sou · H9B3101d2 · 2022-01-19 00:00:00 — Skillnaderna mellan olika hushållstyper är inte särskilt stor, men det kan konstateras att det är vanligare att ha låg ekonomisk standard , i relation till hur många som bara har , för hushåll med flera barn, både bland ensamstående och sammanboende. Trots att förmånerna i den ekonomiska familjepolitiken har stor betydelse för att minska den ekonomiska utsattheten har deras betydelse minskat markant . minskade andelen barnhushåll med låg relativ ekonomisk standard med nästan två tredjedelar tack vare förmånerna – från om förmånerna inte hade funnits till . minskade andelen bara med en tredjedel av förmånerna – från . I jämförelse med är det framför allt de behovsprövade bidragen som har mist sin förmåga att minska andelen ekonomiskt utsatta hushåll. 4Inkomsterna bygger dock på prognoser i FASIT snarare än faktiska inkomster . Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Det finns förstås inte något självklart svar på frågan hur mycket den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till att minska ekonomisk utsatthet. I ett samhälle där hushållens egna inkomster för av alla barnhushåll är otillräckliga för att nå över gränsen för låg ekonomisk standard, en andel som dessutom ökat något , är det dock tveklöst så att en sådan markant minskning av den ekonomiska familjepolitikens förmåga att avhjälpa den ekonomiska utsattheten är besvärande. Att det är de behovsprövade bidragens minskade förmåga som är den största orsaken till detta är en viktig bakgrund till utredningens överväganden och förslag. 11.2.2Inkomstprövade bidrag kan minska incitamenten för arbete Utredningen har i uppdrag att ha särskilt fokus på hushållens marginaleffekter och hur incitamenten att arbeta kan förbättras. Det gäller både överväganden kring hur månatliga inkomstuppgifter kan användas och förslag på regeländringar för att förbättra den fördelningsmässiga träffsäkerheten. Det bör redan inledningsvis påpekas att marginaleffekten bara är ett av flera mått på hur förändrade bidrag, skatter eller avgifter påverkar de ekonomiska incitamenten till arbete. Marginaleffekten av bostadsbidrag visar hur stor andel av en marginell bruttolöneökning, låt säga, som en individ eller ett hushåll inte får behålla (i disponibel inkomst) i det fall löneökningen minskar just bostadsbidraget. Ett annat mått som ofta används är tröskeleffekten. Detta mått beskriver hur stor andel av ett bruttolönebortfall som kompenseras av lägre skatt och de ekonomiska trygghetssystemen om en individ går från arbete till sjukdom eller arbetslöshet. Den principiella skillnaden mellan måtten är alltså att marginaleffekten beskriver vad som händer med den disponibla inkomsten vid en marginell löneökning medan tröskeleffekten beskriver effekten av ett kliv till eller från arbete. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Skillnaderna mellan måtten belyses bäst med ett exempel. En person som i utgångsläget inte har någon förvärvsinkomst alls har vanligen5 100 procents marginaleffekt om hen har ekonomiskt bistånd. Personen kan ha även andra bidrag, behovsprövade eller generella, men marginaleffekten blir ändå oavsett om de andra bidragen också är inkomstprövade. En marginell löneökning – som marginaleffekten är definierad utifrån – räknas av helt från biståndet. Men samma person kan ha en helt annan tröskeleffekt. I ett scenario där hen kan ta ett arbete som ger ökad löneinkomst på kan tröskeleffekten i utgångsläget vara till exempel . Den disponibla inkomsten utan lön men med bidrag på exempelvis är i detta fall kanske om försörjningsstöd räknas in. Med en löneökning på stiger den disponibla inkomsten till om rätten till övriga bidrag reduceras till som försörjningsstödet faller bort. Det finns tydlig evidens för att de marginal- och tröskeleffekter som uppstår som en följd av bland annat inkomstprövade bidrag har en negativ effekt på sysselsättningen. Ju högre marginal- och tröskeleffekt desto lägre incitament för arbete (och därmed ökad arbetsinkomst) och ju lägre incitament för arbete desto lägre faktisk sysselsättning. Därtill leder lägre sysselsättning och arbetsinkomst till högre bidrag när dessa inkomstprövas. är det viktigt att säga att den minskade sysselsättningen inte är lika stor som motsvarande minskning av incitament för arbete. För att mäta hur stor överföringen av ökade eller minskade incitament för arbete blir till en faktiskt ökad eller minskad sysselsättning, oftast mätt som förändring i inkomst, skattas ofta den så kallade elasticiteten i empiriska studier. Elasticiteten mäter den procentuella ökningen av sysselsättningen som följer av en procents ökning av den ekonomiska behållningen av ökad inkomst. Sådana uppskattade elasticiteter varierar stort mellan olika studier.6 5I 4 kap. 1 b § socialtjänstlagen finns en särskild beräkningsregel som under vissa förutsättningar ger den som har ekonomiskt bistånd möjlighet att få behålla en mindre del av en inkomst av anställning. I en uppföljning av 2016 (Jobbstimulans inom ekonomiskt bistånd – En uppföljning) konstateras att det är en mycket låg andel av alla hushåll som fått del av jobbstimulansen, t.ex. av alla barnhushåll med ekonomiskt bistånd. 6Se t.ex. et. The wage elasticity of labour supply: A synthesis of empirical estimates, De Economist (2008) 156:25–43 och mer specifikt för området familjepolitik och arbetsutbud – en översikt av svenska och ett urval av brittiska och amerikanska studier, Bilaga 5 till SOU 2001:24. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken En i sammanhanget relevant studie7 studerade sysselsättningen bland gifta kvinnor efter införandet av individuella inkomstgränser för gifta i bostadsbidraget 1997. Elasticiteten uppskattades till , det vill säga en ökning av den teoretiska behållningen av 1 procents ökad inkomst ledde till en faktisk ökning av inkomsten . Eftersom bostadsbidraget för hushåll med barn minskas av inkomstdelar ovanför inkomstgränsen är bostadsbidragets marginaleffekt för de hushåll vars inkomst ligger ovanför denna brytpunkt. Marginaleffekten från bostadsbidrag är emellertid 0 för inkomster under denna gräns. Många barnhushåll med låga inkomster har både bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd. Eftersom marginaleffekten av ekonomiskt bistånd i princip är är marginaleffekten också på marginella löneökningar – så länge de får åtminstone något ekonomiskt bistånd. Men tröskeleffekten är olika beroende på hur stor andel av disponibla inkomsten som kommer från respektive bidrag. Detta är viktigt att komma ihåg när ett förslag på ändrat bidragssystem ska konsekvensbedömas. Det kan mycket väl vara så att påverkan på marginaleffekter blir liten, men påverkan på tröskeleffekter blir stora. Ett drastiskt exempel är om den disponibla inkomsten bland alla bidragstagare i utgångsläget består av ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag är marginaleffekten i denna population i princip enligt ovanstående resonemang. Om ett reformerat bidragssystem införs som innebär att alla i stället har ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag påverkar detta inte marginaleffekten. Men tröskeleffekten kommer att påverkas kraftigt. Även underhållsstödet ger upphov till marginal- och tröskeleffekter. Den som är betalningsskyldig för underhållsstöd ska betala en viss andel av den inkomst som överstiger till . Denna andel varierar både beroende på hur många barn den betalningsskyldiga har att betala underhållsstöd för och också hur många barn som hen sammanlagt är underhållsskyldig för. Som mest kan den enskilda få betala av den överskjutande inkomsten, det vill säga marginaleffekten kan vara . I och med att det bara är inkomster som beaktas, uppstår inga marginaleffekter om inkomsten är lägre. 7IFAU, Hur känslig är gifta kvinnors sysselsättning för förändring i skatte- och bidragssystemet?, Rapport 2016:2. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken I och med att det högsta belopp som en bidragsskyldig kan behöva betala är det utbetalade underhållsstödet, ökar inte betalningsbeloppet när den bidragsskyldigas inkomst överstiger en viss gräns. För den som har så hög inkomst att hela underhållsstödet betalas, uppstår inga marginaleffekter av underhållsstödet. Den som är bidragsskyldig för underhållsstöd kan ha bostadsbidrag. En bidragsskyldig kan vid en inkomstökning därmed både få betala mer för utbetalt underhållsstöd till och få minskat bostadsbidrag. Marginaleffekten av de båda systemen adderas i denna situation och därtill läggs marginaleffekten av ökad inkomstskatt. I sammanhanget bör nämnas att vid beräkning av underhållsskyldigheten i ett avtal om underhållsbidrag kan marginaleffekten teoretiskt vara mycket hög. Om bara den bidragsskyldiga föräldern har ett överskott efter avdrag för förbehållsbelopp uppstår i princip en marginaleffekt på , det vill säga varje inkomstökning leder till en lika stor ökning av det belopp som ska betalas i underhåll så länge inte hela barnets kostnader redan är täckta. Det illustrerar att det kan vara något problematiskt att betrakta marginaleffekter när det gäller underhåll för barn. För det första finns det alltså marginaleffekter för frånlevande föräldrar, och även boföräldrar, även när dessa inte kan mätas eftersom de bara påverkar det privaträttsliga avtal som föräldrarna har. För det andra kan det upplevas som något problematiskt att tala om marginaleffekter när det gäller försörjning av barn. Att en förälder lägger hela eller en stor del av en ökad inkomst på utgifter för sina barn är kanske inte att betrakta som en marginaleffekt av traditionellt slag. Det utesluter inte att den som är bidragsskyldig för sina barn upplever det så. Att införa ett system byggt på månatligt inrapporterade inkomstuppgifter borde i princip inte innebära att marginal- eller tröskeleffekter förändras, givet att reglerna i övrigt är oförändrade. Däremot är det inte otänkbart att den snabbare återkopplingen mellan ökat förvärvsarbete och nedsatt bidrag synliggör bidragens effekt på det ekonomiska utbytet av förvärvsarbete. Påverkan på incitamenten för arbete av att införa system baserade på månatliga inkomstuppgifter har beskrivits i kapitel 9 i volym 1. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken 11.2.3Att hålla ned marginaleffekterna kan hämma behovsprövningen Som framgår ovan finns det skäl att hålla nere marginal- och tröskeleffekterna av bidragssystemen. Att en inkomstökning inte leder till samma minskning av bidragen får dock stora konsekvenser för hur bidraget fördelas mellan dem som får del av bidraget. En avvägning behöver alltså göras mellan å ena sidan en effektiv fördelning av bidraget efter behov och å andra sidan önskan att inte påverka de ekonomiska incitamenten för arbete. Förenklat kan en maximalt effektiv fördelning av bidraget sägas uppnås om alla som med egna inkomster inte klarar de levnadskostnader som krävs för att uppnå en viss nivå, får ett bidrag som täcker mellanskillnaden mellan den egna inkomsten och nivån på utgifterna för levnadskostnader som samhället anser rimligt. Om nivån på levnadskostnader som samhället anser rimligt sätts till 100 skulle alltså exempelvis den som har en egen inkomst på 20 få 80 i bidrag och den som har en inkomst på 95 få bidrag på 5. Ett sådant bidrag har en faktisk8 marginaleffekt på . Ett bidrag som inte alls påverkar de ekonomiska incitamenten för arbete är i en djupare mening svårt att konstruera. Bidraget bör som beskrivits inte ha några marginal- eller tröskeleffekter, det vill säga inte vara inkomstprövat (åtminstone inte i förhållande till inkomst av arbete eller andra inkomster som beror på arbetsinkomster). Ett sådant bidrag är det som brukar benämnas ett generellt bidrag, till exempel barnbidrag. Men även ett bidrag utan marginaleffekter kan påverka incitamenten för arbete. Ett tillräckligt högt bidrag som gör att det är möjligt att leva på bidraget utan eller med endast låg lön påverkar beslutet att arbeta eller inte. I forskningen diskuteras detta i termer av reservationslön. Reservationslönen är en teoretiskt bestämd lägsta lön som en enskild individ kan tänka sig för att över huvud taget ta ett jobb. Reservationslönen påverkas av inkomsten utan arbetsinkomst. Reservationslönen blir därför högre om tröskeleffekten är hög, det vill säga om det ekonomiska utbytet i termer av ökad disponibel inkomst av att börja arbeta är litet. Men reservationslönen påverkas i hög grad också av förmåner som inte är inkomstprövade. Den enskilda som även utan arbetsinkomst har en tillräcklig inkomst 8Eftersom bidrag, t.ex. bostadsbidraget, ofta beräknas på inkomst före skatt är den faktiska marginaleffekten högre än den som anges för inkomsten före skatt. Den faktiska marginaleffekten blir också högre om samma målgrupp också har ett annat inkomstprövat bidrag och respektive inkomstprövning inte beaktar det andra bidraget vid inkomstprövningen. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken för att klara det hen anser vara nödvändiga utgifter kan ha en hög reservationslön beroende på att hen värderar livet utan arbete, till exempel den ökade mängd fritid som det ger, även om bidragen inte reduceras av en arbetsinkomst. Höga bidrag kan alltså påverka incitamenten för arbete även om de inte är inkomstprövade. Vi bortser dock i det följande från den typen av påverkan på incitamenten. Kvarstår gör då att bidraget inte bör vara inkomstprövat för att det inte ska påverka incitamenten för arbete. Generella bidrag, som till exempel barnbidraget, är inte inkomstprövade. Det kan också finnas bidrag som är behovsprövade men inte inkomstprövade som inte heller ger upphov till marginaleffekter, till exempel underhållsstödet för en boförälder. Bidrag som inte är inkomstprövade utges alltså till alla i målgruppen med samma belopp. Att lyfta den ekonomiska standarden för dem som har låg sådan sker det i ett sådant bidrag till priset av att alla får lika stort belopp, även de som inte har låg standard. Fördelningen av bidraget blir därför i egentlig mening helt oberoende av vilket behov mottagaren har av ökad ekonomisk standard för att till exempel klara vissa grundläggande utgifter. Det dilemma som uppstår i den beskrivna avvägningen är alltså att om bidraget ska lyfta den som har behov av ett tillskott till inkomsten för att klara en viss nivå på grundläggande utgifter, så behöver det inkomstprövas. En inkomstprövning innebär dock en negativ påverkan på incitamenten för arbete och bör därför inte användas eller i varje fall innebära låga marginaleffekter. Detta kan illustreras med följande figur. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Figur 11.14 Illustration av bidrag med låg marginaleffekt och dess effekt på disponibel inkomst Figuren visar inte något specifikt bidrag, men påminner i hög grad om hur bostadsbidraget fungerar. Bidraget räcker inte för dem med låga inkomster att klara de nödvändiga utgifterna. Vid låga inkomstnivåer krävs därför tillskott också från andra bidrag, främst ekonomiskt bistånd. Bidraget i figuren inkomstprövas inte för inkomster som understiger en viss nivå (i figuren 150). När den inkomstnivån är passerad reduceras bidraget med en andel av överskjutande inkomst, i figuren och bostadsbidraget . Det innebär att ett högsta bidrag på 50, vilket i figuren motsvarar en tredjedel av nivån för de nödvändiga utgifterna som bidraget är avsett att rikta in sig på (150 i figuren), är helt avräknat vid en inkomst på 400. Figuren visar hur den disponibla inkomsten utvecklas för dem med olika bruttoinkomster bland mottagare av bidrag. Så länge den linjen är under 150 räcker inte den disponibla inkomsten till de nödvändiga utgifterna. När den disponibla inkomsten (vid en bruttoinkomst på cirka 200 i figuren) överstiger nivån för nödvändiga utgifter är den sammanlagda inkomsten tillräcklig för att klara de nödvändiga utgifterna. Som framgår ökar inte de disponibla inkomsterna lika snabbt som inkomsten. Kurvan ”kröker neråt”, vilket är en konsekvens av den progressiva skatteskalan med ökade marginalskatter vid högre inkomster. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Av illustrationen i figuren kan konstateras att ett bidrag med begränsade marginaleffekter kommer att vara för lågt för att de med lägst inkomst ska ha tillräcklig disponibel inkomst för att klara de nödvändiga utgifterna som det fortfarande betalas ut till dem som har tillräcklig inkomst för att klara av de nödvändiga utgifterna utan bidrag. Bidraget kan höjas för dem med låga inkomster så att den disponibla inkomsten ligger närmare behoven, men det får med en fast marginaleffekt konsekvensen att ännu fler får bidrag och ännu högre upp på inkomstskalan, även när det saknas behov av bidrag för att klara utgifterna. Bidraget kan i stället sänkas så att ingen eller färre personer får bidrag när behov av bidrag saknas, men med följden att betydligt fler får ännu lägre disponibel inkomst i förhållande till det som behövs för att klara nödvändiga utgifter. 11.2.4Samspelet mellan olika bidrag kan ha stor betydelse Den ekonomiska familjepolitiken består som nämnts av många olika förmåner. Tillsammans ska de bidra till att uppfylla politikens mål. Tillsammans kan de också få konsekvenser som inte är lätta att upptäcka när de studeras var för sig. När bidrag, en del generella en del behovsprövade, läggs samman kan bidraget till ett och samma hushåll ha stor betydelse för hushållets ekonomiska situation, men också för incitamenten för arbete och val av familjesituation. Det tydligaste exemplet på sådant samspel är mellan bostadsbidraget och barnbidraget inklusive flerbarnstillägget. Båda bidragen syftar till att lyfta den ekonomiska standarden för hushåll med barn. Barndelen i bostadsbidraget är inkomstprövat och betydligt högre för det första barnet än tillkommande barn och beaktar inte alls fler än tre barn. Barnbidraget är generellt och betalas för varje barn med lika stort belopp. Flerbarnstillägget är också generellt men ökar för varje tillkommande barn till och med det femte. För särlevande boföräldrar med hemmavarande barn tillkommer dessutom underhållsstödet. Underhållsstödet är visserligen behovsprövat genom att det bara betalas ut om underhållet inte tillgodoses med minst samma belopp på annat sätt, men betalas i likhet med barnbidraget ut med samma belopp för varje barn, men beroende på ålder. Den som uppfyller kriterierna för rätt till alla bidrag får alltså många olika bidrag som Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken innebär ett sammanlagt bidragsbelopp som inte så tydligt syns när till exempel politiska beslut fattas rörande ett av bidragen. Tydligast kan detta samspel observeras för ensamstående med barn, då samspelet involverar flest bidrag. En ensamstående med ett hemmavarande barn, med en bidragsgrundande inkomst och inget underhållsbidrag från den frånlevande föräldern får: –i bostadsbidrag (och från bostadsdelen som vi i detta sammanhang bortser från9), –i underhållsstöd (om barnet är ), –i barnbidrag, men inget flerbarnstillägg. Sammanlagt som syftar till att bekosta barnets utgifter. Har samma ensamstående i stället två barn (i samma ålder) får hen för det andra barnet , inklusive ett mindre flerbarnstillägg. För ett tredje barn är samma summa , för ett fjärde barn och för ett femte (och också för varje därefter tillkommande barn) . De sammanlagda bidragen ligger alla under den nivå som definieras som en normal kostnad för ett barn i aktuell ålder genom den beslutade nivån på underhållsstödet, det vill säga två gånger underhållsstödet plus ett barnbidrag, vilket blir . Samspelet mellan bidragens olika regelverk gör dock att skillnaden mellan bidragsnivåerna för olika barn i ordningen är något svår att motivera. I till exempel beräkningar av ekonomisk standard brukar det ofta antas att ett andra barn kostar mindre än ett första. Skillnaden i bidrag mellan dessa två barn ligger i den storleksordning som dessa antaganden brukar utgå från. Att bidraget för det tredje barnet är nästan högre, för det fjärde mer än lägre än det tredje och sedan för det femte (och därpå följande) åter högre är däremot svårt att motivera. 9Det kan argumenteras för att även bostadsdelen bör beaktas dels eftersom det kan diskuteras om dagens bostadsbidrag i egentlig mening skiljer på bidrag för barnkostnader och bidrag för bostadskostnader på det tydliga sätt som konstruktionen antyder, dels för att också andra förmåner kan ha bestämts till en viss nivå efter att bostadskostnader har beaktats. Att vi här bortser från den delen av bostadsbidraget beror på att den delen av bostadsbidraget bara kan beaktas om det görs ett antagande om vilken faktisk bostadskostnad hushållet har. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken Ännu viktigare än att variationen mellan barnen kan vara svår att motivera är att nivån på bidraget är sådan att den nästan motsvarar hela den kostnad som anses normal för ett enskilt barn. För det femte barnet utgör det sammanlagda bidraget av den normala kostnad som kan definieras utifrån nivån på underhållsstödet. Om det antas att det, utöver de stordriftsfördelar som beräkningen av ekonomisk standard antar finns för hushåll med två barn jämfört med ett, finns en avtagande marginalkostnad för hushåll med flera barn kan bidragsnivåerna betraktas som relativt höga. Eftersom det är fråga om generella bidrag för det fjärde barnet och därpå följande barn, utom underhållsstödet som är behovsprövat men inte inkomstprövat, förstärks detta intryck. Hur kan då dessa relativt höga bidrag få betydelse för incitament? Ett hushåll med små, men inte nödvändigtvis obefintliga, ekonomiska marginaler kan ha lägre levnadskostnader än andra hushåll, det vill säga utgifterna är något lägre än det som beräknas som normala kostnader. Som jämförelse kan tjäna att den kostnad som () i sina beräkningar betraktar som utgifter för baskonsumtion för ett barn i genomsnitt uppgår till . Ett hushåll med så låga utgifter kan inte antas ha en särskilt god levnadsstandard om inte utgifterna främst hålls nere med hjälp av omfattande självhushåll eller dylikt. Trots detta utgör denna nivå något som antas räcka för i alla fall en baskonsumtion för ett barn. Om bidraget för ett barn kan överstiga den faktiska kostnaden, vilket jämförelsen med baskonsumtion tydligt antyder, uppstår en situation som skulle kunna liknas vid en överkompensation i förhållande till det bidraget är avsett för. I de flesta fall är det rimligt att anta att denna överkompensation bidrar till ökad levnadsstandard för barnet. I en situation då förälderns förvärvsinkomst är låg kan dock de relativt höga bidragen i stället leda till att bidragen påverkar beslut om att utöka arbetsutbudet eller till och med förändra hushållssituationen, till exempel barnens boende, så att bidragen kan öka (jämför diskussionen om reservationslöner i avsnitt 11.2.3 ovan). Eftersom det exempel som redovisas avser en ensamstående, och delar av bidragen är beroende av att föräldern är ensamstående, kan det också finnas en risk att ett val att vara ensamstående är mer i förhållande till vad föräldern uppger för än ett faktiskt förhållande. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken 11.2.5Stor skillnad i hur mycket den ekonomiska standarden förbättras av bostadsbidraget för olika hushåll Målet för den ekonomiska familjepolitiken är bland annat att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. I denna del av politikområdets målsättning ligger att stödet bör vara något så när likvärdigt för olika typer av hushåll med barn. Det kan handla om hushåll med olika antal barn, hushåll med ensamstående och sammanboende eller hushåll med barn som bor olika mycket tid i hushållet. har visats hur bidraget är konstruerat och hur mycket bidrag som ges till olika typer av hushåll. För att visa i vilken utsträckning bidraget hjälper hushåll till en god levnadsstandard behöver stödet relateras till vilka utgifter olika hushållstyper kan tänkas ha för att uppnå en viss standard.