sou · H9B351 · 2022-01-01 00:00:00 — 237Sveriges miljömål, webbplats: /miljomalen/ett-rikt- odlingslandskap. inrättades Miljömålsberedningen av regeringen med syfte att nå en bred politisk samsyn kring ett antal olika miljöfrågor. Miljömålsberedningen är en parlamentarisk kommitté med uppdrag att lämna förslag om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etapp- mål, styrmedel och åtgärder.238 Enligt tilläggsdirektiv skulle bered- ningen ta fram ett förslag till en strategi för att nå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsik- tigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv.239 När det gäller Aichi-målen (se konventionen om biologisk mång- fald, CBD) har Miljömålsberedningen i sitt delbetänkande Etappmål i miljömålssystemet240 lämnat förslag till fem etappmål som berör olika delar av Nagoya-överenskommelsen, ett av dessa är etappmål om hotade arter och naturtyper. Regeringen fastställde etappmålen genom beslut . redovisade beredningen en plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning.241 Uppgiften var att föreslå strategier för hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås och därvid fokusera på särskilt svåra områden som kräver långsiktiga politiska avvägningar; avvägningar både mellan miljömål och mellan miljömål och andra viktiga samhällsmål. I delrapporten konstaterar beredningen att en långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att kunna nå många av miljökvalitetsmålen samt att markanvändning också är av stor betydelse för många viktiga sam- hällsintressen och näringar, exempelvis jord- och skogsbruk, infra- struktur och energiproduktion. redovisade miljömålsbe- redningen delbetänkandet Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1242 som innehåller en problemanalys som grund för det fortsatta arbetet. Delbetänkandet fokuserar på skydd och skötsel av land- och söt- vattensområden och miljöhänsyn i skogsbruket och resulterade i ett antal förslag, bland annat rörande etappmål om ökad helhetssyn på markanvändningen genom förstärkt samordning i den statliga för- valtningen, etappmål om skydd av land- och sötvattensområden, etapp- Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Etappmål i miljömålssystemet. Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1. mål om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen, etapp- mål om ett variationsrikt skogsbruk och etappmål om ett nationellt skogsprogram. Miljömålsberedningen överlämnade ytterligare ett delbetänkande : Havet och människan243, som omfattar en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och resurser. Beredningen beskriver att syftet är att skapa bättre förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Förslagen i betänkandet omfattar verksamheter inom fler politikområden och utgiftsområden än vad som vanligtvis ingår i området havsmiljö för att fånga upp fler påverkansfaktorer på havs- miljön som behöver åtgärdas. Regeringen har också inrättat , som består av chefer för 18 myndigheter som är strategiskt viktiga för att nå miljö- mål. De medverkande myndigheterna är: •Länsstyrelserna, genom i län Havet och människan. pekas ut som ett viktigt och effektivt styrmedel i arbetet med att uppnå miljömålen. I miljömålspropositionen /05244 anfördes bland annat att …regeringen bedömer att balkens bestämmelser i sin nuvarande form kan användas som ett effektivt styrmedel i arbetet med att uppnå miljö- kvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen innebär en konkretisering av den miljömässiga dimen- sionen av hållbar utveckling. De ger vägledning om hur bestämmelserna i skall tillämpas och utgör ett värdefullt tolkningsunderlag för de myndigheter som skall tillämpa balken. Det står alltså klart att lagstiftarens ambitioner har varit att miljö- balken ska vara ett verktyg för att uppnå de miljöpolitiska målen.245 ska emellertid inte vara det enda redskapet utan meningen är att även andra styrmedel inom miljöpolitiken ska användas:246 Det är naturligtvis inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar. Det är av betydelse att tilläm- pas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling. 2004/05:150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, s. 376. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 645–646. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 646. 6.5.3Sveriges genomförande av konventionen om biologisk mångfald (CBD) har i sin rapportering till CBD redovisat hur genom miljömålssystemet genomför konventionens bestämmelser om natio- nella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nytt- jande av biologisk mångfald och om integrering av biologisk mång- fald i relevanta sektorer (se nedan om miljömålssystemet). Mer om CBD finns i avsnitt 4.14. Arbetet med den globala konventionen om biologisk mångfald ska bedrivas utifrån ekosystemansatsen247 som preciseras enligt de tolv Malawiprinciperna som syftar till att göra tillämpningen av ekosyste- mansatsen enklare. har gett ut en rapport med för- tydligande av ekosystemansatsen, som i första hand vänder sig till olika myndigheter och länsstyrelser, men även till kommuner och andra aktörer som arbetar med, eller intresserar sig för, frågor om hållbart nyttjande av naturresurser.248 sammanfattar principerna under sex rubriker: •Gemensamma mål och delaktighet – sammanfattar principerna 1, 2 och 12 och betonar betydelsen av delaktighet vid målformu- lering och förvaltning. •Naturens kapacitet att producera varor och tjänster sätter gränser – sammanfattar principerna 5, 6 och 10 och betonar vikten av att bibehålla ekosystemens förmåga att producera ekosystemtjänster samt att försiktighetsprincipen bör tillämpas. •Kunskap är en källa till framgång – sammanfattar omfattar prin- ciperna 11 och 12 och handlar om vikten av att alla typer av kun- skaper bör tydliggöras i processen. 247Partsmötet (COP V/6). Ekosystemansatsen erkändes även vid i om hållbar utveckling (2002) som ett viktigt hjälpmedel för att främja hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. 248Naturvårdsverket (2007) Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, rapport 5782, s. 12. •Att göra eller inte göra – men det kostar – omfattar princip 4 och betonar vikten av att förstå ekosystemens värden ur ett ekono- miskt perspektiv. •Avgränsningar och rum – sammanfattar princip 3, 7 och 8 och handlar om hur avgränsningar, i såväl tid som rum, bör göras. •Flexibilitet i förvaltningen – beskriver princip 9 och handlar om att förvaltningen bör vara adaptiv.249 Regeringen tillsatte en utredning om att synliggöra värdet av ekosystemtjänster.250 Utredningen redovisade sitt betän- kande och lade då 25 förslag som handlar om: a)integrering i beslutsprocesser b)bättre kunskapsunderlag c)lärande om ekosystemtjänster.251 Stor vikt lades vid behovet av att förbättra konsekvensanalyser genom ekosystemtjänstbedömningar och av central betydelse var de tre åt- gärdsförslag som ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om sam- hällsekonomiska konsekvenser genom att integrera värdet av eko- systemtjänster i beslutsprocesser.252 Regeringen presenterade en samlad strategi för bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster.253 Strategin angavs vara av betydelse för såväl flera av de svenska miljökvalitetsmålen samt gene- rationsmålet som för de så kallade Aichimålen samt för målen i för biologisk mångfald till 2020 och består av de etappmål för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och hållbar markanvänd- ning som regeringen har beslutat samt insatser som bidrar till att nå miljökvalitetsmålen, generationsmålet, Aichimålen och EU-målen. I denna proposition påpekades även att det finns ett behov av att se över artskyddslagstiftningen 249Ibid., s. 13. Synliggöra värdet av ekosystemtjänster. Synliggöra värdet av ekosystemtjänster. Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. En åtgärd som ska vidtas enligt konventionen är att varje medlems- stat ska ta fram en nationell strategisk plan, en National Biodiversity Strategies and Actions Plan (NBSAP), och redogöra för hur den beaktar de mål som anges i den för CBD strategiska planen. Proposi- tionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjäns- ter254 utgör nationella strategiska handlingsplan för konven- tionen och dess strategiska plan. nationella rapport; de nationella målen har lämnat in sin sjätte nationella rapport i enlighet med det webbaserade formuläret för rapportering enligt CBD. Formuläret är indelat i olika sektioner. I sektion I ska staterna redogöra för de nationella mål som tagits fram och vilka Aichimål som de nationella målen relaterar till. För del är det i detta avseende tydligt att de nationella målen inte speglar innehållet i ett enskilt Aichimål, utan relaterar till flera Aichimål. Övriga sektioner beskriver följande: •Sektion II: implementeringsåtgärder och deras effekti- vitet, eventuella hinder samt vetenskapliga och tekniska behov för att nationella mål ska nås •Sektion III: bedömning av framsteg för varje nationellt mål •Sektion IV: beskrivning av bidrag till att de globala Aichi- målen uppnås •Sektion V: beskrivning av bidrag till att målen för den globala strategin för bevarandet av växter uppnås •Sektion VI: beskrivning av bidrag till att mål gällande ursprungsbefolkning och lokalsamhällen uppnås •Sektion VII: uppdaterad profil som beskriver biologiska mångfald, status och hot. Här nedan redovisas i korthet utdrag från rapporteringen till CBD som beskriver situationen för biologisk mångfald i landet samt de verktyg som syftar till att genomföra konventionens mål i vårt land. Sektion II – implementeringsåtgärder och deras effektivitet, eventuella hinder samt vetenskapliga och tekniska behov för att nationella mål ska nås Rapporten beskriver länsstyrelsernas arbete med att ta fram planer för grön infrastruktur och att syftet med planerna är att förbättra landskapets konnektivitet genom bättre kunskap om hur natur- områden, biotoper, strukturer och delar av landskapet bidrar till att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjäns- ter. Motsvarande planering görs i miljöer genom så kallad spatial planning (MSP). I rapporten konstateras dock att pla- nerna för grön infrastruktur ännu inte är fullt implementerade, och att effekten av satsningen därmed ännu inte kan bedömas, även om det pågående arbetet har lett till ökad samverkan mellan myndig- heter och ökad medvetenhet hos berörda aktörer. Vidare beskrivs satsningen på information om ekosystemtjänster, där arbetet med att sammanställa och sprida information om eko- systemtjänster utgör en viktig grund för arbetet med att uppnå etapp- mål som gäller biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Åtgärden bedöms i som delvis effektiv, men fort- farande återstår djupare analyser och mer systematisk användning av data för övervakning av status och trender. Fler åtgärder som kan kopplas till ekosystemtjänster beskrivs också, exempelvis forskning. satsning på åtgärdsprogram för hotade arter anges som ett verktyg för att bevara biologisk mångfald, liksom åtgärder mot invasiva främmande arter, bevarande av levande genetiskt trädmate- rial, områdesskydd enligt 7 kap. , det nationella skogspro- grammet, dialog om miljöhänsyn i skogsbruket, med mera. Sektion VII – uppdaterade fakta om biologisk mångfald i , status och hot Enligt den närmast föregående nationella bedömningen 2013 av be- varandestatus för svenska arter och livsmiljöer har 62 av 80 listade naturtyper på land ogynnsam bevarandestatus i samtliga tre biogeo- grafiska regioner i landet (alpin, boreal och kontinental). Vid samma bedömning konstaterades att 3 av 8 listade naturtyper har ogynnsam bevarandestatus i alla biogeografiska regioner (Östersjö- och atlantisk). I de flesta av dessa naturtyper beror den ogynnsamma bevarandestatusen på både bristande areal och brister i naturtypernas kvalitéer. De huvudsakliga hoten mot biologisk mångfald i odlingsland- skapet är dels rationaliseringar, dels att naturliga gräsmarker i mins- kande grad utnyttjas som betes- eller slåttermark. Rationaliseringar, som drivs av ekonomisk och teknisk utveckling, leder till allt större och mer intensivt brukade enheter och att det lågintensiva brukandet med mer inslag av naturliga livsmiljöer minskar. De huvudsakliga hoten mot biologisk mångfald i skogslandskapet omfattar utarmning av skogsekosystemen som en följd av skogsbruk, avverkning av skogs- områden med värdekärnor, gödsling av skogsmark och användning av främmande trädarter, storskaliga angrepp av skadeorganismer, från- varo av död ved och brist på naturliga störningsregimer, med mera. Ekosystemen utsätts också för stark press från tilltagande effekter av klimatförändringar, särskilt i fjällområdet. Vad gäller våtmarker och sötvatten bedöms upp till en fjärdedel av den ursprungliga ytan ha försvunnit genom dikning, sänkning av sjöar och uträtning av vattendrag. Merparten av återstående våtmarksområden är i varie- rande grad påverkade av mänsklig verksamhet som dikning, jord- och skogsbruk, vägar, terrängkörning och torvtäkt. Till följd av detta har våta miljöer på land minskat i utbredning och blivit fragmenterade eller isolerade i landskapet. Hoten mot miljöer och kustmil- jöer inkluderar omfattande fiske, övergödning, invasiva främmande arter, oljetransporter, båttrafik, tryck från exploatering, ökade invånar- antal, turistverksamhet i känsliga områden och klimatförändringar. genomförande av den nationella strategin för biologisk mångfald (NBSAP) första nationella strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster godkändes av 1995255 och följdes av utveck- lingen av aktionsplaner för olika samhällssektorer. Dessa ersattes av de 16 miljömål som beslutades av . Regeringen har för varje nationellt miljömål fastställt ett antal preciseringar som förtydligar målen och används i det löpande uppföljningsarbetet. Preciseringarna är inte identiska med Aichi-målen, men kopplas till dessa i nationella rapportering till CBD. De Aichi-mål som kan kopplas till respektive miljömål framgår i avsnittet om miljömålssystemet. har, genom att ratificera CBD, åtagit sig att följa konven- tionen, bland annat att ta fram en nationell strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald som ska innehålla natio- nella mål. De nationella målen ska dels ha Aichi-målen som underlag, dels bidra till att Aichimålen uppnås på global nivå. Det svenska genomförandet av 2011–2020 ut- trycks i propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster256 och i de etappmål som regeringen har beslutat om i anknytning till propositionen. Av rapportering till CBD framgår även att bidrar till att Aichimålen nås genom miljö- kvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Levande skogar. 6.5.4Sveriges genomförande av EU: naturvårdsdirektiv har ett ansvar enlig såväl fågeldirektivet som livsmiljödirek- tivet att bevara vissa arter och livsmiljöer som är av gemensamt intresse för hela . Som redogjorts för i avsnittet om rättsakter från EU, är direktiv bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som ska uppnås, men det är upp till medlemsstaternas nationella myndigheter att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet, så länge direktiven genomföras med precision och 2013/14:141. En strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. För det rättsliga genomförandet, det vill säga de rättsregler som överför de EU-rättsliga reglerna till svensk rätt, har redogjorts ovan, i avsnitt 6.4. Alla medlemsländer måste regelbundet lämna lägesrapporter till EU, där det framgår hur tillståndet är för alla arter och livsmiljöer som omfattas av livsmiljödirektivet. Rapporteringskravet framgår av artikel 17 i direktivet och måste göras , med start . När det gäller fågeldirektivet ska medlemsstaterna rapportera om genomförandet av nationella bestämmelser som antagits ienlighet med direktivet.257 Dessutom ska de undantag som med- delats från skyddet enligt artikel 9 redovisas till . Nedan följer en kort sammanställning kring huruvida nått det faktiska resultat som ska uppnås. Redovisning 2019: livsmiljödirektivet genomförde i samarbete med Havs- och vattenmyndigheten och SLU Artdatabanken den tredje rappor- teringen till EU. Återrapporteringen gäller de 166 arter och 89 natur- typer som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv och förekommer i Sverige.258 Sedan den senaste rapporteringen syns förbättringar för några naturtyper och artgrupper som resultat av insatser såväl inom 2000, EU:s gemensamma nätverk för skyddade om- råden, som utanför. Den samlade bedömningen visar dock ett tydligt behov av ytterligare insatser för att vända negativa trender på land och i vatten. Aktuella värden jämförs med referensvärden Referensvärdet är den nivå eller storlek på utbredningsområde, popu- lation och förekomstarea som bedöms vara nödvändig för att arten eller naturtypen ska uppnå eller bibehålla gynnsam bevarandestatus. Referensvärdet kan i enlighet med EU:s riktlinjer inte sättas lägre än värdet vid inträde i EU 1995. 257Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om be- varande av vilda fåglar, artikel 12. 258Naturvårdsverket (2020), arter och naturtyper i EU:s livsmiljödirektiv. Resultat från rapportering till EU av bevarandestatus 2013–2018. De viktigaste negativa påverkansfaktorerna kan koppas till markan- vändningen, främst jord- och skogsbruk. Ett alltmer intensivt och storskaligt brukande utarmar landskapet på miljöer som var mycket vanliga, såsom naturskog, öppna sandområden, rikkärr, små- vatten och strömmande vatten. Markanvändningen påverkar också kringliggande våtmarker, vattendrag och sjöar. Många arter och natur- typer som är knutna till dessa miljöer bedöms ha otillfredsställande eller dålig bevarandestatus. Invasiva arter bedöms vara ett allt större hot mot den biologiska mångfalden. Flera av dem sprids aktivt av människan. Ett exempel är signalkräftan, som sprider sjukdomen kräftpest som dödar den in- hemska flodkräftan. Däggdjur, trollsländor och många kärlväxter har förhållandevis god bevarandestatus. Exempelvis är situationen för fjällräv och flera fladder- musarter bättre nu , mycket tack vare åtgärder. Även tren- den för sälar och utter är positiv, delvis tack vare minskade miljö- giftsproblem. Sämst bevarandestatus har fjärilar och skalbaggar som är knutna till hävdade gräsmarker eller till skogens naturtyper, vilka överlag har otill- fredsställande eller dålig bevarandestatus. Tabell 6.4 Exempel på arter som inte uppnår GYBS i GYBS = gynnsam bevarandestatus (antal individer) (antal individer) 12 000 (kolonier) 1 000 (kolonier) 2 000 (träd) 1 000 (träd) Källa: , arter och naturtyper i EU:s livsmiljödirektiv. Uppföljning 2020: fågeldirektivet259 EU:s medlemsländer ska redovisa en bedömning av status för alla naturligt förekommande fågelarter, enligt artikel 12 i fågeldirektivet. Rapporteringen omfattar aktuell populationsstorlek, bedömningar av populationstrenden på kort () respektive lång sikt (sedan cirka 1980 då fågeldirektivet trädde i kraft), häcknings- områdets geografiska utbredning och storlek samt dess förändring . Utöver dessa grundläggande populationspara- metrar ska åtgärder vidtagna inom ramen för internationella åtgärds- och förvaltningsplaner samt bedömningar av aktuell (Pressures) och framtida (Threats) hotbild rapporteras. För de arter som omfattas av kravet att peka ut särskilda skydds- områden (SPA trigger species) tillkommer rapportering av popula- tionsstorlek och -trender inom de utpekade områdena. Stor vikt läggs vid denna del av rapporteringen då det är en central del av uppfölj- ningen av Natura 2000-nätverkets omfattning och funktionalitet. Det svenska nätverket av särskilda skyddsområden (SPA-områden) omfattar cirka 500 områden som representerar en blandning av olika naturtyper och därmed olika sammansättningar av fågelfaunan. har , 2013 för perioden –2012 och 2019 för perioden –2018, rapporterat status och trender för svenska fåglar till EU. Fågeldirektivet skiljer sig på två centrala punkter från livsmiljödirektivet, dels genom att begreppet gynnsam bevarande- status saknas i direktivstexten, dels genom att rapporteringen inte sker uppdelat på biogeografiska regioner. I de fall det är relevant rappor- teras fåglar i stället uppdelat på underartsnivå eller utifrån populatio- ner med skilda häckningsområden eller flyttvägar (så kallade flyways). Rapporteringen omfattar samtliga i häckande fågelarter, rastande och övervintrande arter listade i bilaga 1 till fågeldirektivet (arter för vilka särskilda skyddsområden ska pekas ut enligt artikel 4.1 i direk- tivet) samt ett antal regelbundet förekommande våtmarksfåglar (i enlighet med artikel 4.2 i direktivet). Vilka arter som ska rapporteras ide olika medlemsländerna fastställs av i EU , med stöd av och kon- sortiet . I motsats till rapporteringen enligt livsmiljödirektivet, som är ett målrelaterat system med uppsatta målnivåer för vad som räknas som rapportering till EU 2019 samt e-post . gynnsam bevarandestatus för de enskilda arterna inom respektive biogeografisk zon, är fågeldirektivet en ren grunddatarapportering. För att bedöma en arts (underarts eller populations) status slås de rapporterade värdena från samtliga medlemsstater samman och vik- tas för att få fram uppgifter på populationsstorlek, populationstrend, utbredningsområdets storlek och dess förändring på EU-nivå. Dessa data ligger sedan till grund för en rödlistebedömning enligt Interna- naturvårdsunionens (IUCN) riktlinjer, baserat på förhållan- dena inom medlemsstaternas europeiska territorium. Generellt kan sägas att ju större geografiskt område en rödliste- bedömning omfattar, desto mer krävs för att en art ska uppfylla kri- terierna för att klassas som hotad. Negativa förändringar och hot som kan vägas in i en nationell rödlista, kan i många fall balanseras av mera stabila förhållanden på den större geografiska skalan, och i vissa fall kan tvärtom en art som har stabila förekomster på nationell nivå bli klassad som hotad på EU-nivå. finns inte någon gemensamt överenskommen metodik inom EU för bedömning av en fågelarts bevarandestatus på nationell nivå. Förslag om att införa ett målrelaterat system mot- svarande det för arterna i livsmiljödirektivet har diskuterats, men avfärdats av ett stort antal medlemsländer. För svensk del ligger det kanske nära till hands att använda sig av den nationella rödlistan som tas fram av SLU Artdatabanken. Rödlistan är dock utformad för att mäta utdöenderisk, inte för att mäta vad som är gynnsam bevarande- status. Det innebär att man lägger stor vikt på parametrar som för- ändringshastighet och begränsad geografisk utbredning och att man värderar olika arter på skilda tidsskalor. Långsiktiga långsamma för- ändringar, och arter som minskar och därefter stabi- liserar sig på en lägre populationsnivå, fångas dåligt upp av rödlist- ningssystemet. rapporterade aktuella värden och trender för sammanlagt 259 häckande arter, 31 arter på rastlokaler (passage) och 34 arter under övervintringen. Underlaget till rapporteringen togs fram av Svensk fågeltaxering vid tillsammans med SLU Artdatabanken.