sou · H9B347 · 2022-01-01 00:00:00 — Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor Lag (1996:242) om domstolsärenden Plan- och byggförordningen, äldre (1987:383) , äldre (1987:10) uppdrag är att göra en systematisk översyn av regelverket för bl.a. bygglov. Syftet är att skapa ett enklare, effek- tivare och mer ändamålsenligt regelverk som säkerställer angelägna allmänna och enskilda intressen och ett långsiktigt håll- bart byggande av bl.a. bostäder. Vi ska bl.a. föreslå när lovplikt respektive anmälningsplikt bör in- träda för olika typer av åtgärder, föreslå vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att lov ska ges och lämna de förslag till änd- ringar och följdändringar i plan- och byggregelverket och i annan reglering som bedöms motiverade utifrån våra analyser och ställ- ningstaganden. Bestämmelser om vilka åtgärder som omfattas av krav på bygglov, rivningslov och marklov finns i huvudsak i 9 kap. PBL. Här finns också bestämmelser om möjligheten att söka ett s.k. förhandsbesked, dvs. ett besked om en viss åtgärd över huvud taget kan tillåtas på den avsedda platsen. Förhandsbeskedet är bindande vid den kommande bygglovsprövningen. Krav på bygglov för andra anläggningar än byggnader, t.ex. skyltar, plank, idrottsplatser, upplag och transformatorstationer, regleras i 6 kap. PBF. Här regleras också vilka åtgärder som omfattas av krav på anmälan i stället för lov, t.ex. en ändring som väsentligt påverkar brandskyddet i en byggnad eller en installation av hiss, eldstad eller ventilation i en byggnad. Av 9 kap. PBL framgår också vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att lov ska kunna ges för en åtgärd samt hur en bygg- nadsnämnd ska kommunicera med grannar och i övrigt handlägga en ansökan om lov eller förhandsbesked. De materiella kraven som måste uppfyllas för att lov ska beviljas finns i huvudsak i 2 kap. PBL, som reglerar vilka allmänna och enskilda intressen som ska beaktas, och i 8 kap. PBL, som reglerar krav på bl.a. byggnadsverk och tomter. Vidare finns ett stort antal angränsande regleringar som både direkt och indirekt påverkar tillämpningen av det plan- och bygg- rättsliga regelverket, t.ex. , kulturmiljölagen, fastighets- bildningslagen och väglagen. Utifrån den problembild och de utmaningar som dels anges i våra direktiv, dels har framkommit under utredningsarbetet, kan vi kon- statera att det finns ett stort behov av att reformera regelverket om lov och anmälan. Det handlar bl.a. om att många bestämmelser är otydliga och lämnar ett alltför stort bedömningsutrymme, vilket i sin tur skapar tillämpningssvårigheter och brist på förutsebarhet. Det handlar också om att regelverket har ändrats ett stort antal gånger och att dessa ändringar, oftast i form av undantag från krav på lov, har medfört att regelverket har blivit mycket komplext och delvis inkonsekvent. Sammantaget framträder en bild av en oöverskådlig, svårförståelig och svårtillämpad reglering. Det är således angeläget med ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk, helt i enlighet med vad som framgår av vårt uppdrag. Ett nytt regelverk för bygglov m.m. I vårt arbete har vi haft ett antal allmänna utgångspunkter. I huvud- sak har de byggt på att försöka skapa ett enkelt, effektivt och ända- målsenligt regelverk, i enlighet med vad som anges i våra direktiv. Vi har som allmänna utgångspunkter också haft att en ny reglering sär- skilt måste förhålla sig till grundlag och europarätt, till det kommu- nala planmonopolet, till totalförsvarets intressen och till viss angrän- sande reglering som t.ex. . Vidare har vi haft som utgångspunkt att lov (tillstånd) och an- mälan behövs för att i förväg ska kunna beakta och säkerställa de allmänna och enskilda intressen som regleras i PBL. Till de allmänna intressena hör sådant som samhällets intresse av att kunna bevaka natur-, miljö-, klimat- eller kulturhänsyn, und- vika olyckor, främja ekonomisk tillväxt eller för den delen behovet av att kunna ordna goda och tillgängliga livsmiljöer med trivsamma bostäder, fungerande transporter, vatten och avlopp, skolor, vård- inrättningar m.m. Till de motstående enskilda intressena hör fram- för allt grannarnas intresse av att inte i alltför hög grad behöva på- verkas av en åtgärd som vidtas i deras omgivning. En särskild utgångspunkt i utredningen har varit att det bara ska krävas lov för en åtgärd om det verkligen behövs en prövning i för- hand för att dessa intressen ska få genomslag. Vid bedömningen av om en åtgärd bör kräva lov har vi därför framför allt utgått från åt- gärdens omgivningspåverkan i bred bemärkelse, dvs. hur vanliga åt- gärderna är, var de vanligtvis genomförs och om de typiskt sett kan förväntas skada berörda intressen på ett sätt som inte går att återställa. Eftersom lovplikten i första hand bör bestämmas av åtgärdens omgivningspåverkan anser vi också att lovplikten bör variera mellan olika områden. Lovplikten bör vara mer omfattande inom ett om- råde med en detaljplan jämfört med utanför ett sådant område, efter- som detaljplanen och dess verkningar är förutsebara för omgivningen och förankrade genom en demokratisk process. De andra områden där vi anser att fler åtgärder bör förprövas är i områden där allmänna och enskilda intressen är särskilt starka. Vi har identifierat tre sådana typer av områden; nära en tomt- eller fastighetsgräns (eller nära järn- väg), inom områden som är skyddade av hänsyn till totalförsvaret samt inom områden som är särskilt värdefulla av kulturmiljöskäl. Vid sidan om åtgärdens påverkan på omgivningen finns andra hänsyn som vi anser bör påverka lovplikten. Ett beviljat lov bör skapa förutsebarhet och rättstrygghet för byggherren som ska kunna lita på att få genomföra en bygg-, rivnings- eller markåtgärd i enlig- het med lovet, utan att riskera påföljder eller ingripanden i efterhand. Motsvarande bör även gälla grannar och andra berörda som på ett rättssäkert och effektivt sätt ska kunna tillvarata sina intressen. I linje med detta bör vid utformningen av lovplikten således även beaktas byggnadsnämndernas möjligheter att utöva tillsyn i efterhand av olika åtgärder. Därtill bör en lovplikts incitamentsstyrande effekter också Erfarenheten från tidigare lovbefrielser är att byggnader eller andra åtgärder får just den storleken eller utformningen lovbefrielsen medger, oavsett var byggnaderna uppförs eller åtgärderna företas. Vi har också eftersträvat att i möjligaste mån undvika att samma frågor prövas genom olika lagstiftningar. Frågor som ändå bevakas genom exempelvis miljölagstiftningen, kulturmiljölagstiftningen eller infrastrukturlagstiftningen bör således inte dessutom prövas enligt plan- och bygglagstiftningen. Ett helt nytt kapitel i PBL om bygglov m.m. Vi föreslår omfattande förändringar av dagens bestämmelser om lov, förhandsbesked och anmälan. Vi föreslår därför ett helt nytt 9 kap. i PBL. Strukturen i kapitlet bygger i huvudsak på tre delar; krav på lov (lovplikten), förutsättningar för lov och förhandsbesked samt hand- läggning av ärenden om lov och förhandsbesked. Vi föreslår även ett nytt 6 kap. PBF, i vilket framför allt regleras krav på anmälan, förutsättningar för godkännande av anmälan samt handläggning av anmälningsärenden. Vi föreslår också att bestämmelserna om lovplikt bör framgå en- dast av PBL och inte av PBF. Anmälningsplikten bör dock regleras i PBF. Lov- och anmälningsplikt bör inte som få regleras av kom- munen själv i detaljplan och områdesbestämmelser. Ytterligare definitioner i PBL Tillämpningen av bestämmelserna om lov och anmälan i 9 kap. PBL och 6 kap. PBF påverkas i stor utsträckning av hur termer och ut- tryck i bestämmelserna definieras. saknas legaldefinitioner av ett stort antal termer och uttryck. Vi föreslår därför sådana defini- tioner för termerna ekonomibyggnad, fasadändring, komplement- bostadshus och komplementbyggnad. Vi föreslår också att det görs en översyn av om det finns ett behov av ytterligare respektive änd- rade legaldefinitioner, t.ex. vad gäller bostad, bruttoarea, byggnad, byggnadsarea och byggnadshöjd. Krav på bygglov inom område utan särskilt skydd Lovplikt vid nybyggnad av byggnad som inte är en komplementbyggnad I vårt förslag till ny bygglovsplikt har vi delat in byggnader i två kate- gorier; komplementbyggnader (inklusive komplementbostadshus) och sådana byggnader som inte är komplementbyggnader. För de senare är den generella utgångspunkten, liksom , att bygglov krävs vid nybyggnad. Lovplikten omfattar allt från en- och tvåbostadshus och flerbostads- hus till kontors- och industrikomplex. Den främsta anledningen till kravet på lov är att nybyggnad normalt påverkar den pågående mark- användningen och omgivningen i sådan utsträckning att det är moti- verat med en förprövning från det allmännas sida för att kunna säkerställa de allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande i den plan- och byggrättsliga regleringen. En förprövning är enligt vår mening också alltid nödvändig när fråga är om bostäder, inte minst utifrån bärförmåga, brandskydd och teknisk konstruktion i övrigt, tillgänglighet och buller samt dimen- sionering av vatten och avlopp, men också utifrån den allmänna om- givningspåverkan som människors boende kan medföra. Från kravet på bygglov vid nybyggnad av sådana byggnader görs, liksom , undantag för ekonomibyggnader i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Med vårt förslag till definition av ekonomi- byggnad, kommer undantaget att träffa byggnader i näringarna jord- och skogsbruk, fiske och renskötsel. Undantag från huvudregeln om krav på bygglov vid nybyggnad av byggnad som inte är en komplementbyggnad görs också för små byggnader på som ska användas för kollek- tivtrafiken eller placeras på allmän plats som kommunen är mark- ägare till. Det kan t.ex. handla om busskurer och andra väderskydd, valstugor, informationsbodar och allmänna toaletter. Detta undan- tag är något vidare än dagens undantag bl.a. eftersom det inte inne- håller något krav på att byggnaden endast får vara placerad på platsen . Lovplikt för nybyggnad av komplementbostadshus För nybyggnad av sådana komplementbyggnader som är komple- mentbostadshus innebär våra förslag att det alltid ska krävas bygg- lov. Detta är en skillnad jämfört med . Dessa omfattas, enligt nuvarande regler, endast av krav på anmälan. Det finns flera skäl till varför nybyggnad av komplementbostadshus bör omfattas av krav på bygglov. För det första bör, enligt vår utgångspunkt, bostäder generellt förprövas av det allmänna. Både allmänna och enskilda in- tressen talar starkt för detta, t.ex. vad gäller tillgänglighet, brand- skydd, teknisk konstruktion och dimensionering av vatten och av- lopp, liksom påverkan på grannars och andra berördas intressen. För det andra bör nybyggnad av komplementbostadshus omfattas av krav på bygglov eftersom Mark- och i praxis i vissa fall har underkänt dagens reglering att beslut i anmälningsärenden endast får överklagas av den sökande eller anmälaren. Bestämmelsen innebär nämligen i praktiken att den som är berörd inte har någon rätt enligt PBL att överklaga beslut om startbesked för ett anmält komplementbostadshus. Enligt Mark- och med- för detta att den europarättsliga rätten till domstolsprövning i vissa fall inte tillgodoses. Genom en lovplikt för komplementbostadhusen blir åtgärden föremål för förprövning och med den följer också en möjlighet att få ett lovbeslut överprövat i både länsstyrelse och mark- och miljödomstol. I praktiken innebär den prövning som görs vid en anmälan om nybyggnad av ett komplementbostadshus och den som görs vid en ansökan om lov dessutom ingen större skillnad. Nybyggnad av komplementbostadshus, kommer även med våra förslag att få strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Lovplikt för nybyggnad av övriga komplementbyggnader Vid nybyggnad av en komplementbyggnad, som inte är ett komple- mentbostadshus, föreslår vi att lovplikten ska inträda först när bygg- naden har en viss storlek. Storleken är beroende dels av om åtgärden ska utföras i ett område som omfattas av en detaljplan eller inte, dels av hur många sådana åtgärder som redan har vidtagits på tomten ifråga. I ett område som omfattas av en detaljplan inträder kravet på bygglov först när komplementbyggnaden får en byggnadsarea som är större än eller en taknockshöjd som överstiger . I ett område som inte omfattas av en detaljplan inträder kravet på bygglov först när komplementbyggnaden får en byggnads- area som är större än eller en taknockshöjd som överstiger . I båda situationerna påverkas möjligheten att få uppföra komplementbyggnader utan bygglov av hur många komple- mentbyggnader som har uppförts utan bygglov på tomten sedan tidi- gare. I ett område som omfattas av en detaljplan får de tillsammans inte få en större sammanlagd byggnadsarea än . I ett område som inte omfattas av en detaljplan får de tillsammans inte få en större sammanlagd byggnadsarea än . Detta innebär att det inom ett detaljplanelagt område utan bygglov kan byggas t.ex. ett garage, växthus eller lusthus om och t.ex. en friggebod om . Kravet på bygglov för nybyggnad av en komplementbyggnad i ett område som inte omfat- tas av en detaljplan gäller inte för en komplementbyggnad som är en ekonomibyggnad. Lovplikt för tillbyggnad av en byggnad För tillbyggnad av en byggnad föreslår vi att lovplikten ska inträda när tillbyggnaden har en viss storlek. Storleken är beroende dels av om fråga är om en komplementbyggnad eller annan byggnad, dels av om åtgärden ska vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller inte. För tillbyggnad av en byggnad som inte är en komplement- byggnad inträder kravet på bygglov om tillbyggnaden får en brutto- area eller öppenarea eller en kombination av dessa areor som är större än eller har en taknockshöjd som överstiger byggnadens taknockshöjd. Vid beräkning av arean ska tillbyggnadens area läggas ihop med andra gjorda tillbyggnader på byggnaden som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller som har undan- tagits från krav på bygglov enligt motsvarande äldre bestämmelser. För tillbyggnad av en komplementbyggnad inträder kravet på bygg- lov om tillbyggnaden får en byggnadsarea som är större än 30,0 kvadrat- meter eller har en taknockshöjd som överstiger inom ett område med detaljplan. I ett område som inte omfattas av en detalj- plan inträder kravet på bygglov om tillbyggnaden får en byggnads- area som är större än eller har en taknockshöjd För tillbyggnad av en komplementbygg- nad påverkas möjligheten att få uppföra tillbyggnaden utan bygglov av hur stor sammanlagd byggnadsarea komplementbyggnaderna på tomten får. I ett område som omfattas av en detaljplan får de tillsam- mans inte få en större sammanlagd byggnadsarea än 45,0 kvadrat- meter. I ett område som inte omfattas av en detaljplan får de tillsam- mans inte få en större sammanlagd byggnadsarea än . I ett område som inte omfattas av en detaljplan krävs det inte bygglov för tillbyggnad av en ekonomibyggnad. Lovplikt för ändrad användning av en byggnad Även fortsättningsvis bör det, som huvudregel, krävas bygglov för att ändra en byggnad på annat sätt än genom en tillbyggnad. Det handlar för det första om att en byggnad ska användas för något helt annat än vad den har använts till, t.ex. att i en villa börja bedriva förskoleverksamhet. Vi föreslår dock ett undantag från denna huvudregel. Undantaget innebär att bygglov inte bör krävas om åtgärden ska vidtas i ett om- råde som inte omfattas av en detaljplan eller sammanhållen bebyggelse och åtgärden innebär att det i en byggnad inreds en eller flera lokaler med en bruttoarea som sammanlagt inte är större än 50,0 kvadrat- meter. Det innebär i praktiken att undantaget inte gäller om det finns flera närboende på angränsande tomter. Det kan t.ex. handla om en avgränsning av ett befintligt stall, en förrådsbyggnad, ett brygghus, en smedja, ett pumphus, ängslador, undantagsstugor, magasin, ladugårdar eller motsvarande för små verk- samheter i form av fordonsreparation, tandläkarmottagning, hem- slöjd eller livsmedelsförädling. Det skulle också kunna handla om exempelvis ett familjeföretag med jordbruk som vill bredda sin verk- samhet genom att öppna ett kafé med egna och grannars produkter i ett befintligt växthus. En annan boende på landsbygden kan starta upp ett s.k. microbryggeri i ett garage på sin tomt. En tredje kan inreda ett torp vid sidan av sin bostad till ett bed and breakfast. En fjärde kan upplåta en del av sin villa för fysioterapi. En femte kan bygga upp ett mindre lager för importverksamhet i källaren. En sjätte kan inreda en yogastudio i ett förråd. Och en sjunde skulle kunna öppna en loppmarknad i en del av ett stall. Vissa av åtgärderna kan dock kräva en anmälan till byggnads- nämnden, t.ex. om inredningen väsentligt påverkar brandskyddet i byggnaden. Lovplikt för inredande av ytterligare bostad i en byggnad krävs det bygglov om det i en byggnad inreds ytterligare bostad eller ytterligare lokal för handel, hantverk eller industri. Vi föreslår att kravet på bygglov vid inredning av ytterligare bo- stad ska gälla även fortsättningsvis eftersom nya bostäder enligt vår mening alltid bör bli föremål för förprövning. Lovplikten bör gälla generellt oavsett vilken byggnad det är fråga om, t.ex. en- och två- bostadshus, flerbostadshus, lokal eller komplementbyggnad. Enligt vår mening behöver inredning av ytterligare lokal i en byggnad dock inte bli föremål för en lovprövning, dels eftersom det i byggnaden i denna situation redan finns en befintlig lokal (lokaler), dels eftersom ytterligare lokal (lokaler) inte i sig och med nödvän- dighet medför en ökad omgivningspåverkan. Även om vi föreslår att kravet på bygglov för inredande av ytter- ligare lokal slopas, kvarstår att sådana åtgärder behöver följa sådana planbestämmelser som finns för området. krävs det bygglov om en byggnad byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt. Vi föreslår att kravet på bygglov vid s.k. fasadändring begränsas dels till sådana byggnader och områden som är särskilt värdefulla (se vidare nedan), dels till fasader som vetter mot en allmän plats och fasadändringen ska utföras på en annan byggnad än en komplement- byggnad eller ett en- eller tvåbostadshus. Kravet på bygglov för fasad- ändring på en fasad som vetter mot en allmän plats för vissa bygg- nader får anses rimligt eftersom sådana fasadändringar normalt orsakar en sådan omgivningspåverkan att det är befogat med en prövning i förhand. är ett antal uppräknade andra anläggningar än byggnader också lovpliktiga. Det handlar t.ex. om campingplatser, idrottsplatser, par- keringsplatser, upplag och transformatorstationer. Att en del av dem måste omfattas av krav på lov följer redan av skyldighet att genomföra det s.k. MKB-direktivet. Vi föreslår att lovplikten behålls för i princip samma anläggningar som . Vissa av dem kommer dock att omfattas av krav på lov först när de är av en viss storlek. Således kommer det inte att krävas lov för att anordna t.ex. en idrottsanläggning som är mindre än 1 500 kvadrat- meter eller en parkeringsplats som är mindre än i ett område som omfattas av en detaljplan eller i ett område som inte gör det. Våra förslag innebär dessutom att skyltar och ljusanordningar inte kommer att omfattas av någon generell lovplikt. Vissa av anläggningarna kommer trots huvudregeln inte att om- fattas av krav på lov om de omfattas av undantag från krav på bygglov i en vägplan eller järnvägsplan, omfattas av krav på tillstånd enligt eller behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller ren- skötseln. Lovplikt för murar, plank, altaner och pooler Vi föreslår att det inte ska krävas bygglov för att uppföra, flytta eller utöka en mur, ett plank, en altan eller en pool så länge åtgärden sker i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Detsamma gäller inom detaljplanelagt område, men med vissa höjdbegränsningar. I ett område som omfattas av en detaljplan kan således en sådan åtgärd utföras utan lov inom från en byggnad om muren, planket, altanen eller poolen inte är högre än . Längre bort från en byggnad, får muren, planket, altanen eller poolen inte vara högre än om den ska uppföras utan lov. Murar och plank som omfattas av undantag från krav på bygglov i en vägplan eller järnvägsplan bör inte omfattas inte av krav på bygg- lov i PBL. Krav på bygglov i skyddade och värdefulla områden Lovplikt vid åtgärd nära gräns Som ovan har nämnts föreslår vi att en utökad lovplikt ska gälla inom vissa områden, bl.a. för åtgärder som vidtas nära gräns, vanligen en tomt- eller fastighetsgräns. Närmare gränsen än – eller inom ett område närmare än från järnvägsspårs mitt – ska det alltså krävas bygglov för vissa åtgärder som annars inte omfattas av krav på lov, t.ex. för att uppföra en komplementbyggnad, för att göra en tillbyggnad, för att uppföra mur eller plank som är högre än eller för att bygga en altan eller pool. Anledningen är att denna typ av åtgärder nära gräns generellt ökar risken för att gran- nens enskilda intressen påverkas negativt och därför är det motiverat med en förprövning från det allmännas sida. Bygglov ska dock inte krävas bl.a. om de grannar som berörs av åtgärden skriftligen har medgett åtgärden i ett s.k. grannemedgivande. För vissa åtgärder krävs härutöver att de inte strider mot en detalj- plan eller områdesbestämmelser för att vara lovbefriade. Om det på andra sidan gränsen ligger en allmän plats eller en järn- väg, får grannemedgivandet lämnas av den s.k. huvudmannen för den allmänna platsen – vanligen kommunen – respektive av järnvägens s.k. infrastrukturförvaltare. Lovplikt i skyddade områden Som vi har nämnt ovan har en av våra utgångspunkter varit att den nya regleringen på ett tydligare sätt än bör förhålla sig till total- försvarets intressen. Vi föreslår därför en utökad lovplikt för vissa åtgärder inom s.k. skyddat område, dvs. i eller i anslutning till om- råde som är av riksintresse för att det behövs för totalförsvarets an- läggningar. Den utökade lovplikten omfattar nybyggnad, tillbyggnad och ändrad användning av ekonomibyggnad för hästhållning. Förpröv- ningen av dessa åtgärder motiveras av att hästhållningen kan riskera att påverka totalförsvarets intressen negativt, framför allt genom att störningskänsligheten kan inskränka Försvarsmaktens bullerpåver- kande verksamhet. Den utökade lovplikten ska också gälla vissa ljus- anordningar. Lovplikt i värdefulla områden Vi föreslår också en utökad lovplikt inom s.k. värdefullt område, dvs. områden som är särskilt skyddsvärda av kulturmiljöskäl. Inom sådana områden bör bygglov krävas för nybyggnad, till- byggnad och fasadändring om byggnaden eller anläggningen eller området som åtgärden ska utföras i omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Kravet på bygglov bör också gälla om nybyggnad, tillbyggnad eller fasadändring ska utföras på en särskilt värdefull byggnad eller i ett område som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Detsamma gäller vissa an- läggningar om åtgärden påverkar områdets karaktär eller byggnads- verkets yttre karaktärsdrag. Lovplikten gäller dock inte om åtgärden omfattas av ett tillstånd enligt kulturmiljölagen. Vi föreslår dessutom att kommunerna i översiktsplanen ska peka ut dessa särskilt värdefulla byggnader, anläggningar och områden. Kommunerna ska i översiktsplanen också redovisa kommunens syn på vilka hänsyn som krävs för att tillvarata värdena. Vi gör bedöm- ningen att kravet på utpekande av sådana byggnader, anläggningar och områden i översiktsplanen kommer att underlätta bedömningen av om en åtgärd omfattas av krav på bygglov eller inte. Krav på rivningslov och marklov Liksom ska det även krävas lov för vissa rivningsåtgärder och markåtgärder. Vi föreslår dock att lovplikten regleras på ett tydligare sätt.