sou · H9B3103 · 2022-01-01 00:00:00 — Utöver säkerhetsaspekterna finns det även mer allmänna påpekanden som kan göras om att en stor konsultanvändning gör det svårare för verksamheten att bygga upp en egen långsiktig kompetens.6 Utredningen menar att konsultanvändning inte bara inverkar på uppbyggnad av den långsiktiga kompetensen hos myndigheten utan även påverkar förutsättningar för lärande och uppbyggnad av kompetens inom staten i stort. Utredningen finner därför att konsultanvändning i kärnverksamheten vid Totalförsvarsanalys kan vara problematisk. Myndigheten kommer att hantera och analysera synnerligen skyddsvärd information. Det är då viktigt att minimera eventuella sårbarheter genom att säkra att kärnverksamheten så långt som möjligt löses av personal som myndigheten har full rådighet över. Mot denna bakgrund anser utredningen att konsultanvändning i kärnverksamheten vid Totalförsvarsanalys så långt som möjligt bör undvikas. Om konsulter ska anlitas bör det i huvudsak vara för väl avgränsade uppgifter som inte omfattar säkerhetskänslig verksamhet. 6Utvärdering på olika områden – En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter, Statskontoret 2014:7, s. 10. Sak- och metodkompetens vid myndigheten 11.4Behov av särskilda kompetenser inom myndigheten Förslag: Totalförsvarsanalys bör inom myndigheten ha kompe- tens inom följande områden: statsförvaltningens styrning och uppföljning, militärt och civilt försvar, kommuners och regioners verksamhet, näringslivets förutsättningar, civilsamhället, finansiell styrning, samhällsekonomi och juridik. Som utredningen tidigare anfört är det många sektorer och områden i samhället som ingår i totalförsvaret. Oavsett den ambitionsnivå som beslutas när det gäller resurssättning av Totalförsvarsanalys kan det antas att myndigheten kommer att behöva söka och utveckla personal med multidisciplinär kompetens för att ha tillräcklig räckvidd och förmåga till uppföljning, analys och utvärdering. För att kunna dra slutsatser och även resonera om handlingsalternativ kommer myndigheten att behöva vara väl förtrogen med principerna och regelverken för styrning och uppföljning i statsförvaltningen. Myndigheten behöver självfallet även ha djupt kunnande om det militära och det civila försvarets strukturer samt dess historiska utveckling. Personalförsörjning samt anskaffning av materiel och infrastruktur av olika slag är centrala byggstenar i totalförsvaret. Det behöver därför finnas en kvalificerad kunskap om de mekanismer som omger och påverkar tillgången till och utvecklingen av dessa insatskomponenter. Behovet av kvalificerad kompetens på detta område accentueras om Totalförsvarsanalys, vid en uppskalning av verksamheten, även ska ha till uppgift att analysera och utvärdera kvaliteten på myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och särskilda satsningar. Det behöver även finnas kunnande om kommuners och regioners verksamhet samt styrningen och grunderna för samverkan inom det offentliga på nationell, regional och lokal nivå. Kunskap kommer också att behöva finnas i myndigheten om civilsamhällets och frivilligorganisationernas roll och delaktighet i totalförsvaret. Den gällande försvarspolitiska inriktningen pekar ut näringslivets centrala betydelse för totalförsvaret och för försörjningsberedskapen, behovet av ökad involvering av det privata näringslivet i planeringsarbetet och inrättandet av samverkansstrukturer för offentlig Sak- och metodkompetens vid myndigheten och privat samverkan på alla nivåer.7 Myndigheten behöver ha stadigvarande kompetens om näringslivets villkor och förutsättningar. Detta behövs för att myndigheten ska ha god förmåga att tolka näringslivets funktion, möjligheter och begränsningar i totalförsvarssystemet samt för förståelsen av de administrativa konsekvenser och andra kostnader som kan följa av olika krav och regler. Förmågan att bedöma om verksamheter genomförs kostnadseffektivt kräver delvis en annan kompetens än den sektors- och utvärderingskompetens som dagens analys- och utvärderingsmyndigheter har.8 Därför är kunnande om finansiell styrning och samhällsekonomi också angelägen för att myndigheten ska kunna analysera aspekter av effektivitet och kostnadseffektivitet i verksamheter. Totalförsvaret inbegriper hela samhället inklusive rättslig reglering av ansvar för uppgifter inom totalförsvaret. Detta medför att även juridisk kompetens kommer att behövas inom myndigheten för att vägleda Totalförsvarsanalys i sina analyser och bedömningar. De kompetensområden som utredningen uppräknar är givetvis inte avsedda att vara singulära expertkompetenser. Även om myndigheten kan komma att prioritera att ha viss expertkompetens på individnivå bör målsättningen vara att rekrytera individer med bred kompetens samt att myndigheten genom sitt arbetssätt sprider enskilda medarbetares kunnande i verksamheten som ett led i att höja kvalitet och bygga redundans för personalomsättning. I en mindre myndighet kan det också bli nödvändigt och resurseffektivt att vissa kompetenser samutnyttjas mellan stöd- och kärnverksamheterna, ex. kompetens rörande statsförvaltning, juridik, ekonomi och redovisning. Ett sådant samutnyttjande är inte alltid enkelt då exempelvis den juridiska och ekonomiska kompetens som krävs i utvärderingar av totalförsvaret kan behöva ha en något annorlunda profil än den som krävs för ledning och styrning av en myndighet. Utsikterna för samutnyttjande beror givetvis på vilka individer som myndigheten lyckas attrahera och den yrkeserfarenhet de har med sig. Utredningen vill här uppmärksamma på ytterligare aspekt som behöver tas i beaktande vid överväganden om samutnyttjande av kompetensen. Den interna kvalitetssäkringen av myndigheternas rapporter kommer sannolikt kräva att andra än de personer som deltagit i utredningsarbetet granskar aspekter rörande bl.a. 2020/21:30, s. 130. 8SOU 2018:79, s. 175. Sak- och metodkompetens vid myndigheten metod, sak, juridik och sekretess. Detta utgör alltså en begränsande faktor för den utsträckning som kompetenser kommer kunna samutnyttjas inom myndigheten. 12Den nya myndighetens resursbehov Kostnaden för den nya myndigheten är bl.a. beroende av hur många och hur komplexa uppföljningar, analyser och utvärderingar myndigheten ska ha möjlighet att genomföra . Enligt utredningsdirektiven ska utredaren beräkna kostnaden för den nya myndigheten givet en miniminivå samt vilka kostnader som är förknippade med en uppskalning av verksamheten. Försvarsberedningen uppskattade att kostnaden för att inrätta en myndighet med uppdrag att granska, utvärdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret uppgår till per år.1 Analys- och utvärderingsutredningen, som föreslog att tre nya analys- och utvärderingsmyndigheter skulle inrättas, bedömde att en myndighet för Trygghets- och säkerhetsanalys (som bl.a. skulle omfatta försvar) skulle tillföras resurser om , motsvarande 50 årsarbetskrafter från Försvarsmakten och MSB.2 I detta kapitel redogör utredningen för sin bedömning av ungefärliga kostnader för uppstart och löpande förvaltning av Totalförsvarsanalys. En kommande organisationskommitté kommer att behöva precisera och uppdatera bedömningen av bemanning, övriga kostnader samt närmare definiera organisationsstruktur för myndigheten. 1Ds 2017:66, s 214. 2SOU 2018:79, s. 236. Den nya myndighetens resursbehov 12.2Resursbehov vid en miniminivå En beräkning av minsta nivå på kostnad för en analys- och utvärderingsmyndighet för totalförsvaret behöver ta sin utgångspunkt i en bedömning av vilken storlek på kärnverksamheten som kan anses nödvändig för att myndigheten ska vara ett relevant och ett verkningsfullt tillskott till förutsättningarna att utveckla styrningen av totalförsvaret. En myndighet som ska täcka den bredd av samhällsfrågor som inryms i totalförsvaret kommer oavsett resursnivå behöva prioritera och göra urval för att säkerställa kvalitet i sin uppföljning, analys och utvärdering. Uppskattningen av resursbehovet behöver även förhålla sig till den nivå på stöd- och ledningsfunktioner som bedöms nödvändig för att fullgöra de grundläggande administrativa krav som ställs på myndigheter i allmänhet. Den behöver därutöver ta hänsyn till bl.a. de säkerhets- och skyddsarrangemang som behövs i en verksamhet som hanterar säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Den minsta omfattningen på kärnverksamheten behöver även stå i rimlig proportion till storleken på den grundläggande stödverksamhet som behöver finnas för en myndighet av detta slag. Bedömning: Den nya myndigheten beräknas behöva en grundläggande bemanning på 33 årsarbetskrafter när verksamheten är fullt utbyggd. Lednings- och stödverksamhet beräknas till 9 årsarbetskrafter Utredningen föreslår i avsnitt 10.1 att Totalförsvarsanalys ska ledas av en myndighetschef, tillika generaldirektör. Bestämmelser i säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) innebär att myndigheten även behöver ha en säkerhetsskyddschef direkt underställd myndighetschefen. Vid en eventuell samlokalisering med annan myndighet kan det övervägas om denna skyldighet kan uppfyllas genom samutnyttjande av funktionen med denna myndighet. Givet att myndigheten kommer att behöva hantera och sammanställa mycket skyddsvärd information kan det finnas motiv för att denna kompetens Den nya myndighetens resursbehov ska motsvaras av en årsarbetskraft vid myndigheten. Utredningen har därför i beräkningen utgått från att funktionen ska bemannas inom myndigheten och inte delas med annan myndighet. Till en grundläggande stödverksamhet hör även funktioner såsom verksamhetsplanering, verksamhetsuppföljning, arkiv, registratur, HR, ekonomiadministration, juridik, inköp, upphandling, informations- och kommunikationsstöd, it-stöd och kontorsservice. () har framhållit att ”en generell regel är att ju mindre myndigheten är desto mer angeläget är det, av både kostnads- och kompetensskäl, att samverka med eller anlita en annan myndighet för administrationen”3. Statskontoret har pekat på att en övervägande del av små eller medelsmå myndigheter redovisat att de haft egen personal för ekonomiarbete även när de varit fullservicekunder hos Statens servicecenter.4 Även om en mindre myndighet kan antas komma att nyttja leverantörer av administrativa tjänster bedömer utredningen att det i viss utsträckning kommer att behövas egen beställarkompetens av stödverksamhet. Det är också en erfarenhet som framkommit i de intervjuer som utredningen haft med analys- och utvärderingsmyndigheter. Utredningen bedömer att stödverksamheten även vid en lägsta nivå på omfattning för Totalförsvarsanalys verksamhet kommer att behöva en ledningsfunktion för stödverksamheten utöver myndighetschefen, såsom en administrativ chef eller kanslichef. Stödverksamheten kan organiseras som en egen avdelning eller som en funktion inom en gd-stab. I de intervjuer som utredningen haft med de sektorsanknuta analys- och utvärderingsmyndigheterna har det även framhållits att multidisciplinärkompetens i stödfunktionerna, exempelvis kombinerad juridisk och ekonomisk kompetens, är en nyckelfaktor för att klara bemanningen av en mindre myndighet. Det bör enligt utredningen tas i beaktande i organisationskommitténs rekryteringsarbete. Utredningen bedömer att lednings- och stödverksamhet vid den nya myndigheten sammantaget bör motsvara cirka 9 årsarbetskrafter. I denna uppskattning ingår inte behovet av chefer i kärnverksamheten, utan detta anges i stället i samband med bedömningen av kärnverksamheten. 3Myndighet startar – myndighet upphör. Att hantera organisations- och strukturförändringar i staten ur ett ekonomiadministrativt perspektiv, Handledning 2014:57, (), 2014. 4Kostnader för små myndigheter, Statskontoret, dnr 2017/229-5. Den nya myndighetens resursbehov Kärnverksamheten beräknas till 24 årsarbetskrafter Myndighetens kärnuppgift är att följa upp, analysera och utvärdera verksamheten inom totalförsvaret. För att myndigheten ska kunna svara upp mot de uppgifter som beskrivits närmare i kapitel 8 kommer det inom kärnverksamheten att behövas kvalificerade utvärderare och analytiker. En grundläggande uppföljnings-, analys- och utvärderingsverksamhet av effekter, måluppfyllelse och kostnadseffektivitet inom totalförsvaret bedöms kräva minst 22 årsarbetskrafter. Ledningen av kärnverksamheten bedöms därutöver kräva två chefer. På samma sätt som utredningen resonerat om i fråga om multidisciplinär kompetens avseende stödfunktionerna, bör ett liknande perspektiv tillämpas för kärnkompetenserna. Som utredningen framhållit i avsnitt 11.4 syftar detta bl.a. till att med begränsade resurser skapa förutsättningar för tillräcklig räckvidd och förmåga till att bedriva uppföljning, analys och utvärdering. Det kan även vara nödvändigt att i en mindre myndighet samutnyttja vissa kompetenser mellan stöd- och kärnverksamheterna, ex. kompetens rörande statsförvaltning, juridik och finansiell styrning. Sammantaget bedöms behovet av personella resurser inom kärnverksamheten till 24 årsarbetskrafter. Totalt kommer Totalförsvarsanalys därmed ha en grundläggande bemanning på 33 årsarbetskrafter när verksamheten är fullt utbyggd. Analys- och utvärderingsmyndigheter såsom Trafikanalys, Tillväxtanalys, IFAU och Vård- och omsorgsanalys hade mellan 34 och 38 årsarbetskrafter. De uppgifter som utredningen föreslår för Totalförsvarsanalys omfattar dock inte, som för vissa av dessa myndigheter, särskilda uppgifter avseende statistik eller forskning. Med beaktande av detta å ena sidan, och myndighetens bemanningsbehov för säkerhetsskydd å andra sidan, uppskattar utredningen att Totalförsvarsanalys kommer att ha en bemanning av verksamheten som är jämförbar i storlek med flera av de befintliga sektorsanknuta analys- och utvärderingsmyndigheterna. Den nya myndighetens resursbehov Bedömning: Den nya myndigheten beräknas ha ett anslagsbehov som uppgår till . Utredningen räknar med en bruttolön på för generaldirektören. Bruttolön för chef i kärnverksamhet respektive för administrativ chef beräknas till medan bruttolön för säkerhetsskyddschef uppskattas till . Inom stödverksamheten kommer det att finnas såväl personal med specialistkompetens med högre löneläge som personal med lägre lönelägen. Den personal som kommer att arbeta i kärnverksamheten kommer i hög utsträckning att vara erfarna utredare och experter. Behovet av erfaren kompetens gör att lönenivåerna kan antas ligga i det övre skiktet. Utredningen beräknar att bruttomedellönen för de anställda (exklusive gd och chefer) uppgår till . Lönekostnadspåslaget, inklusive semesterlönetillägg, uppskattar utredningen till . Tabell 12.1 Lönekostnader inkl. LKP (löneläge) Personal i kärn- och stödverksamhet Det fysiska säkerhetsskydd som kommer att behövas för Totalförsvarsanalys verksamhet inverkar på behovet och utformningen av myndighetens lokaler. Lokalbehovet för verksamheten påverkas även av ställningstaganden i fråga om arbetsplatser ska ordnas i ett öppet kontorslandskap eller om medarbetarna ska sitta i egna rum. Det arbetssätt som myndigheten etablerar kommer även påverka behovet av mötesrum för såväl interna som externa möten. Den nya myndighetens resursbehov externa besök ställer, för en myndighet med Totalförsvarsanalys uppdrag, vissa krav på lokaler ur säkerhetsskyddsynpunkt och kan även inverka på val av lokalisering och möjligheter till eventuell samlokalisering. ESV har beräknat ett genomsnittligt lokalinnehav per statligt anställd (exklusive Försvarsmakten) till strax för 2019.5 Lokalytan per anställd skiljer sig beroende på var i landet verksamheten är lokaliserad och påverkas även av verksamheternas art. I en rapport om utveckling av nyckeltal i statens lokalförsörjning presenterar ESV uppgifter om lokalytan per anställd mellan 2010–2015 för individuella statliga myndigheter. Utredningen noterar att det i denna rapport framgår att fem av de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna, som är av motsvarande storlek som föreslås för Totalförsvarsanalys, hade en genomsnittlig lokalyta på per anställd och att lokalytan i de flesta fall minskat under den undersökta perioden.6 ESV har även i tidigare studier påtalat att ”ett i branschen vanligt förekommande nyckeltal är, att per årsmedarbetare tyder på en ineffektiv användning av lokalerna”7. För en myndighet som i stor utsträckning ska hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter handlar lokalfrågan om mer än bara arbetssätt, resursutnyttjande och arbetsmiljö. Det handlar också om säkerhetsskydd, t.ex. att kunna arbeta med underlag som innehåller sekretessbelagd information utan andra personer runt omkring sig. Ett öppet kontorslandskap kan också försvåra att åstadkomma nödvändig sektionering (fysisk och verksamhetsmässig) av olika delar av den nya myndighetens arbete. Utredningen gör sammantaget bedömningen att en lokalyta per årsmedarbetare kan tjäna som ett riktmärke för Totalförsvarsanalys lokalbehov. Med 33 årsarbetskrafter innebär det ett lokalbehov om för myndigheten. ESV tar fram underlag för beräkning av prisomräkningstal för löpande hyresavtal och för avtal som tecknas under det kommande budgetåret. I beräkningen anges rikthyror för samtliga kommuner i sju grupperingar, se tabell 12.2. 5Statliga myndigheters lokaler i , ESV 2021:29, s. 58. 6Nyckeltal i statens lokalförsörjning, ESV 2017:49, s. 66 ff. 7Nyckeltal för OH-kostnader, ESV 2005:3, s. 20. SOU 2021:103Den nya myndighetens resursbehov Tabell 12.2 Rikthyror 20218 utanför tullarna, och , , , och I huvudsak kommuner nära och vissa större städer , , , , , , , , , , , , , , , . , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . De angivna rikthyrorna ger en indikation om att de årliga kostnaderna för myndighetens kontorslokaler kan variera mellan cirka en och , beroende på var i landet verksamheten lokaliseras. Med hänsyn tagen till vissa nyckeltal för särskilda säkerhetsskyddskrav för uppskattar utredningen att lokalkostnaden vid en lokalisering med närhet till uppgår till . Utredningen för ytterligare resonemang om lokalisering i kapitel 13. 8Rikthyrorna för grupperna i tabellen avspeglar marknadshyrorna för kontorslokaler i s.k. B-läge (ett läge nära men inte i kommunens centrala delar). Källa: ESV, dnr 2020-00002-1. Den nya myndighetens resursbehov Utöver kostnaderna för personal och lokaler kommer det att finnas utgifter för olika myndighetsgemensamma kostnader såsom personal- och kompetensfrämjande åtgärder, kontorsservice, vaktmästeri, städ, växel, reception, telefoni, arkivering, drift och underhåll av it-system, it-stöd, licenser, säkerhetslösningar och andra löpande driftskostnader. Det finns många faktorer som kan inverka på kostnaderna, bl.a. huruvida det blir möjligt för myndigheten att dela på vissa funktioner genom samlokalisering med en annan myndighet. Baserat på vissa nyckeltal för säkerhetskostnader och jämförelser med kostnaderna vid några analys- och utvärderingsmyndigheter uppskattar utredningen övriga löpande kostnader till . Nästan hälften av beloppet utgörs av säkerhetskostnader för vaktbevakning, vilket är en tillkommande kostnad jämfört med övriga analys- och utvärderingsmyndigheter. Denna kostnad kan reduceras om myndigheten samlokaliseras med en verksamhet som redan har erforderlig bevakning. Ett fullgott säkerhetsskydd i Totalförsvarsanalys verksamhet innebär behov av bl.a. skyddade samband, krypterad kommunikation, it-system för hantering av säkerhetskyddsklassificerade uppgifter m.m. Utredningen uppskattar dessa kostnader till . Inrättande av en ny myndighet innebär vissa initiala åtgärder och investeringar som till del kommer att behöva ordnas av en organisationskommitté. Vissa uppstartsåtgärder kan förväntas fortgå även efter det att myndigheten inrättats. Till angelägna uppstartsåtgärder hör bl.a. ordnade av lokaler för verksamheten, rekrytering av nyckelpersonal, upprättande av arkiv och diarium, inköp av kontorsinredning och kontorsutrustning samt säkerställande av att it-, personal- och ekonomisystem är operativa och förvaltade från start. Säkerhetssystem och särskild utrustning för hantering av säkerhetsskyddsklassi- Den nya myndighetens resursbehov ficerade uppgifter behöver också införskaffas. En visuell identitet (logotyp och grafisk profil) behöver likaledes etableras. En organisationskommitté disponerar i regel en kredit i Kammarkollegiet för betalning av utgifter som kommittén kommer ha för myndighetens bildande. Dessa kostnader kommer sedan att faktureras den nya myndigheten under dess första verksamhetsår och kommer då att fördelas på anslag respektive lån. De förhöjda kostnaderna för uppstart av myndigheten bedöms kunna hanteras inom ramen för myndighetens anslag eftersom bl.a. myndighetens personalkostnader kan förväntas vara lägre på grund av att den sannolikt inte kommer att vara fullt bemannad vid inrättandet utan kommer att behöva arbeta med att rekrytering av personal även efter inrättandet (se mer om denna bedömning i avsnitt 13.2). Utredningen har uppskattat dessa inledande kostnader till . Dessa uppstartskostnader kommer att behöva preciseras vidare av organisationskommittén. Anslagsbehov, låneram och räntekontokredit Sammantaget bedömer utredningen att anslagsbehovet för Totalförsvaranalys uppgår till , se tabell 12.3. Myndigheten bedöms även vid inrättandet behöva en låneram i om för verksamhetsinvesteringar samt en kredit på räntekontot i motsvarande av myndighetens förvaltningsanslag, dvs. Tabell 12.3 Totala kostnaderna år 1 Summa (anslagsbehov) Uppstartskostnader (enbart år 1) Den nya myndighetens resursbehov 12.3Resursbehov vid en uppskalning av verksamheten Bedömning: Vid en uppskalning av verksamheten enligt avsnitt 8.3.9. bedömer utredningen ett tillkommande resursbehov för Totalförsvarsanalys enligt följande: •Att närmare analysera och utvärdera kvaliteten på de myndighetsunderlag som legat till grund för regeringens beslut om reformer, investeringar och särskilda satsningar bedöms kräva 3 årsarbetskrafter. •Att sammanställa och tillgängliggöra väsentliga uppgifter om totalförsvaret och dess utveckling bedöms kräva 2 årsarbetskrafter. Vid en uppskalning av verksamheten med båda uppgifterna beräknas den nya myndigheten ha ett anslagsbehov som uppgår till strax . Utredningen bedömer att en eventuell uppskalning av verksamheten bör övervägas först efter att myndighetens verksamhet etablerats. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren beräkna vilka kostnader som är förknippade med en uppskalning av verksamheten. En uppskalning av verksamheten kan givetvis ske genom att myndigheten tillförs ökade resurser för att möjliggöra fler och mer komplexa uppföljningar, analyser och utvärderingar . Som ett alternativ till detta kan en uppskalning av verksamheten också ske genom att myndigheten får ytterligare uppgifter angivna i sin instruktion. Utredningen har i avsnitt 8.3.9 bedömt möjliga tillkommande uppgifter som Totalförsvarsanalys skulle kunna få vid en uppskalning av verksamheten. Dessa handlar om att svara för att genomföra kvalitetsbedömning av beslutsunderlag respektive att sammanställa och tillgängliggöra väsentliga uppgifter om totalförsvaret. Utredningen har bedömt att dessa uppgifter av resursskäl inte ska ingå i myndighetens uppdrag på en miniminivå av verksamheten men att det vid en upp- Den nya myndighetens resursbehov skalning av verksamheten kan övervägas att lägga till en eller båda uppgifter till myndighetens uppdrag. En mindre myndighet kommer att i högre utsträckning behöva göra ett urval och välja områden att göra nedslag i. För det fall nämnda tillkommande uppgifter ska prioriteras inom den miniminivå som beskrivits i avsnitt 12.2 är det angeläget det sker anpassningar i antalet analyser och utvärderingar som myndigheten förväntas göra och komplexiteten i dessa.