sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — Åtgärder som säkerställer kontinuerliga ekologiska funktion hos ett fortplantningsområde eller en viloplats, när det handlar om akti- viteter som kan ha en möjlig inverkan på sådana skyddade platser, måste ha karaktären av skyddsåtgärd/försiktighetsmått (det vill säga åtgärder som minimerar eller helt tar bort negativa effekter), men kan också innebära åtgärder som aktivt förbättrar fortplantnings- områden eller viloplatser på ett sådant sätt att de inte överhuvudtaget 228Kommissionens vägledning (2007), s. 40. 230Ibid., s. 45. 231Ibid., s. 46. kommer att drabbas av en minskad kontinuerlig ekologisk funktion. Så länge som detta är fallet, och sådana åtgärder eller processer kon- trolleras och övervakas av behöriga myndigheter, saknas behov av undantag enligt artikel 16.232 ISkydda skogen erinrar inledningsvis om att arti- kel 12.1 d i livsmiljödirektivet avser ett strikt skydd och förbud mot att ”skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser”.233 EU-dom- stolen konstaterar vidare att de handlingar som avses inte endast om- fattar avsiktliga handlingar, utan även icke-avsiktliga handlingar.234 Det utökade skyddet visas genom att inte enbart avsiktliga handlingar är förbjudna.235 Det strikta skydd som föreskrivs i artikel 12.1 d i livs- miljödirektivet är också, understryker domstolen, tillämpligt obero- ende av det antal exemplar av den berörda arten som förekommer inom det berörda området.236 Eftersom skyddet inte är inte beroende av antalet exemplar av den berörda arten kan skyddet heller inte vara underkastat kravet att bevarandestatus ska riskera att försäm- ras.237 har också slagit fast att en populations stabili- tet238 samt dess storlek239 inte är avgörande för förbudets effekt. Bestämmelsen innebär att medlemsstaterna, •ska anta ett heltäckande regelverk, •ska vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder. Ett strikt skyddssystem innebär även ett krav på att sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär vidtas. Ett sådant strikt skyddssystem ska således göra det faktiskt möjligt att förhindra 232Kommissionens vägledning (2007), s. 49. 233De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 81. 234Ibid., punkten 82 där domstolen hänvisar till mål C-477/19 Europeisk hamster, punkten 27 och där angiven rättspraxis. 235Mål C‑98/03, dom av , kommissionen mot , punkt 55 samt mål C‑477/19, dom av , (europeisk hamster), punkten 27. 236De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 83 där domstolen hän- visar till mål C-441/17 kommissionen/(Białowieżaskogen), punkten 237). 237De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 84. 238Mål C‑103/00, dom av , kommissionen mot (), punkt 31, mål C‑518/04, dom av , kommissionen mot (Vipera schweizeri), ej publicerad, punkt 21 samt mål 504/14, dom av , kommissionen mot (Kyparissia), punkt 148. 239Mål C‑441/17, dom av , kommissionen mot (Białowieżaskogen), punkt 237. att fortplantningsområden eller viloplatser för de arter som förteck- nas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet skadas eller förstörs.240 Av artikel 12.2 följer att för bilaga IV-arter ska medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbju- dande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomföran- det av detta direktiv. Artikel 12.3 anger att det förbud som avses i punkt 1 a och b samt punkt 2 ska gälla alla levnadsstadier hos bi- laga IV-djuren. När det gäller oavsiktligt dödande regleras det i artikel 12.4 att med- lemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska med- lemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oav- siktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Kommissionen betonar att artikel 12.4 kan vara av betydelse för att definiera krav på både ett strikt skyddssystem och ett lämpligt övervakningssystem. Ett system för strikt skydd ska också innebära övervakning av oavsiktlig fångst och dödande av arter (övervakning enligt arti- kel 12.4). I detta sammanhang kan de strikta skyddsåtgärderna i slut- änden behöva inkludera de bevarandeåtgärder som krävs för att kom- pensera den negativa effekten av tillfällig fångst och dödande. Som exempel på tillämpningen av artikel 12.4 nämner kommissionen över- vakning av bifångst av val i fiskesektorn samt de tekniska åtgärder som vidtagits för att undvika bifångst. Som ytterligare exempel nämner 240Mål C‑383/09, dom av , kommissionen mot (europeisk hamster), punkterna 19–21, mål C‑340/10, dom av , kommissionen mot (cyprio- tisk snok), punkterna 60–62), mål C‑441/17, dom av , kommissionen mot (Białowieżaskogen), punkt 231 samt mål C‑477/19, dom av , (europeisk hamster), punkt 20. kommissionen övervakning av fladdermusdöd vid vindkraftverk och trafikdödade djur.241 5.5.13Allmänt om livsmiljödirektivets artikel 12 och pågående verksamheter Kommissionen konstaterar i sin vägledning att majoriteten aktiviteter som brukar benämnas som pågående, till exempel jordbruk, skogs- bruk, fiske och turism, inte är föremål för förhandsgodkännande och, enligt kommissionens vägledning, skulle det vara oproportionerligt att införa en omfattande kontroll av dessa verksamheter. Kommissionens vägledning framhåller också vikten av att erkänna det positiva bidrag som många traditionella jordbruks- och skogsbruks- metoder ger, vad gäller att skapa och underhålla några av mest värdefulla livsmiljöer. Det är emellertid inte alltid just detta tra- ditionella brukande som fortfarande pågår. Med det sagt; direktivet gäller fullt ut även för dessa sektorer och medlemsstaterna måste iaktta sina skyldigheter och skydda berörda arter även här.242 Nedan redogörs för kommissionens allmänna syn på den här typen av verksamheter. I den mån det finns praxis från disku- teras denna under respektive punkt (a–d) i artikel 12. 1, nedan, även när den berör areella näringar. Vad gäller jordbruk har ett antal medlemsstater valt att använda sig av förebyggande åtgärder, bland annat genom att ta fram vägled- ningar och uppförandekoder. Grundläggande regler för jordbruket kommer att behöva inkludera skydd av visa strukturer, som häckar, dammar, diken, etc. som sannolikt utgör livsmiljö många skyddade arter. Enligt kommissionens vägledning har detta visat sig vara ett lämpligt och effektivt sätt att skydda dessa arter. Vid behov måste emellertid sådana grundläggande regler kompletteras med artspeci- fik vägledning. Viktigt är att direktivet fordrar att om dessa vägled- 241Kommissionens vägledning (2007), s. 49. ningar inte följs så måste det finnas en rättslig följd av detta så det effektiviteten i det strikta skyddssystemet garanteras.243 Att skyddade arter finns i jordbrukslandskapet är ofta en följd av traditionellt brukande, vanligen ett extensivt sådant. I de fall brukan- det klart stödjer en arts bevarandestatus är det uppenbart att det ett fortsatt traditionellt brukande ska uppmuntras. Olyckshändelser, som innebär att artindivider dödas eller störs genom sådant brukande, måste accepteras i populationens intresse – genom tillämpningen av en slags proportionalitetsprincip för att nå det överskuggande målet. Om däremot den pågående markanvändningen på grund av effektivi- sering, intensifiering, eller liknande klart skadar en art på ett sätt som leder till att populationen minskar i ett område, så är medlemsstaten förpliktigad att hitta en lösning så att det kan undvikas.244 Skogsbruket är än mer komplext – särskilt eftersom det inte sällan är trädet som ska fällas som utgör själva habitatet eller viloplatsen eller en del av fortplantningsområdet, eller alla tre, för en art. Till det kommer skogsbrukets speciella karaktär med långa produktions- cykler och behovet av långtidsplanering. I sökandet efter ett hållbart skogsbruk som är förenligt med naturvårdsdirektivens bevarandekrav har medlemsstaterna olika strategier. Angreppssätten varierar; olika medlemsstater tillämpar exempelvis detaljerad planering och förpröv- ning av skogsbruksplaner, allmänna praxiskoder, förhandsanmälan, tillståndsgivning eller att miljöskyddsmyndigheter intervenerar om det finns kända populationer av skyddade arter på aktuell plats. Dessa olika metoder för prevention är, enligt kommissionen, godtagbara så länge de är effektiva och implementerade med goda intentioner och tillräckliga resurser.245 243Kommissionens vägledning (2007), s. 31. 245Ibid., s. 32. Kommissionens slutsatser om pågående aktiviteter Enligt kommissionen kan följande slutsatser dras vad gäller reglering av pågående aktiviteter i syfte att dessa ska vara förenliga med art- skyddet. Olika former av planeringsinstrument, förhandsgodkännande, uppförandekoder och konkret information eller vägledning är tänk- bara alternativ. Sådana åtgärder bör, enligt kommissionen:246 •vara en del av de åtgärder som fordras enligt artikel 12 för att in- föra ett effektivt strikt skyddssystem, •inkorporera kraven på strikt skydd, •erbjuda flexibilitet, det vill säga erkänna att det strikta skyddet för samtliga artindivider inte kan garanteras, försäkra att samtliga skadliga handlingar fullt ut beaktar bevarandekraven för berörda arter/populationer, •ha fördelen av att de potentiellt skyddar den som utför aktiviteten (till exempel från åtal) så länge som personen vidtar dessa åtgärder, •åtföljas av ett rättsligt ramverk för strikt skydd som garanterar adekvat rättsligt genomförande av myndigheter i händelser av att systemet inte efterlevs, •bidra till att definiera lämpliga nivåer av övervakning (vilket for- dras av artikel 11) samt hur dessa ska finansieras, •vara i linje med artikel 2. 3 genom att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella aspekter. 5.5.14Artikel 13 – Strikt skydd av växter När det gäller växter ska medlemsstaterna förbjuda följande.247 •Att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra dessa växter i deras naturliga utbredningsområde i naturen. •Att förvara, transportera och sälja eller byta exemplar av dessa arter som insamlats i naturen. 246Ibid., s. 33. 247Livsmiljödirektivet, artikel 13. •Att utbjuda dem för försäljning eller byte, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av livsmiljödirek- tivet. Förbuden gäller alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av livsmiljödirektivet.248 5.5.15Undantag enligt livsmiljödirektivets artikel 16 Det finns möjlighet till undantag från det strikta artskyddet, men undantag förutsätter att samtliga kriterier i artikel 16 är uppfyllda. har uttalat att artiklarna 12, 13 och 16 i livsmiljödirek- tivet utgör sammanhängande bestämmelser, som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd, vilket innebär att varje undantag som inte är förenligt med direktivet strider såväl mot de förbud som anges i artiklarna 12 och 13 i direktivet som mot be- stämmelsen att undantag kan beviljas i enlighet med artikel 16 i samma direktiv.249 De två grundläggande förutsättningarna för undantag är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte för- svårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestån- den av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Om dessa två grundläggande förutsättningar är uppfyllda får med- lemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar (det räcker att en av dem före- ligger):250 •För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer. •För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom. •Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla posi- tiva konsekvenser för miljön. 248Livsmiljödirektivet, artikel 13. 249Mål C-6/04, kommissionen mot , punkten 112. 250Livsmiljödirektivet, artikel 16. •För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter. •För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exem- plar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna. Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om de undantag som gjorts och kommissionen ska yttra sig över undan- tagen inom 12 månader.251 5.5.16Livsmiljödirektivets övervaknings- och rapporteringsmekanism Som en del av bevarandearbetet som ska utföras enligt livsmiljö- direktivet ska medlemsstaterna övervaka tillståndet i naturen och göra en bedömning av hur livskraftiga olika arter och naturtyper är på lång sikt.252 ska medlemsstaterna rapportera om sitt genomförande av direktivet, nämligen att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse och ta hänsyn till ekono- miska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala sär- drag. Artikel 17 fokuserar på status och trender vad gäller naturtyper (livsmiljöer) och arter. Själva förpliktelsen att övervaka bevarande- status återfinns i artikel 11 för såväl livsmiljöer som arter. Det inne- bär att bestämmelsen inte är begränsad till Natura 2000-områden utan data måste samlas in såväl inom som utanför Natura 2000-nätverket för att kunna göra en fullständig uppskattning av bevarandestatus. Kommissionen sammanställer sedan data från de olika nationella rapporterna med stöd från () och . Genom dessa sammanställningar kan man få en bild av hur väl skyddade arterna och habitaten är i EU. Resultaten av denna sammanställning publi- ceras sedan i rapporten of Nature in the EU. Det är också möj- 251I mål C-674/17, Tapiola går domstolen noggrant igenom rekvisiten i artikel 16 med fokus på artikel 16. 252Livsmiljödirektivet, artikel 17. ligt att ta del av rapporteringen sorterat på biogeografisk nivå eller medlemsland.253 har rapporteringen enligt livsmiljödirek- tivet och fågeldirektivet integrerats i rapporterna. För del innebär det att rapportera om statusen för de 166 arter och 89 naturtyper i som omfattas av direktiven. finns de senaste resultaten för arter och naturtyper i i en sammanfattande rapport på svenska.254 Den svenska utvärderingen av arters och naturtypers bevarandestatus genomförs av SLU Artdatabanken på uppdrag av och Havs- och vattenmyndigheten. Fågeldirektivet tillkom 1979 mot bakgrund av att ett stort antal arter vilda fåglar i medlemsstaterna minskar i antal, i vissa fall mycket snabbt och att denna minskning utgör ett allvarligt hot mot bevaran- det av den naturliga miljön och den biologiska jämvikten. De vilda fåglar som förekommer i medlemsstaterna är till största delen flytt- fågelarter och sådana arter utgör ett gemensamt arv för medlems- staterna; ett effektivt skydd av fåglar är ett typiskt gränsöverskridande miljöproblem som medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för. Fågeldirektivet syftar till att skydda alla de vilda fågelarter som naturligt förekommer i EU.255 Till stöd för tolkningen av vilka arter som omfattas tar fram EU , med hjälp av medlemsstaterna och internationella fågelorganisationer. Enligt direktivet ska bevarandeåtgärder inriktas på långsiktigt skydd och förvaltning av de naturresurser som utgör en integrerad del av de europeiska folkens arv; därigenom blir det möjligt att kon- trollera naturresurserna och reglera utnyttjandet av dem med utgångs- punkt från de åtgärder som är nödvändiga att vidta för att upprätt- hålla och återupprätta den naturliga jämvikten mellan arter så långt detta rimligen är möjligt. 253https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17. 254Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv. Resultat från rapportering till EU av bevarandestatus 2013–2018. // Publikationer/ISBN/6900/978-91-620-6914-8/. 255Kommissionens hemsida; directive/index_en.htm. Direktivets artikel 1 anger direktivets tillämpningsområde; direktivet behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekom- mer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket för- draget tillämpas. Att direktivets räckvidd avgränsas till EU:s europeiska territorium innebär att exempelvis territorier i inte omfattas. Inte heller omfattas av direktivet. Däremot in- går de så kallade makaronesiska öarna i : (), () och (). Som stöd vid tillämpningen av fågeldirektivet har Kommissionen tillsammans med medlemsstaterna tagit fram en lista över de arter som bedöms omfattas av artikel 1 i direktivet: EU uppdateras vid behov eftersom artförekomsterna inom EU:s euro- peiska territorium kan ändras . omfattar listan nära 500 arter som anses häcka regelbundet, därutöver drygt 300 arter som förekommer regelbundet. EU omfattar även arter som inte har noterats efter 1950 samt ett antal arter som introducerats av människan. Fågeldirektivet omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem och ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer. Det innehåller alltså bestämmelser om skydd för samtliga naturligt förekommande, vilda fågelarter inom EU och innebär såväl artskydd som områdes- skydd. Hur artbegreppet definieras är av betydelse. I vissa avseendet ska ett generellt skydd (till exempel samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium) ges, ibland ska vissa utpekade arter ges visst skydd och då med varierande styrka, till exempel genom listning i bilaga. Själva artbegreppet definie- ras emellertid inte i direktivet och en fullständig universell artdefi- nition baserad på ekologiska kriterier finns inte heller. En biologisk definition som utgår från reproduktiv isolering får dock anses veder- tagen, det vill säga en population med individer som under naturliga be- tingelser kan fortplanta sig obehindrat. EU , List of birds of Union – 2018. fågeldirektivets tillämpningsområde uttalat att en art i biologisk mening är en samling individer som bildar en fortplantningsgemenskap.257 Det finns flera gränsdragningsproblem, till exempel beträffande underarter. Att inkludera även underarter möjliggör bevarandet av genetisk mångfald i och med att dessa kan bära på gener som är skyddsvärda ur ett biodiversitetsperspektiv, vilket är något som EU- domstolen har uttalat sig om, dock i ett något annat sammanhang än direktivets tillämpningsområde.258 I målet, som gällde ett förhands- besked rörande förbud mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, konstaterade att åtgärder för att bevara en inhemsk djurpopulation som uppvisar särskiljande drag bidrar till att bevara biologisk mångfald genom att säkerställa denna populations fortbestånd259 samt att det, vad avser detta beva- rande av den biologiska mångfalden, saknar betydelse att den popu- lation som skyddas utgör en egen underart, en distinkt ras inom en viss art eller endast en lokal stam, eftersom det rör sig om en popu- lation med egna särdrag som skiljer den från andra och som därför anses skyddsvärd.260 har också konstaterat att fågeldirektivet är tillämp- ligt på raser av fåglar som endast förekommer naturligt i vilt tillstånd utanför medlemsstaternas europeiska territorium, då den art de till- hör eller andra raser av denna art förekommer naturligt i vilt tillstånd inom detta territorium.261 I artikel 13 finns ett försämringsförbud. 257Se dom i mål C-507/04 Europeiska kommissionen mot Republiken . Målet gällde bristfälliga implementering av fågeldirektivet bl.a. vad avser jakt på rackelhane, som är en korsning av tjäder och orre. Domstolen konstaterade först att enligt fågeldirektivets artikel 1 omfattas förvisso samtliga naturligt förekommande fågelarter av direk- tivet men anmärkte härvid, vilket generaladvokaten understrukit i punkten 93 i sitt förslag till avgörande, att en art i biologisk mening är en samling individer som bildar en fortplantnings- gemenskap. Republiken hävdade dock i sitt svaromål att varken rackelhanetuppar eller rackelhanehönor kan få avkomlingar. Kommissionen vände sig inte mot det påstående. Domstolen konstaterade därför att kommissionen inte heller styrkt att rackelhanen ingår i en fortplantningsgemenskap så att den kan anses utgöra en verklig art och därför omfattas av direktivets tillämpningsområde. Talan kunde därför inte bifallas vad avser rackelhanen. (Dom- stolens dom punkterna 234–238). 258Mål C-67/97 Bluhme. Målet gällde ett förhandsavgörande till följd av ett brottmål mot som åtalats för att ha överträtt de nationella bestämmelserna om förbud mot att på Läsö hålla andra bin än bin av rasen Apis mellifera mellifera (brunt Läsö-bi). 259Mål C-67/97 Bluhme, punkten 33. 260Ibid., punkten 34. 261Mål C-202/94 van der Feesten, Målet gällde ett förhandsavgörande till följd av ett brottmål mot van der Feesten. Han hade importerat ett antal fåglar av rasen Carduelis carduelis caniceps, eller den gråhuvade steglitsen, från . Sedan dessa konfiskerats i hans hem har han bestritt åtgärden och krävt att fåglarna skall återlämnas till honom. Enligt nederländsk lag var det (med vissa undantag) förbjudet att inom nederländskt territorium inneha, erbjuda sig att Genomförandet av de åtgärder som vidtas i enlighet med fågeldirektivet får inte leda till en försämring av den nuvarande situationen beträf- fande bevarandet av någon av fågelarter som avses i artikel 1. Fågeldirektivet är ett så kallat minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får ha strängare regler än de som finns i direktivet (med vissa begränsningar, se ovan). I direktivets artikel 14 finns en bestämmelse som anger just detta, att medlemsstaterna får införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i fågeldirektivet. Att så är fallet tycks inte förändra att friheten att införa strängare bestäm- melser ytterst begränsas av fördraget. har konstaterat att med avseende på fåglar som varken är hotade (bilaga I-arter) eller flyttande har medlemsstaterna inte behörighet att anta strängare skyddsåtgärder i form av importbegränsningar, än de som föreskrivs i direktivet, förutom vad gäller arter som förekommer inom det egna territoriet.262 Medlemsstaternas implementering av direktivet har inte varit oproblematiskt och genererat ett ganska stort antal mål i EU- domstolen.263 Flertalet skyldigheter som åläggs medlemsstaterna får sitt innehåll genom hänvisning till direktivets fem bilagor. För enkelhets skull listas därför bilagorna nedan med en kort förklaring av respektive bilagas innehåll. köpa, köpa, saluföra, sälja, leverera, transportera, erbjuda sig att transportera, importera, tran- sitera eller exportera fåglar som tillhör en art som förekommer naturligt i vilt tillstånd i , eller produkter som härrör från dessa fåglar. Av fågeldirektivet, främst dess artiklar 5 och 6, framgår att allmänt och med vissa undantag förbjuds innehav och handel med alla fågel- arter som förekommer naturligt i vilt tillstånd inom medlemsstaternas europeiska territorium, på vilket fördraget är tillämpligt. I beslutet om hänskjutande har den nationella domstolen angivit att Carduelis carduelis, eller steglitsen, som art och genom flera av sina raser är en fågelart som förekommer naturligt i vilt tillstånd inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget är tillämpligt. Emellertid är Carduelis carduelis caniceps enligt nämnda domstol en ras som endast förekommer naturligt i vilt tillstånd utanför det europeiska territoriet i fråga.