga områden där det inte finns någon annan utpekad till- synsmyndighet och att PTS även ska vara samordnande tillsynsmyn- dighet. Utredningen motiverar sitt förslag bland annat med att PTS har uppdrag kopplade till tillgänglighet i sitt ansvarsom- råde och att PTS mot bakgrund av befintlig tillsynsverksamhet skulle ha goda förutsättningar att bygga upp en organisation som utövar till- syn även vad gäller digital tillgänglighet. Utredningen föreslår dessutom att PTS ska utses till huvudsaklig marknadskontrollmyndighet enligt tillgänglighetsdirektivet, bland annat mot bakgrund av att myndigheten ingår i marknads- kontrollrådet. En utmaning med införandet av tillgänglighetsdirektivet i svensk lagstiftning är dess omfattning. Krav ställs på en bredd av såväl produk- ters som tjänsters tillgänglighet. Direktivets omfattning påverkar ett stort antal nationella författningar och lagar, och med det även ansvars- områden hos en rad olika myndigheter. När det gäller marknadskontroller menar utredningen att det inte är ovanligt att flera myndigheter har uppdrag att utöva marknadskon- troll enligt samma rättsakt. Till exempel har både PTS och Elsäkerhets- verket i uppdrag att utöva marknadskontroll enligt radioutrustnings- lagen. Den marknadskontroll som utövas enligt lagen om leksakers säkerhet utövas av tre olika myndigheter (, Kemika- lieinspektionen och ). Marknadskontrollmyndighe- terna är i dessa fall skyldiga att samordna sina åtgärder om kontrollen avser samma leksak eller om åtgärderna riktar sig mot samma ekono- miska aktör. Även när det gäller tillsyn är det inte ovanligt att flera myn- digheter har ett delat ansvar. Enligt utredningen har företrädare för näringslivet framfört att det är önskvärt att inte fler myndigheter än nödvändigt har ett tillsyns- och kontrolluppdrag. Å ena sidan menar näringslivets företrädare att det är att föredra att enbart en myndighet får ett sådant uppdrag, men åandra sidan är det ett starkt önskemål att den myndighet som utövar kontrollen har goda kunskaper om såväl branschen som de produkter som tillhandahålls på marknaden. I utredningens betänkande framgår det dock också att branscher där marknadskontroll och tillsyn utövas helst inte ser att nya kontrolluppdrag läggs ut på ytterligare nya myndigheter. En majoritet av de myndigheter som utredningen har haft kontakt med förordar att ansvaret för tillsyn och marknads- kontroll läggs på så få myndigheter som möjligt. Företrädare för funk- tionshinderorganisationer menar att det är viktigt att den myndighet som utövar tillsyn har god kompetens, kunskap och förståelse för till- gänglighet och funktionsnedsattas situation. Invändningar mot utredningens förslag Min invändning gäller förslaget att utse PTS till den myndighet som har huvudsakligt ansvar för både marknadskontroll och för tillsyn av tjänster. PTS har expertkunskap inom de områden som framgår av myndighetens instruktion. PTS har således inte den detaljerade kunska- pen och den förståelse för vilka tekniska krav som bör ställas för att en produkt ska uppfylla tillgänglighetsdirektivet. Det finns som utred- ningen skriver exempel på att marknadskontroll utförs av flera myn- digheter. Likaså vad gäller tillsyn. Därför bör det vara rimligt att myn- digheter även i detta fall utövar så väl tillsyn som marknadskontroll inom sina respektive områden. Precis som utredningen påpekar krävs det stor kompetens och kun- skap om tillgänglighet hos den eller de myndigheter som kan komma att beröras. PTS har som utredningen framhåller stor kunskap om till- gänglighet avseende elektroniska kommunikationstjänster. Här har PTS ett uttalat ansvar att även meddela föreskrifter. Dock omfattar PTS ansvar gällande tillgänglighet inte tjänster som ligger utanför vad som regleras i lagen om elektronisk kommunikation. Exempel på sådana tjänster som PTS inte ansvarar för är banktjänster och e-han- delstjänster. Dessa tjänster finns det andra myndigheter som har kunskap om. Jag instämmer i utredningens uttalande om att det bör vara så få myndigheter som möjligt som utövar tillsyn. Det måste vara tydligt för omvärlden vem som ansvarar för vad. Även Myndigheten för del- aktighet (MFD) har framhållit att det är viktigt att en myndighet har det samordnande ansvaret. Marknadskontroll och tillsyn bör läggas på myndigheter som har expertkunskapen inom det aktuella området. Utredningens förslag om ett utvidgat ansvar för tillgänglighetsfrå- gor skulle innebära att PTS ansvarsområde utökas rejält och att perma- nenta uppgifter tillfördes myndigheten, något som inte är säkert att det vore ändamålsenligt sett till myndighetens ursprungsuppdrag. Enligt min mening har utredningen inte tillräckligt utrett vilka ekonomiska, verksamhetsmässiga och organisatoriska konsekvenser förslagen skulle leda till för PTS. Jag saknar också en analys av vilket behov av perma- nent finansiering som skulle bli följden av de permanenta uppgifter som utredningen föreslår ska läggas på PTS. Jag är av den meningen att PTS bör ges ett begränsat uppdrag med tillhörande finansiering i genomförandet av tillgänglighetsdirektivet och att detta uppdrag ska vara relaterat till det uppdrag som PTS kom- mer att få när direktivet om inrättandet av en elektronisk kodex för elektronisk kommunikation har genomförts i svensk lagstiftning. Myndigheten för delaktighet har i uppgift att främja respekten för och medvetenheten om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt att ur ett rättighets-, mångfalds-, jämställdhets- och medborgar- perspektiv verka för full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning i alla åldrar och för jämlikhet i levnadsvillkor. Det torde enligt min mening vara rimligt att en sådan myndighet även har huvudansvar för en kommande lag om tillgänglighet. Av experten , Funktionsrätt Tillgänglighetsdirektivet syftar till att ta bort hinder för fri rörlighet av produkter och tjänster samt till att stärka rättigheter för konsumen- ter som möter funktionshinder inom EU. Utredningens förslag att införa en portalparagraf är nödvändigt för att förstå direktivets syfte. Men i stora delar av betänkandet och i de konsekvensanalyser som beställts framstår tillgänglighet som något man lägger till i efterhand och att det är frivilligt att göra rätt från början. I detta sammanhang bör betonas att det finns folkrättslig grund till att allt nytt ska tas fram genom universell utformning. FN uppmanade EU att tillgänglighetslagen ska vara i linje med den allmänna kommentar 2 till Funktionsrättskonventionens artikel 9 om tillgänglighet (se direktivets skäl 50). Den allmänna kom- mentaren förtydligar staternas åtagande om strikt tillämpning av univer- sell utformning för allt nytt som tas fram för allmänheten. Angrepps- sättet universell utformning innebär bland annat att organisationer slipper dyra efterkonstruktioner genom att från början systematiskt integrera tillgänglighet i verksamhetens processer. Tillgänglighetskraven är hjärtat i direktivet. Att ett krav skulle ut- göra en ”oproportionerligt stor börda” eller kräva en ”grundläggande ändring” av produkten eller tjänsten beskrivs i direktivet som excep- undantag (skäl 66). Men i utredningens förslag får möjligheten att hävda undantag från kraven ett oproportionerligt stort utrymme och går längre än direktivet. Vissa viktiga artiklar i direktivet saknas helt i förslaget till svensk för- fattning. Utredningen har även valt bort möjligheten att införa bestäm- melsen om byggd miljö i svensk författning. Det hade också varit önsk- värt om utredningen hade gjort en bedömning av nyttan med att för- tydliga tillgänglighetskraven i till att omfatta produkter och tjänster som ligger i gränslandet till de som direkt nämns i direktivet för att undvika svårtolkade regler. Detta yttrande ger konkreta förslag för att genomföra tillgänglig- hetsdirektivet i med hänsyn till nytta för företag och för att genomföra Funktionsrättskonventionen. Det beskriver också kort- fattat konsekvenser för svenska ekonomiska aktörer, myndigheter och medborgare. Stryk ordet digitala från titeln på svensk lag och förordning Utredningen har lagt till ”digitala” i titeln på förslaget till svensk för- fattning, trots att det inte stämmer överens med direktivets titel. Det blir förvirrande med olika namn på lagen jämfört med resten av och är missvisande eftersom tillgänglighetskraven i bilaga I omfattar bland annat tillgänglig information, bruksanvisningar och förpack- ningar dvs. inte uteslutande digital information. Kraven kan också användas för andra produkter och tjänster än de som specificeras i direktivet (se artikel 24.2 och bilaga I, avsnitt VI). Ändra till ”oproportionerligt stor börda” i förslag till lag (6 och 31 §§), förordning 5 §) och ändra i DOS-lagen Utredningen föreslår att begreppet ”oskäligt betungande” ska använ- das i svensk författning i stället för begreppet ”oproportionerligt stor börda” som används i direktivet. Begreppet oproportionerligt stor börda gör det mycket tydligare att det handlar om att bedöma propor- tioner mellan kostnad och nytta. Oskäligt betungande är sämre efter- som det riskerar att blandas ihop med diskrimineringslagens krav på skäliga åtgärder för tillgänglighet vilket relaterar till en helt annan pro- cess för bedömning som rör individer och diskriminering Begreppet behöver även ändras i lagen (2018:1937) om tillgäng- lighet till digital offentlig service. Hänvisa förfarande om bedömning av oproportionerligt stor börda till föreskriftsnivå Tillgänglighetskraven är hjärtat i direktivet. De finns utförligt förkla- rade i bilaga I till direktivet. Delar av denna bilaga har bifogats för- slaget till svensk förordning, men inte hela. Myndigheter får meddela ytterligare föreskrifter om specifika produkter och tjänster. När det gäller bedömningen av oproportionerligt stor börda har utredningen däremot omsatt bilaga VI till text i 5 § i förslaget till förordning och angett att får uppgift att ta fram verktyg. Något nationellt verktyg nämns inte i direktivet. På detta sätt för utredningen in en tolkning av bestämmelser i svensk författning på ett område som med stor sannolikhet kommer att behöva ändras. Enligt direktivets artikel 28 ska en europeisk arbetsgrupp tillsättas med representanter från funktionsrättsorganisationer. Arbetsgrup- pen får ett särskilt uppdrag som rör bedömning av oproportionerligt stor börda. Direktivets artikel 14.7 och 26 medger även möjlighet för EU att ta fram ytterligare bestämmelser genom delegerade akter som påverkar dessa delar. Vid behov av att bedöma en anhållan om oproportionerligt stor börda för att inte genomföra ett tillgänglighetskrav är det viktigt att tillämpas på samma sätt i alla medlemsländer. För att und- vika missuppfattningar av undantagets räckvidd och slippa ändra i för- ordningen är det bättre med färre detaljer i författningstext och i stället hänvisa till att en myndighet får föreskriftsrätt när det gäller proces- sen. Risken med utredningens lösning är att den snabbt blir inaktuell och dessutom kan leda till ökade kostnader för såväl ekonomiska aktörer som myndigheter. Inför artikel 24.2 om tillgänglighetskrav i andra unionsakter i den svenska lagen Artikel 24.2 är en central artikel som hänvisar till ”alla produkter eller tjänster” och vidgar användningen av tillgänglighetskraven i bilaga 1 till fler produkter och tjänster än de som definieras i direktivets arti- kel 2. Formuleringen ”andra unionsakter” gäller EU:s rättsakter som innehåller krav på tillgänglighet till exempel upphandlingsdirektivet (se 9 kap. 2 § ) och eventuellt kommande unionsrätt. Men utred- ningen har valt att inte införa artikel 24.2 och kraven i bilaga I avsnitt VI i svensk författning. Det framgår av Funktionsrättskonventionen att tillgänglighet är något som genomsyrar alla mänskliga rättigheter. Utredningens argu- ment för att tillgänglighetskraven inte kan användas för att implemen- tera annan unionsrätt har flera svagheter. Direktivet är redan antaget av alla medlemsländer. Artikeln handlar om att visa den inre mark- naden att tillgänglighetskraven i bilagan har en vidare tillämpning än de varor och tjänster som definieras i artikel 2. Det är alltså en möjlig- het som erbjuds, inte att implementera annan unionsrätt i sig. Om detta inte framgår av svensk lag, kommer svenska aktörer inte känna till bestämmelsen och riskerar därför att förlora i konkurrens- kraft jämfört med aktörer i andra länder där bestämmelsen införts. Aktörer utanför kan ha lättare att konkurrera om upphand- ling och uppfylla krav i andra unionsakter. Inför bestämmelse om klagomålsstruktur för konsumenter Utredningen föreslår att artikel 29.2 om efterlevnadsåtgärder inte ska införas i svensk författning och för en utförlig argumentation om detta i kapitel 17. Här har det framkommit att andra länder är på väg att implementera artikel 29.2 och tolkar direktivet annorlunda. Organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning har ett legitimt intresse av att direktivet följs, och omfattas därför av direktivets artikel 29.2 b) om stöd eller föra talan i ”rättsliga eller admi- nistrativa förfaranden” för att säkerställa att skyldigheterna efterlevs. Organisationer har dessutom kunskap som behövs för att lyfta klago- mål som är till bred nytta för personer som möter funktionshinder. Även om en enskild konsument har möjlighet att lämna klagomål, så finns ingen skyldighet för en myndighet att granska ärendet och fatta beslut för att ”säkerställa att skyldigheterna efterlevs”. Detta leder i förlängningen till att det för konsumenter riskerar att framstå som en teoretisk och illusorisk efterlevnadsåtgärd snarare än en praktisk och effektiv. Utredningens referensgrupp har betonat behovet av reglering av klagomålsstrukturen och bestämmelser som ger organisationer möjlig- het att agera i enlighet med artikel 29.2. Referensgruppen har också framfört många hinder inom andra områden för individer att använda klagomålssystem. Handläggning av ärenden och åtgärder av tillgäng- lighetsbrister har lett till kritik från JO. händer ingenting eller så tar det oskäligt . Det finns exempel på handläggning av en- skilda ärenden om enkelt avhjälpta hinder enligt reglerna i som pågått som . Utred vidare bestämmelse om tillgänglighet till byggd miljö i svensk författning Utredningen har valt att inte använda möjligheten att införa en bestäm- melse som rör byggd miljö. Om biljettapparater och självbetjänings- apparater som omfattas av lagen inte går att nå på grund av bristande tillgänglighet i den fysiska miljön så hindras personer från att använda Fel i byggd miljö blir mycket kostnadskrävande att åtgärda i efterhand. Ett problem som utredningen inte har tagit upp är att enkelt avhjälpta hinder inte omfattar tomtmark. Frågan behöver utredas vidare då direktivets bilaga III omfattar sådant som inte täcks i svensk rätt. Ytterligare produkter och tjänster som bör omfattas av tillgänglighetskraven: digitala läromedel, lärplattformar och kollektivtrafik Ett enhetligt regelverk med tydliga bestämmelser underlättar för alla. Det finns oklarheter kring omfattning och tillämpning av tillgänglig- hetskrav när det gäller digitala läromedel och lärplattformar, särskilt med koppling till privata utförare. Det får negativa konsekvenser för rätten till utbildning och för användare inklusive elever, studerande, föräldrar och lärare. Därför bör se över möjligheten att införa samma harmoniserade tillgänglighetskrav även för digitala läromedel och lärplattformar. På samma sätt borde regeringen se över möjligheten att införa samma tillgänglighetskrav som gäller för information för flyg, buss, järnväg och båt i artikel 2.2 c även för stads-, förorts- och regional- transporter. har en lag om tillgänglig kollektivtrafik och vi står i begrepp att genomföra ett nationellt biljettsystem. Förut- sättningarna för hållbar utveckling kan snabbt förbättras med enhet- ligt och tydligt regelverk med krav på tillgänglighet som tillämpas för alla transporter redan i samband med reformen. Synpunkter som gäller myndigheter, kontroll och tillsyn Rättighetsperspektiv och nyttan för personer med funktionsnedsätt- ning är en viktig del i direktivet. Det står bland annat att ”myndighe- terna bör utföra sina uppgifter som rör kontroll och bedömningar av överensstämmelse i samarbete med personer med funktionsnedsätt- ning och de organisationer som företräder dem och deras intressen” (se skäl 80). Det är olämpligt att, som utredningen föreslår, PTS ska få huvud- ansvar för klagomål från konsumenter, bedömning av oproportioner- ligt stor börda, marknadskontroll och tillsyn liksom att ta fram stöd till ekonomiska aktörer för att ansöka om undantag för oproportioner- ligt stor börda. En lösning är att inrätta en nationell motsvarighet till den arbets- grupp som ska finnas på EU-nivå där organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning är representerade. Frågan behöver utredas närmare för synergier med konsumenträttigheter och EU:s planerade resurscenter för tillgänglighet som ska finnas 2022. Konsekvenser och övriga synpunkter EU och har åtagit sig att vidta lagstiftningsåtgärder för att uppfylla rättigheter (se även skäl 50 och 103). EU gör detta löpande i samband med nya eller revideringar av regelverk. Även har ett ansvar att tillämpa konventionen och ta ansvar för de åtaganden som finns i den. Betänkandets konsekvensanalyser tar inte hänsyn till den nytta företagen har av att slippa anpassa sina produkter och tjänster till olika regelverk. Analyserna består av beräkningar av kostnader som inte ser till att ekonomiska aktörer har gott om tid att integrera tillgänglighets- kraven i sitt underhålls- och utvecklingsarbete, innan lagen ska tilläm- pas. Genom den europeiska standard som tagits fram på uppdrag av för Tillgänglighet genom universell utformning (EN 17161) finns stöd till processer i organisationer för att kostnads- effektivt genomföra kraven. Processen för att hävda oproportionerligt stor börda riskerar att framstå som regel snarare än undantag. Därmed har utredningen bäddat för höga administrativa kostnader inte bara för de ekonomiska aktö- rerna, utan även för myndigheter och samhället i stort. Det är dyrare att åtgärda brister i efterhand. De svenska företagen får svårare att kon- kurrera på den gemensamma och internationella marknaden med till- gängliga produkter och tjänster som fler kan använda. Förslagen i betän- kandet riskerar även leda till olika förutsättningar för bedömning i EU:s medlemsländer vilket inte är i linje med direktivets syfte. En särskild utredare ska ta ställning till hur och rådets direktiv (EU) 2019/882 av om tillgänglighets- krav för produkter och tjänster (tillgänglighetsdirektivet) ska genom- föras i . I uppdraget ingår att analysera hur svensk rätt förhåller sig till direktivet och lämna nödvändiga författningsförslag. –analysera hur kraven i direktivet förhåller sig till gällande regelverk i svensk rätt vad gäller banktjänster och finansiella tjänster, –analysera hur e-handelsdirektivet, e-handelslagen och marknads- föringslagen förhåller sig till direktivets krav,