sou · H9B323 · 2022-01-01 00:00:00 — Ett hinder för en kommun att avstå från att kräva utrymme för par- kering i högre utsträckning än är bestämmelsen i 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL, som syftar till att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning ska finnas lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (i praktiken motor- fordon för enskilt bruk). Regeln ger inte stöd för kommunen att i stället för parkering av bilar för enskilt bruk främja åtgärder för transporteffektivitet genom att besluta om utrymmen för gång, cykel, delningsfordon och andra tjänster för mobilitet och system för persontransporter och leveranser. Även om parkeringstalen för flerbostadshus i många tätorter nu sätts lägre (eller till och med är noll) för att hushålla med mark och resurser är parkeringsregleringen densamma och stöder inte en sådan hushållande inriktning. Medveten planering för ett underskott på parkeringsyta på den egna fastigheten hindras dock inte av bestämmelser i så länge det inte alltför mycket går ut över de kringboendes enskilda intres- sen. En medveten planering för större underskott av bilparkering, som inte täcks upp av utpekad yta i närområdet, riskerar dock, för- utom att bryta mot dagens bestämmelser i , att leda till att bilar i området omkring fastigheten konkurrerar om platser med kring- boende. Om detta inte åtgärdas genom olika styrinstrument (pris, mobilitetsåtgärder) leder den ökade konkurrensen till en oönskad trafiksituation. Möjligheter att ordna nya former av parkering enligt dagens bestämmelser i I flera kommuner drivs testprojekt med så kallat bilfritt boende. Parkeringsköp används som ett viktigt verktyg för att hålla nere parkeringsytorna. Flexibla parkeringstal är en metod för kommunen för att skapa förutsättningar för effektivare markutnyttjande som i sin tur kan leda till en mer attraktiv stadsmiljö. Flera rapporter vitt- nar dock om att kommuner som använder sig av flexibla parker- ingstal vid exploatering ofta inte når så långt i att minska parker- ingsytan som de önskar. Flera kommuner som infört flexibla parker- ingstal rapporterar att byggherrarna ännu inte tagit vara på de möjligheter till minskade krav på att anlägga parkeringsplatser som flexibiliteten erbjuder38. De ekonomiska drivkrafterna för byggher- ren att minska antalet parkeringsplatser är starka, men når bara ned till en viss gräns. Genomslaget för låga/flexibla parkeringstal och nya mobilitetslösningar blir större ju dyrare tomtmarken är. Dyr tomt- mark ställer högre krav på ekonomisk avkastning vilket ökar intres- set för annan markanvändning än parkering. IVL pekar i Att styra mot minskad bilparkering – om , p-tal och mobilitetsåtgärder också på att för att kommuner ska kunna minska parkeringsytan vid nybyggnation krävs engage- rade tjänstepersoner och politiker som systematiskt och strategiskt arbetar med flexibla parkeringstal och med att skapa förutsättningar för byggherrar att implementera mobilitetstjänster. Det krävs alltså ett aktivt och målinriktat arbete som till viss del kan få stöd av PBL genom bland annat tydligare möjligheter i exploateringsavtalen. 6.4.2Vår syn på reformbehovet Vi har identifierat behov av författningsförändringar för att kommu- ner ska kunna avstå från att kräva utrymme för parkering i högre utsträckning än . Att avstå från att kräva utrymme för parkering av bil för enskilt bruk i stadsmiljö bedömer vi skulle utgöra en effektiv åtgärd för ökad transporteffektivitet och tillgänglighet till gång-, cykel- och kollektivtrafik som flera kommuner redan tilläm- par. Det behövs dock verktyg som utgör ett tydligt beslutsstöd för alla landets kommuner och som bekräftar de kommuner som redan tillämpar en sådan lösning. Sådana verktyg ökar också för- utsägbarheten för fastighetsägare. Möjligheten att avstå från att kräva utrymme för bil för enskilt bruk behöver kopplas till krav på, 38IVL (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet – kommunala parker- ingsstyrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554. eller redovisning av, åtgärder som tillgodoser transportbehov på annat sätt. Ytterligare ett reformbehov som vi tror kan förstärka det först- nämnda behovet är möjligheten att reservera uppställningsplatser för delningsfordon i gatumiljö39. Vi ser även ett behov av att bättre strategiska verktyg tas fram så att kommuner kan arbeta med parkeringsutredningar för större om- råden vid planering av ny bebyggelse. Det är ett återkommande argu- ment att parkeringsreglering fordrar ett områdesperspektiv på stads- delsnivå och att det saknas relevanta verktyg för detta. Vi konstaterar att i samband med mobilitetsåtgärder behöver estetiska, konstnärliga och kulturhistoriska värden tas till vara och utvecklas och miljöer gestaltas för att vara tillgängliga för alla enligt politiken för gestaltad livsmiljö. Vi uppfattar också att det finns ett stort reformbehov när det gäller parkeringsprissättning i syfte att styra parkeringar på ett sätt som gynnar transporteffektivitet och attraktiva städer och att detta reformbehov är starkt kopplat till utrymmeskraven. Behovet ligger dock utanför utredningens direktiv att hantera. 39SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. 7Samverkan mellan aktörer i samband med planering Enligt direktiven ska vi undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare, genom exempelvis utvecklade avtalsfor- mer, kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt (2010:900), PBL, så att åtgärder för ökad trans- porteffektivitet som bl.a. leder till att minskad miljö- och klimat- påverkan kan uppnås. I uppdraget ingår även att se över kedjan av åtgärder för transporteffektivitet som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter, från planerings- och anläggningsskede till drift och underhåll av åtgärderna. I kapitel 5 redogör vi för begreppet transporteffektivitet. I detta kapitel beskriver vi fysiska och icke-fysiska åtgärder som olika medel för att främja transporteffektivitet. Dessa åtgärder benämns i tillämp- ningen på olika sätt. I detta kapitel använder vi mobilitetsåtgärder som synonymt med de fysiska åtgärderna och mobilitetstjänster som syno- nymt med de icke-fysiska åtgärderna. Mobilitetslösningar används emellanåt som samlingsnamn för mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster. I våra författningsförslag, som framgår i kapitel 1 och presen- teras i kapitel 8, använder vi transporteffektivitet som term för det över- gripande målet samt mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster som termer för medel för att uppnå målet. I förarbetena till PBL framhålls att en plan är ett resultat av sam- arbete mellan en rad representanter för olika intressen och att lagen ska ge utrymme för samhällets aktiva insatser för den gemensamma Samverkan mellan aktörer i samband med planering miljön i samverkan med alla berörda.1 I samband med genomförande av detaljplaner enligt PBL kan genomförandeavtal (markanvisnings- avtal och exploateringsavtal) ingås mellan kommunen och byggherren eller fastighetsägaren. Begreppet markanvisningsavtal tillämpas då kommunen är fastighetsägare och den kommunala förhandlingsposi- tionen främst grundar sig på fastighetsägandet.2 När marken ägs av byggherren används begreppet exploateringsavtal. I dessa fall baserar sig kommunens förhandlingsposition på det kommunala planmono- polet. Genomförandeavtalen är civilrättsliga. PBL reglerar vissa ramar för avtalen. Samverkan sker i en del fall utan samband med planering enligt PBL och ibland i samband därmed, men på ett annat sätt än vid genom- förandeavtalen. Enligt erfarenheter genomförs åtgärder för ökad transporteffektivitet också genom andra civilrättsliga avtal mellan kommun och byggherre. Inledningsvis ska följande sägas om begreppen samverkan och långsiktigt hållbara avtal. I betänkandet Medfinansiering av transport- infrastruktur3 beskrivs olika former av samverkan då skilda organisa- tioner ska sköta olika delar. I det fallet avsågs samverkan kring att bygga och förvalta transportinfrastruktur. Genomgången är en gene- rell beskrivning av samverkan och kan därför beskriva samverkan även i detta betänkande. Det finns flera former för samverkan. I dess enklaste form består den av att ett remissyttrande inhämtas från berörda parter. Den formen är mycket vanlig och tillämpas regelmässigt i det fall yttrande ska inhämtas enligt bestämmelser i förordning eller lag. Även om samverkan före- kommer i andra former finns ofta det formella kravet på skriftligt ytt- rande eller att intressent bereds möjlighet att avge yttrande. Nästa steg i samverkan brukar beskrivas som en dialog där ett större utrymme ges för att redovisa ståndpunkter och motiven för dessa. Denna form för samverkan är ofta förekommande bland parter som har anledning att ha frekventa kontakter med varandra. Fördelen är att berörda parter kommer tidigare in i processen än vad som sker via ett skriftligt yttrande sent i processen. 1985/86:1 s. 203. 2Regler om markanvisningsavtal finns i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. 3SOU 2011:49, s. 17–18. Samverkan mellan aktörer i samband med planering Inte sällan får samverkan karaktären av förhandling. Den kan föregås av försök att komma fram till en gemensam lösning men innebär normalt att ett kvalificerat förhandlingsunderlag tas fram. Ett framtagande av förhandlingsunderlag kan ibland ske i ett gemensamt projekt eller sepa- rat hos respektive part. I de sammanhangen formuleras det man är över- ens om och de kontroversiella frågorna och vilka konsekvenser som kan följa av olika lösningar. I utredningen avses i huvudsak, såsom vi tolkar det, samverkan med avsikt att leda till en överenskommelse om åtgärder för transport- effektivitet. Ett avtal som håller långsiktigt kan i detta sammanhang vara ett avtal som gäller efter antagandet av en detaljplan och när bebyggelsen är uppförd. I långsiktigheten ryms också frågan om hur man tillser att avtalet följer med vid en överlåtelse av fastigheten. För att de åtgärder som parterna avtalat om ska finnas tillgängliga lång- siktigt, är det också viktigt att parterna uppfyller vad som avtalats och att det som avtalats också följs upp på något sätt. Nedan följer en genomgång av genomförandeavtalen enligt PBL, dess rättsliga förutsättningar och hur de används för att åstad- komma mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. 7.2Rättsliga förutsättningar för markanvisningsavtal och exploateringsavtal 7.2.1Avtalslagen och några rättsliga principer En kommun är i enlighet med 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsfor- men i sin utövning av den offentliga makten bunden av lag, den så kallade legalitetsprincipen. En kommuns verksamhet inom ramen för det så kallade kommunala planmonopolet utgör utövande av offentlig makt. En kommun kan därigenom vid utövandet inte ställa upp andra krav än sådana som följer av lag. Ett genomförandeavtal, oavsett form, reglerar genomförandet av en detaljplan. Kommuner får därmed inte ställa krav utöver de som framgår av PBL, PBF och BBR.4 När kommuner ingår markanvisningsavtal och exploateringsavtal måste de följa avtalslagen5, bland annat reglerna om rättsstridigt tvång. Kommuner får genom avtalen inte tillförsäkra sig åtaganden från enskilda parters sida som går längre än som är förenligt med 2013/14:126 s. 220–221. 5Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. Samverkan mellan aktörer i samband med planering byggnadslagstiftningens syften.6 Kommuner måste också hålla sig inom ramarna för kommuners kompetens enligt kommunallagen (2017:725). När kommuner agerar inom ramarna för sin kompetens måste de beakta allas likhet inför lagen och vara sakliga och opartiska (1 kap. 9 § regeringsformen), den så kallade objektivitetsprincipen. Kom- muner ska även behandla alla lika fall på samma sätt, den så kallade likställighetsprincipen. Principen kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen (2017:725) och kommunerna är enligt denna princip skyldiga att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat.7 Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grup- per av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Detta innebär att den kommunala verksamheten, särskilt i den mån den direkt berör enskilda kommunmedlemmar, bör vara systematisk och att systema- tiken ska vara sådan att den kan betecknas som rättvis.8 7.2.2Framväxten av reglerna för markanvisningsavtal och exploateringsavtal Regler om markanvisningsavtal och exploateringsavtal infördes . Beträffande markanvisningar ska kommuner anta riktlinjer för mark- anvisningar.9 Beträffande exploateringsavtalen infördes också bestäm- melser om vad avtalen får innehålla. var den rättsliga grunden för exploateringsavtalen de så kallade exploatörsbestämmelserna i . Exploatörsbestämmel- serna byggde på tvingande myndighetsbeslut och innebar bland annat att en fastighetsägare kunde bli tvungen att avstå mark för allmänna platser i en detaljplan, eller förpliktigas att bekosta vissa anläggningar, bland annat för gator och vägar. Ägaren kunde få avstå 6Det är mycket ovanligt att byggherrar vänder sig till domstol med krav på ogiltigförklaring. I rättsfallet NJA 1980 s. 1 hade en kommun i ett exploateringsavtal angett att fastighetsägarna solidariskt skulle fullgöra avtalet och att det var ett krav för att byggnadslov skulle kunna erhållas. ansåg att kommunen genom avtalet hade tillförsäkrat sig åtagan- den från de enskilda parternas sida som gick längre än som är förenligt med byggnadslagstift- ningens syften. Kommunen ansågs därigenom ha utövat tvång mot fastighetsägaren och tvånget ansåg som rättsstridigt tvång enligt 29 § avtalslagen. Kommunen kunde därför inte göra det solidariska ansvaret gällande mot fastighetsägaren. 2013/14:126 s. 219–220 och prop. 2016/17:45 s. 17. 1990/91:117 s. 149–150. 9Reglerna finns i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar (markanvis- ningslagen). Samverkan mellan aktörer i samband med planering mark om det kunde anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kunde väntas få av att planen genomfördes. Med nytta avsågs i första hand den värdeökning som kunde antas komma bli följden av att fastigheterna bebyggdes genom detaljplanen. Exploatörsbestämmelserna tillämpades i begränsad omfattning. Flertalet kommuner valde i stället att förhandla och teckna avtal med byggherrar och fastighetsägare. Skälen var dels den formella proces- sen, dels de begränsningar som fanns beträffande vad ett beslut kunde omfatta. Exploateringsavtalen hade i regel ett betydligt vidare perspektiv på plangenomförandet.10 Efter att exploateringsavtal blev vanligt förekommande uttryckte byggherrar och fastighetsägare en maktobalans i de krav kommunen ställde för att ingå exploateringsavtalet. Beträffande behov av regler- ing av exploateringsavtalens innehåll framgår av förarbetsuttalandena att kommunens förhandlingsposition inför tecknande av ett exploa- teringsavtal byggde, förutom exploatörsbestämmelserna, även på det så kallade kommunala planmonopolet11. Kommunens starka förhand- lingsposition i kombination med de då i vissa fall oklara förutsätt- ningarna för kommunens krav på innehåll i ett exploateringsavtal kunde medföra svårigheter att förutsäga vilka åtaganden som en byggherre eller fastighetsägare kunde få ta på sig. Syftena var att skapa transparens, förutsägbarhet och bättre balans mellan de avtals- slutande parterna samt förutsättningar för likabehandling av olika exploatörer och en effektiv planprocess.12 Kort ska nämnas att det enligt 8 kap. 4 a § PBL är förbjudet att ställa egna krav (så kallade särkrav) på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning och i samband med genomförande av detaljplaner. Förbudet infördes på grund av att kommunerna ibland ställde högre krav än vad som angavs i PBL i samband med genomförande av detaljplan.13 Förbudet kan enligt förarbetsuttalan- dena sägas innebära en precisering av legalitetsprincipen, det vill säga kravet på lagstöd.14 Denna utredning berör inte byggnadsverks tekniska egenskaper, varför det saknas anledning att ytterligare beskriva frågan om särkrav. 2013/14:126 s. 155. 11Det så kallade planmonopolet kommer till uttryck i 1 kap. 2 § PBL där det anges att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, 2013/14:126 s. 151 och 161. 2013/14:126 s. 220–221. 2013/14:126 s. 222 och SOU 2012:86. Samverkan mellan aktörer i samband med planering Markanvisningsavtal definieras i 1 kap. 4 § PBL som ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. När kommunen äger marken är grunden för avtalet alltså inte detaljplanen utan markförsäljningen. Kommunen och en byggherre kan skriva markanvisningsavtal när kommunen äger marken och avser att överlåta den till byggherren. Marken planläggs då för att tillåta exploateringen. Markanvisnings- avtalet i sig innehåller inte en överlåtelse av marken utan är en option om en framtida försäljning eller upplåtelse med tomträtt. Många kommuner har genom strategiska markköp skaffat sig långsiktig rådighet över den fortsatta stadsutvecklingen. Riktlinjerna för kommunala markanvisningar ska innehålla kommu- nens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläg- gande villkor för markanvisningar samt principer för markprissätt- ning. Med utgångspunkter och mål avses framför allt principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detalj- planer samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark. Riktlinjerna ska ge byggherrar besked om vad som kan för- väntas av kommunen i form av handläggning och beslut om mark- anvisning. Riktlinjerna är vägledande och är därmed inte bindande för varken byggherren eller kommunen.15 Markanvisningslagen innehåller endast ovan nämnda krav på rikt- linjer. Det finns inte, som för exploateringsavtal, någon bestämmelse i lagen som reglerar markanvisningsavtalens innehåll. Däremot, när markanvisningar upprättas för genomförande av en detaljplan, om- 2013/14:126. En enklare planprocess, s. 151. Samverkan mellan aktörer i samband med planering fattas avtalet av förbudet i 8 kap. 4 a § PBL mot krav som går utöver PBL, så kallade särkrav.16 Ett exploateringsavtal har alltid samband med genomförande av detaljplan. Markanvisningsavtal däremot, kan upprättas utan att det är frågan om genomförande av en detaljplan. När det gäller markanvisningsavtal handlar kommunen ibland inte utifrån sin offentliga makt, utan i egenskap av fastighetsägare. När markanvisningsavtalet inte avser genomförande av detaljplan, finns det enligt förarbetsuttalandena i princip inga hinder för att i avtal ställa upp villkor om krav avseende byggnadsverks tekniska egen- skaper som går utöver kraven i PBL.17 Markanvisningen utgör ofta ett inledande skede i plan- och bygg- processen och har därför betydelse för vilka projekt som realiseras. Det kan också förekomma att markanvisning sker för ett område som är planlagt men inte bebyggt. Kommuner använder olika metoder för att välja ut vilken bygg- herre som ska få en markanvisning. Det finns inga regler om hur detta ska gå till utan det sker på olika sätt. Det kan handla om direkt- anvisning, tävlingsförfarande eller anbudsförfarande. Direktanvisning sker då en byggherre själv uppmärksammar kom- munen på mark som byggherren skulle vilja exploatera. Kommunen bedömer om det är genomförbart och kan i så fall direktanvisa marken till byggherren. Markanvisning kan också ske genom ett anbudsförfarande då alla intresserade företag får skicka in förslag som kommunen bedömer utifrån givna kriterier. Kriterierna kan exempelvis gälla pris, material- val, utformning och upplåtelseform. Markanvisningstävlingar är ett annat sätt att använda markanvis- ningar som styrinstrument utan att kommunen blir ifrågasatt att gynna viss byggherre. Kommunen vänder sig då till flera byggherrar och kommunen ingår sedan avtal med den som bäst möter kom- munens kriterier för marköverlåtelsen. Det vanliga är att kommunen 16I propositionen En enklare planprocess (2013/14:126, s. 222) drog regeringen slutsatsen att med ”genomförande av detaljplan” avses alla handlingar som kommunen vidtar som ett led i genomförandet av en detaljplan, exempelvis ingående av exploaterings- eller markanvisnings- avtal. 2013/14:126 s. 219–220. Samverkan mellan aktörer i samband med planering upplåter marken till den byggherre som betalar mest. har marken i ett eller flera delområden i stället upplåtits till ett fast pris. Det avgörande för vem som får markanvisningen blir då i stället vilken byggherre eller vilka byggherrar som bäst uppfyller ett antaget kvalitetsprogram. Det finns också exempel på att en grupp bygg- herrar tillsammans med kommunen utvecklar kvalitetsprogrammet antingen som ett underlag för att slutligt bjuda in byggherrar till att få en del av området för exploatering eller som program till det fort- satta detaljplanearbetet. Markområdets utformning utvecklas sedan i en förhandlingsprocess till formella planer. Det slutliga mark- anvisningsavtalet kan i vissa fall ingås efter detaljplanens antagande. Exploateringsavtal definieras i 1 kap. 4 § PBL som ett avtal om genomförande av detaljplan och om medfinansieringsersättning mel- lan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare för mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Kommunen ska enligt 6 kap. 39 § PBL anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för exploateringsavtal som kommunen av- ser att ingå. Av riktlinjerna ska det framgå vilka principer kommunen använder för fördelning av kostnader och intäkter och andra förhål- landen för genomförandet av detaljplaner. Riktlinjerna kan vidare ange de övergripande principerna för vilka åtgärder och kostnader som kommunen avser att få täckning för genom ingående av exploa- teringsavtal och på vilka grunder detta ska ske.18 Riktlinjerna kan även redovisa andra kommunala önskemål som kommunen avser att reglera i exploateringsavtal och som det kan vara av betydelse för byggherrar och fastighetsägare att ha kunskap om för att i förväg kunna bedöma konsekvenserna av en framtida planläggning. Riktlinjerna kan knytas till andra politiskt beslutade dokument som en översiktsplan, till riktlinjer för bostadsförsörj- 2013/14:126 s. 150. Samverkan mellan aktörer i samband med planering ningen, till ställningstaganden kring kommunens tomtprissättning eller till ett annat motsvarande program eller beslut.19 Exploateringsavtalen får enligt 6 kap. 40 § första stycket PBL gälla åtaganden om att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och anläggningar för vatten- försörjning och avlopp samt andra åtgärder. Enligt paragrafen får ett exploateringsavtal avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera vissa åt- gärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genom- föras. De åtgärder som det handlar om är bland annat anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vatten- försörjning och avlopp. Det handlar inte bara om åtgärder inom ett specifikt detaljplaneområde. För att en bebyggelse ska kunna kom- ma till stånd enligt planen kan det också vara nödvändigt att vidta åtgärder utanför det område som den aktuella detaljplanen avser.