sou · H9B388 · 2022-01-01 00:00:00 — Det framkommer att utnyttjandet är systema- tiskt men att det snarare är ett fåtal kriminella aktörer som missbrukar systemet än ett utbrett missbruk hos flera arbetsgivare. Missbruket utgör ett hot mot den sunda konkurrensen i alla de branscher där detta förekommer. Oavsett vilken bransch det handlar om så snedvrids konkurrensen när systemet utnyttjas. Företag som följer reglerna får svårare att överleva utan att själva göra avkall på efterlevnaden av reglerna. När människor kommer till med arbets- och uppehålls- tillstånd där anställningen upphör när arbetet inte längre behövs för möjligheten att få stanna i , finns det en risk för att dessa i stället blir en del av den ökande andelen av lågutbildade arbetslösa. På så sätt bildas en ond cirkel av att människor kommer till med arbetstillstånd som aldrig var tänkta att lösa kompetensför- sörjningen på den svenska arbetsmarknaden. I stället bidrar de till ett växande samhällsproblem. m.fl. rapporterar också att de medel som frigörs när arbetsgivaren tar tillbaka stora delar av den redovisade lönen i kontanter inte sällan används i annan brottslig verksamhet Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring och i vissa fall används för att finansiera terrorism. Den organiserade brottsligheten finansieras till viss del av de upplägg som utredningen beskrivit och anger att missbruket av syste- met för arbetskraftsinvandring är ett av de enskilt största brotts- områdena inom grov ekonomisk brottslighet. Detta är självklart ett stort problem för samhället i stort och i flera fall utnyttjas också det svenska välfärdssystemet för enskilda individers brottsliga och bedrägliga handlande. I förlängningen kan det undergräva tilltron till det svenska samhällssystemet. 4.5.5Utredningens uppskattning av problemets omfattning Alla som kommer i kontakt med offer för missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring rapporterar om hur svårt det är att få fram data kring omfattningen. Det är svårt att upptäcka brottsligheten och det är sällan den anmäls. Att dra några säkra slutsatser eller att presentera några beräkningar är därför inte möjligt. Vissa uppgifter finns ändå som har redovisats i avsnitt 4.4.1. Nedan följer därför en sammanställning av de uppgifter som framkommit avseende proble- mets omfattning. fick in 42 anmälda fall av männi- skohandel för tvångsarbete och 42 fall av människoexploatering. Tillsammans utgör de 84 fall av potentiellt missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring. Ett stort problem med denna typ av miss- bruk är dock att den sällan anmäls. Offren ser sig kanske inte som offer och om de gör det är de ofta rädda eller i beroendeförhållande till dem som utnyttjar dem. Det går därför inte att använda endast de fall som anmäls till som referens. Till detta kommer att exempelvis rapporterat att de fått in uppgifter från personer som uppger sig ha fått betala stora summor till arbetsgivaren för sina anställningserbjudanden och möjlighet till arbetstillstånd. Detta förfarande har oftast inte lett till någon åtgärd hos om det inte gått att hänföra det till ett annat brott exempelvis människoexploatering, bedrägeri eller ocker. Det- samma gäller de fall där arbetstagarna varit införstådd med vad som skulle ske, i dessa fall har inte människoexploateringsbrottet kunnat användas då det saknats ett otillbörligt utnyttjande. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring har också bistått utredningen med siffror över fall där systemet med arbetskraftsinvandring kan ha missbrukats. rapporterade 179 fall av otillbörligt ut- nyttjande på arbetsmarknaden, 59 fall som avsåg andra ändamål och 86 fall där det var ett oklart ändamål. Av de som benämns som andra ändamål rör flertalet avlägsnande av organ, krigstjänst eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatta.183 De siffror som rör annat ändamål är därför inte relevanta för en even- tuell uppskattning av problemets omfattning. Det kan däremot kate- gorin oklart ändamål vara. Denna kategori består av fall där Migra- tionsverket inte kan identifiera vilket av ovanstående område det rör sig om. Enligt information från kan dessa fall även handla om människoexploatering eller annat utnyttjande på arbets- marknaden. Det ska påpekas att siffror inte en- bart avser personer med tillstånd enligt 6 kap. UtlL, utan även per- soner som befunnit sig här illegalt kan ingå. Den största delen av de rapporterade fallen förekommer dessutom inom asylprocessen enligt . Samtliga fall behöver alltså inte vara miss- bruk av systemet för arbetskraftsinvandring. Detta gör att antalet fall av missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring, enligt den definition utredningen har att beakta, kan vara färre än de fall som rapporterat. Till detta kommer dock att Migra- tionsverket även i ett antal fall avslår förlängningsansökningar för att lönerna eller villkoren inte har uppfyllt de krav som ställs enligt utlänningslagen. Enligt representanter från är det mycket troligt att vissa av dessa avslag kan gälla personer som varit utsatta för otillbörligt utnyttjande på arbetsmarknaden. Det ska också noteras att många som arbetat under undermåliga anställningsvillkor aldrig ansöker om förlängning. Det finns indikationer på att förläng- ningsansökningar är färre i de branscher där utnyttjandet är som störst, vilket också gör att villkoren då aldrig granskas i efterhand.184 Inte heller de siffror som finns om avslag på grund av att lönen inte når upp till försörjningskravsnivån eller kollektivavtalsenlig nivå visar därför någon samlad bild. Det kan alltså finnas fler fall av missbruk på arbetsmarknaden än de som ingår i siffror över misstänkta fall. 183Tiggeri, hantering/försäljning av narkotika, beställda stölder och annan gängrelaterad kri- minalitet 184RiR 2016:32 s. 44. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Samtliga myndigheter och flertalet aktörer uppger dessutom sam- stämmigt att den största delen av missbruket av systemet för arbets- kraftsinvandring aldrig kommer till myndigheternas kännedom. Pro- blemen beskrivs som omfattande och utbredda. Dessutom framhålls att det är mindre troligt att upptäcka fall av missbruk vid enskilda inspektioner och att den enskilde sällan berättar om missbruket. Det krävs omfattande utredning för att hitta de utsatta. De samverkans- uppdrag som hitintills pågått har, enligt de medverkande, varit framgångsrika. Aktörerna framhåller dock att de bedömer att fler fall kommer uppdagas framöver när formerna för samverkan har utveck- lats än mer och kunskapen om dessa brott ökat. Utredningen gör därför bedömningen att antalet personer som utsatts för missbruk sannolikt är betydligt fler än vad som framgår av den statistik som utredningen har fått. gjorde exempelvis uppskattningen att så många som ett av tjugo, dvs. , av alla tillstånd till folkbokförda arbetskraftsinvandrare utgjorde ett sken- arbetserbjudande, antingen ett erbjudande som arbetstagaren tror ska leda till arbete eller ett erbjudande där båda parter är införstådda med att så inte är fallet. Denna siffra omfattar dock flera fall av utlänningar som söker asyl och personer inom koncerner. Detta är personer som ligger utanför ramen för vår utredning men bland de fall som analyserat finns också personer som fått till- stånd enligt 6 kap. UtlL. Utredningens uppdrag har varit att kartlägga missbruket av syste- met för arbetskraftsinvandring för de personer som omfattas av 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Inga siffror, uppskattningar eller beräkningar har uteslutande rört denna grupp av arbetstagare. Inte heller de rapporter, vittnesmål eller redogörelser utredningen har fått del av kan sägas avse endast denna grupp. Vidare har det av utredningens kartläggning kommit fram att missbruket kan gälla personer som utsätts för människoexploatering, arbetar till en allt för låg lön, arbetar långa dagar ibland utan ledighet, får betala tillbaka del av sin lön och fall där arbetstagaren har fått betala arbetsgivaren för att få ett arbetstillstånd. Inte heller har det gått att få fram upp- gifter eller statistik grupperade efter dessa olika förfaranden eller förfaranden som enbart innehåller dessa former av utnyttjande. Utredningen avstår därför från att kvantifiera problemets omfatt- ning genom att ange någon siffra eller procentsats. Det konstateras dock att problemen är betydande och mycket allvarliga. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring ningen av problemen framgår delvis genom de siffror Polismyndig- heten och rapporterat men också genom de upp- gifter om avslag på förlängningsansökningar som redovisats och beräkningar samt genom de rapporter som utred- ningen tagit del av och de uppgifter som myndigheterna i kartlägg- ningen vittnat om. Även om gruppen arbetstagare med arbetstill- stånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL inte kunnat särskiljas från andra arbetstagare anser utredningen att det finns stöd för bedömningen att problemen finns också inom denna grupp. var det totalt 21 950 arbetstillstånd som beviljades avseende förstagångsansökningar och ytterligare cirka 10 000 ansök- ningar för förlängningar. Sannolikt förekommer problemen både för arbetskraftsinvandrare som har ett förstagångstillstånd och ett för- längningstillstånd. Även om det inte går att ange hur stor andel av dessa som kan ha utsatts för missbruk av något slag kan det ändå konstateras att det är flera av dem som beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. UtlL som kan ha hamnat eller riskerar att hamna i en situation där de får arbeta till orimliga anställningsvillkor, betala tillbaka delar av sin lön, få sina identiteter utnyttjade i brottsupplägg eller utstå andra allvarliga kränkningar av sina rättigheter. Att det är få fällande domar är problematiskt eftersom förövarna aldrig blir lagförda, vilket skapar en misstro till systemet och vinsterna med att utnyttja arbetstagare anses överväga riskerna med att göra detta. Det talar för att problemen kommer att fortsätta i åtminstone samma omfattning om ingenting görs. 4.5.6Särskilt om lönenivåer och anställningsgrad Som framgår av avsnitt 4.4.2 var den vanligaste månadsinkomsten –2020 för dem som ingick i statistiken eller mer. av alla tjänade mer än . tjänar mellan 17 000–. Det stora flertalet, , tjänar alltså från och uppåt. tjänade mellan 13 000–och ytterligare tjänade . Av dessa finns det troligtvis naturliga förklaringar i flertalet fall till varför lönen varit så låg, som t.ex. sjukskrivning, föräldraledighet, spårbyte, koncernanställning Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Generellt har löneläget sett relativt likande ut –2020. Av sammanställningen från avseende de med en lön om högst framgår att 15 961 sådana ansökningar har beviljats . De utgör alltså i snitt upp- skattningsvis av alla tillstånd under 2019.185 Eftersom utredningen inte har fått uppgifter kan felmarginalen på dessa uppgifter dock vara stor. När det gäller lönenivåer är flera ansökningar också från tiden innan Migrations- överdomstolens nya praxis där lönenivåerna alltså kunde vara lägre. Av de beviljade tillstånden den senaste tioårsperioden där lönen var högst har beviljats ett arbets- tillstånd med en tjänstgöringsgrad på av heltid. har gällt deltidsanställningar som omfattar mellan 51– och en anställningsgrad om eller mindre. Detta gäller för både förstagångs- och förlängningsansök- ningar. Allra vanligast var en anställningsgrad om . Av dem som beviljades tillstånd med en anställningsgrad om var en lön mellan 16 000–det mest före- kommande. var det 142 personer som beviljades till- stånd och där den erbjudna månadslönen låg mellan 13 000– . var det flest till antal både avseende förstagångs- och förlängningsansökningar som tjänade mellan 20 000–. Löneläget var jämnt fördelat från . av alla erbjöds en lön mellan 13 000–och 25 pro- cent erbjöds en lön mellan 16 000–. Mellan 31–34 pro- cent erbjöds en lön . Det är alltså inte en majoritet av alla med beviljade tillstånd som har en väldigt låg lön eller arbetar deltid. Att så många har haft redo- visade månadslöner på kan också bekräfta vad som tidigare anförts att det inte är de redovisade inkomsterna som är problematiska utan snarare att vissa arbetskraftsinvandrare i praktiken inte får behålla den lön som de redovisar. När det gäller tjänst- göringsgraden kan konstateras att de flesta som söker tillstånd för en 185Detta är en uppskattning där vi delat antalet totala ansökningar på tio, för att få fram ett snitt . Detta ta har sedan jämförts med statistik avseende ansökningar . Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring deltidsanställning ska arbeta . Majoriteten av dessa beviljas arbetstillstånd med en tjänstgöringsgrad om . 4.5.7Särskilt om personlig assistans Av rapporterna och av vad som framkommit i samtal med de aktörer som arbetar med branschen personlig assistans kan slutsatsen dras att det finns stora problem inom personlig assistans. Såväl migration på oriktiga grunder som exploatering och människohandel har identi- fierats kopplat till assistansbranschen. Kännenetecknande för utnytt- jandet av systemen är även här att lönerna betalas på ett korrekt sätt till assistenten men denne måste sedan betala tillbaka en stor summa till anordnaren och/eller till brukaren. I detta upplägg blir nyanlända särskilt utsatta och kan under hot om att annars behöva lämna landet tvingas arbeta under dessa premisser. Det skapar också en osund konkurrens bland assistansanordnare. Slås de seriösa verksamhe- terna ut är brukarna helt i händerna på oseriösa och kriminella aktörer. Enligt Nuc uppgår assistansbedrägerierna till belopp om flera miljarder . Det rapporteras också om att bolag som tidi- gare utfört assistans i stället har börjat med kommunala tjänster, som t.ex. hemtjänst. Detta för att kontrollen av utförare när det gäller kommunala tjänster bedöms vara mindre utvecklad. Därmed kan arbetstillstånd komma att utnyttjas även i andra vård- och om- sorgsverksamheter. Många aktörer efterfrågar utökade, förbättrade och mer riktade kontroller hos . Det framhålls att riktade kontrol- ler mot de arbetsgivare där störst risker för missbruk finns skulle gynna effektiviteten vid tillståndsprövningen generellt. Assistenter anställs också ofta utan intervju eller närmare kontroller, vilket enligt inte kan anses vara till brukarens bästa. Kvalitén på insat- sen riskeras om den enskilde får assistans av någon som inte kan språket eller har kunskap om den enskildes funktionshinder. Det kan också vara svårt att få fram uppgifter om assistenten begått brott i utlandet. har sett fall där assistenten har ett kriminellt för- flutet men ändå fått anställning som personlig assistent trots att detta har varit olämpligt. Det behövs också bättre kontroller av tredjelandsmedborgare så att de inte är lagförda för brott, inte minst om de ska arbeta med barn. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring Den genomsnittliga lönen för assistenter är cirka 28 000 kro- nor.186 Enligt Nuc kan lönenivån vara en del av problemet eftersom det inte finns många andra yrken där en tredjelandsmedborgare utan utbildning, erfarenhet eller språkkunskaper kan få en sådan lön. Dessa omständigheter skulle kunna öka incitamenten att utnyttja systemet inom just denna bransch. Flera aktörer har påpekat att yrket personlig assistent borde ses över och det borde ställas högre krav på kompetens än de allmänna råd som finns. överlämnades betänkandet Översyn av yrket per- sonlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor.187 Betän- kandet handlar till stor del om hur arbetsförhållandena ser ut för personliga assistenter i och hur förhållandena ska kunna bli bättre. Bland annat identifieras tre huvudsakliga utmaningar för att säkerställa goda arbetsförhållanden för personliga assistenter och trygga assistansanvändarnas självbestämmande. Det hand- lar om att ge tryggare anställningsvillkor, utveckla arbetsmiljö- arbetet och minska osäkerheten om arbetsuppgifter. Ett förslag som framförs i betänkandet är bl.a. att det införs ett krav i LSS på att erbjuda assistenter kollektivavtalsliknade villkor för att få anordna personlig assistans. Ett sådant krav skulle göra det svårare att ha som affärsidé att anställa assistenter med dåliga villkor i syfte att uppnå hög lönsamhet. Genom att införa detta krav säkerställer staten dess- utom att den som arbetar som personlig assistent är försäkrad på arbetet och att arbetsgivaren betalar in till en tjänstepension.188 Nuc har i sin rapport bl.a. framhållit att rådande lagar och regler kring brottsproblematiken behöver ses över samt att åtgärder kan behöva vidtas för att stärka samverkan och kontroll hos alla berörda myndigheter. har framfört att ett utökat samarbete mellan , , kommunerna, , och skulle ha en positiv effekt, bland annat på grund av att de oseriösa verksamheterna använder sig av allt mer systematiska metoder som oftast berör flera myndigheter sam- . påpekar att endast ett urval av alla deras ärenden där de upptäcker oegentligheter anmäls till , vilket gör att den myndigheten inte får all information som den kanske hade behövt. Ett förslag i denna del är att exempelvis utvidga lagen om 187SOU 2020:1, Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. 188SOU 2020:1, Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor, s. 20 ff. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring underrättelseskyldighet till att även omfatta myndigheter som fattar beslut om tillstånd. Denna informationsskyldighet skulle då träffa i sin verksamhet när de fattar beslut om arbets- tillstånd och när det gäller tillstånd att bedriva vissa verksam- heter. Efter en framställan från har en sekretessbrytande bestämmelse gentemot införts som trädde ikraft den 1augusti 2021.189 har dessutom föreslagit att det i utlänningslagen bör införas en skyldighet för att till anmäla avslag på ansökningar om arbetstillstånd hos assistansanordnare på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter. Mot bakgrund av att det finns tecken på att arbets- tillstånd kan komma att utnyttjas även i andra vård- och omsorgsverk- samheter bör anmälningsplikt till omfatta samtliga tillståndspliktiga verksamheter enligt LSS och SoL. Andra problem som har framhållits är att det är svårt att åtala eller komma åt brottsligheten inom personlig assistans. Försäkrings- kassan polisanmäler dock allt fler fall av misstänkt assistansfusk och ett stort mål avgjordes i . dömde då 18 personer, med kopplingar till ett assistansbolag, för grova bedrägerier och grova bidragsbrott mot och . Tingsrätten ansåg det bevi- sat att tilltalade, tillsammans och i samförstånd med varandra och med hjälp av ett assistansbolag, hade begått grova bedrägerier och grova bidragsbrott mot och . Medgärningsmän var s.k. pappersassistenter som inte utförde något assistansarbete i verklig mening och som lämnade tillbaka utbetalade löner till huvudmännen. För en av brukarna har assistansersätt- ningen använts till att ordna anställning och försörjning för flera familjemedlemmar. Dessa familjemedlemmar har också dömts för grova bedrägerier och grova bidragsbrott mot . Brottsligheten pågick enligt tingsrätten –2020 och mer än har utbetalats från och för fyra brukare. Brotten har, i huvudsak, gått till på det sättet att brukarna har överdrivit sina behov och därigenom vilselett eller att bevilja dem er- sättning för personlig assistans, trots att de inte haft behov av den. Den assistansersättning som sedan betalats ut har i stället använts till 1898 i § förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverk- samhet. Kartläggning av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring huvudmännens levnadskostnader, konsumtion och privata invester- ingar. En mindre del har också gått till medgärningsmän och till löner till en del av de personer som uppträtt som assistenter men som utfört andra arbetsuppgifter än sådana som omfattas av rätten till personlig assistans. Av de 22 som var åtalade i målet dömdes 14 till fängelse i mellan till och . Fyra dömdes till villkorlig dom och böter och fyra frikändes. De dömda ska även betala stora belopp i skadestånd till och . Som exempel ålades en tilltalad att, solidariskt med vissa övriga tilltalade, betala skadestånd till om och till stads om . Flera av de tilltalade meddelades också närings- förbud enligt lagen om näringsförbud av räknat från det att beslutet vunnit laga kraft. Ett assistansbolag ålades också före- tagsbot med 8 000 000 kronor.190 Domen är överklagad. 190Göteborgs tingsrätts dom med mål nr B 4178-21 och B 16540-20. 5Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas För att ordningen för arbetskraftsinvandring ska upprätthålla sin legitimitet är det viktigt att det finns en balans mellan å ena sidan åtgärder som avser att underlätta för arbetstagare och arbetsgivare och å andra sidan åtgärder som avser att motverka missbruk. Ut- gångspunkten för utredningens förslag bör vara en välavvägd ord- ning som beaktar både behovet av åtgärder och arbetsgivarnas behov av att på ett praktiskt och förutsägbart sätt kunna rekrytera personal med nödvändig kompetens. Regelverket bör därför vara utformat på ett sätt som så långt möjligt förenklar handläggningen hos Migra- tionsverket och möjliggör för myndigheten att hålla korta hand- läggningstider. Inom ramen för en översyn av reglerna för arbets- kraftsinvandring bör genomgående beaktas vad som kan göras för att hålla korta handläggningstider som kravet på en rätts- säker och ändamålsenlig handläggning upprätthålls.1 Utredningen redogör i detta kapitel för olika åtgärder som bedöms motverka missbruket av systemet för arbetskraftsinvand- ring. I de delar det är lämpligt och möjligt lämnas förslag till för- ändringar. I andra delar lyfter utredningen fram pågående eller för- väntade insatser som är av vikt för att stävja missbruket men där ytterligare förslag från utredningens sida inte framstår som ända- målsenligt för tillfället. När det gäller vilken lönenivå och anställ- ningsgrad som ska krävas har utredningen inte ansett att nuvarande 1Dir 2020:8 s. 4 ff. Åtgärder för att motverka att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas bestämmelser behöver ändras men utredningen lämnar ett alterna- tivt förslag till hur detta skulle kunna regleras. I delbetänkandet har utredningen tidigare bl.a. föreslagit ett antal åtgärder som även får effekt på de problem som kartlagts i kapitel 4. Utredningen föreslog bl.a. att vid vite ska få förelägga en arbetsgivare, till en utlänning som beviljats arbetstillstånd, att lämna skriftlig uppgift om de villkor som gäller för utlänningens anställning. För att avgöra vilka branscher eller företag som ska granskas föreslogs att verket ska samråda med andra myndigheter som kommer i kontakt med de problem som kan upp- stå för arbetstagare, exempelvis , Försäkrings- kassan, , och Säkerhetspolisen men även med arbetsmarknadens parter.2 På detta sätt kan också kon- trollerna riktas mot de områden inom vilka utredningen nu kartlagt att missbruk förekommer i högre utsträckning. Villkoren som arbetsgivaren lämnar in ska kontrolleras av för att se om de uppfyller kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Om villko- ren ändras och blir mindre förmånliga för arbetstagaren än vad som tidigare uppgetts ska detta anmälas till , denna anmälningsskyldighet föreslås vara straffsanktionerad. Om ändrade villkor anmäls ska återigen kontrollera om anställ- ningen uppfyller kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Skulle arbetsgivaren underlåta att göra en anmälan kan denne dömas till böter eller fängelse enligt 20 kap. 6 § UtlL. En näringsidkare som begår ett brott som det är föreskrivet strängare straff än böter för kan dessutom i särskilda fall åläggas att betala en företagsbot.