sou · H9B331 · 2022-01-01 00:00:00 — skulle de risker och de effektivitetsförluster som kontroller utan fysiskt närvarande polismän innebär undvikas.97 8.9Förslag om sållning för narkotika i trafiken Förslag: Analys av ögon och ögonrörelser samt salivtester ska kunna användas för sållning för narkotika i trafiken, även utan att misstanke om brott föreligger. Analys av ögon och ögonrörelser samt salivtester ska kunna utföras av polismän samt av tjänstemän vid och . Förslagen ska införas genom en ny lag som ersätter den nuva- rande lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. Lagen (1976:1090) om alkoholutandnings- prov kommer att fortsätta att gälla oförändrad. För att avgöra om det bör införas en reglering som möjliggör sållning för narkotika i trafiken måste behovet, nyttan och den för- väntade effektiviteten av en sådan reglering analyseras. Det bör finnas ett påtagligt behov av en lagstiftning och en mindre ingri- pande åtgärd kan inte anses tillräcklig för att tillgodose detta.98 Även nyttan av sållning för narkotika i trafiken och åtgärdens effektivitet är relevant vid denna bedömning. Vidare måste behovet och nyttan 97Vi har inte lämnat något konkret förslag om utformningen av en lagstiftning som skulle möjliggöra för civilanställda inom att utföra sållningsprov i form av utandningsprov. En möjlighet hade emellertid varit att utgå från vårt förslag om ändring av sista meningen i 2 § andra stycket lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov, se avsnitt 1.1 i bilaga 8, men i stället ange att den typ av prov som bestämmelsen avser även får tas av den som är anställd hos samt innehar särskilt förordnande. 2019/20:64, s. 68 med hänvisning till SOU 2007:22, s. 176 f. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika vägas mot andra motstående intressen, framför allt vikten av att värna rättssäkerheten och den personliga integriteten. För att det ska vara aktuellt att införa en reglering om sållning för narkotika krävs alltså att detta bedöms vara proportionerligt. 8.9.1Behovet och nyttan av sållning för narkotika i trafiken Första frågan som bör besvaras är om det finns ett behov av en reglering om sållning för narkotika i trafiken samt vilken nytta en sådan lagstiftning skulle ha. Studier visar att såväl tillgången som användningen av narkotika ökar i Sverige.99 Narkotikamissbruket orsakar stora kostnader för samhället och får i många fall förödande konsekvenser både för bru- karna och för människor i deras omgivning. Den ökade förekomsten av narkotika avspeglas även i trafiken. Enligt statistik från Brotts- förebyggande rådet (BRÅ) har antalet anmälda drograttfylleribrott ökat med under de senaste tio åren.100 har det skett en minskning av antalet alkohol- relaterade rattfyllerier och allvarliga trafikolyckor kopplade till alkohol. Denna positiva utveckling gäller däremot inte för antalet omkomna i drogrelaterade trafikolyckor. Antalet avlidna i narko- tikarelaterade trafikolyckor har visserligen varierat –2019, men någon generell nedgång kan inte skönjas (se avsnitt 8.1.2 och tabell 8.3). Detta är oroande eftersom det visar på att de åtgärder som vidtagits för att stärka trafiksäkerheten och minska förekomsten av onyktra trafikanter inte har haft tillräcklig effekt avseende narkotika. En möjlig förklaring till att utvecklingen avseende alkohol- relaterade rattfyllerier och trafikolyckor skiljer sig från den beträffande de narkotikarelaterade är lagstiftningen om sållnings- prov. Till skillnad från vad som gäller för alkohol saknas nämligen möjligheter att genomföra rutinmässiga sållningsprov utan krav på misstanke om brott för narkotika (se 2 § lagen om alkohol- 99Drogutvecklingen i , CAN rapport 180, . 100Statistik från Brottsförebyggandet rådet (BRÅ), tillgänglig på /statistik/statistik-utifran-brottstyper/rattfylleri-och-trafikbrott.html, publicerat . Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika utandningsprov och 2 § lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken). Mot bakgrund av den statistik vi redogjort för ovan är det vår upp- fattning att det finns ett reellt behov av att kunna genomföra sållningsprov även för narkotika i trafiken samt att någon mindre ingripande åtgärd än en reglering som möjliggör detta inte är till- räcklig för att behovet ska tillgodoses. För att det ska vara aktuellt att införa en reglering krävs dess- utom, som nämnts ovan, att en lagstiftning på ett effektivt sätt kan förväntas bidra till att motverka problemet. Möjligheterna att rent statistiskt ange vilka effekter en reglering skulle få på antalet narkotikapåverkade förare är begränsade. Det är dock principiellt viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till effektiva och ändamålsenliga verktyg för att upprätthålla lag och ordning. Detta gäller även i de fall då den aktuella brottsligheten i sig inte har ett högt straffvärde, men där problemet är omfattande och innebär stora risker för människors liv och hälsa. Lagen om alkoholutandningsprov och den möjlighet till sållningsprov som denna föreskriver är central för kampen mot det alkoholrelaterade rattfylleriet. Det finns därför skäl att anta att införandet av en lagstiftning som skulle möjliggöra sållningsprov för narkotika skulle vara ett effektivt sätt att minska förekomsten av drograttfylleri. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att de brottsbekäm- pande myndigheterna har ett påtagligt behov av att kunna genom- föra sållningsprov för narkotika i trafiken. Vi anser också att en sådan reglering är till nytta i brottsbekämpningen och bidrar till en ökad säkerhet, både i trafiken och i samhället i stort. 8.9.2Rättssäkerhetsrelaterade aspekter avseende sållning för narkotika Nykterhetskontroller i trafiken innebär i sig en begränsning av grund- läggande fri- och rättigheter, bland annat rörelsefriheten (2 kap. 8 § regeringsformen). Eftersom de dessutom innefattar någon typ av undersökning eller provtagning medför de också begränsningar av rätten till skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp (2 kap. 6 § regeringsformen). En trafiknykterhetskontroll anses dock vara ett godtagbart ändamål för att inskränka rättigheterna i 2 kap. 6 och 8 §§ Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika regeringsformen.101 Detta gäller oavsett om kontrollen avser alkohol eller annat medel. Det medför dock inte per automatik att det kan anses acceptabelt ur ett rättssäkerhets- eller integritetsperspektiv. För att det ska vara möjligt att uppnå en hög nivå av rättssäkerhet krävs att de metoder och tekniker som används för sållningen är tillförlitliga och har en hög träffsäkerhet. kan i princip endast blodprov ge ett helt tillförlitligt svar på om en person är påverkad av narkotika på ett sådant sätt att detta kan utgöra en fara i trafiken. Blodprov är därför den teknik som används för bevisprov beträffande drograttfylleri.102 Resultatet av ett sållningsprov måste vara så tillförlitligt att det, om än inte ensamt, kan läggas till grund för ett beslut om blodprov. Till skillnad från de instrument som används för utandningsprov för alkohol kommer ett sållningsinstrument för narkotika aldrig att kunna detektera alla typer av narkotika eller narkotikaklassade läkemedel. Detta framstår inte heller som nödvändigt. För att prov- tagningen eller undersökningen ska fylla en funktion krävs dock att tekniken kan detektera de substanser som är vanligt förekommande vid drograttfylleribrottslighet, exempelvis kokain, amfetamin, tetra- hydrocannabinol (cannabis och haschpreparat) samt lugnande medel och opiater.103 Utöver kravet på tillförlitliga resultat måste tekniken vara anpas- sad för att kunna användas vid en vägkontroll. Detta förutsätter bland annat att utrustning och instrument är portabla och kan hanteras på kontrollplatsen. Undersökningsmetoden måste också vara utformad på ett sådant sätt att den kan hanteras av en polisman. Den kan med andra ord inte kräva särskild medicinsk utbildning eller avancerad teknisk kompetens. Risken för handhavandefel måste vara låg och utrustningen måste kunna användas i skiftande väder- och ljusförhållanden. Tidsåtgången för provtagning eller undersökning samt analys har också betydelse för såväl teknikens effektivitet som vilken olägenhet åtgärden medför för den enskilde. En tidsåtgång motsvarande den för alkoholutandningsprov, alltså en eller , framstår inte 2009/10:171, s. 23 f. 102I många fall genomförs även urinprov. Urinprovet används dock inte som bevisprov för drograttfylleriet, men kan ha betydelse för utredning av narkotikabrott enligt narkotika- strafflagen (1968:64). 103Jämför , A., , P., , F. C., , A. W., & , J., “Pre- dominance of Illicit Drugs and Poly-Drug Use Among Drug-Impaired Drivers in ”, s. 361 ff. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika som realistisk med dagens teknik för sållning för narkotika. Det kan dock inte krävas att den enskilde ska tvingas utstå alltför utdragna kontrollåtgärder, i synnerhet eftersom undersökningen ska kunna genomföras även utan misstanke om brott. Oavsett hur som krävs för att genomföra undersök- ningen krävs att denna kan ske på ett diskret och smidigt sätt samt att den inte utsätter den enskilde för onödig uppmärksamhet från allmänheten. Provtagningen eller undersökningen får inte heller upplevas som direkt kränkande, men visst intrång i den personliga integriteten kan behöva accepteras. För att besvara frågan om det bör införas sållningsprov för narko- tika i trafiken behöver de tekniker och metoder som skulle kunna användas för detta analyseras utifrån ovanstående aspekter. Detta görs i nedanstående avsnitt. 8.9.3Utvärdering av tillgängliga tekniker och metoder I de första avsnitten nedan berörs de olika metodernas och tekni- kernas tillförlitlighet och användarvänlighet. Därefter följer en bedömning av hur behovet och nyttan av en reglering förhåller sig till de nackdelar och integritetsintrång som en lagstiftning i enlighet med förslaget skulle innebära. Analys av ögonrörelser – tillförlitlighet och användarvänlighet Ögonundersökning är den metod som används i för att avgöra om en förare är påverkad av narkotika. Metoden utgår från en undersökning av förarens ögon enligt lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. För att ögonundersökning ska kunna genomföras krävs att föraren kan miss- tänkas ha gjort sig skyldig till exempelvis drograttfylleri (2 § aktuell lag). föreslog i samband med att regler- ingen utarbetades att ögonundersökning skulle få ske rutinmässigt, utan krav på misstanke om brott.104 Regeringen ansåg emellertid att det saknades forskning om hur pålitlig metoden var samt att under- Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika sökningen var mer integritetskränkande än ett utandningsprov.105 Detta ledde till att rutinmässiga undersökningar inte tilläts. Ögonundersökning har använts under . Om- kring 15–av dem som genomgått ögonundersökning och tas in för blodprov testar negativt.106 Utfallet är, till skillnad från vid alkoholutandningsproven, delvis beroende av hur påverkad och hur samarbetsvillig testpersonen är, vilken erfarenhet den som utför undersökningen har, samt ljus- och väderförhållanden. Den statistik som finns tillgänglig ger dock enligt vår mening stöd för att analys av ögonrörelser är en tillförlitlig teknik för att avgöra om en person är påverkad av narkotika. Undersökningsmetoden har också fördelar givet den miljö och de förutsättningar som råder vid en vägkontroll. En ögonundersökning kräver till exempel inte någon omfattande utrustning eller avancerad utbildning. Tekniken upp- fyller enligt vår uppfattning de krav som bör ställas avseende tillför- litlighet och användarvänlighet. Analys av ögonrörelser med sensorteknologi utgör en vidare- utveckling av ögonundersökning enligt lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. Tekniken, som håller på att utvecklas, skulle möjliggöra en förkortad undersöknings- och analys- tid. Enligt uppgift från tar en fullständig ögonundersökning, vilket normalt krävs för att kunna bygga skälig misstanke, omkring . Om analysen av ögonrörelser skulle kunna utföras med hjälp av sensorteknologi skulle tidsåtgången för provtagning och analys understiga . Detta skulle ha stor betydelse för möjligheterna att genomföra sållning för narkotika i trafiken på ett effektivt sätt som olägenheten för den enskilde minskar. Vi ser ingen anledning att begränsa möjligheten till sållning för narkotika i trafiken till att avse just ögonundersökning i dess nuva- rande form, utan anser att även icke undersökningar av ögon och ögonrörelser bör kunna komma i fråga. 1998/99:43, s. 32 f. 106Enligt de siffor som angavs i hemställan som låg till grund för etiska råds yttrande testar 20–av dem som tas med in för blod- eller urinprov negativt. I den forskningsplan som fogats till ansökan till avseende pilotprojekt om utvärdering av sållningsinstrument för narkotika med hjälp av ögonrörelser angavs att av dem som efter undersök- ning vid vägkontroll uppskattas vara drogpåverkade också visar sig vara det. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika Salivtester – tillförlitlighet och användarvänlighet Samtliga våra nordiska grannländer använder salivbaserade sållningsinstrument för narkotika. Tekniken har succes- sivt förbättrats och det finns numera ett flertal instrument på mark- naden. Ett antal av dessa, bland annat det som används i , har i oberoende studier visat sig vara i princip lika tillförlitliga som de ögonundersökningar som den svenska polisen använder.107 Salivtes- terna kräver visserligen mer utrustning än en ögonundersökning, men instrumenten är portabla och kan hanteras utan omfattande utbild- ning. De instrument som används i kan detektera cannabis, amfetamin, metamfetamin, kokain, bensodiazepiner och opiater. Detta innebär att flertalet av de vanligaste drogerna i trafiken täcks in. Analystiden för de salivbaserade instrument som används i våra nordiska grannländer ligger på omkring , vilket mot- svarar tiden för att genomföra en ögonundersökning. Ett salivtest är dock, till skillnad från en ögonundersökning, inte beroende av yttre omständigheter som väder- och ljusförhållanden. Vidare kan använd- ningen av ett salivbaserat instrument minska risken för att den en- skilde upplever sig utlämnad till en polismans subjektiva tolkning vid en ögonundersökning. Vi bedömer att salivprov uppfyller de krav som bör ställas avseende tillförlitlighet och lämplighet för att kunna komma i fråga för sållning i trafiken. Andra tekniker och metoder – tillförlitlighet och användarvänlighet Utöver analys av ögonrörelser och salivtester finns en rad ytterligare metoder som används för provtagning för narkotika. Vi är dock av uppfattningen att dessa av olika anledningar inte lämpar sig för såll- ning vid en vägkontroll. I vissa fall, som beträffande blodanalys, bör provtagningen ut- föras av medicinskt utbildad personal. Detta gör att metoden inte kan användas vid vägkontroller. Håranalys är ett annat exempel som, i likhet med blodanalys, kräver teknik som inte kan tillhandahållas 107Enligt en studie från den norska folkhälsomyndigheten () visade DrugTest 5000, det instrument som används av den norska polisen, korrekt positivt resultat för narkotika i 68–av fallen. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika eller hanteras vid en vägkontroll. Dessutom visar analys av hår inte om testpersonen är påverkad av narkotika vid provtagningstillfället, utan endast om han eller hon har intagit narkotika för sedan. Tekniken påminner i denna del om analys av urin. Urinanalys används för att undersöka om en person brukat narkotika. Det är dock endast så länge som en drog befinner sig i blodet som den normalt sett utövar någon påverkan på förmågan att framföra ett fordon. Varken hår- eller urinanalys lämpar sig därför för sållning för narkotika i trafiken. Hud- eller svettanalys har framhållits som möjliga tekniker för sållning för narkotika i trafiken. Den här typen av analyser visar mer aktuella uppgifter avseende narkotikaintag än håranalys. Prov- tagningsmetoden innefattar dessutom inte några stora intrång i den personliga integriteten. Eftersom provet tas från huden föreligger dock risk för kontamination; att en person har spår av narkotika på kroppen behöver inte per automatik avspegla ett faktiskt intag. Detta är enligt vår mening problematiskt. Vidare finns det oklarheter angående teknikens tillförlitlighet. Vi anser därför inte att metoden är lämplig för sållningsprov för narkotika i trafiken. Proportionalitetsbedömning och sammanfattande slutsatser En förutsättning för att en reglering som möjliggör sållning för narkotika i trafiken ska införas är, som nämnts ovan, att detta är proportionerligt vid en avvägning mellan å ena sidan behovet och nyttan av en sådan reglering och å andra sidan det men eller intrång som regleringen kan förväntas innebära. Vi har ovan kommit fram till att undersökning av ögon och ögonrörelser samt salivprov är tekniker som är tillräckligt tillförlit- liga för att användas för sållning för narkotika. Vi anser dessutom att de uppfyller de krav som bör ställas avseende användarvänlighet och lämplighet. Båda metoderna är mer tidskrävande än ett sållningsprov i form av ett utandningsprov. Detta medför visserligen att sållning för narkotika kommer att vara mindre resurseffektivt, och därmed dyrare, än nuvarande sållningsprov för alkohol. Teknik- utvecklingen går emellertid framåt och utvecklingen av analys av ögon och ögonrörelser med hjälp av exempelvis sensor- teknologi skulle förkorta tidsåtgången avsevärt. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika för salivprov kommer med största sannolikhet att minska i takt med att tekniken vidareutvecklas och förfinas. Det bör vidare framhållas att kampen mot narkotika är en prioriterad fråga i svensk brotts- bekämpning. En minskad förekomst av narkotika i trafiken skulle dessutom innebära minskade kostnader till följd av narkotikarela- terade olyckor, vilket påverkar samhället i stort. Vi anser samman- taget inte att tidsåtgången utgör ett hinder mot att de aktuella teknikerna ska kunna användas för sållning för narkotika i trafiken. I fråga om integritetsaspekterna och andra motstående intressen är vi av uppfattningen att varken ögonundersökning eller salivprov innebär så stora intrång i den personliga integriteten att dessa i sig är olämpliga tekniker för ändamålet. Vad gäller en undersökning av ögon och ögonrörelser är detta visserligen, precis som ett utandningsprov, en typ av kroppsbesiktning. En ögonundersökning omfattar dock endast yttre iakttagelser av ögonens utseende och funktion. Integritetsintrånget kan därför inte anses vara så stort att det ensamt kan hindra att ögonundersökning skulle kunna utföras rutinmässigt. Att en ögonundersökning skulle kunna anses vara mer integritetskränkande än ett utandningsprov påverkar inte denna bedömning.108 I likhet med ögonundersökningar har salivproven varit föremål för diskussion i tidigare, bland annat i samband med Riks- polisstyrelsens etiska råds yttrande 2013. Rådet ställde sig då tvek- sam till användning av salivtester när det inte förelåg misstanke om brott (avsnitt 8.7.2). Vi instämmer i och för sig i att användning av tvångsmedel mot enskilda som utgångspunkt bör kräva att det finns en brottsmisstanke samt att avsteg från den principen måste göras med stor försiktighet och vara väl motiverade. Vi bedömer dock att det har skett en viss förskjutning vad gäller avväg- ningen mellan skyddet för den personliga integriteten och behovet av effektiva verktyg för att bekämpa brottslighet.109 ligger ton- vikten i större utsträckning på att möjliggöra effektiv brotts- bekämpning och stärka säkerheten i samhället. Vidare behöver det integritetsintrång som en undersökning eller provtagning skulle medföra vägas mot behovet och nyttan av en reglering. Med hänsyn till ökningen av narkotika i trafiken är det angeläget att skapa 108Jämför resonemang i prop. 1998/99:43, s. 32. 109Se exempelvis kamerabevakningslagen (2018:1200) och lagen (2020:62) om hemlig data- avläsning. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika förutsättningar för de brottsbekämpande myndigheterna att stävja drograttfylleriet. En möjlighet att genomföra sållningsprov för nar- kotika skulle vara ett betydelsefullt bidrag till detta arbete. Det skulle också vara ett sätt att öka säkerheten, både i trafiken och i samhället i stort. Även de positiva erfarenheterna som finns från våra nordiska grannländer talar starkt för en lagändring. Vid en avvägning mellan de positiva effekter av en reglering om sållning för narkotika i trafiken samt det integritetsintrång och den olägenhet som en sådan lagstiftning skulle innebära för den enskilde är det vår slutsats att det förra väger betydligt tyngre. Även om såll- ningsprov för narkotika skulle vara mer resurskrävande än utandningsprov för alkohol skulle det bidra till att minska både kostnader och det mänskliga lidande som narkotikarelaterade olyckor i trafiken leder till. Det skulle också utgöra en viktig del i den samlade kampen mot narkotika i samhället. Vår bedömning är följaktligen att en reglering om sållning för narkotika i trafiken bör införas samt att en lagstiftning i enlighet med vårt förslag är proportionerlig. 8.9.4Användning av sållningsprov för narkotika i trafiken I vårt uppdrag ingår även att ta ställning till vilka personalkategorier som ska ha rätt att utföra sållningsprov för narkotika i trafiken. Utöver poliser har också tjänstemän vid Kustbevak- ningen och befogenhet att utföra ögonundersökning enligt lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken (4 § aktuell lag). Motivet till att reglerna utformats på detta sätt har varit behovet av effektivitet i kontroll- och brotts- utredningsverksamheten.110 Genom ett ökat antal nykterhetskon- troller avseende droger kan fler drograttfylleribrott förebyggas och upptäckas. Det framstår som naturligt att tjänstemän vid och även fortsättningsvis ska kunna genomföra ögonundersökningar samt att de, under förutsättning att tekniken vidareutvecklas, även ska få genomföra ögonanalys med hjälp av sensorteknologi. Ur effektivitetssynpunkt framstår det även som lämpligt att tjänstemän vid och får befogenhet att genomföra salivtester. Varken provtagning eller hanteringen av 2007/08:53, s. 41. Trafiksäkerhetskontrollanter och sållning för narkotika analysutrustningen för salivanalys kan anses komplicerad och ur den enskildes synvinkel borde det rimligen inte utgöra någon principiell skillnad att testet utförs av sådana tjänstemän i stället för av en polis. Det finns enligt vår mening inte heller några skäl som talar mot att tjänstemän vid och skulle kunna genomföra salivtester. En sådan reglering kan inte heller anses möta hinder från rättssäkerhetssynpunkt eller medföra någon obefogad inskränkning av den enskildes integritet. De tjänstemän som ska utföra salivtesterna och analyserna av ögonrörelser bör ha motsvarande utbildning och kunskap som polis- män har för detta ändamål. Detta innebär ytterligare integritets- garantier och säkerställer att kraven på rättssäkerhet tillgodoses. Vad gäller bilinspektörer har dessa inte befogenhet att genomföra ögonundersökningar. Med hänsyn till bilinspektörernas roll och då de alltid tjänstgör tillsammans med polismän menar vi att det inte finns några starka skäl som talar för att de ska få befogenheter att genomföra ögonundersökningar och ta salivprov. Däremot är det ändamålsenligt att bilinspektörerna uppmärksammar tecken på drogpåverkan och då sådana bedöms finnas tillkallar polisman.111 För det fall att ett system med trafiksäkerhetskontrollanter införs anser vi att de inte bör ha befogenhet att genomföra ögonunder- sökning eller ta salivprov. En sådan ordning hade kunnat främja effek- tiviteten i kontrollanternas verksamhet.