sou · H9B320 · 2022-01-01 00:00:00 — Förslaget behandlas i avsnitt 8.5.8 och 9.5.1. 17 § Säkerhetspolisen, , , , och Kriminalvården får för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177) medges direktåtkomst till personuppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister. Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka myndigheter som får medges direktåtkomst till personuppgifter i finger- avtrycks- och signalementsregister. Kriminalvården har lagts till i uppräkningen av de myndigheter som får medges direktåtkomst. Detta möjliggör för Kriminalvården att kontrollera om en dömd persons fingeravtryck redan finns i finger- avtrycksregistret, jfr 9 § förordningen (2018:1942) om polisens be- handling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Om så är fallet ska fingeravtryck inte tas enligt 8 kap. 7 a § första stycket fäng- elselagen eller 8 a § första stycket lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Förslaget behandlas i avsnitt 8.5.4. 1988/89:124. Om vissa tvångsmedelsfrågor. 1997/98:97. 2005/06:165. Ingripanden mot unga lagöverträdare. 2008/09:18. antagande av rambeslut om utbyte av uppgifter ur kriminalregister. 2008/09:132. Fingeravtryck i pass. 2009/10:80. En reformerad grundlag. 2009/10:85. Integritet och effektivitet i polisens brotts- bekämpande verksamhet. 2009/10:105. Barn som misstänks för brott. 2009/10:135. En ny fängelse- och häkteslagstiftning. 2010/11:123. Biometriska kännetecken i uppehålls- tillståndskort. 2010/11:129. Genomförande av Prümrådsbeslutet – automatiserat uppgiftsutbyte. 2011/12:163. Utbyte av uppgifter ur kriminalregister mellan EU:s medlemsstater. 2014/15:32. 2015/16:65. 2016/17:139. Nya möjligheter till operativt polissamarbete med andra stater. 2017/18:105. 2017/18:232. 2017/18:248. Kriminalvårdsdatalag – en ny lag med anpassning till EU:s dataskyddsförordning. 2017/18:269. Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning. 2018/19:65. Personuppgiftsbehandling i viss verksamhet som rör allmän ordning och säkerhet – anpassningar till EU:s data- skyddsreform. Medborgerliga fri- och rättigheter. Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov. Belastningsregisterkontroll i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter. antagande av rambeslut om utbyte av upp- gifter ur kriminalregister. Utbyte av uppgifter ur kriminalregister mellan EU:s medlemsstater. Ju2020/04109. Effektivare förfarande och utökad kontroll vid verkställighet av fängelsestraff med fotboja. COM(2016) 7 final av , Förslag till Europa- parlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets rambeslut /315/RIF vad gäller utbyte av information om tredjelands- medborgare och vad gäller det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris), samt om upphävande av rådets beslut /316/RI. COM(2017) 341 final av , Report from the Com- mission to Parliament and the Council concerning the exchange through Informa- tion System (ECRIS) of information extracted from criminal records between the Member States. COM(2017) 344 final av , Förslag till Europa- parlamentets och rådets förordning om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmed- borgare och statslösa personer för att komplettera och stödja det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris-TCN-systemet) och om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011. for Practitioners, version 1.2 av . Skrivelse i interinstitutionellt ärende 2016/0002(COD), , 7868/19 ADD 1. Dom , , C-291/12, EU:C:2013:670. Dom , Balogh, C-25/15, EU:C:2016:423. Dom , Lada, C-390/16, EU:C:2018:532. Dom , A m.fl., C-70/18, EU:C:2019:823. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna v. the , 28 October 1994, Series A no. v. the (dec. ), no. 29514/05, ECHR 2006-XV. S. and Marper v. the [GC], nos. 30562/04 and 30566/04, ECHR 2008. v. , no. 19522/09, . Peruzzo and v. (dec. ), nos. 7841/08 and 57900/12, 4 2013. Aycaguer v. , no. 8806/12, 22 2017. Gaughran v. the , no 45245/15, 13 February 2020. Beslut , dnr 245-2003 och 271-2003, JO:s ämbetsberättelse 2004/05 s. 98. Beslut , dnr 1219-2010, JO:s ämbetsberättelse 2011/12 s. 111. Beslut , dnr 6849-2018, JO:s ämbetsberättelse 2020/21 s. 375. Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. Lenberg, , m.fl. Offentlighets- och sekretesslagen, , version 22, . Straffprocessuella tvångsmedel, 4 uppl. Datainspektionen, numera , press- meddelande , hämtat från . , nyhet , hämtad från . Ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare En särskild utredare ska undersöka vilka ändringar som behöver göras i svensk rätt med anledning av att EU har antagit en förordning om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av med- lemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredje- landsmedborgare () och ett direktiv om ändring av det rambeslut som reglerar medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kri- minalregister genom ett särskilt informationssystem (Ecris). •analysera vilka författningsändringar som bör göras med anled- ning av kraven på införande av uppgifter om fingeravtryck i Ecris- TCN, •analysera i vilken utsträckning förordningen i övrigt medför behov av ändringar eller kompletteringar i svensk rätt, •analysera hur ändringsdirektivet bör genomföras i svensk rätt, •analysera om, och i så fall i vilken utsträckning, Ecris-TCN bör användas utanför förordningens obligatoriska tillämpningsområde, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Det befintliga systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister mellan EU:s medlemsstater finns inom EU ett decentraliserat europeiskt infor- mationssystem för utbyte av uppgifter ur kriminalregister – Ecris – inrättat genom rådets beslut /316/RIF (rådsbeslutet om Ecris). Ecris används för sådant utbyte av kriminalregisteruppgifter som regleras genom rådets rambeslut /315/RIF om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregistret och uppgifternas innehåll (Ecris-rambeslutet), vilket genomförts i svensk rätt genom framför allt ändringar i lagen och förordningen om belast- ningsregister (se propositionen Utbyte av uppgifter ur kriminal- register mellan EU:s medlemsstater, prop. 2011/12:163). Enligt Ecris-rambeslutet ska varje medlemsstat som meddelar en brottmålsdom mot en annan medlemsstats medborgare underrätta medborgarstaten om domen. Medborgarstaten lagrar sedan infor- mationen i sitt kriminalregister. På så sätt säkerställs det att med- lemsstaterna har information om samtliga domar som har meddelats inom EU mot de egna medborgarna. Ecris-rambeslutet möjliggör också för medlemsstaterna att begära uppgifter ur varandras krimi- nalregister. Systemet med underrättelser till medborgarstaten inne- bär att det är tillräckligt att vända sig till den staten för att få tillgång till uppgifter om samtliga domar som har meddelats inom EU mot den aktuella personen. Allt utbyte av belastningsuppgifter via Ecris går genom de centrala myndigheter som varje medlemsstat utsett för detta syfte (i är central myndighet). När en medlemsstat i stället dömer en tredjelandsmedborgare, dvs. en person som inte är medborgare i någon medlemsstat, finns det inte någon medborgarstat som kan underrättas om domen via Ecris. Någon samlad information om domar mot tredjelandsmedborgare finns därför inte någonstans inom EU. En medlemsstat som är i behov av en tredjelandsmedborgares kriminalhistorik måste alltså skicka förfrågningar via Ecris till samtliga medlemsstater för att vara säker på att få det samlade underlaget. Detta är av praktiska skäl svårt att göra. Uppdraget att undersöka vilka kompletterande bestämmelser som behövs med anledning av förordningen om Ecris-TCN I syfte att möjliggöra ett effektivt utbyte mellan medlemsstaterna även av kriminalregisteruppgifter om tredjelandsmedborgare har EU antagit en förordning (EU 2019/816) om inrättande av ett centrali- serat system för identifiering av medlemsstater som innehar upp- gifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare (förordningen om Ecris-TCN). Förordningen omfattar även – med ett undantag – EU-medborgare som också är medborgare i ett tredjeland. Vad som i fortsättningen sägs om tredjelandsmedborgare avser därför även sådana EU-medborgare, om inte annat framgår. Det centraliserade system – Ecris-TCN – som inrättas genom för- ordningen är inte avsett att ersätta det befintliga Ecris, utan kommer att fungera som ett komplement. Ecris-TCN kommer därför inte att innehålla några uppgifter om domar, utan endast sådana uppgifter som krävs för att identifiera de medlemsstater som innehar kriminal- registeruppgifter om tredjelandsmedborgare. Begäran om kriminal- registeruppgifter från de stater som har sådana får sedan ske via Ecris. Förordningen om Ecris-TCN innehåller, förutom reglering av systemets tekniska utformning och drift, framför allt bestämmelser om vilka uppgifter som varje medlemsstats centralmyndighet ska föra in i Ecris-TCN när en tredjelandsmedborgare döms samt hur medlemsstaterna ska och får använda sig av systemet. Därutöver inne- håller förordningen även bestämmelser om bl.a. lagring och ändring av uppgifter samt dataskydd och tillsyn. Förordningen ska inte genomföras i svensk rätt. Den blir i stället bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Förordningen inne- håller emellertid reglering som kan kräva kompletterande bestäm- melser i nationell rätt. Identifiera områden där det behövs kompletteringar De kompletterande bestämmelser som förordningen aktualiserar är av varierande karaktär. Vissa bestämmelser kommer att vara direkt nödvändiga för att ska tillgodose förordningens krav, exem- pelvis måste det säkerställas att centralmyndigheten både har tillgång till och möjlighet att behandla vissa uppgifter som ska läggas in i systemet. Med hänsyn till att förordningen reglerar användning av upp- gifter som för den enskilde kan vara mycket känsliga, måste det även säkerställas att det på nationell nivå finns en väl avvägd dataskydds- och sekretessrättslig reglering kring användningen av systemet. Till exempel kan det finnas ett behov av bestämmelser om sekretess och längsta tid för behandling av sådana identitetsuppgifter ur systemet som centralmyndigheten kommer att få del av när en sökning ger träff. Det kan också finnas behov av annan nationell reglering som, utan att vara direkt nödvändig för att tillgodose förordningens krav, underlättar användningen av systemet. Bland annat följer det av för- ordningen att den nationella myndighet som begär uppgifter ur kriminalregistret i vissa fall får besluta att Ecris-TCN inte behöver användas, men det praktiska förfarandet vid ett sådant beslut är inte reglerat. Kompletterande reglering kan även behövas för att exem- pelvis underlätta användningen av Ecris-TCN i samband med att myndigheter som har direktåtkomst till belastningsregistret hämtar uppgifter ur detta. Även om merparten av regleringen är obligatorisk innehåller för- ordningen också bestämmelser som möjliggör för de enskilda med- lemsstaterna att själva avgöra en del frågor, såsom om vissa typer av uppgifter ska läggas in i Ecris-TCN och om systemet ska användas för fler ändamål eller i fler situationer än de som uttryckligen regleras i förordningen. Det måste därför även övervägas om, och i så fall i vilken utsträckning, bör använda sig av dessa möjligheter och om detta kräver kompletterande nationell reglering. Utredaren ska därför, med de begränsningar och preciseringar som framgår av de följande avsnitten, •analysera i vilken utsträckning förordningen om Ecris-TCN medför behov av ändringar eller kompletteringar i svensk nationell rätt, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Vid analysen ska utredaren särskilt beakta behovet av att upprätthålla ett gott skydd för den enskildes integritet som en ända- målsenlig och effektiv användning av det nya systemet möjliggörs. Hur ska uppgifter om fingeravtryck tas upp och behandlas? För varje dömd tredjelandsmedborgare ska den dömande med- lemsstatens centralmyndighet skapa en uppgiftspost i Ecris-TCN. Denna ska innehålla uppgifter om fingeravtryck i den utsträckning som sådana har samlats in i enlighet med nationell rätt under ett brottmålsförfarande. Därutöver innehåller förordningen även en särskild minimiregel som endast gäller för uppgiftsposter som avser tredjelandsmedborgare, men inte EU-medborgare som också är med- borgare i ett tredjeland. Enligt denna ska uppgifter om fingeravtryck inkluderas åtminstone i antingen de fall då tredjelandsmedborgaren har dömts till ett fängelsestraff eller då denne dömts för ett brott som enligt medlemsstatens rätt är belagt med ett maximalt fängelsestraff . Det är respektive medlemsstat som avgör vilket av minimikriterierna den ska tillämpa. I sker upptagande av fingeravtryck med anledning av misstanke om brott under förundersökningen. Av regleringen i 28 kap. 14 § och förordningen (1992:824) om fingerav- tryck följer att fingeravtryck ska tas upp av den som häktats som misstänkt för brott samt av den som anhållits som misstänkt för brott, om denne är okänd eller det annars behövs för utredningen. Fingeravtryck får även tas av den som, utan att vara anhållen eller häktad, misstänks för brott på vilket fängelse kan följa, om det behövs för utredningen. Uppgifter om fingeravtryck som tas under för- undersökningen får sedan behandlas i finger- avtrycksregister, tillsammans med uppgifter om fingeravtryck som tagits enligt 19 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll eller som har överförts till med stöd av Ecris-rambeslutet. De fingeravtryck som samlats in under förundersökningen kom- mer alltså att finnas tillgängliga för i dess finger- avtrycksregister. För att uppfylla den grundläggande skyldigheten att uppgiftsposterna ska innehålla uppgifter om fingeravtryck i den utsträckning sådana har samlats in i enlighet med nationell rätt under ett brottmålsförfarande, skulle det alltså vara tillräckligt att säker- ställa att kan använda fingeravtrycken därifrån. Utöver detta har emellertid en skyldighet att även säkerställa att uppgifter om fingeravtryck kan inkluderas i enlighet med något av ovan nämnda minimikriterier. Som regeringen aviserat i samband med att inställning till förslagen förankrats i , är avsikten att ska använda sig av kriteriet att tredjelandsmed- borgaren har dömts till ett fängelsestraff . I många sådana fall torde uppgifter om den dömde finnas i Polis- myndighetens fingeravtrycksregister, men reglerna om upptagande av fingeravtryck under förundersökning innebär inte någon garanti för detta. Förordningen om Ecris-TCN tillåter att medlemsstaterna även använder uppgifter om fingeravtryck som har samlats in för andra ändamål än brottmålsförfaranden – exempelvis sådana som finns i register över fingeravtryck – om detta är tillåtet enligt nationell rätt. Goda skäl talar emellertid emot att i det här sam- manhanget tillåta användning av uppgifter från andra register än de som själv för, särskilt som inte heller detta skulle innebära någon garanti för att uppgifter om fingeravtryck finns till- gängliga i tillräcklig utsträckning. För att säkerställa att uppgifter om fingeravtryck från de tredje- landsmedborgare som döms till minst sex månaders fängelse finns till- gängliga för och kan inkluderas i uppgiftsposter i Ecris-TCN, kommer det därför att krävas ändringar i de svenska reglerna om upptagande av fingeravtryck i brottmålsförfaranden. Det kan framstå som naturligt att föreslå ändringar som innebär ett utökat upptagande av fingeravtryck i förundersökningsskedet. Mot ett sådant förfarande talar emellertid att den tänkbara påföljden –om brottmålsförfarandet slutar med en fällande dom – är osäker fram till det att domen blivit slutgiltig. För att garantera att finger- avtryck tagits av alla som döms till minst sex månaders fängelse, skulle ett utökat upptagande av fingeravtryck under förundersök- ningen därför behöva omfatta avsevärt fler fall än då den slutliga påföljden faktiskt bestäms till sådant straff. Upptagande av fingeravtryck under ett brottmålsförfarande är att se som ett påtvingat kroppsligt ingrepp enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. En given utgångspunkt är därför att en utvidgning av möjligheterna att ta upp fingeravtryck inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med utvidgningen. Ett sätt att minimera det utökade upptagandet av fingeravtryck är att för- lägga det till verkställighetsskedet, dvs. då den dömde påbörjar av- tjänandet av sitt fängelsestraff. Upptagandet av fingeravtryck kan då begränsas till att endast avse dömda som ska avtjäna minst sex måna- ders fängelse. Mot en sådan ordning kan invändas att fingeravtryck som tas upp först då fängelsestraffet börjar avtjänas inte kommer att finnas till- gängliga när uppgiftsposten i Ecris-TCN skapas, utan först därefter. Med hänsyn till att det enligt förordningen endast är obliga- toriskt att använda sig av fingeravtryck tagna under brottmålsför- faranden – vilket i förordningens mening även omfattar verkställig- hetsskedet – kan detta i sig emellertid inte anses utgöra något hinder. En annan sak är att ett system med upptagande av fingeravtryck efter domen naturligtvis måste vara utformat så att onödiga dröjsmål i det skedet så långt möjligt förhindras. Utgångspunkten bör vara att en utökad upptagning av finger- avtryck bör förläggas till verkställighetsskedet – dvs. då den dömde påbörjar avtjänandet av sitt fängelsestraff – såvida det inte framgår att det finns klart övervägande fördelar med en placering i ett tidigare skede. Ett förslag om en sådan reglering förutsätter naturligtvis en noggrann analys, inte bara av de rättsliga förutsättningarna för ett sådant system utan även av de praktiska frågor som detta medför, såsom var och när upptagandet ska göras samt vem som ska verk- ställa och ansvara för det. Det måste även beaktas att fängelsestraff under vissa förutsättningar kan avtjänas utan- för anstalt i form av intensivövervakning (se lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Skyldigheten att föra in uppgifter om fingeravtryck från den som dömts till ett fängelsestraff gäller endast för uppgiftsposter som avser personer som saknar EU-medborgarskap. I teorin skulle en utvidgning av upptagandet av fingeravtryck alltså kunna begränsas till att endast omfatta icke EU-medborgare. Det finns dock vissa skäl som talar emot en sådan begränsning. Den som har dömts till ett fängelsestraff har gjort sig skyldig till sådan brottslighet att det, förutom att upp- gifter om dennes fingeravtryck måste läggas in i Ecris-TCN, finns skäl för att även tillåta att dessa – på samma villkor och i samma syfte som motsvarande uppgifter tagna under förundersökning – behand- las i fingeravtrycksregister. Skälen för sådan be- handling är desamma oavsett vilket medborgarskap den dömde har. Medlemsstaternas skyldighet att skapa uppgiftsposter i Ecris- TCN avser även domar som meddelats före den dag då uppgifter ska börja föras in i systemet. I sådana fall finns emellertid endast en skyldighet att inkludera fingeravtryck om de har samlats in under ett brottmålsförfarande i enlighet med nationell rätt. För att uppfylla förordningens krav finns därför inget behov av att låta en ny regler- ing om upptagande av fingeravtryck avse även domar som meddelats före ikraftträdandet. Av såväl praktiska skäl som legalitetsskäl är detta inte heller önskvärt. •analysera om det krävs författningsändringar för att uppgifter om fingeravtryck från fingeravtrycksregister ska kunna föras in i de uppgiftsposter i Ecris-TCN som myndigheten skapar, •analysera vilka författningsändringar som behöver göras för att säkerställa att fingeravtrycksregister innehåller uppgifter om dels tredjelandsmedborgare utan EU-medborgar- skap, dels alla personer (dvs. tredjelandsmedborgare och andra), som dömts till ett fängelsestraff , •i analysen utgå ifrån att en utökad upptagning av fingeravtryck bör förläggas till verkställighetsskedet, såvida det inte framgår att det finns klart övervägande fördelar med att det sker i ett tidigare skede, •lämna två alternativa författningsförslag, där det ena säkerställer att fingeravtrycksregister innehåller uppgifter om tredjelandsmedborgare utan EU-medborgarskap som dömts till ett fängelsestraff och det andra att registret innehåller uppgifter om alla personer som dömts till ett sådant straff, och •lämna övriga nödvändiga författningsförslag. I uppdraget ingår inte att lämna förslag om upptagande av finger- avtryck med anledning av domar som meddelats före den nya regler- ingens ikraftträdande. När det gäller frågan om uppgifter om finger- avtryck ska tas upp från den som ska verkställa ett fängelsestraff genom intensivövervakning får utredaren avstå från att lämna sådana förslag, om praktiska skäl starkt talar emot ett sådant förfarande och det bedöms förenligt med förordningen om Ecris-TCN. Införande av alfanumeriska uppgifter i Ecris-TCN Uppgiftsposterna i Ecris-TCN ska även innehålla alfanumeriska uppgifter, som delats in i kategorierna obligatoriska uppgifter, valfria uppgifter och tilläggsuppgifter. De obligatoriska uppgifterna (bl.a. namn, födelsedatum och medborgarskap) ska inkluderas såvida de inte i enskilda fall är okända för centralmyndigheten. De valfria upp- gifterna (föräldrarnas namn) ska inkluderas om de har förts in i kri- minalregistret. Tilläggsuppgifterna (uppgifter om personens identi- tetshandlingar samt personens pseudonym eller alias) ska inkluderas om de är tillgängliga för centralmyndigheten. Regleringen om inkluderande av alfanumeriska uppgifter väcker frågor om bl.a. vilka uppgifter som har tillgång till och vilka möjligheter, både ur dataskydds- och sekretessrättsligt per- spektiv, som har att behandla och inkludera dessa. •analysera om det krävs författningsändringar för att Polismyn- digheten ska kunna uppfylla skyldigheten att inkludera alfanume- riska uppgifter i Ecris-TCN, och •lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget ingår inte att föreslå utökat införande i belastningsregistret av uppgifter om föräldrars namn eller utökad tillgång för Polismyn- digheten till det som i förordningen om Ecris-TCN benämns tilläggs- uppgifter, annat än om detta skulle visa sig direkt nödvändigt för att uppfylla kraven i förordningen eller genomföra direktivet om änd- ring i Ecris-rambeslutet. Införande av ansiktsbilder i Ecris-TCN Förordningen om Ecris-TCN tillåter att uppgiftsposterna i systemet även innehåller ansiktsbilder, om den dömande medlemsstatens rätt tillåter att dömda personers ansiktsbilder samlas in och lagras. Sam- tidigt införs genom direktivet om ändring i Ecris-rambeslutet en skyldighet att, i den mån sådana finns tillgängliga för Polismyndig- heten, bifoga ansiktsbilder när andra medlemsstater via Ecris under- rättas om svenska domar mot deras medborgare. Det framstår därför som naturligt att ett utnyttjande även av möjligheten att inkludera ansiktsbilder i Ecris-TCN övervägs. Liksom vad gäller uppgifter om fingeravtryck finns emellertid goda skäl för att , för inkludering i uppgiftsposter i Ecris-TCN, inte bör kunna hämta ansiktsbilder ur andra register än de som myndigheten själv för. •analysera i vilken utsträckning som har till- gång till ansiktsbilder i förordningens mening, •analysera om det bör införas bestämmelser som medför att Polis- myndigheten, generellt eller i begränsad utsträckning, kan föra in sådana uppgifter i uppgiftsposter i Ecris-TCN, och •lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget ingår inte att föreslå bestämmelser som ger Polismyn- digheten tillgång till ansiktsbilder i större utsträckning än . I vilka fall ska systemet användas?